política de los recursos naturales

“Política de los Recursos Naturales”· JUAN CARLOS BLUM · ROSALÍA ARTEAGA SERRANO · DOMINGO PAREDES ·

· RICARDO CRESPO · INÉS MANZANO ·

02EDICIÓN PODERESTRIMESTRAL LA PUBLICACIÓN

– PODERES – La Publicación es una revista online trimestral que tiene como objetivo principal clarificar el campo de la política, que se revela como un espacio multidisci-plinario, por medio de las opiniones, análisis e investigaciones que se generan a nivel regional, nacional e internacional en este ámbito.

Cada edición presenta lecturas interprofesionales sobre un tema de debate político, desde la perspectiva analítica propia de su respectivo autor. El objetivo de La Publi-cación es convertirse en el espacio central de debate de las preocupaciones, teorías y proyectos actuales en torno a los diferentes tópicos de la política actual. La Publicación es una iniciativa de PODERES – Inteligencia Política.

El contenido de los artículos es el resultado del análisis y la perspectiva de cada autor y compromete su exclusiva responsabilidad. La opinión de PODERES se expresa única-mente en la presentación de La Publicación.

Intro


Las políticas ambientales de un país regulan la forma en que las organizaciones, el sector privado y la sociedad en general interactúan con la naturaleza y sus recursos naturales. Nuestra historia política y económica muestra a un Ecuador bendito por sus recursos naturales y maldito por la incapacidad de sus líderes para gestionarlos y apro-vecharlos de una forma eficiente y responsable.

¿Qué políticas determinarán el rumbo de nuestra gestión de los recursos naturales? ¿Qué cambios ha sufrido el país en los últimos años? ¿Qué dice el Gobierno sobre la nueva legislación que busca regir el agua, recurso prioritario para la vida de nuestra sociedad y para el desarrollo de sectores económicos como la minería y la ganadería? ¿Qué tipo de incentivos brinda el Estado para fomentar las buenas prácticas ambien-tales? ¿Qué falencias y qué vacíos existen en nuestra normativa? ¿Qué le hace falta al país para ejecutar de manera eficiente sus políticas ambientales? ¿Cuáles son nuestros desafíos en la administración de recursos naturales? ¿Qué sucede en el resto del mun-do en el aspecto ambiental? Estas son algunas de las preguntas que nos hicimos antes de iniciar esta edición.

Ecuador atraviesa cambios legales, debates y pugnas políticamente trascendentales, en los que subyace, como interés común, la voluntad de definir los parámetros por los cuales se puedan fructificar los recursos del país y cuidar la naturaleza mientras se lo hace.

Por ello, la Publicación de PODERES, en su tercera edición, sube a la palestra pública la discusión sobre “La Política de los Recursos Naturales”.

En esta entrega de La Publicación comparten espacio expertos de altísima trascenden-cia en la política de los recursos naturales: Abre la publicación el Ingeniero Juan Carlos Blum, uno de los más importantes consultores ambiental del país y CEO de Efficacitas, quién desarrolla un análisis sobre las políticas públicas ambientales y el proceso para establecerlas. Continúa la Doctora Rosalía Arteaga, Ex Presidenta de la República y Directora de Fundación Natura Regional, con un artículo dónde evidencia los conflic-tos que debemos atravesar los ecuatorianos para proteger nuestro medio. Le sigue el Secretario Nacional del Agua, Doctor Domingo Paredes que expone en su artículo la visión del Estado sobre el objeto y fin de la Ley de Aguas y además encontraremos a dos juristas con amplia experticia en el tema ambiental: el Abogado Ricardo Crespo, miembro fundador del Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental quién en una en-trevista exclusiva para La Publicación, analiza la legislación ambiental y la situación global; y la Abogada Inés Manzano, Directora del Área Legal Ambiental del Estudio Jurídico Manzano, que nos brinda un artículo con cariz legal en el que habla sobre los incentivos que brinda el estado por los servicios ambientales.

Nuestra apuesta de valor reside en seguir brindando a la sociedad elementos de cam-bio en la política ecuatoriana. Estamos convencidos que para promover este cambio y para motivar el surgimiento de nuevas alternativas en el panorama político, es impe-rativo observar la realidad desde la mirada experta que nos puedan brindar distintos primas profesionales. Sabemos bien que con nuestro aporte contribuimos a darle for-ma al futuro de la política nacional.

Los invitamos a disfrutar de esta tercera edición de La Publicación “La Política de los Recursos Naturales” y a comentar, debatir y participar activamente de ella con las he-rramientas de interactividad que brindamos en PODERES.

Presentación


Políticas Públicas para la Gobernanza AmbientalJuan Carlos Blum

La difícil tarea de proteger nuestro medioRosalía Arteaga Serrano

Breve reflexión sobre la Ley de Recursos HídricosDomingo Paredes

Política y Legislación Ambiental Entrevista a Ricardo Crespo por Emilio Guerrero

Los Servicios Ambientales en EcuadorInés Manzano

Créditos

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Contenido

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Políticas Públicaspara La Gobernanza Ambiental

Juan Carlos Blum

Juan Carlos Blum1 es Ingeniero mecánico graduado en la ESPOL y M.S. en Gestión y Políticas de Energía y Medio Ambiente graduado en la Universidad de Pennsylvania, EE.UU. Tiene amplia experiencia en el sector ambiental principalmente en Análisis de Políticas y Regulaciones Am-bientales, Energía y Economía del Medio Ambiente. Es socio y CEO de la Consultora Efficacitas desde 1996, ha sido director del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos y se ha desempe-ñado como profesor en las universidades ESPOL, UCSG, Universidad de Cuenca, Estatal de Guayaquil y el Brookdale Community College.

Contacto: [email protected]

1Las opiniones

contenidas en este artículo corre-sponden al autor exclusivamente y no representan las de Efficacitas Consultora C. Ltda. El presente artículo ha tomado el marco conceptual propuesto por Wil-liam Ascher y Robert Healy en “Natural Resource Policymak-ing in Developing Countries”, Duke University Press, 1990; sin embargo el artículo, análisis, comentarios y estructura son de exclusiva responsab-ilidad del autor.

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IntroducciónLa gobernanza ambiental está definida por las reglas, prácticas, políticas e institucio-nes que delinean como las personas interactúan con el ambiente. La buena gobernan-za considera el rol de todos los actores que impactan el ambiente, los gobiernos, las ONGs, el sector privado y la sociedad civil. La cooperación es crítica para alcanzar una gobernabilidad efectiva que pueda guiarnos hacia un futuro sostenible (UNEP, 2009).

Las políticas públicas son la piedra fundamental de la gobernanza ambiental. Por po-líticas públicas se entiende la acción gubernamental que moviliza los recursos huma-nos, financieros e institucionales de una sociedad a fin de resolver instrumentalmente los problemas públicos, en el marco de aspiraciones definidas en el sistema político (Unesco, 2006).

El proceso de hacer políticas públicas es un proceso multidimensional en su opciones y objetivos, definido por una secuencia de muchas acciones realizadas por diversos ac-tores, que tienen diferentes intereses, información, roles y perspectivas (Lasswell, 1971 en Ascher y Healy, 1990).

Las políticas públicas ambientales y de recursos naturales presentan complejidades adicionales en su diseño a las mencionadas anteriormente. Estas son la distribución inter-generacional justa de los recursos naturales y los vacios que existen en el cono-cimiento humano sobre el funcionamiento integral de los ecosistemas, a pesar de los grandes avances logrados en las últimas décadas. En el caso de los países en desarrollo las complicaciones aumentan por la ausencia de información básica sobre el ambiente y los recursos naturales, combinada con una pobre institucionalidad de las agencias ambientales y falta de integración en la planificación nacional y local.

Los Problemas de las Políticas de Recursos Naturales y AmbienteA pesar de que la gobernanza ambiental ha logrado más dinero, tratados y partici-pación de lo que cualquiera hubiera imaginado tres décadas atrás, la degradación ambiental continúa (IISD, 2006).

Existe el consenso de que en países en desarrollo -como Ecuador- hace falta políticas públicas para la gestión de los recursos naturales y el ambiente más eficaces. El pre-sente artículo, presenta una breve discusión sobre los problemas y los desafíos que enfrenta el proceso.

Si bien se reconoce que el proceso de hacer políticas no es un proceso lineal, secuen-cial y ordenado, la diferenciación simple de las fases del proceso es de utilidad para identificar en donde las políticas públicas sobre recursos naturales han generalmente fallado. Para este fin se utilizará la división propuesta por Brewer y de Leon quienes definen las siguientes fases secuenciales:

a) Iniciación: identificación del problema y definición de la agendab) Estimación: análisis experto y consideraciones técnicasc) Selección: formulación de política, debate y autorizaciónd) Implementación: especificaciones detalladas y aplicación de la políticae) Evaluación: Valoración ex postf) Terminación: abandono o revisión de la política.

Un tema de particular interés lo constituyen los problemas de coordinación, las dis-putas entre los diferentes actores y sus limitaciones en capturar la complejidad de los dilemas de hacer políticas. Estos temas han sido típicamente poco estudiados, sin embargo, son estas interacciones las que conforman el proceso de hacer políticas y del cual depende el éxito o fracaso en el manejo de los recursos naturales.

Nadie puede garantizar que una política “optimice el sistema como conjunto” a pesar de que existan instituciones -como agencias de planificación- creadas para este fin.


El Proceso de Políticas Públicas para el Manejo Ambiental en Países en Desarrollo

Fase 1: Identificación del Problema e Iniciación de la PolíticaLa identificación del problema, generalmente hecha por una agencia gubernamental, define la necesidad o no de generar una política pública. El actor dominante o el que identifica la necesidad de una política, realiza usualmente una definición simplista del problema concordante con su mandato legal y experticia técnica. Esta simplificación y dominación del proceso de desarrollo de la política por un actor resulta generalmente en la no inclusión de un conjunto balanceado de objetivos (crecimiento, equidad, pro-tección ambiental y participación) en las etapas tempranas del proceso de discusión. El actor dominante teme que la introducción de otros objetivos impida maximizar su objetivo principal o introduzca agencias rivales al proceso.

La identificación inicial del problema está sembrada generalmente con un exagerado optimismo que considera que con una buena planificación y diseño se mitigarán los inconvenientes que pudiesen presentarse. Las consecuencias secundarias de la política, son típicamente poco analizadas y no se planifica respuestas para ellas.

Otra razón para no incluir objetivos múltiples es la suposición común en la planifi-cación y administración pública de que los objetivos y metas deben ser priorizados desde el inicio como un ejercicio analítico y político, concentrándose en un objetivo. La premisa es que políticas inadecuadas provienen de objetivos implícitos y que bue-nas políticas requieren objetivos explícitamente jerarquizados. Si bien es cierto que la ambigüedad complica el proceso de hacer políticas, existe el mismo riesgo al imponer prioridades. Muchas veces los objetivos presentan conflictos entre si y deben ser aten-didos a la luz de estos conflictos en lugar de colocar un objetivo por encima de otro por mandato o simplemente descartarlos. Usualmente asignar prioridades en la fase de iniciación significa que el “centro” decide las mismas, en lugar de permitir a otros actores expresar sus preferencias y desencadenar el debate sobre las prioridades. La

La premisa es que políticas inadecuadas provie-nen de objetivos implícitos y que buenas políticas requieren objetivos explícitamente jerarquizados.

priorización en el centro en etapas tempranas dan lugar a los grupos de cabildeo que pueden influenciar la prioridad de un objetivo en desmedro de otro.

Cuando las iniciativas provienen del “centro”, son usualmente concebidas como la ex-pansión de la responsabilidad de una o más agencias del estado central, sea está una institución o empresa estatal. Las iniciativas locales no alcanzan a permear hacia los círculos altos del gobierno y existe un desbalance a favor de las iniciativas y problemas identificados en el “centro” y que sirven a los intereses institucionales de las agencias del gobierno central. Así, existe la tendencia a dar por hecho que las iniciativas deben provenir del centro y que el centro debe estar a cargo. La primera desventaja del dominio del gobierno central sobre la iniciación de las políti-cas radica en la lejanía entre los planificadores centrales y la realidad multidimensional local. Es aquí donde la búsqueda de un objetivo unidimensional se estrella con otros objetivos y valores.

La segunda desventaja de la iniciación en el centro reposa en la preocupación de los dividendos políticos de propuestas vistosas o exageradamente enfocadas a un objetivo único. Así, cuando se hace necesario replantear políticas que empiezan a presentar problemas no esperados, el simbolismo político de esta iniciativa concede poco espacio para modificaciones.

Por su parte, la iniciación local del proceso de hacer políticas no está libre de sus propios problemas. Así, por ejemplo los notables locales tienen una mayor voz que los pobres y ciudadanos comunes. Sin embargo, la iniciación en la periferia es más susceptible de lograr una mayor participación en el proceso de escalar hacia el gobierno central. Más allá de la discusión acerca de si en el desarrollo de políticas prevalece una visión central o periférica hegemónica, o quién imponga la agenda, se deber notar a la im-posición o dominación como el problema.

Fase 2: Análisis Experto y Consideraciones TécnicasLa tendencia a enfocarse en un objetivo único generalmente conlleva iniciativas sobre-dimensionadas que se apartan de la búsqueda técnica por el balance y la eficiencia y entra en la esfera del simbolismo político y el romanticismo.


El rol esencial de los expertos para diseñar y evaluar la factibilidad de políticas públicas para el manejo de recursos naturales y el ambiente es considerado generalmente muy tarde en el proceso. Al igual que en la fase de iniciación aquellos que identifican posi-bles problemas son considerados como obstruccionistas.

Incluso cuando los expertos tienen un rol relevante en el proceso de hacer políticas, muchas veces el ser rigurosamente científico se reduce a lo fácilmente medible y en-tendible. Esto se hace más problemático dado el vacio o la ausencia de información ambiental y de recursos naturales que se registra en los países en vías de desarrollo. Este problema es exacerbado por la dominación del proceso por las profesiones más prestigiosas o influyentes pudiendo no balancear apropiadamente las variables y los objetivos. Por ejemplo, economistas e ingenieros tienden a ser más influyentes en el proceso en comparación con antropólogos o politólogos.

Independiente de qué experto realice el análisis de factibilidad de las políticas, sus de-cisiones usualmente predominarán por sobre aquellas de los ciudadanos afectados por la opción seleccionada de política, incluso cuando el conocimiento de estos ciudadanos respecto a las condiciones locales y su contexto pueden ofrecer guías para manejar los recursos naturales. Esto ha generado mucha crítica hacia los tecnócratas y polarización respecto al conocimiento científico y el conocimiento local.

Fase 3: Formulación y Selección de la PolíticaLa coordinación de las agencias que formulan y seleccionan la opción de política y que tienen el mandato específico sobre un recurso o un tema particular se convierte en esencial. Esta premisa es más cierta aún cuando el análisis técnico puede sufrir de los inconvenientes puntualizados anteriormente y haber sido desechado totalmente sin mayores consideraciones. Esta coordinación necesaria para la correcta formulación y selección tiene muchos inconvenientes.

La primera desventaja del dominio del gobierno central sobre la iniciación de las políticas radica en la lejanía entre los planificadores centrales y la realidad multidimensional local.

Así, es necesario reconocer que las burocracias han sido diseñadas para la comunica-ción vertical y la coordinación interinstitucional requiere comunicación horizontal. El hecho de que la comunicación horizontal sea difícil y que la coordinación interguber-namental usualmente se torna compleja y engorrosa puede ser utilizada como pretex-to para excluir a agencias rivales.

Las agencias gubernamentales con más probabilidades de ser excluidas del proceso de hacer políticas, son las agencias más débiles o pequeñas con menor capacidad de mantener su posición en estas disputas. Las iniciativas típicamente son rehenes de las agencias con gran influencia política o recursos financieros, al igual que de las grandes empresas estatales.

Una dimensión adicional en los problemas de coordinación son los gobiernos departa-mentales/provinciales y los gobiernos locales. Rivalidades entre provincias, el gobierno central o los gobiernos locales pueden bloquear el lograr una formulación o selección de política adecuada.

Fase 4: Implementación de la PolíticaLa implementación de políticas ambientales y de recursos naturales trae actores adi-cionales al escenario en donde se aplica la política. Se debe recordar que los temas ambientales y de recursos naturales son transversales y por lo tanto interactúan o “aparecen” en las diferentes áreas del quehacer público. En teoría la implementación de las políticas por la administración pública no hace políticas, simplemente las aplica. En la práctica, la considerable discrecionalidad dejada en manos de los administrado-res públicos moldea la política a través de sus decisiones, haciendo ellos política de la manera más concreta. Esta situación es más evidente ante la ausencia de políticas for-malmente seleccionadas, lo cual resulta en que los servidores públicos hagan política producto de sus decisiones, acciones u omisiones; la misma que se convierte para bien o para mal en la política más tangible por fuerza de la costumbre o del uso cotidiano.La ausencia de políticas de estado formales resulta en la imposición de políticas de fac-to de las agencias gubernamentales dominantes sobre aquellas instituciones estatales con el mandato de protección ambiental pero con menor poder o nuevas en el aparato burocrático, tales como las secretarías o ministerios del ambiente.


Otro ejemplo de problemas clásicos en la implementación de políticas públicas se en-cuentra en las empresas estatales de recursos naturales. Cuando el estado implementa políticas de recursos naturales a través de sus empresas, el control o regulación del comportamiento “egoísta” o de “interés propio” atribuido al sector privado es típica-mente dejado de lado (Ascher y Healy, 1992).

Esta política a favor de las empresas estatales que usan o extraen recursos naturales se fundamenta en el pensamiento que los problemas ambientales son causados por la divergencia entre los intereses colectivos e individuales y se tiende a dar por sentado que las empresas estatales evitan estos problemas (Tietemberg, 1992).

Estudios realizados sobre la contaminación del aire y el agua en la desaparecida Unión Soviética y países del Este de Europa demuestran que los problemas ambientales son iguales o mayores a aquellos que se presentan en países de economía de mercado. La evidencia sugiere que la apropiación de los medios productivos por parte del estado, no es la cura de los problemas ambientales (Goldman en Tietemberg, 1992).

Irónicamente, las empresas estatales están sub-reguladas por el simple hecho de ser propiedad gubernamental. Asumir que los emprendimientos estatales no requieren control ambiental u otorgar exenciones, necesarios en el caso de los emprendimientos privados, es un error.

Fase 5: Evaluación Ex PosttLa evaluación expost es esencial por dos razones. La primera es para identificar en donde se han distribuido los recursos erróneamente. La segunda, generalmente está ligada al reconocimiento. Sin embargo, el ligar la evaluación a reconocimientos o deméritos fre-cuentemente conduce a distorsiones de la valoración Ex Post. En aquellos estados donde la cultura de la “meritocracia” es la manera de promover las carreras de los servidores públicos las evaluaciones objetivas tienen menos probabilidades de realizarse.

Las evaluaciones usualmente se estrellan con la poca permeabilidad de los hacedores de política a la crítica. Esto es aún más evidente, cuando los servidores públicos se con-sideran a sí mismos, como cruzados, innovadores o defensores del bien público. Ade-más, típicamente se acreditan ellos mismos como técnicamente superiores en contraste con otros funcionarios públicos o con los ciudadanos en general.

La evidencia sugiere que la apropiación de los medios productivos por parte del estado, no es la cura de los problemas ambientales.

Existe en el desarrollo de las políticas de recursos naturales y ambiente, un pobre apro-vechamiento de las lecciones aprendidas. Existen varias causas para esto, siendo la primera la complejidad de la relaciones causa-efecto que hacen difícil el sistematizar el aprendizaje. Segunda, lo constituye lo extenso del tiempo que tienen las políticas de recursos naturales, de manera que cuando una lección puede ser aprendida el contex-to en que se originó la misma ha desaparecido o cambiado radicalmente. Tercero, la falta de evaluaciones posteriores integrales o seguimiento de los resultados realizados de manera objetiva e independiente.

Fase 6: Terminación de la PolíticaLa terminación de las políticas públicas de recursos naturales y ambientales enfrentan similares problemas que el final de cualquier política pública. Así, los beneficiarios de una política pública tienden a asumirlos como derechos adquiridos y cualquier cambio o terminación son entendidos como un castigo.

La terminación de una política que ha cumplido con sus objetivos de manera apropia-da es muchas veces complicado dado que puede ser interpretado como un fracaso de la misma.

REFERENCIASAscher William y Robert Healy, 1990. “Natural Resource Policymaking in Developing Countries”, Duke University Press.

Tietemberg Tom, 1992. Environmental and Natural Resource Economics, Third Edition, Harper Collins Publishers.

Unesco, 2006. Prevención de Conflictos y Cooperación en la Gestión de los Recursos Hídricos en América Latina. Documento Técnico en Hidrología, PC-CP Series No. 33.


La difícil tarea de proteger nuestro medio

Rosalía Arteaga

Rosalía Arteaga fue Presidenta y Vicepresidenta constitucional de la República, Viceministra de Cultura, Ministra Educación y Secretaria General de la OTCA. Abogada y Doctora en jurisprudencia graduada en la Universidad Estatal de Cuenca, egresada de Periodismo de la Católica de Cuenca y Máster en Antropología por la Universidad Federal de Bahía, Brasil.

Actualmente es Directora Ejecutiva de Fundación Natura Regional, Presidenta de la Fundación Fidal y Presidenta Ejecutiva de la empresa AS Producciones. Dirige la Escuela Latinoamericana de Liderazgo de la Red Urel, (Red de Universidades Regionales Latinoamericanas) es miembro de la Red Orion (Universidades del Mercosur) y en estos últimos meses se incorporo como miembro del Independent Advisory Group del BID y también en una alta comisión de expertos de la FAO en contra del Hambre en el Mundo.



He aquí un gran dilema, una gran paradoja a la que nos enfrentamos los ecuatorianos del tercer milenio.

Por un lado tenemos la necesidad de contar con los recursos económicos que activida-des como la minería pueden proporcionarnos, que garanticen el ingreso de las divisas que tanta falta nos hacen y que nos son tan esquivas, y por otro tenemos la preserva-ción de nuestro hábitat privilegiado, con todo lo que ello significa: aire puro, calidad de agua, especies de fauna y de flora.

La respuesta no es fácil. Sabemos que las modernas tecnologías son más amigables con el medio ambiente, sabemos que el impacto ambiental puede ser focalizado a unos pocos metros o hectáreas, que la prevención y la remediación son temas que cada vez están más presentes en la conciencia de inversionistas y empresarios, así como las com-pensaciones sociales que mejoran la calidad de vida de la gente, proporcionándoles un entorno adecuado.

Sin embargo, también sabemos que la explotación minera no es la única causante de problemas en el medio ambiente, existen muchos actores y factores que afectan nues-tro ecosistema: la deforestación causada por la ambición de los madereros ilegales que quieren llevarse las especies maderables más valiosas para la fabricación de muebles en latitudes en las que a pesar de todo lo que se diga, el tema de las maderas certificadas está todavía muy lejos de generalizarse. O la ambición de llevar madera en trozos o en aserrín para la fabricación de aglomerados o la pulpa que abastece las devoradoras fábricas de papel.

Estamos conscientes de lo que la biopiratería y la apropiación de conocimientos tradi-cionales le pueden hacer a nuestra región. No dejan de constituir amenazas la cons-trucción de grandes vías que iniciativas como el IIRSA pretende hacer a lo largo y ancho de nuestro continente, e incluso ideas como la de la construcción de represas hidro-eléctricas destruyen el hábitat y modifican el medio.

De la misma forma la agricultura y la ganadería extensivas han demostrado ser graves problemas cuando sabemos que por ejemplo, la mayor parte del agua dulce se con-sume en actividades como la agricultura. Inclusive alternativas que aparecieron como una solución para evitar la contaminación ambiental, como los biocombustibles, se presentan como un peligro para la biodiversidad con la necesidad de territorios inmen-

sos devastados de su flora nativa para sembrar las especies más rentables para este tipo de explotación, como la palma africana, la caña de azúcar, la mamona, entre otras. Los traficantes de animales como pájaros exóticos, pececitos de colores -que engalanan las peceras de niños del primer mundo- monos, serpientes, arácnidos, etc. son también los grandes depredadores del medio. Ellos acaban con una serie de especies animales y vegetales que constan en las listas rojas, en peligro de extinción, que de tiempo en tiempo sacan a la luz organizaciones internacionales.

Que decir de la codicia por especies que proveen pieles, tinturas, aromas, aceites, ma-terias primas en fin, para la producción en serie de otros tantos productos que requiere el ser humano de la post y de la ultra modernidad.

Y es devastador también, qué duda cabe, sobre todo en ciertas regiones de la Ama-zonía, el cultivo, procesamiento y tráfico de drogas, lo que produce contaminación en estos territorios y pervierte y arrasa con pueblos tradicionales que han vivido de lo que la selva proporciona.

Pero debemos observar también el crecimiento poblacional de las grandes urbes, que pone en riesgo el ambiente por problemas al no saber QUÉ HACEN con los deshechos que genera la actividad humana, el ansia de moverse de un lugar a otro, sea por vía terrestre, aérea o acuática, lo que también, a gran escala, causa desajustes que todos en el planeta estamos pagando.

Toda esta enumeración, que no pretende, ni mucho menos, ser exhaustiva, busca de-mostrar que la actividad del ser humano no es inocua, y que por lo tanto no puede echarse todo el fardo del pasivo en la minería a gran escala.

Es necesario ir articulando una política que, sin dejar de lado las preocupaciones medioambien-tales, que las comparto en su integralidad, no minusvalore el aporte que una minería responsa-ble le puede dar a un país como el Ecuador.


BIBLIOGRAFIA

Base Jurídica del Tratado de Cooperación Amazónica. - Antecedentes constitutivos de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA), VI Edición (actualizada). 2004 - 2008Boletines Informativos de la Organización de Tratado de Cooperación Amazónica. 2004 - 2008

DFC/FAO/Ministerio de Ambiente/Gobierno de los Paises Bajos. - Productos Forestales no Madereros en el Ecuador (PFNM) 2004

Eduardo Estrella y Antonio Crespo - Salud y Población Indígena de la Amazonía, Memorias del I Simposio Salud y población Indígena de la Amazonía, Quito 1993

Educación Ambiental y Formación, Proyectos y Experiencias Revista Iberoamericana de Educación No. 16 -1998

Edwin Patzelt. FLORA DEL ECUADOR, Grupo Social Fondo Ecuatoriano Populorum Progressio. 2008

Jaime Galarza Zavala: El Festín del Petróleo

Patricio Vergara y Francisco Alburquerque Coordinadores. - Desarrollo Económico Territorial.- Respuesta Sistemática a los desafíos del empleo- DETE-ALC Red de Desarrollo Económico Territorial para el Empleo en América Latina y El caribe, Serie Diálogos en la Red: Nuevas ideas para construir desarrollo territorial. 2006

Página Web de la OTCA: www.otca.org.br

Con estas premisas, es necesario ir articulando una política que, sin dejar de lado las preocupaciones medioambientales, que las comparto en su integralidad, no minusva-lore el aporte que una minería responsable le puede dar a un país como el Ecuador.

Hay quienes sostienen que el Ecuador debe apostar a ser una país libre de minería, que habría que desarrollar otro tipo de actividades menos perturbadoras, poniendo como ejemplo a realidades en países como Costa Rica, que evidentemente tienen otro tipo de situaciones y otro tipo de problemáticas.

En el panorama actual ecuatoriano, con una ley de minería que debe ser perfectible, con una gran fuerza en las comunidades indígenas y en los pueblos que se sienten afectados, para bien y para mal, por la minería; con la evidente presencia de orga-nismos medioambientales que tienen diferentes propuestas y responden a diferentes tipos de inquietudes, el tema de la minería cobra capital importancia, sobre todo por los descubrimientos mineros hechos en las últimas décadas, que ponen a la minería ECUATORIANA en un lugar privilegiado en relación a reservas de oro, plata, cobre y otros minerales.

El estado tiene la capacidad de demandar reconocimientos económicos que privilegien al país, tiene la obligación de exigir que todos los cuidados medioambientales y socia-les se hagan presentes, pero también tiene que mirar claramente la necesidad de ge-nerar riqueza que tiene un pueblo que no quiere ni puede quedarse con la ‘maldición de la abundancia’, esta paradoja humboldtiana que nos sentencia a ser eternamente pobres en un país signado por la riqueza de sus suelos y de su geografía.

(El estado) tiene que mirar claramente la necesi-dad de generar riqueza que tiene un pueblo que no quiere ni puede quedarse con la ‘maldición de la abundancia’.


Breve reflexión sobre el Proyecto de Ley Orgánica de los Recursos Hídricos, Uso y Aprovechamiento del Agua

Domingo Paredes

Actualmente desempeña el cargo de Secretario Nacional del Agua. José Domingo Paredes, es Sociólogo y Doctor en Ciencias Históricas, con mención en Estudios del Medio Ambiente, Cien-cia y Tecnología. Trabajó como asesor, consultor y coordinador de proyectos en el Ministerio del Ambiente, The Nature Conservancy, Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Nacional de Patrimonio Cultural del Ecuador, Conservación Internacional-Ecuador y Fundación Natura. Cumplió labores como Secretario Ejecutivo del Consejo Nacional de Control de Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas (Consep) durante tres años. Su trayectoria integra además, funciones públicas como Director de Áreas Naturales y Vida Silvestre y Asesor del Ministerio del Ambiente. Actualmente desempeña el cargo de Secretario Nacional del Agua.



El proyecto de la Ley Orgánica de los Recursos Hídricos, Uso y Aprovechamiento del Agua refleja el espíritu constitucional, lo amplia y lo más importante, lo acerca a sus verdaderos protagonistas: los ecuatorianos y las ecuatorianas desde una perspectiva, humana, participativa, equitativa y multicultural. El proyecto de Ley es la represent-ación de la revolución ciudadana “hídrica” ya que refleja sin matices, una transfor-mación profunda de la visión del agua y del modelo de desarrollo vinculado a esta.

Se puede afirmar que el objeto principal de este proyecto de ley es garantizar el ejerci-cio del derecho humano al agua, y en esa optica busca que todas las personas dispon-gan de agua limpia, suficiente, salubre, segura, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y doméstico en cantidad, calidad, continuidad y cobertura, prohíbe la privatización del recurso, la gestión del agua será exclusivamente pública o comuni-taria, lo que cambia radicalmente el enfoque patrimonialista que en la actualidad se mantiene en el texto de la Ley de Aguas vigente.

Por primera vez en el Ecuador, se garantiza la gratuidad del agua destinada al con-sumo humano, se regula la existencia de una tarifa mínima únicamente para cubrir los costos de captación, administración, operación, impulsión, manejo y distribución del agua suministrada tanto por los sistemas públicos como por los comunitarios. Sin embargo, se prevé la salvedad de que la persona que carezca de recursos y no pueda pagar esta tarifa, no sea privada del suministro de agua por ningún motivo.

Sobre el agua se construyen una serie de derechos y garantías que han sido amplia-mente recogidos en el proyecto de ley, en este ámbito se enmarcan los derechos colec-tivos que ejercen las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades sobre el agua, así mismo el proyecto desarrolla ampliamente, el tema de la participación pues este derecho constitucional cruza de manera transversal todo el proyecto de ley, y con esto se busca no solo garantizar el ejercicio del derecho sino fomentar una participación activa, permanente y corresponsable de todos los actores en los procesos vinculados con el agua. Adicionalmente el proyecto de ley recoge la consulta previa ambiental para efectos de implementar la disposición del artículo 398 de la Constitución, en igual forma, se prevé el proceso de consulta previa a las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades respecto de toda decisión o autorización que sea relevante y que pu-eda afectar a la gestión del agua que fluye por sus tierras y territorios.

Es importante reconocer que el agua es también un recurso que sirve para el aprove-chamiento productivo de varios sectores, es por esto que este proyecto de ley, a dife-rencia de la Ley de Aguas vigente regula cada una de estas actividades para que sean realizadas de manera eficiente y responsable, como es el caso de la actividad minera y petrolera para las cuales se han previsto disposiciones especiales que incluyen pro-hibiciones puntuales tendientes a proteger las fuentes o nacientes de agua, se prevé además la obligación de que las empresas que realicen este tipo de actividades traten las aguas que utilicen antes de su descarga.

Sobre el envasado del agua, el proyecto es consecuente con la realidad nacional y prevé la posibilidad de que esta actividad sea realizada por el sector público, privado, comunitario o por empresas de la economía popular o solidaria, sin embargo establece un derecho preferente para aquellas entidades que no pertenecen al sector privado. Finalmente se regula el envasamiento de agua, proveniente de sistemas de abastec-imiento públicos o comunitarios, actividad que se permite por excepción, y siempre y cuando se cumplan los requisitos establecidos en la norma, que en esencia se refieren al cumplimiento de procesos de tratamiento, purificación o enriquecimiento del agua. El aprovechamiento productivo de las aguas termales también se ha prevé un derecho preferente para las entidades públicas, comunitarias y de la economía popular y soli-daria, el aprovechamiento productivo realizado por el sector privado tendrá una tarifa diferenciada.

Todas estas regulaciones buscan cimentarse sobre la estructura eficiente y desconcen-trada que surge del Sistema Nacional Estratégico del Agua, cuya entidad directriz es la Autoridad Única del Agua que ejercerá la rectoría, planificación, regulación y control de la gestión integrada e integral de los recursos hídricos por cuenca o sistemas de cuencas hidrográficas. La Autoridad Unica del Agua se encuentra estructurada por una

La gestión del agua será exclusivamente pública o comunitaria, lo que cambia radicalmente el enfo-que patrimonialista que en la actualidad se man-tiene en el texto de la Ley de Aguas vigente.


Secretaría Nacional, un Consejo Intercultural y Plurinacional, una Agencia de Regu-lación y Control y órganos desconcentrados que son las autoridades de demarcación hidrográfica y los consejos de recursos hídricos de cuenca y subcuenca. A la Secretaría le corresponde la rectoría de las políticas públicas hídricas y de la gestión integrada de los recursos hídricos en todo el territorio nacional, el Consejo Intercultural y Pluri-nacional del Agua es una instancia nacional de participación en la planificación de los recursos hídricos, que tiene a cargo entre otras actividades, la aprobación del Plan Nacional Anual de Recursos Hídricos, así como la participación en la formulación, trans-verzalización, observancia, seguimiento y evaluación de las políticas relacionadas con el ejercicio del derecho humano al agua, la gestión integral e integrada y las relaciones interculturales y plurinacionales en torno a estos. La Agencia de Regulación y Control es el organismo encargado de la regulación y control de la gestión técnica del agua, respecto de todos sus destinos, usos y aprovechamientos productivos.

Finalmente el Ecuador cuenta con un proyecto de ley que establece sanciones adecua-das y proporcionales para quienes en términos generales hagan un uso inadecuado del recurso, o lo contaminen. Muchas de las infracciones establecidas constituyen causales de cancelación de las autorizaciones. Así mismo el proyecto de ley en cumplimiento con la transitoria vigésimo séptima de la Constitución establece la obligación de que la Autoridad Única del Agua, resuelva aquellas situaciones de concesiones de derechos de uso y aprovechamiento para riego que sean identificadas como situaciones de con-centración, acaparamiento o acumulación para que se proceda a la cancelación, modi-ficación o caducidad de las autorizaciones o concesiones con el fin de reorganizar el otorgamiento de las concesiones y garantizar una distribución y acceso más equitativo en el Riego.

Actualnmente la votación del proyecto de ley se encuentra suspensa, hasta que el Pres-idente de la Asamblea Nacional cierre la consulta pre-legislativa y haga la declaración oficial de la terminación del mencionado proceso, el presidente de la Asamblea Nacio-nal Fernando Cordero , resolvió que sea el Consejo de Administración Legislativa, el que aplique las reglas y desarrolle los procedimientos correspondientes a la consulta contenidos en la sentencia de la Corte Constitucional, respecto del texto del proyecto de Ley Orgánica de Recursos Hídricos, Usos y Aprovechamiento del Agua, hasta que el legislativo emita la Ley correspondiente.


Política y legislaciónambiental en EcuadorEntrevista

Ricardo Crespo Plaza

Ricardo Crespo es Abogado, graduado en la Universidad Católica del Ecuador en 1985. Su interés profesional se concentra en el desarrollo y aplicación de la legislación ambiental en el país mediante acciones legales, de investigación y a través de actividades académicas en varias universidades.

Hizo una maestría en Oxford (97), lo que sirvió para fortalecer sus intereses en materia de gestión ambiental desde una perspectiva internacional. Es miembro fundador del Centro Ecua-toriano de Derecho Ambiental Ejerce derecho ambiental en actividades académicas y de con-sultoría.



¿Cómo es el panorama actual de políticas y normativas ambientales en Ecuador? En nuestro país existen suficientes políticas ambientales que apuntan al uso sustenta-ble de los recursos naturales y que establecen metas y estrategias para la conservación del ambiente y para que las actividades económicas respeten la capacidad de restaura-ción natural de los ecosistemas.

El país ha suscrito y ratificado importantes tratados internacionales ambientales, como el Convenio de Diversidad Biológica que es fundamental para el Ecuador consideran-do que consta entre los paises biológicamente mas ricos del planeta1. La firma de este tipo de tratados internacionales, obliga al país a establecer políticas de conservación y uso sustentable de la biodiversidad.

Las políticas ambientales están explícitas en: la Constitución de la República2, en leyes como la Ley Forestal de Conservación de Areas Naturales y Vida Silvestre, la de Gestión Ambiental; en reglamentos ambientales como los del sector minero y petrolero y en el texto Unificado de la Legislación Ambiental Secundaria del Ministerio de Ambiente, asi como en las ordenanzas ambientales de algunos municipios del país.

Estas políticas presentes en la normativa ambiental se consolidan con documentos como las Políticas Básicas Ambientales del Ecuador (1995), la Estrategia Nacional de Biodiversidad, las Políticas y Estrategias del Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Ecuador (2007- 2016), las Políticas del Plan del Buen Vivir del actual gobierno, entre otras. La legislación ambiental vigente y la Constitución establecen una serie de políticas ambientales directamente aplicables como los derechos de la naturaleza, el principio de prevención y precaución, la restauración integral, la responsabilidad objetiva por daños ambientales, la imprescriptibilidad de las acciones por daño ambiental, la crea-ción de la Superintendencia del Ambiente y del Defensor del Ambiente, el derecho humano al agua, etc.

Por todo esto podemos decir que el panorama formal de las políticas ambientales en el país es el adecuado para favorecer la calidad del ambiente y la biodiversidad. Sin em-bargo en el ámbito operativo y práctico de las normas y políticas ambientales vigentes en el país, se suscitan varios problemas.

¿Qué hechos -sociales políticos o económicos- nos han llevado a la actual crisis ambien-tal que atraviesa Ecuador? En términos generales la crisis ambiental que sufre Ecuador y el planeta se debe a que por mucho tiempo ha habido una administración imprudente de la naturaleza; la con-taminación, la deforestación, la extinción de especies -con la consecuente pérdida de la biodiversidad- y el cambio climático son algunas de sus consecuencias.

Esa noción de que la naturaleza puede ser explotada de manera ilimitada empieza a cambiar cuando se logra la primera fotografía del planeta desde el espacio (1982) lo que permite reflexionar que no puede haber un crecimiento y explotación infinito en un planeta finito. Esto llevó a un grupo de científicos -llamada la Comisión Brundtland- a plantear la idea del desarrollo sustentable.

El desarrollo sustentable se refiere a la planificación de un modo de vida basado en una visión a largo plazo del uso de los recursos. Esto contempla el respeto a los de-rechos de las futuras generaciones a satisfacer sus necesidades con el ecosistema y el entorno, a diferencia de la habitual explotación natural concebida a un corto plazo.

En el caso del Ecuador a pesar de muchas normas y políticas ambientales que apuntan al desarrollo sustentable, el modelo actual de desarrollo promueve actividades extrac-tivas que presionan los ecosistemas sin respetar su capacidad de restauración natural.

Por tradición la economía ecuatoriana ha dependido y sigue dependiendo de sus recur-sos naturales, constituye un reto lograr que las normas y políticas ambientales vigentes logren el uso y extracción sustentable de dichos recursos. Por todo esto, el concepto de desarrollo sustentable sigue siendo un tema retórico, una meta difícil de alcanzar.

1.

1Según el Informe

2000, la Biodiversi-dad en el Ecuador (Ministerio del Am-biente, Ecociencia, UICN 2001) el país ocupa el primer lu-gar en el mundo en el número de espe-cies de vertebrados por cada 1000 Km2 de superficie.

2Para proponer las

normas ambien-tales de la actual Constitución de la República los asam-bleístas se basaron en autores como Christopher Stone y Godofredo Stutzin, que consideran a la naturaleza un sujeto del derecho, es decir que proponen otorgar derechos a la naturaleza legiti-mando su acceso a la justicia en función de sus propios intereses.

El concepto de desarrollo sustentable sigue sien-do un tema retórico, una meta difícil de alcanzar.

2.


¿Cuáles son las principales áreas naturales protegidas en Ecuador? En abril del 2010 el Ministerio del Ambiente registró 44 áreas naturales protegidas que componen el Patrimonio de Áreas Naturales del Estado3. Estas áreas son de importante valor por su biodiversidad y por ser reservas claves de germoplasma y recursos gené-ticos que aseguran una riqueza biológica a futuro, evitando las extinciones masivas.

Por su tamaño e importancia para la humanidad podemos destacar el Parque Nacional Yasuní y el Parque Nacional Galápagos con su reserva marina.

La legislación nacional que regula las áreas naturales protegidas es la Ley Forestal y de Conservación de Areas Naturales y Vida Silvestre de 1981. Esta ley, en mi criterio, debería actualizarse o ser derogada para dar paso a una Ley de Biodiversidad que in-ternalice los mandatos del Convenio de Diversidad Biológica y que incorpore nuevas guías para el manejo de áreas protegidas como el enfoque ecosistémico, el manejo adaptativo, las zonas de amortiguamiento, los corredores ecológicos, las reservas de biósfera, entre otras. ¿Cuáles son los actores involucrados en el sistema de gobernanza ambiental actual? El actual sistema de gobernanza ambiental se rige por el artículo 399 de la Constitu-ción que dispone:

“El ejercicio integral de la tutela estatal sobre el ambiente y la corresponsabilidad de la ciudadanía en su preservación, se articulará a través de un sistema nacional descen-tralizado de gestión ambiental, que tendrá a su cargo la defensoría del ambiente y la naturaleza.”

Como vemos en el texto la gobernanza ambiental se compone por un Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental (SNDGA), este sistema existe desde 1999, fecha en que se expidió la Ley de Gestión Ambiental. Esta ley señala que el SNDGA estará integrado por todos los ministerios y entidades públicas con competencia ambiental: Ambiente, MAGAP, de Salud, de Obras Públicas, el de Energía, el de Recursos No Re-novables, el de Electricidad, SENAGUA y los gobiernos autónomos descentralizados.

Según la Ley de Gestión Ambiental el SNDGA es un mecanismo de coordinación tran-sectorial, integración y cooperación entre los distintos ámbitos de gestión ambiental y manejo de los recursos naturales bajo la rectoría del Ministerio del Ambiente.

A pesar de estas reglas el SNDGA no ha operado en la práctica, es fundamental hacer víable el funcionamiento de este sistema por la transversalidad que caracteriza a la gestión ambiental. Para alcanzar esto, en mi criterio, es necesario expedir una ley que recoja el modelo colombiano o peruano. Adicionalmente esta ley debería regular la incorporación de la ciudadanía y el funcionamiento de la Defensoría del Ambiente y de la Superintendencia del Ambiente de acuerdo a la nueva Constitución.

¿Existe un diálogo entre estado y organizaciones ambientales? La Coordinadora Ecuatoriana de Organizaciones para la Defensa de la Naturaleza y el Medio Ambiente (CEDENMA) es el organismo que reúne a las organizaciones ambien-tales no gubernamentales del Ecuador.

A mi juicio si existe un diálogo entre el CEDENMA y el Ministerio del Ambiente pero también hay cierta tensión por la inconsistencia de la política ambiental que maneja el actual gobierno.

Un claro ejemplo de esto es el caso del Parque Nacional Yasuní. El Gobierno promueve por un lado una política conservacionista con el Proyecto Yasuní- ITT y al mismo tiempo se guarda una carta bajo la manga para un plan de explotación petrolera.

La satanización del gobierno al sector ambiental también ha agravado dichas tensio-nes.

Constituye un reto lograr que las normas y polí-ticas ambientales vigentes logren el uso y extrac-ción sustentable de dichos recursos.

3.

4. 5. 3

PANE


¿Qué falencias impiden llevar a acción estas políticas públicas en el tema ambiental? En la práctica, hay una evidente debilidad en la aplicación de las normas y políticas ambientales en el país. A pesar de que la institucionalidad ambiental en el país ha me-jorado, desde la creación del Ministerio del Ambiente en 1996, ésta sigue siendo frágil, aún no se logra esa ansiada coordinación transversal entre instituciones públicas con competencia ambiental y el Ministerio del Ambiente acusa debilidad administrativa y financiera en algunas áreas.

Por otro lado la sociedad civil no acostumbra reclamar sus derechos ambientales debi-damente. Son pocos los casos de reclamo ambiental en el país, entre los que destaca el juicio por daños ambientales contra la compañía Chevron- Texaco.

Las normas y políticas ambientales podrían ser más eficaces si existiera mayor voluntad política para aplicarlas en el Ecuador porque la aplicación y el cumplimiento de las nor-mas ambientales suponen una actitud activa por parte del estado, un “hacer cumplir las normas” o “hacer eficaz el orden jurídico”, y se basa en la legitimidad, efectividad y ejecutoriedad de la norma. Por otro lado es necesario fortalecer la educación ambien-tal con el objeto de eliminar la actitud reactiva antes que preventiva de las personas frente a los problemas ambientales. Está por verse si los nuevos adelantos constitucionales en materia ambiental incentiva-rán un mayor reclamo ciudadano.

La frágil voluntad política para hacer efectivas las normas y políticas ambientales, la baja participación ciudadana, la inoperancia del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental, la debilidad institucional del Ministerio del Ambiente, la falta de creación de la Defensoría del Ambiente y de la Superintendencia del Ambiente; la poca capacitación que tienen jueces y fiscales en materia ambiental y finalmente la falta de normas y políticas que regulen la aplicación de instrumentos económicos e incentivos para la gestión ambiental son factores que impiden la aplicación de una efectiva polí-tica ambiental en el páis.

¿Cómo es esta situación a nivel Internacional?En general la aplicación efectiva de la legislación ambiental está en crisis a nivel global. Políticas como las propuestas en el Convenio Marco de Cambio Climático de Kyoto no

son cumplidas a cabalidad por los Estados, a nivel internacional los países que mejor cumplen con normas ambientales son los industrializados como Suiza, pero en otros países como España el cumplimiento es débil, a nivel de la región latinoamericana países como Venezuela, Colombia, Perú, Argentina y Brasil tienen legislaciones y polí-ticas ambientales muy adelantadas. Ellos han desarrollado una amplia jurisprudencia y cuentan con destacados juristas y especialistas en normativa y política ambiental pero la eficiencia y eficacia en la aplicación del derecho ambiental también es débil.

Otro problema que persiste a nivel mundial, regional y nacional es un modelo de pro-ducción y consumo no sustentable que dificulta la aplicación de las normas y políticas ambientales a pesar del sinnúmero de declaraciones, convenios y leyes ambientales que establecen modelos respetuosos con la sustentabilidad de la naturaleza.

Tal vez se podría resaltar que las normas y políticas sobre la evaluación de impacto am-biental se han consolidado en todos los países pero sigue siendo discutible la eficacia en la aplicación de los planes de manejo y las auditorías de los estudios de impacto ambiental.

En ciertos países desarrollados las normas y políticas ambientales están acompañadas por instrumentos e incentivos económicos que favorecen el cumplimiento de las nor-mas ambientales, este es un tema que aun esta por desarrollarse en el Ecuador.

En conclusión, la legislación y las políticas ambientales han proliferado en todos los países del mundo, pero la asignatura pendiente sigue siendo lograr eficacia y eficiencia en la aplicación de las normas y políticas ambientales.

6.

7.

En países desarrollados las normas y políticas am-bientales están acompañadas por instrumentos e incentivos económicos que favorecen su cumpli-miento, este es un tema que aun esta por desa-rrollarse en el Ecuador.


¿Qué tipo de incentivos hay para la gestión ambiental en Ecuador?Como instrumentos innovadores de gestión ambiental podemos señalar los programas Sociobosque y Sociopáramo del Ministerio del Ambiente que incentivan a los dueños de bosques y páramos por los beneficios que aportan dichos ecosistemas a la mitiga-ción del cambio climático y a la conservación de la biodiversidad y del agua, mediante el pago de 30 dólares por hectárea al año. Este tipo de iniciativas aún deberían ser perfeccionadas para dotar a las comunidades de un incentivo mayor.

¿Qué cambios recomendaría aplicar en el manejo del sector ambiental en el país? En el ámbito institucional es necesario operativizar a instituciones como el SNDGA, la Defensoría del Ambiente y la Superintendencia del Ambiente mediante una ley. Es urgente reactivar los procesos de descentralización de la gestión ambiental hacia go-biernos autónomos descentralizados considerando que entre ellos los municipios son los más cercanos a los problemas ambientales de sus comunidades.

En el ámbito legal se requiere expedir una Ley de Biodiversidad y una Ley de Bosques según los mandatos del Convenio de Diversidad Biológica para incoporar a la gestión de las áreas protegidas y de los bosques un enfoque ecosistémico y de manejo adap-tativo. Esto garantizaría la participación comunitaria y la conectividad entre los dife-rentes ecosistemas.

En el ámbito de la formación tenemos desafíos cruciales como dotar de mayor capaci-tación ambiental a jueces y fiscales y crear judicaturas y fiscalías especiales. Se debe for-talecer la educación ambiental y la investigación en todos sus niveles; debemos aplicar las recomendaciones de los estudios de impacto ambiental y sus planes de manejo para garantizar el efecto preventivo de la política ambiental y si la prevención no funciona

lograr suficientes efectos persuasivos fortaleciendo las sanciones penales y administra-tivas para quienes cometen faltas administrativas o delitos ambientales.

En el ámbito de incentivos al sector empresarial, se debe regular la aplicación de ins-trumentos económicos e incentivos tributarios y fiscales para invitar a las empresas e industrias a cumplir con las normas y políticas ambientales que generalmente implican costos de inversión muy altos y de esta manera hacer posible ampliamente la produc-ción limpia entre las industrias.

El desafío que tiene Ecuador es lograr que la política ambiental sea parte central de las políticas públicas y no un mero sector como hasta el momento siguen siendo con-sideradas.

Conclusión La crisis ambiental del Ecuador es el reflejo de la crisis ambiental mundial, esto obe-dece a un modelo de consumismo y explotación no sustentable de la naturaleza. Está por verse si el modelo de desarrollo sustentable es una mera retórica o es una meta posible. El derecho y las políticas ambientales son programáticas porque buscan proce-sos graduales en función de las capacidades de los estados, no es posible negociar con la naturaleza porque los sistemas biofísicos del planeta presentan límites que podrían ser irreversibles. Frente a esta realidad es necesario plantear verdaderas políticas para frenar el crecimiento demográfico en el planeta y reducir la pobreza, dos causas y al mismo tiempo efectos de la crisis ambiental mundial.

8.

9.

Es urgente reactivar los procesos de descentrali-zación de la gestión ambiental hacia gobiernos autónomos descentralizados.


Pago por Servicios Ambientales en Ecuador

Inés Manzano Díaz

Inés Manzano Díaz es Abogada graduada en la Universidad Católica de Guayaquil, especia-lizada en derecho ambiental en la Universidad Internacional de Andalucía y la Universidad de Alicante. Fue Subsecretaria de Calidad Ambiental del Ministerio del Ambiente, consultora en temas de desarrollo y ambientales de NNUU, coordinadora y editora del Texto Unificado de Legislación Ambiental Secundaria del Ministerio del Ambiente, editora de la Revista Verde de la Revista Vanguardia, articulista de El Universo, Diario Hoy, Revista La Verdad, Revista de Novedades Jurídicas y Revista de Derecho Económico de la Universidad Católica de Guayaquil. Actualmente es profesora de Derecho Ambiental en la UCSG, Directora del Área Ambiental del Estudio Jurídico Manzano y Presidente de la consultora ASAMBLA.



Los Servicios Ambientales de acuerdo a nuestra legislación1 son los beneficios que las poblaciones humanas obtienen directa o indirectamente de las funciones de la biodi-versidad (ecosistemas, especies y genes), especialmente ecosistemas y bosques nativos y de plantaciones forestales y agroforestales.

Los servicios ambientales no se gastan ni transforman en el proceso, pero generan utilidad al consumidor de tales servicios; y, se diferencian de los bienes ambientales, por cuanto estos últimos son recursos tangibles utilizados por el ser humano como insumo de la producción o en el consumo final, y que se gastan o transforman en el proceso. Como servicios ambientales tenemos a la belleza escénica, la conservación de biodiversidad, el mantenimiento de las cuencas hidrográficas, el secuestro de carbono, entre otros.

En el Plan Nacional de Desarrollo de la SENPLADES, se define a dónde apuntará la prioridad inicial en Ecuador para el desarrollo de mecanismos de cobro y pago por servicios ambientales.

Ahí encontramos la siguiente lista:

· Páramos, principalmente como fuente de agua potable y riego para las poblaciones andinas. · Manglares como agentes protectores de la línea de costa. · Llanuras de inundación como zonas protectoras de inundaciones. · Bosques de laderas para la protección de cuencas hidrográficas.

En la Constitución del 2008 por primera vez se prohíbe expresamente la apropiación de servicios ambientales2. Esto trae como consecuencia la no aplicabilidad de las normas que antes regulaban el aprovechamiento de los servicios ambientales -que van desde Leyes hasta Acuerdos Ministeriales- y la reformulación de los proyectos que estaban funcionando, como el esquema privado de servicios ambientales de la cuenca de Pi-mampiro o el programa del Gobierno “Socio Bosque”.

Antes de la vigencia de la nueva Constitución ecuatoriana ya se había terminado de definir el concepto de servicio ambiental, establecer métodos de restauración de los mismos y brindar autorizaciones para que particulares (comunidades) puedan hacer uso de los servicios ambientales, antes de este cuerpo legal ya se concebía a los servi-

cios ambientales como un instrumento económico para la conservación y el reconoci-miento de un valor de pago por ellos.

Sobre la Propiedad de bosques naturales, el estado ecuatoriano reconoce que éstos pueden estar dentro de una propiedad privada y que pueden ser aprovechados me-diante un previo ‘Plan de aprovechamiento’ aprobado por la autoridad pertinente (Ministerio de Ambiente) y el pago de una tasa. El propietario de la tierra -donde se encuentran los bosques naturales- tiene prohibido por ley talar salvo que esté expre-samente permitido, de acuerdo a la Constitución y al Gobierno seccional autónomo en que se encuentre el predio, por expansión urbana, zona industrial, etc.); ó que no pese sobre ese bosque un acto administrativo que lo proteja como es el caso de declararlo bosque protector.

En el caso de la propiedad pública, a pesar de que en la Ley Forestal encontramos la definición de patrimonio forestal, nuestra Constitución no define a los recursos natu-rales como bienes de uso público. Ese vacío en la Constitución, está conflictivamente suplido en la Ley Forestal donde establece que la flora silvestre es de dominio del Estado y en el Código Civil que lo muestra como un bien público. Resulta entonces prioritario definir si los bosques naturales son bienes de uso público como lo son las calles, playas, caminos, plazas ó son bienes del Estado que no pueden ser utilizados por los ciudadanos.

Al respecto valdría hacer una reflexión de cómo han sido percibidos y tratados los bienes ambientales a lo largo de nuestra historia social y económica. El meollo de la problemática ambiental moderna reside en la falta de claridad sobre algunos factores que inicialmente fueron calificados como res nullius (susceptibles de utilización sin límite por todos los individuos) pero que posteriormente se transforman en bienes comunes sobre los cuales una mayor intensidad de utilización, fruto de la civilización industrial y urbana3, va a amenazar las condiciones indispensables para su aprovecha-miento colectivo.

1Texto Unificado

de Legislación Se-cundaria del Minis-terio del Ambiente, Libro III Régimen Forestal, Glosario de Términos. Decreto Ejecutivo No. 3516, Registro Oficial Suplemento Especial 2, publicado el 31 de marzo del 2003.2Art. 74 segundo

inciso

Quedaría definir ¿si los bosques naturales son bi-enes de uso público? ó ¿son bienes del Estado que no pueden ser utilizados por los ciudadanos?

3Dr. Ramón Martín

Mateo, Tratado de Derecho Ambiental Tomo I


En la categoría de res nullius (lo de nadie, aquello que no pertenece a persona alguna) encontramos al aire, el agua, el mar, sus riberas, el suelo, la flora y fauna silvestre -una de las cuales posteriormente recibió el tratamiento de bienes de dominio público y dominio natural.

El aire y el agua actualmente son considerados bienes ambientales que son patrimonio de la humanidad en su conjunto (nadie puede ser dueño del aire ni de un río o cuer-pos de agua) la apropiación podía ser posible en tanto y cuanto no afectara de forma negativa al resto de los consumidores o utilizadores de los mismos4.

Hasta aquí parecería que los servicios ambientales que producen los bosques naturales en Ecuador pueden ser aprovechados a título personal por el propietario de la tierra, siguiendo la línea de este razonamiento inclusive la flora de un bosque, que está en un predio que no esté calificado de suelo de protección ecológica, puede ser aprovechado por el propietario pagando la tasa respectiva; por lo que si el privado conservare ese bosque natural ¿podríamos decir que los servicios ambientales le deben de ser reco-nocidos?.

Nos enfrentamos a las siguientes preguntas:

1) ¿Existe en la legislación nacional un reconocimiento de incentivos de esta naturaleza para quien conserva?2) ¿Podría hablarse de derechos del privado sobre los servicios ambientales?; 3) ¿Qué debemos entender por apropiación?

Empezando por lo prescrito sobre incentivos económicos, la Constitución del 2008 en varios artículos trata el tema: El Art. 71 segundo inciso, establece que para evitar la degradación del suelo y la deforestación (y por ende la pérdida de biodiversidad y la pérdida de los demás servicios ambientales de un bosque natural) el Estado incentivará a las personas naturales y jurídicas, y a los colectivos, para que protejan la naturaleza;

el Art. 74 primer inciso habla de que las personas, comunidades, pueblos y nacionali-dades tendrán derecho a beneficiarse del ambiente y de las riquezas naturales que les permitan el buen vivir; el Art. 409 declara de interés público y prioridad nacional la conservación del suelo y solicita a los legisladores prever un marco normativo para su protección y prevenir su degradación, en particular la provocada por la erosión; y, el Art. 419 establece que el Estado adoptará medidas adecuadas y transversales para la mitigación del cambio climático, mediante la limitación de las emisiones de gases de efecto invernadero, de la deforestación, a través de medidas para la conservación de los bosques y la vegetación.

¿Qué derecho le asiste a un privado para poder aprovechar los servicios ambientales del bosque natural que ha optado por conservar? Entrando en materia civil, si parti-mos de la premisa que los servicios ambientales son corporales e incorporales y que el Estado a través de la Constitución ha declarado expresamente su propiedad sobre la biodiversidad (corporal) podemos decir que el propietario del bosque natural tiene un derecho real de uso y usufructo sobre él; y que siendo los servicios ambientales produc-to del acto primero de conservar, el propietario ha adquirido el dominio por accesión del pago que se recibiría por los servicios ambientales.

Antes de pasar a la tercera pregunta, vale la pena recordar lo que dice la Constitución en su Art. 74 segundo inciso:

“...Los servicios ambientales no serán susceptibles de apropiación; su producción, prestación, uso y aprovechamiento serán regulados por el Estado.”

La prohibición estatal a la apropiación de los servicios ambientales incluye el recono-cimiento de pago por esos servicios. En los siguientes incisos de este artículo (74) se habla de la producción de los servicios ambientales como una actividad regulada por el Estado, y se describe qué es un servicio ambiental y cuáles son éstos en relación a la conservación de bosques naturales.

Si observamos la discusión sobre el agua en la Asamblea Constituyente, donde se con-fundió la prohibición de privatizar el agua con concesionar el agua. Cuestionamos que, si está prohibida la apropiación de los servicios ambientales y por tal no se puede percibir un pago, entonces la regulación del “uso” y “aprovechamiento” por parte del

4La Economía del

Medio Ambiente, Gallego Gredilla, 1971.

Parecería que los servicios ambientales que pro-ducen los bosques naturales en Ecuador pueden ser aprovechados a título personal por el propie-tario de la tierra.


Estado caería en saco roto ¿Quién haría el esfuerzo de conservar un bosque natural en sus predios, sin estar obligado a ello, si no puede recibir pago por lo que hace a través del reconocimiento de los servicios ambientales? Encontramos un contrasentido en un mismo inciso.

Para concluir este breve análisis, cabe hacer una aproximación a lo que se entiende por apropiación, la adquisición de cosas ajenas por acto o declaración unilateral del adquirente. Presupone que la cosa adquirida se hallaba antes de la apropiación en poder del adquirente (la palabra “poder” la referimos a la simple tenencia material o a la posesión inmediata). La palabra “apropiación” no ha recibido en la terminología jurídica usual, ni mucho menos en la legal, una significación precisa y específica; es un término genérico que puede referirse a una de las fases de varios modos de adquirir la propiedad. No se trata, pues de una figura jurídica independiente, aunque el estudio conjunto de los actos de apropiación sea interesante y pueda ser provechoso.

No debe confundirse la apropiación con la aprehensión; ésta es el hecho material de la ocupación, la posesión corporal. La apropiación, por el contrario, supone, según hemos dicho antes, la preexistencia en el adquiriente de una naturalis possessio. Mucho más fácil es la distinción entre apropiación y expropiación, que no requiere explicaciones.

La adquisición de la propiedad de cosa ajena por voluntad unilateral del adquirente, es decir, la apropiación, tiene lugar ex lege o ex contractu, cuando se dan determina-dos presupuestos que atribuyen a la voluntad del adquirente el valor de un modo de adquirir o el de uno de sus elementos5.

A manera de conclusión podemos decir que, parecería ser que existe una abundancia de disposiciones constitucionales y legales que incentivan el pago por servicios ambien-tales, pero al mismo tiempo expresamente a prohibido la apropiación de los mismos, tanto para el sector privado como para el público; una prohibición expresa está encima de las disposiciones que entenderíamos promueven la conservación para evitar la defo-restación a través de incentivos para los sectores públicos y privados pero no se ha es-tablecido el pago por servicios ambientales como parte de esos incentivos económicos. Los dueños de propiedad privada que contenga bosques naturales y estén bajo un uso del suelo que no sea de protección ecológica, son dueños por accesión de los servicios ambientales que generan, y su aprovechamiento debe ser 100% del propietario priva-do. Los que estuvieren en un uso de suelo de protección ecológica y que ésta declara-

ción haya sido promovida desde el mismo particular, también deberían encajar en lo dicho anteriormente, a cuenta de que sin ser el predio original con ese uso de suelo ha decidido conservar el bosque natural e ir más allá con una declaratoria de protección al mismo6.

La Constitución en su Art 74 segundo inciso define por primera vez a los servicios ambientales de propiedad estatal, al hablar de apropiación; así mismo el propietario del suelo donde están los bosques naturales sólo requeriría hacer conocer su voluntad de apropiarse (mediante un acto concreto como por ejemplo obtener un permiso del Ministerio de turismo para hacer ecoturismo en su propiedad, a vista de que la conser-vación del paisaje es un servicio ambiental)

Debemos iniciar el ejercicio de construir un modelo de contrato de servicios ambien-tales, que pueda tener características especiales para esta clase de transacciones como condiciones suspensivas, garantías, el precio en que serán valorados los servicios (¿Mer-cado? ¿Estudios académicos? ¿Fijación precio oficial? entre otras). Claro está, que esto sería aplicable una vez que el Estado “arregle” el tema constitucional, mientras tanto iniciativas positivas como la de Socio Bosque que realiza el Gobierno Nacional pagando a los propietarios de tierras por conservar el bosque (un pago por los servicios ambien-tales) serán inconstitucionales, y el pago aproximado de USD 18´000.000.00 por las 620 mil hectáreas (USD 30 X Ha) del programa proyección hasta el 2010 serán entonces ilegales.

5Nueva Enciclopedia

Jurídica, Tomo II, 1950.

¿Quién haría el esfuerzo de conservar un bosque natural en sus predios, sin estar obligado a ello, si no puede recibir pago por lo que hace a travésdel reconocimiento de los servicios ambientales?

6Estas declaratorias

muchas veces son la solución a prob-lemas de invasiones a predios privados.


Ilustraciones

Locación: Laguna de Cuicocha. Imbabura, Ecuador.Foto: Francesco PizzituttiWeb: http://www.flickr.com/photos/sara_y_tzunki/

Locación: Monte Chimborazo visto desde Riobamba. Pichincha, Ecuador. Foto: Jennifer BurwellWeb: http://www.flickr.com/photos/redzena/

Locación: Represa de Parque del Lago. Guayas, Ecuador.Foto: Javier Borja Verdesoto Web: http://www.jbfotografia.blogspot.com

Locación: Playa de Montañita. Santa Elena, Ecuador.Foto: Javier Borja Verdesoto Web: http://www.jbfotografia.blogspot.com

Locación:Laguna Mojanda. Imbabura, Ecuador.Foto: David Rombaut Web: http://www.davidrombaut.info/

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Créditos

056 www.poderes.com.ec

· WWW.PODERES.COM.EC · SEPTIEMBRE · 2010 · “Política de los Recursos Naturales” · EDICIÓN #3 ·

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