PLAN NACIONAL DE DESCONGESTIÓN JUDICIAL EN BOGOTÁ, POLÍTICA PÚBLICA IMPLEMENTADA ENTRE 2009 Y 2015:

SU IMPACTO EN LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL

IVÁN JAVIER SERRANO MERCHÁN

UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE DERECHO

MAESTRÍA EN DERECHO, GOBIERNO Y GESTIÓN DE LA JUSTICIA 2017

PLAN NACIONAL DE DESCONGESTIÓN JUDICIAL EN BOGOTÁ, POLÍTICA PÚBLICA IMPLEMENTADA ENTRE 2009 Y 2015:

SU IMPACTO EN LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL

Autor: IVÁN JAVIER SERRANO MERCHÁN

PROYECTO DIRIGIDO DE GRADO PARA OPTAR AL TÍTULO DE MAGÍSTER EN DERECHO, GOBIERNO Y GESTIÓN DE LA JUSTICIA

Director: Diego Eduardo López Medina, Ph.D. Director de la Maestría, Profesor titular

UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE DERECHO

MAESTRÍA EN DERECHO, GOBIERNO Y GESTIÓN DE LA JUSTICIA 2017

1. Presentación La Administración de Justicia ha perdido con el paso del tiempo la majestad que debería serle natural. Cuando señalo la majestad de la Justicia me refiero a la importancia y relevancia que debe tener ella en un Estado Social y Democrático de Derecho. En Colombia, sin embargo, la Justicia a nadie le duele. Se puede hacer una analogía con el cuento de La Cenicienta, en el cual sus hermanas lucen trajes nuevos, mientras ella espera la aparición de su hada madrina que la lleve a un destino feliz. Uno de los principales problemas que aquejan a la administración de Justicia es la congestión judicial. En este trabajo me ocupo de estudiar la forma en que este problema fue enfrentado a través del Plan Nacional de Descongestión, ejecutado entre 2009 y 2015. Aunque menciono elementos de la política nacional, en particular, me ocupo de la forma en que se ejecutó el plan en Bogotá, respecto de los juzgados que pertenecen a la especialidad civil de la jurisdicción ordinaria, por estar allí el principal foco de congestión. El diseño y ejecución del plan de descongestión son parte de una política pública. Aunque no es frecuente, es una política pública de justicia, y como tal, debe ser analizada y evaluada. Ese será uno de los objetivos centrales de este documento. La ejecución del plan de descongestión en Bogotá será luego revisada y evaluada desde el análisis de políticas públicas, en cuyo marco analítico podremos distinguir entre la identificación del problema, el diseño, ejecución de la política y su evaluación de impacto. En Colombia no se reconoce con facilidad que existan políticas públicas en temas justicia. Aunque en ello trabajan el Consejo Superior de la Judicatura y el Departamento Nacional de Planeación, las estrategias no se piensan en esos términos. La política pública en justicia formal se ha concentrado en los últimos años en la descongestión del sistema, como prerrequisito para el tránsito hacia la oralidad, como principio fundante de un nuevo modelo de gestión judicial. Como política pública que es, la de justicia puede ser analizada desde marcos teóricos estandarizados. Así, para Lasswell y Dewey1, una política pública debe estar orientada por valores como la dignidad humana y la democracia, cuyo thelos es la formación e ilustración de los “policy makers” o decisores políticos. A partir de allí se estructura un enfoque analítico conocido como el “ciclo de las políticas” o

1 Dewey, John. The Public and its Problems: an essay in Political Inquiry. Tomado de El análisis y la evaluación de las políticas públicas en la era de la participación. Reflexiones teóricas y estudios de casos, página 25.

enfoque secuencial en el que se evidencian cinco fases sucesivas: identificación de problemas, formulación de soluciones, decisión, implementación y evaluación. Entonces, lo que busco con este trabajo es ofrecer al mundo académico y al Consejo Superior de la Judicatura una serie de observaciones realizadas desde el análisis de políticas públicas, dirigidas a la generación de alertas tempranas para detección de nuevos episodios de congestión judicial, y se cuente, además, con herramientas ajustables a los requerimientos de las políticas públicas, con el fin de asegurar modelos de pronta y cumplida justicia, en los esperados y novedosos sistemas de administración de justicia especial para la paz (JEP) y oralidad adoptada en época reciente. Para lograrlo, este documento incluye una descripción de las medidas que formaron parte del Plan Nacional de Descongestión, y a la luz de las reglas de análisis de políticas públicas, identificaré las principales oportunidades de mejora para futuras necesidades de descongestión. Parto del debate sobre las causas de la congestión judicial en los últimos 25 años, aclarando que todavía hoy existen discusiones significativas sobre las causas de congestión que reseñaré más adelante. Esta investigación incluye también una presentación y análisis del “Plan Nacional de Descongestión” y la forma en que éste se ejecutó en el período estudiado, mencionando tanto las políticas generales, como las particulares que se implementaron en la jurisdicción ordinaria, especialidad civil, en Bogotá entre 2009 y 2015. Al final, junto con las críticas y conclusiones sobre las políticas implementadas, y sus evaluaciones de impacto, se incluye la percepción obtenida a partir de encuestas realizadas a los principales actores que participaron en el Plan Nacional de Descongestión: los jueces. Estas encuestas fueron realizadas de manera presencial, con cinco funcionarios de la Rama Judicial que participaron en los programas de descongestión o que se beneficiaron de ella, en su calidad de jueces permanentes. A partir de un documento semi estructurado, se desarrollaron diálogos con los entrevistados, cuyas principales conclusiones están en el aparte final de esta investigación. 2. Las políticas públicas en Justicia y la aplicación de modelos estándar de políticas públicas en este campo

La literatura se ha encargado de identificar los principales modelos estándar2 para la investigación en políticas públicas, y exige, además de las evidencias empíricas o científicas, que ellas se combinen con una aproximación analítica de políticas. Son identificables, pues, al menos dos métodos de análisis de políticas públicas. Uno de linaje puramente tecnocrático y científico racional, basado en métodos científicos y que apunta a obtener resultados de eficiencia y eficacia; en segundo lugar, de manera alternativa –o, si se quiere, complementaria-, se encuentran los métodos multidisciplinares que invitan a incluir en los análisis fases argumentativas, narrativas e históricas, que involucran elementos que van más allá de las cifras para presentar resultados argumentativos. Este trabajo utiliza el segundo procedimiento, en un ambiente narrativo-descriptivo de las políticas, que será llevado al punto de análisis, a partir de las evaluaciones realizadas por el Consejo Superior de la Judicatura y la percepción que de las políticas tuvieron los funcionarios entrevistados. 3. La política pública judicial de descongestión. Descripción e implementación.

Para contextualizar históricamente al lector sobre la necesidad de crear y ejecutar el Plan Nacional de Descongestión, es preciso revisar cuáles fueron las causas del problema de congestión judicial.3 Además, es necesario mencionar en este punto que junto con la implementación del Plan Nacional de Descongestión, fueron implementadas herramientas de naturaleza legislativa, destinadas a generar efectos más allá del propósito establecido en el mencionado plan y que llevaron a resultados cuantitativos positivos, que se reflejaron en la disminución de inventarios, pero que no forman parte de este análisis.4

2 Roth Deubel, André-Noel. Análisis y evaluación: evidencias científicas y argumentos para la formulación de políticas públicas. Publicado en: “El análisis y la evaluación de las políticas públicas en la era de la participación. Reflexiones teóricas y estudios de casos”. Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales. Instituto de Investigaciones Jurídicas Sociales “Gerardo Molina”, Unijus. Colección Gerardo Molina No. 32. Bogotá, 2013, páginas 23 y siguientes. 3 Ministerio del Interior y de Justicia, Exposición de Motivos presentada por el Gobierno Nacional, para reformar la Ley 270 de 1995, estatutaria de la administración de justicia. Allí se presentan cifras que describen el estado de represamiento a finales de 2003. 4 Estas modificaciones fueron introducidas mediante la expedición de la Ley 1395 de 2010. Sin embargo, en el artículo 121 de la citada ley se indicó que su implementación y desarrollo se atendería con los recursos que el Gobierno Nacional asigne a la rama judicial, de acuerdo con las disponibilidades presupuestales, el marco fiscal de mediano plazo y el marco de gasto de mediano plazo. Entre tales medidas se destacan: desistimiento tácito, adopción gradual de juicios orales, inclusión del juramento estimatorio, modificaciones en el trámite del recurso de apelación, eliminación de los procedimientos abreviados y ordinarios (concentrándose los trámites en el procedimiento verbal) y fortalecimiento de medidas sobre conciliación extrajudicial

Los antecedentes de la congestión judicial no pueden ser analizados con prescindencia de las variaciones de la cultura judicial, a partir de la expedición de la Constitución Política de 1991.

En efecto, al finalizar la década de 1980 y durante casi toda la década de 1990, Colombia vivió profundas modificaciones de tipo jurídico y económico, que generaron alta proliferación normativa y aumentaron los niveles de demanda de justicia. Ejemplos de esos cambios se encuentran en la adopción de una nueva Constitución Política en 1991 y un nuevo modelo económico5.

Junto a esas modificaciones, que alteraron en mayor o menor medida la actividad económica, también se presentaron importantes cambios en la órbita jurídica. En particular, el nuevo modelo constitucional llevó a que de parte de los ciudadanos se generara una mayor demanda de justicia, sin que de forma simétrica y proporcional surgiera suficiente oferta de servicios judiciales. La presencia de esas nuevas herramientas, como la acción tutela, u otras acciones de naturaleza constitucional (cumplimiento, populares y de grupo) permitió que las personas con necesidades jurídicas insatisfechas contaran con mayores, más cercanas y más eficaces vías de acceso a la administración de Justicia.

Ese resultado se produjo, en parte, porque la nueva Constitución resaltó la primacía e importancia de la justicia; desde su preámbulo se señaló que los fines del Estado se desarrollarán “dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo”, haciendo énfasis en la “convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”6. A partir de tan caros postulados, se desarrollan otras normas constitucionales de igual importancia, como aquellas que reconocen la condición de libertad e igualdad para todas las personas ante la ley, o las que erigen como principio constitucional el derecho al debido proceso y particularmente las que exigen que se observen las formas propias de cada juicio.

Por su parte, la Ley 270 de 1996, Estatutaria de Administración de Justicia, resaltó la necesidad de que la justicia fuese “pronta y cumplida”. Se estableció así mismo que los “términos procesales serán perentorios y de estricto cumplimiento por parte de los funcionarios judiciales. Su violación constituye causal de mala conducta, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar”7. Además de pronta y cumplida, también se postula normativamente que la administración de

5 GARAY, Luis Jorge. Colombia: estructura industrial e internacionalización 1967 – 1996. Hacia la apertura económica 1989-1990, Biblioteca Virtual, Biblioteca Luis Ángel Arango, se puede consultar en http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/economia/industrilatina/155.htm 6 Artículo 2º de la Constitución Política de Colombia. 7 Corresponde al texto original del artículo 4º de la Ley 270 de 1996, que fue posteriormente modificado por el artículo 1º de la Ley 1285 de 2009.

Justicia sea eficiente, haciendo un llamado a los funcionarios y empleados de la rama judicial para que sean “diligentes en la sustanciación de los asuntos a su cargo, sin perjuicio de la calidad de los fallos que deban proferir conforme a la competencia que les fije la ley”8.

Con todo, tanto los objetivos de eficiencia, eficacia, prontitud y cumplimiento, como las nuevas vías de acceso a la Justicia resultaron obstaculizados por fenómenos como el aumento de demanda de servicios judiciales y mantenimiento inalterado de la oferta (que repercute en un aumento en las cargas de trabajo), o la asignación de nuevas tareas para funcionarios y empleados judiciales. Advertido ese fenómeno y demostrado que había crecido a niveles no esperados, el Gobierno Nacional presentó ante el Congreso de la República el proyecto de ley que el Senado identificó con el número 23 de 2006 y que fue la génesis de la Ley 1285 de 2009, para institucionalizar, con rango de ley estatutaria, un Plan Nacional de Descongestión Judicial. La preocupante y endémica situación de congestión judicial había sido identificada por el Gobierno Nacional, pero hacía falta diagnosticar sus causas mediatas. Entre éstas se pensó que correspondían, entre otras, al atraso individual de juzgados. En cuanto a las causas inmediatas, se destacó la asimetría entre la demanda de justicia y la oferta de servicio a cargo del Estado. Pero aún faltaban causas por determinar.

Prueba de la existencia del problema se observa en el proyecto de ley, documento en el que se mencionaron los principales cuellos de botella en la concentración más alta de procesos judiciales (jurisdicción ordinaria – civil); de acuerdo con las cifras del Ministerio del Interior y Justicia en 2003, el 94% de los procesos estaba concentrado en la jurisdicción ordinaria (civil) y de ella el 88.56% correspondía, a la sazón, a procesos ejecutivos. Ahora bien, establecer cuáles fueron las causas que generaron el problema de congestión judicial no fue –ni ha sido- un asunto fácil. Entre las principales causas identificadas, se encuentra la existencia de sobrecarga o congestión, sobre la base de que el volumen de demanda de justicia superaba el número de procesos que correspondiera a cargas razonables de trabajo y al equilibrio entre ingresos y egresos de procesos, es decir, que era superior “a la capacidad razonable de respuesta de la Rama Judicial”, por la acumulación histórica de procesos; mecanismos normativos inadecuados; demora de agentes externos a la Rama Judicial en el cumplimiento de sus deberes; ausencia de políticas uniformes en la expedición de actos administrativos; inadecuadas prácticas litigiosas; judicialización excesiva derivada de la “inflación legislativa”.

8 Corresponde al texto del artículo 7º de la Ley 270 de 1996.

Entre esas causas, a priori, también se encuentra el aumento de la demanda de justicia, como consecuencia del incremento de procesos de cobro de deudas entre 1999 y 2000 y que se reflejaba aún en 20039. Pese a que la desaceleración económica ha sido un predictor sólido de conflictos civiles, ese macro fenómeno no fue tenido en cuenta para variar la oferta de justicia.10

En efecto, la crisis financiera de esa época tuvo un importante impacto en los índices de demanda de justicia, especialmente en los centros urbanos como Bogotá, ya que los procesos ejecutivos con título hipotecario crecieron, y junto a ellos, surgió una serie de procesos declarativos promovidos por los deudores de créditos de vivienda a largo plazo, que buscaban a través de vías judiciales la revisión de sus contratos de mutuo, para que fuesen adecuados a la realidad sobreviniente, en uso de la denominada teoría de la imprevisión11. De acuerdo con lo indicado por el diario El Tiempo, “Informes de la Corporación Excelencia en la Justicia y del Consejo Superior de la Judicatura señalan la relevancia de volver la mirada hacia la jurisdicción ordinaria y sus 3.3 millones de casos sin resolver para 1999, de los cuales aproximadamente el 46 por ciento corresponde al área de atención civil”12. Por su parte, la investigación denominada “Atraso Judicial en Colombia: Realidades y Soluciones”13 indicó que entre 1997 y septiembre de 2003 los mayores picos de ingresos de procesos se dio entre 1999 y 2000, que llevaron a unas cargas totales en cada año de 3.172.474 y 3.328.058 procesos, que contrastaban con los índices más bajos de procesos inactivos: 498.448 y 652.854, respectivamente, para cada uno de esos años. Lo anterior significa que el incremento de procesos fue notorio, manteniéndose, además, el número de procesos inactivos por encima de 400.000, con excepción de 1998, que registró un total de procesos inactivos de 393.180. En ese estudio se midió el número de procesos con el cual se inició cada período, y de ellos, cuáles se encontraban con trámite vigente. A ese número se adicionó el ingreso de nuevos procesos durante el año, menos las salidas efectivas, para

9 Diario Portafolio, noviembre 27 de 2007, se puede consultar en http://www.portafolio.co/economia/finanzas/crisis-financiera-golpe-upac-196680 10 Cabrera Bernal, Valeria. 2016. "La Congestion Judicial Y El Proceso Ejecutivo." Correo Judicial: Analisis Actual De La Jurisprudencia Procesal Civil, Numero 64 (Enero 2016) Paginas 3-24. https://derecho.uniandes.edu.co/images/stories/pdf/correojudicial64.pdf 11 CASTRO AYALA, José Guillermo. De la Aplicabilidad de la Teoría de la Imprevisión a los Contratos de Mutuo pactados en UPAC. Ediciones Jurídicas Gustavo Ibañez, Bogotá, 2005, página 13. 12 Diario El Tiempo, 14 de septiembre de 2000, se puede consultar en http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-1262497 13 Consejo Superior de la Judicatura. Atraso Judicial en Colombia: Realidades y Soluciones. Bogotá, 2004. Página 6.

calcular la “carga efectiva” de procesos. La carga total equivale a la carga efectiva mencionada, menos el número de procesos que no tuvieron actividad durante el periodo, tal como se observa en la Tabla No. 1.

La carga efectiva corresponde a la sumatoria del inventario inicial con trámite y las entradas que se produjeron en el respectivo período; ella se diferencia de la carga total porque excluye los procesos inactivos durante el período.

Tabla No. 1. Comportamiento de procesos entre 1997 y 2003. Fuente: Consejo Superior de la Judicatura.

El estudio resalta también que la especialidad civil es la que refleja las mayores cifras de congestión judicial14. A ello se añade que la proliferación de acciones de tutela influyó en el aumento de demanda de justicia, dado que el 33% de las acciones de amparo presentadas fueron asignadas a jueces de la mencionada especialidad.

En el diagnóstico de congestión que se analiza, se estableció que para el año 2003 los índices de mayor congestión judicial correspondían a los Tribunales Administrativos, con un total del 51% de despachos congestionados, seguidos por los Juzgados Civiles Municipales con el 48% de congestión. Los Juzgados Civiles del Circuito reflejaban a la sazón un índice de congestión del 27%, considerablemente inferior que los juzgados de categoría municipal, debido posiblemente a la entrada en vigencia de las nuevas reglas para el reparto de procesos, en particular la variación de las cuantías de las pretensiones para la asignación de competencias en los procesos judiciales15, por lo que a partir de dicha reforma aumentó la asignación de procesos a los Juzgados Civiles

14 En el informe “Atraso Judicial en Colombia: Realidades y Soluciones”, se señala: “Si observamos esta especialidad, por tipo de despacho, se observa que la mayor carga efectiva se concentra en los juzgados municipales con 590.924 asuntos equivalentes al 70%, le siguen los civiles del circuito con 235.764 asuntos equivalentes al 28%. Esta situación se explica primordialmente por la actualización de las cuantías en materia civil y el incremento de los topes, con lo que un gran volumen de asuntos pasó a ser competencia de los juzgados municipales” (página 20). 15 La Ley 572 de 2000 modificó el monto de las cuantías en relación con las competencias de los jueces (mayor, menor y mínima), aumentando el límite de la mínima y menor cuantía, lo que derivó en el aumento de los procesos asignados a los jueces civiles municipales en única y primera instancia.

Municipales, sin que se presentaran al mismo tiempo cambios en la planta de personal de empleados o funcionarios. Según el estudio descrito, era claro el aumento de procesos judiciales y se destacaba, desde entonces, la concentración de despachos congestionados en la jurisdicción ordinaria. Esto significa que el fenómeno era susceptible de ser visto tanto a nivel general, como en la individualidad de los juzgados, y por tanto, eran admisibles causas del fenómeno en ambas órbitas. En 2004, como antesala de lo que sería el inicio del Plan Nacional de Descongestión - “Justicia al Día”, el Consejo Superior de la Judicatura hizo una presentación ante el Congreso de la República al respecto. El mencionado documento “Atraso Judicial en Colombia: Realidades y Soluciones” contiene un “marco referencial” para “comprender la dimensión de la problemática judicial, las medidas ejecutadas y las actualmente en desarrollo para hacerle frente y aquellas complementarias que se estiman necesarias para el logro de los fines propuestos”. “La proliferación de normas jurídicas como medio para adecuar el conjunto normativo con la realidad nacional, la duración de algunos procesos judiciales y la congestión en despachos de determinadas jurisdicciones o especialidades, entre otras circunstancias, ponen en evidencia el problema que afecta de manera parcial a la administración de justicia”16. La falta de adecuación de la oferta del servicio de justicia y la baja inversión para incrementar cargos de funcionarios y empleados, también había sido estudiada en detalle. Según la evidencia empírica analizada por la Comisión de Expertos para la Reforma de la Justicia, basada en las cifras brindadas por el Consejo Superior de la Judicatura, se había hecho un censo sobre el número de funcionarios en la Rama Judicial (4.035 en total, para 2008) y se hizo un cálculo de procesos que ingresaron en ese año (2.087.300), por lo que en promedio le correspondería a cada funcionario poco más de 510 procesos nuevos, añadidos a los que no tuvieron trámite y continuaban en los anaqueles. Siguiendo la tendencia de años anteriores, la mayoría de los ingresos estuvo concentrada a nivel de juzgados pertenecientes a la jurisdicción ordinaria, en los que entraron 1’580.000 nuevos procesos.17 La conjunción de los elementos estudiados permite establecer que junto con el sistemático aumento de demanda judicial y los crecientes fenómenos de atraso particular de despachos, se mantuvo inalterada la fuerza laboral permanente de

16 Consejo Superior de la Judicatura. Atraso Judicial en Colombia: Realidades y Soluciones. Bogotá, 2004. Página 6. 17 Consejo Superior de la Judicatura. Informe Final de la Comisión de Expertos de Reforma a la Justicia, 10 de junio de 2010. Página 83.

servidores judiciales durante esos años, es decir, no fueron creados nuevos cargos de carrera. Para el año en mención (2008), en los juzgados de la Jurisdicción Ordinaria se encontraba un inventario inicial de procesos activos o con trámite de 1.054.888. El inventario inicial sin trámite era de 1.551.656 procesos. Pese al alto índice de evacuación parcial (92.9%), es decir, la relación entre egresos totales frente a los ingresos del período, que correspondió a un total de egresos de 1.467.885 procesos, no se vislumbró el esfuerzo de funcionarios y empleados, debido al preexistente inventario de procesos sin trámite. Así, la relación de tales egresos frente al inventario inicial –con y sin trámite- y los ingresos durante el año muestra que el inventario se redujo solo un 35,1%, tal como se observa en la Tabla No. 2, sobre el Movimiento Global de Procesos según jurisdicción para ese año.

Tabla No. 2 Movimiento Global de procesos, según jurisdicción (2008) Participación de inventarios según estado de los procesos *Incluye audiencias de control de garantías y juzgados de ejecución de penas y medidas de seguridad. Fecha: enero 31 de 2008

Fuente: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico (SIERJU)18

Se desprende de lo dicho que el histórico de procesos judiciales rezagado en 2003 en todas las jurisdicciones (2.768.921) era similar al número de procesos que ingresaron solo en 2008 (2.087.300), con un índice promedio de evacuación total de procesos del 39,2%, que es muy bajo y refleja el estado de congestión antes de implementarse el Plan Nacional de Descongestión.

18 Tabla tomada del Informe Final de Expertos para la Reforma a la Justicia, 2010, página 85.

La Comisión de Expertos establecida en 2010 para estudiar la necesidad de reformar la justicia también hizo referencia a las posibles causas del problema:

“En diversos escenarios y ocasiones se han identificado como causas de este fenómeno, entre otros, el incremento de la demanda de justicia, que se potencia con los nuevos derechos y las nuevas acciones judiciales que los garantizan, sin que, correlativamente, haya un aumento de la oferta judicial que atienda la creciente demanda; la persistencia de una alta litigiosidad en la sociedad colombiana; la lenta gestión en el interior de los juzgados y demás operadores que participan en la administración de justicia; la falta de asignaciones presupuestales que garanticen una infraestructura suficiente y los recursos tecnológicos de los requeridos; la obsolescencia de los procedimientos judiciales frente a las nuevas tecnologías informáticas; y la existencia de regímenes procesales que no estimulan una ágil resolución de casos”19.

Se han observado, pues, a partir de los diagnósticos hechos por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, varias causas del fenómeno de congestión que pueden condensarse en las siguientes: a) atraso judicial histórico en algunos despachos judiciales; b) aumento de la demanda, sin consecuente incremento en la oferta; c) deficiencia tecnológica, y d) falta de inversión económica en la administración de justicia. Identificadas las principales causas, paso ahora a describir las soluciones brindadas, resaltando que desde el proyecto de ley se buscó eliminar los incentivos económicos para las acciones populares y de grupo20, junto con la creación de salas especiales de descongestión para las altas cortes. Con todo, reitero que el análisis de la política pública se abstrae de esos cambios legislativos, y se concentra en las medidas adoptadas como política pública por el Consejo Superior de la Judicatura, y en especial las que se adoptaron en Bogotá para los jueces de la especialidad civil entre 2009 y 2015. Los ejes estratégicos del naciente plan estaban dirigidos a alcanzar una eficiente gestión de los servicios de justicia en el país, lograr que la información jurídica que sirve de base para la toma de decisiones en la Rama Judicial fuese de fácil acceso y que la misma estuviere depurada. Se buscó la disminución de la acumulación progresiva de expedientes en los despachos judiciales, que las etapas procesales se desarrollasen en de los tiempos establecidos por las normas, y, el

19 Consejo Superior de la Judicatura. Informe Final de la Comisión de Expertos de Reforma a la Justicia, 10 de junio de 2010. Página 82. 20 La Ley 472 de 1998 por medio de la cual se reglamentaron las acciones populares y de grupo, estableció el reconocimiento de incentivos económicos para los actores populares o grupos afectados, tal como se evidenciaba en los artículos 10 y 11, que fueron finalmente derogados mediante la Ley 1425 de 2010.

fortalecimiento de la Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla” para que la capacitación que brinda se reflejara en la prestación del servicio judicial21. En total se plantearon 13 objetivos específicos dirigidos a disminuir el inventario de procesos, hasta llegar a cargas laborales razonables y tiempos procesales cercanos a los normativos; lograr que los egresos de procesos fuesen superiores a los ingresos en todas las jurisdicciones; fortalecer los MASC22 para reducir la demanda de justicia; brindar asesoría jurídica para la efectiva utilización de los servicios de justicia; mejorar los mecanismos existentes y facilitar las herramientas para la toma de decisiones judiciales; disminuir los costos procesales en las distintas jurisdicciones y especialidades; mejorar los procedimientos judiciales interinstitucionales; implementar sistemas de monitoreo de casos para la determinación en línea del estado de tramitación de ellos; establecer metas de productividad articulada a la calificación de servicios; implementar la oralidad en áreas que cuentan con normas sobre el particular; organizar una especialidad particular para la atención del pequeño conflicto; y generar transparencia y credibilidad en el servicio de administración de justicia.23 En ese contexto y con los propósitos mencionados, nació la Ley Estatutaria 1285 de 2009, que modificó la citada Ley 270 de 1995 y en particular concibió el Plan Nacional de Descongestión que, de inmediato, comenzó a ser ejecutado por parte del Consejo Superior de la Judicatura. Así, según el Informe Anual 2009-2010 que se presentó por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura al Congreso de la República, se estimó que para ejecutar el Plan Nacional de Descongestión se requerían $420.200 millones para planta de personal y gastos generales, más un rubro de $3.230 millones para fortalecimiento de los sistemas de información. No era claro, aún, si el rubro destinado a planta de personal estaría destinado a incrementar los cargos de funcionarios y empleados de carrera. Un año después, en el informe de 2010-2011 el Consejo Superior de la Judicatura delineó lo que consideró como base para su ejecución, tomando como ejemplo modelos de descongestión que consideró exitosos. Ello incluyó “diferentes medidas de carácter transitorio como el traslado de expedientes judiciales, la

21 Para Guzmán-Rincón (op. cit. 2012), con este documento “que también busca proporcionar fundamento jurídico a los procesos de reforma en los que se incorporen recursos de la cooperación internacional y de avanzar en el cumplimiento de las metas formuladas en el plan nacional de desarrollo presentado por el gobierno del ex presidente Álvaro Uribe, logra hacer viable la búsqueda de articulación entre las necesidades e intereses de reforma a los sistemas de justicia manifestados por el gobierno nacional, y por otra parte los que se plantean en la agenda de reformas institucionales que son apoyadas por organismos multilaterales de crédito como el BID o el BM”. 22 Mecanismos alternativos de solución de conflictos. 23 Consejo Superior de la Judicatura, Informe al Congreso de la República, 2009-2010, página 50.

creación de cargos de apoyo en los despachos permanentes, la creación de despachos de descongestión y adjuntos y la especialización de salas en tribunales superiores”24. El resultado general para ese año fue: 197.255 procesos fallados y 1.290.394 procesos impulsados a nivel nacional, en todas las jurisdicciones. En la jurisdicción civil fueron destinados para descongestión 70.812 procesos, es decir, el 36%, lográndose una efectividad del 93% sobre la meta fijada. En Bogotá se trabajó principalmente en dos frentes: un primer segmento, correspondió a la asignación de empleados (escribientes, sustanciadores y auxiliares judiciales) en diferentes juzgados y en la Secretaría de la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá; el segundo segmento se ocupó de la creación de juzgados de descongestión que contaban con un juez y un sustanciador o un escribiente25. También se inició un programa piloto de ejecución civil (Acuerdo 7001), es decir, la creación de juzgados especializados en la ejecución de las órdenes emitidas por otros jueces. Con similar filosofía se crearon juzgados civiles municipales destinados exclusivamente a la práctica de diligencias de embargo y secuestro de bienes, y de restitución de inmuebles arrendados, provenientes de juzgados ‘permanentes’ (acuerdos 7041 y 7088 de 2010). Tres juzgados civiles del circuito de descongestión se especializaron en el fallo de procesos ejecutivos (acuerdos 7042 y 7586), sometiéndose al cumplimiento de una “meta mínima mensual de fallar 40 Procesos Ejecutivos o proporcional… para lapsos menores a un mes”, es decir, que no se buscó alcanzar algún nivel de acierto o de calidad en las decisiones, sino solo que fuese emitido un número determinado de fallos para establecer la continuidad de la medida, incluso, prescindiendo de los niveles de complejidad o sencillez de los procesos. Según lo señalado por el Consejo Superior de la Judicatura en el informe al Congreso de la República para el bienio 2010 – 2011 “…desde el año 2009 viene formulando y ejecutando anualmente el PNDG26, que tiene como objetivo central el de consolidar una ‘justicia al día’, disminuyendo los procesos en inventarios para contar con cargas laborales razonables en los despachos judiciales”.27

24 Consejo Superior de la Judicatura, informe al Congreso de la República 2010 – 2011, página 15. 25 La fuente de información fue la comunicación UDAEOF16-1087 del 13 de mayo de 2016, junto con la información disponible en la página web de la Rama Judicial (www.ramajudicial.gov.co), particularmente en el siguiente vínculo: http://actosadministrativos.ramajudicial.gov.co/. 26 Plan Nacional de Descongestión. 27 Consejo Superior de la Judicatura, informe al Congreso de la República 2010 – 2011, página 14. Se puede consultar en https://www.ramajudicial.gov.co/documents/10228/1468180/2011+CAP%C3%8DTULO+1-PLAN+NACIONAL+DE+DESCONGESTI%C3%93N.pdf/dae6471e-248c-4226-bada-c27a4910fbe4

En ese informe se resaltó por parte del Consejo Superior de la Judicatura haber superado un punto de equilibrio, donde los egresos superaron los ingresos de procesos. Debe señalarse, empero, que las principales causas que llevaron a ese resultado están en las modificaciones legislativas que facilitaron la terminación de procesos por desistimiento tácito. En el documento referido se hizo un diagnóstico general para la jurisdicción ordinaria, en el cual las medidas de descongestión “han conducido a una evacuación de procesos cada vez mayor, de manera tal que desde el año 2009, la cantidad de procesos egresados anualmente es superior a la cantidad de procesos que ingresan a esta jurisdicción”28. Así, de acuerdo con ese informe, en 2011 se evacuaron 2.403.764 procesos “y un índice de evacuación parcial de 119%, con un incremento en el número de fallos proferidos de un 35% con respecto al año 2008”. No se hizo un detalle sobre cuál fue la cantidad de procesos evacuados como consecuencia de la aplicación de la figura de desistimiento tácito y tampoco se identificó el número de procesos efectivamente decididos con fallo.

En 2011 se crearon 7.078 cargos, cifra que duplicó los 3.435 creados en 2010, por un valor de $228.841 millones, es decir, $111.540 millones más que el año anterior. Para la Jurisdicción Ordinaria se destinaron 4.630 cargos, de los cuales 1.665 eran para la especialidad civil, por un valor de $49.263 millones de pesos. Durante ese año se mantuvo en Bogotá el programa piloto de jueces de ejecución civil, así como las medidas destinadas a descongestionar exclusivamente a la Sala Civil del Tribunal Superior. Se acudió a las figuras de “reanudación” y “prórroga”, aplicándose ésta dentro del mismo año fiscal, al paso que la reanudación operaba de un año a otro, con el objeto de evitar solución de continuidad o la necesidad de emitir nuevos actos de designación de funcionarios y empleados. Las medidas adoptadas a través de los Acuerdos 8662 y 9045 de 2011 fueron novedosas. Con ellas se crearon dos jueces adjuntos para cada uno de los Juzgados 62 Civil Municipal y 33 Civil del Circuito, además de dos sustanciadores y dos escribientes en cada oficina. Quiere decir lo anterior que en esos juzgados coexistieron tres jueces. Estos jueces adjuntos para los juzgados 62 civil municipal y 33 civil del circuito de Bogotá tuvieron una misión específica: “fallarán o harán efectiva cualquier otra medida de terminación de las previstas, en un número no inferior a 35 procesos mensuales y tramitarán mensualmente, como mínimo, 40 autos interlocutorios en distintos procesos”, con excepción de acciones constitucionales.

28 Informe al Congreso de la República, 2011, página 18.

El Plan Nacional de Descongestión para 201229 implicó el incremento de 1.593 cargos transitorios, porque a la creación de 7.078 cargos manejados en el año anterior se llegó a un total de 8.671 puestos de trabajo, distribuidos entre empleados y funcionarios, con una inversión de $430.795 millones, es decir, un incremento del 22% en planta de personal transitorio, y un aumento del 88% en el costo de ese personal, en relación con lo ocurrido en 2011.

Para la especialidad civil de la jurisdicción ordinaria se destinaron 2.030 cargos, por $74.603 millones.

En cuanto a los resultados del Plan Nacional de Descongestión para ese año, se logró una reducción de inventario de procesos del 8,8%; el índice de evacuación parcial de la descongestión fue apenas del 87%, pese a que se duplicó el presupuesto y el personal. A nivel global, la reducción de procesos en inventarios fue de 223.249 en ese año. En Bogotá, los dos juzgados adjuntos al juzgado 33 civil del circuito, que fueron creados en 2011, mutaron a partir del 9 de abril de 2012 y en virtud del Acuerdo 9328 del 27 de marzo de 2012 pasaron a ser los juzgados 22 y 23 civiles del circuito de descongestión, sin tener la categoría de “adjuntos”, lo que implicó una situación de inseguridad sobre la denominación de la oficina judicial, y la distribución de expedientes, tal como sucedió en el caso de la acción de tutela 11001220300020130027000, que fue conocida en segunda instancia por la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia, en la cual se negó el amparo pedido sobre la base de que es obligación del usuario de la administración de justicia estar atento y hacer seguimiento a los movimientos de los procesos e incluso a sus migraciones30. Para la especialidad civil en el informe de 2013 se observa la comparación con el año anterior, en donde el inventario final fue de 968.172 procesos, contra 625.205 en 2013, es decir, una disminución del 35%, en la que se debe tener en cuenta no sólo la efectividad parcial de las medidas de descongestión, sino también la influencia de mecanismos legales como desistimiento tácito y la exclusión de inventarios.

29 Informe al Congreso de la República, 2012, página 98. 30 Se citan como precedentes judiciales en el mismo sentido las sentencias del 10 de mayo de 2011, expediente 365-01 y fallo del 19 de diciembre de 2012, expediente 2828-00. Hay que tener presente que si las partes están representadas judicialmente por un apoderado o se trata de litigantes frecuentes, la búsqueda y seguimiento de sus asuntos judiciales admite la interpretación de la Corte Suprema frente a su responsabilidad como litigante, pero queda la duda sobre su aplicabilidad en tratándose de litigantes ocasionales o que carezcan en un momento determinado de acompañamiento profesional.

Según el informe, “[e]n 2013, los despachos de la especialidad Civil recibieron 699.052 demandas de justicia (de las cuales 642.960 corresponden a demandas efectivas) y pudieron gestionar 957.315 procesos (de los cuales 682.278 corresponden a fallos efectivos), y presentando así una productividad anual del 137% (y una productividad anual efectiva del 106%) resaltando que los índices que miden la productividad están por encima del 100% generando una desacumulación de procesos quedando con un inventario final al terminar este período de 625.205 procesos…”31 En el caso de Bogotá se destacan los acuerdos 9991 y 10048. A través del primero de ellos se recopilaron, ajustaron y adoptaron nuevas medidas de descongestión. En efecto, el mencionado Acuerdo 9991 del 26 de septiembre de 2013, por primera vez señaló de manera expresa unas políticas que incluyeron: identificar cuáles son las jurisdicciones y especialidades prioritarias para adoptar medidas de descongestión; identificar los despachos judiciales permanentes y de descongestión con mejores rendimientos; proscribir la creación de jueces adjuntos; fortalecer la creación de jueces y magistrados itinerantes y pilotos; fortalecer la creación de jueces de ejecución de sentencias en el área civil, así como los de pequeñas causas en civil y laboral; establecer metas de incremento de productividad a juzgados beneficiarios de medidas de descongestión y continuar la restricción para que los jueces de descongestión conocieran de acciones constitucionales. En cuanto a la evaluación incluida en el Acuerdo 9991, el artículo 8º señaló una tabla de metas para los despachos judiciales que fueron medidas con un número determinado de autos o sentencias cada mes, con prescindencia plena de factores de calidad, servicio al público, cargas de trabajo de funcionarios o empleados, derechos de personas que merecen especial protección, o, dificultad del asunto, etc. A ello hay que agregar que no se conoce de la existencia de un sistema estandarizado de contabilización de autos o sentencias, en la forma pedida por el Acuerdo, lo que pudo significar un reproceso en la contabilización y elaboración de los informes mensuales de cumplimiento de las mencionadas metas. Por medio del Acuerdo 10048 del 2 de diciembre de 2013 se prorrogaron hasta el 31 de diciembre las medidas de descongestión que a su turno habían sido prorrogadas por el Acuerdo 9991 y que tenían vigencia hasta el 19 de diciembre de ese año, es decir, que el acto administrativo cubrió para la mayoría de especialidades un segmento del período de vacancia judicial colectiva. De los 8.671 cargos transitorios que fueron creados en 2012, para 2014 solo continuaron 6.564, lo que significó una reducción de 2.107 puestos de trabajo. De

31 Informe al Congreso de la República, 2013, página 227.

los cargos transitorios que se mantuvieron, la Jurisdicción Ordinaria contó con 4.047, y de ellos, cerca de la mitad (1.952) estuvieron destinados a la especialidad civil. El costo de la descongestión en 2014 fue de $470.424 millones, es decir, un incremento de $39.629 millones respecto del gasto de 2012. En proporción, la disminución de cargos no se ve reflejada en el comportamiento del gasto, que sí fue superior.

A nivel global el informe presentado al Congreso en 2014 hizo en retrospectiva una evaluación del comportamiento de inventarios, para advertir una productividad del 94,24%:

“Con la implementación del primer Plan Nacional de Descongestión en 2010, se ve la necesidad de evaluar la efectividad de las medidas en los egresos efectivos de la Rama Judicial. A modo de ilustración, entre 2010 y 2014 los despachos judiciales transitorios recibieron un total de 1.839.061 procesos de los cuales evacuaron 1.733.083, es decir su productividad agregada registró un índice de evacuación parcial de 94,24%”.32 Con todo, este informe anual no incluyó el número de procesos nuevos que ingresaron efectivamente a los juzgados permanentes y por lo tanto no es posible establecer el total de procesos pendientes de trámite, ni calcular algún indicador de congestión al finalizar dicho período.

A partir de ese año, la mira se ubicó en la implementación de la oralidad en la Jurisdicción Ordinaria, especialidades Civil y Familia, por lo que los recursos económicos estuvieron dirigidos principalmente hacia esa finalidad. En efecto, como se observó en Bogotá, se adoptó en ese año una serie de acuerdos destinados a prorrogar y reanudar anteriores medidas, pero con funciones diferentes y temporalidad menor. Es el caso de los acuerdos 10068, 10156, 10195, 10197 y 10277 de 2014, por medio de los cuales a un grupo de juzgados civiles municipales de descongestión se les restringió su competencia para conocer exclusivamente asuntos de mínima cuantía. Se destacan igualmente las medidas adoptadas ese año mediante los acuerdos 10156 y 10195 de 2014, conocidas como “Plan de Choque” para las Oficinas de Ejecución Civil Municipal de Bogotá. Con dicho plan se buscó recopilar, ajustar y adoptar unas medidas de descongestión, y para ello, tomó el formato del ya comentado Acuerdo 9991, en cuanto a las políticas generales de descongestión, sistemas de medición de eficiencia de funcionarios y empleados, etc. Sobre la continuidad de cargos de descongestión en la especialidad civil, entre los artículos 11 y 46 se estableció una serie de medidas que vale la pena comentar en concreto.

32 Informe al Congreso de la República, 2014, página 50.

En términos generales fueron prorrogados los cargos destinados para la descongestión de Corte Suprema de Justicia y Tribunales Superiores. No sucedió lo mismo con los juzgados, ya que el artículo 15 señaló que habría prórroga en los juzgados civiles del circuito, con salvedad de un listado en el que se mencionó al Juzgado 754 Civil del Circuito de Bogotá, con toda su planta, así como un grupo de sustanciadores de todos los juzgados de descongestión. Algo similar ocurrió con los cargos de los Juzgados Civiles Municipales de Descongestión a nivel nacional. Desaparecieron 15 escribientes de juzgados civiles municipales de Bogotá, y 4 sustanciadores en esa misma categoría. La “joya de la corona”, que mereció especial protección y continuidad, fue objeto de prórroga a partir de los artículos 22 y 23, del citado Acuerdo, en los cuales se concibió la continuidad de los juzgados de ejecución civil y las oficinas de ejecución civil del circuito, que operaron como secretarías comunes. Los juzgados y oficina de ejecución civil municipal no tuvieron tanta suerte, porque, pese a su prórroga, desaparecieron varios cargos. Acá vale la pena resaltar un aspecto común que se observó en los Acuerdos 9991 y 10195: la posibilidad dada a los juzgados para solicitar medidas de descongestión. En cada uno de tales acuerdos se estableció que los “despachos judiciales deben tramitar sus solicitudes de descongestión a través de la Sala Administrativa del Consejo Seccional respectivo, quien rendirá concepto sobre la misma y lo remitirá a la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura acompañado de las justificaciones y soportes que avalen la petición”, es decir, que ya no se hacía la identificación institucional de requerimientos (de arriba hacia abajo) observando los índices de cargas de trabajo, mora o congestión de los juzgados, sino que aquellos despachos judiciales que se sintieran congestionados o que hubieren llegado a esa situación, podían solicitar al Consejo (de abajo hacia arriba) la adopción de medidas de descongestión, que serían procedentes en cuanto se cumpliese con los requisitos exigidos por el Consejo Superior de la Judicatura. El Acuerdo PSAA14-10195 fue objeto de especial cubrimiento noticioso, ya que generó inconformidad en algunos sectores de la Rama Judicial. La explicación que entonces dio la Sala Administrativa tuvo que ver con la existencia de $170.000 millones recibidos del Gobierno Nacional, cuando se requerían $250.000 para garantizar el funcionamiento de la planta de personal hasta diciembre de 2014. Al final la improvisación, la falta de planeación, la ausencia de coordinación con el Gobierno Central, condujo a que se hicieran prórrogas mensuales de los cargos, a cuentagotas y con la permanente zozobra por parte de empleados, funcionarios y usuarios, en relación con la suerte de los procesos, ya que se desconocía, mes a mes, qué podría suceder con los expedientes.

Ello condujo finalmente a que el 9 de octubre de 2014 el sindicato judicial (Asonal Judicial) emitiera un comunicado informando el inicio de un paro nacional indefinido, como mecanismo de protesta para reclamar, entre otros puntos, la prórroga “de los actuales programas de descongestión hasta el 31 de diciembre de 2014, financiación adecuada de los mismos en el 2015 y vinculación de todos sus servidores a las plantas permanentes de juzgados y corporaciones judiciales” (resaltado fuera de texto). Para elevar dicho reclamo, el sindicato invocó el aumento de demanda de justicia, en cifra superior al 300% en los últimos 20 años, sin que la planta de personal hubiese tenido un incremento mayor al 25%, lo que hizo desproporcional el aumento de las cargas de trabajo. Como respuesta a ese déficit, agregó el sindicato en el mismo comunicado, el Consejo Superior de la Judicatura destinó recursos para “la implementación de coyunturales e improvisados programas de descongestión, cuyas metas inalcanzables no sólo pugnan con la dignidad del trabajador sino que propician la insatisfacción de usuarios y aumenta el índice de enfermedades profesionales, amén de que los insuficientes recursos destinados para su financiación no son administrados adecuadamente, ya que se han utilizado en gran parte para trocar favores burocráticos y no se ha privilegiado su inversión en el fortalecimiento de los juzgados, como células básicas de la estructura orgánica de la Rama Judicial”. A dicha reclamación se añadieron peticiones de linaje salarial, tales como otorgarle factor salarial a la bonificación lograda en 2012, lograr un verdadero aumento de los salarios de empleados y funcionarios, e incluso negociar la reestructuración de la planta de la Fiscalía General de la Nación. Ese paro judicial de 2014 fue de los más largos y costosos de la historia republicana. Luego de 73 días, el 13 de enero de 2015 se anunció el levantamiento provisional del paro, a sabiendas de la necesidad imperiosa del Consejo Superior de la Judicatura de implementar el sistema oral y por audiencias a partir del 1 de enero de 2016 en ciudades como Bogotá. Esa difícil negociación y el posterior paro ocurrido en 2015 solo en Bogotá, por la implementación del nuevo modelo de gestión a través de secretarías comunes, fueron el abrebocas de lo que ocurriría en 2015, en el ocaso del Plan Nacional de Descongestión. En el informe presentado al Congreso de la República se incluyeron las conclusiones globales del Plan Nacional de Descongestión a manera de epílogo. Durante ese año el 88,69% de los procesos recibidos (demanda de justicia) correspondieron a la jurisdicción ordinaria; el índice de evacuación fue del 83,25% en la jurisdicción y del 82,72% en la especialidad civil.

En retrospectiva, si se compara la situación ya analizada antes de 2009 y el resultado al finalizar 2015, se observa el comportamiento superlativo de demanda de justicia en la especialidad civil de la jurisdicción ordinaria a nivel nacional. Con todo, las medidas implementadas no tuvieron idéntica proporción y se destinaron importantes recursos humanos y económicos a mitigar el atraso y congestión judicial en otras especialidades y otras jurisdicciones, pero no se logró la añorada ‘Justicia al día’. Con la entrada en vigencia del Código General del Proceso, las medidas de descongestión implementadas se desmontaron, con la finalización de los juzgados de descongestión y su conversión en juzgados permanentes, como parte de la negociación para levantar el paro judicial. Esos jueces fueron los destinatarios de los procesos más antiguos, que sobrevivieron a varias descongestiones, y que permanecen regidos aún por las normas del Código de Procedimiento Civil. Como puede observarse, a lo largo del período evaluado se adoptaron diferentes medidas de carácter general que no guardaron relación entre sí, tales como la ampliación de la planta de personal de los juzgados, creación de cargos temporales con distintas finalidades, traslado de expedientes de juzgados con niveles altos de congestión a otros que de acuerdo con sus cifras pudieran recibir niveles adicionales de trabajo, creación de cargos temporales en los juzgados permanentes, creación de juzgados adjuntos, y creación de juzgados de descongestión, que fue, de acuerdo con la experiencia, la más recurrente de las medidas, aunque con diferentes finalidades33. En la lista de causas identificadas de congestión judicial no fueron incluidos casos puntuales, por lo que llama la atención que durante más de un año se hubiese destinado el gasto público para atender un par de juzgados, a través de la figura de juez adjunto, sin que se hubiese identificado cuál fue la causa particular de congestión o mora en esas oficinas judiciales, o al menos eso no quedó establecido la política mencionada. Deberá ser objeto de otro análisis la suerte de los jueces titulares de esos despachos, en el ámbito disciplinario. 4. Percepción y actitudes ante el plan de descongestión. Es necesario recordar que la situación de congestión judicial en el área civil antes de 2009 no fue resultado de una causa simplemente accidental o momentánea, sino que fue producto de la combinación de varios factores. Pese a que el Consejo Superior de la Judicatura no identificó a plenitud el problema y mucho menos sus causas, elaboró y presentó los Planes Sectoriales de Desarrollo correspondientes

33 Hubo juzgados adjuntos, juzgados para ejecución de sentencias, juzgados para práctica de medidas cautelares, juzgados para emitir fallos, e incluso unos destinados de forma exclusiva para decidir la aplicación de mecanismos alternativos de terminación de procesos, como perención o desistimiento tácito.

a los períodos 2007-2010, 2011-2014 y 2015-2018, y en cada uno de ellos incluyó un segmento, mayor o menor, de atención del problema de congestión judicial. En efecto, pese a la advertencia de un problema (congestión) y unas posibles causas, las medidas adoptadas no fueron tomadas, como un todo, con el objeto de atacar dichas causas, sino –reitero- lo fueron para buscar resultados eficientistas que disminuyeran inventarios atrasados. De otra parte, la ausencia de evaluaciones de impacto impidió ajustar las medidas adoptadas a las nuevas necesidades y permitió que éstas fuesen políticas improvisadas, que llevaron a un paro judicial, cuando se anunció el inicio del desmonte de las medidas. La creación de funcionarios de apoyo y de despachos transitorios tuvo idéntico objetivo teleológico de aumentar las salidas, pero sin tener en consideración en lo más mínimo el objeto de la justicia y el sistema de carrera institucionalizado. Hay un agravante: entregar a jueces o magistrados de descongestión asuntos previamente identificados y focalizados por su grado de dificultad, envía un mensaje oscuro en relación con las capacidades e idoneidad del funcionario descongestionado. De alguna manera el Consejo Superior de la Judicatura advirtió la incapacidad o incompetencia del funcionario y optó por buscar la competencia en un sujeto alternativo, al margen del sistema de carrera judicial o de la aplicación de medidas disciplinarias. Y la cereza del postre: el funcionario de descongestión no se sometió a unas reglas de calidad, sino a unas metas de productividad, por lo cual en esos casos difíciles se sacrificó el acierto, por el cumplimiento. Con todo, para el Consejo Superior de la Judicatura estas medidas fueron útiles. Dijo el órgano de gobierno judicial en el Plan Sectorial de Desarrollo del cuatrienio 2011-2014: “Debe tenerse en cuenta que todas estas medidas al ser transitorias tienen por definición una duración determinada y que aunque pueden prorrogarse, esa decisión depende de la disponibilidad de los recursos y los resultados de las mismas”34, por lo que la evaluación del esquema de descongestión no estuvo dirigida a analizar la forma en que había o no disminuido el fenómeno de congestión o sus causas, sino a los resultados numéricos de las medidas adoptadas. Es decir, se evaluó el remedio, pero no la enfermedad. Además, someter la continuidad de medidas de descongestión al albur de la disponibilidad de recursos económicos, denota falta de planeación y confirma la poca importancia dada por el Consejo para el tratamiento del problema. Ya en relación con las medidas particulares, tales como el traslado físico de expedientes, cabe anotar que una de las causas identificadas para la congestión fue la excesiva carga de trabajo de funcionarios y empleados. Por lo tanto, no hay correspondencia lógica en la redistribución de cargas de trabajo, cuando se han

34 Consejo Superior de la Judicatura, Plan Sectorial de Desarrollo 2011-2014, página 60.

diagnosticado problemas en la distribución. Esta medida tuvo el efecto de “premiar” indiscriminadamente al funcionario congestionado, en perjuicio de aquel funcionario “con capacidad para atender algunos volúmenes adicionales”, sin que hubiere algún tipo de reconocimiento a favor del funcionario ‘sancionado’, rompiendo incluso antiguos principios de linaje laboral, como aquel de “a trabajo igual, salario igual”. No hubo en la medida adoptada algún estudio que discriminase las causas focales de atraso en los juzgados o despachos atrasados, diferente a las altas concentraciones de cargas de trabajo. Colateralmente, con la medida de traslado físico de expedientes, se dejó en riesgo al proceso en particular y a los intereses de los usuarios de la administración de justicia, ya que se rompió con el principio de inmediación judicial frente a la prueba, toda vez que el funcionario encargado de dictar la sentencia sería uno totalmente distinto de quien dirigió la instrucción y por tanto, de aquel que recaudó la prueba.

El mayor problema advertido en este estudio se relaciona con la creación, prórroga y reanudación de cargos de empleados y funcionarios, con prescindencia del sistema de carrera, por las razones que a continuación se enuncian. El paro judicial llevado a cabo entre el 9 de octubre de 2014 y el 15 de enero de 2015 fue resultado de la improvisación y el exceso de confianza por parte de la administración de la Rama Judicial. Si bien es cierto que entre 2003 y 2009 hubo estudios sobre el número de procesos existentes y se cotejó con el censo de servidores públicos, no hay vestigios de que esa situación se hubiere evaluado objetivamente, en función de las cargas razonables de trabajo o los resultados esperados. Con todo, el Consejo Superior de la Judicatura fue prolijo a la hora de establecer una burocracia paralela, ajena del sistema de carrera judicial y que terminó, como quedó dicho, en la creación de cargos permanentes. Ese fenómeno puede replicarse ahora, con la creación transitoria de los miembros de la Justicia Especial para la Paz (JEP), por lo que desde este documento se hace un respetuoso llamado al Consejo Superior de la Judicatura y a los órganos encargados de la designación de los miembros que conformarán los distintos tribunales de la JEP, para que con suficiente anticipación se diseñe, implemente, ejecute y evalúe la creación de cargos, y puntualmente se haga énfasis en su carácter transitorio. Una prueba alterna de ese riesgo se encuentra en el nombramiento de jueces y magistrados de la especialidad civil para restitución de tierras, quienes a nivel nacional, pese a su carácter transitorio, fueron nombrados en propiedad.

Pese a la poca sofisticación o cientificidad de las evaluaciones de impacto de las políticas implementadas, hay que mencionar que, de acuerdo con la información recibida a través del oficio No. UDAEOF16-1087 del 13 de mayo de 2016, solo entre 2012 y 2015 hubo tales evaluaciones. Reitero que no son evaluaciones sistemáticas o científicas, sino que están estructuradas sobre cifras que conducen a señalar “SÍ” o “NO” respecto del cumplimiento de alguna meta. Así, en la Especialidad Civil de la Jurisdicción Ordinaria se tuvieron los siguientes resultados: Durante 2012 fueron creados en total 774 despachos, de los cuales al área civil correspondieron 307, es decir, el 39,66% de los creados para descongestión ese año.

Tabla No. 3. EVALUACIÓN DE CUMPLIMIENTO DE METAS DE LOS DESPACHOS DE DESCONGESTIÓN 2012

Fuente: CSJ - UDAE - Sistema SIERJU

Periodo: enero a diciembre de 2012

Jurisdicción Competencia Especialidad Cumple alguna

meta Número de Despachos

Administrativa

Trib. Administrativo

Sección Primera Si 3

Sección Segunda Si 6

Sección Tercera Si 3

Sin Sección Si 48

No 1

Juzg. Administrativo

Sin Sección Si 154

No 9

Ordinaria

Trib. Superior

Civil Si 2

No 2

Civil Familia Si 1

No 6

Civil Familia Laboral Si 2

Laboral Si 32

No 14

Penal Si 7

No 2

Juzg. Circuito

Adolescentes Conocimiento Si 3

Civil Si 46

No 54

Ejpms Si 39

Familia Si 27

Penal Si 41

No 3

Penal Conocimiento Si 6

No 4

Penal Especializado Si 25

No 2

Promiscuo Si 4

No 1

Juzg. Municipal

Civil Si 139

No 64

Penal Si 12

No 3

Promiscuo Si 8

No 1

Total general 774

A nivel de Tribunal hubo 4 despachos, de los cuales el 50% sí cumplió las metas asignadas y el restante no. Entre los Jueces del Circuito durante ese año 46 sí cumplieron las metas, al paso que los demás 54 juzgados no lo hicieron. Los Juzgados Civiles Municipales tuvieron un mejor comportamiento: 139 sí cumplieron la meta, mientras que 64 no lo hicieron. Según los resultados de cumplimiento de metas en la jurisdicción ordinaria solo el 60,7% de las metas fijadas fueron alcanzadas; entre los juzgados civiles del circuito el incumplimiento estuvo en el 54% y en los municipales solo el 31,5%. Estos resultados, sin embargo, no son comparables con los que fueron entregados para el año 2013, ya que no hay subdivisión entre órganos por competencia, sino por “subespecialidad”, según sean despachos Civiles, Civiles para despachos comisorios y Civiles para conocimiento de asuntos de mínima cuantía, como se puede apreciar en la Tabla No. 4. Tabla No. 4. EVALUACIÓN DE CUMPLIMIENTO DE METAS DE LOS DESPACHOS DE DESCONGESTIÓN AÑO 2013 Fuente: CSJ - UDAE - Sistema SIERJU Periodo: enero a diciembre de 2013

ESPECIALIDAD SUBESPECIALIDAD REPORTA EN

SIERJU

CUMPLE ALGUNA META (Fallo o

Impulso)

Número de Despachos

Administrativa Sección Primera Si Reporta Si 3

Sección Segunda Si 6

Sección Tercera Si 3

Sin Sección Si 183

No 13

Civil

Civil

Si Reporta

Si 68

No 3

Civil - Comisorios Si 14

Civil Mínima Cuantía Si 1

No 1

Disciplinaria Disciplinaria Si Reporta Si 8

No 2

Familia Familia

Si Reporta

Si 1

No 5

Prom Familia Si 1

Laboral

Laboral

Si Reporta

Si 57

No 29

0 2

Pequeñas Causas Laboral

Si 42

No 10

Penal

Ejpms Si Reporta Si 23

No 18

Penal

No Reportan No 1

Si Reporta

Si 7

No 6

Penal Conocimiento Si 3

Penal Especializado Si 6

No 1

Promiscuo Promiscuo Si Reporta Si 3

Salas Mixtas Civil Familia

Si Reporta

Si 1

No 3

Sala Civil Familia Laboral

Si 2

Medidas Nuevas

Medidas Nuevas

Medida Nueva 0 254

No Reportan 0 4

No Reportan 0 1

Total general 785

El análisis y comparación para 2014 no es más fácil.

Tabla No. 5. EVALUACIÓN DE CUMPLIMIENTO DE METAS DE LOS DESPACHOS DE DESCONGESTIÓN 2014

Fuente: CSJ - UDAE - Sistema SIERJU

Periodo: enero a diciembre de 2014

JURISDICCIÓN

Medida PRORROGA /

NUEVA a 31 de julio

Reporta en SIERJU

Cumple las dos metas Cantidad de Despachos

Administrativa

NUEVA Si No 2

No No hay reporte 3

PRORROGA Si

No 161

Si 31

Sin meta para evaluar 12

No No hay reporte 9

Disciplinaria PRORROGA Si No 7

Si 2

Ordinaria

NUEVA

Si No 12

Si 4

No No hay reporte 15

Sin meta para evaluar 1

PRORROGA

Si

No 128

No hay reporte de autos

1

No hay reporte de movimiento de procesos

2

Si 397

No No hay reporte 73

Sin meta para evaluar 3

Total general 863

Por último, los resultados de la evaluación para 2015 son los siguientes: Tabla No. 6. EVALUACIÓN DE CUMPLIMIENTO DE METAS DE LOS DESPACHOS DE DESCONGESTIÓN 2015 Fuente: CSJ - UDAE - Sistema SIERJU Periodo: enero a Junio de 2015

JURISDICCIÓN ESPECIALIDAD CATEGORÍA CORPORACIÓN

HAY REPORTE EN SIERJU BI

(Corte Agosto 4)

Resultado EVALUACI

ÓN EXCLUYENTE sobre el 80%

Número de Despachos

Contencioso Administrativo

Contencioso Administrativo

Circuito

Sección Primera y Tercera

Si

Si Cumple 1

Sección Segunda 15

Sección Tercera 4

Sin Sección

No Cumple 2

Si Cumple 84

Medida Nueva Medida Nueva 3

Tribunal

Sección Primera

Si

Si Cumple

3

Sección Segunda 6

Sección Tercera 3

Sin Sección

No Cumple 10

Si Cumple 36

Disciplinaria Disciplinaria

Consejo Seccional -

Sala Disciplinaria

Sala Disciplinaria

No Cumple 2

Si Cumple 5

Ordinaria

Civil

Circuito Civil

22

Medida Nueva Medida Nueva 5

Ejecución Civil Si Si Cumple

12

Municipal

Civil 123

No reporte No hay reporte 1

Comisorio

Si

No Cumple 14

Si Cumple 1

Ejecución Civil

No Cumple 1

Si Cumple 83

Extinción de Dominio

Circuito

Penal Especializado

Sin meta 2

Familia Familia

Si Cumple 25

Medida Nueva Medida Nueva 3

Justicia y Paz Ejecución de Sentencias

Si

Sin meta 1

Laboral

Laboral

Si Cumple

17

Municipal Pequeñas Causas Laborales 46

Tribunal Laboral 6

Penal Circuito

Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad

No Cumple 8

Si Cumple 45

Penal No

Cumple 2

Si Cumple 20

No reporte No hay reporte 1

Medida Nueva Medida Nueva 2

Penal Especializado

Si

No Cumple 1

Si Cumple

10

Municipal Penal

6

Tribunal 2

Pequeñas Causas y

Competencia Múltiple

Municipal Pequeñas Causas y Competencia Múltiple

Sin meta 10

No reporte

No hay reporte y no tiene

meta 3

Medida Nueva Medida Nueva 1

Promiscuo Circuito

Promiscuo

Si Si Cumple

3

Municipal 15

Promiscuo Familia

Circuito Promiscuo Familia 1

Total general 666

Quiere decir lo anterior que según los documentos entregados por la Unidad de Análisis del Consejo Superior de la Judicatura, no hubo un esquema unificado de evaluación de impacto de las políticas implementadas. Se vislumbra que la continuidad de medidas se producía más por la existencia de recursos, que permitieran la prórroga o renovación de ellas, que por los buenos o malos resultados que fuesen encontrados. La línea de evaluación fue desde siempre la relación entre salidas y entradas de expedientes, con prescindencia de elementos sociológicos o económicos que son relevantes en materia de administración de justicia. 5. Conclusiones Loables fueron los propósitos del Consejo Superior de la Judicatura para lograr una ‘Justicia al Día’, pero luego de iniciarse la ejecución del Plan Nacional de Descongestión, se dejó de lado la identificación concreta de las causas generadoras del problema, para diseñar a partir de ellas las estrategias que pudiesen combatirlas. Al final, junto con las medidas legislativas mencionadas, el gobierno judicial se dedicó principalmente a la creación, supresión, renovación y prórroga de cargos de funcionarios y empleados, sin que dichas decisiones estuviesen acompañadas

de un esquema unificado y constante de medición o evaluación, que permitiera identificar las mejores prácticas, para promoverlas en frentes distintos. Tales renovaciones o prórrogas se producían, según el caso, al iniciarse un nuevo año fiscal, o cuando la medida se continuaba dentro del mismo año fiscal. La causa frecuente de continuidad era la existencia de recursos para mantener la nómina de servidores públicos, pero sin realizar una verdadera evaluación de impacto sobre las medidas adoptadas. Al respecto, uno de los resultados obtenidos en las encuestas realizadas y que generó mayor preocupación, fueron los criterios subjetivos para mantener o no los juzgados de descongestión. Se llegó a extremos en los cuales el funcionario cumplido era sancionado con la eliminación de su despacho de descongestión, y por el contrario, se premió la continuidad de los nuevos juzgados, gracias a su atraso. La ausencia de evaluaciones de desempeño particular objetivas, o mediciones de impacto genéricas sobre las políticas implementadas, que pudieron ser anuales o mensuales, atendiendo los índices de demanda de justicia y el comportamiento de los jueces permanentes, y por supuesto, también los de los funcionarios de descongestión, impide ofrecer una conclusión igualmente objetiva sobre los resultados del Plan Nacional. Como se observó, ninguno de los Planes Sectoriales de Desarrollo ni los informes anuales presentados al Congreso de la República dio muestras de univocidad o continuidad en la ejecución de programas, y también se echa de menos las causas motivadoras del cambio de estrategias, basadas en los resultados de las medidas de descongestión. Simplemente se cambiaban, según el criterio del funcionario de turno, a instancias de los recursos con que contara. La falta de planeación condujo a que en 2009 se estimara un gasto cercano a los $425.000 millones, que al cabo de seis años de implementación de medidas ascendió a $1.587.513.148.00035. Es decir, se estimó que la finalidad se alcanzaría con solo el 30% del total del gasto que se destinó a la ejecución del plan durante el período evaluado. En la proyección incluida en el Plan Sectorial de Desarrollo de 2011-2014 se identificaron algunos aspectos que forman parte del diseño de una política pública, tales como la proliferación de ideas. Sin embargo, se dejó de lado la identificación concreta del problema, y a pesar de ello se buscó la implementación de medidas carentes de finalidades generales o específicas y sin un hilo conductor que

35 Ricardo Ezqueda, R. A. (Junio, 2016). La política de descongestión judicial 2009-2014, un costoso e ineficiente esfuerzo. Revista de Derecho Público, (36). Universidad de los Andes (Colombia). DOI: http://dx.doi.org/10.15425/ redepub.36.2016.06

permitiese hacer mediciones y evaluaciones con el paso del tiempo, e incluso correcciones o ajustes, según la medición de impacto de las medidas adoptadas. No hubo claridad sobre la forma de evaluación de las prácticas anteriores a 2011, para establecer cuáles de ellas generaban mayores o menores resultados. En las políticas adoptadas en Bogotá, el común denominador fue la ausencia de las causas generadoras de la congestión que se pretendía atacar, o la finalidad de largo o mediano plazo que se buscaba alcanzar. Solo en las medidas de 2014 y 2015 se hizo mención específica de problemas que se querían mitigar. A los juzgados les fueron fijadas unas metas mínimas de productividad. Se trataba de “estándares de rendimiento de los que se determinará su cumplimiento por parte de la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico”, es decir, que no se buscaba evaluar algún nivel de acierto o de calidad en las decisiones, sino un número determinado de fallos para establecer si la medida podía o no continuar, sin tener en cuenta la antigüedad de los procesos, la calidad de las partes, la existencia de sujetos que merecieran especial protección del Estado o la dificultad del litigio. Lo anterior coincide con la percepción que tuvieron los jueces entrevistados, para quienes las principales fallas advertidas tuvieron que ver con la forma de evaluar las medidas adoptadas. La improvisación y dependencia presupuestal condujo, durante el período estudiado, a que fuesen concebidas medidas transitorias, que con posterioridad se prorrogaban o reanudaban, sin que exista evidencia empírica que demuestre algún tipo de evaluación objetiva sobre los resultados, para tomar esas determinaciones. La percepción de los jueces al respecto, es que esa era la forma que encontró el órgano de gobierno judicial para crear una nómina alterna de funcionarios y empleados, ajena al sistema de carrera judicial. Dos juzgados específicos, el 62 civil municipal y el 33 civil del circuito de Bogotá llegaron a un punto de congestión que condujo a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura a adoptar la decisión –extrema, si se quiere-, de crear dos (2) cargos de juez adjunto para cada juzgado, por lo que en línea de principio se infiere que no son los litigantes ni los usuarios finales los generadores de esa situación de congestión, porque de lo contrario, ese resultado se habría presentado en la mayoría de juzgados. Sin embargo, ante el potencial movimiento o traslado de expedientes de un juzgado a otro y la simple modificación en la denominación del juzgado de descongestión, se dejó en cabeza del usuario la asunción de las consecuencias de lo que se originó en aquella situación de congestión. La designación de jueces adjuntos para un grupo reducido de juzgados fue revaluada por el Consejo Superior de la Judicatura. A partir de ese fenómeno es

preciso indicar que tales juzgados con síntomas de congestión son fácilmente identificables y algunas medidas deben ser tomadas para reducir ese atraso. Hasta acá nada nuevo se ha dicho. La recomendación que hago es que esos juzgados sean sometidos a drásticas medidas que impidan nuevas congestiones. No es comprensible que jueces como los ya mencionados continúen en sus cargos o sean premiados con ascensos, en virtud de su inveterado atraso. Incluso es preferible que esos despachos desaparezcan, se eliminen los cargos de carrera y la carga de trabajo sea redistribuida entre los demás juzgados en igualdad de condiciones, sin perjuicio de las medidas disciplinarias que se tomen contra el funcionario regente de la respectiva oficina judicial. Las medidas disciplinarias existen, pero es forzoso que sean utilizadas y definitivamente aplicadas las sanciones contra quienes faltan a la importante labor de administrar justicia. A partir del 1 de enero de 2016 se puso en marcha, a plenitud, el sistema procesal oral y por audiencias a nivel nacional. Durante ese mismo año, último de negociaciones entre el Gobierno Nacional y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (Farc), se realizaron los ajustes al acuerdo de paz con esa guerrilla, que incluyó la conformación de un componente de Justicia Especial para la Paz. Esos dos hechos se erigen como verdaderos hitos de la administración de justicia en Colombia. El primero de ellos, implica un cambio en la cultura judicial y la apertura a nuevos modelos de gestión. El segundo, es la apuesta para que el resultado de los procesos de negociación con la guerrilla no sea equivalente a la temida impunidad. Está en manos del Consejo Superior de la Judicatura lograr el éxito simultáneo de ambos programas, y evitar de forma oportuna que se materialice un fenómeno nuevo de congestión, por lo que el primer llamado que hago desde estas conclusiones al órgano de gobierno judicial, es que realice de forma permanente mediciones sobre los inventarios de procesos, que impliquen datos adicionales a las entradas y salidas. Las víctimas de la guerra, los grupos poblacionales que merecen especial protección del Estado, la demografía y cartografía judicial son algunos de los factores que deben ser tenidos en cuenta al momento de realizar el inventario, debiéndose diseñar desde ahora, que existe la oportunidad para pensar en el futuro. Tener al alcance de los evaluadores de desempeño los elementos relevantes para establecer no sólo cuántos procesos judiciales existen, sino qué tipo de personas demanda y cuál es el perfil de los demandados frecuentes; o identificar cuáles son los principales focos de concentración de procesos y sus razones, permitirá hacer diagnósticos que vayan más allá del comportamiento procesal, y brinden incluso

herramientas sociológicas y antropológicas que redunden en diferentes modalidades de oferta de justicia. Piénsese, por ejemplo, que continúe el comportamiento judicial de elevadas cifras de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de obligaciones financieras. Esta es una hipótesis no solo posible, sino que también es probable que se materialice en el tiempo. La solución no solo es la creación de jueces especialistas en remates de inmuebles o de vehículos. Esas medidas administrativas pueden ser complementadas con herramientas virtuales de educación financiera. Incluso desde la academia y las aulas se debe enviar el mensaje del mejor aprovechamiento de los servicios financieros de crédito, para que el futuro deudor pueda optar por la deuda como una herramienta alterna al ahorro. Y en caso de que decida acudir al crédito, tenga elementos de juicio suficientes para escoger los mejores plazos y tasas, según su capacidad de endeudamiento. El comportamiento de las tasas de interés forma parte de la labor asignada por la Constitución Política a la Junta Directiva del Banco de la República, y ella ha optado por dejar que sea el mercado el que responda a los mensajes que la Junta envía a través de la fijación de las tasas para créditos interbancarios. En consecuencia, el grupo de deudores no puede esperar de los despachos judiciales respuestas para el comportamiento de dichas tasas, que forman parte de las políticas macroeconómicas del Estado. Sin embargo, los deudores, en su microeconomía casera, sí pueden tomar las decisiones que eviten al máximo su ingreso como demandados a un desgastante proceso judicial. De otro lado, el sistema de carrera judicial no debe ser solamente fortalecido, sino respetado. Es claro que el crecimiento demográfico implica que la demanda del servicio de justicia aumente, y frente a ello debe haber una oportuna y completa respuesta de la oferta. No se trata simplemente de la creación improvisada de cargos de descongestión para que esos puestos de trabajo sean ocupados por personas ajenas al sistema de carrera judicial. Todo lo contrario: el llamado es a que con base en la identificación numérica, demográfica, sociológica de distribución de procesos, haya un comportamiento reflejo por parte de la oferta del servicio de justicia, que implica especialización de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, particularmente en lo Civil. El paro judicial que se mantuvo entre octubre de 2014 y enero de 2015 es la muestra clara de las consecuencias de la falta de planeación. Esa experiencia no puede replicarse en los escenarios de JEP y sistema de oralidad. Particularmente en el primero de ellos, deberá estructurarse un cuerpo de justicia encabezado por dos tribunales que por antonomasia deberán ser transitorios. Por lo tanto, a nivel normativo el gobierno nacional y el gobierno judicial deben fijar reglas claras sobre dicha transitoriedad.

Colombia se prepara para la etapa más importante de su historia reciente. El posconflicto que sigue a la firma del acuerdo de paz entre la guerrilla de las Farc y el Gobierno Nacional. El núcleo judicial de ese acuerdo está, como se mencionó, en el sistema de la JEP. Ni las experiencias tardías de la justicia transicional de procesos anteriores, ni los mecanismos para atacar la congestión en la justicia permanente pueden ser reeditadas. Academia, abogados, jueces, fiscales y usuarios de justicia deben hacer un frente común para que ello no suceda. Este documento es un aporte para lograr ese fin.