plan de accion para el sector...
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REPUBLICA DE COLOMBIA DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION PLAN DE ACCION PARA EL SECTOR FLUVIAL Documento CONPES 2814MINTRANSPORTE-DNP:UINFE-DITRAN Santafé de Bogotá, D.C.,25 de octubre 1995 Versión aprobada
La Ley del Plan Nacional de Desarrollo 1995-1998 incluye proyectos de inversión
que fortalecerán la calidad, el cubrimiento y la integración de los diferentes modos de
transporte. Lo anterior permitirá impulsar el desarrollo económico del país, al establecer
una infraestructura de transporte moderna e integrada, con condiciones de operación
óptimas, tendientes a favorecer la competitividad y eficiencia de los sectores productivos
de la economía nacional.
En el caso particular del transporte fluvial, el CONPES aprobó el "Plan para la
Recuperación y Manejo del Río Grande la Magdalena 1995-1998"1, en el cual se formuló
la política que se desarrollará en relación con dicho río, el corredor fluvial más importante
del país, a través de la Corporación del Río Grande de la Magdalena - Cormagdalena - 2.
Este documento presenta a consideración del CONPES una estrategia para mejorar
la infraestructura fluvial de los canales navegables y terminales portuarios, así como los
servicios asociados, en las cuencas fluviales del Magdalena, la Orinoquia, la Amazonia y
el Atrato.
1 Documento CONPES-2764-DNP "Plan para la Recuperación y Manejo del Río Grande la Magdalena
1995-1998" del 17 de febrero de 1995.
2 La Constitución de 1991 creó la Corporación del Río Grande de La Magdalena, entidad encargada de la recuperación de la navegabilidad, la actividad portuaria, el aprovechamiento sostenible y la preservación del medio ambiente, los recursos ictiológicos y demás recursos naturales renovables en su área de jurisdicción. Su organización se reglamentó en la Ley 161 de 1994.
I ANTECEDENTES Y SITUACION ACTUAL
A. Infraestructura
1. Navegabilidad
Una forma de evaluar la capacidad de la red fluvial del país es a través de la longitud
navegable de sus cuencas, la cual varía dependiendo del tipo de embarcaciones que la
recorren, sean éstas embarcaciones mayores, que corresponden al 17% del parque fluvial, o
embarcaciones menores, que corresponden al 83% del parque fluvial3 (Mapa No.1).
Dicha longitud depende del clima y de la hidrología de cada región, y se ve afectada
por interrupciones en algunos tramos, como resultado de la disminución de los caudales
durante los períodos secos y el incremento en el volumen de sedimentos aportados a los
canales fluviales debido al progresivo deterioro de las cuencas hidrográficas. Como
consecuencia de lo anterior, las condiciones de navegabilidad no garantizan un nivel de
servicio continuo y confiable. La dependencia de los corredores fluviales de las condiciones
climatológicas permite clasificarlos en canales de navegabilidad permanente o transitoria4. En
el caso de embarcaciones mayores, la longitud navegable es de 10.319 Km., de los cuales
6.175 Km. (60 %) son permanentes y 4.144 Km. (40 %) transitorios. Por otra parte, para el
caso de las embarcaciones menores se cuenta con 18.144 Km. de longitud con navegabilidad
permanente5.
En la cuenca del Magdalena el 25% de la red fluvial tiene condiciones de navegabilidad
permanente para embarcaciones mayores. En la cuenca de la Orinoquia este porcentaje es de
19%, en la cuenca de la Amazonia es de 25% y en la cuenca del Atrato es de 28 % (Cuadro
No.1).
3 Las embarcaciones mayores incluyen las embarcaciones de 25 toneladas o más y los remolcadores. Las
embarcaciones menores son aquellas que transportan menos de 25 toneladas.
4 Los primeros corresponden a los tramos en los que se puede navegar durante todo el año. Los segundos corresponden a los tramos que sólo son navegables en épocas de invierno.
5 Una manera alterna de clasificar la red fluvial es dividirla en red primaria y red secundaria, la cual se presenta en el anexo 1.
Cuadro No.1 - Oferta de vías fluviales
¡Error!
Marcador no
definido.CUE
NCA
Long. Total Embarcaciones
Mayores
Embarcacione
s Menores
de la Red
Fluvial (Km)
Navegabilidad
Permanente
(Km)
% Transitoria % Total (Km) % Navegabilidad
Permanente
%
Magdalena 4.071 998 25 357 9 1.355 33 2.770 68
Atrato 4.435 1.235 28 30 1 1.265 29 3.077 69
Orinoquia 8.796 1.713 19 1.676 19 3.389 38 6.655 76
Amazonia 3.502 2.229 25 2.081 24 4.310 39 5.642 64
TOTAL 20.804 6.175 30 4.144 20 10.319 50 18.144 87
FUENTE: Anuario estadístico del modo fluvial -1993-. Ministerio de Transporte
La capacidad de la red fluvial también se ve afectada por los raudales6, los cuales
interrumpen la continuidad de los canales navegables e impiden el paso de las
embarcaciones, obligando a los usuarios, en algunos casos, a transferir por tierra la carga de
un extremo del raudal al otro.
2. Puertos
Los puertos fluviales a cargo del Ministerio de Transporte y de Cormagdalena se
clasifican en dos grandes grupos: (1) puertos de interés nacional y (2) puertos de carácter
regional. Los primeros se caracterizan por ser puertos que cumplen funciones de centros de
transferencia de carga, sirven de acceso a las capitales departamentales o están localizados
en zonas fronterizas. Actualmente, en las cuatro cuencas del país, se cuenta con 32 puertos
de interés nacional, de los cuales 11 están a cargo de Cormagdalena (Cuadro No.2).
6 Los raudales son tramos de los ríos en los que la sección transversal presenta una morfología accidentada, lo
que afecta las condiciones de flujo y genera turbulencia.
Cuadro No.2 - Puertos fluviales de interés nacional
¡Error! Marcador
no
definido.CUENCA
PUERTOS FLUVIALES
Orinoquia Puerto Carreño, Puerto Nariño, La Banqueta, Puerto López, San José del Guaviare, Mitú, Yuruparí,
Pucarón, Calamar y Puerto Inírida.
Amazonia Puerto Asís, Puerto Leguízamo, Tarapacá, La Tagua, La Pedrera y Leticia.
Atrato Quibdó, Turbo, Pizarro, Palestina e Istmina.
Magdalena Barranquilla, Calamar, Magangué, La Gloria, Gamarra, Capulco, Puerto Wilches, Barrancabermeja,
Puerto Berrío, Puerto Salgar y La Dorada.
Fuente: Documento CONPES 2691-Mintransporte-DNP-UINF "Proyecto de Integración de la Red Nacional de Transporte", de febrero 23 de 1994.
El segundo grupo incluye 52 puertos, caracterizados por prestar servicios que cubren
necesidades de transporte local y regional. Este grupo fue incluido en el proceso de
descentralización ordenado por la Ley 105 de 19937, en la que se reglamenta su transferencia
a los municipios correspondientes. La financiación de la rehabilitación y mantenimiento de
estos puertos se deberá basar en el sistema de cofinanciación.
La infraestructura portuaria de interés nacional y regional, está compuesta en 57% por
muelles en concreto, 35% en tierra, 5% metálicos, 2% en madera y 1% por sistema de banda
transportadora. De estos terminales, sólo 43% se encuentra en buen estado, 23% en regular
estado y 34% en mal estado8. Las mayores deficiencias se observan en los equipos de manejo
de carga, las bodegas, los cobertizos, los patios y los muelles. Este deterioro de los terminales
portuarios ha sido consecuencia de un mantenimiento insuficiente y no sistemático.
El bajo nivel de servicio, tanto de la infraestructura portuaria como de los equipos para
el manejo de carga, reduce la competitividad del modo fluvial frente a los otros modos para 7 Articulo 16 de la Ley 105 de 1994, Ley del Sector Transporte y Sistema Nacional de Transporte. De acuerdo
con los plazos previstos por dicha Ley, el Ministerio de Transporte tiene previsto adelantar la transferencia de los puertos regionales en 1996.
8 Fuente: Dirección General de Transporte Fluvial del Ministerio de Transporte.
transportar carga de vocación fluvial. Lo anterior, y los elevados niveles de riesgo asociados
con las pérdidas y el deterioro de la carga, impiden la conexión entre modos, reduciendo la
demanda potencial del sistema fluvial.
3. Señalización y balizaje
La red fluvial del país carece de sistemas adecuados de señalización y balizaje9. El río
Magdalena es el único corredor que cuenta con una Unidad de Investigación Fluvial
encargada de evaluar las condiciones de navegabilidad del río. Sin embargo, la señalización y
el balizaje es insuficiente. En las otras cuencas aún no se ha establecido un sistema que
permita contar con información confiable y permanente sobre las condiciones de navegabilidad
de cada río.
De otra parte, el Canal del Dique es el único corredor fluvial que cuenta con un sistema
de señalización y balizaje que permite adelantar actividades de navegación nocturna. No
obstante, el sistema actual del canal es insuficiente y no ofrece la información necesaria que
garantice condiciones óptimas de navegabilidad en la totalidad de su recorrido.
B. Operación
El rezago de la infraestructura fluvial y el mayor desarrollo relativo de la infraestructura
de las carreteras, ha venido desplazando al transporte fluvial como una alternativa de
transporte en Colombia. Sin embargo, en las regiones del Pacífico, la Orinoquia y la Amazonia,
el modo fluvial es el principal y en algunos casos el único medio de transporte de carga y
pasajeros10.
9 El sistema de señalización es de tipo preventivo que corresponde a la señalización de puentes, tuberías,
oleoductos y redes eléctricas, entre otros, e informativo como son los accidentes geográficos y señalización horizontal. El balizaje es el sistema de señalización informativo que permite las operaciones de navegación nocturnas; el Ministerio de Transporte usa un sistema de tipo reflectivo.
10 En los departamentos del Guanía, Vaupés, Amazonas, Caquetá, Guaviare, el occidente del Putumayo, las
En 1993 y 1994, el promedio anual de carga transportada por el modo fluvial fue de 5.5
millones de toneladas11 (5.7% de la carga movilizada en el país), de las cuales 3.9 millones
(71%) son transportadas por la cuenca del Magdalena12. Por la cuenca del Atrato se
transportan 1.4 millones de toneladas, por la cuenca de la Orinoquia 122.000 toneladas y por
la cuenca de la Amazonia 60.000 toneladas (Cuadro No 3).
Cuadro No.3 - Movimiento de carga en el modo fluvial
(Toneladas)
¡Error!
Marcador
no
definido.
INTENDENCIAS FLUVIALES
AÑOS Magdalena Atrato Orinoco Amazonas Total
Carga % Carga % Carga % Carga % Carga
1987 3.613.203 75 1.108.950 23 69.075 1 45.758 1 4.836.986
1988 3.849.078 82 737.338 16 55.213 1 52.081 1 4.693.710
1989 3.748.494 78 961.739 20 41.140 1 37.272 1 4.788.645
1990 4.037.873 75 1.232.278 23 39.294 1 45.646 1 5.355.091
1991 3.904.711 72 1.389.984 26 50.539 1 50.202 1 5.395.436
1992 3.213.828 70 1.249.104 27 102.876 2 57.984 1 4.623.792
1993 3.944.252 72 1.353.980 25 132.922 2 59.810 1 5.490.964
1994 3.810.865 69 1.557.453 28 110.489 2 60.140 1 5.538.947
FUENTE: Anuario estadístico del modo fluvial -1993-. Ministerio de Transporte
zonas costeras de los departamentos del Chocó, suroccidente del Valle, occidente de Cauca y noroccidente del Nariño, el transporte fluvial es el único modo de transporte. En los departamentos de Vichada y Guaviare en la época de lluvias el modo fluvial se constituye en la única alternativa de transporte.
11 Los programas de control y de cuantificación de la carga movilizada por el modo fluvial no abarcan la totalidad de la red del país, por lo que la consolidación de estas cifras no cubre el volumen real de carga transportado por el sector. De acuerdo con la información disponible, la participación por tipo de carga es la siguiente: carga general (52 %), hidrocarburos (47 %) y ganado (1 %).
12 De éstos, 2.6 millones (67%) corresponden a hidrocarburos.
El movimiento de carga en las vías fluviales del país no ha aumentado en los últimos
años, debido principalmante a que el incremento de la carga de vocación fluvial ha sido
absorbido esencialmente por las carreteras. La carga movilizada en el país se ha
incrementado en un promedio anual de 7.2% en el período 1987-1990, y de 14.4% entre 1990
y 1994 (Cuadro No. 4). No obstante, la tasa de crecimiento promedio anual de la carga
movilizada por el modo fluvial fue de 3.5% durante el período 1987-1990, y
de 0.8% entre 1990 y 1994. Como resultado, la participación de la carga movilizada por el
modo fluvial se ha reducido sistemáticamente, pasando de 8.6% en 1990 a 5.7% en 1993.
Lo anterior es el reflejo de como el modo fluvial no se desarrolló con la misma velocidad
que los otros modos, con la consecuente desviación de la carga de vocación fluvial hacia las
carreteras, incrementando el costo global del transporte. Los sobrecostos para los usuarios por
este deplazamiento de la carga fluvial hacia carreteras a partir de 1990, se estiman en cerca
de $9.000 millones al año.
Cuadro No.4 - Movilización de carga nacional
(Toneladas13)
¡Error!
Marcad
or no
definid
o.Año
Carretera % Férreo % Fluvial % Aéreo % Total
1990 56.102.310 89,9 839.835 1,3 5.355.091 8,6 111.893 0,2 62.409.129
1991 63.144.109 91,5 379.461 0,5 5.395.436 7,8 104.521 0,2 69.023.527
1992 87.446.588 94,5 294.000 0,3 4.623.792 5,0 124.175 0,1 92.488.555
1993 90.235.370 93,5 695.000 0,7 5.490.964 5,7 131.179 0,1 96.552.513
Fuente: La modernización del sector transporte en Colombia.BID
13 Estas cifras no corresponden al volumen total de carga transportada por el sector, debido a que los
programas de control y de cuantificación de la carga movilizada por el modo fluvial no abarcan la totalidad de la red del país. Esto se debe, en parte, a que las inspecciones fluviales regionales no cuentan con un número suficiente de estaciones que permita contar con la información que refleje su comportamiento real.
C. Tarifas
La infraestructura fluvial no cuenta con una estructura tarifaria definida, que considere
el uso de los puertos y el tránsito a través de los canales de navegación. La falta de definición
de una estructura de cargos a los usuarios dificulta, además, la implantación del programa de
descentralización, al limitar la consecución de nuevas fuentes de financiación para los
municipios, que sirvan de contrapartida para la cofinanciación de las inversiones en
infraestructura portuaria de su competencia. Esto impide garantizar la sostenibilidad financiera
del sistema fluvial en el largo plazo, y compromete la efectividad de los planes de inversión
sectoriales.
D. Aspectos Financieros14
En el período 1991-1994 el Gobierno Nacional destinó $ 66.000 millones (pesos de
1994), 0.03% del PIB, para los proyectos de inversión de la Nación en el sector fluvial (Cuadro
No. 5). Estos recursos se distribuyeron en proyectos de mantenimiento (26.4%) y rehabilitación
(73.6%)15.
Cuadro No 5 - Inversiones del sector fluvial en el período 1991-1994
( Cifras en millones de pesos de 1994 y % PIB )
¡Error! Marcador
no
definido.Programa
1991 %
PIB
1992 %
PIB
1993 %
PIB
1994 %
PIB
Total
Mantenimiento 4.589 5.913 4.061 2.863 17.426
Rehabilitación 11.151 11.466 9.700 16.293 48.610
TOTAL 15.740 0,03 17.379 0,04 13.761 0,03 19.156 0,04 66.036
Fuente: Ley de Presupuesto 14 Las cifras de inversión que aparecen en el documento están en pesos de 1994. El análisis de la ejecución
presupuestal de la vigencia de 1995, está en pesos de dicho año.
15 Dragado, encauzamiento de ríos, y construcción y mejoramiento de infraestructura portuaria.
De los $19.484 millones de apropiación definitiva del Presupuesto para 1994, sólo se
ejecutaron $10.252 millones (52%) y $ 9.232 millones (48%) se constituyeron en reservas
presupuestales16. No obstante, hasta el mes de abril del año en curso, sólo se ha ejecutado el
25% de dichas reservas (Cuadro No.6). La baja ejecución se debe, en parte, a dificultades en
la obtención de las licencias ambientales y a inconvenientes de índole presupuestal, lo que
impidió adelantar oportunamente los proyectos.
Cuadro No.6 - Inversiones por programa en la vigencia de 1994
(Pesos de 1994) ¡Error! Marcador Apropiación Apropiación Part. Ejecución vigencia Reservas
Ley de presup. Definitiva Total Acuerdos % Constituidas %
Canales navegables 11.462.913.000 12.588.555.610 64,6 6.305 50,1 6.212.804.805 49,4 Mantenimiento 1.941.469.000 1.883.224.930 1.736.625.635 92,2 146.599.295 7,8 Mejoramiento 9.521.444.000 10.705.330.680 4.565.422.039 42,6 6.066.205.510 56,7
Puertos 1.010.701.000 1.306.259.970 6,7 71.589.163 5,5 1.228.702.644 94,1 Mantenimiento - 100.000.000 - 0,0 100.000.000 100,0 Mejoramiento - 222.000.000 - 0,0 222.000.000 100,0 Construcción 1.014.701.000 984.259.970 71.589.163 7,3 906.702.644 92,1
Otros 6.678.682.000 5.589.737.440 28,7 3.721.127.682 66,6 1.790.763.866 32,0 Recursos no 157.517.186
TOTAL 19.156.296.000 19.484.553.020 100,0 10.252.281.705 51,8 9.232.271.315 47,4 FUENTE:DNP-IUP-División de Seguimiento Presupuestal.
El nivel de ejecución de los proyectos en la cuenca del Magdalena y del Atrato en
1994 fue del 58% y 46%, respectivamente. Por su parte, los proyectos de las cuencas de
la Orinoquia y la Amazonia tuvieron ejecuciones presupuestales del 16% y 29%17 (Cuadro
16 Los programas de inversión en 1994 presentan resultados deficientes, situación crítica para los programas en
infraestructura portuaria. Los resultados de la gestión por programas fue el siguiente: (1) en canales navegables, de los $12.500 millones (65 %) se ejecutó el 50 %; (2) en infraestructura portuaria, de $1.300 millones (7%), la ejecución fue de 6%; y (3) en otros programas, de $5.500 millones (29%) se ejecutó 67%.
17 El presupuesto destinado a las diferentes cuencas correspondió a la participación que cada una de ellas tiene frente al volumen de carga transportado en los corredores fluviales: Magdalena (43 %), Amazonia (13%), Orinoquia (12%) y Atrato (4%). El 28% restante se destinó a proyectos en mantenimiento de dragas,
No.7)
inspecciones fluviales, mantenimiento de dragas, operación fluvial, estudios, monitoreo de ríos, laboratorios y atención de emergencias.
Cuadro No.7 - Inversiones en las Cuencas Fluviales en la vigencia de 1994
( Cifras en pesos de 1994 ) ¡Error! Marcador no Apropiación inicial Apropiación Part. Ejecución vigencia Reservas
Ley de presup. Definitiva Total Acuerdos % Constituidas %
Cuenca del Magdalena
Canales navegables 6.608.406.000 7.879.683.820 4.860.728.465 61,7% 2.948.342.983 37,4 Puertos 269.306.000 383.226.820 71.589.163 18,7% 310.249.534 81,0 Otros 190.000.000 184.300.000 - 0,0% 174.600.000 94,7
Subtotal Cuenca 7.067.712.000 8.447.210.640 43,4 4.932.317.628 58,4% 3.433.192.517 40,6
Cuencas del Atrato
Canales navegables 639.390.000 620.208.300 332.118.300 53,5% 288.090.000 46,5 Puertos 111.903.000 108.545.910 - 0,0% 108.545.910 100,0
Subtotal Cuenca 751.293.000 728.754.210 3,7 332.118.300 45,6% 396.635.910 54,4
Cuenca de la Orinoquia
Canales navegables 1.714.951.000 1.663.502.470 389.559.535 23,4% 1.273.942.935 76,6 Puertos 633.492.000 714.487.240 - 0,0% 709.907.200 99,4
Subtotal Cuenca 2.348.443.000 2.377.989.710 12,2 389.559.535 16,4% 1.983.850.135 83,4
Cuenca de la Amazonia
Canales navegables 2.500.166.000 2.425.161.020 719.641.375 29,7% 1.702.425.886 70,2 Puertos 100.000.000 - 0,0% 100.000.000 100,0
Subtotal Cuenca 2.500.166.000 2.525.161.020 13,0 719.641.375 28,5% 1.802.425.886 71,4
Otras inversiones18 6.488.682.000 5.405.437.440 27,7 3.721.127.682 68,8% 1.616.163.866 29,9
TOTAL 19.156.296.000 19.484.553.020 100,0 10.094.765.520 51,8% 9.232.271.314 47,4
FUENTE:DNP-UIP-División de Seguimiento Presupuestal.
Para la vigencia de 1995 se apropiaron recursos por $18,789.3 millones, de los cuales
73.4% corresponde a inversiones en la cuenca del Magdalena, 8.7% a la Orinoquia, 3.1% al
Atrato y 1.2% a la Amazonia. A la fecha se presenta un avance de 60% en la ejecución,
medido con base en los compromisos. Sin embargo la ejecución varía dependiendo de la
cuenca. Es así como los proyectos localizados en la cuenca del Río Magdalena presentan un
avance de 67%, mientras que en la Amazonia no se han ejecutado las inversiones (Cuadro
No.8).
18 Los programas incluyen los recursos destinados a inversiones en emergencias, equipos de dragado, puertos
y equipos portuarios, inspección fluviales divisiones, estudios, laboratorios y desarrollo de los sistemas de información.
Cuadro No.8 - Inversiones en las Cuencas Fluviales en la vigencia de 1995
(Cifras en millones de 1995) ¡Error! Marcador no Apropiación Compromisos Avance Avance
Definitiva Presup./95 (%) Plan 1995-1998 (%)
Cuenca del Magdalena
Canales navegables 11.642 8.433 72.44 Puertos 1.146 300 26.17 Otros 1.009 500 49.55
Subtotal Cuenca 13.797 9.233 66.92 23.29
Cuencas del Atrato 593
Canales navegables 100 100 100.00 Puertos 493 - -
Subtotal Cuenca 100 16.86 0.67
Cuenca de la Orinoquia
Canales navegables 1.065 - - Puertos 561 400 400
Subtotal Cuenca 1.626 400 400 1.60
Cuenaca de la Amazonia
Canales navegables 221 - - Puertos - - -
Subtotal Cuenca 221 0 0 0.00
Otras inversiones 2.553 1.546 1.546 0.00
TOTAL 18.789 11.279 11.279 10.72
FUENTE:DNP-UIP-División de Seguimiento Presupuestal.
En cuanto a la distribución de la inversión por programas, 83% se destinó al
mantenimiento y mejoramiento de los canales navegables y 13% al mantenimiento,
mejoramiento y construcción de puertos. Cabe señalar que la ejecución en los proyectos de
inversión relacionados con los puertos es sólo de 29% (100% para el programa de
mantenimiento, 61% para mejoramiento y 0% para construcción), mientras que la de aquéllos
relacionados con los canales navegables es de 67% (62% para mantenimiento y 68% para
mejoramiento).
Cuadro No.9 - Avance de ejecución presupuestal por programa en la vigencia de
1995
( Cifras en millones de 1995 ) ¡Error! Marcador no Apropiación Compromisos Avance
Fluviales Definitiva Presup./95(%)
Canales navegables 15.598 10.388 66.6 Mantenimiento 3.309 2.054 62.1 Mejoramiento 12.289 8.333 67.8
Puertos 2.492 722 29.0 Mantenimiento 200 200 100.00 Mejoramiento 851 522 61.3 Construcción 1.440 0 0.0
Otros inversiones 700 170 24.2
TOTAL 18.789 11.279 60.0
FUENTE:DNP-UIP.
F. Aspectos Institucionales
La reestructuración del Ministerio de Transporte incluyó la creación de la Dirección
General de Transporte Fluvial y de sus dos subdirecciones: la Subdirección de Tráfico Fluvial19
y la Subdirección de Infraestructura Fluvial. Sus funciones abarcan desde la planeación y
definición de políticas y regulación del sector, hasta la contratación y ejecución de obras
relacionadas con las vías fluviales navegables, y con los puertos de interés nacional y
regional20.
19 De la Subdirección de Tráfico Fluvial dependen las Divisiones de Cuencas Fluviales y de estas últimas las
Inspecciones Fluviales Regionales en las cuencas del Atrato, Orinoquia, Amazonia y Magdalena. Estas inspecciones están encargadas de controlar los puertos y vías fluviales de la Nación en su respectiva jurisdicción.
20 El Ministerio de Transporte concluirá el proceso de transferencia de los puertos de interés nacional de la cuenca del Magdalena a Cormagdalena, y de los puertos de interés regional a los entes municipales en 1996.
Esta nueva estructura constituye un esfuerzo institucional tendiente a fortalecer la
gestión estatal en el
sector fluvial. No obstante, los resultados no han sido los esperados. No se ha logrado
consolidar el proceso de planeación, debido básicamente, a la inexistencia de un inventario de
las necesidades de cada uno de los corredores fluviales, y de un sistema de información
estadístico actualizado y confiable que permita evaluar adecuadamente el comportamiento de
la morfología de los canales navegables y la movilización de carga y pasajeros. Como
resultado, la ejecución de los recursos de la Nación destinados al sector ha sido deficiente,
afectando especialmente el desarrollo del sistema de transporte en las regiones apartadas del
país.
La organización administrativa también presenta problemas en la definición de
responsabilidades, especialmente en relación con las obras de control de inundaciones,
protección de las poblaciones y de infraestructura de carreteras aledañas a las zonas
ribereñas. Dicha responsabilidad se ha diluido entre la Dirección General de Transporte
Fluvial, el Instituto Nacional de Vías, las corporaciones regionales, los departamentos y los
municipios.
G. Medio Ambiente
El aporte de sedimentos asociado a la deforestación y erosión de las cuencas
hidrográficas afecta la navegabilidad de los sistemas fluviales y obliga a que se realicen
actividades de recuperación y mantenimiento de los cauces, las cuales se desarrollan sin
considerar criterios ambientales que garanticen un mínimo de afectación de los ecosistemas
acuáticos y el mantenimiento de las condiciones de navegabilidad de los ríos.
Así mismo, los puertos como centros de transferencia y movilización de carga y
pasajeros, constituyen fuentes puntuales de contaminación, toda vez que realizan el
vertimiento directo de las aguas residuales domésticas y de otros residuos líquidos y sólidos
como consecuencia de los derrames y pérdidas durante la transferencia, sin que se considere
el cumplimiento de las condiciones mínimas de seguridad, de manejo de contingencias y de
cumplimiento de la normatividad ambiental vigente.
Estos problemas no se han traducido en acciones concretas orientadas al mejoramiento
de las condiciones de navegabilidad de los canales y de operación en los puertos. Es así
como, para el manejo integral de estos corredores fluviales, la operación y mantenimiento del
sistema de puertos, no se ha definido una política de desarrollo y fortalecimiento del sector,
que incorpore la variable ambiental y permita garantizar la prestación de los servicios de
transporte y transferencia, sin que se presente deterioro de la calidad ambiental.
II. ESTRATEGIAS Y PLAN DE ACCION
El desarrollo de las actividades relacionadas con el transporte fluvial en las cuencas del
país debe encaminarse a fortalecer su función de integración regional y nacional en las zonas
que presentan un sistema de transporte con limitaciones en infraestructura, y al
aprovechamiento de las ventajas comparativas frente a los demás modos de transporte. En
este sentido, las inversiones en el sector fluvial permitirán alcanzar los siguientes objetivos:
1) Promover la integración del modo fluvial con los demás modos, de tal manera que se
permita optimizar el uso de la infraestructura, desarrollar las ventajas comparativas de
cada modo y afirmar las bases para el real desarrollo del transporte multimodal.
2) Fortalecer la presencia y la acción del Estado en las regiones apartadas.
3) Reducir los costos de transporte y facilitar el acceso a productos y servicios de otras
regiones.
4) Garantizar la sostenibilidad técnica y financiera del sistema fluvial en el largo plazo.
5) Aumentar la capacidad de los corredores fluviales del país, e incrementar la
movilización de carga.
Para lograr lo anterior, las políticas de mejoramiento de los canales están dirigidas
principalmente a fortalecer las condiciones de navegabilidad, incrementando la capacidad y
confiabilidad del sistema. En el caso de los puertos fluviales, se busca mejorar la eficiencia y la
disponibilidad de los centros de transferencia intermodal y de los terminales en los puertos de
pasajeros y de carga.
A Infraestructura
1. Canales navegables
El "Plan para la recuperación y manejo del Río Grande de la Magdalena", aprobado
por el CONPES, estableció la política y las acciones tendientes a fortalecer la navegabilidad
del río entre Barranquilla y Puerto Berrío (729 Km.) y en el Canal del Dique (114 Km.), entre
las que se incluye la rehabilitación de 200 Km del río Magdalena entre Calamar y
Barrrancabermeja, y de 98 Km. entre Barrancabermeja y Puerto Berrío, además de 184 Km.
del río Cauca entre las bocas y Caucasia. El Plan estableció además, que el dragado de
mantenimiento, las obras complementarias, y de señalización y balizaje de los tramos
mencionados se adelantará a través del sistema de concesión con el concurso del sector
privado. Para ejecutar estas obras se estiman inversiones por $60.317 millones para el
período 1995-1998, de los cuales $26.800 millones corresponden a inversiones del sector
privado, y $33.517 millones a inversiones del sector público21. (Anexo 2). La estrategia prevista
considera la entrega gradual del canal navegable al concesionario. 21 El Ministerio de Transporte tiene previsto adelantar los programas de rehabilitación por valor de $13.517
millones, inicialmente el Canal del Dique y el tramo Barranquilla-La Gloria, y posteriormente, los tramos La Gloria-Chingalé y Chingalé-Barrancabermeja. Se calcula un movimiento de sedimentos cercano a los 6.1 millones de M3. Una vez el Ministerio de Transporte termine los dragados de rehabilitación, Cormagdalena adelantará la rehabilitación del tramo comprendido entre Puerto Berrío y Barrancabermeja (98 Km) para lo cual se prevén inversiones por $20.000 millones.
De otra parte, se adelantarán obras de rehabilitación durante el período 1995-1998 en
los canales navegables de la red primaria fluvial nacional, entre los cuales se destacan las
bocas del río Atrato (105 Km), los ríos Meta (260 Km), Putumayo, Amazonas (Canal de acceso
al puerto de Leticia: 3 Km.) y los esteros de la Costa Pacífica. Las obras de rehabilitación
incluyen el dragado de 3.1 millones de m3, la adecuación de brazos y meandros, y el control de
erosión y retroceso de las orillas, para lo cual se destinarán $27.000 millones (Anexo 2).
Igualmente, el Ministerio de Transporte adelantará programas de dragado de
mantenimiento, destronque y limpieza de 5.300 Km. de canales navegables, para lo cual se
prevén inversiones por $12.000 millones. Adicionalmente, se realizarán inversiones, en el
programa de señalización y balizaje por $5.000 millones (Mapa No.2).
Para garantizar el éxito de estos programas, el Ministerio de Transporte revisará la
programación financiera de cada proyecto para el período 1996-1998, teniendo en cuenta los
recursos asignados para el sector fluvial en el Plan Nacional de Desarrollo.
Finalmente, la Dirección General de Transporte Fluvial deberá estudiar las condiciones de
navegabilidad de los esteros que comunican a Buenaventura con Tumaco, lo cual permitirá
establecer las obras necesarias para adecuar esta red de canales.
2. Puertos
El "Plan para la recuperación y manejo del Río Grande de la Magdalena" estableció
igualmente la política para el desarrollo de los puertos a cargo de Cormagdalena. Para
administrar estos puertos, se promoverá la conformación de sociedades portuarias y la
creación
de centros de transferencia intermodal de carga en los puertos de Capulco y Puerto Berrío. De
otra parte, el Ministerio de Transporte realizará un programa para adelantar la transferencia de
los puertos de interés nacional a Cormagdalena, de acuerdo con lo establecido en la Ley 161
de 199422.
Las inversiones del Ministerio de Transporte en los puertos fluviales de interés nacional
ascienden a $7.300 millones en el período. De ellos, $6.000 millones corresponden al
programa de construcción, mejoramiento y rehabilitación de estos puertos. En este programa
se destacan los puertos de Quibdó, Riosucio, Caucasia, la Banqueta, Puerto Carreño, Puerto
Inírida y San José del Guaviare. Finalmente, el Ministerio invertirá $1.300 millones en los
programas de mantenimiento y administración de estos puertos.
Para garantizar el éxito de las acciones previstas, así como su control y seguimiento, el
Ministerio de Transporte elaborará un Plan detallado de Inversiones para los programas de
construcción, mejoramiento, rehabilitación y mantenimiento en los puertos de interés nacional.
Adicionalmente, el Ministerio de Transporte diseñará y promoverá, a más tardar en mayo de
1996, una estrategia de participación privada que considere, entre otras, alternativas de
concesión total, de concesión mixta y de administración de servicios para el desarrollo de
sociedades portuarias regionales. Estas sociedades se encargarán de la operación, el
mejoramiento y el mantenimiento de los puertos de interés nacional, permitiendo, además,
fortalecer la sostenibilidad financiera y operativa del sistema portuario fluvial.
De otra parte, a partir del inventario de los puertos fluviales de carácter regional23 que serán
transferidos a los entes territoriales en el año de 1996, se identificaron necesidades por $1.700
millones para adelantar los programas de mejoramiento, rehabilitación y mantenimiento de
dichos puertos. El Ministerio de Transporte, FINDETER y el Departamento Nacional de
Planeación estudiarán la implantación de un programa para la cofinanciación de estas
22 Ley 161 de 1994 por la cual se organiza la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de La
Magdalena, se determinan sus fuentes de financiación y se dictan otras disposiciones.
23 Este inventario fue realizado por el Ministerio de Transporte a través de la Dirección General de Transporte Fluvial.
inversiones, a través de los Fondos de Cofinanciación de la Nación.
En síntesis, en el Plan Nacional de Desarrollo en el sector fluvial se programaron
inversiones para el período 1.995-1.998 por $115.966 millones de 1.994, de los cuales
$89.153 millones corresponden a inversiones de la Nación, y $26.813 millones a inversión
privada en la concesión del río Magdalena. Los recursos destinados al modo fluvial,
incluyendo las inversiones del sector público y del sector privado presentan un incremento de
75% en términos reales, respecto al período 1991-1994 (Cuadro No.10).
Cuadro No.10 - Programa de Inversiones del sector fluvial en el período 1995-1998
(Millones de pesos de 1994)
¡Error! Marcador
no
definido.Cuenca
Fluvial
1995 1996 1997 1998 1995-1998
Magdalena
Público 11.910 7.482 6.793 7.410 33.595
Privado 8.398 4.805 6.805 6.805 26.813
Atrato
Público 99 4.151 4.031 4.395 12.676
Orinoquia
Público 1.051 6.263 6.634 7.234 21.182
Amazonia
Público 60 5.367 5.732 6.162 17.321
Otras inversiones 4.378 0 0 0 4.3%
TOTAL 25.896 28.068 29.995 32.006 115.965
Público 17.498 23.263 23.190 25.201 89.152
Privado 8.398 4.805 6.805 6.805 26.813 Corporación del Río
Grande de la
Magdalena
Público 24.000
FUENTE: Plan Nacional de Desarrollo.
B. Tarifas
La política tarifaria de la infraestructura de transporte fluvial propenderá por desarrollar un
nivel de servicio seguro y confiable que garantice la sostenibilidad operativa y financiera del
sistema fluvial en el largo plazo. Por otra parte, se determinará el nivel de las tarifas que
permita cubrir los costos de administración, operación, mantenimiento, rehabilitación y
mejoramiento tanto de los canales navegables como de los puertos.
La estructura de tarifas debe además, apoyar la consolidación de un sistema integrado de
transporte, dentro del cual las condiciones tarifarias del modo fluvial deben ser competitivas
con las de los otros modos.
Para lo anterior, el Ministerio de Transporte, con el apoyo del Departamento Nacional de
Planeación, adelantará, antes del 31 de diciembre de 1995, un estudio de cargos a los
usuarios del transporte fluvial.
C. Esquema Institucional
El Ministerio de Transporte diseñará e implantará un sistema de evaluación e información
permanente que permita identificar las características físicas de los canales navegables de las
cuencas fluviales del país. De esta manera, se podrán identificar las acciones precisas que se
deben adelantar en la rehabilitación y mantenimiento de la red fluvial.
El Ministerio de Transporte planteará una estrategia de corto plazo que permita solucionar
los problemas de ejecución de las inversiones, a través de la revisión del sistema de
programación y contratación de las obras en los canales navegables y puertos. En relación
con el sistema de contratación y ejecución de los dragados, bien sea a través de las dragas de
propiedad del Ministerio de Transporte o por medio de contratos de obra, se deberá establecer
una estrategia que optimice la utilización de los recursos disponibles y garantice la estabilidad
del nivel de servicio de los canales navegables.
Así mismo, el Ministerio de Transporte, en coordinación con el INAT, el INVIAS y Oficina de
Atención de Desastres de la Presidencia de la República, definirá la responsabilidad con
respecto a la ejecución y contratación de las obras de control de inundaciones, protección de
poblaciones y protección de la infraestructura de carreteras en las zonas ribereñas.
Finalmente, el Ministerio de Transporte incluirá la creación de una Comisión autónoma y de
alto nivel para la regulación del transporte, en el Proyecto de Ley No.056 de 1995 "Estatuto
Nacional de Transporte", según las recomendaciones realizadas por el CONPES en los
Documentos "Estrategia para la Modernización de la Red Férrea" y "Plan de Acción para el
Sector Portuario" de abril y mayo de 1995 respectivamente.
D. Medio Ambiente
El Ministerio del Medio Ambiente, la CAR y la Corporación del Río Grande de la Magdalena,
en coordinación con el Ministerio de Transporte (Dirección General de Transporte Fluvial),
adoptarán las siguientes acciones: (1) incorporarán los criterios ambientales con el fin de
orientar los procesos de expansión y planificación del sector fluvial; (2) identificarán y
dimensionarán los problemas ambientales en los corredores fluviales y en el sistema de
puertos asociado a dichos corredores, considerando especialmente aquéllos derivados de las
actividades de rehabilitación, mantenimiento y operación de los mismos; y (3) propondrán
alternativas para la recuperación, el manejo y control ambiental de los sistemas fluviales,
teniendo en cuenta el vertimiento de aguas residuales, derrames de cargas (líquidos, sólidos,
grasas y aceites) y el manejo, tratamiento y disposición de residuos sólidos de diferente origen
y composición.
El Ministerio del Medio Ambiente prestará asistencia al Ministerio de Transporte para la
prevención y atención de contingencias y definirá los lineamientos para la formulación de los
planes de contingencia a nivel del transporte de carga y pasajeros en los corredores fluviales y
en el sistema de puertos respectivo. Así mismo, diseñará el programa de seguimiento y
monitoreo de la calidad ambiental para garantizar el cumplimiento de la normatividad vigente al
respecto.
Las CAR prestarán especial atención a los programas de protección y manejo de las
cuencas que se consideren importantes y prioritarias para desarrollar proyectos de control de
erosión, con el fin de mejorar las condiciones de navegabilidad de los canales.
III RECOMENDACIONES
El Ministerio de Transporte y el Departamento Nacional de Planeación recomiendan al
CONPES:
1. Aprobar la Política, el Plan de Acción y el Plan de Inversiones propuestos en este
documento.
2. Encargar al Ministerio de Transporte:
a. La elaboración de un Plan de inversiones detallado para los programas que se
adelantarán en los canales navegables y terminales portuarios, en el período 1995-
1998, antes de finalizar el mes de noviembre de 1995.
b. Revisar el sistema de contratación y de programación de las obras antes del 31 de
diciembre de 1995.
c. Diseñar e implantar un sistema de información permanente de los canales navegables de
las cuencas fluviales del país, en coordinación con el Ministerio de Ambiente (IDEAM),
durante el primer semestre de 1996.
d. Promover y diseñar, a más tardar en mayo de 1996, una estrategia de participación
privada que considere, entre otras cosas, alternativas de concesión total, de concesión
mixta y de administración de servicios para la administración de las sociedades
portuarias regionales.
e. Definir, en coordinación con el INAT, el INVIAS y oficina de atención de desastres del
Ministerio del Interior, la responsabilidad con respecto a la ejecución y contratación de
las obras de control de inundaciones, protección de poblaciones y protección de la
infraestructura de carreteras en las zonas ribereñas.
3. Encargar al Ministerio de Transporte, Findeter y al Departamento Nacional de Planeación
adelantar los estudios necesarios para implantar un programa de cofinanciación para los
puertos transferidos a los entes regionales y municipales, a través de los Fondos de
Cofinanciación de la Nación, durante el primer semestre de 1996.
4. Encargar al Ministerio de Transporte con el apoyo del Departamento Nacional de
Planeación la realización de un estudio de cargos a los usuarios antes del 31 de
diciembre de 1995.
5. Reiterar el compromiso por parte del Ministerio de Transporte para la conformación de una
Comisión de Regulación del sector Transporte, de acuerdo con lo recomendado por el
CONPES en los Documentos "Estrategia para la Modernización de la Red Férrea" y "Plan
de Acción para el Sector Portuario".
ANEXO 1
Cuencas Fluviales
La red de transporte fluvial está compuesta por 16.877 Km. de ríos navegables, distribuidos
administrativamente en cuatro cuencas fluviales: Orinoquia, Amazonia, Atrato y Magdalena. La
red fluvial se clasifica en red primaria (8.423 Km), la cual sirve como medio de comunicación
entre los puertos fluviales y las carreteras de acceso a las capitales de los nuevos
departamentos, y red secundaria (8.454 Km), la cual se caracteriza por cumplir una función de
comunicación regional y local (Mapa No.1). Los ríos navegables que conforman cada una de
dichas cuencas se presentan en el siguiente cuadro
¡Error! Marcador
no
definido.CUENCA
RIOS NAVEGABLES Longitud (Km.)
Orinoquia
Red Primaria: Meta, Orinoco, Guaviare, Vaupes, Unilla
Red Secundaria: Cusiana, Cravo Sur, Pauto, Casanare, Ariporo, Gaunía, Negro, Arauca, Vita,
Tomo, Tuporro, Vichada, Upía, Cravo Norte, Macacias, Ariari, Inírida, Muco, Guayabero y Atabapo.
Total
2.687
4.755
7.442
Amazonia
Red Primaria : Putumayo, Caquetá, Amazonas
Red Secundaria: Caguán, Craparaná, Cothue, Amacayacú, Orteguaza, San Miguel, Apoporis, Yarí,
Miritiparana, Patía, Telembí, Mira, Guamuez, Cuembí y Sanquianga.
Total
2.883
2.741
5.624
Atrato
Red Primaria: Atrato, San Juan, Baudó
Red Secundaria: Calima, Salaquí, Napipí, León, Guapi y Micay.
Total
1.008
387
1.395
Magdalena24
Red Primaria (a cargo de Cormagdalena): Magdalena, Canal de Dique y Cauca
Red Primaria ( a cargo del Ministerio de Transporte): San Jorge y Cesar
Red Secundaria ( a cargo del Ministerio de Transporte): Sinú.
Total
1.486
359
571
2.115
Fuente: Documento CONPES 2691-Mintransporte-DNP-UINF "Proyecto de Integración de la Red Nacional de Transporte", de febrero 23 de 1994. 24 De éstos, 1.486 Km. están a cargo de la Corporación del Río Grande la Magdalena, que incluyen 1.185
Km. del río Magdalena, 187 Km. del río Cauca ( entre las bocas del río y Rompederas de México ) y 114 Km. del Canal del Dique.
Adicionalmente, la región del Sur del litoral Pacífico cuenta con una red de esteros25
que permite comunicar los municipios próximos a la costa con los puertos de Buenaventura y
Tumaco, y permite el transporte por cabotaje entre estos puertos.
25 Los esteros son ecosistemas en los que los canales de las zonas de manglares se complementan con los
ramales de las desembocaduras y bocas de los ríos, de tal forma que conforman una red de vías navegables.
ANEXO 2
Programa de dragado en las cuencas fluviales, período 1995-1998
(Millones de 1994 y Dragado en miles de m3)26 ¡Error! Marcador no definido.Cuencas Fluviales
Long.(Km) 1.995 1.996 1.997 1.998 Total
Inversión Dragado Inversión Dragado Inversión Dragado Millones Dragado
Inversión Dragado
Cuenca del Magdalena RIO MAGDALENA MEJORAMIENTO 7.203 1.000 4.619 1.500 1.695 500 - 33.517 3.000 Barrancabermeja-Regidor 200 7.203 1.000 4.619 1.500 1.695 500 - 13.517 3.000 Corporación del Río Grande de la Magdalena
Pto Berrío-Barrancabermeja 20.000 MANTENIMIENTO 847 1.500 847 1.500 847 1.500 847 1.500 3.390 6.000 (Dragas Min. Transporte) 847 847 847 847 3.390 - Canal del Dique - 500 - 500 - 500 - 500 - 2.000 Pto Berrío-Barrancabermeja - 700 - 700 - 700 - 700 - 2.800 Regidor-Calamar - 300 - 300 - 300 - 300 -
1.200 RIO CAUCA MEJORAMIENTO 212 200 525 150 - - 737 350 Caucasia-Mejico 70 212 200 - - - 212 200 Mejico-Bocas 114 - 525 150 - - 525 150 MANTENIMIENTO - 441 500 466 500 466 500 1.373 1.500 Caucasia-Bocas - 441 500 466 500 466 500 1.373 1.500 Cuenca del Pacífico RIO ATRATO MEJORAMIENTO 212 65 678 200 678 200 - 1.568 465 Bocas del Atrato 105 212 65 678 200 678 200 - 1.568 465 Cuenca de la Orinoquia RIO META MEJORAMIENTO 898 480 78 200 1.525 450 1.525
450 4.627 1.580
Pto López-Caboyaro 50 305 300 - - - 305 300 Caboyaro-Bocas Manacacias 210 593 180 678 200 1.525 450 1.525 450 4.322 1.280 MANTENIMIENTO - 424 500 424 500 424 500 1.271 1.500 Pto López-Bocas Manacacias - 424 500 424 500 424 500 1.271 1.500 Cuenca de la Amazonia RIO AMAZONAS MEJORAMIENTO 1.695 600 720 400 - - 2.415
1.000 Acceso Muelle Fluvial 3 1.695 600 720 400 - - 2.415 1.000 RIO PUTUMAYO - -
MEJORAMIENTO - - N.D. N.D. N.D. MANTENIMIENTO - - N.D. N.D. N.D. TOTAL 11.068 3.845 8.932 4.950 10.282 3.650 8.717 2.950 39.000 15.395 Total Mejoramiento 10.220 2.345 7.220 2.450 3.898 1.150 1.525 450 22.864 6.395 Total Mantenimiento 847 1.500 1.712 2.500 1.737 2.500 1.737 2.500 6.034 9.000 Otras Inversiones 4.647 5.455 10.102
FUENTE: Ministerio de Transporte-Dirección General de Transporte Fluvial
26 La Dirección General de Transporte Fluvial revisará los programas de dragado previstos. Adicionalmente,
en el año de 1996, actualizará los estudios de rehabilitación y mantenimiento del Río Putumayo.