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“Consultoría solicitada por la Representación FAO en Uruguay sobre Plan Estratégico y diseño institucional para

el sector de frutales de hoja caduca”

Informe Final

Dr. Pablo Caputi Ing.Agr. Santiago Canessa

Montevideo, Agosto de 2012

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Agradecimientos

A la Mesa Tecnológica de Frutales de Hoja Caduca y al Grupo Gestor por haber brindado siempre el apoyo a los consultores. Al Ing.Agr. (PhD) Roberto Zoppolo y al INIA, por haber facilitado los elementos necesarios para la culminación con éxito de este trabajo. A los productores y empresas que participaron tanto en el Taller inicial para orientar las consultas al sector público como en las entrevistas en profundidad. A los jerarcas de los servicios públicos que se mencionan en el Anexo, quienes respondieron amablemente la entrevista. Al Sr. Ministro de Ganadería, Agricultura y Pesca del Uruguay, Ing.Agr. Tabaré Aguerre, por haber encontrado un espacio en la apretada agenda para reflexionar sobre las políticas públicas hacia el sector. A la FAO por el financiamiento y por la revisión técnica de este informe. En especial a los funcionarios que supervisaron este trabajo y supieron entender algunas dificultades que llevaron a dilatar la entrega del informe final. Finalmente a todos quienes de buena fe utilizarán los resultados de esta consultoría para construir un mejor futuro para todas las personas involucradas con los frutales de hoja caduca. No hay mejor gratificación para un consultor que saber que los consensos e ideas construidos en diálogo con un sector productivo son usados como guía para la formulación de políticas.

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INDICE

p.p

1- Resumen Ejecutivo …………………………………………………………………………………………………………………….…….4

2- Elementos fundamentales de la Fase 1 de la consultoría: síntesis …..……………………………………….……10

3- El punto de partida para la Fase 2: el taller inicial de consulta a los agentes….……………………………….12

3.1- Introducción 3.2- Los resultados del Taller de consulta 3.3- Conclusiones sobre las demandas a las políticas públicas

4- Tres elementos a profundizar: industrialización, comercialización al mercado interno, mejoras en la

eficiencia de uso de la mano de obra ………………………………………………………………………..…………..……..41 4.1- Industrialización 4.2- Comercialización al mercado interno 4.3- Mano de Obra

5- Una visión integrada de la cadena y sus desafíos……………………………………………………………………….…..50

5.1- Consideraciones económicas sobre el rubro 5.2- La perspectiva pública sobre las políticas hacia el sector

6- El Plan Estratégico para frutales de hoja caduca…….…………………………………………………………………….….69

6.1- Contenidos y organización 6.2- Vínculos con otras actividades de la fruticultura 6.3- Actividades en el corto plazo 6.4- Actividades para el mediano plazo Anexos ………………………………………………………………………………………………………………………………………....83

Anexo 1. Formulario del Taller Anexo 2- Listado de participantes del Taller Anexo 3- Listado de entrevistados

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1- Resumen Ejecutivo

Objetivo

El objetivo de esta consultoría fue dar continuidad al trabajo comenzado en el año 2011 en el sector de frutales de hoja caduca. En el mismo se realizó un diagnóstico en consulta con las empresas del sector sobre el estado de situación de la cadena y las fortalezas y debilidades de la misma en la perspectiva de formulación de un futuro Plan Estratégico. No existe en Uruguay una tradición firme de formulación, implantación, evaluación y ajuste de políticas públicas con una acumulación en el tiempo que permita darle previsibilidad a las mismas. Esto hace que sea difícil para el sector privado identificar las oportunidades que esas mismas políticas abren para la promoción sectorial.

La visión del sector productor

• El problema de la mano de obra El sector tiene dificultad de encontrar trabajadores masculinos jóvenes, con buena capacitación en el rubro. En la medida que este rubro requiere para el trabajo en chacra cierta idoneidad física, es razonable que las carencias en este segmento (hombres menores de 30 años) sean sentidas como una debilidad importante. En las discusiones de grupos y en plenario se mencionó un fenómeno constatado muchas veces en la agropecuaria que es el envejecimiento de la mano de obra y la falta de recambio. La restricción de mano de obra calificada (competitiva para el rubro) se produce para todas las especies y se radica fundamentalmente en el trabajo en chacra. Afecta fundamentalmente a las actividades de cosecha, sin descartar el impacto en las otras tareas. La carencia se da tanto en trabajadores permanentes como zafrales, siendo difícil encontrar hombres jóvenes bien calificados para las mismas. En un programa de capacitación, quizás haya cierta ventaja en enfocar la capacitación en los trabajadores permanentes y los denominados “cuadrilleros” que arman equipos de trabajo para las tareas en frutales (no solo de hoja caduca). Estos trabajadores tienen un mayor arraigo con el rubro y por tanto la capacitación que allí se realice tiene una chance algo mayor de provocar una mejora. Dentro de los zafrales se diferencian dos grupos, aspecto a tener en cuenta en la implementación práctica de las capacitaciones.

• Industrialización La visión de los participantes en el Taller es que en caso de producirse un proceso de desarrollo de la industrialización de frutos de la hoja caduca el mismo se daría para la elaboración de jugos en primer lugar y de pulpas en segundo (para su empleo en la elaboración de otros alimentos). El potencial de expansión en dulces u otro tipo de bebidas se entiende es muy bajo. Respecto a los destinos se entiende que la mejor posibilidad estaría en el mercado interno, ocupando segmentos que han sido tomados por los jugos importados desde la región. No se descarta la exportación de productos industrializados, pero se reconocen las limitantes de escala que tiene el país para competir con grandes empresas de la región y el mundo que se mueven en otra escala de producción y comercialización. La visión de perfiles industriales en las tres especies es similar. Quizás exista un pequeño matiz en el sentido de ver al durazno un poco más vinculado a las dinámicas del mercado interno y los industrializados de pera y manzana con algún potencial mayor de competencia en el mercado internacional (seguramente regional). De todos modos esto no deja de ser una conjetura a ser profundizada más adelante, si en las tareas de

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implementación del Plan Estratégico surge claro que el fomento de la industrialización es un camino económica y estratégicamente ventajoso.

• Exportación a Brasil En relación a la importancia de Brasil como comprador de frutas de hoja caduca, los participantes fueron consultados respecto a su visión estratégica. La primera de ellas ubicaba a ese destino como un mercado más y sugería un enfoque pragmático y de corto plazo en los negocios. Una predominancia de este visión implica que no tiene mucho sentido hacer inversiones de posicionamiento (acceso, promoción, etc) en ese mercado, dado que los agentes privados los utilizarán o no dependiendo de los precios relativos. La segunda visión destacaba a Brasil como un mercado especial dentro del conjunto de mercados disponibles. Esta particularidad recomendaría estrategias especiales para posicionarse allí. Finalmente la tercera y última opción profundizaba esta línea de pensamiento y colocaba a Brasil como el único mercado que puede sostener una base o piso para el flujo exportador desde Uruguay. Es muy importante notar que la casi unanimidad de los presentes se sintió identificado con la visión dos. La gran mayoría de los participantes entendió que los problemas de rechazo en la exportación se deben tanto a razones sanitarias reales como a cierto uso de las mismas como barreras no arancelarias encubiertas. Si a esta visión se le adiciona los que opinaron que básicamente es un problema nacional de estándar sanitario se concluye que una muy amplia mayoría entiende que hay que trabajar rápidamente en mejorar el estatus sanitarios del país, en particular para algún tipo de problemas (ejm: carpocapsa).

La visión de los formuladores de políticas

• Industrial La visión de la política industrial es integrada con la política comercial: la viabilidad de largo plazo viene dada por el acceso regional y mundial, ya que el mercado interno no sostiene un proceso de largo plazo de desarrollo industrial. O sea que la orientación es a diversificar productos, mercados y servicios adicionados a la cadena de valor. En relación a las cadenas agro-industriales en general se entiende que se pueden aplicar tanto medidas de tipo defensivo como ofensivo. En forma genérica se mencionan licencias no automáticas de importación, mesas de valoración y precios de referencias para los casos en que se sospechen prácticas de dumping o de sub-facturación: el país ya ha hecho algunos reclamos en la OMC respecto a productos ingresados en estas condiciones y se mantiene vigilante. A nivel ofensivo se señala que la política de intentar penetrar en más mercados tiene un apoyo de “inteligencia comercial” dirigido desde una mesa tripartita (MIEM-MEF-Uruguay XXI) y con una herramienta de promoción especial (Fondo de Diversificación de Mercados).

• Empleo El enfoque es del de dotar al trabajador de habilidades transversales, fundamentalmente, útiles para cualquier tipo de empleo. Se trata asimismo de explicar con claridad cuál es el sistema de derechos y obligaciones que se adquieren al formalizar una relación de trabajo. Estas habilidades transversales o genéricas se complementan con habilidades sectoriales específicas, necesarias para desempeñarse dentro de las empresas.

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• Sectorial para la fruticultura

Para las autoridades de la Dirección General de la Granja existe una amenaza real de pérdidas de capacidades en el sector empresarial de la fruticultura, debido a los magros resultados económicos de los últimos años (en los segmentos de menor escala). Esta pérdida es riesgosa dado que son ciclos largos y la expertise perdida es muy difícil de recuperar (a diferencia de otros rubros de la granja). Por lo tanto es necesario generar un proceso “vigoroso y significativo” de cambio de expectativas en el sector y las políticas deberían orientarse en ese sentido.

A los efectos de generar un círculo virtuoso que desemboque en un desarrollo “vigoroso y significativo” en la fruticultura de hoja caduca, es necesario consensuar una visión compartida. En términos generales las autoridades de la DIGEGRA destacaron los siguientes componentes de la visión:

• Una fruticultura de exportación, de carácter inclusivo. • Búsqueda de escalas eficientes (entre empresas y cadenas) que viabilicen el proceso global. • Diferenciación del producto, para facilitar el agregado de valor y el posicionamiento

internacional. • Base fundamental de la diferenciación ubicada en el sistema (ejm: producción integrada y

otros), lo que permite manejar el balance de especies y variedades y los cambios en los mercados demandantes.

En la visión de las autoridades programas de fomento del rubro existentes en el pasado atacaron más o menos exitosamente el problema productivo, pero no se propusieron avanzar en el gran objetivo comercial (ejm: PREDEG). Esta insuficiencia de enfoque (desde la oferta y no desde la demanda) no debería ser repetida en las políticas públicas a implantar. La secuencia entonces de formulación de la política debería recoger un enfoque general consistente y desde allí comenzar a construir las articulaciones y alianzas público-privadas para lograr resultados evaluables. El punto de partida es que las políticas públicas deben contribuir a generar Atributos que permitan a los productos insertarse en los circuitos internacionales más dinámicos. Esto quiere decir:

• Trabajo por el acceso y consolidación en mercados internacionales (acciones en lo sanitario, comercial y promocional)

• Prospección de canales específicos, con estudios sobre requerimientos detallados • Búsqueda de un volumen básico (“masa crítica”) que sostiene el conjunto de costos • Calidad homogénea del producto, con potencial de certificación • Análisis de las características de diferenciación de la producción nacional.

¿Qué atributos deben tener los productos y procesos para lograr penetrar esos mercados y canales con un volumen significativo de fruta de calidad homogénea, con potencial de diferenciación según requerimientos de los clientes? La respuesta a esta pregunta es el “punto inicial” del trabajo de un equipo que lleve adelante un Plan Estratégico para la fruticultura de hoja caduca, sostenido en las políticas públicas y las decisiones privadas hacia el sector. La integración de los productores en cadenas no surge entonces como una valoración “a priori” de su conveniencia, sino como una mera constatación práctica de la imposibilidad de lograr esos Atributos para la inserción internacional (a posteriori) en el contexto actual de desorganización. En el caso de la citricultura, por ejemplo, la integración la realizaron grandes empresas que facilitaron el proceso de ajuste de la producción nacional a los requisitos de los mercados internacionales. En el caso de la hoja

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caduca, la inexistencia de este tipo de empresas demanda a las políticas públicas que cumplan un rol más activo en facilitar la articulación y la búsqueda de escalas.

En relación a la construcción de institucionalidad sectorial la postura de la administración es relativamente pragmática y apunta más bien a ir avanzando en las agendas de trabajo, sin definir a priori una institucionalidad rígida. La visión es que el propio ejercicio del diálogo irá decantando los actores representativos, las temáticas prioritarias, la mejor forma de ir atacando los desafíos. Tomando en cuenta que este es un sector pequeño (económicamente) y que estamos en la mitad de un período de gobierno, esta postura parece cauta y razonable.

La propuesta del Plan Estratégico

El Plan Estratégico para los frutales de Hoja Caduca (PE), debe entenderse como una hoja de ruta o agenda que recoge los principales asuntos a resolver para lograr el desarrollo del sector en el largo plazo. Definir una agenda implica identificar objetivos y metas, los obstáculos previsibles para el logro de los mismos, los procedimientos para priorizar los diferentes asuntos y mejor forma de negociar la resolución de los mismos. Uno de las mayores debilidades de las organizaciones que trabajan en la agropecuaria (y en ocasiones de las políticas públicas) es la falta de definición clara de objetivos priorizados en el tiempo. Se tiende a tener una visión finalista demasiado rígida que obliga a la concurrencia de demasiados factores para conseguir el resultado final. Mucho más importante que acordar en forma detallada cómo se llegará al fin del proceso, se acordar cómo se comenzará a trabajar en forma inmediata algunos puntos básicos: en la negociación y aprendizaje colectivo va surgiendo con mayor claridad el verdadero sentido de la tarea. Los pilares básicos que deben promoverse para lograr el objetivo principal son:

• Mejoras en la capacidad productiva de las empresas Muchos establecimientos de escala comercial tienen una brecha importante en cantidad y calidad respecto al potencial nacional. Debe promoverse el recambio de variedades hacia materiales de mayor potencial y mejor adaptación a las condiciones de la demanda internacional actual. Debe promoverse el acceso al riego en forma generalizada, ya que no es posible pensar una fruticultura exportadora sin este apoyo. Finalmente debe garantizarse un sistema de transferencia tecnológica que constantemente trabaje sobre la brecha entre el potencial productivo y la realidad de las empresas.

• Promoción de la coordinación e integración vertical en la cadena Con las escalas comerciales actuales es muy difícil lograr una inserción internacional exitosa. La competencia en el mundo es con conglomerados empresariales y es inviable un enfoque exportador desde pequeñas empresas aisladas que busquen negocios puntuales. Las políticas públicas deben favorecer este proceso y no obstaculizarlo, con una visión errónea sobre la negociación al interior de las cadenas.

• Establecimiento de una agenda de comercio exterior definida Las acciones de mayor impacto se producirán cuando se defina con claridad cuáles son los destinos a priorizar en cada etapa. Para un país pequeño y un sector de incipiente exportación no es recomendable dispersar esfuerzos de apertura y consolidación en varios mercados. En la medida que a nivel de las políticas generales del país se ha definido profundizar el camino de integración económica con Brasil (en

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forma complementaria al trabajo en el Mercosur) parece bastante natural tomar este punto de partida para la definición de la estrategia comercial en la hoja caduca. Secuencialmente, en la medida que se avance con este mercado, se podrán ir atacando otros para lograr una buena penetración y diversificación.

• Definición de las acciones técnicas de soporte: sanidad, innocuidad, estándares de calidad. El comercio de alimentos está condicionado por las barreras sanitarias. Definir para cada mercado los requisitos específicos y articular el trabajo público-privado para cumplirlos, es de máxima prioridad. Para estos productos en particular, se recomienda una tarea especial en el tema innocuidad por su alta presencia en la agenda comercial. La definición de estándares de calidad mínimos obligatorios para la exportación es otra tarea complementaria en este mismo bloque: la construcción de una reputación para la fruta nacional debe ir incrementando los niveles de exigencia, pero con un cumplimiento total de todas las partes. La presencia de externalidades negativas (costos de reputación para el país) no debe ser minimizada y no se puede apelar a que mecanismos de mercado (segregación de la empresa con mala reputación) resuelvan este problema.

• Institucionalidad básica para el funcionamiento del Plan Piloto

Grupo Gestor (rol político coordinador)- Hay que optar entre dos modelos posibles: a- Integración con representantes de organizaciones de productores, originadores-procesadores y

miembros del ejecutivo (designados por DIGEGRA y/o MGAP). Se sugiere un número pequeño de integrantes no mayor a 2-3 por sector.

b- Conducción directa desde el ámbito de la DIGEGRA, reservando la participación privada para las mesas (tecnológica y comercial)

Mesa Tecnológica de Frutales de Hoja Caduca- Se propone reforzar su accionar, dotándola de una secretaría técnica que vaya ordenando la tarea. Desde ese ámbito técnico se podría generar un pequeño sistema de información (en base web) sobre los asuntos tecnológicos, productivos, de sanidad e innocuidad de soporte al sector. Su mayor desafío es el desarrollo de una agenda ejecutiva de trabajo, en base a los elementos presentados en esta consultoría (recogidos en los dos Talleres de consulta al sector). Mesa de Inserción Comercial- Énfasis en la definición de la estrategia de inserción internacional de la fruticultura de hoja caduca. Integración prioritaria del sector exportador articulado en cadenas para el trabajo conjunto de las unidades especializadas (en MGAP y MRREE). Como el desarrollo del mercado interno puede tener acciones puntuales, se sugiere que la participación del retailer sea por temáticas específicas (estándares de calidad, etc.) y no permanente. Coordinaciones con Fruticultura de Exportación- Muchos de los avances logrados en sectores de la fruticultura exportadora (cítricos, arándanos, olivos, etc) son capitalizables por la hoja caduca. Esto requiere acciones de coordinación específica, que pueden ser realizadas directamente por el Grupo Gestor con apoyo en la secretaría técnica. La profundidad de esta coordinación dependerá también de las acciones que el propio MGAP proponga. El equipo consultor entiende que hay sinergias importantes entre los sectores que deben ser aprovechadas (de hecho varias cadenas frutícolas tienen un espectro amplio de productos y hay ya organizaciones específicas que recogen esto1

).

1 Upefruy es una de ellas y se enfoca la promoción de exportaciones de diversos tipos de frutas.

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Coordinaciones con Sustentabilidad Social- Hay dos problemáticas diferentes: por un lado la de la de los productores frutícolas de muy pequeña escala, por otro la de la mano de obra y sus condiciones de trabajo. En relación al primero de los puntos, el MGAP tiene un área completa de Desarrollo Rural que ataca primordialmente estos asuntos. Esta división ha sido reforzada con un importante programa público con organismos internacionales, que ataca la temática de la agricultura familiar de pequeña escala. El segundo aspecto refiera a la mano de obra y sus condiciones de trabajo, en particular la de los zafrales, problemática compartida con otros sectores frutícolas (por ejemplo citricultura)). Si bien el avance en el caso de la citricultura en este punto ha sido limitado, es evidente que es una problemática compartida (capacitación y mejoras en las condiciones de vida de los trabajadores rurales, en especial los zafrales). Quizás no se ha logrado aún la “masa crítica” para que el tema se consolide y la intervención de los delegados de frutales de hoja caduca ayude a definirlo. Nuevamente esa coordinación podría ser de tipo político (delegados del grupo gestor o la DIGEGRA) o de tipo técnico (secretarías de apoyo a GG).

Actividades sugeridas

Corto plazo a- Definición de la estructura general de trabajo b- Definición de roles de cada una de las estructuras c- Definición de las representaciones a las Mesas y sus sistemas de trabajo d- Comienzo de un programa piloto de trabajo, con apoyo técnico

Mediano plazo

a- Programa de Desarrollo de la Fruticultura de Hoja Caduca b- Establecimiento de un modelo general de trabajo para la fruticultura c- Cambios legales

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2- Elementos fundamentales de la Fase 1 de la consultoría: síntesis El objetivo de esta consultoría fue dar continuidad al trabajo comenzado en el año 2011 en el sector

de frutales de hoja caduca2

. En el mismo se realizó un diagnóstico en consulta con las empresas del sector sobre el estado de situación de la cadena y las fortalezas y debilidades de la misma en la perspectiva de formulación de un futuro Plan Estratégico.

En apretada síntesis, se pueden mencionar los aspectos que surgían como consolidados en la visión sectorial y aquellos que ameritaban una profundización en esta Fase 2 del trabajo.

• Aspectos consolidados de la visión

En la producción

Una superficie dedicada al rubro estabilizada y sin previsiones de incremento en el corto plazo en función de las inversiones previstas por las empresas. En general se preveía alguna sustitución entre rubros, con caída de superficie en durazno y quizás aumento en pera y manzana en forma no significativa. El posible incremento del volumen, en forma moderada, vendría por un aumento en la productividad por hectárea. Esto se explicaría por renovación de materiales y mejoras en el riego en alguna zona específica. Desde el punto de vista tecnológico las empresas más tecnificadas entendían que no tenían una brecha significativa respecto al potencial conseguible en las condiciones ecológicas del país. El bajo promedio nacional es explicado por un déficit en las empresas menos tecnificadas o de peor dotación de recursos (particularmente agua). Esto ubica el problema productivo más en la transferencia que en la generación de tecnologías, en la perspectiva empresarial.

En lo comercial

La visión consensuada es que el mercado interno se encuentra saturado o muy cerca de este punto para el consumo de estos productos. Marginalmente se podría avanzar en base a una estrategia promocional sostenida en el tiempo. En las condiciones actuales una cosecha por encima de lo normal (por ejemplo 15% superior) satura el mercado y deprime los precios hasta lograr un equilibrio, debido a la baja elasticidad-precios de la demanda. La salida natural a esta situación, el aumento en las exportaciones, enfrenta una serie de desafíos. Los resultados económicos de la misma no fueron los esperados destacándose lo impredecible del comportamiento del mercado brasilero (un mercado natural “a priori” para este tipo de productos, por la complementariedad ecológica). Los escasos volúmenes disponibles, al mismo tiempo, hacen que sea dificultoso acceder a otros mercados más lejanos y amplios (Europa, Rusia, Asia). La dura competencia con los grandes productores mundiales que tienen mayor economía de escala también era mencionada entre las restricciones.

En lo organizativo

Uno de los aspectos consensuados fue el de la baja organización en el sector. Por un lado no existen grandes empresas integradas verticalmente que, como en el citrus por ejemplo, traigan organización al sector. Por otro no hay una institucionalidad ejecutiva que congregue a los actores y que logre llevar adelante las tareas de mejora. Adicionalmente hay dos segmentos diferentes entre los plantadores de frutales de hoja caduca. Por un lado están aquellos que se podrían denominar “comerciales” para quienes este rubro representa la principal fuente de ingresos de la empresa. Por otro hay un número importante de

2 “Elementos de un Plan Estratégico para el sector de frutales de Hoja Caduca”, Caputi, P. & Canessa, S. Informe para la Representación FAO, Octubre-Diciembre de 2011. Se recomienda su lectura para una mejor comprensión de este informe.

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productores que integran la producción frutícola a otro conjunto de rubros (horticultura, pequeños animales, etc.). Las problemáticas son diferentes al igual que las posibles soluciones.

• Aspectos a profundizar en la Fase 2

Para la Fase 2 del plan quedaron planteados algunos aspectos a profundizar.

Factores limitantes

En relación a los factores productivos, un primero elemento a profundizar era el acceso a materiales saneados (plantas de calidad en plazos cortos). Para un sector que precisa renovación de especies y variedades esto es un requerimiento básico. Un segundo elemento destacado era el estudio del riego y las fuentes de agua y cómo los programas públicos vigentes en el MGAP podían ser una solución para esta restricción. Asimismo había interés en indagar qué elementos de las políticas públicas podían contribuir a mejorar la competitividad del factor mano de obra dentro del rubro.

Industrialización, comercialización en el mercado interno

La industrialización de los descartes (en chacra o en packing) surgió como un aspecto del negocio a relevar con los agentes económicos involucrados. En cuanto a lo comercial se sugería estudiar los cambios esperados en el mercado interno, complementariamente a los estudios sobre exportación. En particular conocer la visión de la Comisión Administradora del Mercado Modelo y de los supermercados sobre la evolución esperada en el mercado interno del consumo de frutas frescas y la respuesta del mismo a acciones promocionales.

Exportaciones

A pesar de tener un volumen incipiente, existió en los representantes del rubro una inquietud por entender el avance de otros sectores de la fruticultura de exportación en los mercados internacionales. En particular la experiencia con el mercado brasilero.

En función de estos elementos surgidos de la Fase 1, se planificó la siguiente secuencia del trabajo

para esta Fase 2: a- Taller inicial de priorización de demandas al sector público (con los agentes privados) b- Entrevistas sobre industrialización y comercialización al mercado interno c- Entrevistas al sector público (sobre políticas genéricas y sectoriales) d- Elaboración del Plan Estratégico Por lo tanto este segundo informe de la consultoría debe entenderse como una continuación y

complemento del trabajo comenzado el año anterior. El objetivo global es elaborar un Plan Estratégico de desarrollo del sector de hoja caduca en Uruguay, que funcione como una “hoja de ruta” tanto para los decisores públicos como para los agentes privados.

La mayor o menor formalización del mismo, la organización de las actividades, el soporte

institucional que se le dé a la tarea son todos aspectos que los formuladores de políticas públicas deberán tomar. Esta consultoría simplemente busca clarificar cuales son las diferentes opciones y eventualmente cuales son las consecuencias de cada uno de los caminos a tomar.

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3- El punto de partida para la Fase 2: el taller inicial de consulta a los agentes.

3.1- Introducción Uno de los aspectos en donde existe mayor carencia en el país es en la comprensión del proceso de formulación y ejecución de las políticas públicas de apoyo a los sectores productivos. En términos generales no existe un proceso sistemático de formulación, implantación y evaluación de las mismas, que permita a los agentes económicos privados formarse una idea del efecto de las mismas. Por tomar un extremo de comparación que clarifique el punto, las políticas agropecuarias en la Unión Europea siguen una trayectoria definida y relativamente previsible en el mediano plazo (5-10 años). Parte de esto proviene de los procesos de negociación internacional y los compromisos de no distorsionar las condiciones de competencia con subsidios a las exportaciones o a la producción. Esto son disciplinas OMC y en buena medida nuestro país está sometido a una lógica similar, es decir el margen de discrecionalidad es relativamente limitado (y por lo tanto la sorpresa). Sin embargo otra parte de las políticas tiene que ver con ciertos “grados de libertad” o autonomías que los gobiernos tienen para promover o no sectores, con políticas específicas. En el Uruguay existen pocas de las denominadas “políticas de estado” que trascienden las administraciones de gobierno. Quizás las más destacadas sean las políticas macro-económicas, que más bien se van construyendo como consensos de visiones y no como disciplinas rígidas incorporadas a la legislación (con límites de gastos, por ejemplo). Esta que es la situación general para el país no es diferente en la Agropecuaria. Algunas políticas “macro” que trascienden a las administraciones se van construyendo en los consensos entre el sector público y privado, de forma explícita o implícita. Por ejemplo las políticas sanitarias del país (animal, vegetal) se han ido decantando en un proceso iterativo no exento de tensiones. El proceso de formulación de las mismas no es lineal, transparente, previsible. En ocasiones las soluciones idealmente concebidas chocan contra la realidad comercial y debe reformularse completamente el enfoque. Para ejemplificar, ténganse en mente los varios sucesos ocurridos en el pasado de quiebras sanitarias en la producción animal (ejm: aftosa en bovinos) o vegetal (ejm: cancro en cítricos) en donde en el camino se fueron rediseñando las estrategias y medidas de control. Aun así el “patrimonio sanitario” del país y las medidas para protegerlo es quizás una de las áreas más previsibles de las políticas públicas. Otras políticas públicas tienen discontinuidad en el tiempo por cambios de orientación, sin explicación suficiente al sector sujeto de estas políticas. En general estos cambios han coincidido con los cambios de administración y se asocian al relanzamiento de programas y proyectos financiados mayoritariamente por organismos internacionales (a pedido del gobierno nacional quien también aporta contrapartes, pero de menor cuantía). En síntesis, no existe en Uruguay una tradición firme de formulación, implantación, evaluación y ajuste de políticas públicas con una acumulación en el tiempo que permita darle previsibilidad a las mismas. Esto hace que sea difícil para el sector privado identificar las oportunidades que esas mismas políticas abren para la promoción sectorial. Adicionalmente el posicionarse frente al sector público requiere organización. Y esa organización demanda recursos materiales y humanos. Los sectores más frágiles de la economía nacional, y de la agropecuaria, tienen muchas dificultades para conseguir una buena posición.

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El diagnóstico entonces es que lograr un buen acercamiento recíproco desde las políticas públicas (oferta) y desde el sector productivo de hoja caduca (demanda) es una tarea compleja por las carencias históricas en la lógica de formulación de políticas agropecuarias y por la fragilidad de este sector en particular. Para intentar cerrar esta brecha, como primera actividad de la Fase 2 se planteó un Taller de consulta al sector privado, intentando identificar con mayor claridad las demandas al sector público. Este insumo fue muy importante para la etapa posterior de entrevistas con los formuladores de políticas, en la medida que se podían indagar inquietudes concretas del sector productivo. Al mismo tiempo el Taller tenia un efecto formativo sobre el sector productivo, en la medida que se obligaba a consensuar una demanda priorizada hacia el sector público. Es común ver que los planteos al Estado desde el sector de la producción es una larga plataforma de reivindicación y demandas, sin priorización y sin establecer compromisos compartidos. Esta lógica es estéril ya que lejos de comprometer al sector público con las acciones necesarias, le permite diluir sus responsabilidades específicas ante lo inabarcable de la agenda. El Taller de consulta se realizó el día 8 de mayo de 2012, con una dinámica similar de trabajo a la empleada en la Fase 1. Esto quiere decir presentación de una situación problema particular, debate en grupos y opinión individual, procesamiento de los resultados y devolución intermedia para ir construyendo la visión compartida. En el mismo participaron solamente los agentes privados, dado que el objetivo era identificar con claridad la demanda al sector público. Hubo un alto grado de coincidencia entre los participantes en el primer y segundo Taller, lo que es importante para darle continuidad al proceso. En un sector disperso y con poca organización, construir una visión común requiere repetición de agentes en los encuentros. Los grandes grupos participantes del sector privado fueron: Productores Frutícolas

- Todos con escala comercial, es decir aquellos para quienes la fruticultura es su principal fuente de ingresos.

Procesadores

- Agentes que están en una posición intermedia en la cadena, en las plantas de packing (pueden tener producción propia o no, pueden brindar otros servicios o no). En ocasiones en el texto se referirá a ellos como “originadores” por la clara analogía existente con los “originadores de granos”. Estas figuras no son meros intermediarios, porque agregan valor a través de ciertos procesos y pueden ser ellos mismos productores, pero tampoco son industriales en el sentido estricto porque los procesos que realizan tiene más bien que ver con packaging, consolidación de volúmenes y comercialización (al mercado interno o la exportación)

Técnicos asesores

- En general de productores, en ocasiones de procesadores en aspectos comerciales.

Un elemento que se recuperó al inicio del Taller de Consulta de la Fase 2, fue el de las conclusiones centrales a las que se había llegado en el Taller de la Fase 1. De esta forma se daba continuidad al trabajo y se evitaba volver a discutir aspectos ya laudados. Una de las mayores ineficiencias en la construcción de visiones colectivas sectoriales es cuando no se establece con precisión los temas que ya han sido debatidos y acordados (a veces por simple mayoría, no por unanimidad). Algunos agentes tienden a reiterar posiciones personales (minoritarias) bloqueando el proceso de avance y frustrando al conjunto.

En la figura 3.1.1 se reitera un resultado de la Fase 1 de la forma en que fue presentado a los

participantes del Taller de la Fase 2.

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Figura 3.1.1- Principales restricciones para el crecimiento de la producción (retomado de Fase 1)

De la figura 3.1.1 se desprende que los agentes económicos encontraban que la mano de obra, el tema genérico del agua (disponibilidad, sistemas de riego) y disponibilidad de plantas (sanas, de buen potencial, ajustadas a los mercados) eran la restricción más importante (valores cercanos a 2 significan una restricción importante). Esta es la razón por la que la primera sesión de trabajo del Taller de consulta se destinó a estos factores productivos y la forma en que las políticas podrían ayudar a superar las restricciones. En la figura 3.1.2 se retomó la visión sobre la importancia de la exportación en el desarrollo futuro del sector. Este no es un aspecto de simple interpretación, a pesar de lo que se podría suponer a priori, debido a que el sector expresaba en las entrevistas dudas sobre la rentabilidad de esa opción comercial. Figura 3.1.2- Visiones sobre el rol de la exportación (retomado de Fase 1)

La visión 1 era una opción pragmática, que veía a la exportación como algo puntual. La visión 2 planteaba un enfoque estructural de la exportación, pero restringido a la estrategia de una empresa o cadena. La visión 3 planteaba un enfoque integral, donde la exportación estructural no era solo un problema de una empresa o cadena sino del conjunto del país. Como se observa predominaron las visiones

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3 y 2, es decir aquellas que identificaron a la exportación como una necesidad estructural del sector con matices respecto al ámbito estratégico natural de esa opción (la cadena o el país). Una vez recuperados estos antecedentes se planteo el trabajo del taller intentando profundizar la comprensión de los problemas y las demandas a las políticas públicas. Como es claro el ámbito de generación y aplicación de las políticas es variado: abarca tanto el problema del trabajo (y por tanto los ministerios respectivos), el comercio exterior, la generación y transferencia tecnológica, el uso de los recursos naturales. La secuencia planteada fue: Sesión 1- Las restricciones de Mano de Obra y Agua Sesión 2- Industrialización y comercio exterior (énfasis en Brasil) Sesión 3- Las políticas agropecuarias (del MGAP y la DIGEGRA) El resultado buscado fue el de consensuar demandas hacia el sector público que pudieran ser un insumo para los consultores en sus entrevistas a los agentes de la cadena o los formuladores de políticas. 3.2- Los resultados del Taller de Consulta En el Anexo 1 se reporta el formulario de trabajo con el grupo de participantes al Taller. Al igual que en el caso anterior la dinámica implicó la discusión en grupos, respuesta individual, procesamiento instantáneo y devolución en plenario para corregir interpretaciones. Este tipo de escalas ordinales más duras (semi-cuantitativas) tienen la gran ventaja que ponen “en blanco y negro” los dilemas de estrategia pero la desventaja que a veces la interpretación de la pregunta (compleja) es diferente por cada uno de los actores. La devolución y discusión en plenario permite corregir en parte este problema (una mala interpretación por parte de los consultores de la intención de la respuesta).

a)

Restricción de Mano de Obra: definición del problema

En relación a este factor productivo se indagó sobre ubicación del problema en la cadena, en qué actividad era más grave la restricción y para qué perfil de trabajador según estabilidad en el empleo, género y edad. Los resultados se presentan en números absolutos de respuestas y se reportan a continuación. Figura 3.2.1- Ubicación en la cadena del problema de mano de obra

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Para las tres especies principales del rubro hoja caduca, la restricción de mano de obra más acuciante se ubica en los trabajos en chacra. Si bien es posible que esto refleje en algo el sesgo de la muestra (integrada mayoritariamente por productores y técnicos), esta es una opinión generalizada en el sector. Por el tipo de tareas que implica (al aire libre, en general más lejos del centro poblado que el packing, etc) la dificultad de encontrar mano de obra calificada es más fuerte para las tareas de chacra.

Figura 3.2.2- Actividad más afectada por la restricción

En las tres especies se destaca dentro del trabajo de producción en chacra las actividades de cosecha. Aparentemente un mejor trabajo con la mano de obra (selección, capacitación, entrenamiento, etc.) tendría un impacto importante orientado a la cosecha. De todos modos las otras actividades agronómicas tienen una mención importante, en particular para manzana. Figura 3.2.3- Ubicación del problema por tipo de empleo

En la discusión sobre dificultades de conseguir mano de obra calificada (para los salarios que el sector puede pagar, en forma competitiva) se destacó que las mismas están tanto en el sector de mano de obra permanente como zafral. Es notorio en el caso de la manzana, donde prácticamente se igualan las respuestas. Esta es una primer conclusión importante para el diseño de políticas públicas que busquen una mejor inserción del trabajo en el rubro hoja caduca: las soluciones deben apuntar a ambos tipos de empleo (permanente, zafral).

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Figura 3.2.4- Clasificación por género y edad de la restricción en MO

El sector tiene dificultad de encontrar trabajadores masculinos jóvenes, con buena capacitación en el

rubro. En la medida que este rubro requiere para el trabajo en chacra cierta idoneidad física, es razonable que las carencias en este segmento (hombres menores de 30 años) sean sentidas como una debilidad importante. En las discusiones de grupos y en plenario se mencionó un fenómeno constatado muchas veces en la agropecuaria que es el envejecimiento de la mano de obra y la falta de recambio. En general los hijos no mantienen los oficios de los padres y migran en busca de otras oportunidades en las ciudades y pueblos. Esto estaría haciendo mella a los recursos humanos de la fruticultura de hoja caduca.

b) Restricción de Mano de Obra: ¿de qué forma instrumentar la calificación del personal?

Se identificaron cinco grupos pasibles de recibir capacitación. En este planteo lo que está implícito es que la resolución de un problema puede darse por el ataque directo al mismo (ejm: capacitación de un zafral) o por el ataque indirecto del mismo (ejm: capacitando a un permanente que luego capacita en la propia tarea al trabajador zafral). Se les pidió a los participantes que eligieran entre nulo impacto (0), impacto moderado (1) y máximo impacto (2). Los resultados se reportan en la figura 3.2.5. Figura 3.2.5- Impacto esperado en la calificación del personal, para superar restricción de mano de obra

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El mayor impacto se espera por la capacitación del trabajador permanente y del denominado “cuadrillero” que es una figura en la cadena laboral que realiza funciones de armado de equipos para el trabajo en chacra (pudiendo el mismo ser un trabajador o no). Se estimó que la capacitación del trabajador zafral más estable (que repite) y de la familiar del productor también podrían tener un impacto positivo (de menor magnitud). En donde existieron más dudas sobre el impacto en la capacitación es justamente en el zafral inestable, que es el segmento que da más problema al rubro (por carencias tanto de habilidades genéricas como específicas para trabajar en el rubro). Un aspecto final a mencionar es los posibles sesgos de visión, dependiendo de la posición en la cadena de producción y comercialización. El grupo de participantes en el taller fue dividido en tres sub-grupos: productores, procesadores (originadores) y técnicos del sector. De esta manera cada una de las preguntas anteriores fue analizada en los resultados respecto al grupo de pertenencia. En particular esta apertura se realizó para la pregunta sobre impacto esperado de la capacitación, dado que existía la hipótesis por parte de los consultores que podría haber heterogeneidad al respecto. Respecto a la opinión de capacitación del personal permanente (alto impacto) y del zafral inestable (bajo impacto) no hubo discordancia de visión. En la importancia de la capacitación de la familia naturalmente los productores opinaron muy favorablemente, siendo esperado un impacto medio por técnicos y originadores. En cambio los técnicos destacaron de mayor modo la importancia de capacitar a los cuadrilleros y zafrales estables (que repiten). En síntesis:

a- La restricción de mano de obra calificada (competitiva para el rubro) se produce para todas las especies y se radica fundamentalmente en el trabajo en chacra. Afecta fundamentalmente a las actividades de cosecha, sin descartar el impacto en las otras tareas. La carencia se da tanto en trabajadores permanentes como zafrales, siendo difícil encontrar hombres jóvenes bien calificados para las mismas.

b- En un programa de capacitación, quizás haya cierta ventaja en enfocar la capacitación en los trabajadores permanentes y los denominados “cuadrilleros” que arman equipos de trabajo para las tareas en frutales (no solo de hoja caduca). Estos trabajadores tienen un mayor arraigo con el rubro y por tanto la capacitación que allí se realice tiene una chance algo mayor de provocar una mejora. Dentro de los zafrales se diferencian dos grupos, aspecto a tener en cuenta en la implementación práctica de las capacitaciones.

c)

Restricción de Agua: ¿principales problemas de disponibilidad y enfoques para el riego?

Las preguntas referidas a las restricciones de agua y sistema de riego fueron realizadas de tal modo que se percibiera un contraste entre las distintas opciones (ver formulario en Anexo 1). Esta técnica refuerza la opinión porque de hecho se está preguntando el mismo aspecto (con variaciones) dos veces, lo que propicia un nivel superior de discusión y análisis. Adicionalmente permite testear el nivel de consistencia de las respuestas y la atención que se les da a las mismas. Por ejemplo no se podría responder al mismo tiempo que el riego es recomendable/rentable para una especie particular (en una respuesta) y luego para todas las especies (en las siguiente). Por supuesto que siempre existen matices de opinión, supuestos y desarrollos que son discutidos en las devoluciones parciales durante el Taller. Los resultados se reportan en la figura 3.2.6

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Figura 3.2.6- Opinión sobre disponibilidad de agua y características del riego

Como en anteriores ocasiones la opinión “0” representa desacuerdo, la “1” acuerdo parcial con la afirmación y la “2” total acuerdo (ver formulario). Las opiniones de mayor acuerdo (cercanas a 2) fueron las referidas al objetivo del riego y la cobertura de especies. En relación al objetivo la visión es que el riego generalizado es necesario independientemente del objetivo (solo mercado interno o mercado interno y exportación). Se entiende que el mercado interno es cada día más exigente y que sin un producto adecuado la penetración en el mismo se debilita en el tiempo. Este riego se conceptualiza como estructural y para todos los rubros. En forma consistente las visiones que expresaban preferencias por una sola especie o de riego estructural solamente si se exporta tuvieron un bajo acuerdo (valores inferiores a 1). Respecto a zonificación con sus consiguientes implicancias en planes nacionales de riego no hubo claridad o acuerdo de visiones. Este es un aspecto que merece ser profundizado en las políticas MGAP, debido a que las dos zonas principales para la producción de hoja caduca (Canelones, San José) tienen realidades muy diferentes en cuanto a disponibilidad de agua para riego. Finalmente tampoco hubo una definición particular respecto a si las carencias de agua (y la necesidad del riego) eran de larga data o más vinculadas a fenómenos recientes de cambio climático. Este es un segundo aspecto a ser profundizado por los técnicos del MGAP, a la luz de los programas en marcha de ese ministerio que apuntan a las consecuencias del cambio climático en la agropecuaria nacional. Las opiniones de los tres grupos3

(productores, originadores, técnicos) fueron muy homogéneas respecto al tema de agua y riego. Esta homogeneidad en un tema tan complejo refleja dos cosas: por un lado el sector tiene bastante claro el problema y sus posibles soluciones, por otro es capaz de “negociar” algunas visiones a efectos de avanzar en planteos hacia el sector público. Queda quizás la duda si esa capacidad de elaborar una visión compartida y negociarla se puede utilizar hacia el interior del sector privado (sin participación del sector público). Esto es algo que se analizará a continuación.

3 En las dinámicas de grupos siempre existió un balance entre productores, originadores y técnicos. Las rotaciones se realizaron durante el Taller cuidando ese balance, de modo de no sesgar la discusión y captar la mayor riqueza posible.

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d)

Restricción de Agua: responsabilidades privadas y públicas en la solución del problema

En la medida que existe un problema (insuficiente riego) cabe preguntarse las razones de la existencia del mismo. La razón última seguramente tenga que ver con la rentabilidad de esta práctica, bajo las condiciones actuales de desarrollo de la cadena y su inserción en los mercados: si fuera más vigorosa quizás el propio estímulo desde la demanda habría hecho rentable la opción en forma generalizada (como lo es en otros rubros). Al mismo tiempo se da la tradicional paradoja para el desarrollo de una práctica empresarial: “…hasta que no exista demanda suficiente que dé rentabilidad a la práctica de riego, éste no se generalizará. Al mismo tiempo no se podrá lograr un presencia firme en los mercados si no se mejora consistentemente la calidad y esto seguramente implique el riego generalizado”. Romper este círculo vicioso y generar un círculo virtuoso (más riego, mejor calidad, mejores mercados, más rentabilidad, más riego y otras prácticas) es también uno de los roles de las políticas públicas, cuando hay fallas de mercado.

En el pasado el país tuvo impulsadas desde el MGAP políticas que tuvieron como objetivo aumentar

la disponibilidad y uso del agua en los establecimientos agropecuarios. El programa quizás más conocido al respecto fue el PRENADER. En la actualidad algunas de las iniciativas que se llevan adelante en las políticas agropecuarias también incluyen el tema de las fuentes de agua y el riego, por lo que se entendió importante plantear en el Taller de consulta, qué roles y grado de responsabilidad veían los agentes tanto para el sector privado como para el sector público.

En forma muy esquemática, para un problema complejo, se plantearon tres grandes rubros que hay que

financiar: las obras (pozo, tajamares, represas, etc); la operación propiamente dicha del riego (energía, personal, etc); y la organización y gestión del mismo particularmente cuando son emprendimientos de tipo colectivo (obras multi-prediales). Se consultó a los participantes respecto a los niveles de financiamiento público-privados que harían viable la generalización del riego en el rubro de hoja caduca.

Los resultados se reportan en la figura 3.2.7. La escala utilizada iba desde “0” nula responsabilidad,

hasta “3” máxima responsabilidad (que se asoció con una proporción alta del financiamiento, >75%).

Figura 3.2.7- Responsabilidad público-privada en el financiamiento del riego (obras y operación)

En primer lugar se destaca que el sector tiene una expectativa alta respecto a la responsabilidad del sector público en este tema. El mismo aparece mencionado en todos los ítems (aporte de obra, operación y organización).

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En segundo lugar hay diferencias respecto al grado de responsabilidad de ambas partes. En cuanto a las obras hay una expectativa de mayor involucramiento del sector público y en cuanto a organización del riego mayor involucramiento privado. La lectura en cuanto a las respuestas vinculadas a “Operación del riego” deben matizarse con los comentarios realizados en el plenario de discusión. Algunas de las respuestas le dieron al sector público una responsabilidad alta en viabilizar la operación del riego considerando que tanto los combustibles como la energía eléctrica son generados en el país por empresas públicas (Ancap, UTE). Las tarifas de estos insumos o servicios determinan la viabilidad o no del riego en algunas zonas y para algunas empresas. Por lo tanto un plan integral requeriría, a criterio de estos encuestados, un involucramiento de estos servicios públicos de alguna manera (tarifas diferenciales, devolución de impuestos, etc.). No deja de ser interesante la lectura que en cuanto a “Aporte para la obra” el sector privado se auto-asigna una responsabilidad de financiamiento intermedia que de acuerdo a los rangos manejados (ver cuestionario) se podría asimilar al 50% de la misma. Esto no es muy lejano a guarismos observados en el pasado para el co-financiamiento de obras de riego, a los que luego se les debe aplicar las progresiones correspondientes de acuerdo a escalas de producción y otros factores. Es decir: en principio habría un buen punto de partida para comenzar a dialogar entre el sector público y privado respecto a esta restricción. El análisis de consistencia de la respuesta es positivo. Es de esperar que si se marca “baja” responsabilidad para el sector público en una parte de la respuesta, se marque luego “alta” para el sector privado en la otra parte (de otro modo, no se distribuyen las responsabilidades). En ese sentido un promedio cercano a 4 en la suma de responsabilidades indica que el conjunto de las respuestas es consistente4

. En el análisis por agente (productor, procesador, técnico) no se detecta tampoco un sesgo particular destacable sino meramente matices. O los agentes traían a priori una visión común del problema o lograron durante el taller consensuar este aspecto de modo que no aparecieran visones muy disímiles según la posición en la cadena de producción y comercialización que está cada uno.

f)

Potencial de Industrialización: especies y destino comercial final

Uno de los caminos posibles de mejorar en algo la rentabilidad del sector de producción mencionado

en Fase 1 por algunos agentes, es el de industrialización de los descartes generados en chacra y packing. Si bien esta alternativa existe hoy en día, se entendía que la misma no tiene la suficiente profundidad ni logra ser atractiva para el producto (el valor que recibe por los descartes se mencionaba como muy bajo, prácticamente apenas cubriendo los costos de recolección y transporte de los mismos). Se les pidió a los participantes que identificaran para cada especie, qué tipo de productos creían tenían un buen potencial para la industrialización y destinado a qué tipo de mercados. En el mercado local a nivel de retailers existe una gran variedad de jugos de frutales de hoja caduca, muchos de los cuales son importados de la región. A su vez empresas industriales de alimentos importan procesados de frutas para elaborar sus productos (ejm: derivados lácteos) y en ocasiones se recurren a procesados que provienen de fuera de la región y de procedencias bastante lejanas (ejm: Asia). En la figura 3.2.8 se reportan los resultados para manzana.

4 Este es otro de los procedimientos del Taller para verificar la coherencia y consistencia de las respuestas de los participantes. Una visión consensuada sobre un tema debe superar este test básico de coherencia (lo que no implica que la visión sea viable de implementar o no).

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Figura 3.2.8- Potencial de industrialización para manzana: productos y mercados

En opinión de los participantes del Taller, la manzana presenta un muy buen potencial de expansión fundamentalmente para la realización de jugos y pulpas. Existen más dudas respecto al potencial en dulces o bebidas (sidra) debido a la saturación del mercado local. En general se visualiza que esa expansión podría venir por la sustitución de importaciones en el mercado interno, sin descartar la exportación. Como fue mencionado en el mercado local hay presencia de jugos de hoja caduca fundamentalmente de la región (claramente Argentina) y una dinámica nacional mayor en este campo podría competir en ese segmento. La visión respecto a la industrialización en el caso del durazno (ver figura 3.2.9) es similar a la manzana, aunque con menor expectativa. Buen potencial en jugos y pulpas, bajo potencial en dulces y otras bebidas. Es un poco más marcado aun que en el caso de la manzana el tema sustitución de importaciones (jugo de durazno) y también menos optimista la opinión en relación a manzana respecto a poder penetrar los mercados internacionales. Esta visión general de la especie (durazno) en relación a la manzana, es relativamente homogénea en el producto fresco o industrializado. Figura 3.2.9- Potencial de industrialización para duraznos: productos y mercados

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Finalmente respecto a peras (figura 3.2.10), se puede observar una situación algo intermedia entre manzanas y duraznos en cuanto al perfil imaginado de potencial de industrialización. Por un lado se repite la visión de que jugos es el producto con más potencial, seguido por pulpas. No hay expectativas de industrialización incremental en dulces y bebidas. Por otro lado la brecha entre el potencial de expansión en ambos mercados (interno, externo) es baja, lo que habla de un producto un poco más “transable”. Figura 3.2.10- Potencial de industrialización para peras: productos y mercados

En síntesis: la visión de los participantes en el Taller es que en caso de producirse un proceso de desarrollo de la industrialización de frutos de la hoja caduca el mismo se daría para la elaboración de jugos en primer lugar y de pulpas en segundo (para su empleo en la elaboración de otros alimentos). El potencial de expansión en dulces u otro tipo de bebidas se entiende es muy bajo. Respecto a los destinos se entiende que la mejor posibilidad estaría en el mercado interno, ocupando segmentos que han sido tomados por los jugos importados desde la región. No se descarta la exportación de productos industrializados, pero se reconocen las limitantes de escala que tiene el país para competir con grandes empresas de la región y el mundo que se mueven en otra escala de producción y comercialización. La visión de perfiles industriales en las tres especies es similar. Quizás exista un pequeño matiz en el sentido de ver al durazno un poco más vinculado a las dinámicas del mercado interno y los industrializados de pera y manzana con algún potencial mayor de competencia en el mercado internacional (seguramente regional). De todos modos esto no deja de ser una conjetura a ser profundizada más adelante, si en las tareas de implementación del Plan Estratégico surge claro que el fomento de la industrialización es un camino económica y estratégicamente ventajoso.

g)

Potencial de Industrialización: tipo de jugo y empresas procesadoras

Dado que se podía presumir a priori que el jugo sería la opción natural seleccionada como de mayor potencial de expansión (por su presencia en el mercado), se planteó en el formulario una pregunta respecto

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a qué grado de procesamiento se imaginaban para el mismo (turbio, filtrado, concentrado) y qué tipo de empresas tendrían el liderazgo en este negocio (originadores del sector, procesadores vinculadas al sector y otros rubros como sidrerías o bodegas, empresas que elaboran jugos a gran escala). Los resultados se presentan en la figura 3.2.11. Figura 3.2.11- Tipo de jugos y empresas que los realizarían

Como es lógico, a medida que aumenta la complejidad del proceso surge la necesidad de empresas de otra escala, capacidad industrial y vinculación a canales comerciales más importantes. En la elaboración del denominado jugo “turbio” de bajo procesamiento, se entendió que las empresas del sector pueden llegar a ser competitivas inclusive con otras empresas especializadas en procesamiento (sidrería, bodegas, etc.). Para el jugo denominado “filtrado” que requiere un proceso mayor, se abre el espectro de la competencia. Finalmente en el denominado concentrado, solo podría operar empresas especializadas con una escala de producción que les permita asumir inversiones más importantes y riesgosas. En términos generales el gráfico anterior quiere decir que los participantes del Taller no imaginan un cambio muy radical en el sector procesamiento de frutos de hoja caduca. La visión de potencial futuro (tipo de jugos, tipo de empresas procesadoras) no contrasta en demasía con la situación actual para ese segmento en cuanto a especialización y competencia.

Un aspecto final a destacar, muy relevante para este punto, es que los participantes del Taller tienen conocimiento de experiencias de industrialización (por su trayectoria en el rubro) pero no son ellos mismos industrializadores (son productores, originadores y técnicos). Esto quiere decir que en las discusiones de los grupos no se recibió el beneficio de la información de empresas que estuvieran directamente involucradas en este negocio y que conocieran la demanda, los costos de producción, la rentabilidad, la competencia. La visión de las empresas industrializadoras es presentada más adelante en este informe.

h)

El mercado de Brasil: definición de su importancia relativa

En el análisis comercial realizado en la Fase 1 de esta consultoría, surgía con claridad la importancia del mercado de Brasil para la hoja caduca en Uruguay. En la visión de largo plazo el Uruguay integra el Mercosur y en principio las condiciones comerciales dentro del bloque deberían ser mejores que fuera de él. En lo coyuntural y más de corto plazo, el país ha tenido dificultades de colocación de diversos productos con Argentina (por medidas proteccionistas) pero las mismas han sido menores con Brasil. La administración de

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gobierno además ha reiterado en diversas ocasiones la voluntad de afianzar los vínculos económicos y comerciales y las políticas macro-económicas generales (como el tipo de cambio) buscan no generar un des-alineamiento demasiado grande respecto a ese país. Como es sabido, una de las razones de la recesión económica que sufrió el país entre los años 1999-2002 (con una crisis en este último año) fue el desacople cambiario entre las monedas de ambos países a partir de enero de 1999 con la quiebra técnica (o ajuste) del Plan Real en el Brasil. Un peso valorizado frente al real disminuyó el comercio con ese país en forma significativa a partir de 1999.

En relación a la importancia de Brasil como comprador de frutas de hoja caduca, los participantes

fueron consultados respecto a su visión estratégica (ver formulario en Anexo 1). La primera de ellas ubicaba a ese destino como un mercado más y sugería un enfoque pragmático y de corto plazo en los negocios. Una predominancia de esta visión implica que no tiene mucho sentido hacer inversiones de posicionamiento (acceso, promoción, etc) en ese mercado, dado que los agentes privados los utilizarán o no dependiendo de los precios relativos. La segunda visión destacaba a Brasil como un mercado especial dentro del conjunto de mercados disponibles. Esta particularidad recomendaría estrategias especiales para posicionarse allí. Finalmente la tercera y última opción profundizaba esta línea de pensamiento y colocaba a Brasil como el único mercado que puede sostener una base o piso para el flujo exportador desde Uruguay.

Los resultados de la consulta son presentados en la figura 3.2.12. Es muy importante notar que la

casi unanimidad de los presentes se sintió identificado con la visión 2. En ocasiones el promedio de estas variables en escala ordinal, esconde opiniones muy contrastantes. Es decir: el promedio podría ser “2” simplemente porque se balancean dos visiones opuestas (“1” y “3”). En este caso el promedio expresa también la moda5

(valor más frecuente) de una forma marcada debido a la casi unanimidad de opiniones.

Este consenso es importante que sea asistido durante el desarrollo del Plan Estratégico con nuevas informaciones, estudios de mercado, análisis. Si es correcto que el mercado brasilero tiene ese rol de ser “especial y estratégico” para la futura exportación de frutas de hoja caduca esto amerita un soporte o sostén analítico significativo. Además la proximidad de este mercado y las bajas barreras culturales facilita la tarea de posicionamiento a través de la promoción.

En el pasado diversas empresas uruguayas visualizaron en Brasil la solución para la escala comercial

de sus operaciones. Algunas llegaron a instalar representaciones comerciales en ese país para facilitar la logística y distribución. Los problemas macro-económicos en ambos países muchas veces llevaron a esos emprendimientos al fracaso, al distorsionar totalmente las relaciones de precio erosionando la rentabilidad. Es muy importante que a pesar de esos fracasos del pasado, el sector entienda la importancia estratégica de Brasil en este nuevo escenario mundial.

5 Los tres estadígrafos más comunes son media, mediana y moda.

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Figura 3.2.12- El rol del mercado de Brasil, para la exportación de frutas de hoja caduca

Nuevamente para este caso no hubo visiones discordantes entre los tres tipos de agentes (productores, originadores, técnicos) que merezcan un comentario especial.

i)

El mercado de Brasil: problemas sanitarios y barreras no arancelarias

Dado que algunas empresas están operando con exportaciones a Brasil en forma más o menos sistemática era importante indagar en qué medida los problemas operativos o coyunturales están dificultando la concreción de esa visión estratégica de más largo plazo de posicionamiento en ese mercado. Básicamente el acceso a un mercado comienza por una buena posición sanitaria: esto quiere decir una habilitación inicial que luego es mantenida fluidamente a lo largo del tiempo, con los controles recíprocos respectivos. El segundo paso tiene que ver con condiciones comerciales genéricas (aranceles, cuotas, etc) o específicas (puntos de control, logística, etc.). Finalmente el tercer paso cuando un producto ya está bien implantado en un mercado es el de facilitar la promoción del mismo en los canales más importantes del país (mercados mayoristas y minoristas, consumidores finales).

Como en ocasiones los problemas sanitarios reales pueden ser magnificados por el país importador

para emplearlos como barreras no arancelarias, se consultó a los participantes sobre estos aspectos. La primera visión en el cuestionario colocaba toda la responsabilidad del problema sanitario (en especial carpocapsa) en el Uruguay: los rechazos de envíos son sustantivamente correctos y obedecen a un bajo estándar de la fruta exportada. En el otro extremo se indicaba que los rechazos se deben básicamente a barreras no arancelarias, no habiendo mérito de fondo en la medida. En la opción “2” se indicaba que la responsabilidad de este problema (rechazo de exportaciones en la frontera) seguramente tuviera algo de ambos componentes (bajos estándares nacionales, uso del problema como barrera no arancelaria en ciertas circunstancias). Los resultados se presentan en la figura 3.2.13.

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Figura 3.2.13- Visión sobre las dificultades para la exportación a Brasil

La gran mayoría de los participantes entendió que los problemas de rechazo en la exportación se

deben tanto a razones sanitarias reales como a cierto uso de las mismas como barreras no arancelarias encubiertas. Si a esta visión “2” se le adiciona los que opinaron que básicamente es un problema nacional de estándar sanitario (visión “1”) se concluye que una muy amplia mayoría entiende que hay que trabajar rápidamente en mejorar el estatus sanitario del país, en particular para algún tipo de problemas (ejm: carpocapsa).

Esta posición es interesante porque refleja madurez en la comprensión de las debilidades relativas

de ser una economía pequeña y de bajo poder de negociación. En ocasiones se le imponen al país estándares más exigentes que los que se aplican a las producciones locales. Esto es así para un conjunto amplio de productos. Pero esa “debilidad” relativa (tener que cumplir un estándar más alto) se puede transformar en una fortaleza en el largo plazo. El ir superando una a una todas las barreras que se interponen al comercio de productos alimenticios va tecnificando y sofisticando a las cadenas, tornándolas más fuertes y competitivas. Naturalmente durante el proceso el estrés al conjunto de los eslabones es grande, pero el resultado final es que finalmente se logra una mejor performance global.

Tomando un sector relativamente cercano (citricultura) se observa que la necesidad de acceder a los

Estados Unidos con fruta fresca obliga a mejorar el estándar sanitario y la coordinación público-privada en un rango amplio de asuntos. Esta tarea, que insume tiempo y recursos, redunda en una mejora general de la competitividad de la cadena respecto a todos los mercados. Dando un paso todavía más amplio, en carne bovina el Uruguay está muy cerca de ingresar a un tradicional país del antiguo “circuito no aftósico” (Corea del Sur), a pesar de vacunar contra la fiebre aftosa. El desarrollo de un sistema completo de trazabilidad electrónica y el acceso durante más de 8 años sin ningún tipo de problemas a los mercados del NAFTA (particularmente USA) fueron activos del país usados en la negociación. Seguramente subir este nuevo “peldaño sanitario” para la carne bovina (acceso a Corea del Sur) haga más fácil intentar el acceso al último mercado relevante del mundo de carne bovina (Japón). Si eso se lograra en pocos años, el país habrá logrado una trayectoria sanitaria en el comercio internacional realmente destacable: en el año 2001 se perdieron la mayoría de los mercados relevantes del mundo y poco más de una década después el mundo estaría totalmente abierto y disponible para ese flujo exportador. En el caso de la producción pecuaria, además, el subir los peldaños de una escalera (aftosa) obliga a ampliar el horizonte y ponerse metas más ambiciosas.

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Consolidar la imagen de sanidad animal en Uruguay quiere decir ahora trabajar por la erradicación de la brucelosis.

En el caso de los frutales de hoja caduca en particular y de los frutales en forma genérica

seguramente sea un buen momento para diseñar una estrategia similar que les permita en el lapso de 10 años tener controlados los principales factores de riesgo. Es un muy buen punto de partida que los actores de la hoja caduca asuman que en su principal mercado (Brasil, un mercado especial) hay que realizar urgentemente tareas para mejorar el patrimonio sanitario. Realizando un paralelismo con la sanidad animal, quizás el primer peldaño sea atacar el problema de la carpocapsa (de impacto comercial inmediato) para luego plantearse una segunda meta más ambiciosa con la erradicación de la mosca de la fruta.

j)

Fortalezas y debilidades: el posicionamiento frente a las políticas MGAP

Como uno de los objetivos de esta Fase 2 era recabar el potencial de las políticas agropecuarias para impulsar el sector, se indagó sobre la auto-evaluación sectorial para el posicionamiento frente al MGAP. En el último año (tercer año de esta administración de gobierno) el ministerio del ramo concretó un ambicioso programa con organismos internacionales que ataca diversos asuntos. El enfoque general es el de adaptación al cambio climático de la producción agropecuaria, con énfasis en el desarrollo rural y la sostenibilidad en el largo plazo de las explotaciones. Algunos otros aspectos del programa (sistemas de información) son instrumentales y buscan dar más precisión a la ejecución y evaluación de las políticas sectoriales.

En términos generales a los agentes económicos del sector agropecuario les cuesta internalizar que

los fondos de las políticas públicas sectoriales son competitivos. Algunos de los argumentos que se manejan como virtudes, puntos positivos o ventajas son compartidos por casi todos los rubros agropecuarios. El objetivo de la evaluación fue que los agentes se pusieran en el lugar del formulador de políticas y analizaran las ventajas (o desventajas) que presenta el sector, como sujeto pasible de apoyos a través de las políticas. Además del posicionamiento frente a las políticas, importa el posicionamiento frente a la opinión pública en general y a los consumidores. Las actividades promocionales de marketing buscan generar en el consumidor una imagen positiva no sólo del producto sino de todo el proceso que está involucrado en el mismo. En ese sentido el trabajo con los miembros del Taller adquiere la doble dimensión de pensar cómo presentarse frente a la sociedad genéricamente y cómo presentarse frente a los agentes formuladores de políticas públicas específicamente.

Los ítems bajo evaluación se presentan en el formulario (ver Anexo 1) y los resultados se expresan

en la figura 3.2.14. Los valores cercanos a “1” indican que los encuestados evalúan ese factor como una fortaleza frente a otro sectores; los valores cercanos a “-1” indican que se ve ese punto como una debilidad y los valores cercanos a “0” indican neutralidad en la evaluación.

Identificar las fortalezas y debilidades en la comparación con otros sectores, es importante a los

efectos organizativos. Algunos de los ítems son más o menos rígidos y no pueden ser alterados por la acción de las instituciones. Pero otros pueden ser mejorados, aumentando la chance de recepción de acciones públicas efectivas en el desarrollo rural y también de mejor sintonía con los consumidores finales.

Los tres factores destacados como fortalezas del sector, en el posicionamiento competitivo frente a

otros de la agropecuaria (fundamentalmente) fueron: • Una alta intensidad en el uso del factor trabajo por superficie (ítem Nº productores: productores

y su familia, empleados permanentes y zafrales) a lo largo de toda la cadena productiva.

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• Empleo de mano de obra zafral con baja calificación (ítem Mano de Obra) y vulnerable socialmente, sector que está siendo privilegiado en las políticas públicas de creación y mejora de la calidad de empleo (MTSS).

• Excelentes características del producto para asociarlo a las políticas de salud (ítem Salud) que se están llevando a cabo con la población en general o con determinados públicos (escolares, MSP).

Figura 3.2.14- Fortalezas y debilidades en la imagen del sector, para su posicionamiento

Sobre otros cuatro factores la opinión fue más bien neutra (ni fortaleza, ni debilidad): • Generación de empleo de calidad a lo largo de toda la cadena. • Buen conocimiento de las políticas públicas del MGAP para adaptarse a ellas. • Potencial de uso del concepto de multifuncionalidad, en el desarrollo sectorial. • Importancia en la seguridad alimentaria, con cercanía a los principales mercados domésticos

(Montevideo, Canelones, etc).

Finalmente el factor destacado como más deficitario es el de la mala organización interna dentro de la cadena para presentar iniciativas colectivas al MGAP. Esto es algo natural y esperable por diversas razones:

a- Es un sector básicamente de pequeña producción familiar. Las organizaciones de productores

llevan adelante la tarea con gran sacrificio y sin muchos medios económicos o materiales. b- La discontinuación en el tiempo de políticas sectoriales que promuevan el agrupamiento (de

diversas formas), tuvo un efecto negativo en la organización. c- No existen figuras fuertes integradas verticalmente en estas cadenas (eslabón industrial o

comercial). La figura del “originador” es incipiente, restando todavía un tiempo para que se decante este modelo (en otros sectores de la agropecuaria más pujantes ya es una figura madura).

En este contexto el único resultado esperable es el que expresaron los participantes del Taller. Es la

experiencia de los consultores también, quienes a lo largo de todo el trabajo tuvieron la máxima cooperación de todo el sector pero casi siempre expresada a título personal. Por lo que nos consta las dos instancias de talleres (en Fase 1 y 2), presentaron temáticas y metodologías no empleadas anteriormente en forma rutinaria. Para muchos de ellos fue la primera discusión integral de la cadena, evaluando aspectos estratégicos (especies y variedades, canales comerciales, inserción internacional, etc.).

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Por la importancia de este tema se reporta a continuación la figura 3.2.15, con la apertura por tipo

de agente que respondió: originador (procesador), ingeniero (técnico), productor frutícola. En términos generales las respuestas son coincidentes, aunque existen énfasis o matices. Los productores y los técnicos asociados al asesoramiento a ellos tienden a tener visiones más coincidentes entre ellos que con los originadores (algo natural). Los originadores son un poco menos optimistas respecto a la ventaja de la asociación del producto con la salud o de utilizar argumentos del alto impacto en el empleo por ser un sector intensivo en trabajo (ítem Nº productores en el gráfico).

Figura 3.2.15- Fortalezas y debilidades en la imagen del sector, apertura por agente

De todos modos lo más interesante de estas dinámicas es evaluar en el tiempo las convergencias o

divergencias de visiones, en la medida que se comienzan a intercambiar informaciones y experiencias en forma más sistemática. Seguramente si se dieran dentro del Plan Estratégico emprendimientos o acciones que motivaran el trabajo conjunto de productores/originadores/técnicos muchas de las visiones se irían haciendo más homogéneas aun (en la confrontación con la realidad). Estas evaluaciones deben tomarse solamente como el registro del “punto de partida” de un trabajo colectivo más profundo que venga a adicionarse al intercambio ya existente.

En síntesis: el sector encuentra en la alta intensidad de uso del factor trabajo (por superficie), el

empleo de trabajadores de sectores socialmente frágiles pasibles de políticas de apoyo y en la asociación del producto con la salud humana sus principales fortalezas. Esto permitiría generar una imagen positiva hacia la sociedad en general y hacia el sector público en particular. La principal debilidad es la falta de organización para desarrollar estos aspectos y otros sobre los que existen más dudas (multi-funcionalidad, seguridad alimentaria, etc.).

k)

Evaluación de algunas políticas sectoriales específicas (de la DIGEGRA)

En la estructura del MGAP la dirección especializada que se relaciona con la producción de frutales

de hoja caduca es la DIGEGRA (Dirección General de la Granja). La misma cumple múltiples funciones de formulación y ejecución de políticas públicas hacia un sector históricamente definido como “la Granja” que incluye fundamentalmente la horticultura, la fruticultura (hoja caduca, vitivinicultura) y la producción de pequeños animales (cerdos, pollos, etc.). En el Uruguay estas producciones se dan principalmente en el Sur

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del país y el departamento más identificado con la misma es el de Canelones donde se concentran la mayoría de este tipo de empresas familiares.

La DIGEGRA tiene como organismo asesor en la formulación de políticas la JUNAGRA (Junta Nacional

de la Granja) donde los productores familiares están representados (la representación global es compleja e incluye diversos estamentos públicos y privados). En virtud de la complejidad de la temática abordada por la JUNAGRA y la DIGEGRA, en ocasiones los agentes manifestaron en las entrevistas un cierto desconocimiento sobre las políticas sectoriales específicas. Otros, por el contrario, manifestaban conocerlas y expresaban discrepancias respecto al alcance o al impacto. Por esta razón se entendió pertinente plantear la consulta al grupo del Taller sobre su evaluación de los principales componentes de políticas elaborados y ejecutados por la DIGEGRA (con el asesoramiento de la JUNAGRA).

Los temas bajo evaluación fueron: • Acciones de subsidio para resolver el endeudamiento con la banca pública, de un segmento de

productores de baja escala. • Acciones vinculadas a la promoción del uso de seguros agrícolas • Planes de Negocios orientados a promover la exportación de fruta (fresca o procesada). • Otras acciones (pidiendo que se mencionara cuales)

En virtud que el tema de las políticas sectoriales específicas enfocadas desde la DIGEGRA es un

núcleo importante del Taller, se presenta la respuesta a cada punto en forma detallada. En la figura 3.2.16 se reportan los resultados respecto a la opinión sobre el subsidio parcial para

resolver problemas de endeudamiento. Las opciones que se presentaban (ver formulario) le permitían a los encuestados responder si creían que había sido Correcto, Parcialmente correcto o Con severas limitaciones que ameritan reformulación. Como siempre, existe la opción de Sin Opinión que en este caso particular es particularmente relevante: podría indicar también el desconocimiento de algún agente sobre las políticas que se formulan para la promoción del sector.

Como se observa en la figura 3.2.16 la opinión mayoritaria fue favorable en la evaluación. Esto

quiere decir que se entiende que el empleo de parte de los recursos del Fondo de Fomento de la Granja (FFG) para resolver el problema de endeudamiento en los productores de menor escala logró su objetivo. Prácticamente no existieron respuestas que indicaran un desacuerdo frontal (severas limitaciones). Esta visión subjetiva es coincidente con los reportes elaborados en su oportunidad por la Comisión de Fiscalización del FRFM (respecto al uso de fondos) y por la DIGEGRA respecto a la cobertura lograda en este plan. En términos globales, el endeudamiento de ese segmento de productores con el BROU fue resuelto.

En ocasiones se realiza una lectura errónea de este aspecto por parte de algunos actores gremiales

de la producción frutícola familiar. La solución del endeudamiento pasado no quiere decir que las micro-empresas estén con una muy buena rentabilidad presente ni tampoco que no puedan estar incurriendo en endeudamiento actual que se agravará en el futuro. Quiere decir simplemente que los compromisos impagos asumidos en el pasado (falta de competitividad estructural agravada por episodios climáticos o del mercado) fueron solventados razonablemente a través del uso de ese fondo. Es coherente la visión objetiva de la DIGEGRA con la visión subjetiva de los agentes y sobre este punto no valdría la pena ahondar en más análisis.

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Figura 3.2.15- Evaluación acciones DIGEGRA para resolver problema de endeudamiento (en ciertos segmentos)

Las diferencias de opinión entre agentes fueron de matices, explicables por la posición en la cadena (y la recepción o no del subsidio). Los productores y técnicos tendieron a tener una evaluación más positiva que los originadores sobre esta política. Una segunda política bajo evaluación fue la de subsidio parcial a la contratación de seguros, lo que implica que el productor debe aportar recursos para la contratación. Esta política es importante por dos razones:

a- Busca desarrollar acciones preventivas (seguros) frente al riesgo de problemas climáticos, cambiando la lógica anterior que implicaba estar al descubierto indemnizando luego que el daño se produce (con criterios ad hoc);

b- Implica una responsabilidad compartida: el subsidio es pequeño en la comparación con los recursos que el productor tiene que involucrar.

Este tipo de políticas agropecuarias tiene una larga tradición. La anticipación de problemas tiene

varios efectos beneficiosos, además del evidente de no tener que lidiar con la “catástrofe climática” bajo presión y con criterios ad hoc. Obliga a las empresas a planificar, a tener planes de contingencia a desarrollar una visión más rica del managment. El hecho que el subsidio para el seguro sea parcial (y en bajos niveles) también obliga a una evaluación medida de los costos-beneficios de la alternativa, obligando a un uso prudente y eficiente del mismo. En los Agronegocios maduros y complejos, la contratación de seguros es algo rutinario: una cadena de valor larga no puede quedar desprotegida por contingencias. Pero justamente esa es la pregunta que uno se puede hacer para este sector: ¿tendrá la condición de madurez y complejidad que haga lógica y viable la contratación de seguros en forma sistemática? Esto requiere un proceso de educación y capacitación que no siempre está presente. En la figura 3.2.16 se reportan los resultados

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Figura 3.2.16- Evaluación acciones DIGEGRA para promover el uso de Seguros Agrícolas

En primer lugar cabe acotar que el uso de seguros agrícolas en este sector es muy bajo. Los fondos empleados para esta política (según la rendición de cuentas del FRFG) fueron muy bajos, implicando un bajo atractivo de la propuesta. Estos son datos cuantitativos objetivos divulgados por la DIGEGRA y evaluados en la JUNAGRA en su oportunidad. Como era de esperar, los participantes del Taller mayoritariamente entendieron que esta política tiene severas limitaciones que ameritan una reformulación. Una proporción menor opinó que el mecanismo es correcto y que cumplió con su cometido. En las opiniones escritas en el formulario y en el plenario de evaluación, algunos agentes comentaron que la forma de instrumentación de la política quizás no fuera la correcta. Se mencionaba alguna rigidez en cuanto a la compañía aseguradora con la que se debía trabajar y algunos otros aspectos operativos. La opinión más crítica sobre la baja adopción de seguros fue expresada por el grupo de originadores (que en forma unánime destacó las limitaciones de la política). Los aspectos operativos como los mencionados pueden ser fácilmente corregidos desde los ámbitos de formulación de políticas. Sin embargo queda en los consultores la duda de si estos ajustes serán suficientes para implantar los seguros en forma generalizada. Existe una larga tradición en el país de malas señales en este sentido: cuando la catástrofe ocurre, las fuerzas sociales y económicas operan de tal forma que se logra algún tipo de reparación de parte del Estado. Esto es así porque los fenómenos climáticos tienen en general una concentración geográfica marcada (“cúmulos” en la visión de los aseguradores) y esto quiere decir que localidades enteras o pueblos sufren un impacto fuerte. Esto moviliza a las fuerzas vivas, a las autoridades locales y a un conjunto de elementos de presión que logran el objetivo (al menos parcial) de la indemnización. Esta es una señal negativa para la adopción de la práctica de seguros, que conlleva costos y sacrificios de corto plazo para las empresas (a cambio de tranquilidad o seguridad en el corto plazo). Romper esa lógica en el sector de la Granja, amerita una política sostenida en el tiempo y más ajustada a las condiciones de cada rubro. El tercer aspecto evaluado de las políticas de DIGEGRA refiere a los denominados Planes de Negocios. Mediante esta modalidad se buscó promover la exportación de fruta fresca o la industrialización, en forma asociativa. El objetivo principal era lograr la agrupación de productores de menor escala en planes

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comerciales. En forma subsidiaria se planteaba la posibilidad de exportación o la articulación en una cadena de valor. En la medida que el proceso de evaluación y asignación de recursos (subsidios) tenía cierta complejidad, durante la fase de entrevistas algunos productores y originadores habían expresado dudas sobre el impacto de esta política. Los resultados del Taller de consulta se presentan en la figura 3.2.17. Figura 3.2.17- Evaluación acciones DIGEGRA para promover Planes de Negocio asociativos

El grupo participante en el Taller, que se reitera tiene características especiales, tiene una visión entre neutra y desfavorable de esta modalidad. Debe recordarse (ver formulario) que la segunda opción es “Parcialmente correcto, con reparos”. Proporcionalmente quienes expresaron más reparos fueron los originadores, algo que tiene seguramente alguna asociación con su escala de operaciones y el hecho de no haber tenido un beneficio directo de esta política (mayoritariamente). Las objeciones planteadas en los formularios o en los plenarios de discusión fueron de variada naturaleza. Algunos objetaron, como es habitual, los límites de escala para los subsidios (pretendiendo ampliarlos). Otros el sistema de asignación de los proyectos, calificándolo de algo opaco o arbitrario. Finalmente una crítica más de largo plazo se realizó sobre la sostenibilidad de estas acciones: si no se vincula a un objetivo de abrir o consolidar un mercado carece de sentido, porque una vez agotada la fuente del subsidio se interrumpe el negocio (y la corriente comercial). Se recomienda mantener en mente la evaluación de esta política, porque será discutida en el punto referido a la visión global del MGAP en la actualidad. Este intento de fomentar Planes de Negocios seguramente recoge varios aspectos valiosos y estratégicamente correctos:

• Si se quiere apoyar a los productores de menor escala, hay que ayudarlos a que conceptualicen su producción en el marco de un Plan de Negocios.

• El asociarse, lograr escala, compartir conocimientos aporta muchos valores a la empresa y al productor frutícola.

• Es importante integrar verticalmente la cadena, de punta a punta. Las políticas públicas deben cooperar con enfoques de este tipo.

• En caso de ser económicamente viable, es bueno explorar la industrialización. Es un actor que ha estado un poco lejos (por su propia dinámica) y es difícil vincularlo al sector.

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• Si el camino de expansión principal es la exportación, la política pública debería ser consistente con esto en los Planes de Negocios.

• Si existen acciones en el mercado interno que puedan nuclear intereses de varias políticas (producción de frutales, mejorar la salud por el consumo de frutas, mejor nutrición de los niños) deben hacerse las coordinaciones necesarias.

Todos estos fundamentos son relativamente razonables “a priori”. Si luego en la ejecución se

producen desavenencias o se demuestra en la evaluación que la política tuvo bajo impacto, es ocasión de un análisis estratégico a fondo del problema. La opinión subjetiva de un conjunto particular de agentes económicos (como los participantes en el Taller) nunca puede sustituir el propio proceso interno de evaluación de las políticas por parte de la DIGEGRA y el MGAP. Pero es un insumo que no debería ser descartado sin un análisis.

3.3- Conclusiones sobre las demandas a las políticas públicas Se puede dividir en forma más o menos arbitraria tres campos de acción respecto a las políticas públicas y su relación con el sector de la fruticultura: Macro-económicas, Generales, Agropecuarias.

Macroeconómicas

En la medida que el país ha logrado construir ciertos consensos sobre las políticas macroeconómicas más sanas con posterioridad a la crisis del 2002, es natural que este tema no integre la agenda cotidiana. La relación de la deuda pública con el producto ha disminuido, el mercado de trabajo se ha mostrado dinámico el tipo de cambio tiene una flotación más o menos determinada por los factores de oferta y demanda de divisas. La inflación es quizás uno de los aspectos de mayor preocupación para la administración, pero no así para los sectores productores de alimentos (quienes justamente ven que sus precios aumentan más que el promedio). Las relaciones cambiarias con Brasil se han mantenido relativamente alineadas dado que hubo un aprendizaje respecto a la conveniencia de seguir esta estrategia (en la medida de lo posible). Para un sector que aspira aumentar la participación de su comercio con ese país, este es un extremo muy relevante: muchas empresas que hicieron inversiones relevantes (en Uruguay y en el propio Brasil) para consolidar un flujo exportador hace dos décadas sufrieron un impacto severo con la crisis del Plan Real (1999) que inviabilizó esos emprendimientos. Tener certeza que este tipo de escenarios no se repetirán en el futuro es quizás la máxima demanda que se le puede realizar a la política macro-económica del país. Por esta razón se puede considerar superada la etapa donde las principales demandas desde el sector agropecuario hacia las políticas públicas eran justamente las relacionadas al tipo de cambio. Los empresarios sectoriales saben que esa es una agenda más compleja que tiene que ver con la inserción internacional del país y su etapa de desarrollo. Carece de sentido plantear en ámbitos sectoriales este tipo de reivindicación que tienen un tono más declarativo que ejecutivo.

Generales

Varias de las restricciones planteadas para el desarrollo del sector frutícola tienen que ver con políticas públicas que no son específicamente agropecuarias. La relación costo-beneficio de la contratación laboral, las posibilidades de industrialización a mayor escala, las relaciones comerciales internacionales tocan campos amplios de las políticas y son claramente transversales a los sectores.

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• Mano de Obra

En relación a mano de obra, se podría decir que la expectativa sectorial es un apoyo de las políticas

para capacitar, desarrollar y retener mano de obra con mayor calificación para hacer las tareas tanto de chacra como de packing. El aumento de costos del factor trabajo, explicado por la dinámica del mercado laboral con su impacto en el descenso del desempleo y aumento del salario real, no vino acompañado con un aumento de la productividad del mismo que equilibrara la ecuación económica de las empresas. Algunas empresas han desarrollado una política de mayor innovación para desarrollar esa productividad del trabajo, pero esto no es una práctica generalizada. Además esas iniciativas han sido privadas, con escaso involucramiento público (y por tanto apropiación para replicarlas a nivel general). Además de la demanda general por mejores condiciones para desarrollar la fuerza de trabajo, el sector entiende que merece un apoyo especial por su tarea con el “núcleo duro” del desempleo. Como las autoridades competentes (MTSS) han explicado, la tasa promedio del 6% de desempleo esconde realidades muy diferentes. El empleo es una matriz multi-dimensional donde influye el género, la edad, la educación (entre otros factores): algunos de esos “casilleros” o combinaciones tienen desempleo “0” o cercano a él, mientras que en otros se alcanzan los dos dígitos (en ocasiones superando el 20%).Por ejemplo mujeres jóvenes, con baja educación es una de las categorías más frágiles socialmente y de mayor desempleo. El sector de frutales se relaciona con este tipo de trabadores, muy asociados a la condición de “zafral” o de empleos más precarios. La demanda sectorial específica es que se apoye la capacitación e inserción de este tipo de trabajadores en los circuitos de la fruticultura, considerando que además de una función productiva se está cumpliendo con una función social fundamental: construir la sustentabilidad integral del modelo de producción y consumo.

• Industrialización y comercialización interna

La presencia en el mercado local de procesados de fruta de la región (para consumo final) y del mundo (para elaboración de alimentos) es vista por el sector como una señal de que es posible lograr una industrialización que sea rentable, sustituyendo parte de esas importaciones por productos nacionales. Las demandas a las políticas nacionales se orientan tanto a medidas comerciales “defensivas” (estudio sobre valores de importación y otras condiciones) como a medidas industriales “ofensivas” de promoción de la industrialización de frutas nacionales. En general se demanda el estudio de completar el ciclo con colocación de estos productos en circuitos públicos (escuelas, hospitales, etc.) lo que involucra el gran capítulo “compras públicas”. El sector no tiene una visión detallada y profunda de las restricciones que tiene la operación comercial con ese tipo de canal (compras públicas) que en ocasiones está regulado también por los compromisos internacionales que adquiere el país (no discriminación del oferente extranjero).

• Consumo saludable y educación

En algunas entrevistas y debates del Taller surgió la demanda de mayor involucramiento de los

ministerios competentes en salud (MSP) y educación (MEC) en la promoción del consumo saludable de frutas entre los niños y jóvenes del país. Algunas acciones que se están llevando a cabo surgen más bien por el interés del sector privado por “empujar” desde la oferta y se reclama más pro-actividad en el sector público para “tirar” desde la demanda. Si hubiera una acción más decidida de las autoridades de la Educación en promover el consumo de frutas en las escuelas (fresca, jugos, otros) en detrimento de los alimentos de menor calidad nutricional (la denominada “comida chatarra”) se podrían mejorar varios aspectos al mismo tiempo.

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• Inserción internacional: apertura y consolidación de canales Finalmente existe la demanda de un mayor involucramiento del servicio exterior para la apertura y

consolidación de canales internacionales. En realidad no hay demasiada claridad sobre cuáles son los roles específicos de cada uno de los agentes públicos (Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca), algo natural en un sector que no tiene una tradición exportadora muy grande ni involucra un volumen de negocios significativo.

Quienes quizás tienen un posicionamiento más firme y logran direccionar la demanda con mayor

precisión son aquellas empresas que también tienen actividades exportadoras en otros rubros frutícolas (ejm: cítricos, arándanos, etc.). Estos aprovechan las oportunidades que abren las políticas públicas que buscan la penetración en nuevos mercados, impulsadas por ejemplo por el Uruguay XXI una dependencia vinculada a la presidencia de la República y focalizada en promover las oportunidades de inversión en el país y la colocación de sus productos en el mundo.

Quizás en este campo más que una demanda específica lo que hay es una demanda de una mayor

información sobre cómo funciona la estrategia de inserción internacional del país y cómo esto puede beneficiar a la fruticultura de hoja caduca.

Agropecuarias

El principal estamento público con el que se relaciona el sector de frutales de hoja caduca es el MGAP. En relación a este hay dos ámbitos: las políticas generales de ese ministerio y las políticas que emergen de la Dirección de la Granja más focalizadas en el territorio y este rubro en particular. Las demandas sectoriales las podemos clasificar en: garantías sanitarias, dinamización productiva, articulación de la cadena, innovación.

• Garantías sanitarias El desarrollo de un sector de la producción vegetal (o animal) requiere un soporte de políticas sanitarias (fito-sanitarias en este caso) que den garantías tanto a productores como consumidores. Esto es particularmente sensible por las externalidades negativas que tiene sobre una empresa el hecho que otra u otras no cumplan con los estándares: se daña la reputación de todo un país, sector o región. La provisión de este servicio público (policía sanitaria) es una de las demandas sectoriales. Particularmente importante es este rol del MGAP cuando se está intentando abrir un mercado nuevo o cuando hay episodios puntuales de quiebras sanitarias. Allí el garante último es el propio estado y por lo tanto el rol del MGAP y sus técnicos es absolutamente vital. En la medida que mejorar el patrimonio sanitario del país (erradicación de una enfermedades, control de otras, evaluación de riesgos, innocuidad de los productos exportados, etc.) es algo que se va desarrollando en interacción entre el sector público y privado, existen matices de opinión respecto a la mejor forma de llevar adelante esto. No se trata solamente de fijar un estándar legal, sino velar por su cumplimiento: si algunos no cumplen con el estándar, no se llega al objetivo buscado. La demanda respecto a esta política es el desarrollo de sistemas “inteligentes” y consensuados entre los actores públicos y privados que recojan la realidad comercial del sector. Como se dice habitualmente es mejor “leyes laxas de cumplimiento estricto”, que “leyes estrictas de cumplimiento laxo”. El garantizar que la totalidad de los agentes cumplen con los parámetros sanitarios requeridos, evita las externalidades

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negativas (contaminación, daño de reputación, etc). Además establecer estándares básicos cumplidos por todas las empresas, permite luego ir elevando los mismos a niveles más altos. Para encontrar el “punto de equilibrio” se precisa mucha información, diálogo y negociación entre ambas partes. Es importante reafirmar que el patrimonio sanitario de un país es una de las principales herramientas competitivas en el comercio internacional y que el logro del mismo es un compromiso colectivo de los agente públicos y privados. Es fundamental el involucramiento de las empresas en las campañas sanitarias, para que los productores frutícolas asuman como propias las exigencias. Por ejemplo si se llegara a un acuerdo de que en determinado lapso de tiempo el objetivo es “Carpocapsa Cero” y/o “Erradicación de Mosca”, es evidente que las políticas de vigilancia sanitaria del MGAP serán más exigentes, pudiendo llegar a medidas más drásticas (obligación de seguir ciertas prácticas para obtener certificados sanitarios o erradicación de montes con problemas). Para que no se repitan malas experiencias de desentendimiento estratégico entre el sector público y privado en los aspectos sanitarios (por ejemplo la del cancro en cítricos), es necesario un alto grado de involucramiento y cooperación.

• Dinamización productiva

Como resultado de las consultas a agentes (entrevistas, talleres) en ambas fases de la consultoría resulta claro para los consultores que el sector tiene expectativas en que el MGAP contribuya a la dinamización productiva del rubro. En el pasado existieron programas con esta orientación (PREDEG, PRENADER, etc.) que dejaron antecedentes en cuanto a lograr mejoras en el sistema productivo (riego, nuevas variedades, sistemas integrados de producción). Esa memoria colectiva aún existe y ante las dificultades del presente se tiende a buscar en esas experiencias inspiración para las soluciones. Adicionalmente algunas de las acciones llevadas adelante por la DIGEGRA apuntan parcialmente en la misma dirección (sin llegar a ser un programa integral de desarrollo sectorial). Los aspectos productivos fundamentales que mencionó el sector durante todo el trabajo de la consultoría fueron recambio varietal y riego. Estos son los dos “drivers” que manejarían el conjunto del sistema productivo, en la opinión sectorial mayoritaria, dado que permitirían lograr mayor productividad por hectárea, mejor calidad de la fruta obtenida, mayor chance de insertarse en circuitos de valor internacionales, más aceptación del producto en el mercado interno. Si bien hay carencias en otros elementos de la producción, se entiende que las políticas sectoriales de dinamización productiva deberían atacar prioritariamente esos dos aspectos. Naturalmente el mejor resultado final se logrará si se adopta un enfoque integral que ataque los aspectos comerciales, productivos, tecnológicos y sanitarios. En lo comercial el objetivo central es romper la dependencia casi absoluta del mercado interno, para pasar a una dinámica en donde la exportación ayude a lograr mejor competitividad y mejores estándares. Esto tendrá un impacto directo en los aspectos agronómicos de la producción, señalando los caminos tecnológicos apropiados. En la base, una buena sanidad será necesaria para garantizar ese acceso a los mercados internacionales más exigentes.

• Articulación de la cadena

La producción para los mercados (doméstico, internacional) en un ambiente de creciente competencia requiere una buena articulación de las cadenas. Esto contribuye a la innovación, aumento de la productividad, disminución de pérdidas logísticas, inversión estratégica compartida para ganar la fidelidad de los clientes. En sectores con alta integración o coordinación vertical esto es garantido por el propio sector privado, sin necesidad de políticas públicas que lo fomenten. La propia lógica económica de los negocios lleva a esta situación, por la especificidad de los activos o la necesidad técnica particular. Pero en

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sectores no integrados o coordinados verticalmente surge una demanda al sector público para que actúe como “facilitador” del proceso. Al hacerlo propicia el surgimiento de algunas figuras económicas/comerciales que comienzan a moldear las cadenas, dotándolas de dinamismo. La demanda hacia las políticas sectoriales en realidad no aparece tan “directamente” como se plantea en el párrafo anterior sino en una forma algo más “indirecta”. Se le plantea, por ejemplo, al sector público (MGAP) que estimule un proceso de desarrollo de una cadena comercial con determinado objetivo (fruta fresca o procesada para las escuelas o apertura de un destino comercial con empleo de la imagen-marca país). La consecuencia natural de esta demanda directa al MGAP es que este comenzará a intentar articular todas las partes, comenzando por la propia cadena productiva privada: si no hay compromisos recíprocos entre productores-procesadores-comercializadores respecto al cumplimiento de ciertas metas, difícilmente el MGAP siga adelante planteando una agenda más ambiciosa con otros agentes públicos (MIEM, MEF, MRREE, MTSS, Uruguay XXI, etc.). Es decir: la demanda al sector público para que estimule ciertas alternativas comerciales, termina transformándose en una demanda por “articulación de la cadena productiva”. Esta sutil diferencia (demanda directa vs demanda indirecta) es importante porque genera ciertas inconsistencias en el planteo de segmentos de la producción frutícola: por un lado pretenden mantener autonomía de acción y reserva de ciertos espacios (o negocios) por otro son conscientes que sin una buena negociación para la articulación vertical de la cadena es poco lo que se puede avanzar para darle sustentabilidad al rubro. Esta inconsistencia de planteos (“pretender los derechos pero no las obligaciones de la integración”) es mencionada en reiteradas oportunidades por los agentes públicos y algunos agentes privados que perciben el problema. Integración quiere decir diseñar un modelo de negocios en donde se comparten informaciones respecto a la rentabilidad y los riesgos del emprendimiento.

• Innovación

Esta es una demanda permanente al sector público y existen canales normales por donde la misma se hace efectiva. Para la hoja caduca mayoritariamente esto se expresa en un espacio de trabajo denominado Mesa Tecnológica de Frutales de Hoja Caduca, con integración de múltiples instituciones. Si bien en el diagnóstico general de los problemas del rubro se destaca que existe tecnología disponible para disminuir la brecha entre la producción actual y la potencial, hay demandas por ajustes más finos de la misma. Hay una secuencia que implica ajustar un nuevo material genético a las condiciones locales (fertilización, riego y manejo) que debe mantener un buen nivel de soporte de investigación. Adicionalmente hay demandas por innovación en productos y procesos a lo largo de la cadena. En la medida que el espectro de productos se va haciendo más amplio, que los requerimientos de los consumidores aumentan y que los requisitos de sustentabilidad se materializan la única forma de dar respuesta a todas las preguntas al mismo tiempo es la innovación. Históricamente el sector público ha tenido un rol fundamental para el sector agropecuario en estas temáticas. El surgimiento de grandes empresas corporativas con departamentos de investigación y desarrollo potentes, ha alterado un poco los roles en algunos sectores. Sin embargo para sectores menores y de baja integración vertical el aporte público a la innovación sigue siendo imprescindible para darles sustentabilidad: lo que allí no se haga, difícilmente sea financiado por el sector privado (por insuficiencia de escala).

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Esta demanda hacia el sector público no siempre es fácil de satisfacer. Los institutos de investigación (por ejemplo el INIA en Uruguay) deben atender una amplia gama de sectores, cada uno con su problemática específica. Cuando se realizan asignaciones presupuestarias “duras”, en función de indicadores tipo superficie, facturación, empleo global, valor agregado, etc. los sectores más frágiles salen desfavorecidos. Hay una “dimensión social” del impacto de la innovación, que debe ser tomada en cuenta para no generar un sesgo demasiado grande hacia algunos sectores.

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4- Tres elementos a profundizar: industrialización, comercialización al mercado interno, mejoras en la eficiencia de uso de la mano de obra.

Tres aspectos complementarios no profundizados en la Fase 1 de esta consultoría fueron el del

potencial de expansión de la industrialización de frutas, las mejoras en la comercialización hacia el mercado interno y la búsqueda de soluciones para la restricción de mano de obra.

En relación a la industrialización de frutas, se entrevistó a una de las principales empresas del rubro

en el país y también a la Dirección Nacional de Industrias del MIEM. Para recoger la visión privada de las tendencias en las demandas del consumidor local se entrevistaron a dos de las principales cadenas de supermercados que operan en Uruguay (ver Anexo 3). Este enfoque fue complementado con el análisis de la distribución mayorista con el organismo que tiene competencia específica en este asunto (Comisión Administradora del Mercado Modelo -CAMM). Finalmente respecto al tema restricción de mano de obra y su capacitación se realizaron algunas evaluaciones técnicas por parte de los consultores y se entrevistó a un organismo del MTSS (el Instituto de Formación Profesional, Inefop).

4.1- Industrialización El mercado principal para frutas industrializadas es el de jugos. Otros usos (dulces, pastas, aceites)

son complementarios a este destino principal de la producción. Por lo tanto nos focalizaremos en las características del mismo y de qué forma puede integrarse la hoja caduca a esas cadenas de valor.

En una visión de negocios existen básicamente tres modalidades para los jugos: a) el natural en el que simplemente se extrae el jugo de la fruta por presión y se envasa. b) el filtrado, en el que se dota al producto de alguna característica especial (ejm: brillo) c) el concentrado, en el que extrae una proporción del agua por algún procedimiento de vacío y

presión. Estos jugos concentrados se pueden congelar para comercializarse en los mercados internacionales

o venderse enfriados para ser reconstituidos. El mercado que más ha crecido en los últimos años es el de jugos reconstituidos, que precisa una cadena de frio especial. En opinión de los agentes este mercado ha crecido siguiendo las tendencias modernas de conveniencia en la compra: obtener un jugo pronto ahorra tiempo y además la duración extendida del mismo facilita las cosas.

La tecnología del tetrabrik también ha aumentado mucho la oferta internacional y por lo tanto la

competencia entre países y cadenas. Es común ver en las góndolas del Uruguay productos de diversas partes de Latinoamérica en este tipo de envases. En la medida que el proceso tecnológico es relativamente estándar y no tiene un grado de complejidad especial, los jugos se han transformado en commodities que tienen su precio fijado en los mercados mundiales. No existe demasiado margen para generar una fidelidad especial a determinada marca y mucho menos apartarse del rango de precios que el consumidor está acostumbrado a pagar por estos productos.

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Los jugos que tienen mayor participación en el comercio son los de cítricos (naranja, mandarina, limón6

), no los de frutales de hoja caduca, debido principalmente a la alta proporción de jugo en la fruta y al adecuado balance acidez-dulzura (que es un atributo buscado por el consumidor). Este negocio está dominado por grandes empresas con presencia mundial que tienen escalas de producción muy importantes (por ejemplo las localizadas en Tucumán, Argentina). Los precios a los que venden sus jugos concentrados en los mercados mundiales, hace que sea prácticamente imposible pensar en establecer una competencia abierta en ese segmento. En general cuando se analizan los márgenes del negocio el remanente para el pago de la materia prima (descartes) apenas remunera la recolección y el transporte a planta. Diversos estudios muestran esta realidad una y otra vez: esta es una industria de alto volumen, de costos unitarios bajos y por tanto de precio de producto final muy competitivo (bajo).

Es en este contexto que debe analizarse el negocio de procesamiento de frutales de hoja caduca para una empresa de cierto porte: puede ser un nicho, un complemento, pero difícilmente sea lo suficientemente atractivo para sostener inversiones que proyecten el producto al mercado internacional.

El principal producto con el que se ha realizado jugo es la manzana. La empresa entrevistada realizó

diversos operativos comerciales de elaboración de jugos. Cuando la competencia por la materia prima era con el sector elaborador de Sidra, la industria conseguía una posición relativamente buena para captar materia prima (a precios que a los productores les resultan muy bajos). Sin embargo cuando la industria local de elaboración de dulces irrumpió como un demandante de este producto, el negocio ya no fue rentable. Esto es interesante porque muestra hasta qué punto los márgenes son muy estrechos en este negocio. Finalmente cuando la industria de dulces (por su dinámica propia) dejó de demandar los descartes de la manzana, nuevamente se viabilizó el negocio de elaboración de jugos (2010/11) impulsado parcialmente por alguna política pública que apoyó la exportación.

Los mercados internacionales pueden estar consolidados para la oferta de jugos (cada día más,

grandes empresas intentan producir jugos de todas las frutas) pero no necesariamente es así en la demanda: aparentemente son distintos segmentos de compras el de cítricos que el de hoja caduca. En opinión de los entrevistados, habría una cierta preferencia por acidez lo que pondría alguna restricción para la elaboración de jugos de manzanas con algunas variedades del Uruguay (Red) y explicaría la preferencia industrial por otro tipo de variedades. Todos estos aspectos deben ser profundizados dentro del Plan Estratégico, con encuestas y paneles de degustación y deben ser un insumo importante para la definición de la renovación de materiales.

En cuanto a las características de la demanda local por jugos de manzana, los encuestados

destacaron que el denominado “reconstituido” no tiene buena aceptación en el país, ya que se prefiere el vendido en la modalidad Tetrabrik. En otros países (ejm: Alemania) se emplea esta modalidad, pasteurizando el producto y guardándolo en tanques para su uso posterior con buena aceptación. Todos estos aspectos de preferencia del consumidor local (y regional) merecen profundización y análisis tanto desde una perspectiva industrial como de marketing.

En menor medida se han realizado experiencias de jugos de pera y en la empresa encuestada no se

ha podido aun procesar durazno, por no disponer del equipo adecuado. Este es un caso típico de carencias de innovación: en el LATU se trabaja sobre un equipo que realiza la operación de descarozado pero el mismo no tiene las características adecuadas para pasar de la escala “piloto” a la escala “comercial”. Al igual que la manzana, una restricción para la elaboración de los jugos es el aumento de los otros componentes de costos (energía, mano de obra, etc) en los últimos años de crecimiento acelerado del país.

6 Los aceites esenciales extraídos son utilizado en la industria cosmética y son una fuente de ingresos importante en este negocio.

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Un aspecto final a destacar es que en el proceso de industrialización se generan algunos sub-productos valiosos para industria animal (lechería, engorde intensivo bovinos). Una mayor integración entre las cadenas con disminución de los costos logísticos asociados, puede dar un poco más de solidez empresarial a estas alternativas.

En relación a la visión pública sobre la competitividad de este segmento y las alternativas para

promover su desarrollo, se consultó a la Dirección Nacional de Industrias del MIEM (ver Anexo 3). Básicamente la intención fue comprender las políticas generales de desarrollo industrial y cómo las mismas podrían afectar la industrialización en hoja caduca.

En primer lugar la preocupación central de la política industrial en la administración actual es la de

tener herramientas diferenciales para cada tipo de sector. Lo que es válido para algunos sectores con problemas de competitividad por aumento de costos en mano de obra, energía o acceso a mercados (plásticos, metalúrgica, textil, etc), no es válido para sectores que tienen ventajas competitivas. El uso de licencias de importación, regímenes de admisión temporaria o acuerdos de complementación (ejm: Brasil) para este tipo de sectores, no necesariamente son las herramientas apropiadas para apoyar a otros sectores.

La visión de la política industrial es integrada con la política comercial: la viabilidad de largo plazo

viene dada por el acceso regional y mundial, ya que el mercado interno no sostiene un proceso de largo plazo de desarrollo industrial. O sea que la orientación es a diversificar productos, mercados y servicios adicionados a la cadena de valor.

En relación a las cadenas agro-industriales en general, sin hacer mención específica a los

industrializados en hoja caduca, se entiende que se pueden aplicar tanto medidas de tipo defensivo como ofensivo. En forma genérica se mencionan licencias no automáticas de importación, mesas de valoración y precios de referencias para los casos en que se sospechen prácticas de dumping o de sub-facturación: el país ya ha hecho algunos reclamos en la OMC respecto a productos ingresados en estas condiciones y se mantiene vigilante. A nivel ofensivo se señala que la política de intentar penetrar en más mercados tiene un apoyo de “inteligencia comercial” dirigido desde una mesa tripartita (MIEM-MEF-Uruguay XXI) y con una herramienta de promoción especial (Fondo de Diversificación de Mercados).

Sobre la integración de las empresas industriales de menor escala a las cadenas de valor, el MIEM

tiene una política específica que apunta a esto, fomentando la formación de clusters y de matrices industriales más complejas y diversificadas. Quizás por la escala de operación de la industrialización de frutales este modelo no aplique, pero vale la pena mencionar que en grandes emprendimientos industriales (papeleras, mineras) la administración impone algunas condiciones de contratación industrial que estimulan esta integración.

En síntesis: la industrialización de frutales de hoja caduca ha avanzado débilmente en el país y

enfrenta algunas restricciones importantes para que el proceso crezca con las fuerzas normales del mercado. El sector de elaboración de sidra está relativamente estabilizado en su demanda de descartes, así como el de elaboración de dulces. La elaboración de jugos es quizás el segmento más dinámico en los últimos años, prácticamente dominado por el consumo en el mercado interno. Dentro de los jugos la manzana es el principal, con mucha diferencia, existiendo algunas experiencias con jugo de pera. Dado que se ha estandarizado el proceso (tanto para reconstituido como para tetrabrik), este producto se ha transformado en un commodity con precios formados en el mercado internacional por grandes empresas productoras (muchas de Latinoamérica).

En este contexto el desarrollo de este segmento es muy dificultoso. Dado que el mercado local

consume jugos importados, quizás la primera pregunta a realizarse es si esto obedece a una falta de competitividad estructural de la cadena nacional (no levantable) o a la desarticulación de la misma,

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levantable con el estímulo de ciertas políticas industriales. La inserción actual de la cadena frutícola de hoja caduca (básicamente mercado interno) y por lo tanto el volumen manejado, no daría para sostener un abastecimiento importante e ininterrumpido de una industria de cierto porte. Sin embargo, si el desarrollo del sector pasa por la inserción internacional (en fruta fresca) esto traerá aparejado un volumen mucho mayor de descartes que quizás viabilice no solo la sustitución (parcial) de importaciones, sino la exportación de esos jugos en determinadas condiciones. Por lo anteriormente mencionado (presencia de grandes empresas internacionales) el desafío parece muy grande y difícilmente genere para los productores un diferencial de precios significativo para sus frutas de descarte. La eficiencia, en caso que se dé este proceso, estaría más bien en la posibilidad de mejorar la calidad del producto “fruta fresca” sabiendo que los descartes al menos tienen un destino que facilita el manejo del mismo (en chacra y packing).

4.2- Comercialización al mercado interno

En la medida que el número de habitantes del país está estancado hace ya mucho tiempo, el principal factor de crecimiento del consumo no crece. Sin embargo una mayor renta de la población, por aumento del salario real, y una mayor proporción de extranjeros en los mercados consumidores (residentes, turistas) pueden ir cambiando lentamente esta realidad. Adicionalmente los ya mencionados programas con niños escolares o las compras públicas en sentido amplio pueden ser factores positivos de demanda. Para profundizar estos aspectos se entrevistaron a integrantes de las principales cadenas de supermercados del país (ver Anexo 3). Como es conocido, la demanda de los consumidores de frutas en los supermercados tiene requisitos de calidad superiores a la demanda en almacenes o ferias. Es un público de poder adquisitivo más alto y mayor nivel educativo que vive en barrios de sectores medios de ingresos. El “costo de oportunidad” de su tiempo es más alto que en otros canales comerciales, por lo que busca una compra rápida y consistente: el que el producto sea el mismo de una compra a la otra es uno de los atributos buscados. En estos canales, además, es posible desarrollar algunas estrategias de marketing y promoción (tanto genéricas de los productos como específicas de marcas para lograr fidelidad). Las dos cadenas entrevistadas están posicionadas en el segmento más alto de ingresos y fueron elegidas pensando también en la evolución futura del consumidor uruguayo: a medida que crecen los ingresos, ciertos padrones de consumo se repiten. El Plan Estratégico para la hoja caduca tiene que tener en cuenta cómo será el consumidor nacional de aquí a diez años (en promedio, segmentado por grupos) y en qué medida esto condiciona o no a la oferta para lograr un producto diferente al que se ofrecería a la exportación. Las empresas del retailer tratan de ajustar sus compras a la demanda que tienen. En el caso de manzana la tendencia histórica del consumidor uruguayo era demandar variedades rojas y por lo tanto una oferta orientada a ese mercado es natural que produjera ese tipo de variedades. Sin embargo poco a poco la demanda ha ido cambiando, siguiendo las tendencias internacionales (Gala, Fuji, Cripp’s Pink). Este cambio ha sido recogido por la oferta nacional, quien tuvo una reconversión importante con el programa público PREDEG. Este nuevo espectro de variedades permite a las empresas tener una oferta más amplia y mejor distribuida a lo largo del año. En efecto, desde el punto de vista del retailer lo ideal es que el producto se ofrezca lo más “fresco” posible: demasiado tiempo en cámara puede hacer perder las cualidades organolépticas que lo hacen apetecible. El stock en cámara no se genera por una necesidad del retailer, se genera por una necesidad de la oferta (batch de producción) que le permite a los productores distribuir mejor la misma. Un mayor espectro de grupos varietales, escalonadas a lo largo del año, hace más atractiva la oferta que tiene el supermercado para su cliente. Este es un aspecto destacado por ambas empresas: las tendencias que se ven en el mundo se van introduciendo en Uruguay lentamente. Primero como una prueba pero luego ya como un sistema de trabajo. En cuanto a características organolépticas buscadas por el consumidor, nuevamente se destacan el buen balance acidez-azúcares y la jugosidad y firmeza del producto.

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Las empresas han tratado de organizar la cadena de suministro, con éxito dispar. Se ha intentado llevar planificación y gestión comercial hacia el sector de la producción, tratando de mejorar el riego, la conducción y fundamentalmente la calidad. Las empresas destacaron que para mantener al cliente es importante proveer una calidad adecuada y que por lo tanto el énfasis debe estar allí (el productor tiene mayores chances de aumentar sus ingresos por ese camino y no por el aumento de productividad). Se debe respetar el calibre adecuado del fruto fresco (pensando en la mujer y en el niño), el color, la presión y los otros atributos ya comentados (acidez-azúcar, jugosidad). En el establecimiento de estándares adecuados para sus clientes en ocasiones las empresas señalaron el desajuste de algunas escalas oficiales al respecto. También señalaron que las mejoras de calidad con los productores es un trabajo arduo en donde la presencia pública (ejm: DIGEGRA) sería de gran ayuda como complemento al esfuerzo privado. Si bien el retailer tiene algunas preocupaciones respecto al espectro varietal nacional y a la calidad generada, la importación sistemática y estructural no aparece entre las alternativas manejadas. De todos modos se demanda una política de importaciones más transparente que permita la planificación de las compras de modo de no dejar al cliente desabastecido o insatisfecho con la calidad. Si bien puede haber producto todo el año proveniente de “cámaras”, si el mismo no tiene la calidad adecuada se produce una falla en la cadena de suministro. Esto es algo que preocupa a los supermercados en el escenario productivo actual en donde año a año se producen bruscas oscilaciones en cantidad y calidad (como este año 2012 en la producción de manzana, por ejemplo). En relación a la promoción se demanda un apoyo complementario de las políticas públicas, que acompañe las campañas que las propias empresas realizan. Una de las empresas mencionó sus experiencias de promoción con “productos de estación” eligiendo un mes típico para cada fruta (manzana, naranjas, frutillas, uvas) para el destaque del producto. El foco es el público más joven, tratando de generar buenos hábitos alimenticios y buscando vincular esta iniciativa a los esfuerzos públicos (del Ministerio de Salud Pública o de Educación). En forma experimental se han utilizado algunas variedades (Cripp`s Pink) para generar marcas del productor, que sean fácilmente reconocibles por el consumidor. Esto es estimulado por el retailer para lograr una identificación más rápida del producto. En realidad esta opción es una variante del “club”, ya que para la variedad Cripp`s Pink ya existe una marca propia (Pink Lady) que busca objetivos similares. Todos estos intentos buscan sacar al producto del commodity para darle algún atributo de diferenciación que contribuya con el valor agregado. En la medida que el país mejore su inserción internacional es esperable que el estándar de calidad de la fruta comercializada aumente. Ambos estándares (fruta al mercado interno y al mercado internacional) tenderán a converger, siguiendo la misma trayectoria que han seguido otras producciones agropecuarias. Esto sin dudas será beneficioso para el consumidor local y hará más competitiva la producción local frente a productos importados (que ya traen ese estándar). ¿Es posible controlar imponer este estándar o tener un control público de la calidad de la fruta que se comercializa al mercado interno? Con buenos sistemas de trazabilidad, sería viable diseñar una política que mejore paulatinamente los estándares. La información detallada del proceso comercial es la base para su mejora.

4.3- La restricción de mano de obra y los caminos para levantarla El uso de mano de obra en los predios que realizan frutales de hoja caduca reconoce un gradiente de intensidad, dependiendo del tamaño y orientación. Como regla general en los predios de baja escala (< 10 ha) la quinta es trabajada por el propietario y eventualmente algún miembro familiar. En escalas superiores (>15 ha) ya es necesario incorporar personal permanente para las diversas tareas. Es difícil la

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estimación exacta del número de trabajadores permanentes, pero posiblemente el mismo se ubique en valores cercanos a las 400-450 personas empleadas. De todos modos el principal problema reportado es el del trabajo con trabadores zafrales. En efecto las tareas de poda, raleo y cosecha en los frutales demandan un contingente muy importante de trabajadores particularmente en algunas estaciones y meses. Para el caso de la poda de la manzana, es crítica la demanda de trabajadores en el mes de agosto. Según las estimaciones de los consultores muy probablemente la demanda de zafrales del sector en ese mes supere las 1500 personas, duplicando la demanda de meses anteriores. Algo similar ocurre en el mes de noviembre con las actividades de raleo para manzana, que determinarán la calidad del fruto del año siguiente. Esta tarea debe ser realizada con sumo cuidado y una fuerza de trabajo motivada y bien entrenada es clave para el éxito en la tarea. Según las estimaciones propias nuevamente la demanda de zafrales supera las 1500 personas (o quizás algo más) existiendo poca flexibilidad para dilatar en el tiempo esta tarea. La variedades tempranas de durazno en el mes de noviembre suman una demanda adicional de zafrales y se compite por este recurso dentro del rubro. La cosecha de frutales de hoja caduca comienza en noviembre y se extiende en las variedades más tardías de manzana hasta mayo. De todos modos como los propios agricultores han ido escalonando su producción (en especies y variedades) para no tener picos de cosecha, la demanda de trabajo se suaviza. No existe un pico de demanda laboral hasta el mes de marzo, pero de todos modos esta demanda no llega a la de los niveles de agosto y noviembre (es en torno de la mitad, algo mas de 1000 zafrales). Es interesante destacar que ante la consulta al Sector en el Taller sobre la principal actividad afectada por la restricción de mano de obra (ver figura 3.2.2, en Capítulo 3) los participantes destacaron la actividad de Cosecha por sobre las demás. Esta respuesta es lógica y responde a la asimetría de impacto entre las distintas actividades agronómicas: fallas de mano de obra en la poda o raleo no tienen una consecuencia económica inmediata fácilmente tangible y el agricultor además siente que las puede ir manejando en el tiempo. En cambio fallas en la cosecha tienen un impacto económico inmediato y no pueden subsanarse parcialmente más adelante. En el caso de manzana el mes de marzo es el más crítico para el factor mano de obra, por la actual composición varietal del Uruguay con predominancia de especies que se cosechan en ese momento. Si la evolución es hacia otro tipo de variedades (ejm: Cripps Pink, con cosecha en mayo) el problema podría evolucionar de la siguiente manera: un primer momento de mejor distribución del trabajo (mientras crece la producción de esa variedad) y un segundo momento donde el problema de marzo se traslada a mayo (si predomina mucho esa variedad en el total nacional). Los números precisos para cada rubro, región, perfil de productor deberán relevarse en ocasión de planificar las acciones con la fuerza de trabajo. Esto no es lo relevante para este informe. Lo realmente relevante y estratégico es que hay una discontinuidad muy importante en la demanda de trabajo, que lleva al rubro a tener que recurrir a trabajadores temporales (zafrales) en más de una ocasión. Existen rubros de la agropecuaria (ejm: lanares) en donde se produce una actividad concentrada que demanda equipos (ejm: esquila) pero esto se da en un momento muy preciso del año. En este caso estamos hablando no de una demanda concentrada en un mes o bimestre, sino en una demanda discontinua de un contingente importante de mano de obra. Con diferencia de algunos meses (agosto, noviembre, marzo) se produce una demanda muy importante de trabajadores que vienen a complementar a los trabajadores permanentes. Asimismo si uno observa el calendario de actividades, observa que las empresas recurren (en menor proporción) a este tipo de trabajadores en otros momentos: la cosecha se da de noviembre a mayo y siempre existe una cierta proporción de este tipo de trabajadores en las chacras. En realidad a estos trabajadores debería más bien llamárseles no-permanentes, porque su característica no es exactamente la del típico trabajador zafral (concentrado en un momento del año).

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Esta situación es realmente un problema tanto para el sector como para los propios trabajadores. En la perspectiva del sector, se observa que cada día es más difícil conseguir trabajadores no-permanentes para complementar las tareas que realizan sus trabajadores permanentes. Particularmente crítica es la situación en los meses de marzo, agosto y noviembre por distintas circunstancias (cosecha, poda, raleo). Adicionalmente los trabajadores “zafrales” se dividen en dos grupos identificados en los talleres: aquellos que repiten año a año y aquellos ocasionales. Este último grupo es particularmente problemático por su falta de hábitos laborales rutinarios (presentismo, cumplimiento de horarios, comprensión de tareas, ejecución ordenada de las mismas, etc) y por la falta de capacitación específica para trabajar en el rubro. Antiguamente, y este es un consenso en toda la fruticultura del Uruguay, existía una cultura frutícola muy importante que se trasmitía de generación en generación entre los trabajadores. Seguramente quien terminaba trabajando en la chacra había tenido un padre o familiar también vinculado a la misma. De ese modo lograr los resultados buscados era más simple, aun con trabajadores más precarios o no-permanentes. En la actualidad eso se ha perdido y las mejoras en el empleo a nivel nacional hacen que el sector deba reclutar sus recursos humanos entre los sectores sociales más vulnerables y de menor capacitación. En la perspectiva de los trabajadores la situación no es mejor. Más allá que puedan recibir un buen jornal mientras realizan las tareas como zafrales (en general la paga se vincula a la productividad), no logran completar a lo largo del año un conjunto de jornales que le permitan sustentar con dignidad a sus familias. No existe una planificación de la demanda de los trabajos de modo de aprovechar las sinergias entre rubros y regiones. Es conocido, por ejemplo, que los cítricos y los frutales de hoja caduca (o los arándanos) tienen ciclos productivos diferentes y por tanto demandas laborales diferentes. Una correcta planificación global podría sacar ventaja de este aspecto, intentando hacerse la siguiente pregunta: ¿cuál es el número máximo de empleos no-permanentes (rotativos entre rubros) de calidad que se podrían generar en la fruticultura nacional? El punto fundamental a entender aquí es que como el país ha cambiado también han cambiado las aspiraciones de los trabajadores no-permanentes respecto al tipo de trabajo que desean realizar. Un aspecto básico a resolver es el de la vivienda para el trabajador y su familia: no se puede pensar que se logrará un mayor compromiso con la tarea de estos trabajadores si sus condiciones de vivienda son precarias (en asentamientos irregulares, por ejemplo). A esto hay que sumarle una serie de servicios básicos que todos los ciudadanos aspiran a tener en la realidad del Uruguay de hoy. La educación para los hijos es uno de los más importantes, y planificar el sistema escolar para estas familias seguramente sea parte de la solución. Finalmente en una visión aun más completa, debe tenerse en cuenta que la citricultura y la hoja caduca están básicamente en regiones distintas del país (al norte la citricultura, al sur la fruticultura de hoja caduca). Muchos trabajadores deben realizar grandes desplazamientos para cumplir estas tareas (con o sin familia) y esto implica tener previstas las condiciones de vivienda para estos casos. Todos problemas que surgen con el desarrollo del país y su pasaje de los niveles de rentas bajas a renta medias, con su impacto en las expectativas de las personas respecto a los frutos de su trabajo y la calidad de vida. Como es conocido algunos países de mayor renta (Estados Unidos, algunos europeos) recurren a mano de obra zafral de inmigrantes para resolver este mismo problema. En la medida que la renta nacional va subiendo, los habitantes de los países van dejando los empleos más duros o peor remunerados y ese espacio es cubierto por inmigrantes (legales o no) que toman las tareas. Trabajadores mejicanos en Estados Unidos o africanos (o Europa del Este) en España7

son los dos ejemplos paradigmáticos. Cabría preguntarse si esta es una alternativa válida en nuestro país, a la luz de que la principal razón que impulsa el cambio (aumento de renta) parece proyectarse al futuro. Hay algunas características del Uruguay que hacen pensar a los consultores que difícilmente esto sea una solución extendida al problema:

7 La crisis de la economía española y el alto índice de desempleo (25%) ha revertido el proceso. Se utilizan muchos menos inmigrantes y los propios trabajadores locales han retomado temporalmente esta tarea (como era algunas décadas atrás).

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a- Tamaño del mercado- El mercado del que hablamos, es pequeño. En los países mencionados (y otros) la demanda es realmente significativa y provoca desplazamientos de contingentes importantes.

b- Cumplimiento de leyes- Uruguay es un país pequeño, con alta fiscalización del cumplimiento de leyes sociales (y en aumento). Esta ventaja que existe en otros países (al trabajador inmigrante se le conceden menos derechos), no está claro que vaya a existir en Uruguay.

c- Resistencia a la inmigración masiva- La cultura del país fue cosmopolita un siglo atrás, pero perdió esa característica en la actualidad. La posición sindical dominante bloquea el ingreso de contingentes importantes de mano de obra (hay legislación nacional sobre el punto).

Algunos episodios recientes8

de trabajadores inmigrantes de América Latina que aparentemente estaban contratados pero sin el cumplimiento pleno de sus derechos laborales y la reacción de la sociedad a esta situación son un indicativo de lo que se quiere mencionar. Es cierto que para la forestación, por ejemplo, se empleó durante mucho tiempo mano de obra procedente de Brasil que era contratada en condiciones muy favorables para el empleador. Pero eso ya no es tan frecuente en Uruguay hoy en día y las inspecciones del MTSS y otro tipo de medidas administrativas van formalizando el trabajo rural. En síntesis: la solución a este problema debería enfocarse desde otro ángulo.

Como es evidente por lo anteriormente expuesto, el problema de recursos humanos en el sector es sumamente complejo y trasciende largamente el tema “capacitación de la mano de obra”. De todos modos es uno de los aspectos que el país ha encarado en los últimos años y sobre el que se puede trabajar ya en lo inmediato. Ir avanzando en algunos aspectos puede ayudar a conceptualizar mejores soluciones para el conjunto. En la órbita del MTSS se creó un organismo encargado de la formación profesional (INEFOP). Originalmente el mismo apuntaba a la recapacitación o “reciclaje laboral” de trabajadores en seguro de desempleo, de modo de garantizar su reinserción en las cadenas productivas en el más corto lapso posible. La dinámica laboral del país con surgimiento de emprendimientos de gran escala, ha llevado también a que este instituto colabore con las tareas de capacitación en esas circunstancias. Según la visión de sus autoridades (ver Anexo 3), el instituto no imparte capacitación en si mismo sino que organiza la actividad poniendo en contacto las tres partes: la demanda de las empresas, las instituciones capacitadoras, el público objetivo. Como se ha dicho, la prioridad de la capacitación es apoyar las tareas del MTSS que buscan atacar el “núcleo duro del desempleo”. Si bien a nivel general la tasa del país es del orden del 6%, existen sectores donde la misma supera fácilmente el 20% (jóvenes, mujeres, sectores de menor educación formal, etc). El enfoque es de dotar al trabajador de habilidades transversales, fundamentalmente, útiles para cualquier tipo de empleo. Se trata asimismo en este capítulo de explicar con claridad cuál es el sistema de derechos y obligaciones que se adquieren al formalizar una relación de trabajo. Estas habilidades transversales o genéricas se complementan con habilidades sectoriales específicas, necesarias para desempeñarse dentro de las empresas. Según sus autoridades ha habido una evolución en la programación de las actividades del instituto y por tanto en su impacto. Anteriormente había cierto grado de descoordinación e ineficiencias en las mismas y ahora se busca tener una visión integral de todo el programa, llevando todas las decisiones importantes al órgano máximo de decisión (Consejo Directivo). Existen algunos programas rurales de capacitación (ejm: SUL), que serían fácilmente ajustables a otros sectores de la agropecuaria. En general se tiene cierta preferencia por organizaciones que ya están orientadas a capacitación hace mucho tiempo y que por lo tanto ya tienen la infraestructura, conocimiento y 8 Denuncias sobre no cumpliendo de leyes laborales en trabajadores inmigrantes cumpliendo tareas de servicio doméstico en Montevideo, agosto de 2012.

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reputación para llevar adelante las tareas. La conformación de equipos “ad hoc” de capacitación sectorial, no es en la visión institucional el mejor camino por los riesgos de fracaso que existen. La repetición de las actividades de capacitación es importante porque permite la mejora y la acumulación de experiencia. Es de destacar que esta institución tiene tanto los fondos como las directrices políticas para contribuir a la mejora del empleo en los sectores de interés de la fruticultura de hoja caduca (sectores más frágiles socialmente, de baja capacitación e inserción en el mundo laboral). Por lo tanto el desafío es elaborar una propuesta integral consistente con el liderazgo necesario para llevarla a cabo. Los posibles caminos de mejora para la captación y desarrollo de los recursos humanos en la fruticultura de hoja caduca quedan entonces más o menos definidos. A modo de síntesis se destacan algunas de las características de esta solución que deberían recogerse en el Plan Estratégico:

a- Uruguay ha pasado de ser un país de renta baja a un país de renta media. El salario real se ha incrementado en forma notoria en los últimos diez años y el desempleo ha disminuido a sus mínimos históricos (6%).

b- La inversión en relación al PBI (cercana al 20%), el alto nivel de inversión extranjera directa, las mejoras de las condiciones macroeconómicas y la existencia de grandes proyectos que aun no están operando (segunda pastera, minera, planta gasificadora, exploración de energéticos, entre otros) hacen pensar que la economía nacional siga creciendo a un ritmo importante (4%) aunque algo menor a las altas tasas de la década. La demanda laboral seguirá alta.

c- Cada sector tiene que tratar de hacer el uso más eficiente de la mano de obra. Será un factor relativamente “caro” y la forma de mejorar la relación costo-beneficio es mejorar la productividad y alinear los incentivos para lograr los resultados buscados.

d- El sector frutícola trabaja con un segmento de baja calificación, especialmente los no-permanentes o zafrales. Precisa darle continuidad en la tarea para que se desarrolle un círculo virtuoso de capacitación-productividad-remuneración. Esa continuidad sólo puede lograrse, por los ciclos biológicos, alineando en programas otros sectores frutícolas o que tengan demanda estacional complementaria. Naturalmente el mercado hace esto en la actualidad, pero se deben potenciar los mecanismos con soluciones integrales.

e- La capacitación apoyada en los organismos competentes del MTSS (Inefop, otros) es una herramienta más a explorar. Nuevamente el abordaje de la capacitación debe ser integral y no sólo orientado a unas pocas prácticas de manejo (raleo, poda, cosecha). Las habilidades transversales es importante desarrollarlas en trabajadores que se mueven en distintos rubros y situaciones.

f- En la parte técnica, es importante que exista un referente de capacitación. El INIA bien podría cumplir ese rol, solo o en alianzas con otras instituciones (UTU, capacitadores individuales, etc.). La existencia de un organismo con reputación que ordene esta agenda, da garantías al sector público sobre la seriedad e impacto de las acciones en el terreno.

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5- Una visión integrada de la cadena y sus desafíos 5.1- Consideraciones económicas sobre el rubro En el informe de Fase 1 de esta consultoría ya mencionado, se hizo una breve caracterización de la importancia de los frutales de hoja caduca en la economía nacional. Un sector básicamente orientado al mercado doméstico, con predominancia de manzana en la producción (seguida de pera y durazno), con una débil inserción exportadora internacional (del orden del 10% del total producido). La reciente encuesta del sector especializado del MGAP, indica las siguientes características principales para la zafra 2011/129

:

Cuadro 5.1.1- Estimación de plantas en producción, volumen total y productividad en manzana, durazno y pera para la zafra 2011/12. Cultivo Plantas en producción

(miles) Producción total (toneladas)

Rendimiento (kg/planta en producción)

Manzana 3067 50.271 16 Durazno 1440 21.920 15 Pera 654 18.268 28 Fuente: DIEA No se registran cambios importantes en las existencias de plantas, lo que es consistente con la visión global expresada en el documento anterior de la consultoría de un sector básicamente estabilizado.

En relación al rendimiento del cultivo principal (manzana) se ubica un 30% por debajo del obtenido en la zafra anterior y según los técnicos de la DIEA es el más bajo en 10 años. Esta oscilación brusca año a año, es una de las características negativas de la actual composición varietal nacional y los sistemas de producción asociados. No es posible hacer una planificación más o menos firme si se van a producir tan bruscas oscilaciones, con consecuencias muy negativas sobre los precios y las expectativas. Seguramente la menor cosecha de manzana repercuta en un mayor precio al productor (por restricción de la oferta) y también al consumidor final. Si la variación es muy brusca esto provoca cambio de consumos (sustitución) o en algunas circunstancias críticas, importación de la región para cubrir los faltantes. Para la pera, en contraposición, el rendimiento tuvo un incremento del 22% llevándolo a los niveles más altos de las últimas zafras. La pera tiene posibilidades de colocación en el mercado externo (en proporción similar a la manzana) y esto puede ser una vía de salida para la producción excedente.

Cuadro 5.1.2- Estimación de producción y destinos comerciales en manzana, durazno y pera para la zafra 2011/12. Cultivo Producción

(toneladas) Consumo fresco (toneladas)

Industrialización (toneladas)

Exportación (toneladas)

Otros (toneladas)

Manzana 50271 37305 7310 5631 25 Durazno 21920 21472 353 63 32 Pera 18268 15384 793 1960 131 Fuente: DIEA 9 Encuesta frutícola 2012, Dirección de Investigación y Estadísticas Agropecuarias (DIEA-MGAP).

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El consumo fresco predomina en todas las especies, particularmente en durazno. La manzana tiene una proporción importante en la industrialización (jugos principalmente), y tanto manzana como pera tienen un volumen exportado que ronda el 10%. Esta realidad, que ya se comentó en el informe de Fase 1, no ha variado. El sector se encuentra abocado a un proceso de recambio de materiales. Algunos porque ya han completado su ciclo productivo y tienen deprimido su rendimiento en relación al potencial, otros porque resultan inadecuados para la demanda actual (preferencias). Al igual que en otros rubros de la fruticultura el tiempo entre la implantación de los nuevos materiales y el comienzo de la producción se ha acortado en varios años. Esto es lógico, porque uno de los requisitos del productor a la nueva genética es que se acorte el máximo posible el lapso entre la implantación y la producción (por razones de costos). Las actividades de sustitución de materiales son registrados en la encuesta de la DIEA bajo el concepto “Arranque y plantación”. Los resultados se reportan a continuación. Cuadro 5.1.3- Estimación de renovación de plantas, en manzana, durazno y pera para la zafra 2011/12. Cultivo Plantas a arrancar

(miles) Plantas a plantar

(miles) Manzana 91 78 Durazno 109 23 Pera 14 8 Fuente: DIEA El cuadro merece varios comentarios, porque explica bastante bien la dinámica que están teniendo los distintos segmentos y los resultados esperados si las trayectorias continúan de esta manera. En durazno se está arrancando aproximadamente un 7% de las plantas y se repone la cuarta parte de esa cantidad. Como difícilmente el incremento de productividad de los nuevos materiales sea tan grande como para cubrir esa diferencia, es presumible una disminución de la producción total en el futuro. Si la participación en la exportación es pequeña hoy en día, seguramente lo sea aun más en el futuro. En pera la renovación es muy baja (inferior al 2%) y es presumible que la introducción de nuevos materiales permita mantener los niveles de producción actuales (dado que se renueva casi el 60%, con incrementos de productividad de 50% en los materiales nuevos respecto a los que se retiran se lograría ese objetivo). La dinámica mayor, sin dudas, se observa en la especie principal: manzana. Si bien se arranca un número de plantas inferior al 3% de lo implantado (lo que hablaría de un bajo ritmo de renovación: se precisarían 30 años para renovar la totalidad del parque frutícola), se sustituye por una cantidad similar. Si la productividad de los materiales nuevos en relación a los que se arrancan es mayor a 15% (algo absolutamente lógico), se puede esperar un incremento de la producción total en esta especie. Adicionalmente al factor “cantidad” hay que adicionarle el factor “calidad” o mejor adaptación a los requerimientos de los consumidores. La explicación de este comportamiento (disminución fuerte de las plantas en producción en durazno y un efecto más amortiguado en las otras dos especies) y sus consecuencias esperables en la producción futura (disminución de la producción en durazno, aumento en manzana y pera pero dependiendo de comportamientos anuales) naturalmente está relacionada con la rentabilidad de estos rubros. A pesar de no tener complejos sistemas de registros que posibiliten una gestión ajustada de todos los recursos, el productor frutícola tiene una noción bastante ajustada de la rentabilidad de sus producciones.

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A efectos de tener una aproximación al problema de rentabilidad del rubro, se realizaron para esta consultoría algunas simulaciones de resultados económicos y márgenes en empresas vinculadas a cadenas de alta producción. El objetivo de este ejercicio no es presentar una estimación general o representativa (de eso se encargan los organismos especializados) sino el tener un punto de referencia válido para comentarios de tipo estratégico sobre el rubro: para que exista un desarrollo posible es necesario que al menos un conjunto de empresas tengan una rentabilidad demostrada. Se prefirió hacer un pequeño trabajo de campo realista sobre este grupo de empresas, relevando precios y márgenes existentes en algunos negocios de conocimiento de los consultores. Como casos contrastantes se eligió la situación del durazno, que presenta un estancamiento notorio, y la manzana que está mostrando una dinámica mayor. Los supuestos de la simulación son los siguientes:

a- Eslabones Tres eslabones en la cadena (productor, originador, supermercado) que representan bien el núcleo central de la misma. Otros agentes o funciones son complementarias a estas. b- Precios Precio pago por el consumidor final en las principales cadenas de supermercados, precio recibido por el originador por la venta al supermercado y finalmente precio recibido por el productor (que es el interés principal en este caso). Para dar una idea de la progresión entre el primer eslabón (productor) y el último (consumidor), la relación oscila entre 3-4 veces (ejm: si el consumidor paga 1 USD/kg, el productor recibirá entre 0,25-0.33 USD/kg normalmente). c- Costos Se trabajó con algunos costos medios recabados en el mercado para las operaciones intermedias (almacenaje, frio, transporte). Se complementó la información cuando fue necesario con los datos de costos proporcionados por la DIGEGRA. Fundamentalmente se consideraron los costos directos, ya que los indirectos son muy dependientes de la estructura de cada empresa. d- Productividad Se analizaron escenarios productivos amplios, que reflejan condiciones reales a campo para montes de buena producción. Para dar una idea del tipo de negocios analizados (que se insiste no tienen pretensión de ser promedio o representativos de la totalidad de la producción nacional), para el caso del durazno la productividad evaluada fue entre 16-21 ton/ha, en manzana entre 35-40 ton/ha. En el caso del durazno estos rendimientos están al menos un 50% por encima del promedio nacional y en el caso de la manzana más que duplican la media nacional (que recoge situaciones muy heterogéneas, de productores con y sin riego por ejemplo)10

.

e- Variedades Se evaluaron negocios con variedades de durazno de diciembre, enero y febrero (Flavorcrest, Elegant Lady, Pavía Canario) y pelones de Enero (Fantasía). Para el caso de manzana se evaluaron negocios de las del grupo Gala, Red Delicious, Cripp`s Pink (y su variante comercial Pink Lady para exportación).

Para la simulación de resultados se aplicaron a los parámetros (precios, descartes en packing, calidades) los valores de conocimiento de los consultores por relevamiento directo con empresas. De este modo se genera una variabilidad de resultados importantes, que refleja con bastante aproximación lo que sucede en las empresas frutícolas analizadas.

10 Para la zafra 09/10 la productividad de la manzana en Uruguay fue de 16 ton/ha y la del durazno de 12 ton/ha.

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Para el durazno de diciembre los ingresos brutos por cada hectárea cosechada (combinando escenarios) oscilaron entre 4-7 mil USD en variedades de diciembre, entre 6-9 mil USD en variedades de enero y entre 8-15 mil USD en variedades tardías de febrero. El pelón de enero tiene un rango similar de entre 8-15 mil USD. El mayor factor de variabilidad en el ingreso bruto es el precio recibido y esto no solo varía con el mes sino aun con la semana: los meses de verano tienen en Uruguay un consumo importante en las zonas de descanso (balnearias) en donde a la demanda local se adicional el plus del turismo (fundamentalmente regional). En ciertos escenarios de escasez de producto, se pueden lograr muy buenos precios para el durazno de febrero. Los costos directos de producción son bastante más rígidos que los ingresos. Considerando un modelo básico (poda, raleo, cosecha, agroquímicos, energía, fertilizantes, etc.) se llega a una estimación para este tipo de establecimientos más desarrollados de entre 4-5 mil USD/ha para la última zafra. Como fue mencionado una serie de factores productivos han aumentado su valor en los últimos años y esto se ve reflejado en los costos (mano de obra, combustibles, etc.). Para ese nivel de costos directos es presumible que los márgenes para los duraznos volcados al mercado en diciembre sean muy estrechos. Una oferta superior a la demanda en esa época deprime el precio y ajusta los márgenes prácticamente hasta el nivel de dejar una rentabilidad residual. La situación mejora un poco para las variedades de enero y bastante para las de febrero, al menos para la estructura actual de variedades ofrecidas al mercado. Se recuerda que en este ejercicio se está trabajando con empresas de buen grado de desarrollo y aplicación tecnológica. ¿Qué implicancias tiene este tipo de resultados para la evaluación del atractivo de este rubro y su posible proyección futura? En Uruguay la canasta básica de consumo (para una familia de 4 personas) está fijada en valores cercanos a los 1500 USD/mes. Esta canasta implica una cobertura mínima de los rubros alimentación, vivienda, salud, etc. y muchas estimaciones privadas indican que para lograr un nivel de vida similar a la clase media esa cifra se debe al menos duplicar11

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Para la composición varietal actual y la variabilidad de los escenarios comerciales año a año, es posible que el ingreso neto promedio por hectárea para este tipo de empresas oscile entre 2-3 mil USD/ha. Si esto fuera así (y es un aspecto a profundizar por las autoridades) para generar un ingreso similar al ingreso medio urbano una empresa frutícola dedicada a la producción de durazno y realizando el mismo en buenas condiciones tecnológicas precisaría entre 12-15 hectáreas en producción. Superficies menores debilitarían sus posibilidades y los irían alejando de las dinámicas de innovación de los circuitos comerciales. Si bien se podría pensar que el desplazar la producción hacia variedades de febrero mejoraría la rentabilidad no hay que olvidar que es una especie de mercado doméstico: si todas las empresas se mueven en esa dirección habrá un exceso de oferta y los precios corregirán el desbalance. En síntesis: aun para empresas tecnificadas, es muy difícil lograr una rentabilidad adecuada en el durazno que permita sostener un esfuerzo de largo plazo de inversión y mejora continua. Las escalas mínimas de operación no debería ser inferiores a 12-15 ha de montes. Si bien puede haber cierta mejora por el cambio varietal y el movimiento hacia pelones o duraznos de enero o febrero hay que analizar el movimiento conjunto de muchos productores en esa dirección (aumento de la oferta, caída de precios). No existe en la actualidad un flujo importante de exportaciones (que es necesariamente regional por el tipo de producto) y esto es algo a considerar en detalle: no parece lógico recomendar la expansión si este camino no está despejado.

11 Por tomar la referencia más alta, la denominada “canasta gerencial” que publica un periódico económico especializado en Uruguay se ubica en torno a 9 mil USD/mes.

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Para el caso de la manzana como se mencionó, se estudió un espectro bastante amplio de variedades, que reflejan la realidad comercial del país. Se recuerda que el estudio de caso refiere a empresas con buen manejo tecnológico y por lo tanto buena calidad de producto final. Los escenarios productivos manejados reflejan realidades diferentes: las variedades del grupo Gala (Brookfield, otras) tienen una producción relativamente estable entre años; las del grupo Red Delicious (Red Chief, Early Red One, otras) tienen producciones más difíciles de estabilizar en el tiempo. Este ejemplo muestra que además de la rentabilidad debe considerarse el riesgo asumido, producto de la oscilación año a año de la producción (y los precios). Globalmente los ingresos para los diversos grupos oscilaron entre 10-16 mil USD/ha para los diversos escenarios productivos y de precios. No interesa aquí diferenciar cuáles grupos o negocios resultaron más rentables, porque un negocio debe evaluarse por la totalidad: a veces lo que no se logra en un cuadro se compensa con el contiguo (estando íntimamente ligados en la lógica o productiva o comercial). Para algunos negocios de exportación el valor pudo haber sido algo mayor para alguna variedad en particular (de buena demanda). Es importante profundizar un poco la lógica de los precios y su impacto en los distintos estratos de productores cuando el destino principal de la producción es el mercado doméstico. Tomemos por ejemplo un año de restricciones de agua por mala distribución de las lluvias o bajo nivel de pluviosidad. Las empresas que disponen de buen riego, si la restricción no es muy severa, no tendrán mayores impactos en su producción (ni en cantidad ni en calidad), algo que sí les sucederá a las que no disponen de riego o las que disponen de caudal insuficiente. La menor oferta de manzanas (como la que se produce este año) se reflejará en un mayor precio, algo que tendrá impactos asimétricos: para las empresas que tuvieron caídas de cantidad y calidad ese aumento de precios apenas si compensará la caída. Sin embargo las empresas de mayor porte pueden beneficiarse de estos mayores precios, habiendo sufrido menos el efecto climático. Lógicamente esto aplica para el caso del agua y no para otros factores, pero dado que es la principal restricción mencionada merece el comentario. El resultado final de este tipo de dinámicas es que una alta (o total) dependencia de los mercados internos tiene un mayor efecto concentrador que el que se daría en una dinámica diferente con importante participación de las exportaciones. Este aspecto es clave y se discutirá más adelante. Para finalizar la evaluación de la rentabilidad en manzana (para este grupo de empresas) se pueden asumir costos directos promedio de entre 6-8 mil USD/ha. Esto quiere decir que el margen neto esperado puede resultar más atractivo que en el caso del durazno, lo que explica la estructura en esta especie: las empresas de mayor porte tienen una proporción importante de la producción de manzana y tienden a realizar esfuerzos de escala e integración vertical, intentando tanto la venta directa como la exportación. La lógica aquí es un poco diferente y en montes de mayor escala (20-30 ha y superiores) ya se puede lograr un nivel de ingresos comparables a los de los estratos medios/altos en Uruguay, con una alta dedicación del propietario a las tareas de producción y negociación de la comercialización. La mayor restricción quizás es que con los niveles de ingresos generados no se pueden plantear inversiones de desarrollo de la empresa en un nivel significativo. La percepción es que la empresa genera suficientes ingresos para sostener un nivel medio-alto del núcleo familiar, pero no le da posibilidades de crecimiento y desarrollo a futuro. Esto puede ser una percepción subjetiva de los consultores, pero surge con bastante claridad del trabajo realizado en ambas fases. En síntesis: empresas tecnificadas y con buen grado de desarrollo aparentemente podría alcanzar en Uruguay niveles de ingresos netos en base a la rentabilidad generada por el rubro que permiten sostener el consumo de un núcleo familiar (en niveles medio-alto, para los padrones del país). Existe una alta

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volatilidad en este ingreso, debido a factores anuales, y seguramente los niveles de rentabilidad no sean suficientes para plantear inversiones significativas. Una mayor escala de producción (que permitiría asignar los costos fijos entre más unidades, disminuyendo los costos medios y mejorando la rentabilidad) enfrente la restricción ya señalada de una baja inserción internacional. Excesos de producción que se vuelcan al mercado interno no sólo deprimen el precio presente del producto, sino que generan una “expectativa baja de precios” que resulta mala en el largo plazo. Un último comentario de este punto refiere a los márgenes de los otros eslabones de la cadena: supermercado, originador. Siempre se ha referido desde el sector de la producción que el margen del retailer es excesivo y que esto debilita la estructura productiva. Más allá del mérito de la afirmación esta es una tendencia internacional y nuestro país no es la excepción sino la regla: la urbanización, el aumento del costo de oportunidad del tiempo en el núcleo familiar (particularmente en la mujer), la solución conjunta de la compra, etc. confieren a ese eslabón comercial un poder de negociación importante. Los márgenes son fijados desde esta posición de poder y esto es algo difícil de cambiar, en las condiciones actuales de competencia del país. En relación al originador (procesador) esta es una figura que se va consolidando en la cadena a medida que pasa el tiempo. Como se comentó en otras cadenas (claramente, granos) se van decantando figuras que nuclean y organizan la producción, conectando de mejor forma los proveedores de materia prima con los demandantes en los mercados domésticos o internacionales. En general ellos mismos son productores y dado que tienen facilidades de procesamiento (packing, frío, etc.) precisan captar un volumen complementario al propio, para abastecer un canal específico (supermercado, exportación, etc). El mayor o menor margen de captación depender de la competencia establecida y en términos generales se puede decir que en la fruticultura de hoja caduca del Uruguay de hoy este es relativamente alto. No hay aún grandes originadores que concentren una proporción significativa de las manzanas, duraznos o peras volcados al mercado doméstico (por ejemplo, más del 25%) y lo que se observa es un avance moderado en la integración y coordinación vertical. Las actividades que realizan se han ido apartando de la mera intermediación (algo que sucede aun en la horticultura, por ejemplo) para orientarse al agregado de valor al producto y su canalización al mercado (ejm: atmósfera controlada, packaging especial, desarrollo de marcas, etc.). Para un productor realizar el proceso de venta directa al mayorista, intentando captar algunos de los márgenes comerciales no es un proceso sencillo. La logística moderna es cada día más compleja y sofisticada, requiere inversión y conocimiento y capacidad de respuesta rápida a los requerimientos de los clientes. Experiencias de venta directa a consumidores como la que se realiza en los países desarrollados (en especial los europeos) aun no se han generalizado en el Uruguay y queda una razonable duda sobre el alcance de las mismas. Da la impresión de que ese perfil de consumidor nace en el contexto de una cultura muy involucrada con el cuidado ambiental, la sustentabilidad social, los modelos de gestión del poder más descentralizados. Sin esos soportes las experiencias quedan restringidas a lo anecdótico y no alcanzan una magnitud tal que cambie el modelo de producción-distribución-consumo de los productos horti-frutícolas. Si bien un Plan Estratégico tiene que dejar abiertas todas las posibilidades a futuro, es importante que comience desde una realidad concreta y viable. Las redes comerciales actuales resisten la prueba de viabilidad de los mercados disponibles en el Uruguay de hoy: hay que generar negocios a lo largo de toda la cadena de suministros y para eso hay que involucrar a una variedad de agentes. Las políticas públicas pueden intentar “intervenir” o incidir en estas realidades (en uno u otro sentido) pero siempre teniendo en cuenta los factores que nutren económicamente el arreglo organizativo que se pretende modificar.

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5.2- La perspectiva pública sobre las políticas hacia el sector El principal organismo público que tiene que ver con la actividad económica de la cadena de hoja caduca es el Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca. Los otros ministerios y organismos tienen competencias diversas y sus políticas afectan al sector, pero siempre en menor grado. Dentro del MGAP se pueden diferencias al menos tres niveles relevantes para este estudio:

Política sanitaria

Tanto para la producción animal como para la producción vegetal de un país que aspira a tener un flujo de exportación relevante, es clave tener una institucionalidad pública fuerte en sanidad. En el MGAP existen direcciones de sanidad animal y vegetal, dependientes de unidades mayores (ejm: Dirección de Servicios Ganaderos, Dirección de Servicios Agrícolas). Si bien las directrices mayores emanan de la autoridad mayor del MGAP (ministro), el asesoramiento en esas políticas y la ejecución en el terreno de las mismas corresponde al cuerpo técnico público que trabaja en esas divisiones. Entender el funcionamiento de estos servicios y analizar cómo es la relación con el sector privado y cómo se van estableciendo los acuerdos para la mejora del patrimonio sanitario del país, es una pieza clave de cualquier proceso de desarrollo tecnológico y productivo de un sector.

Política Sectorial

Básicamente se trata del diseño e implementación de Políticas de Desarrollo. Las mismas pueden tener una dimensión horizontal (transversal) y determinar objetivos con independencia de rubros y cadenas y una dimensión vertical (específica) donde se establece para cada sector o cadena productiva un énfasis u orientación. El caso de la institucionalidad pública vinculada a la fruticultura es especial, en la medida que existe un ámbito más amplio de análisis de las políticas de desarrollo que es la Dirección General de la Granja (DIGEGRA). Esta tiene competencias amplias y cubre tanto la horti-fruticultura, la viti-vinicultura y la crianza de pequeños animales (entre otros) en un espacio económico un poco difuso denominado “la Granja”. El mismo estuvo vinculado históricamente al sur del país y a pequeñas producciones12

básicamente. O sea: en este caso la dimensión amplia de desarrollo y sectorial más específica se puede relevar básicamente en consulta con la DIGEGRA.

Política General

En el nivel jerárquico más alto, se encuentra la figura del ministro y sus unidades asesoras. Es desde allí que se conceptualiza la visión de desarrollo agropecuario del país, con las especificidades de cada caso. Una pieza importante en el asesoramiento al ministro es la Oficina de Planificación y Políticas Agropecuarias (OPYPA), que tiene justamente la misión de contribuir conceptualmente al ciclo de asesoramiento-elaboración-ejecución-evaluación de las políticas agropecuarias. La visión que desde allí se elabore permeará los distintos estamentos de la ejecución ministerial.

12 Esta es una de las razones, por ejemplo, por las cuales la citricultura (de mayor escala, en el norte del país fundamentalmente) no fue objeto de políticas de la DIGEGRA durante muchos años.

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A nivel de la comercialización al mercado interno, la Comisión Administradora del Mercado Modelo (CAMM) tiene competencias en la gestión de la superficie comercial concentradora del mismo nombre (Mercado Modelo) y en el acompañamiento de algunas políticas respecto al consumidor local. Tiene una vinculación directa con la autoridad municipal de la capital del país (Intendencia Municipal de Montevideo), dado que históricamente en Montevideo no sólo estaba el principal consumo del país sino que se realizaba la concentración de algunos productos para su distribución en todo el territorio nacional. En vista de esta realidad es que se escogieron las entrevistas complementarias de esta Fase 2, focalizándolas en los aspectos de comercialización al mercado doméstico (CAMM), aspectos sanitarios de la hoja caduca (DSA), las políticas de desarrollo sectorial (DIGEGRA) y de desarrollo general de la cadena frutícola (Ministro) con la consiguiente inserción de la agricultura familiar13

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5.2.1- Comercialización al mercado doméstico y el rol futuro de la Unidad Agroalimentaria El mercado doméstico es el principal destino de la fruta producida en Uruguay. Por lo tanto todo lo que suceda en él afecta en forma decisiva a la cadena abastecedora de frutales de hoja caduca. Históricamente el Mercado Modelo localizado en la capital del país (Montevideo) tuvo un rol primordial como mercado mayorista. Allí acudían los agentes minoristas (almaceneros, puesteros, feriantes) primero y luego los supermercados cuando comenzaron a crecer en el país. Con la evolución del supermercadismo parte del canal comercial comenzó a ser directo entre productores (u originadores) y supermercados. Sin embargo no se ha producido una autonomía absoluta en el proceso de compra y muchas empresas del supermercadismo tienen “nexos comerciales” diversos con el Mercado Modelo de Montevideo. En la visión de las autoridades de la CAMM con el tiempo el espacio del viejo mercado se va transformando en un “distrito comercial”, por su nexo con otras funciones logísticas (ejm: packing cercano, cámaras de frío, otros servicios). Por lo tanto en el análisis no sólo hay que analizar el movimiento generado “en el emplazamiento” físico del Mercado Modelo sino en el espacio físico que con él se vincula (en los alrededores). Allí se han localizado muchas empresas que tienen un nexo de negocios bastante importante con el Mercado Modelo. La evolución que ha sufrido la distribución en las últimas décadas es recogida en la operativa diaria de este mercado mayorista. Una parte importante de la carga es paletizada, lo que da eficiencia y agilidad a las operaciones, haciendo más atractivo el posicionamiento en ese mercado mayorista. En la actualidad no hay prácticamente disponibles sitios para nuevos agentes (las rotaciones de empresas, son marginales). Ha existido una preocupación de las autoridades de la CAMM de dotar a este organismo de mayor agilidad y modernidad, tomando una agenda pro-activa que revitalice el distrito comercial. Mayor involucramiento con la sociedad para la promoción del consumo de frutas y verduras (trabajo con prensa, técnicos del sector salud y otros), control de la calidad comercial y vigilancia del problema de residuos han sido algunas de las acciones emprendidas. También se apoyaron trabajos de investigación e innovación (alianza LATU-INIA-UdelaR, apoyada por la ANII) en la búsqueda de nuevas presentaciones para algunos productos o la gestión de los envases. Un rol importante de la CAMM es el desarrollo de un sistema de información comercial, que permite formarse una idea de las condiciones de oferta y demanda de una amplia gama de productos. La divulgación de precios semanales sirve como parámetro para la toma de decisión empresarial y éste es

13 Entrevistas a la dirección de la OPYPA sobre su visión sobre las políticas hacia la fruticultura fueron hechas en instancias anteriores.

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uno de los aportes al sector que debe destacarse. Se busca eliminar el problema de asimetría de informaciones existentes entre los agentes de la cadena, uno de los principales obstáculos al desarrollo de la fruti-horticultura. El “mercado” habitualmente falla en proveer a bajo costo este bien (información) y por eso la función pública debe suplementar al mercado, con un sistema de información transparente y confiable para la toma de decisiones.

Un aspecto que puede resultar clave en el futuro y sobre el cuál el sector de hoja caduca aún no tiene definida posición, es la relocalización del antiguo Mercado Modelo (en Montevideo) para la constitución de la denominada Unidad Agro-alimentaria en las afuera del departamento (cercano a Melilla, zona productora de frutales). Existen disposiciones municipales que indican que en el futuro cierto tipo de camiones (de gran porte) no podrán acceder al predio del Mercado Modelo de Montevideo y esto implica una cierta “fecha de finalización de actividades” que está en el horizonte del cálculo empresarial (por el denominado Plan de Movilidad Urbano de la IMM). Existe una ley específica de creación de la Unidad Agroalimentaria votada por el parlamento nacional, se ha comprado y acondicionado el terreno y en este momento hay un Equipo de Trabajo especial14

encargado de las tareas de concreción del proyecto. La propuesta es sumamente ambiciosa y busca plasmar en el Uruguay una idea operativa en otras partes del mundo: un distrito comercial en las afueras de la ciudad que cumpla múltiples funciones referentes a las cadenas de producción, importación y exportación de alimentos.

En este tipo de distritos comerciales convergen básicamente los siguientes elementos:

• Productores horti-frutícolas del país, que encuentran allí el mercado mayorista. • Importadores, que vuelcan productos similares o complementarios a los nacionales. • Comercio mayorista, que procura su abastecimiento. • Comercio minorista, que prefiere la compra directa en esas superficies. • Empresas que brindan servicios de logísticas (transporte, frío, fraccionamiento, distribución) • Empresas de servicios, de apoyo a toda la operativa anterior. • Control bromatológico de los productos ingresados a los mercados locales o exportados. • En ocasiones, despacho de exportaciones desde el distrito (con los controles aduaneros

respectivos).

El modelo puede ser tan complejo como se desee, puede ir creciendo gradualmente por etapas y permite diversos grados de articulación con las cadenas de suministro. Estas decisiones son de largo plazo y su impacto lleva a tomar todas las precauciones del caso: por tomar una comparación, el emplazamiento del actual Mercado Modelo (en Montevideo) tiene casi un siglo. El tipo de Distrito Comercial que se elija tiene que ser funcional no sólo a las empresas y cadenas actuales sino, mucho más importante, a las empresas y cadenas futuras: de otro modo simplemente se van a “cristalizar” ciertas disfuncionalidades actuales, que hacen todo el proceso más ineficiente. La búsqueda de inspiración en otros países es una alternativa válida, pero esta debe ser sometida a la crítica para adaptar los modelos a las necesidades del país. A veces con un cierto “modelo de gestión” se está importando también errores de la cultura comercial que le dio origen, algo que no es evidente para quien sólo piensa la ingeniería del proceso. Mucho más importante que diseñar el layout de piso, la ubicación y dimensión de las cámaras, los sistemas de circulación de vehículos y personas, la iluminación en sitios de venta, el sistema

14 Denominado Equipo de Transición.

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informático de soporte y los servicios básicos es definir el ¿para qué? y ¿para quién? de cada una de estas piezas15

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¿Qué impacto puede tener la concreción de la UAA en el desarrollo de la fruticultura de hoja caduca? En principio se espera un impacto general positivo, de mejora del estándar operativo: mayor eficiencia logística, menores pérdidas por manejo adecuado de frutas y verduras, menores costos en la totalidad de la cadena por adecuada escala de operaciones. Adicionalmente esa concentración es un gran banco de pruebas para diversos asuntos (innocuidad, packaging, preferencias del consumidor, marketing), si se monta la infraestructura de apoyo necesaria. Otro aspecto más ambicioso, vinculado con lo anterior, es la posibilidad de realizar algunas tareas del comercio exterior (en importaciones y exportaciones) en el mencionado distrito. Si se lograr el acuerdo con algunos países (ejm: Brasil) para realizar los controles fito-sanitarios de rigor en ese distrito comercial, se podrían despachar las cargas autorizadas en forma más eficiente minimizando las pérdidas por rechazos (en frontera o en puerto de destino). Esto que en la actualidad parece sumamente lejano (una Terminal Fiscal Aduanera) tiene lógica en un proyecto de largo plazo más profundo. Finalmente un rol importante que tiene la CAMM es respecto al asesoramiento al ejecutivo respecto a la política de importaciones de frutas y verduras. Este es un aspecto sensible de las políticas públicas y varios de los actores comerciales consultados manifestaron la importancia de tener criterios firmes y claros para todos. En un mundo muy distorsionado por medidas proteccionistas (agudizadas por la crisis actual) y en donde en ocasiones algunos países y empresas distorsionan los valores mundiales con grandes volúmenes volcados a los canales internacionales, es natural que el tema de reglamentación de las importaciones sea sensible. En principio lo esperable es que la CAMM a través de su Observatorio monitoree los volúmenes producidos, en cámara y volcados al mercado doméstico con su consecuencia sobre los precios al consumidor. Con algunas simulaciones y proyecciones se pueden establecer rangos esperables para el comportamiento de los precios, un insumo importante para los tomadores de decisión del sector público (por temas de abastecimiento, inflación, etc). El problema es algo más sensible en hortalizas que en frutas frescas, aunque no se puede descartar la presión sobre la oferta que puede realizar en ocasiones la fruta de hoja caduca ingresada de Argentina, fundamentalmente.

5.2.2- La importancia de la sanidad e innocuidad

Cada rubro vegetal tiene distintos requerimientos de sanidad e innocuidad, dependiendo básicamente de la situación ecológica y de los destinos de la producción. Si bien a priori se podrían definir algunos estándares “deseables” en forma pura, es claro que los mismos son luego moldeados por la realidad económica de los mercados, los requisitos de las autoridades sanitarias públicas y las demandas de los consumidores. El caso de la fruticultura de hoja caduca no es diferente al de otras producciones frutícolas. Los requerimientos vienen dados por los mercados y estos evolucionan en forma dinámica. Si bien hay una convergencia general (productos sanos, innocuos, trazados) la misma reconoce tiempos distintos y matices: el mercado interno evoluciona a una velocidad en sus requerimientos, los mercados externos (y aun los países) a otra. Analizaremos las prioridades en estas tres áreas:

15 El consultor principal tuvo la oportunidad de visitar el distrito comercial de las afueras de Paris, en compañía del ministro del MGAP (6/6/12). No se realizan comentarios especiales sobre este punto, porque escapa al objeto de la consultoría, pero el análisis de ese modelo comercial fue clarificador de varias posiciones sobre estrategia que se presentan al final del trabajo.

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• Sanidad (plagas y enfermedades)

En términos comparativos la hoja caduca no tiene enfermedades con alto potencial de dejar el

producto fuera del mercado. Por tomar una referencia cercana, en la citricultura el “cancro” tuvo un efecto letal en la cadena comercial en el pasado (obligando a rediseñar todo el sistema de control y certificación) y la denominada “mancha negra” ha devastado la producción en algunos países (USA, California) y es motivo de alerta en nuestro país por su presencia potencial en la región (Brasil). Para la citricultura la máxima prioridad está allí. Para la hoja caduca existen una serie de enfermedades que pueden deprimir el potencial productivo y por esta razón merecen atención, pero sabiendo su impacto real en la comercialización. Un elemento que si tiene un impacto comercial comprobado y gran potencial de daño económico es la existencia de “carpocapsa”. Esto afecta las exportaciones fundamentalmente y adicionalmente puede ser usado como barrera no arancelaria por algún país (ejm: Brasil en esta campaña). En términos de prioridades esto es claramente una de ellas y es una política de sanidad vegetal que debería tener un carácter nacional. Algunas experiencias se están haciendo a nivel público (convenio INIA-FAGRO-JUMECAL-ANII) y esto debe incorporarse a la agenda del Plan Estratégico de modo que los esfuerzos que algunos privados realizan para controlar este problema no se vean desperdiciados por las externalidades negativas (si un productor no controla, provoca un daño al resto).

• Innocuidad: límites de residuos

A diferencia de los cítricos, por ejemplo, el consumo fresco de manzana, pera, durazno puede involucrar ingerir la cáscara. La degradación o no de los agroquímicos utilizados para controlar plagas y enfermedades se torna un punto crítico para esta cadena, algo que reconocen los mercados consumidores de mayor poder adquisitivo (y conciencia de salud pública) Las exigencias desde los mercados importadores (Europa hasta ahora, seguramente Brasil en el futuro) han ido en aumento y por lo tanto se debe fortalecer el rubro en este aspecto. Hay que tener buenos laboratorios nacionales que respondan rápidamente y con precisión el nivel de residuos en la frutas. Además hay que complementar estas medidas con estudios de campo en donde se analicen las curvas de degradación de los agroquímicos. Si bien la problemática es compartida con otros rubros frutícolas de exportación (arándanos, cítricos, etc.) para la hoja caduca es una temática más severa: se aplican productos Categoría 1 y 2 (insecticidas) en varias ocasiones durante el ciclo productivo algunas veces cerca de la cosecha (por requisitos técnicos). Esto introduce un factor de riesgo que hay que controlar tanto para la exportación como para el mercado interno: en una temática tan sensible como esta, no debería haber un doble estándar de calidad y exigencias.

Desde la Dirección General de Servicios Agrícolas (DGSSA) se están siguiendo algunas políticas respecto a este tema, con la plena conciencia de la importancia del mismo: a- Ordenamiento del uso de agroquímicos

Se han dictado reglamentaciones respecto al uso de agroquímicos en cercanía de centros poblados y de grupos vulnerables (niños en escuelas, por ejemplo). Como tendencia se apunta al objetivo que el uso de todos los agroquímicos esté supervisado por técnicos (receta profesional).

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b- Vigilancia

Desde este año existe el Plan Nacional de Vigilancia de Residuos. Busca detectar niveles críticos en algunos sectores/productos/circunstancias que ameriten la intervención rápida. El mismo está siendo implantando y deberá ser monitoreado para ver su eficacia.

c- Análisis de residuos para la exportación

En forma rutinaria se ofrece este servicio para las frutas de exportación. La sensibilidad a este punto es entendible, por el potencial daño económico que puede ocasionar a una empresa el rechazo de un embarque en el puerto de destino. Un análisis técnico más profundo de la base de datos generada con estos casos, puede identificar dónde están localizados los problemas mayores: en muchos productos el estándar de exportación (solicitado por el comprador internacional) ha ayudado a mejorar el producto volcado al mercado doméstico, ya que la cadena de abastecimiento es la misma. Podría ser el caso para las frutas de hoja caduca, con el consiguiente reparo de las “diferencias de tiempos” para la degradación de algún residuo que se producen en la llegada al mercado interno o al mercado de exportación.

Desde el sector privado se han indicado algunas carencias de los laboratorios locales, para dar las garantías en los análisis de residuos. Por un lado hay algún retraso tecnológico en los laboratorios nacionales que hacen que no exista una confianza plena en sus resultados (para algunas sustancias). Por otro lado se mencionan factores de lentitud, algo que no es compatible con la celeridad que requieren las disciplinas comerciales de exportación. Sin juzgar el mérito de la cuestión, es evidente que hay que mejorar la relación entre el sector privado exportador (y sus técnicos asesores) y el sector de laboratorios nacionales (privados y públicos) para mejorar la gestión de innocuidad. A nivel regional (Argentina, Brasil) existen capacidades para trabajar al más alto nivel en este tipo de problemas y si hubieran problemas de escala (no es posible alcanzar un mayor grado de desarrollo de los laboratorios nacionales por la baja escala y esto limita el potencial de análisis de residuos), habría que evaluar técnicamente la viabilidad de enviar muestras para algunos tipos de análisis a esos países. De todos modos es claro que si no hay restricciones de escala, la mejor opción (por costos, conocimiento y estrategia global) debería ser trabajar con laboratorios nacionales, propiciando un mayor desarrollo tecnológico en los mismos. Agencias como la ANII pueden servir de facilitadores de este proceso de desarrollo tecnológico. Las políticas públicas deben juzgarse por sus resultados y no por sus intenciones. Una política eficaz de innocuidad debe ser compatible con la lógica comercial de las empresas, planteando niveles crecientes de exigencias pero en forma consensuada con el sector. Nadie mejor que las propias empresas para entender los requisitos de los mercados consumidores y sus exigencias. A esta visión “privada” debe adicionarse la visión “pública” de cuidado del bienestar de la población y manejo de las externalidades negativas en caso que la “imagen país” sea afectada: para eso se establecen los requisitos de exportación. Todo el manejo del tema innocuidad se facilita cuando el mismo se integra a un enfoque de certificación del sistema y no sólo del producto. El buen manejo de todos los aspectos de un sistema productivo (visión preventiva), facilita el logro de metas globales de calidad sin tener que recurrir a medidas correctivas sobre el final del proceso (visión curativa). En el mundo la tendencia a certificar los procesos completos (producción integrada, normas Globalgap, Nature Choice, u otras) ha ido creciendo lenta pero sostenidamente durante la última década y parece ser algo irreversible.

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En Uruguay también ha avanzado y muchas de las empresas realizan por su cuenta este esfuerzo de certificación para acceder a los mercados de mayor valor en Europa. A su vez estas disciplinas comerciales son de gran valor para ordenar el sistema productivo: aunque un país específico no demande certificaciones (ejm: en las importaciones desde Italia o España es menor la demanda de estos requisitos), es claro que el nivel general de los productos y procesos se ha beneficiado por el hecho de tener que implantar determinada norma. En el pasado los productores frutícolas participaron de experiencias de este tipo (ejm: Producción Integrada16

), con relativo éxito. Según el informe realizado por las propias organizaciones de productores para el año 2000 se había logrado la inscripción de 175 productores gracias al apoyo de PREDEG-GTZ, que financiaba los costos de certificación, parcialmente las feromonas (para “confusión sexual”) y el monitoreo general. Este trabajo no sólo involucró a la hoja caduca sino que se crearon normas de producción integrada para otros sectores conexos (ejm: vitivinicultura).

El fin del programa y la desarticulación de la figura organizativa para la Producción Integrada, no debería ser tomado como algo definitivo ni exento de enseñanzas. Hay una acumulación de experiencias muy importantes allí y seguramente una de las tareas del futuro Plan Estratégico sea realizar un análisis crítico de todas las experiencias valiosas. En la medida que este “caso” (Producción Integrada) recoge muchos elementos de las necesidades actuales de desarrollo del sector (orientación a exportación, estándares de calidad e innocuidad, articulación de agentes y sus intereses, etc.) no debería desaprovecharse la oportunidad de aprender de los éxitos y fracasos de la experiencia. Un tópico final vinculado a sanidad e innocuidad es el tema de Trazabilidad. La gestión moderna de la cadena de suministro (lo que se conoce como Supply Chain Management, en los países sajones) define la logística como el movimiento hacia, dentro y desde la empresa tanto de los productos físicos como de las informaciones. Esto quiere decir que en paralelo al flujo físico (hacia adelante y en forma reversa hacia atrás) hay que diseñar el sistema de información de respaldo. Este sistema de información que acompaña en espejo al flujo físico sirve de soporte a los sistemas de Trazabilidad. Los mismos cumplen varias funciones:

• Facilitar el recall, en caso en donde haya incidentes sanitarios (es su función principal). • Dar garantías al consumidor, apoyando las funciones de marketing. • Agilizar el monitoreo de las operaciones comerciales (tracking) • Permitir la segmentación de mercados (requisitos específicos demostrables, aislamiento de

circuitos) • Contribuir al orden general de la cadena de suministro.

Si bien en el mundo es muy común escuchar hablar de la conveniencia de estos sistemas de

Trazabilidad, hay una gran distancia entre el “deber ser” y el “ser” real observado en las cadenas de suministro. Cuando muchos sistemas son sometidos a test de consistencia por parte de los auditores (en nombre de compradores), fallan en demostrar la integralidad y confiabilidad del sistema. Demostrar fehacientemente que un producto es trazable con facilidad a lo largo de una cadena, es uno de los mayores desafíos que se pueden plantear a las cadenas de suministro.

En el caso de la fruta de hoja caduca, algunos agentes han planteado la necesidad de comenzar a

trabajar en esta dirección. Para el equipo consultor este es un tema que debe estar en la Agenda de Trabajo de mediano plazo, pero no han logrado formarse una opinión final sobre la priorización o secuenciación del mismo. Implantar este tipo de sistema requiere mucho tiempo y dinero y por lo

16 Producción Integrada. Informe AFRUPI, julio 2007.

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tanto es un camino que se debe evaluar estratégicamente antes de embarcar a los programas públicos y los agentes privados en esta dirección. Lo que se afirma aquí es que seguramente sea deseable ir construyendo estos sistemas en el mediano plazo, pero la cadencia y los caminos para la construcción del mismo merecen ser cuidadosamente estudiados: nada peor que el fracaso que generar expectativas que luego se frustran por un mal diseño estratégico17

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En la visita al Mercado Centralizador de Francia (en las afuera de Paris), algunas empresas refirieron experiencias de trazabilidad de las cadenas de frutas y hortalizas. En la medida que no hubo posibilidad de testear a fondo la afirmación18

, se deja planteada la información a efectos que en el Plan Estratégico se utilice este antecedente en el momento que se evalúen distintos modelos de implementar un sistema de trazabilidad, que seguramente sea más amplio que frutas de hoja caduca.

5.2.3- Política de desarrollo sectorial y el rol de la DIGEGRA La principal herramienta financiera de apoyo a las políticas impulsadas por la DIGEGRA es el Fondo de Fomento de la Granja (ver Fase 1 de esta consultoría). En términos muy generales dicho fondo surge de las retenciones de IVA a frutas, flores y hortalizas comercializados en las grandes superficies (siendo la venta de bananas uno de los principales generadores de dicha renta). En el pasado la aplicación de dicho fondo se orientó a solventar el problema de endeudamiento en el sector de la granja, en las unidades productivas de menor tamaño. Globalmente las 2/3 partes de los recursos se volcaron a solucionar el endeudamiento y 1/3 al resto de actividades. Una vez logrado el objetivo principal, las proporciones prácticamente se invierten quedando un espacio mayor para actividades de desarrollo rural y promoción sectorial. Para alcanzar una buena ejecución de dicho fondo es necesario tener flexibilidad en los destinos, algo no siempre fácil de lograr con la pesadez de la normativa pública (se precisan decretos, reglamentos específicos, etc). Una de las debilidades señaladas es que algunos fondos son retornables y otros son no retornables. Para los primeros se precisa una gestión de cobro, no siempre fácil de lograr en el sector público: los atrasos en los cumplimientos de pago por parte de los beneficiarios van disminuyendo el caudal total. Una primera pregunta válida es si el Estado está en condiciones de llevar a cabo esta tarea en forma eficiente o si más bien debería dejarla al sistema de micro-crédito bancario (privado o público) en manos de instituciones especializadas. Una alternativa intermedia es que sin llegar a oficiar de prestamista (fondos reembolsables), gracias a su conocimiento del sector y sus empresas la DIGEGRA oficie de gestor/garante frente al BROU (por ejemplo) consiguiendo mejores condiciones para el micro-crédito (tasas, flexibilidad, etc). Siendo como es una tarea difícil (y opinable), es más lógica que el involucramiento total en la función crediticia. La DIGEGRA tiene una junta asesora, de integración mixta público-privada (JUNAGRA). En la medida que es simplemente asesora (y no ejecutiva), esto no es un impedimento para llevar adelante políticas de interés del MGAP en general o de la DIGEGRA en particular. La falta de eficiencia y eficacia en la formulación-ejecución-evaluación de las políticas hacia la horticultura o la fruticultura debería buscarse más bien en la forma de organización de los servicios públicos para el apoyo a la producción en estos rubros. En opinión de las autoridades, hay un deterioro en las capacidades de RRHH asignados a la atención de estos rubros. Bajo nivel de ingresos a los técnicos, falta de motivación para el personal, envejecimiento del mismo sin generación de recambios son algunos de los problemas reiteradamente mencionados. Si a esto se suma que la alta dinámica de las actividades agrícolas-ganaderas del país

17 El fracaso del sistema de trazabilidad bovino en Brasil (SISBOV) es paradigmático en la literatura sobre estos temas. En la actualidad, luego de una década, se encuentra en un profundo proceso de revisión. 18 La visita fue ocasional y no programada en la consultoría (por razones de recursos y oportunidad). Por lo tanto fue breve y tuvo como objetivo tener una visión general de ese mercado concentrador. El tópico trazabilidad surgió incidentalmente.

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(secano, arroz, forestación, ganadería vacuna, lechería, etc) atraen muchos más técnicos para el trabajo en innovación e investigación (en INIA o UdelaR) se está ante un problema importante y de difícil solución. Para las autoridades de la DIGEGRA existe una amenaza real de pérdidas de capacidades en el sector empresarial de la fruticultura, debido a los magros resultados económicos de los últimos años (en los segmentos de menor escala). Esta pérdida es riesgosa dado que son ciclos largos y la expertise perdida es muy difícil de recuperar (a diferencia de otros rubros de la granja). Por lo tanto es necesario generar un proceso “vigoroso y significativo” de cambio de expectativas en el sector y las políticas deberían orientarse en ese sentido. En primer lugar se destaca la necesidad de Integración de las políticas del propio MGAP. Existe un área de Desarrollo Rural en ese ministerio que comparte una agenda de interés con la DIGEGRA y es clave que dicha agenda sea acordada (deberá existir una ventanilla única para los proyectos, para no dispersar acciones y tener más impacto). Llamaremos a este factor, articulación interna. En segundo lugar, se entiende que sectores con baja Organización no tienen capacidad de interactuar con las políticas públicas de la mejor manera y por tanto el impacto de las intervenciones también se diluye. Por ejemplo sectores novedosos de la producción frutícola nacional (olivos) han logrado llevar adelante sus propuestas a través de una sola organización representativa: esto facilita el diálogo público-privado, el establecimiento de metas y la negociación de condiciones de trabajo. En los rubros que comparte la granja tradicional esto no es así y deberá revertirse. A los efectos de generar un círculo virtuoso que desemboque en un desarrollo “vigoroso y significativo” en la fruticultura de hoja caduca, es necesario consensuar una visión compartida. En términos generales las autoridades de la DIGEGRA destacaron los siguientes componentes de la visión:

• Una fruticultura de exportación, de carácter inclusivo. • Búsqueda de escalas eficientes (entre empresas y cadenas) que viabilicen el proceso global. • Diferenciación del producto, para facilitar el agregado de valor y el posicionamiento

internacional. • Base fundamental de la diferenciación ubicada en el sistema19

(ejm: producción integrada y otros), lo que permite elegir el balance de especies y variedades y los cambios en los mercados demandantes.

En relación a los perfiles de productores y los apoyos necesarios, se entiende que cada uno de ellos tiene necesidades diferentes y es correcto que las políticas públicas contemplen esa necesidad. La generación de esos perfiles es justamente una de las tareas en la que se encuentra abocada la DIGEGRA y para lo que precisa una dinamización de sus cuadros técnicos. 5.2.4- Política general de desarrollo de la cadena frutícola y la inserción de la agricultura familiar Para el cierre conceptual de esta consultoría se entrevistó al Sr. Ministro de Ganadería Agricultura y Pesca (Ing.Agr.) Tabaré Aguerre20

19 Si la base de la diferenciación es el producto (determinada especie o variedad identificada con el país) se acotan las posibilidades estratégicas y se asume un alto riesgo. Si esa combinación especie-variedad no funciona, fracasa todo el emprendimiento. Cuando los atributos están en el sistema que los produce, hay mayor posibilidad de migración en caso de cambios en la demanda.

. El objetivo de dicha entrevista fue intentar ubicar los desafíos de esta cadena en el contexto de la agropecuaria nacional y las políticas generales del MGAP para su promoción

20 La entrevista se llevó a cabo el 8/8/12.

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y desarrollo. La interpretación sobre las visiones de la máxima autoridad del MGAP es de responsabilidad del consultor y siempre puede ser una materia opinable, debido a los énfasis o alcances de las afirmaciones. La mejor forma de interpretar el sentido de las políticas no es evaluar las palabras sino las acciones que se van llevando a cabo durante una administración. La visión expresada reconoce básicamente que la alta dependencia de un rubro de la dinámica del mercado interno genera insuficiencias para su desarrollo en el largo plazo y efectos concentradores negativos para el desarrollo rural. Políticas de apoyo a la producción familiar que no ataquen el problema comercial de fondo simplemente amortiguan el proceso concentrador (por atacar las consecuencias y no las causas). Si bien se entiende que hay una escala mínima de operaciones que hace rentable la producción (como en cualquier rubro), el bajo vigor comercial y atractivo de estos rubros de mercado interno hace que muchos productores vayan quedando fuera de la cadena. O sea: una mayor dinámica comercial no será la solución para todos los pequeños y muy pequeños productores, pero al menos podría generar un espacio más propicio para el desarrollo de alguno de ellos. En la visión de las autoridades programas de fomento del rubro existentes en el pasado atacaron más o menos exitosamente el problema productivo, pero no se propusieron avanzar en el gran objetivo comercial (ejm: PREDEG). Esta insuficiencia de enfoque (desde la oferta y no desde la demanda) no debería ser repetida en las políticas públicas a implantar. La secuencia entonces de formulación de la política debería recoger un enfoque general consistente y desde allí comenzar a construir las articulaciones y alianzas público-privadas para lograr resultados evaluables. El punto de partida es entonces que las políticas públicas deben contribuir a generar Atributos que permitan a los productos insertarse en los circuitos internacionales más dinámicos. Esto quiere decir:

• Trabajo por el acceso y consolidación en mercados internacionales (acciones en lo sanitario, comercial y promocional)

• Prospección de canales específicos, con estudios sobre requerimientos detallados • Búsqueda de un volumen básico (“masa crítica”) que sostiene el conjunto de costos • Calidad homogénea del producto, con potencial de certificación • Análisis de las características de diferenciación de la producción nacional.

¿Qué atributos deben tener los productos y procesos para lograr penetrar esos mercados y canales

con un volumen significativo de fruta de calidad homogénea, con potencial de diferenciación según requerimientos de los clientes? La respuesta a esta pregunta es el “punto inicial” del trabajo de un equipo que lleve adelante un Plan Estratégico para la fruticultura de hoja caduca, sostenido en las políticas públicas y las decisiones privadas hacia el sector.

La integración de los productores en cadenas no surge entonces como una valoración “a priori” de su conveniencia, sino como una mera constatación práctica de la imposibilidad de lograr esos Atributos para la inserción internacional (a posteriori) en el contexto actual de desorganización. En el caso de la citricultura, por ejemplo, la integración la realizaron grandes empresas que facilitaron el proceso de ajuste de la producción nacional a los requisitos de los mercados internacionales. En el caso de la hoja caduca, la inexistencia de este tipo de empresas demanda a las políticas públicas que cumplan un rol más activo en facilitar la articulación y la búsqueda de escalas.

Dado que la primera restricción de Acceso es la sanitaria, existe un énfasis en la administración del

MGAP en la priorización de este aspecto. Se busca dotar a los equipos técnicos la suficiente agilidad para identificar rápidamente cuáles son las restricciones para la habilitación y la mejor forma de superarlas en corto lapso. Este enfoque es tan marcado que inclusive tiene consecuencias en la gestión de “catástrofes climáticas”: la rápida indemnización a productores citrícolas por recientes eventos (heladas) en el Norte

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del país, tiene básicamente ese fundamento. Ante el inminente ingreso de cítricos a USA, por el que se ha trabajado largo tiempo, era un factor de riesgo importante que quedara una proporción importante de fruta sin levantar en las quintas (potencialmente atacable por mosca). El subsidio para retiro de material muerto busca aunar los dos aspectos (apoyo económico por la catástrofe, minimización de riesgos sanitarios). Para llevar adelante esta tarea en un lapso breve (algunas semanas) el MGAP tuvo que recurrir a la coordinación institucional de todos sus recursos técnicos (inspectores) y sistemas de información (ejm: GIS, con informe cuadro a cuadro). Parte de los recursos institucionales disponibles para el estudio de la emergencia sanitaria, surgen de la experiencia traumática de la citricultura en el combate al “cancro” que obligó a pasar de un enfoque de erradicación (arrancando plantas infectadas y en contacto) a un enfoque de mitigación y control de riesgos (convivencia con el problema). Este sistema de monitoreo fue de utilidad para gestionar otro problema (helada) y fue puesto como ejemplo de un mejor uso de los recursos institucionales, alineados a un objetivo mayor (ingreso a USA con cítricos). Como en la emergencia también se trabajó en interacción con las instituciones de investigación e innovación (UdelaR, INIA) se puede pensar que a partir de estas instancias de cooperación se abran otras oportunidades de trabajo y mejoras en el rubro.

El tipo de especie/variedad más apta para lograr el objetivo anterior (penetración de mercados) es

algo que debería surgir del trabajo del equipo que lleve adelante el Plan Estratégico. Las recomendaciones al poder público deberían estar validadas y consensuadas entre los agentes relevantes de la cadena, que son quienes están en mejor posición de anticipar los movimientos del mercado. Esta es una variante importante respecto a experiencias anteriores, donde desde las políticas públicas se asumió un rol más protagónico en indicar o sugerir determinados caminos para la producción nacional (que no siempre fueron los mejores, en el largo plazo). Este “riesgo” (elección de variedades, por ejemplo) típicamente debe ser asumido por los actores privados, dado que constituye el núcleo central de la estratégica de una empresa frutícola moderna: difícilmente el Estado pueda alcanzar ese grado de análisis. Lo que sí se puede testear desde las políticas, es la consistencia comercial de los caminos sugeridos para saber si en los plazos esperados se lograrían esas “masas críticas” que respalden el acceso a nuevos mercados. Una lógica de mercado interno solamente, tiende a multiplicar las variedades para lograr ventajas en la producción (escalonamiento de demanda de recursos) o en la comercialización (ofrecer un producto que la competencia no tiene). Una lógica de exportación para un pequeño país como Uruguay, exige una consistencia comercial para lograr volúmenes mínimos de interés para los compradores mundiales no sólo para ingresar a los mercados, sino mucho más importante para mantenerlos.

En relación a la industrialización, la visión de la autoridad MGAP es que es muy difícil competir en

costos con grandes productores de la región o el mundo (Argentina, Brasil, Chile, Sudáfrica) de jugos de fruta. No se puede pensar en volúmenes significativos y por lo tanto no son anticipables políticas de fomento de cierto porte. En la medida que el objetivo es la diferenciación, allí debe estar la captura de valor y la industrialización debe ser subsidiaria o complementaria a este proceso. En esta visión el precio pago por los descartes no será especialmente atractivo, porque la industria local enfrenta una competencia muy fuerte a nivel internacional.

Naturalmente la inserción de los productores de menor escala en cadenas exportadoras es motivo

de análisis en el MGAP, dado que se entiende la complejidad del proceso. La oficina especializada en asesoramiento de políticas está llevando a cabo un proceso de formulación sumamente interesante, que merece ser reseñado en este punto21

.

En el trabajo se plantean una serie de interrogantes respecto a la mejor forma de lograr el objetivo mencionado (inserción de los pequeños productores en cadenas exportadoras). Las preguntas pasan por

21 “Modelos de integración de pequeños productores en cadenas de exportación”, Taller de Discusión en Diseño de Políticas I y II, 20 y 31 de julio de 2012, Mondelli, M. MGAP/OPYPA.

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cuestionar si es mejor promover aspectos organizacionales o tecnológicos, si es conveniente un enfoque transversal, uno de sector o uno de cadena, si es más eficiente una política integrada o apoyos parciales por componentes y si se debe marcar un énfasis importante en la composición por escala o no (entre otros). Se revisan diversos arreglos organizacionales de cadenas (modelos centralizado, informal, intermediario, multipartita) y se aplican a un estudio de caso en la citricultura. En la aplicación al caso específico surgen muchos elementos de la citricultura que pueden ser asimilables a las necesidades de la hoja caduca con potencial de exportación más importante (manzana, en menor medida pera):

• Reconversión varietal para atender mercados estratégicos • Modernización de equipamientos, innovación tecnológica • Riego: fuentes de agua y equipos • Diversificación de mercados • Articulación e inserción de pequeños productores • Fortalecimiento institucional

Este espectro de temas de la citricultura es compartido con otros sectores de la fruticultura y

amerita la pregunta sobre las especificidades de cada rubro. Si la forma de articular los actores pasa más por lo organizativo que por lo tecnológico, las distancias entre los rubros se acortan. La evolución de las reflexiones sobre las políticas del MGAP hacia los pequeños productores en los próximos meses, seguramente producirá una maduración de conceptos y mejores chances para el diseño de políticas adecuadas a cada necesidad.

En relación al último punto, fortalecimiento de la institucionalidad, es importante hacer algunas

consideraciones. Existen varios niveles de articulación en la institucionalidad pública y eso es particularmente complejo para el caso del MGAP un órgano relativamente grande y disperso en el territorio.

Nivel 1- Articulación dentro de determinado servicio

Por ejemplo, una mejor coordinación interna de la Dirección de Servicios Agrícolas o de la Dirección General de la Granja redunda en una mayor eficacia de las políticas. En virtud de los cambios que va sufriendo la administración en el tiempo, no se puede asumir que este nivel 1 tenga un alto grado de coordinación interna y muchas veces la referencia a “fortalecimiento institucional” apunta a este nivel básico.

Nivel 2- Articulación de políticas entre servicios Cuando se apunta a lo fragmentario, parcial y descoordinado de algunas acciones del MGAP se

refiere al problema de nexos y acuerdos entre servicios. Si la Dirección de Desarrollo Rural está llevando acciones en el territorio, sería importante que las mismas estén coordinadas (por ejemplo) con la Dirección General de la Granja para aprovechar sinergias y complementariedades. Este tipo de articulación se tratan de resolver en el denominado Gabinete Ministerial, donde todas las unidades ejecutivas están representadas. De todos modos esta consistencia se logra con un trabajo tenaz y acumulativo en el tiempo, algo que conocen bien los agentes privados que se relacionan con los servicios del MGAP.

Nivel 3- Coordinación con otros estamentos públicos

El cierre de las coordinaciones se logra cuando a determinado problema concurren varios ministerios u organismos públicos, en la búsqueda de políticas más efectivas. Existe un ámbito denominado Gabinete Productivo, integrado básicamente por los ministerios competentes en estos asuntos (Agricultura, Industria, Economía, etc). Nuevamente los acuerdos allí logrados, para que no sean letra muerta, deben plasmarse en acciones concretas evaluables por todos (metas, plazos, indicadores, rendición de cuentas, etc).

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Nivel 4- Mesas de asesoramiento al Ejecutivo (público-privadas)

Es el nivel más complejo y diverso, en donde el país ha acumulado una larga tradición. En general refieren a rubros particulares (carne, lácteos, viti-vinicultura) pero puede referir a un conjunto disperso de rubros (como es el caso de la granja)). El país se ha dado instituciones específicas para esas mesas de asesoramiento (Inac, Inale, Inavi, Junagra, etc), que han funcionado con diverso grado de éxito. Una de las mayores precauciones de la administración es que esos espacios efectivamente funcionen como ámbitos técnicos de discusión y asesoramiento de políticas y no como meros ámbitos reivindicativos o de lobby corporativo o sectorial. Si se desvirtúa el sentido de esas mesas de diálogo, si se pierde el foco en mejorar las condiciones comerciales para las cadenas, si no se logra mejorar la eficiencia y eficacia de las políticas el rol de asesor se debilita. Por esta razón es natural que exista cierta precaución para la creación de nuevos ámbitos de participación público-privada, que se superpongan a los ya existentes. Se recuerda que de la Fase 1 una de las reivindicaciones del sector de frutales de hoja caduca era el de promoción de una institucionalidad específica para el sector, que trate su problema en forma complementaria a la JUNAGRA en su rol asesor a la DIGEGRA (y al MGAP). La postura de la administración es relativamente pragmática en este punto y apunta más bien a ir avanzando en las agendas de trabajo, sin definir a priori una institucionalidad rígida. La visión es que el propio ejercicio del diálogo irá decantando los actores representativos, las temáticas prioritarias, la mejor forma de ir atacando los desafíos. Tomando en cuenta que este es un sector pequeño (económicamente) y que estamos en la mitad de un período de gobierno, esta postura parece cauta y razonable. En la medida que se pueda avanzar con la institucionalidad actual (mejorada) se seguirá ese camino, cuando esta se demuestre que representa un obstáculo se analizarán las alternativas. En la visión del administrador se ha debido realizar un gran esfuerzo de integración promoviendo la transversalidad para aprovechar mejor los recursos públicos (Gabinete Ministerial, Gabinete Productivo, otras iniciativas) y todo movimiento divergente de esta directriz debe ser cuidadosamente evaluado. Se destaca que este tipo de iniciativas (creación de institutos a través de leyes) demanda un gran esfuerzo político de negociación y de recursos para funcionamiento, que no puede ser despreciado. Lograr un funcionamiento eficiente de los institutos asociados a rubros mayores parece ser la prioridad en el campo del fortalecimiento institucional de los espacios público-privados.

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6- El Plan Estratégico para frutales de hoja caduca

El Plan Estratégico para los frutales de Hoja Caduca (PE), debe entenderse como una hoja de ruta o

agenda que recoge los principales asuntos a resolver para lograr el desarrollo del sector en el largo plazo. Definir una agenda implica identificar objetivos y metas, los obstáculos previsibles para el logro de los mismos, los procedimientos para priorizar los diferentes asuntos y mejor forma de negociar la resolución de los mismos. Una de las mayores debilidades de las organizaciones que trabajan en la agropecuaria (y en ocasiones de las políticas públicas) es la falta de definición clara de objetivos priorizados en el tiempo. Se tiende a tener una visión finalista demasiado rígida que obliga a la concurrencia de demasiados factores para conseguir el resultado final. Mucho más importante que acordar en forma detallada cómo se llegará al fin del proceso, es acordar cómo se comenzará a trabajar en forma inmediata algunos puntos básicos: en la negociación y aprendizaje colectivo va surgiendo con mayor claridad el verdadero sentido de la tarea.

6.1- Contenidos y organización

Visión General: los pilares básicos

Es convicción de los consultores que el rubro de frutales de hoja caduca (principalmente para manzana y pera) no logrará una dinámica económica sustentable en el largo plazo si no incrementa en forma significativa su inserción en el comercio exterior. Realizar grandes esfuerzos de políticas públicas para un sector solamente volcado al mercado interno carece de sentido, en la medida que los indicadores básicos de cobertura del mismo ya se han logrado.

Los pilares básicos que deben promoverse para lograr el objetivo principal son: • Mejoras en la capacidad productiva de las empresas

Muchos establecimientos de escala comercial tienen una brecha importante en cantidad y calidad respecto al potencial nacional. Debe promoverse el recambio de variedades hacia materiales de mayor potencial y mejor adaptación a las condiciones de la demanda internacional actual. Debe promoverse el acceso al riego en forma generalizada, ya que no es posible pensar una fruticultura exportadora sin este apoyo. Finalmente debe garantizarse un sistema de transferencia tecnológica que constantemente trabaje sobre la brecha entre el potencial productivo y la realidad de las empresas.

• Promoción de la coordinación e integración vertical en la cadena

Con las escalas comerciales actuales es muy difícil lograr una inserción internacional exitosa. La competencia en el mundo es con conglomerados empresariales y es inviable un enfoque exportador desde pequeñas empresas aisladas que busquen negocios puntuales. Las políticas públicas deben favorecer este proceso y no obstaculizarlo, promoviendo la negociación y articulación al interior de las cadenas.

• Establecimiento de una agenda de comercio exterior definida

Las acciones de mayor impacto se producirán cuando se defina con claridad cuáles son los destinos a priorizar en cada etapa. Para un país pequeño y un sector de incipiente exportación no es recomendable dispersar esfuerzos de apertura y consolidación en varios mercados. En la medida que a nivel de las políticas generales del país se ha definido profundizar el camino de integración económica con Brasil (en forma complementaria al trabajo en el Mercosur) parece bastante natural tomar este punto de partida para la definición de la estrategia comercial en la

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hoja caduca. Secuencialmente, en la medida que se avance con este mercado, se podrán ir atacando otros para lograr una buena penetración y diversificación.

• Definición de las acciones técnicas de soporte: sanidad, innocuidad, estándares de calidad.

El comercio de alimentos está condicionado por las barreras sanitarias. Definir para cada mercado los requisitos específicos y articular el trabajo público-privado para cumplirlos, es de máxima prioridad. Para estos productos en particular, se recomienda una tarea especial en el tema innocuidad por su alta presencia en la agenda comercial. La definición de estándares de calidad mínimos obligatorios para la exportación es otra tarea complementaria en este mismo bloque: la construcción de una reputación para la fruta nacional debe ir incrementando los niveles de exigencia, pero con un cumplimiento total de todas las partes. La presencia de externalidades negativas (costos de reputación para el país) no debe ser minimizada y no se puede apelar a que mecanismos de mercado (segregación de la empresa con mala reputación) resuelvan este problema.

Modelos de organización: estudio comparativo con otras acciones

El MGAP tiene en funcionamiento en este momento un Plan Estratégico para la citricultura, que cumple un rol similar de “hoja de ruta” para ordenar las acciones de ese organismo con respecto al sector. El procedimiento de generación de ese plan para la citricultura fue similar al desarrollado para la hoja caduca: recopilación de antecedentes (el Plan Citrícola), entrevistas a agentes de la cadena, validación en talleres, entrevistas a autoridades públicas, etc. Entre ambos sectores existen una serie de similitudes y algunas diferencias. La más importante de ellas es organizativa, ya que en la citricultura existen un grupo pequeño de grandes empresas que concentran un volumen significativo de la producción y cumplen un rol central en la cadena. Además dichas empresas tienen una orientación fuerte al mercado externo, lo que condiciona toda la dinámica de producción y comercialización. De todos modos como existen puntos de contacto, se reitera a continuación el modelo propuesto para el desarrollo del Plan Estratégico de la citricultura, a efectos de discutir su adecuación y ajuste a este caso de los frutales de hoja caduca.

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Figura 6.1.1- Modelo organizativo para la gestión del Plan Estratégico en la citricultura 22

Las mesas de trabajo público-privadas para la citricultura, recogen las necesidades del sector para su desarrollo según el diagnóstico establecido:

Mesa de Inserción Internacional Trata la temática comercial de apertura y consolidación en los mercados externos. Busca definir los requisitos de cada mercado, los obstáculos para lograrlos y las acciones que debe realizar cada parte (estado, empresas) en la búsqueda de ese objetivo. En ese ámbito, por ejemplo, se trata el acceso a los Estados Unidos y las oportunidades comerciales en otros países. Mesa de Sanidad e Innocuidad En virtud de la alta relevancia del tema para la citricultura y la necesidad de cooperación entre estamentos públicos para lograr los objetivos (acuerdo de trabajo INIA-INASE-DGSA), se estableció una mesa con esta temática específica. Mesa de Investigación y Desarrollo La introducción de especies y variedades, el estudio de su potencial, el ajuste de prácticas agronómicas, la innovación en sentido amplio en productos y procesos, es abordado en este espacio de trabajo. Tiene como protagonistas principales al sistema de investigación e innovación (INIA, UdelaR, etc) y las propias empresas citrícolas. Mesa de Sustentabilidad Social Enfoca el tema de la fuerza de trabajo, sus condiciones de vida (vivienda, salud, etc) y los programas orientados a mejorar la capacitación de la misma. Se discuten también los temas de la pequeña producción y las restricciones de escala.

Entre todas estas mesas de negociación y asesoramiento, se desarrollan programas públicos de

apoyo. Por ejemplo es posible que el acceso a determinado mercado requiera el establecimiento de estándares sanitarios específicos o algún tipo de producto/proceso en particular. Eso se define en un Programa que integra todos los componentes.

22 Tomado de Proyecto TCP/URU/3301 FAO, consultoría de Caputi, P. & Montes, F.

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En la coordinación de las actividades se planteó una Junta Directiva, básicamente integrada por

representantes de los productores, de los industriales y del Ejecutivo (MGAP, básicamente) quien sería el responsable de darle coherencia e integridad a las acciones. A su vez la integración de las mesas técnicas fue planteada en forma flexible, de modo que se fuera encontrando naturalmente el balance más ejecutivo.

En el tiempo transcurrido desde el lanzamiento del Plan de la citricultura hasta el momento, ha

habido un buen funcionamiento de las mesas técnicas (aunque en forma asimétrica). Como es natural la mesa de mayor interés es la comercial, en la medida que las empresas mayores tienen una presión importante por mejorar la demanda de sus productos en el exterior. Las otras mesas apuntan a temáticas de más largo plazo y es natural que tengan otros ritmos. Lo que claramente no se ha ejecutado hasta el momento es la constitución de una Junta Directiva formal (con integración definida, reglamento, mandatos, etc) ni un presupuesto operativo de trabajo para ese grupo. Se ha optado por un camino “ad hoc” de construir los consensos con la instrucción directa de la máxima autoridad MGAP (ministro) apoyado en un equipo técnico de enlace. La expectativa de la autoridad es que el tiempo vaya seleccionando la forma más eficiente de articulación, sin definir a priori la integración óptima buscada.

El sector de la hoja caduca ya tiene una base de organización en la Mesa Tecnológica de Frutales de

Hoja Caduca (MTFHC). Hay una acumulación importante en esa instancia y quizás lo único que debería hacerse para dotarla de ejecutividad es definir un poco mejor sus roles. El primer rol es el de ser el ámbito de negociación de la visión tecnológica y productiva del rubro. El segundo podría ser el de apoyar el asesoramiento en asuntos de sanidad e innocuidad: por escala del rubro y grado de imbricación de esta temática, no es recomendable dividir la tarea en dos ámbitos como en la citricultura.

El principal actor que hay que integrar al proceso es el de los procesadores y originadores. Ellos son

quienes están realizando algunas experiencias de exportación y quienes en el futuro pueden asumir un liderazgo mayor en la coordinación e integración de la cadena. Algunos de ellos están desarrollando, o desarrollarán, negocios cruzados con otros rubros (citricultura, arándanos, etc) por lo que parece natural su integración al proceso. Debería crearse un ámbito específico para el tratamiento de la agenda comercial, con énfasis en los caminos de inserción exportadora. El ámbito debería ser pequeño y ejecutivo, cuidando la buena comunicación posterior a todos los interesados en el tema.

La forma de coordinar ambos asuntos (lo tecnológico, lo comercial) puede reconocer varios arreglos.

El más simple y natural de ellos sería el de dotar de formalidad a un ámbito existente durante todo el trabajo de consultoría que fue el denominado Grupo Gestor. El mismo debería reformularse para recoger una representación plena de productores, originadores y miembros del sector público. Una segunda variante, es que desde el sector público (MGAP, DIGEGRA) se asuma directamente el desarrollo del Plan Estratégico para la Hoja Caduca, en forma similar a como se está llevando a cabo en la citricultura en la actualidad.

En la figura 6.1.2 se propone una forma organizativa que recoge la integración de la acumulación

institucional actual (MTFHC, GG), con las nuevas estructuras a desarrollar (Mesa de Inserción Comercial, coordinaciones)

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Figura 6.1.2- Modelo organizativo para la gestión del Plan Estratégico frutales de Hoja Caduca Grupo Gestor- Como se mencionó existen dos modelos posibles:

a- Integración con representantes de organizaciones de productores, originadores-procesadores y miembros del ejecutivo (designados por DIGEGRA y/o MGAP). Se sugiere un número pequeño de integrantes no mayor a 2-3 por sector.

b- Conducción directa desde el ámbito de la DIGEGRA, reservando la participación privada para las mesas (tecnológica y comercial)

Mesa Tecnológica de Frutales de Hoja Caduca- Se propone reforzar su accionar, dotándola de una secretaría técnica que vaya ordenando la tarea. Desde ese ámbito técnico se podría generar un pequeño sistema de información (en base web) sobre los asuntos tecnológicos, productivos, de sanidad e innocuidad de soporte al sector. Su mayor desafío es el desarrollo de una agenda ejecutiva de trabajo, en base a los elementos presentados en esta consultoría (recogidos en los dos Talleres de consulta al sector). En esta mesa se tratarán tanto los temas de generación como de transferencia tecnológica, buscando tener una definición precisa y protocolizada de los procesos. Mesa de Inserción Comercial- Énfasis en la definición de la estrategia de inserción internacional de la fruticultura de hoja caduca. Integración prioritaria del sector exportador articulado en cadenas para el trabajo conjunto de las unidades especializadas (en MGAP y MRREE). Como el desarrollo del mercado interno puede tener acciones puntuales, se sugiere que la participación del retailer sea por temáticas específicas (estándares de calidad, etc.) y no permanente. De igual modo, si surgen iniciativas viables de industrialización este debería ser el ámbito natural para su tratamiento.

Mesa Tecnológica

(MTFHC)

Mesa Inserción Comercial

Coordinación Sustentabilidad

Social

Coordinación Fruticultura exportación

GRUPO GESTOR

Programas de Apoyo

Programas de Apoyo

Programas de Apoyo

Programas de Apoyo

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Dependiendo qué roles se definan para el Grupo Gestor, la Mesa Comercial tomará o no las actividades promocionales de los frutales de hoja caduca. Coordinaciones con Fruticultura de Exportación- Muchos de los avances logrados en sectores de la fruticultura exportadora (cítricos, arándanos, olivos, etc) son capitalizables por la hoja caduca. Esto requiere acciones de coordinación específica, que pueden ser realizadas directamente por el Grupo Gestor con apoyo en la secretaría técnica. La profundidad de esta coordinación dependerá también de las acciones que el propio MGAP proponga. El equipo consultor entiende que hay sinergias importantes entre los sectores que deben ser aprovechadas (de hecho varias cadenas frutícolas tienen un espectro amplio de productos y hay ya organizaciones específicas que recogen esto23

). Las actividades promocionales merecen una discusión especial: algunas podrán ser tratadas aquí cuando correspondan a atributos generales de la fruticultura, mientras que otras (por ser específicas) deberán ser tratadas en el Grupo Gestor o en la Mesa Comercial (donde se defina).

Coordinaciones con Sustentabilidad Social- Hay dos problemáticas diferentes: por un lado la de la de los productores frutícolas de muy pequeña escala, por otro la de la mano de obra y sus condiciones de trabajo. En relación al primero de los puntos, el MGAP tiene un área completa de Desarrollo Rural que ataca primordialmente estos asuntos. Esta división ha sido reforzada con un importante programa público con organismos internacionales, que ataca la temática de la agricultura familiar de pequeña escala. El segundo aspecto refiera a la mano de obra y sus condiciones de trabajo, en particular la de los zafrales, problemática compartida con otros sectores frutícolas (por ejemplo citricultura)). Si bien el avance en el caso de la citricultura en este punto ha sido limitado, es evidente que es una problemática común (capacitación y mejoras en las condiciones de vida de los trabajadores rurales, en especial los zafrales). Quizás no se ha logrado aún la “masa crítica” para que el tema se consolide y la intervención de los delegados de frutales de hoja caduca ayude a definirlo. Nuevamente esa coordinación podría ser de tipo político (delegados del grupo gestor o la DIGEGRA) o de tipo técnico (secretarías de apoyo a GG). 6.2- Vínculos con otras actividades de la fruticultura

En opinión del equipo consultor la fruticultura de hoja caduca no tiene escala para abordar por si sola muchos de los problemas que son comunes al conjunto de la fruticultura. Algunos sectores de reciente crecimiento (ejm: arándanos, olivos) tienen una dinámica empresarial mayor y aun así enfrentan dificultades para abordar algunos asuntos. La propia citricultura no ha podido resolver satisfactoriamente todos sus desafíos y en la actualidad también se enfrenta a un “cruce de caminos” por la alta competencia interna por el uso de factores (tierra, agua, mano de obra, etc) e internacional en la búsqueda de mercados.

En estas condiciones del Uruguay cabe preguntarse el sentido de mantener enfoques parciales por rubro, en dónde los problemas de la citricultura, de la hoja caduca, de los arándanos, etc. se discuten en ámbitos independientes y de escasa coordinación. Quizás lo conveniente sea plantear un enfoque global de “Fruticultura de exportación” favoreciendo todas las interacciones y articulaciones desde el sistema de producción a las propias cadenas. Por tomar una referencia diferente, en el mundo de producción y comercialización de carnes han surgido grandes corporaciones con capacidad de competencia global que eclipsan en ocasiones la propia producción

23 Upefruy es una de ellas y se enfoca la promoción de exportaciones de diversos tipos de frutas.

75

de un país24

. Estas empresas cuando se disputan los canales comerciales internacionales (a nivel de traders o de supermercadistas) se presentan con una oferta multi-proteinas (bovina, pollo, suina, ovina y aun láctea) lo que aumenta su poder en estos canales.

Si Uruguay pretende competir en los mercados internacionales con grandes empresas internacionales, no debería obstaculizar la integración vertical ni el surgimiento de empresas multi-frutas que consigan posicionarse en el comercio mundial con una oferta diversificada y más amplia. La preocupación allí debería ser que este proceso se apoye en una trama empresarial diversa en la producción y no concentrada en muy grandes superficies. Si esta hipótesis es correcta, habría que analizar con detenimiento la posición competitiva de algunas empresas nacionales que ya están trabajando en este tipo de estrategias, tanto en fruta fresca como en la elaboración de jugos. Adicionalmente todos los atributos que se le puedan agregar a la producción nacional en función de sus especificidades (artesanal, respeto al medio ambiente, trama social equilibrada, etc.) sin dudas serán una ayuda en la penetración en los mercados mundiales25

.

El sector de hoja caduca solo tiene ventajas en este intercambio, en la medida que lo acerca a la información de la dinámica real de los mercados internacionales y sus demandas. En ocasiones se exagera el argumento de “especificidad” de los compradores, algo que no se verifica siquiera a nivel nacional (donde las grandes superficies tienen “compradores de frescos” que interactúan con todo tipo de agentes). Los costos de transacción por búsqueda de información y verificación de reputación comercial han disminuido significativamente, lo que acorta las distancias comerciales y hace viable nuevas cadenas y negocios. Adicionalmente, y esto resulta más obvio, en la base hay un sistema productivo que tiene características comunes para todo tipo de frutas. Si la certificación y diferenciación va sobre el sistema y el proceso, es todavía mucho más justificado el intercambio de experiencias cruzadas entre productores frutícolas. Cuando se cambia el enfoque de la competencia cerrada (y estrecha) en el mercado interno por la búsqueda de escalas y sinergias para la exploración del mercado internacional, muchos supuestos de negocios deben revisarse. Por ejemplo un ataque frontal al problema de la moscas de la fruta (Ceratitis Capitata y Anastrepha fraterculus) es de beneficio tanto de la citricultura como de la hoja caduca. Ya se están realizando acciones coordinadas entre ambos rubros y esto es algo que se puede extender a otras temáticas.

24 La empresa JBS de Brasil (presente en Uruguay, Frigorífico Canelones) tiene una producción multi-proteina veinte (20) veces superior a la de todo el Uruguay. 25 Para algunos productos, la etiqueta del Fair Trade tiene un valor de mercado (especialmente en Europa). En las condiciones actuales la fruticultura de hoja caduca cumple casi todos los requisitos para esa certificación. Debería promoverse el apoyo para conectar la oferta local con ese tipo de demanda de nicho.

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6.3- Actividades en el corto y mediano plazo

Corto plazo

a- Definición de la estructura general de trabajo Implica definir si el Grupo Gestor del Plan Estratégico tendrá una integración mixta (público-privada) o si directamente las tareas del plan serán conducidas desde el sector público (DIGEGRA o nexo directo con el Ministro como en la citricultura). Concomitantemente implica validar las 2 mesas de trabajo (asuntos tecnológicos, asuntos comerciales) y las coordinaciones con otras actividades.

b- Definición de roles de cada una de las estructuras Se deberá definir con precisión los roles y acciones esperadas en cada uno de los ámbitos. Uno de los mayores riesgos es la duplicación y superposición de roles, algo muy perjudicial en un sector de baja capacidad de organización. La MTFHC tiene ya una trayectoria importante y en ese caso se sugiere simplemente un ajuste, sacando partido de la experiencia pasada (las cosas que funcionaron y las que no). Por un lado se debería profundizar en lo tecnológico-productivo ya que el principal desafío es ayudar a definir la mejor estructura varietal para el país y dar el soporte correspondiente. Por otro lado se recomienda avanzar en los temas de sanidad e innocuidad, muy vinculados a lo anterior. Se sugiere no tratar la temática comercial aquí, sino simplemente tomarla como un input de otros ámbitos. Para la Mesa de Inserción Comercial el principal desafío es lograr la integración de los originadores. En la medida que la mayor parte del negocio actual está en el mercado interno, hay pocos incentivos económicos para que se involucren este tipo de agentes en estas tareas. Pero si el Plan Estratégico logra quebrar la inercia y realmente se comienza a mejorar la inserción internacional, aparecerán los estímulos para participar en este tipo de decisiones. Además si en este ámbito se discuten otros aspectos (comerciales de mercado interno, industrialización, promoción) seguramente sea más viable la integración de los agentes procesadores. Naturalmente el trabajo en ambas mesas (Comercial, Tecnológica) debe ser conducido y articulado desde quien asuma el rol de liderazgo en el denominado Grupo Gestor del Plan Estratégico. Desde allí se garantizará no solo el funcionamiento de los grupos de trabajo sino la coordinación específica: la definición sobre qué especies/variedades tienen mejor potencial de inserción internacional (que surge de la Mesa Comercial) debe llegar de la mejor forma a la Mesa Tecnológica para la implementación de los programas de innovación correspondientes. Esto es un proceso iterativo y de aproximación sucesiva: dentro del espectro de especies/variedades en donde el país se puede insertar en la competencia internacional es importante seleccionar aquellos con mayor potencial productivo. Entre ambas mesas hay un “ida y vuelta”, que debe ser sistemático y orientado a resultados.

c- Definición de las representaciones a las Mesas y sus sistemas de trabajo En el sector de productores existe algún tipo de organización que es una base para asignar las representaciones. En el sector de los originadores esto no existe y muchos de ellos están integrados a organizaciones de productores (cuando en realidad son roles algo diferentes). En el caso del MGAP también se debe establecer qué estamento designa los representantes. En

77

cuanto a sistemas de trabajo, hay que lograr un equilibrio entre cierta permanencia (que permite un mejor conocimiento de los temas) y la necesaria rotación para lograr pluralidad.

d- Comienzo de un programa piloto de trabajo, con apoyo técnico Una vez definida la estructura de dirección del Plan Estratégico, las mesas de trabajo con sus roles e integración y los objetivos de corto plazo es importante comenzar un Plan Piloto de funcionamiento de esta estructura. La contratación de una estructura técnica específica de apoyo a esta tarea es sumamente recomendable. Uno de los errores de las instituciones es asignar parcialmente tiempo de sus técnicos para hacer este tipo de tareas: no es lo que aquí se recomienda. El sector de hoja caduca dinamizó sus tareas y debates durante el transcurso de esta consultoría (en Fase 1 y 2) simplemente por el hecho de tener asignado un equipo de 2 consultores (especialista en negocios y especialista técnico) y un Grupo Gestor de monitoreo. Sin intentar replicar este modelo, es evidente que el sector necesita que se invierta en ayudarlo a organizar sus tareas. Los excelentes resultados logrados en los dos Talleres de Trabajo (en Fase 1 y 2) son una muestra fehaciente de que se pueden producir avances importantes en la clarificación de la agenda de trabajo en corto plazo.

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Mediano plazo

a- Programa de Desarrollo de la Fruticultura de Hoja Caduca

El MGAP está trabajando con algunos programas importantes de fomento que apuntan al desarrollo rural y a la adaptación a los cambios ambientales. Al mismo tiempo, la DIGEGRA se encuentra reorientando sus acciones, para lograr un mayor impacto de los recursos disponibles en el Fondo de Fomento de la Granja. Es esperable que la “hoja de ruta” construida en consulta con el sector en esta consultoría, sirva como marco de referencia para la formulación de un Programa Público de Desarrollo de la Fruticultura de Hoja Caduca. El mismo seguramente recoja otros elementos complementarios a los aquí manejados, siguiendo las directrices que emanan de los más altos niveles del MGAP. Para la construcción de este programa, seguramente sean de mucha ayuda los avances que se están logrando en la citricultura que luego de ordenar su propia agenda de trabajo está trabajando en la elaboración de un programa público de promoción integral del sector. Este programa puede servir de “leading case” para el conjunto de la fruticultura de exportación.

b- Establecimiento de un modelo general de trabajo para la fruticultura Las tareas de la JUNAGRA como órgano asesor se apoyan en un concepto (“la granja”) que tiene hoy en día muchas dificultades para expresar la realidad comercial de las cadenas de Agronegocios. Es posible que la problemática que enfrenta un productor de manzanas tenga más puntos de contacto con la que enfrenta un productor de cítricos o arándanos, que la que enfrenta un productor de cerdos. El sector público ha sido relativamente pasivo en reconocer estos cambios y mantiene una inercia institucional poco saludable para la promoción de enfoques de negocios modernos. En ese sentido es deseable un debate interno (en el MGAP) que clarifique este punto y proponga un nuevo modelo de trabajo con la fruticultura.

c- Cambios legales

Si bien se entienden las razones para operar con marcos de trabajo más o menos informales con el sector privado, de modo de lograr avances concretos y no desperdiciar esfuerzos en debates sobre la institucionalidad de fondo, hay que ser conscientes que en el mediano y largo plazo esto es una debilidad. Esa forma de operar descansa demasiado en las “personas” y sus conductas y por lo tanto es vulnerable al cambio de las mismas. Las instituciones justamente deben diseñarse de modo que resistan estos cambios, para lograr acumulaciones positivas en el largo plazo. Es posible que el mejor momento para plantear cambios legales no sea cuando la administración de gobierno ya ha avanzado su gestión y además enfrenta un contexto externo cambiante y adverso. Pero el hecho que tales cambios legales no se procesen no disminuye la magnitud del problema: hasta que la fruticultura no tengan un marco legal ajustado a sus necesidades, no existirán garantías de que los procesos de aprendizaje colectivo y avance de las cadenas son irreversibles y no dependientes de circunstancias y personas. Seguramente haya un plazo normal para esperar la madurez de los sectores y la concreción de sus propuestas. El éxito o fracaso en los caminos comerciales emprendidos será también una guía del tipo de institucionalidad deseable para los nuevos marcos legales. Pero de una forma u

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otra el país deberá cerrar este ciclo definiendo un nuevo marco legal de operación para este y otros sectores de la agropecuaria. 6.4- Cronograma y presupuesto inicial La sugerencia de este Plan Estratégico, analizando la experiencia anterior de consultoría en

lechería y citrus, es que no siempre es adecuado establecer un cronograma de ejecución rígido. Lo que se puede establecer es un lapso de tiempo razonable para la concreción de los grandes hitos propuestos, dado que en sectores carentes de organización lo más importante es justamente integrar a los distintos actores y sus puntos de vista.

El presupuesto básico simplemente implica la puesta en funcionamiento de la estructura del Plan Estratégico (agenda u hoja de ruta). En su versión mínima, esto quiere decir proveer el apoyo de dos técnicos senior especializados para el soporte al trabajo del Grupo Gestor y las mesas de trabajo. Se propone que los mismos sean full time y que tengan un perfil complementario (especialista de negocios, especialista técnico) para cubrir todos los campos de trabajo. Eventualmente este equipo básico se podría complementar con algún asistente junior (part time) para el mantenimiento de la página web del Plan Estratégico y tareas conexas (estadísticas, destaque de noticias relevantes para el sector, etc.).

El costo total del Programa Piloto (técnicos, soporte web, etc) no debería exceder los 50 mil USD anuales, cifra totalmente justificada debido a que se enfoca en uno de los problemas principales detectados: organización del sector. El programa debería operar por un lapso corto (1 año) siendo un insumo básico para el sector público en su definición del Programa de Mediano Plazo para la Fruticultura en la órbita del MGAP (DIGEGRA).

En el cuadro 6.4.1 se presenta el cronograma para la puesta en funcionamiento del Plan Piloto. El mismo se acota a un año de trabajo con dos tareas fundamentales: organización del trabajo y avance técnico en las áreas identificadas

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Cuadro 6.4.1- Cronograma para el primer año de trabajo en el Plan Piloto para frutales de Hoja Caduca

Nº General Específico Mes 1

Mes 2

Mes 3

Mes 4

Mes 5

Mes 6

Mes 7

Mes 8

Mes 9

Mes 10

Mes 11

Mes 12

1 Grupo Gestor Conformación (definición roles sector público y privado)

X

Plan de Trabajo inicial GG (apoyo secretaría técnica, primeras acciones)

X

Plan Trabajo definitivo (con input de la Jornada de mitad de año)

X

2 Mesas de Trabajo

Comercial

Conformación (énfasis en la representación exportadores)

X

Plan de Trabajo a presentar al Grupo Gestor

X Tecnológica

Re-conformación MTFHC (ajuste de roles)

X Plan de Trabajo a presentar al

Grupo Gestor X

Coordinación Fruticultura

Definición de formas de trabajo (en especial con el Plan Estratégico Citrícola)

X

Coordinación

Sustentabilidad Social

Definición de formas de trabajo (en especial con el Plan Estratégico Citrícola)

X

3 Evaluación del Plan Piloto

-Progreso organizativo - Progreso comercial (agenda) -Progreso técnico (agenda) - Sugerencias al GG

X

X

4 Discusión del Marco Legal Fruticultura

-Necesidades de la hoja caduca. - Articulación con otros sectores frutícolas.

X

5 Plan Año 2 (input para Plan Mediano Plazo

del MGAP)

-Organización para el año 2. - Sugerencias al MGAP para un plan de mediano plazo para hoja caduca.

X

81

En el cronograma no se especifican los meses de trabajo para las actividades que son permanentes,

dado que las respectivas mesas establecerán sus ritmos naturales de trabajo. A modo de ejemplo, se ilustran las temáticas que podrían integrar la agenda de trabajo inicial de las

dos mesas principales: Comercial y Tecnológica. Mesa Comercial • Prospección general de demanda de frutales de hoja caduca (con Uruguay XXI, MGAP). • Identificación de requerimientos comerciales por mercado y condiciones arancelarias (MGAP,

MRREE). • Detección de problemas específicos en el comercio con Brasil y su gestión desde la Unidad

Internacional del MGAP. • Coordinación con la Mesa Tecnológica de Seminarios sobre:

“Bases para las Buenas Prácticas Agrícolas en Fruticultura” “Trazabilidad de la producción frutícola” “Requerimientos de los mercados internacionales: situación actual y perspectivas”

• Facilitación de la contratación de especialistas extranjeros, para el análisis de las combinaciones especies/variedades adecuadas al país (estrategia).

• Impulso a la participación en ferias internacionales (ejm: Fruit Logistic-Berlin, otras). • Definición de mercados prioritarios y acciones para mejorar el acceso a ellos.

Mesa Tecnológica

• Identificación de problemas sanitarios prioritarios para la mejora de la calidad del producto y

sugerencias de planes de acción para mitigar estos problemas. • Relevamiento de necesidades de agua según especie/variedad con informes técnicos de

requerimientos (a varios niveles: productores, organizaciones, GG, etc.). • Ajuste de protocolos tecnológicos (paquetes) para su implementación comercial (ejm: pera

William’s, otros). • Sistemas de gestión del trabajo, para un uso eficiente de la mano de obra (factor limitante en

cosecha). • Relevamiento del estado de situación en Viveros y potencial de generación de plantas de

calidad. • Coordinación con la Mesa Comercial de los Seminarios ya referidos (BPA, Trazabilidad,

Requerimientos de Mercados Internacionales).

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Anexo 1- Formulario del Taller de consulta SESION 1- Compromisos para superar restricción Mano de Obra y Riego

Formulario 1- Restricción de Mano de Obra (30 minutos para este formulario)

a- ¿Dónde está ubicado el principal problema en mano de obra? El sector ha perdido una parte de su mano de obra calificada y en la actualidad tiene dificultades para obtener una buena relación costo-beneficio en el uso del personal. Para los niveles de remuneración “normales” (aquellos que permiten tener una rentabilidad positiva) donde ubicaría los mayores problemas para conseguir trabajadores calificados. MARQUE SOLAMENTE UNA CRUZ POR ESPECIE Y ASUNTO Ubicación Chacra Packing

Actividad en

chacra Poda Raleo Cosecha Todas

Manzana Manzana

Durazno Durazno

Pera Pera

Tipo de empleo

Permanente Zafral Género/edad Hombres <30 años

Mujeres <30 años

Hombres >30 años

Mujeres >30 años

Manzana Manzana

Durazno Durazno

Pera Pera

b- ¿De qué forma instrumentar la calificación del personal zafral?

La capacitación se puede realizar apuntando al grupo objetivo directamente o capacitando también a aquellos que interactúan con el grupo objetivo. Según su experiencia cuál sería el impacto esperado si se capacitara a los siguientes grupos. MARQUE SOLAMENTE UNA CRUZ POR GRUPO

Responsabilidad Máximo impacto Impacto moderado Bajo impacto Familia del productor (hijos, etc.) Trabajadores permanentes

“Cuadrillero” (organizador de MO)

Zafral 1 (repite, estable)

Zafral 2 (no repite, inestable)

Comentario adicional:

83

Formulario 2- Restricción de Agua (Atención: 30 minutos para este formulario)

a- ¿Cuáles son los problemas principales en cuanto a disponibilidad de agua? Utilice la siguiente escala para expresar su opinión de acuerdo o desacuerdo con las siguientes afirmaciones.

0 En desacuerdo

+ 1 Parcialmente de acuerdo

+ 2 Totalmente de acuerdo

Nº Aspecto a Evaluar Evaluación 1 La disponibilidad de agua para riego es un problema específico de Montevideo-Canelones

pero no tanto de otras zonas de frutales de hoja caduca.

2 El problema se ha agravado en la última década y puede empeorar en el futuro debido al cambio climático.

3 La carencia de agua es un problema serio solamente en alguna combinación especie/variedad.

4 Incrementar en forma significativa la disponibilidad de riego a nivel nacional solo se justifica si se consolida un flujo exportador permanente y de un volumen importante.

5 Debería existir un Programa Nacional de Riego, neutro en cuanto a zonas a promover: es responsabilidad de los empresarios privados asumir donde se riega y donde no.

6 Las carencias de agua para riego siempre existieron y existirán: es una ecuación económica muy ajustada y solo las empresas saben cuándo conviene y cuando no.

7 Toda la fruticultura debería tener riego, independientemente de la especie que se cultive. Es un seguro que hay que tomar para manejar mejor la producción.

8 El mercado interno requiere cada día más calidad. Ya no se puede proveer la calidad requerida si no se le da consistencia con un riego estructural a los frutales de hoja caduca.

b- Responsabilidad pública y privada para resolverlo Dado que la implementación de sistemas de riego trae aparejados costos, cuál es la responsabilidad que cree usted le corresponde a cada sector (público, privado). Imagine que el % expresa los “costos” que debería asumir cada parte.

Responsabilidad pública Alta (>75%)

Media (25-75%)

Baja (<25%)

Nula (0%)

Aportes para obras (pozo, tajamar, represa, otros) Aporte para operación del riego (energía eléctrica, personal)

Organización y gestión del riego (individual, colectivo)

Responsabilidad privada Aportes para obras (pozo, tajamar, represa, otros)

Aporte para operación del riego (energía eléctrica, personal)

Organización y gestión del riego (individual, colectivo)

Comentario adicional:

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SESION 2- Compromisos para potenciar la industrialización y la colocación externa

Formulario 3- Industrialización en frutales de hoja caduca (Atención: 30 minutos para este formulario)

a- Potencial de Expansión de la industrialización

Según su conocimiento de la demanda por productos industrializados de frutales de hoja caduca (jugos, pulpas, dulces, sidra, otros) y las tendencias que actualmente se observan, cuál es su opinión sobre el potencial de expansión de estas actividades en los próximos años. Utilice la siguiente escala para expresar su opinión de acuerdo o desacuerdo con las siguientes afirmaciones.

0 Muy difícilmente se expanda

+ 1 Podría aumentar algo

+ 2 Buen potencial de expansión

Especie/Destino

(industrializados) Mercado Interno

Mercado Internacional

Jugos Pulpa Dulces Bebidas alcohólicas

Otros

(……………………..) Manzana

Durazno

Pera

b- Potencial específico en el caso de elaboración de jugos

Pensando en futuros programas de apoyo a la industrialización en frutales de hoja caduca para la elaboración de jugos, en qué tipo de productos cree usted que podría darse y con el liderazgo de qué sector empresarial de procesamiento. MARQUE SOLAMENTE UNA CRUZ POR TIPO DE JUGO O DEJE LIBRE SI CONSIDERA QUE NO TIENE POTENCIAL

Tipo de jugos Empresas procesadoras especializadas

(ejm. Frig.Modelo)

Empresas procesadoras en sectores conexos

(sidrerías, bodegas, etc)

Empresas procesadoras del propio sector hoja

caduca.

Turbio (procesamiento bajo)

Filtrado (procesamiento medio)

Concentrado (procesamiento alto)

Comentario adicional:

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Formulario 4- Mejoras concretas en la inserción en Brasil y en otros mercados

(Atención: 30 minutos para este formulario)

a- Visión global sobre la exportación a Brasil

Se ha señalado que Brasil puede representar una corriente significativa de exportaciones de frutas de hoja caduca. Para lograr ese objetivo se precisa previsibilidad en las relaciones del tipo de cambio, que el proceso comercial sea fluido y que no hayan restricciones sanitarias que operen como barreras no arancelarias. Señale de qué Visión se siente usted más cercano. MARQUE SOLAMENTE UNA OPCIÓN CON UNA CRUZ

Visión 1- “Brasil es un mercado más y no hay que realizar una acción diferente a la que se realizan en otros

mercados. Un año puede ser un buen negocio pero otro no, dependiendo del tipo de cambio, condiciones de oferta y demanda, situación de la competencia con Argentina u otros países”.

2- “Si bien el esfuerzo de ampliar el comercio exterior requiere acciones que sirven para ingresar a todos los países es verdad que Brasil es un destino especial, por su cercanía y alto potencial de demanda de algunos productos. Esto recomendaría un énfasis en las políticas comerciales para lograr un mejor acceso”.

3- “El único país que puede consistentemente darle a Uruguay un “piso en volúmenes exportados” es Brasil. El resto de las exportaciones deben integrarse a una estrategia que comienza definiendo los espacios de colocación que deja Brasil para los productos uruguayos. No es un país más, es el país que puede darle viabilidad a un flujo de exportación sostenido en el tiempo”.

b- Importancia de los problemas fito-sanitarios y de barreras no arancelarias

Respecto a los problemas de rechazo de camiones por problemas sanitarios en la frontera, cuál es la visión que más se aproxima a su punto de vista MARQUE SOLAMENTE UNA OPCIÓN CON UNA CRUZ

Visión 1- “El problema de rechazo de camiones por razones sanitarias (carpocapsa) es real y no obedece a

barreras no arancelarias. Para que sea menos costoso se podría revisar la fruta en territorio uruguayo habilitando el embarque aquí”.

2- “Los problemas de ingreso a Brasil por barreras sanitarias tienen responsabilidad compartida de ambos países. En Uruguay no se hace un seguimiento estricto de los embarques y en Brasil no hay claridad en los procedimientos que aplica. Se debería mejorar la coordinación técnica de los servicios de ambos países”.

3- “Los problemas de rechazo de camiones son barreras no arancelarias para restringir el acceso de manzanas a la región Sur de Brasil (por la producción de Santa Catarina). Aunque sea injusto, sería más transparente negociar un cupo que elimine el riesgo de rechazos por razones comerciales y no sanitarias”.

Comentario adicional:

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SESION 3- Articulación con las políticas del MGAP (genéricas y específicas)

Formulario 5- Genéricas, en los programas del MGAP (Atención: 30 minutos para este formulario)

Recientemente el MGAP ha firmado con el Banco Mundial un programa de apoyo al sector agropecuario a ejecutarse en los próximos años. El mismo tiene diversos componentes (Sistemas de Información, Recursos Naturales y Desarrollo Rural en un sentido amplio). Pensando en el posicionamiento del sector de hoja caduca indique para los siguientes factores si cree son fortalezas o debilidades comparando con otros sectores agropecuarios potencialmente pasibles de apoyo (ganadería, lechería, agricultura, horticultura, viti-vinicultura, forestación, etc.).

Factor

Fortaleza Neutro Debilidad

1- Número de productores y trabajadores que participan en la cadena de producción (importancia cuantitativa).

2- Desarrollo concentrado en el Sur, a baja distancia del mercado consumidor principal. Abastecimiento competitivo al mercado doméstico.

3- Fácil asimilación del rubro hoja caduca al concepto de multi-funcionalidad, integrando otras actividades (ejm: agro-turismo).

4- Buen conocimiento de los productores frutícolas de los programas MGAP y la forma de aprovechar los mismos.

5- Buena organización interna en la cadena (grupos de productores, agremiaciones) para presentar iniciativas colectivas al MGAP.

6- Producto (fruta) más asociado a la salud que otros, fácil integración a programas con el MEF o el MSP.

7- Capacidad de generar empleos de calidad a lo largo de toda la cadena productiva.

8- Uso de mano de obra zafral de sectores con baja calificación y mayor vulnerabilidad social, que son vistos desde las políticas públicas como el objetivo a apuntalar en temas de empleo.

Comentario adicional:

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Formulario 6- Específicas, en los programas de la DIGEGRA El Fondo de Fomento de la Granja ha destinado recursos en los últimos años al pago de endeudamiento (BROU), subsidio de seguros (BSE) y subsidio a diversos Planes de Producción aprobados por la JUNAGRA. En relación a los grandes ítems de aplicación del fondo, cuál es su opinión sobre el cumplimiento o no de los objetivos planteados.

Factor

Correcto, cumplió su cometido

Parcialmente correcto, con

reparos

Con severas limitaciones,

debe reformularse

Sin Opinión

1- Subsidio para resolver el endeudamiento con el BROU de cierta categoría de productores frutícolas.

2- Subsidio para apoyar el uso de seguros agrícolas en cierta categoría de productores.

3- Planes de Negocios orientados a favorecer la exportación en frutas de hoja caduca.

4- Otros Planes de Producción (……………………………………………)

Comentario adicional:

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ANEXO 2- Listado de Participantes del Segundo Taller de Consulta

Nro. Nombre Categoria

1 Zoppolo, Roberto Ingeniero2 Formento, Antonio Ingeniero3 Núñez, Saturnino Ingeniero4 Cabrera, Danilo Ingeniero5 Rodriguez Ma, Daniel Productor6 Vázquez, Eduardo Ingeniero7 Moizo , Martín Productor8 De León, Patricia Originador9 Núñez, Pablo Ingeniero

10 Delpiano, Fernando Ingeniero11 Da Fonte , Joaquin Originador12 Moizo , Ricardo Originador13 Moizo , Osvaldo Productor14 Rocca, Fernando Ingeniero15 Feippe, Alicia Ingeniero16 Rolando, Erick Productor17 Molinari, Roberto Productor18 Pastorino, Rafael Ingeniero19 Carbone, Gabriel Productor20 García, Richard Originador21 Falchi, Ernesto Ingeniero22 Núñez, Miguel Ingeniero23 Martínez, Sergio Productor24 Ferrando, Nelson Productor25 Passadore, Pablo Productor26 López, Fernando Productor27 Sasson , Alegre Originador28 Yaquinta, Julio Productor29 Pigato, Sebastián Originador30 Pizzorno, Gabriel Originador31 Toriño, Sergio Ingeniero32 Zumaran, Adriana Productor33 Viviene, Severino Ingeniero34 Chiesa, Nicolás Ingeniero35 Chiesa, Eduardo Productor36 Fuster, Felix Ingeniero37 Talice, Rodolfo Ingeniero38 Bossi, Mauricio Originador40 Elzaurdia, Mariano Productor41 Buschiazzo, Marcelo Ingeniero

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ANEXO 3- Listado de Entrevistas

Nombre Empresa/Institución Cargo Tabaré Aguerre Federico Montes

MGAP MGAP

Ministro Asesor fruticultura

Sebastian Torres MIEM Director Industrias Juan Manuel Rodriguez

INEFOP Director

Carlos Baldassini Marcelo Amado Alfredo Perez

CAMM CAMM CAMM

Presidente Gerente Técnico

Zulma Gabard DIGEGRA Directora Andres Bowles Tienda Inglesa Gerente compra

frescos Sr. Barboza Marcelo Ferrari

DISCO Gerente compra frescos Técnico

Alvaro Ustria Eduardo Dellacasa

Frigorifico Modelo Frigorífico Modelo

Gerente financiero Jefe de planta

Javier Orti

Kleppe S.A (empresa argentina)

Técnico