¿Es la política dE compEtitividad y dE innovación la nuEva política

industrial dE colombia? Jaime Acosta Puertas*

Resumen ejecutivo• Cuandosehizolaaperturadelaeconomíacolombianaacomienzosdelosaños

noventadelsiglopasadoseproscribióconexcesodeobedienciadoctrinaria–antesque con criterios racionales ypensandoenel interésnacional–, lanecesidaddefundamentarelprocesodeinternacionalizaciónenunapolíticaindustrialdenuevotipo.Elefecto,caídaenelproductodelossectoresagrícolaeindustrial,reempla-zadospormineríadeenclave, la especulación financiera, yotros servicios en sumayoríadebajovaloragregado.Esdecir,veinteañosdeglobalizaciónnolehanservidoaColombiaparaorientaruncrecimientobasadoenlareindustrializaciónyenelcambioestructural.

• Sinembargo,contimidezyaunsinconsensosprofundosniorientacióndefinida,seestáretomadolanecesidaddedisponerdeunanuevapolíticaindustrial,queenestedocumentosedenomina,política de desarrollo productivo y de innovación (PPINN),paraqueelcambioestructuralestéalfrentedelaspolíticasdedesarrollo.

• Estedocumentoesunaporteparaelrediseñodelaactualpolíticadecompetitividadyde innovación,perotambiéndecienciaytecnología,desarrolloregional,educa-ción,ylosgirosquedebetenerlapolíticamacroeconómicaparaqueseafuncionalaunanuevapolíticaindustrial.Laargumentacióndequeunabuenapolíticamacroeco-nómicaeslamejorpolíticaindustrial,esunpreceptoequivocadoquenuncadebióexistir.

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intRoducciónConlaaperturadelaeconomíacolombianaacomienzosdelosañosnoventadelsiglopa-sado,desaparecelaintervenciónestatalenelsectorproductivolocualsecondensaenlasfamosas frases: “la mejor política industriales no tener política industrial” o “la mejorpolítica industrialesunabuenapolíticama-croeconómica”,talcomoquedóconsignadoenunConpesdelaépoca.

Estafuelaorientaciónqueseincorporóenlasreformasdelmodelodemercadoimpulsadaspor el Consenso de Washington, las cualesobstaculizaban el fomento de la ciencia y latecnologíayeldesarrolloregional,adiferen-ciadelaOrganizaciónMundialdelComercio(OMC)queconsiderabalegítimaslasinterven-cionesenestoscampos.1

Bajoesadoctrinadesaparecieronorganismoscomoel InstitutodeFomento Industrial (IFI)2,pero surgieron y se diseminaron las estrate-gias de competitividad a nivel nacional y lo-cal,laconformacióndeclusters,elimpulsoalemprendimiento,laatraccióndeinversiónex-tranjeraligadaalacreacióndezonasfrancasdepropósitogeneral,elfomentodelasexpor-taciones, la innovaciónasumidacomo laad-quisicióndetecnologíaynocomolacreaciónde capacidades endógenas de aprendizaje ydesarrollo.Estoymáshasucedidosinpolíticaindustrial yde innovaciónpara ladiversifica-ciónyelimpulsodenuevasactividadesdealtovaloragregado,ysinunapolíticadedesarrolloregional.

Esta es la razónpor la cualColombianohapuesto enmarchauna estrategia de cambioestructural que, a su vez, explica la baja in-versión en ciencia, tecnología e innovación(CyT+i),lapocaculturaenpropiedadintelec-tual,queseexpresaenescasaspatentespro-ducidaspornacionalesoextranjerosenelpaís,elprecarioemprendimientodealtocontenidotecnológico, atrasos eneducación, y la veni-daamenosdelospolos industriales,porquesecreíaque la competencia yel crecimientoreestructuraríanpositivamentelaproducción.3

1 Amsden,A.H.yW.W.Chu.Beyond Late Development: Taiwan´s Upgrading Policies, Cambridge, Massachu-ssets,MIT.2003.

2 En Brasil y Chile se preservaron y fortalecieron elBNDES(másgrandequeelBID)ylaCorfo.

3 Labibliografíaque valida estos rezagos es inmensa.Coinciden en ella todos los organismos internacio-nalesy lamayoríadeanalistasporquelasevidencias

Así las cosas, Colombia ha derivado en unareespecialización concentrada en la produc-ción de bienes primarios y de commodities,con encadenamientos productivos en pocoscasos, sin encadenamientos en otros, perodejandoaunladoloseslabonestecnológica-mentemáscomplejosquesonlosquehacendelcambioestructuralunejerciciopermanen-te.Quedaronalaorilladelcaminootrossec-toresyactividadesindustrialesgeneradorasdemayorvaloragregadoydifusoresdeconoci-mientoalconjuntodelsistemaproductivona-cionalyenlasociedad.SepusoadistanciaalEstadodesconociendoquetodaliberalizacióndebeserrespaldadaporpolíticasdedesarrolloque eleven la productividad, cierren brechasinternasyexternas,abrancanalesdecomple-mentariedadydecooperaciónproductivayeninnovaciónconotraseconomías,ypermitaneldesarrolloregionalconlacreacióndeparquescientíficos y tecnológicos, centros de investi-gación, nuevas empresas de alta tecnología,centrosdeemprendimiento,fondosdecapitalderiesgoyde“ángeles”inversionistas.

Elbalancedosdécadasdespués:tenuetrans-formación productiva, mayores brechas enproductividad frente a otras economías, ele-vada tasade informalidad,escasaconforma-cióndeclustersydeaglomeracionesdenuevotipo,bajasexportacionesdealtovaloragrega-do,yelfindelsupuestodequelaestabilidadmacroeconómicayelcrecimientosonlosquegenerancambiosenlaestructuraproductiva,cuandoeseldesarrolloproductivoelque in-duceelcrecimiento.

BiendiceDaniRodrik:

(…) se requieren políticas y estrategias quecomplementen la búsqueda de estabilidadmacroeconómica, mediante un desarrolloeconómicomásproductivoeinnovadorcen-tradoenlasnecesidades,presentesyfuturasdelsectorrealyquenorespondaa lamera

cuantitativasasíloregistran.EnelcasodeColombia,losdiagnósticosdelasmismasagenciasdelEstadoloconfirman.Lamayoríadepaíseslatinoamericanoshanconstruidoagendasdecompetitividadparasuespe-cialización en bienes primarios, agroindustriales y/oenindustriasdeconsumo,comoColombia,siendoelcasomásdestacadoelprocesodeChile.PeropocospaísesdeAméricaLatinaestánconstruyendounasen-dadecambioestructuralamparadosenunapolíticaindustrial:Brasileslaexperienciamásclara.Uruguayes también un caso interesante de transformación.Otrospaíses,comoCostaRicayMéxico,lohacenconmodelosdemaquilaenindustriasdemediaaltaydealtatecnología.

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suposición de que, una vez establecido elordenmacro económico, el sector real fun-cionará independientemente y producirá eldinamismonecesarioparaquesedéuncreci-mientosostenido.4

OcomoloexpresaJoséAntonioOcampo“eldesarrollonoesmásquelacapacidaddeunaeconomíadegenerarnuevasactividadespro-ductivasdinámicas”.5

Latransformaciónproductivaacompañadadenuevaspolíticas yde incrementos sostenidosdelainversióneneducación,CyT+i,empren-dimiento, y en el desarrollo de las regiones,generanrecursosadicionalesquecontribuyenauncrecimientoaltoysostenido,yalaesta-bilidadmacroeconómicadelargoplazo,propi-ciandounarelaciónvirtuosayduraderaentrepolíticadedesarrolloproductivoypolíticama-croeconómica.

Laconvergencia,el equilibrio y la sostenibili-dadentrepolíticashaceposibleeldesarrollodenuevasactividades,perfeccionalasinstitu-cionesylosfondosdedesarrollo,creaciuda-desyterritoriosdelainnovación,descentralizalaCyT+i,fundanuevasuniversidadespúblicas,fortalece las universidades de investigación,profundizalaautonomíadelosterritoriosparasu desarrollo endógeno y como plataformasproductivas de la política de desarrollo pro-ductivo.

Colombia optópor impulsar primero el librecomercioantesquetransformarlaestructuraproductiva, fomentar la innovación y el em-prendimiento,ydesarrollarlaeducaciónylasregiones.Estemarcorestringidodepolíticahageneradofallasdeinformación,decoordina-ción, y una institucionalidad poco articuladapara la transformación productiva y la inno-vación.

Poreso laconcepcióndeestepolicypapersecentra en atender cuatro aspectos relevantesde largoplazoparael cambioestructural: lossectoresde“talla mundial”porque lacalidaddelaselecciónsectorialydelasactividadesentérminosde suspotencialidadesparagenerar

4 RodrikDani.EconomistanacidoenTurquía.ProfesordelaUniversidaddeHarvard.“Políticasdediversifica-cióneconómica”.Revista de la Cepal#87,SantiagodeChile.Diciembre2005.Elsubrayadoesdelautor.

5 OcampoJoséAntonio.Crecimiento económico, cam-bio estructural y políticas de desarrollo productivo. Tomado de Martínez Astrid y Ocampo José Antonio. Hacia una política industrial de nueva generación para Colombia.CoaliciónparalaPromocióndelaIndustriaColombiana,Bogotá.2012

e irrigar innovación en la producción y en lasociedad es la que determina la arquitectu-ra, estructura e impacto de una política detransformaciónproductivaeneldesarrollo;lainnovación y la educacióncomofactoresde-terminantesparaque la transformaciónpro-ductivaocurra,superandorezagosycorrigien-dofallasdecoordinación;elemprendimiento,como estrategia para el surgimiento de unanueva generación de empresas innovadoras,dondelapolíticay la intervencióndelEstadoesclaveparaatenuarfallasdecoordinaciónydeapropiabilidadporlosriesgosqueasumenemprendedores innovadoresoempresaspio-nerasqueasumenriesgosdeinversiónenin-vestigación,desarrolloeinnovación(I+D+ienadelante)yaltoscostosparacrearmercados;yeldesarrollo regional,porquelosterritoriossonlasplataformasproductivasdelapolíticaysurelacióndirectaconlaproteccióndelmedioambiente.

Eldocumentotienecuatrosecciones:pasadoy presente de la política de competitividad;retosdeunapolítica de desarrollo productivo e innovación (PPINNenadelante);algunos li-neamientosdepolítica;ylaposibilidaddeunaintegraciónproductivalatinoamericana.

de donde viene y en donde está colombia

Todoprocesodecambioestructuralescono-cidoenlasteoríasdeldesarrollocomopolíticaindustrial.Asísedenominóenlaspolíticasdedesarrollo de los países que han adelantadoprocesosexitososdetransformaciónydiversi-ficaciónproductiva.

EnAmérica Latina,dada lamanera como seperpetuaron las políticas proteccionistas sinprofundizareneldesarrolloproductivo,enlainnovación,yensuvinculaciónalosmercadosglobales,laexpresiónpolíticaindustrialentróendesuso,porelcontrario,fueproscrita,yescalificadaconadjetivosadversosenlamayoríadelospaíses.

No obstante, hay que resaltar que la indus-trialización por sustitución de importacionesgeneróperiodosmásomenoslargosdecre-cimientoa tasas importantes, casodeBrasil,peronotanelevadasyporperiodostanlargoscomo algunas economías de Asia que privi-legiaron ladiversificacióny lasexportacionescomoenfoquecentraldelapolíticaindustrial,yporquenoacogieronaplenitudlosmodelos

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de reformasestándar.6Al final, lospaísesdeAméricaLatinahantenidociclospositivosmáscortosycontasasmenosaltasdecrecimientoquelaseconomíasdeAsia(Cepal,2012).

Brasilnuncaabandonó laesenciade las teo-rías del desarrollo a pesar de momentos degran intermitencia macroeconómica, de re-formaspara abrir la economía, ydeunmo-vimiento pendular entre periodos con máspolítica industrial (1950a1970dosdécadasdeaceleradocrecimiento)yperiodosconpocapolítica industrial (décadas de 1980 y 1990–conalgunosinstrumentoscomoloscomple-jos industriales creados en 1986–, donde sehicieronprofundasreformasenlasformasdeintervencióndelEstado:procesodeaperturacomercial,desregulacióneconómicayprivati-zaciones,acompañadodeunaceleradoproce-sodemodernización tecnológicade lasem-presasmediantelaimportacióndetecnologíaydecambiosorganizacionales.Sinembargo,su crecimiento no alcanzó el dinamismodelasdosdécadasanteriores.7Lanecesidaddedisponerdepolíticaindustrial jamásdejódeestar en las discusiones sobre el desarrollo.Lanuevaoladelprogresobrasileroysupos-turacomopotenciaemergente, seanclaensunuevapolíticaindustrial.AsísedenominóenelprimergobiernodelPresidenteLuladaSilva:Política industrial, tecnológica y de co-mercio exterior(PITCE).

Cuando la discusión teórica y de políticaindustrial se ha retomado, han surgido nue- se ha retomado, han surgido nue-vosconsensosmedianteloscualesactividadesprimarias, industriales y de servicios puedenhacerpartedeunapolíticadetransformaciónproductiva.Entonces,emergenlaspolíticas de desarrollo productivo,queesunabuenade-nominaciónparalasnuevaspolíticasindustria-les.BrasilrebautizólaPITCE,ylanuevaversiónseconocecomopolítica de desarrollo produc-tivo,sincambiarlaesenciadeaquella.8

6 RodrikDani.Una economía muchas recetas.FondodeCulturaEconómico.MéxicoD.F.2011.

7 Hasenclever Lia, Paranhos Julia, Torres Ricardo.“DesempenhoEconómicodoRiodeJaneiro:trayeto-riaspassadaseperspectivasfuturas”.Dados. Revista de Ciências Sociales.RiodeJaneiro.2012.

8 HasencleverLia,ParanhosJulia,TorresRicardo.Op.cit.Las transformaciones estructurales de la economíabrasilera se caracteriza por tres fuerzas interdepen-dientes: i)undoblemovimientocaracterizadopor ladesconcentración industrial de las metrópolis haciael interiordesusrespectivosestadosylaatracciónalasregionesmetropolitanasdenuevasinversionesdelaeconomíadel conocimiento; ii) crecimientodeun

Como ninguna economía puede avanzar sinpolítica, elnombrequeemergióen los añosnoventafue ladepolítica de competitividad.PaísescomoChile,consistenteconsuexitosomodelo, ladenomina política de competitivi-dad y de innovación.Colombiatambiénlalla-maasí.Noobstante,sutrayectorianotienelaconsistenciadelpaísaustral,poresoeltérmi-noestáagotado,conalgunosyrelativoséxitosdespuésdedosdécadas,porlocualnecesitauna reingeniería. Entonces, en este texto sepropone el término depolítica de desarrollo productivo y de innovación (PPINN).

1. el pasado Reciente y el pResente

Cuandoen1991elPresidenteGaviriaimple-mentólaaperturadelaeconomíayemprendióreformasquesustituiríanelagotadoprocesode sustitución de importaciones, se asumióconradicalidadquelamejorpolíticaindustrialeraunabuenapolíticamacroeconómica.

Escasasvocesdisidentesapoyabanlaaperturaperonosuenfoque,recomendabangraduali-dad, acompañadadepolíticasparalelasparahacer competitivounaparatoproductivo so-breprotegidoperoexpuestode lanochea lamañanaa la competencia internacional.Hoytenemosuna realidadcon resultadoscontra-dictorios:agriculturaeindustriacreciendopordebajodelpromedionacional,yunagamadesubsidioscomocompensaciónaunaaperturasinpolíticaindustrial.

Laaperturanecesitabaunapolíticaquepreser-varalossectoresdondeseteníaventajas;don-denosetenían,prepararlosparaunareconver-sión, sobre todo losdealto valoragregadoydifusoresdecambiotécnico;yporsupuesto,al-gunasactividadesdeotrossectores,desapare-cerían.Eselciclonormaldetransformacióndetodaeconomíatalcomolomuestralaeviden-ciarecientedeAsiay,antes,delospaísesavan-zadosdeoccidente,porquelapolíticaindustrialensuscambiantesdenominaciones,siemprehasidoelmáspoderosoinstrumentoparaelde-sarrolloporsuefectopositivoenlaeducación,cienciaytecnología,infraestructura,desarrollo

sectoremergentedeserviciosproductivosdetermina-dosporlosparadigmasdelamicroelectrónicaydelasTIC;yiii)lasventajasdelasmetrópoliscomoespaciosdediversificacióndelasactividadesproductivasdon-desecreanotrasactividadesconbaseenactividadesexistentes.Porejemplo, las industriasextractivasyeldesarrollodecomplejosenlossectoresdebienesin-termediosenelEstadodeRiodeJaneiro.

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regional, solidez macroeconómica, desarrollosocial,yconstruccióndeinstituciones.

EnlapresidenciadeErnestoSamperseintentóunapolíticaindustrialperonohuboliderazgoporproblemaspolíticosque le restaronmar-gendemaniobra.Sinembargo,seestructuróunaestrategianacionaldecompetitividad,porprimeravezlaCyT+ituvoimportanciaestraté-gica,yse implementóelprimerConsejoNa-cional deCompetitividad. En el gobierno deAndrésPastranaseelaboróunplanestratégi-codeexportacionesyunapolíticanacionaldeproductividadydecompetitividada10años,ysediorelevanciaa lasregionesatravésdelosConsejosRegionalesdecomercioexterior(CarCe).Ambosgobiernosestablecieronacuer-dos sectoriales de competitividad, signadosmásporunaorientacióntransversal (muchossectores)ypocoscontenidosverticales.9

Posteriormente,enlosdosperiodosdeÁlvaroUribe, lapolíticadecompetitividadsecentróenmejorar las condiciones para incrementarlos negocios internacionales en el exterior, yofrecergenerosascondicionesquegeneraranconfianzaenlosinversionistas.Sehaceelpri-merintentodecombinaraccionestransversa-lesyverticalesmediante laseleccióndeacti-vidadesconpotencialidadesen losmercadosinternacionales.Sinembargo,enlosprimerosañosdesulargogobierno,secentróenelTLCconEstadosUnidos,yloqueveníadelosgo-biernos anteriores en materia de política decompetitividad, se abandonó y no se imple-mentóningunaestrategianueva.

En la última campaña presidencial, Compro-miso Ciudadano por Colombia liderado porSergio Fajardo, elaboró una propuesta depolíticaproductivadeinnovaciónydecomer-cio internacional que luego hizo parte de lapropuesta programática del Partido Verde.10Algunosprogramasyproyectosqueestá im-plementandoelgobiernodelPresidenteSan-tos,nacendeesaformulación.Sinembargo,

9 Para una lectura más amplia sobre las políticas decompetitividad aplicadas en Colombia desde 1994,serecomiendaelestudiodeMartínezAstrid:Políticassectorialesyhorizontalesenlaestrategiadecompeti-tividadenColombia(1994-2010)tomadodeMartínezAstridyOcampoJoséAntonio.Hacia una política in-dustrial de nueva generación para Colombia.CoaliciónparalaPromocióndelaIndustriaColombiana.Bogotá2012

10 AcostaJaime.Coordinador.Política productiva de in-novación y de comercio internacional para el desarro-llo de Colombia.2010.

lofundamentaldelapropuesta:elcambioes-tructural,aunnosetomaencuenta.

El enfoque consistía en combinar accionestransversales para todo el sistema producti-vo;yelimpulsodenuevasactividades(unasapartirdesectoresexistentesyotrasderivadasdenuevosdesarrollos)quejalonaranladiver-sificación y la transformación productiva, lainnovación, el emprendimiento, el desarrolloregional, la atracción de inversión extranjeradealtocontenidotecnológico,ylaconforma-ciónderedesdedistintanaturaleza.

El gobierno Santos también hereda del go-biernoUribe lapolíticade competitividad, lacual nomuestra hasta ahoramodificacionessustanciales, tantoqueno sedisponedeunnuevotextodepolíticaquesepuedaconsul-tar. Tiene como propósito principal impulsaractividadesquecumplanconciertosrequisitosparalograrunmayorvolumendenegociosin-ternacionales.Estecriterioesinsuficienteparaimpulsar la transformaciónproductivayparainducirunaculturadelainnovaciónydelem-prendimiento,porqueelobjetivoprincipalesencontraroportunidadesdemercadoynoeldesarrollodelsistemaproductivo.Portanto,lametodologíaparaqueunaactividadseconsi-dereun“sectordetallamundial”,generadu-dasentérminosdesuutilidadparaelcambioestructuralyelcrecimientoaaltastasasduran-teperiodosprolongados.

Asítambién,enlaconformacióndeclusters,elconocimiento, la innovaciónyelempren-dimiento, son ahora factores determinantesenlaclusterización.Sinembargo,enColom-bia se aplicó la vieja concepción dirigida aincrementar el flujo de bienes y servicios, ynocomoacuerdosdinámicosbasadosen lacreación de conocimientos, aumento en elretorno e innovación en un amplio sentido(Krugman,1991).

Entonces, los cluster también fracasan por-quesesumanalosyamencionadosfactoresidiosincráticosrelacionadosconunbajoespí-ritudeasociatividadydecolaboración,yporlafaltadedosestrategiasinterdependientes:una, impulsar sectores difusores de conoci-mientoytecnología,ynuevasactividadesdealtovaloragregadoydealtocontenidotec-nológico; y dos, un sesgo por atraer inver-siónextranjerademaneraindiscriminadaconexcesodebondadessindesarrollaralmismotiempo una potente política para construiruna base productiva nacional de pymes y

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demultilatinas colombianas. Estas son con-diciones que ahora sondeterminantes en laconformaciónde clusters enun contextodecambioestructural.

Sibienhayunrobustecimientode lapolíticade competitividad por la cantidad de instru-mentosyestrategias,yporelfortalecimientodelaarquitecturainstitucional,despuésde8años,elmodeloseconstatalentoensupro-cesodeconsolidación,pocoarticulado,yconpolíticas clave con importantes deficienciaspor corregir. A juicio del autor, el problemaempiezaenlossectoresdetallamundial,queson lacabezadeunapolíticadetransforma-ción,comoseverámásadelante.

Resumiendo,quéharesultadomaldelapolí-ticavigente:i)laagendainternafuepensadaúnicamenteparaelTLCconEstadosUnidosynopara competir en todoelmundoni paradesarrollar el país; ii) los cluster; iii) el sal-to en la productividad no se ha logrado; iv)laestructurade lossectoresdetallamundialno correspondena losobjetivos2032; v) lasorientaciones de política y la metodologíapara escoger sectores y actividades no coin-ciden:HausmannyKlingeren la líneade losobjetivos2032,McKinseyenlosnegociosdecortoplazo11;vi) sedieronestímulosgenera-lespara importartecnología,sequitaronporigualsinconsideracióndelasnecesidadesdesectoresyactividadesclave;vii)elenfoquedezonasfrancasgeneralesydezonasuniempre-sarialesencualquiersectoryunacompetenciainternadeslealconlaempresasquenohacenpartedeesteinstrumento;viii) laarticulacióninstitucionalnosehalogrado;ix)laaltainfor-malidadsiguecreciendoygeneraseriasdudasla propuesta de ajustes al régimen laboral12si no están acompañados de una profundatransformaciónproductivaparacrearempleoformalatasassostenidasparaabatirlainfor-malidad;yx)laherenciaeninfraestructurahasidoperversa.EnColombiaaprimadola“cul-tura”delosincentivosquehasidofuncional

11 Coincidente con la orientación de Hausmann yKlinger,estáuntrabajodelautorparaColcienciasen2008,enelcualseanalizaronysistematizarontodoslosejerciciosdeapuestasproductivasqueseadelanta-ronenColombiaenesosaños.Deahíresultóelcon-ceptodeloscomplejosproductivosdelconocimientoydelainnovación.

12 Losacuerdosconelsectorprivadoparagenerarem-pleoacambiodeestímulos,ningunoopocosresulta-doshandado.Sinembargo,lasdisfuncionalidadesdelactualrégimenlaboralseríauncuellodebotellaparaelcambioestructural.

conlaideadenotenerpolíticaindustrialsobrelaculturadelcambioestructuralquerequieredeunanuevapolíticadedesarrolloproductivoydeinnovación.

Quécaberesaltar:i)conversióndeBancoldexenunbanconacionaldedesarrollo;ii)avancesparaabatirbarrerasmentaleseideológicasha-ciaunenfoquedepolíticaquecombineaccio-nes transversales con acciones verticales; iii)fondospara laconvergenciaregionalyparaCyT+i; iv) reducción de la pobreza; v) INN-pulsa; vi) seha reducidoeldesempleoperohayqueesperarevaluacionesrobustassobreempleo formal y enqué actividades se estágenerandoycuálelniveldecalificación;vii)lacreacióndelConsejoPrivadodeCompeti-tividad;viii)avancesenlainstitucionalidadre-gionalvíaelfortalecimientodelosConsejosRegionales de Competitividad (CRC en ade-lante); ix) laLeydeOrdenamientoTerritorial(LOOT);x)laAgendaNacionaldeCompetitivi-dadquecompilaaccionesdecorto,medianoy largoplazo;xi) lanueva imagendemarcapaís,lacualtambiéndebemostrarimágenesdeinvestigadoresexcelentesycentrosdein-vestigación, y de empresas nacionales y ex-tranjerasinnovadorasquedesarrollantecno-logíaenelpaís.

Sinembargo,parecequeColombianotuvieraafánendesarrollarelmodeloyestructurapro-ductivaalaño2032.Lasescasasdosdécadasquefaltanesuntiempojustoparalograrme-tasdecambioestructuralapartirdepolíticasyprogramasde largoplazo.Losprocesosdesurgimientoyconsolidacióndenuevasactivi-dades, sobre todo si son de alto valor agre-gado, toma tiempo para desarrollar las em-presas,lasregiones,ygenerarcapacidadesdeaprendizajeydeinnovación.Caberecordarlamalacalidaddelosproductosdeciertospaísesensusetapasinicialesdeindustrialización,yeltiempoquesedemoraronparaconvertirlosenproductos de calidad. Por eso las decisionessedebencentrarenimplementarpolíticasqueincrementenlaproductividad.

Dado este contexto, es correcta la posturadelConsejoPrivadodeCompetitividad(CPC),cuyoinforme2011-2012,dedicadoalatrans-formación productiva, resalta tres principiosquedebeacogerelgobierno: la transforma-cióndebeserunapolíticaynounprograma;puertas abiertas a la entrada y salida de losllamadossectoresdetallamundial;zanahoriaalossectoresquecumplanobjetivosygarrote

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alosqueno.Ytambiénenelinforme2012-2013 recaban sus reflexiones y propone unmarcogeneralsobrelanecesidaddeadoptarunapolíticadecambioestructural,muysinto-nizadoconelenfoquedeestepolicy paper.

claRo obscuRos de la política de competitividad y de innovación

el enfoque

Colombia empieza a transitar una políticaque combina acciones transversales con ac-cionesverticales,conlocualpareceapartarsededosabsolutismos:elmodelocentradoenaccionestransversalesyelopuestoenaccio-nesverticales.Esteúltimofueválidoenlaso-ciedadindustrialporlascaracterísticasdelasestructurassectorialesydeldesarrollocientí-ficoytecnológicodehacedécadas,loscualesdeterminaban que las políticas industrialesapoyaranlaproduccióndebienesdecapital(maquinariayequiposdeusosindustrial,porejemplo) y de bienes intermedios (sectoresquímico, metalúrgico, entre otros), con loscuales se integraban sectores difusores detecnologíaconsectoresdebienesfinalesydeconsumo.

Dadoelprogresotecnológicodelasociedaddel conocimiento, los sistemas productivosy tecnológicos son ahora más flexibles, ex- más flexibles, ex-, ex-tensosycomplejos,por locualadoptarunaorientación de política extrema: transversalo vertical, carece de sentido. La teoría y laevidenciaindicanqueelenfoquecorrectoesuna combinación y articulación de accionesdelosdostipos.

Unenfoquedepolíticadeestascaracterísticascorrespondeaunaconcepciónmáscomplejaperomáscreativa,duraderayeficaz-porsu-puestoconriesgosyposibleserrores-,porquepermiteresaltarycanalizarpotencialesendó-genosdecrecimientoydesarrollo.Estaes laintenciónquesubyaceenlapolíticadecom-petitividadydeinnovacióndeColombia,des-deelConsejoPrivadodeCompetitividad, talcomoloilustralagráfica1.

Apesardeestardeacuerdoconestaconcep-ción, los sectores transversales son demasia-dosparaunpaísquetodavíaestáconstruyen-dosusinstituciones,enmediodeunconflictoprolongadoyporresolverse,queporsupuestoafecta un proceso normal de construcción yconsolidacióninstitucional,porlocualcolgarleunracimotangrandedificultaelpropósitodetenerunanuevapolíticaindustrial.

Esmásconvenienteunplanteamientomedian-te el cual se tenga un grupo de sectorestransversalesconincidenciamásdirectaenlasactividadesysectoresproductivosquecompo-nenelejeverticaldeestapolítica,comoilustralagráfica2,yabrirotroespacioa lasdemásacciones transversales porque obedecen a laconstruccióndeinstitucionesquerijanlasac-cionesdelEstadoydelasociedadynosolodelapolíticadedesarrolloproductivoe innova-ción(gráfica2).13

13 La fragilidad institucionaldeColombiaestáapruebayportantoserequieredeunpropósitosuperiorparadotaralpaísdeconceptos,principiosyacuerdosquelasociedadacepteyasumaensudiarioviviryento-daslasaccionesdelEstado.

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incentivos económicos

Sedebecanalizarlaestructuradeestímulosenfuncióndelosobjetivosygrandesprogramasdelapolítica,delocontrariogenerabeneficiosa empresarios pero no a la economía y a lasociedad.Larazónessencilla.

Cuando el sector productivo tiene estímulostributarios,singarrotenizanahoria,yconloscuales se protege de la competencia, pierdeinterés para invertir en investigación y desa-rrollo, en recursos humanosmás calificados,enformarcomunidadesyredesdeinnovacióny emprendimiento, en armar clusters, desa-rrollar losterritoriosdondeestán localizados,desarrollar tecnologíaoapropiarsedetecno-logíasmásavanzadasquelepermitanelaborarnuevosproductosyprocesos.

Haciendounintentoporgraficarlosfactoresquedominan la concepciónde la actualpo-

lítica de competitividad y de innovación (verfigura3),tenemoslapreeminenciadelosin-centivoseconómicosdeterminadosporlapolí-ticamacroeconómica,lapolíticacomercialconlavanguardiadelosTLC,yexportacionesdo-minadasporcommodities.Mientrastanto, laactualpolíticadecompetitividadydeinnova-ciónnotienecommodities,perotampocounprogramasectorialparadesarrollareslabonesindustrialesapartirdeesosrecursosnaturalesquedebeserunaestrategiadelProgramadeTransformaciónProductiva (PTPenadelante).Además,sectorestransversalesdecorrelaciónmásdirectaconésteprograma,tienenrelativaimportancia,locualderivaendébilesfactoresdelocalizaciónyenarreglosinstitucionalesin-completos.

Una concepción más avanzada de políticacomoilustraelsiguientemapaconceptual(grá-fica4),larigensólidosarreglosinstitucionales,

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el equilibrio y la complementariedad entrelas políticas que respaldan una política de desarrollo productivo y de innovación,enme-jorar losfactoresde localización,y los incen-tivos económicos tienen importancia relativa(noabsoluta).

los sectoRes

CuandolapolíticaproductivadeunpaíscomoColombia,hatenidocomoordenprincipalelapoyo transversal a todas las actividades, esdifícil incorporar el enfoque vertical, porquelosactorespiensanquetodosectoresestraté-gico,quetodosdebenestar,yportantoquetodossedebenapoyar.Losqueapoyanestalíneadepolíticadicenqueesunmodelo“másdemocrático”.Unerrordevisiónydeestrate-giadeEstado,concepciónquesehaarraigadoenlaspolíticasyenlacosmovisióndelosac-tores.Enotraspalabras,sevolvióunproblemacultural.

Precisamenteesteeselriesgoconlaactualpo-líticadecompetitividadyde innovación,quecomenzó con 8 sectores, va en 16 y piensaterminarcon20en2014.Peroelasuntonoestantoelnúmerodeapuestas,sinoenmostrar-lascomotreslistassinconexiónentreellas,ydeestamaneranoseresaltanactividadesy/osectoresquetenganimpactodifundidoenlossectoresescogidosyenlosdemás,perotam-pocohayunaestrategiadeliberadaeintegralparaimpulsarnuevasactividades.

Dadoelenfoquedelapolíticadecompetitivi-dadvigentealaño2012(incrementarexporta-cionesynuevosmercadosconsectoresexisten-tes),dondeelénfasisesmejorareldesempeñodecadaunodeellos,ydadoquevaningresan-

doalPTPdeunoenunooenpequeñosblo-ques,lapolíticanoestáestabilizada,porlotan-todificultaunamejorcoordinación,unamejoridentificación integral de factores adversos ypositivos,yunseguimientointegral,generandodificultadesdecoordinaciónyde informacióndemaneraunificadayalmismotiempo,paratomardecisionesmásrobustas,demásimpac-toymásestructuralesyeficientes.

Eldíaquesecompleten losveinte sectores,yalotorgarlesalmenosdosañosdegraciaantesdeunaprimeraevaluaciónalosnuevossectores,habrásectoresinicialesqueyaesta-rándesalida,yotrosrequiriendodenuevosinstrumentos.Entoncessucederáundesajus-te en el PTP y en el conjunto de la políticadecompetitividadydeinnovación.Adicional-mentecabepreguntarsesitodosesossecto-ressonrealmentede“tallamundial”,ycualsupapelenelcambioestructural.

Miremosalgunosproblemasdeconcepto.LasTICestándivididasendossectores:esporde-finiciónunosolo,aunqueporsupuestocon-formadopormúltiplesactividades.Elturismode salud debe ser más bien “salud de altacomplejidad” relacionada con industrias detecnología: dispositivos, instrumental,medi-camentos, y con centros de investigación ydeexcelencia. La listade sectoresmanufac-turerosdebe segmentar sectoresoactivida-desdeconsumoe intermedios,porqueaunno existe una apuesta en bienes de capital.Elturismodenaturalezadebehacerpartedeotrasestrategiasdepromocióndecarácterna-cionalyregional,ynoconsiderarsesectorde“tallamundial”porquepocoonadaaportaalatransformación.

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Además, los biocombustibles y los commo-dities de laminería, nohacenparte del PTP,porquetienenpolíticapropia,losprimeros;oporquelamineríasiguesinsuperarelmodelodeenclave.Tampocoaparecensectorescomoeldeingenieríacivil,alquetantoleserviríains-cribirseenlapolíticadedesarrolloproductivoydeinnovacióndadoslosrezagostecnológicosdeColombiaylasmalasprácticas.14Estossontresejemplosdevacíosenlaactualpolíticadecompetitividad e innovación.Asímismo, fal-tanotrasactividadesquealargoplazoseríanmáspromisoriasyconefectosmásestructura-lesalsistemaproductivo,deinnovaciónyderegiones,talescomo:plásticos,bienesdeca-pital, industrias creativas, aeronáutica, naval,materiales,entreotros.

Solo uno de los sectores del programa detransformación productiva de la política decompetitividadesdifusordeconocimientoenelsistemaproductivo:elsoftware.Perolapre-guntaes¿tieneelmarcodepolíticapertinenteparaquesecomportecomodifusordetecno-logía?Losdemásrepresentanposibilidadesli-mitadasdecambiotécnicoporseractividadesmadurasomuyespecializadas, sinembargo,cabe resaltar algunos desempeños positivosenelPTP:elsectordecosméticosseexpresacomo un verdadero sector de tallamundial,el sectordeautoparteshadecididocrearuncentro de desarrollo tecnológico para com-portarsemás comoun sectordeproducción

14 Lasgrandesfirmasdeingenieríaenmundotienenpo-tentesgruposocentrosdeI+D+i.

industrialynodeensamble,loslácteosestánapuntalando su competitividad con activida-desdeinvestigaciónydesarrollo(gráfica5)15.

Elanálisisdelossectoresdebesermásamplioydetallado,perodesbordaelalcancedeestedocumento,aunquelasobservacionesrealiza-dassirvenparareflexionarsobrelaestructuradelaactualpolíticadecompetitividadydein-novación,ydelanecesidaddeprontosajustespara disponer deuna concepciónmásperti-nentequepermitaunamejorarticulaciónins-titucionalymanerasmáseficientesdecorregirfallasdelEstadoydelmercado.Problemasenlaseleccióndesectoresyactividadesestraté-gicas termina agotando la funcionalidad delaarquitecturainstitucionaldeunsistemadecompetitividadydeinnovación.

Considerandoqueestánhaciendofilacuatrosectoresparacompletarlaslistasdelosveinte,unarecomendaciónesanalizarsiesasapues-tas sedeben seleccionar con lametodologíavigente,osidebenserotrosloscriterios,másdesde el interés estratégico del Estado y nosolodelinterésdelosagentesprivados,comohaocurridoconlas16apuestasenmarcha.Lasugerenciaesqueesanuevaselecciónseaensectoresdifusoresde tecnologíayennuevasactividadesdealtovaloragregado.

Así como no existen puentes entre las listasde los sectoresde“tallamundial”, tampocoestándefinidasáreastecnológicasestratégicas

15 Alpinaha creado el Institutode la Innovación, peroanteshabíacreadosugrupodeI+D.

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delapolíticadeCyT+ienrelaciónaesossecto-res,conlocuallasoportunidadesdeempren-dimientoyde innovacióntambiénsediluyenporquefaltaunmejormarcodereciprocidadentresectoresproductivos,áreastecnológicasyemprendimiento.

Producción, investigación y emprendimiento,sonun solo sistema. Entonces, según la evi-dencia, cuando no hay política de investiga-ciónparalossectoresclave,ynohaypolíticadeemprendimientoparaesossectores,enton-cestambiénhayrestriccionesdesdeelladodela investigación hacia el emprendimiento, yestosignificaqueelsistemanacionaldecom-petitividadydeinnovación,yeldeCyT+i,ca-recendesólidosnivelesderelacionamientoycomplementariedad,ysellevanpordelanteelemprendimientodealtoimpacto.

Lasprincipalesáreas tecnológicasde lapolíti-cadeCyT+ideacuerdoadecisióntomadaenunConpesdelaño2009,nosedefinieronenrelaciónalapolíticadecompetitividadydein-novación.Haciendounesfuerzosepuedenen-contraráreasrelacionadasconlossectoresde“tallamundial”, perootrasno tienenningúnnexo.Estocontraríaelespíritudequelainno-vación–sobretodolaquecontribuyeaprofun-dizar la transformación productiva, es decir,lamás compleja y cercanaa las innovacionesde ruptura–, es un componente principal delcambioestructuralporlacorrelaciónquedebeexistirentreeldesarrolloylacompetitividaddesectoresproductivosyáreastecnológicas.

Adicionalmente,si laselecciónsectorialtieneinconvenientes,lapolíticanacionalylaestra-tegiacon las regiones,no serán lasmejores.Veamosporqué.

SíciudadescomoBarranquilla,Bogotá,Buca-ramanga,Cali,Medellín,Manizales,coincidenenqueelsectordesaluddealtacomplejidadesunadesusapuestas,debeserunode lossectores de tallamundial, porque es de altovalor agregado, tiene efectodifundido en laeconomía,en la innovación,enelemprendi-miento, y en el desarrollo de esas regiones.Pero,silametodologíaparaescogersectoresno facilita considerarlo estratégico, entonceslametodologíaesdeficiente,castigalasregio-nesyalamismapolíticanacionaldecompeti-tividadydeinnovación.Comoeste,loscasossonmás.

Con el ejemplo reciente, cabe argumentarquecuandosepresentandebilidadesenlaes-tructurade lapolíticano sepueden resolver

odelegarparaquelasresuelvanlasregiones.Eldesarrolloesunosolo,y lo localparticipa,consusespecificidades,enesaconstrucción,yasuvezalimenta loscontenidosde lases-trategiasdelasactividadesclavedelapolíticanacional,laqueasuvezdejaenlibertadparaque las regiones adelanten especializacionesadicionalesdeterminadasporventajaspropiasdelterritorio.

Colombiahaprofundizadoelmodelodemer-cado,elcomerciointernacionalynegociandolosTLC,encontravíadeevidenciasydeteoríaspertinentes mediante las cuales el comerciointernacionaldeunpaíssedebesustentarenlapolíticaindustrialyeneldesarrolloregional.

Ensíntesis,unapolítica de desarrollo produc-tivo e innovacióndependedecincofactores:

• Cultura:visióndelfuturo,visióndeldesa-rrollo,ysolidezinstitucional.

• Estructura productiva: más servicios,menos agricultura, menos minería deenclave,másindustriaintensivaencono-cimiento ymenos industriadebajo con-tenido tecnológico. Regionalmente estasestructuras pueden cambiar según dota-cióndefactores.

• CyT+i: transferencia de tecnología y es-fuerzospropiosyselectivosdeI+D+I.

• Educación: cobertura, calidad, pertinen-cia, estímulo a la creatividad, a la inves-tigación, a la innovación y al emprendi-mientoparafortaleceractividadesyáreasestratégicas.

• Desarrollo regional: impulsar los factoresquehacenposibleprocesosdedesarrolloendógenoparaimpulsaractividadesdelapolíticanacionalyactividadespropias

el desafío inmediato: constRuiR una política de

desaRRollo pRoductivo e innovación

Elobjetivodeestapolíticaesconstruirbasesestructuralesduraderasqueelevenlaproduc-tividadycierrenbrechasanteeconomíasmássofisticadas.Sinembargo,sonfactoresqueseconstruyena largoplazo,por lo cual,mayorclaridadycoherenciaenlaorientacióndelaspolíticasenvíabuenasseñalesparacorregirfa-llasdelEstadoyfallasdelmercado,yequilibrar

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progresivamentevariablesmacroeconómicasydesarrolloproductivoparaelevar laproducti-vidad.

Así mismo, se requiere elevar el nivel de laeducación,ladifusiónyapropiacióndelacien-ón,ladifusiónyapropiacióndelacien-ladifusiónyapropiacióndelacien-cia y la tecnología, ydesarrollar las ciudadesylasregiones,porqueeldesarrollomultiplicalosincentivosparaqueelsectorprivadolleveacaboactividadesdeI+D+i.

política macRoeconómica

Para hacer posible unapolítica de desarrollo productivo e innovación,lapolíticamacroeco-nómica debe centrarse en aspectosmoneta-rios,fiscalesycambiarios,ydarlepreeminenciaalapolíticaproductiva.Paraelloserequiere.

• Preservarelequilibriomacroeconómico.

• Reformatributariaestructural.

• Aprovecharelmomentodebuenoysos-tenidocrecimientoparaimpulsarunapo-líticaproductivaparauncrecimientoma-yorqueperfeccioneelcaminoalavisión2032:produciryexportarnuevosbienesyserviciosdealtovaloragregadoydealtocontenidotecnológico.

• A lossectoresproductivosyáreastecno-lógicas estratégicas se deben otorgar in-égicas se deben otorgar in-se deben otorgar in-centivos transparentes (negociados porencima de la mesa), uniformes (con elmismoenfoquea todas lasactividades ysectores clave, aunque comprensivos delassingularidadesdevariosdeellosporlotantohabrádiferencias),escalonados (enalgunoscasosdemásamenos,yenotrosigualesduranteundeterminadotiempo)ysostenidos(tiemporazonable).

• Castigos. Se quitan incentivos cuando elsector productivo no cumple propósitos,objetivos ymetas de desempeño. Se eli-minancuandoelcicloparaelquefueroncreados se cumplen, y entonces se dise-ñan otros. Se revisan si la senda es co-rrectaperonoestádandoresultados.Seterminan si la competencia internacionaly el desarrollo nacional afecta definitiva-mentelacompetitividadenlosmercadosinternosyexternos.

• Beneficios fiscales a actividades ALTECpara su arranque y para que cumplanconobjetivosdedesempeño:mipymes ygrandesempresas,parques tecnológicos,incubadoras de empresas, centros de in-

vestigación, redes de innovación y em-prendimiento.

• Tasadecambio.Cuandohayrezagoses-tructuralesensectorestransversales(edu-cación, ciencia y tecnología, infraestruc-tura, entre otras) y si además la políticaindustrialnoarrojaseñalesclarasdecam-bioodetransformaciónaactividadesdemayor complejidad tecnológica -las quejalonanlaproductividad-,latasadecam-bioseconvierteenelinstrumentomásim-portantedelapolítica.

Siporfactoresendógenosyexógenoslareva-ógenoslareva-lareva-luaciónesaltaypersistente,esdifícilqueunapolíticaproductiva,por robustaque sea–noeselcasodeColombia-,puedacontrarrestar-la. Estímulos temporales a los exportadores,mayorcompradedólaresporpartedelbancocentral,nosonsuficientes.

Enunaestrategiadedesarrolloproductivo,latasadecambiojuegaunpapelfundamental.Esindispensableparalaestrategiadediversi-ficaciónproductiva y tecnológica,porque lasnuevasactividadesdebenpasarporunproce-sodeaprendizajeydesarrollodecapacidades.Es igualmente básica para la generación deempleo,ydebesercorregidaatravésdeunamezcladetrestiposdemedidas:impuestosalasexportacionesdeminerales;mayorescon-trolesalaentradadecapitales;ysiesnecesa-rio,unpisoexplícitoalatasadecambio.16

política de desaRRollo pRoductivo e innovación y la política de cyt+i

Desde cuando nació Colciencias y dado lonacientedenuestro sistemadeCyT+i, la in-vestigación se ha sustentado enproducir in-novaciones incrementales (pocas patentes,sistemas de transferencia de tecnología enconstrucción,incipienteculturadepropiedadintelectual,bajoíndicedepublicacionesinter-nacionales,escasaactividadenI+Ddelasem-presas,baja inversiónenCyT+idelEstado,einstitucionalidadpequeñaycentralizada).

Luegodeesteperiodoinicial,queparececon-cluido,Colombiacaminaaunafaseinterme-dia en la cual se esperan cambios culturalesafavordelainnovaciónydelacreatividad,yse incrementeen cantidad y complejidad lasinnovaciones. Surtido esteprocesopodrá in-gresaraunaeradeinnovacionesradicales-co-

16 Ocampo J.A.El desafío del desarrollo con equidad. Cali,22deoctubrede2012.

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herenteconlavisión2032,quepocoapocosurgiránenlaproducciónyenloscentrosdeinvestigación.17

Las innovaciones incrementales son positivaspero son efímeras porque son rápidamenteimitables y superables, en cambio las inno-vaciones radicales son las que contribuyen aunatransformaciónproductivamásprofundayportantogenerasaltosentodoelsistemadeeducación,investigaciónyemprendimiento.

La CyT+i ha ganado espacio en las políticasdeEstado:esunadelaslocomotorasdelac-tualgobierno,disponedesdehace tres añosdeunanuevaley,yhaymásrecursosparain-vestigación.Sinembargo,estosesfuerzosnoescapanalespíritudelmodelodedesarrolloydesuspolíticas.

Colombiasoloinvierte,antesdelasregalías,el0,16%delPIBenCyT+i,queincluyeunpírrico0,06%del sectorprivado, locual indicaquehay un desfase entre oferta de capacidadesen investigación (científicos, investigadores,centrosdeinvestigación)ylademandadein-vestigacióndesdelasempresas.Conlosnue-vosrecursosyunaumentoenelpresupuestodeColciencias,sellegaríaal0,50%delPIBen2014.Poresohayquetrazaryconcertarme-tasparaunamayor y crecienteparticipacióndelasempresasenI+D+i,locualsoloserápo-siblemediantelaadopcióndeunapolítica de desarrollo productivo y de innovación.

Cuandounpaísinviertemenosdel0,50%enCyT+i,esainversiónnotieneefectogeneralenelcrecimiento,eneldesarrolloyenelcambiocultural.Solotieneefectospositivosenlasac-tividadesdondeseconcentralainvestigación,casodeCenicaféyCenicaña,doscentrosdeinvestigaciónquehansidobuenosparaelcaféyelazúcar.

UnavezColombialogreel0,50%delPIB,losefectosenelcrecimientoyeneldesarrollose-ránpositivossilosnuevosrecursosseinviertenconfocoestratégicoennuevasactividades.

EstefoconoserefiereúnicamenteaidentificaráreasclaveenCyT.Serefiereaalgomásgran-claveenCyT.Serefiereaalgomásgran-deycomplejoqueintegradesarrolloproducti-voconinvestigación,emprendimiento,educa-

17 Acosta J. Coordinador. Política productiva de inno-vación y comercio internacional para el desarrollo de Colombia. 2010. Acosta J.Marcos conceptuales del Parque de Ciencia y Tecnología de la Universidad Nacional de Colombia, de Ciudad Salud Región, y la Región de Innovación. 2010, 2011, 2012.

ciónydesarrolloregional,yelcorazóndeestaestrategia global es la política de desarrollo productivo y de innovación. En otras pala-bras, el detonante de los incrementos en lainversiónen I+D+ideben ser los cambiosenlaestructuraproductivaynoelaumentoenlainversióneninvestigación.

En este contexto, los recursos adicionales enCyT+i,debetenerunaorientacióncondoscri-terioscomplementarios:uno,enprofundizarlatransferenciayadaptacióndetecnología;ydos,enunasólidayfocalizadaestrategiadeingresoaáreasdealtatecnología,demanerapreferen-teenlasnuevasactividadesdelaPPINN.

La importancia de lo reciéndicho se debe aquelasinnovacionespuedendarseenlasem-presasysectoresestablecidos(…lasempresasque no innovan desaparecen), pero están amenudoligadasalacreacióndenuevasfirmasyaldesarrollodeotrossectoresproductivos,18porqueasuvezlacalidadycantidaddecon-tenidotecnológicodelasexportaciones,esundeterminantedelcrecimientode lospaíses,19relacionadoconelmayorcrecimientodelPIBper cápita dado por el contenido tecnológi-code lasexportaciones:20másPIBpercápitaa más exportaciones de media alta y altatecnología.

Asílascosas,antesquecompetirconbaseenlareduccióndecostosyprecios,sedebecompe-tirconbaseenmejorarlaproductividadlacualemanade lacapacidadde innovaciónpropia,queasuvezderivaenmedidasdefomentoydefensadelacompetenciaenlosmercados.

política de desaRRollo pRoductivo e innovación y la educación

supeRioR

La teoría del crecimiento endógeno atribuyelacompetitividadinternacionalrelativadena-cioneseindustriasalasestructurasinstitucio-nalesqueapoyanlainnovación,apartirdelaprovisiónderecursohumanoapropiadamenteformado.

Deestamanera,unsistemadeeducacióndebajacalidad,desarticulado,inequitativoentregrupossocioeconómicosydesequilibradoen-tre territorios, mengua las condiciones para

18 OcampoJoséAntonio.Op.cit.19 Hausmann,HwanyRodrik,2007.TomadodeOcampo

J.A.Op.cit.20 Ocampo,RadayTaylor,2009.TomadodeOcampoJ.

A.Op.cit.

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desarrollarunaimportantecapacidadnacionalenI+D+i.

A su vez, si no se desarrollan capacidadesparagenerarconocimiento, la innovaciónnosetrasladaniemergeenelsectorproductivonieneltejidosocial,yseterminainduciendouncírculoderezagoglobalfrenteaotrasna-cionesmásjuiciosasycreativasendesarrollarcapacidadescognitivas.

Lamenorcalidad, laaltadeserción, lasdebi-lidades en lospuentes entre educaciónbási-ca,media y superior, y la baja población dedoctorados, se podrán superar si cambia lasendadedesarrollo.Laeducacióny laCyT+imejoransiestánvinculadasconnecesidadesypotencialidadesdelasociedadydelaproduc-delasociedadydelaproduc-ciónenuncontextodeglobalización.

Adicionalmente,eléxitodelapolítica produc-tiva y de innovaciónestádeterminadoporeléxito de las empresas, su potencialidadparagenerarinnovacionesycrearbienesyserviciosderivadosdesupropiaactividadenI+D+ienalianzaconcentrosexternosdeinvestigación,capacidadesqueseoriginanenlacalidad de la educación. Entonces, avances cualitativos eneducaciónincrementanlacantidaddeinvesti-gaciónydeinnovaciónenempresasyuniver-sidades,eincrementalacapacidademprende-doraeinnovadoradelasociedadydelEstado.Esuncírculovirtuosoquetambiénvienedeloscentrosdeinvestigaciónydelasempresasalaeducación. Por tanto, la actual inercia no seresuelve desarrollandoprimero la educación,luego laCyT+i, sin cambiosen lapolíticadedesarrollo productivo. Un enfoque lineal deestetipo,parcialmentevigentehastacomien-zosdelosaños1980enlospaísesdesarrolla-dos,perovigenteenColombia,nocontribuyealcambioestructural.

Lateoríadicequecuandolaeconomíacrecea altas tasas, el desempleodisminuye yportantocuandolaeconomíatieneunbajocre-cimiento,eldesempleoaumenta.Másalládeesta verdad elemental, la realidad es que amásavanzadosseanelsistemaproductivo,laeducaciónylaCyT+i,lainformalidadesme-nor y, cuando es alta, se puede reducir demanerasostenida.Sondinámicasvirtuosasysistémicas.Colombianoesestetipodeeco-nomía.

Sibienlaspersonasqueaccedenaeducaciónsuperior consiguen más fácilmente empleo ymejorremuneración,unapolíticadeeducaciónquefreneladesercióneincrementeloscupos

en educación superior, no asegura empleo ymayores ingresos. Se requiere que la políticaproductivaydeinnovaciónofrezcaoportunida-desapartirdenuevasactividades.

política de desaRRollo pRoductivo e innovación y los nuevos espacios

industRiales

Cambiosenlaspolíticasdedesarrollotambiéndetermina cambios en los espaciosproducti-vosen loscuales se realiza laproduccióndenuevas actividades y su integración con lasexistentes,queasuvezredefinenlaidentidadde las ciudades y de los territorios, como loindicalafigura6.

Colombia,deloscuatromodelossoloavanzóenuno,elmásviejoyahoraelmenosmoder-no:lospolos de desarrollo.Nopudoconstruirenelperiododeindustrializaciónlosdistritos industriales,paraemigrardesdeallíalosterri-toriosdelanuevaeconomía.

Los modelos de la economía de la innova-ción (polos de tecnología, de innovación y/o de la creatividad),reciénestánemergiendo,yenellos surgen losparques tecnológicos, loscentrosde investigaciónde lasnuevasactivi-dades,losfondosderiesgoyde“ángeles”,lasuniversidadesdeinvestigación,lasempresasylas exportaciones de alta tecnología (aLTEC).Cuando se consolidan estos espacios muylocalizadosenunaszonasde lasciudades,ocomo pequeñas ciudades de la tecnología,se podrá avanzar a territorios o aglomera-ciones de la innovación demayor tamaño ycomplejidad:losmodelos de excelencia.

Enlaspolíticasdelanaciónydelasregionesdebehaberunaacciónsostenidaparaimpul-sarestosterritorios.Paraellohayquediseñarunaestrategia nacional de los nuevos espacios productivos y de innovacióndeColombia,quetenganombrepropioeneldesarrollodelaleydeordenamiento territorial (LOOT), en la LeydeRegalías,yenlaspolíticasdelosterritorios.

Coherente con lodicho, la estrategia nacio-nalde innovación,debe incluir eldesarrolloregionalcomosugiere lagráfica6,conside-rando que las regiones son las plataformasproductivasde la PPINN, y enellas emergenlos clusters y los centros de investigación,parquestecnológicos,yredesdeinnovaciónyemprendimiento,queflorecenconpolíticasnacionales y con políticas territoriales. Porejemplo,losparquestecnológicossoninicia-tivasdelosterritoriosperonecesitanunmar-

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codepolíticadelanaciónconsucontraparteterritorial.Asímismo,lospolosdeinnovaciónquetambiénsoniniciativasqueemergendelosterritorios,debenteneruncomplementodepolíticadelanación.MegaproyectoscomoInnobo, Ciudad Salud Región, el Parque deCyT de la UNAL, se pueden desarrollar si lanación también participa e interviene, por-queenestoshábitatsdeinnovaciónesdon-deconvergenlasactividadesysectoresdelaPPINN con actividades del territorio. La RutaNenMedellínha florecidopor factoresen-dógenos de su cultura, por la convergenciadeactores,yporquedisponendeunafuerteinstitucionalidadterritorial.

Zonas fRancas y paRques científicos y/o tecnolóGicos (pct)21

Laszonasfrancasdeusogeneralrecibenem-presas de cualquier sector, en consecuencia

21 Acosta Jaime. Bogotá y la construcción de habitats de innovación. Instituto de la Ciudad. Quito. 2012.Anprotec,FozdeIguazú,2012.

noesinstrumentoimportantedeunapolíticaproductiva y de innovación. Las razones sonvarias: las empresas se localizanatraídasporincentivoseconómicosynocomopartedelaconstrucción de un sistema productivo localy/o de una aglomeración especializada conencadenamientosquepermitan la clusteriza-ción. Entonces, las zonas francas enColom-biasonafinesalaideadezonasydeparquesindustriales de la vieja sociedad industrial,porquevinculanfirmasdecualquiertipoynoempresas interrelacionadas en torno a espe-cializaciones de alto contenido tecnológicoo generadoras alto valor agregado. En estascondicionesselimitalaclusterizaciónylafor-macióndecomunidadesdeI+D+i.Solosefor-óndecomunidadesdeI+D+i.Solosefor-deI+D+i.Solosefor-marán redesmenores, posiblemente clusters delogísticaydetransporte,yalgunainfraes-tructuradecapacitación.

Aunquelanormadicequesedebenincorpo-rar actividadesde ciencia y tecnología, en lamayoríadezonasfrancassinposibilidadesrea-lesdeadelantarI+D+iydeatraerinversionesencienciaytecnología,poreltipodeactividad

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productivaque seadelantaenellas,dadoelcarácterdeusogeneralde las zonas francasparacumplirconmandatosdelaOMC,yda-daslascaracterísticasdelamayoríadesecto-resde“tallamundial”.

Un instrumento distinto que contribuye a latransformaciónya la innovación,sonlospar-questecnológicos.DesdelaleydeCyTde1991secontemplaimpulsarlos,peroaunsenecesitaunmarcodepolíticapertinentequese inscri-ba en las nuevas concepciones del desarrolloregional.Enellosdepuedenadelantarnuevosemprendimientosenactividadesexistentesdealtovaloragregadoysobretodocrearempre-sasenlasnuevasactividadesdelaPPINN.

Elobjetivodelosparquesescrear,enunes-paciocompartido,elmarcoadecuadoparalasinergiaentregruposdeinvestigaciónpúbli-cosyprivadosylasunidadesdeI+D+idelasempresasquefacilite latransferenciadeco-nocimientosydetecnología,favorezcaelre-tornoeconómicomedianteunacomercializa-ciónmodernadelconocimientoypromuevalacompetitividadempresarialylacreacióndenuevas empresas de base tecnológica (ParcCientificdeBarcelona,2006).

Estos parques se diferencian de los parquesindustrialesydelaszonasfrancas,peropue-dencomplementarse si laespecializacióndelterritorioydelanacióntienenunordenyunnorte.

En Colombia, los parques tecnológicos nopuedenasimilarseazonasfrancas,porquesedesnaturalizany seconviertenen instrumen-toshíbridosdedifícilidentidad.Sinembargo,losparquespueden teneralgunos incentivosfiscalesdelaszonasfrancas,perodebendife-renciarseenaspectoscomo:

• Nodebeimponerseunmínimomontoderecursosparacrearse.

• Nodebehabermínimosnimáximossobreeltamañodelosparques.

• No debe habermetas de generación deempleo.Unparquepordefinicióngeneraempleosyempleosmuycalificados.

• Especializadosenactividadesdealtovaloragregado:mediaaltecyaltec.

• El componente deCyT+i de los PT debesermínimo del 50% (en las zonas fran-casesdel15%) y50%deempresasnocontaminantesdemediaaltayaltatecno-logía.Lapolíticadeparquesdebenatraer

centros de I+D+i, y atraer empresas lim-piasdeI+D+i,quehaganinvestigaciónenColombia.

• Haymodelosdeparquestecnológicosdetipo urbano, es decir, que no están cir-cunscritosaunazonacerradacomoexigeelrégimendezonafranca.

• Losparquespuedenserelprincipalterri-torio para atraer empresas y centros deinvestigación en temas bio y de energíasostenible, que deben hacer parte de laPPINN.Colombia está pendiente de dise-ñarunaestrategiadedesarrolloentornoasubiodiversidad.

política de desaRRollo pRoductivo e innovación y el empRendimiento

de alto impacto

Colombia ha intentado desdemediados delosañosnoventacrearunsistemadeempren-dimientoancladoaunsistemadeincubado-ras de empresas. Errores de política susten-tadosen ladoctrinadepocoEstadomuchomercado, sentaron desde el principio de laaperturaundébilmodelodeemprendimien-to:escasosrecursosdelEstadoparainiciarypara sostenerel sistema,cero recursosparainiciarproyectosdealtovaloragregado–úni-camenteapartirdelsegundoañopodríanre-cibirfinanciaciónconlaconsiguientedemoraparaaprobarlosyfinanciarlos–,solorecursosparaemprendimientodebajocontenidotec-nológico (FondoEmprenderdelSena),en lamayoría de casos, escaso apoyo de las ins-tancias regionales. Los emprendedores quesobrevivenaplicanacuantaconvocatoria sepresente para ir poco a poco desarrollandosuideainnovadora.

Resumiendo,unmodelodeemprendimientosinseñalesclarasdelEstadoydelmercadoporlasdebilidadeseintermitenciasdelaspolíticasde competitividad y deCyT+i, y rezagos delmodelodeeducaciónsuperiorenrelaciónalapropiedadintelectualysurolenlacreacióndeempresas universitarias de base tecnológica,adoptandomodelosdeTripleHélice(universi-dad-empresa-Estado).EstassonalgunasdelasrazonesporlascualesColombianohaconso-lidadolas incubadorase iniciadocontimidezlosparquestecnológicos.

Elsistemadeemprendimientollegóatener27incubadoras,ahora soloexisten6, se calculaqueen10años se crearonaproximadamen-

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te120empresaslocualequivaleamenosde0,30empresaañoporincubadora.

Brasiltiene381incubadoras,queimpulsanelnacimientoycrecimientotempranodeaproxi-madamente 5.500 empresas innovadoras,paraunpromediode15empresasporincuba-dora22.Elsistemayagenera,vialosimpuestosquepaganlasnuevasempresas,muchosmásrecursosquelossubsidiosyapoyosdelapolí-ticadeEstado(Anprotec,2012).

Tratando de corregir algunas de esas fallas,seinicióen2012elprogramaINNpulsa,parafomentarelemprendimientodinámicoylain-novación, con recursos importantespara susprimerasacciones.

Sin embargo, a pesar de las virtudes en laconcepcióndeINNpulsa,programaconcincoáreasbiendefinidaseindicadasenlasiguientefigura,losriesgosestánenquesuorientaciónestransversalynocombinaesteenfoqueconuno estratégico posiblemente porque dudaquelossectoresdetallamundialproveanpro-yectosimportantesennúmeroy/ocaracterísti-cas,exceptolasTIC.

INNpulsadescansaenunsistemadeempren-dimiento desestructurado: débil cultura depropiedad intelectual, débil sistema de in-cubación de empresas de base tecnológica,incipientes parques tecnológicos, en conse-cuencia, lospilaresestructuralespararecibir

22 Faltaunaevaluaciónmásprofundaparadeterminarlacalidadde losnuevosemprendimientos, segúncon-versacionesdelautorconprestigiosas investigadorasdelaUFRJydelaUFRGS.

encantidadycalidadproyectosinnovadoresdemanerasostenida,esreducida,reforzadaporlodichoenestedocumento:lossectoresdetallamundial–ensuconjuntoynolaes-pecificidaddealgunos–,pocoayudanalcam-bioestructuralyadesatarunaculturade lainnovaciónydelemprendimiento.Esto inci-diráparaquelosproyectosinnovadoresquelleguen a INNpulsa no serán en sumayoríadelossectoresdetallamundial(exceptosoft-ware), sino en otras actividades donde haymásoportunidadesdeemprenderydeinno-var.Fomentarunaculturadelainnovaciónydeemprendimientodifícilmentelograráma-yoresresultadossielpotencialendógenonoseexpresaatravésdeoportunidadesampliasqueabranlaspolíticasnacionales,sobretodolaPPINN.

política pRoductiva y los tlc

Cuandounanacióntienevisióndefuturoensu desarrollo productivo, su posición en lasnegociaciones sobre comercio e integración,esdistinta.En losacuerdoscomerciales yenprocesos de integración más amplios, si unpaíscarecedecartadenavegación,loquene-gociaesloqueproduceenelpresente,comosi la estructura productiva dehoy será la demañana.AsíhanegociadoColombialosTLC:detenidaeneltiempo.

Comoen los acuerdos comerciales se entre-gó espacio para desarrollar sectores de altatecnología,sepodríaaprovecharladesgrava-ción inmediatadearanceles,paradiseñarunprogramanovedosodepromocióndenuevas

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exportaciones, que tenga impacto regionalaprovechando la estratégica localización deColombiaenelcontinente.Estaestrategiase-ríasobretodoconempresasnacionalesytam-biénconinversiónextranjeraenactividadesdemedioaltoyaltocontenidotecnológico,paraconstruir redes,clusters yaglomeracionesdeinnovación.

Se debe aprovechar la incertidumbre de laeconomíamundialparaadoptarcriteriosqueatraiganinversióndecalidad,recursoshuma-nosycentrosdeinvestigación,paralocualesnecesario desarrollar capacidades endógenasque mejoren los factores de localización sindependertantodeincentivoseconómicosquealfinallospagamoslosciudadanossinobte-nermayorretornosocialyendesarrollo,yquetampocosonsuficientesparaquelainversióndealtovaloragregadolleguedemaneracon-tundente.

Hacercompetitivaunaeconomíaimplicaeli-íaimplicaeli-implicaeli-minarcondicionesparalaofertaycapturaderentas,ymodificaresatendenciaequivocadaporunaestrategiabasadaenfactoresycam-biosestructuralesparaeldesarrollo.

Tal como se negociaron los TLC, y tal comoesahoralapolíticadecompetitividadydein-novación,solovaallegarinversiónextranjerademenorportetecnológicoquegeneraráem-pleopococalificado,llegaránpocasempresasde tecnología a producir en Colombia paraotrosmercados, y llegarán contados centrosdeinvestigaciónsilosfactoresdelocalizaciónno mejoran sustancialmente, y si la políticaproductiva no envía señales más atractivas.Paravalidarlodicho,elboomdeinversiónex-tranjeradeColombiaseconcentraenelsectormineroenergético,ynoenlossectoresindus-trialydeserviciosdealtatecnología.

lineamentos de una politica de desaRRollo

pRoductivo e innovaciónLapolíticaindustrialesunprocesoexperimen-tal,por locual lanaturalezadelespírituem-prendedorhacequenotodas las inversionesenactividadesnuevas rindan frutos.Noobs-tanteloséxitospaganconcrecesloserrores.23Digamosqueeste es el encantoque tiene yporesolaspolíticasexclusivasdecortetrans-

23 RodrikDani.Una economía muchas recetas.Op.cit.

versal no entrañan riesgos aparentes pero siocasionadañosmayoresporquenodiscriminapositivamente.

como escoGeR sectoRes y actividades de la ppinn

Todopartedecuáleslavisióndedesarrollodelargoplazodelpaís.Estadebeirmásalládelaño2040,porque losdesafíosgeneralesdeldesarrollosonmuygrandesyestánenetapanaciente:superarlosrezagosestructuralesenmateria productiva, científica y tecnológica,justicia social, y autonomía territorial, tomanveinteymásañosdeacciónsostenida.

Sinembargo,comoestátrazadaunavisióndeltipodeestructuraproductivaquedeberá te-nerColombiaen2032,sedebereplantearelobjetivoprincipalhaciael cambioestructuralynosoloel incrementode la facturacióndelasexportacionesdistintasa lasmineroener-géticas.24

Entonces,sielobjetivoeselcambioestructu-ral, lametodología para seleccionar sectoresy/oactividadesnuevas,esotra,ylaargumen-taciónparaseleccionarelmodeloformalqueayudará a esa nueva selección, también esdiferente.Unmodelo formal seaplicasoloycuando lo recién comentado se hadefinido,porqueesuninstrumento,yportantonosepueden tomar decisiones a partir de sus re-sultados.Haydecisiones depolítica, de con-cepto,deobjetivos,debarrerasculturales,quese deben discutir a profundidad antes de laformalización. Además, las decisiones debenestaracompañadasdeunafuerteprospectivaindustrialytecnológica.25

Algunasdecisionesdeseleccióndenuevasac-tividades,nacendemanera intuitiva, discreta y visionaria, siempre acompañadas de infor-mación robusta (análisis,modelos, entornos,competencia, instituciones...), entre otras ra-zones,porqueeneconomíasemergentesinci-pientes,las“nuevasactividades”yasonactivi-dadesconocidasenlaseconomíasavanzadas,yportantohayuncaudaldeinformaciónque

24 Elcomponenteindustrialytecnológicodelasexpor-tacionesminero-energéticas debe hacer parte de laactualpolíticadecompetitividadeinnovación.

25 EldiseñodeunapolíticacomolaPPINNlaconformangrupos interdisciplinarios, liderados por economistascon la participación principal de ingenieros, científi-cos,sociólogos,regionalistas,entreotros.

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permite respaldar técnicamente decisionesparaescogernuevosdesarrollosproductivos.El autor cree y recomienda esta estrategiacomounadelasmásimportantesatenerencuentaen lasmetodologíaspara laseleccióndenuevasactividadesycomounodeloscrite-riosparaseleccionarsectoresdifusoresdeco-nocimientoytecnología.26Cuandounanacióndecidedarunsaltoaldesarrollodebepensarconcriteriosdistintos,porquelacreatividadylamaneradiferentedetomardecisionesesunfactorendógeno.

Asímismo,dadoquehayunanuevaecono-míaapartirdelarevolucióndelconocimiento,ycuandoestaafectaatodaslasactividadesdetodos los sectores, la selección para el cam-bioestructuralesunamixturadeconceptos,sectores,actividadesproductivas,yáreastec-nológicas.

Además, el criterio de selección vamás alláde escoger ganadores, se trata de construir-losydegenerarcondicionesparaquetenganéxito,yesaconstrucciónderivaen industriasincipientesparalaexportación,construirenca-denamientos,yfortalecerlaproducciónnacio-

26 Enelmundoentero,lamayoríadenuevasactividadesalgunasdelascualessehanconvertidoluegoensec-toresdifusores,hansurgidoenungaraje,enungrupodeinvestigación,enun(os)tecnócrata(s)visionario(s),oenunemprendedorinnovador,queprontoencon-traron apoyos superiores y la vinculaciónde nuevosseguidores, que luego han derivado en políticas deEstado.Esteseríaunbuenejercicioacadémicoenlasuniversidades y sobre todo como tesis de grado demaestrías ydoctorados, comopartedeunaagendadelaPPINNconlasuniversidades.

nalyelmercadointerno27.Puedeincluirsec-tores gruesos, actividadesmás focalizadas, ynoconfundirseencuantoasidebecombinarapuestasnacionalesyapuestaslocales.

La selección de nuevas actividades se haceconsultando las potencialidades territoria-les,porqueatraviesa lasregionesconénfasisdistintos. Esto no riñe para que las regionespuedan, adicionalmente a las actividades delapolíticanacional,impulsarotrasactividadesconventajaspropias.

los sectoRes y las nuevas actividades de la ppinn

Unapolíticaparaelcambioestructuralnecesitaconstruirunanuevaarquitecturasectorialquerecojalossectoresde“tallamundial”delPTP,perosobretodounaestrategiaquedefinasec-toresdifusoresdeconocimientoynuevasacti-vidades.Larelaciónentreestasdosestrategiasesestrechaylamayoríaodeprontoelconjuntodelasnuevasactividades,estánsubsumidasenlossectoresdifusores.Delamismamanera,lossectoresde“tallamundial”estánirrigadosporlossectoresdifusoresyavecesafectadosposi-tivamenteporlasnuevasactividades.Esunare-laciónsistémicaynodecompartimentossepa-rados.Elsiguientemapaconceptualilustrademanerapreliminarloreciéndicho(gráfica9).

Haciendo una lectura de izquierda a derechatenemosquesectoresdelPTP,comolasTIC,se

27 Ocampo José Antonio y Martínez Astrid. La nue-va política industrial: conclusiones y recomenda-ciones. Coalición para la Promoción de la IndustrialColombiana.Bogotá.2011.

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puedenconvertirenunsectordifusordetecno-logía.Deigualmanera,elconceptodesaluddealtacomplejidadseríatambiéndifusorporquefortaleceríaelturismodesaludperoalmismotiempo y sobre todo, permitiría el desarrollode industrias de tecnología –nuevas activida-des–ensaluddealtacomplejidadyportantoenáreasdeinvestigaciónafines.Enlarelaciónentreserviciosdesalud(turismo),industriasdetecnologíaeinvestigación,segeneraunmundoamplioparalainnovaciónyelemprendimiento.Pero,si lasaludsecircunscribeaservicios, lasposibilidades de innovación se restringen encantidadyenprofundidad,yportantolimitanestesectorparaelcambioestructural.

Lo principal es que los sectores difusores ylasnuevasactividadessonlasdosestrategiasmásimportantesdeunapolíticadedesarrolloproductivoydeinnovación.Larelaciónentreambas estrategiasdesencadenauna seriedecircuitosvirtuososentornoalainnovación,ylosconsecuentesefectosenfactoresexternosaestapolíticacomolaeducación,laCyT+i,yelemprendimiento,perotambiénincideposi-tivamenteeneldesarrolloregional,porqueesapartirdelcambioestructuralquesederivaelsurgimientode territorios ydeambientesdeinnovación,ynotantodelosactualessectoresdetallamundial.

Lostrescriteriosparaescogersectoressegúnla estructura propuesta, son los siguientes:uno,sectoresconsolidadosparaincrementarexportaciones y lograr nuevosmercados (laesenciadelPTP,quesedebeevaluar,corre-gir y proseguir); dos, sectores estratégicosde media alta y alta tecnología, existenteso ya identificados con alto potencial de in-novación, serán los sectores difusores de conocimiento y de tecnología28;ytres;dadaladotaciónderecursosnaturalesylapoten-cialidad de desarrollar ventajas basadas enel conocimiento, se requiere una estrategiaennuevas actividades conaltopotencialdesuscitar innovacionesconunaltocontenidotransformadordelaproducción.Enlaestra-

28 Colombianopuedehacerunprocesosecuencialme-dianteelcualsecaminadeactividadesdebajoconte-nidotecnológicoaactividadesdemedianocontenidotecnológicoyañosmásadelanteaactividadesdealtatecnología,simplementeporqueeldesarrollodeunaestructuraproductivacomolaquesetiene,susdesa-fíosdetransformaciónylascaracterísticasdelarevo-lucióncientíficaytecnológicaencurso,determinaunacrecienteintegraciónentreactividadesdebaja,mediayaltatecnología.

tegiadenuevasactividadespuedenaparecerlosprimerosvestigiosdeunasactividadesin-éditasanivelglobal.

Estesaltoenlaconcepcióndelapolítica,im-plica un profundo cambio cultural. La políti-caindustrialesunaactitud,unavocación,unsentidodecompromisoconeldesarrollodelaeconomíayde lasociedad.Eldiseñodeunapolíticadeproductivadecaracterísticasinédi-tas,paraunasociedadquedeberápensarennuevasideasyennuevaspolíticasunavezsetermineunconflictoquehaduradodemasia-dotiempoyquehadesplazadonosologentesino también debates fundamentales, es uncompromisoenlasendadeconstruirunaso-ciedademergente,moderna,pacífica,ycohe-sionadaenlosocial,económicoeinstitucional.

Con el propósito de hacer más pedagógicaestaelaboraciónpreliminarde laPPINN,elsi-guientemapaconceptual(gráfica10)muestrademanerageneralcómoseentiendeelsectordesaluddealtacomplejidad.Primero,desta-car que los sectoresde servicios, industrial yagrícola,participan, locualescoherenteconlodichoenestetexto:unapolíticaintegradaporlostressectores.Segundo,lainformaciónsegeneraenuncírculovirtuosoentreentida-desprestadorasdesalud,lasuniversidades,ylasindustriasdetecnología.Tercero,conestaconcepción se fortalecen importantes instru-mentoscomoINNpulsa,elrescatedelasincu-badorasdebasetecnológicabajomodelosdeincubacióndifundida,sefortalecelosparquestecnológicosylapropiedadintelectual,contri-buyea laconsolidacióndelosclusterterrito-rialesensaluddealtacomplejidad,ydetermi-nalanaturalezadelosincentivoseconómicos.Seenvíanseñalesclarasalapolíticadeinves-tigación,ysedanseñalestambiénclarasalosesquemasdecoordinación.Conestetipodeestructurasectorialydenuevasactividades,esmáseficienteeltrabajopara identificarfallasy oportunidades de todo tipo pero tambiénparaadoptarcorrectivosglobales.

estRuctuRa de la ppinn

Apartir de la revisiónde los sectores y acti-vidadesproductivas ydeestablecer lasáreastecnológicasestratégicas,setendríaunanue-vaconcepcióndepolíticacomolasugeridaenlagráfica11,conbaseenlacualseproponeacontinuación algunos lineamientos generalespara una política de desarrollo productivo e innovación.

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lineamientos: tRes fases paRa lleGaR a una política óptima

Tal comosehadichoeneste texto, el cam-bioestructuralesalgoquetomatiempo,porlotanto,unpaíspuedetransitarpordistintasfasesoperiodosdetiempo,atravésdepolíti-casparacadafase.Enconsecuencia,sepuededecir que los esfuerzos de los últimos dieci-seis años, y sobre todoen losúltimosocho,corresponde a una fase inicial para disponer

deunapolíticaindustrialdenuevageneraciónapartirde lapolíticadecompetitividadydeinnovaciónenmarcha.

Sinembargo,Colombiadebeentrardeinme-diato auna fase de transición, en la cual sehagaunprimerdiseñodeunaestructuraconsectoresde tallamundial, sectoresdifusores,ynuevasactividades,apartirdel PTP yde laseleccióndeloscuatronuevossectores.Lase-leccióndelascuatroapuestaspendientes,será

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determinanteparaunprimerajustedefondoalapolíticadecompetitividadydeinnovación.Enotraspalabras,setratadecombinarelen-foquede incrementar exportaciones y lograrnuevosmercadosconeliniciodeunprocesodecambioestructural.

Luego,conbaseenunapreparaciónadecuadadedosaños,ingresarauna fase de desarrolloatravésdeunapolíticaparaeldesarrollopro-ductivoy la innovaciónparaelpostconflicto.Estenoeselmomentopolíticoparapasardelafaseinicialalafasededesarrollo,perosisepuedeadelantar lafasedetransiciónporquedelocontrariolapolíticaactualprontosevaaconstatarinsuficienteydeficiente.

Existenademásunaseriedecondicionesquevalidan la adopción de una política para eldesarrollo. La tarea del Consejo Privado deCompetitividad, sus reflexiones y construc-cionesen tornoaunanuevapolítica indus-trial y su alianza con el gobierno nacional;eltrabajode laCoaliciónpara laPromociónde la IndustriaColombiana conbase en losensayos y estudios de José Antonio Ocam-po y de Astrid Martínez; algunos ejerciciosdeFedesarrollo; la líneadedebatequeestáiniciandoFescol,entreotrosesfuerzos,repre-sentanunaprimeraavanzadaparaunanuevapolíticaproductivaparaeldesarrollo.YtodoestádeterminadoporlosdesafíospropiosdeColombia con la paz y su ingreso al grupode nuevas economías emergentes. Veamosahoraunoslineamientosgeneralesyotroses-pecíficos.

GeneRales

1. El cambio estructural obliga a cambiosculturales.Posiblementeelprincipalcue-llodebotella radicaen introducir trans-formaciones profundas en políticas sec-toriales clavey funcionalesaunaPPINN.Los cambios de fondo en Colombia seconstatan lentos, y hay una especie debarreras idiosincrásicasqueobstaculizanla interiorización de nuevos conceptos,yestogeneraresistenciasypropiciaunaespeciede“fallasistémica”quederivaenfallas de coordinación. Hay barreras enlastecnocracias,en lasempresas,en losinvestigadores,yenlaeducación.

2. EstapolíticadebeserunapolíticaprincipaldelEstado,ynounapolíticamás.Secon-sulta y acuerda con diferentes sectores,sobretodoconelempresarialydelcono-

cimiento,peroalfinalesunadecisióndeEstado.

3. ElPresidentedelaRepúblicadebeponerseal frentedeestapolítica.Periódicamenterendir cuentasa lanaciónporque lapo-lítica debe ser transparente, y porque sedebenexplicarlosrecursosaplicadosalasnuevasactividades.

4. Revisarlaestructurasectorialdelaactualpolítica de competitividad e innovaciónacogiendoalgunasde las recomendacio-nesdadasenestedocumentoyenotrostrabajosarribamencionados.Esuntraba-joquedebehacerseencasaporlosdelacasa,ysolocontratarasesoríasextranjerasparadisponerunabasedeinformaciónydediscusiónmásrobustaparalasdecisio-másrobustaparalasdecisio-robustaparalasdecisio-nes.

5. Revisar los cambios institucionales hastaahoraadelantados,paradisponerdedosagendasdecambioinstitucional:decortoydelargoplazo,comolosugiereRodrik,paraaprovecharlasventajasdeeconomíasemergentesqueatraviesanporunperiododebuencrecimientocomoColombia.

6. DiseñarunanuevapolíticadeCyT+iparaelcambioestructural.

7. Diseñarunapolítica nacional de emprendi-miento,apartirdeunaevaluaciónobjetivadelcaminorecorrido,analizandoaspectospropiosyfactoresexternosqueincidenenelbuenomaldesempeñodelossistemasdeemprendimiento,yasídarleaINNpulsaunmarcoadecuadodepolítica.

8. Unanueva política de educación superior debe fortalecer las universidades, sobretodolasdeinvestigación,paraquefluyanlosmodelos universidad-empresa-Estado,entornoalatransformaciónproductivaysocial.

9. Unaestrategia nacional de fortalecimiento de pymes y grandes empresas nacionales.No es posible una política industrial denuevotipo,sinunafuerteestructurapro-ductivanacionalquesecomplementeconlasindustriasyempresasextranjeras.

10.Los principales instrumentos, incentivoseconómicos, no económicos y castigos,sedebendirigiradesarrollarúnicamentenuevas actividades productivas y áreastecnológicasestratégicasdeestapolítica.

11.Generar condiciones para que empresa-rios de sectores tradicionales en declive,

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sedesplacenoinviertanennuevasactivi-dades,sobretododealtatecnología.

12.Revisadaslasactividadesestratégicas,im-plicarediseñarlaarquitecturainstitucionalylaarticulacióndeesta política.

x Se requierenentidades idóneasqueno compitanpordecisiones, y tam-bién idoneidaden laburocracia, losempresariosylaacademia.

x Fortalecerlainstitucionalidadterrito-rial para el desarrolloproductivo, laCyT+I,yelemprendimiento,apartirdelosConsejosRegionalesdeCom-petitividad.

x Monitoreocalificadoyrespetadodela política. Función que debe cum-plirlaAltaConsejeríaPresidencialdealianzaspúblico-privadas.

x Crear elMinisterio de CyT+i y des-centralizarsuoperación.

x LosfondosdelapolíticaproductivasedebencomplementarconlosFondosdeDesarrolloRegional,yasícrear laarquitecturadeunSistemadeFondosparaelDesarrolloNacional.

13.Nodejartemasclaveensimplesenuncia-dos.Unerror sistemáticode las políticasdecompetitividadydeinnovaciónenCo-lombia, tanto de la nación como de lasregiones.

14.Implementarunprogramadeimpulsodeambientes,zonas,ciudadesyregionesdeinnovación. Son las plataformas de éstapolítica.

15.Cabeunapregunta¿a lospartidostradi-¿a lospartidostradi-a lospartidostradi-cionales,alosnuevospartidostradiciona-les,ya losnuevospartidos les interesaytienen la capacidad para liderar una Po-lítica de desarrollo productivo y de inno-vación?BuenosejemplossonlaConcerta-ciónenChile(PCI),yelPTenBrasil.

específicos

1. Estrategiade largoplazopara incremen-tarlasexportacionesdemediaaltayaltatecnologíaporencimadel20%anual.Lospaíses desarrollados y las nuevas econo-míasemergentesdinámicashan registra-dolargosperiodoscontasasdecrecimien-tosuperioresal20%anualenlossectoresdealtovaloragregado.

2. Estrategiadeinversiónnacionalyextranje-raenactividadesdemediayaltatecnolo-

gíaapartirdelosTLC.Convertirseenunaplataformaproductivadealtovaloragre-gadoenelcentrodelasAméricas.

3. Fortalecerdoctoradosnacionales,encali-dadycantidad,y fortalecer la formacióndedoctorandosenelexteriorenactivida-desyáreasclavedeestapolítica.

4. Crearmaestríasydoctoradoseneconomíaindustrialyeneconomíadelainnovación.Sin suficiente recursohumano, sin inves-tigación, sin monitoreo profundo y sinpotenteestructuradeconstruccióndein-formación,esimposible.Desarrollarcapa-cidadespropias.Nodependerdetercerosporqueestoprofundizaladependenciaynoseconstruyeinterdependencia,queeslaactitudculturalquedebecaracterizaraunanaciónemergente.

5. Los territorios que impulsen parquescientíficos y tecnológicos, y emprendi-mientosdealtatecnología,debencrearfondosregionalesdeCyT+iyemprendi-miento, y tener definidas actividades yáreasestratégicasquegenerenaltova-loragregado.

6. Redes de investigación de excelencia enáreastecnológicasestratégicas.

7. Diseñar un nuevo programa de incuba-doras de alta tecnología, bajo el con-cepto de incubación difundida que secomplementa con el concepto de em-prendimientodinámicodeINNpulsa.LasincubadorascomolosparquescientíficosytecnológicosdebenestarenColcienciasparaestrechar losvínculosentrecentrosdeinvestigación,universidadesydesarro-lloempresarial.

entonces ¿es la política de competitividad y de innovación

la nueva política industRial de colombia?

Unos teóricos pero también pragmáticos ytecnócratas, señalan que hacer carreteras omejorarpuertosyaeropuertossignificalaexis-tenciadepolíticaindustrial.Deahíenadelantesedicequeundeterminadopaquetedeincen-tivos económicos y avances relativos para lamejorarlaproductividad,determinaaunmáslaexistenciadepolítica industrial.Estagene-rosaflexibilidadgeneraunambienteconfusosobrequéesycuándosetienerealmentepo-líticaindustrial.

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Colombia dispone en el presente (2013) deunapolíticadecompetitividadydeinnovaciónpara incrementar exportaciones y conquistarnuevos mercados con sectores y actividadesexistentes,sinembargo,lamayoríadesecto-resde“tallamundial”tienenlimitadasposibi-lidadesdegenerarunintensomovimientodetransformación productiva y tecnológica. Enestricto sentidono es unapolítica industrial,yyasedijoquecorrespondeauna fase inicialhaciaunapolítica de desarrollo productivo y de innovación.

UnaverdaderapolíticaindustrialparaColom-bia,aludeaprocesosdecambioestructural,esdecir,quemodificany/oprofundizanlaespe-cializaciónmedianteestímulosparaladiversi-ónmedianteestímulosparaladiversi-ladiversi-ficaciónyeldesarrollodenuevasactividades,conampliasposibilidadesde innovación.Eseeselespíritudeestedocumento,poresosenutre en las corrientes neoschumpeterianas,evolucionistas,delcrecimientoendógenoydelneoinstitucionalismo, y para las regiones, enlosnuevosespaciosdeldesarrolloendógeno,yporesosellamaenestetextopolítica de de-sarrollo productivo y de innovación.

Así las cosas, la política de competitividad ydeinnovaciónnoesaunlanuevapolíticain-dustrialdeColombia.Porlotanto,nohayaúnpolíticaindustrial,peroexistenalgunosinstru-mentosyunasprimerasestrategiasdepolíticaindustrial.Sinembargo,parecequeseestáto-mandoelcaminocorrecto.

Nuevas políticas, nuevas estrategias, nuevosprocesosyproyectosdedesarrollo,nosepue-den implementar con las ideas del pasado ycon las ambigüedades del presente. Implicacambiocultural,cambioenlasmentalidades,cambio en el enfoque de las políticas, y unsentidode identidadodedensidadnacionalcomolallamaAldoFerrer29,paraquefluyalacreatividad,lainnovación,ylatransformaciónproductiva,socialycultural.

¿es posible la inteGRación pRoductiva

en améRica latina?Si Colombia diseña una nueva políticaindustrial para el desarrollo, puede ser unaplataformaproductivaenlaesquinanororien-

29 FerrerAldo,El futuro de nuestro pasado. FondodeCulturaEconómica.BuenosAires,2010.

taldeSuramérica,perotambiénelcentrodelanuevaAlianzadelPacíficoconformadaporMéxico,Chile,ColombiayPerú.

EslaterceraeconomíamásdiversificadadelaUnasur,ylacuartadeAméricaLatina,apesarde los retrocesos persistentes del PIB indus-trial. Su ubicación geográfica es estratégicaporsucercaníaaNorteamérica,máscercanaalaUniónEuropeaquelamayoríadenacionessuramericanas,ymenoslejanadeAsiaquelosdemáspaísessocios.

Lospresidentes Lula yRouseff,han sugeridoalospresidentesSantosyUribeavanzaraunproyecto de complementariedad industrial.PeroUribepedíaayudaparacarreterasySan-tosfuentesdeempleo.Resultaquelacomple-mentariedad productiva entre países implicacarreterasygeneracióndeempleo.

Además,lapolíticaproductivaydeinnovacióntienequesercomprensivadelospropósitosdeColombiadeinstalarseenelmundocomounaeconomía emergente naciente que pretendeliderazgoen laUnasur, ingresar a laOCDE yalaAPEP,centrogeoestratégicodelaAlianzadelPacífico,yserplataformadecomercioydeproducciónenelcentrodelasAméricas:paísbisagra.

Entérminosdeunaposibleestrategiadecom-plementariedadproductivaydeinnovaciónenlaUnasur,sesugiere:

En el Tratado Constitutivo de la Unasur, fir-madoenBrasiliaen2008,estáconsignadalaintegraciónproductivaeindustrial.Eselpuntodepartidayportantoeselprimerespaciopo-lítico.Despuéshabríaqueidentificarlostemascentralesylostemastransversalesaunaestra-tegiadecomplementariedad.

Paraabrirladiscusiónycomoáreastransver-salessegúnloacordadoenlascumbresdelaUnasur,sepuedesugerir:educación,cienciaytecnología,yemprendimiento.Comosectoresestratégicos:infraestructura;biodiversidadenrelaciónaenergía,medioambienteyseguri-dadalimentaria;ysalud.

Lapreguntaes¿sonesoslosespaciosparaunaintegraciónproductiva?Oalgunosdeellosyotros que habría que identificar en áreas demediaaltayaltatecnología.Porsupuestoquelossectoresdelaintegraciónproductiva(unoomás)debenhacerpartedelaspolíticasna-cionalesde lospaíses socios.Yno sepuedeolvidarqueBrasiltieneunaestrategiaproduc-tivaparalaregiónqueyaindicaunrumbo.

Diciembrede2012,Página25

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*LosdocumentosquepublicamossondeexclusivaresponsabilidaddesusautoresynotraducennecesariamenteelpensamientodeFescol.

Fescol:Calle71N°11-90,teléfono3473077,3473115,E-mail:fescol@fescol.org.co,www.fescol.org.co

También se pueden explorar otros temas,comoelmuyatractivodepensarunprogramadedesarrolloe integracióndeciudadesparalocualyaestéenmarchaelMercociudades,yporquelosalcaldesdelasciudadescapitalesyaacordaroniniciarunaredinvitandoaRíodeJaneiroySaoPaulo.

Pero todo es posible si se piensa como unaintegración inédita; con institucionalidadmí-nima;conunfondocomún+recursosdefo-mento de organismos de influencia regionalcomoelBID, laCAF,losbancosdedesarrollodelospaíses,yelsectorprivado;yalianzases-tratégicasconpaísesavanzados,conloscua-lessetienenacuerdosdecomercioydecom-plementariedad.

Este enfoquequepodría ser válido enunaintegraciónde launasur, cabepreguntarsesiesválidoenlaAlianzadelPacíficoosinodequeotrotipopuedeser.Si laregiónin-

gresacondecisiónaunprocesodecambioestructural, las condiciones políticas parauna integración productiva estarían dadasporque ya hay unas bases estructurales enlosprincipalespaíses,quesepuedenpoten-ciaraescalaregional.

* Consultoreinvestigadorindependienteendesarrolloeintegración.

Esta versión recoge comentarios de José AntonioOcampo,LíaHanscleveryElenaEchavarría,ydeladis-cusióncelebradaenlasedelaFundacióneldía12deoctubrede2012conlaparticipaciónyopinionesdeRosarioCórdoba,MónicaSalazar,MarcoLLinás,AnaRitaCárdenas,EdgarVieirayHernánAvendaño.Asímismo,lasenriquecedorasconversacionesconAstridMartínez, CatalinaOrtiz y Camilo LLinás. A todas ytodos,milgracias.UngestodegratitudconFescolporestaoportunidadpero tambiénde felicitacionesporabrirunaespaciodediscusiónenun temabastanteeludidoenColombia.