peru: lineamientos para un programa nacional de agua y...

Programa de Agua y Saneamiento PNUD-Banco Mundial

Peru: Lineamientos para un Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural Documento de Trabajo

Lima, junio de 1998

El Programa de Agua y Saneamiento es una iniciativa conjunta del Banco Mundial, el Programa de Nacio- nes Unidas para el Desarrollo y 15 agencias de cooperacion bilateral, que surgio del Decenio Internacional de Agua Potable y Saneamiento Ambiental de los anos ochenta. Con su participacion en actividades en mas de 28 paises, el Programa apoya los esfuerzos nacionales y locales para ayudar a comunidades de bajos recursos a obtener acceso sostenible a servicios mejorados de agua y saneamiento.

Las actividades del Programa en la Region Andina son apoyadas por las siguientes agencias de cooperacion internacional:

Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacion (COSUDE) Cooperacion Tecnica Holandesa

Este es un documento del Programa de Agua y Saneamiento. Su preparacion ha sido posible gracias al financiamiento de CosUDE y al esfuerzo de las siguientes personas:

Consultor: Yves Degiacomi

Programa de Agua y Saneamiento PNUD-Banco Mundial, Region Andina Alain Mathys Rafael Vera Gladys Aristizabal Oscar Castillo Remy Orgaz

Si tiene algun comentario o requiere ejemplares del documento, por favor comuniquese con nosotros:

Grupo Regional de Agua y Saneamiento-Region Andina

Oficina Regional Banco Mundial Av. 16 de Julio 1628 Casilla 8992 La Paz, Bolivia Telefono: (59 12) 3 16-71 8 Fax: (591 2) 392-769 E-mail: rorgaz @ worldbank.org

Oficina en Peru Banco Mundial Av. Pardo y -4liaga 640 Of. 503-San Isidro Lima, Peru Telefono: (5 11) 222-5277 Fax: (5 11) 222-2877 E-mail: [email protected]

Reservados todos los derechos al Programa de Agua y Saneamiento PNUD-Banco Mundial, bajo el pro- tocolo 2 de la Convencion Universal de Derechos de Autor. Sin embargo, por el presente se concede permiso para reproducir este material total o parcialmente para propositos educativos, cientificos o de desarrollo, no asi para fines comerciales, siempre y cuando se haga mencion completa de la fuente.

Edicion: Jose Luis Carrillo M. Revision: Remy Orgaz Fecho de hgreso : , ,

Lima-Peru Junio de 1998.

No de Ingreso : ---- $L . ' (, C6d. UDIC Flsics : - & o ~ A . ~ '8

CEPE8 - CENDOC

usuario

Text Box

RESUMEN EJECUTIVO

11. DIAGNOSTICO DEL SECTOR DE SANEAMIENTO

1 . Marco general 2. Marco institucional 3. Las inversiones en el subsector 4. Componentes de proyectos y programas 5. Conclusiones del diagnostico

111. LINEAMIENTOS PARA UN PROGRAMA NACIONAL DE AGUA Y SANEAMIENTO RURAL

1 . Antecedentes 2. Objetivos del Programa 3. Marco institucional 4. Los principios del Programa 5. Lineamentos para el diseno 6. Monitoreo y evaluacion

SIGLAS UTILIZADAS

RESUMEN EJECUTIVO

El documento presenta un diagnostico del Sector de Saneamiento Basico en el area rural, mostrando los avances en el contexto de la modernizacion y reforma del Estado; identifica vacios legales y normativos y las lecciones mas importantes de los proyectos que ejecutan el gobierno y las agencias de cooperacion. Tambien presenta una propuesta de lineamientos estrategicos que estan basados en principios globales y experiencias desarrolladas en otros paises y que han demostrado su impacto en la sostenibilidad de los servicios de agua y saneamiento implementados en las comunidades rurales.

De esta manera se trata de proporcionar una referencia al Gobierno, las agencias de cooperacion bilateral y multilateral, ONG y otras instituciones relacionadas con el sector para que pueda tomarse en cuenta en el diseno de nuevas inversiones orientadas a mejorar la cobertura de los servicios de agua y saneamiento en el area rural.

1. DIAGNOSTICO DEL SECTOR SANEAMIENTO

La poblacion del Peru es de 23 millones de habitantes y se estima que en el ano 2000 sera de 25 millones, distribuida en las tres regiones naturales: costa (52,2%), sierra (35,7%) y selva (1 2,1%). A su vez, se tiene que 29% de la poblacion total reside en el area rural. Segun regiones, la poblacion rural se distribuye de la siguiente manera: costa (14%), sierra (67%) y selva (19%). Cabe destacar que la mayor parte de la poblacion rural reside en la sierra, y la mayoria de ella es dispersa. Se estima que mas de cinco millones de personas residen en centros poblados con menos de 500 habitantes. Una de las caracteristicas de esa poblacion es que la mayoria vive en condiciones de pobreza, con un ingreso per capita mensual menor a 32 dolares.

Cobertura

Tomando como referencia el Censo de 1993, se considera que la cobertura en el area rural esta alrededor de 30% en agua y 7% para disposicion de excretas. Se estima que 70% de la poblacion rural (aproximadamente 5.463.342 habitantes) aun no cuentan con servicios de agua potable y el 89% (aproximadamente 6.946.250 habitantes) no disponen de servicios de saneamiento.

Marco legal y normativo

El Ministerio de la Presidencia (PRES) es el organismo rector, responsable de formular politicas y dictar normas generales para el desarrollo del sector; y el Ministerio de Salud (MINSA) tiene entre sus funciones vigilar la calidad del agua y la proteccion del medio ambiente.

A la fecha no se cuenta con las unidades operativas responsables de la planificacion, seguimiento y evaluacion de las inversiones que se realizan en el sector. La carencia de un marco institucional consolidado para el sector de saneamiento basico, y el rural en particular, no permite la elaboracion de un plan estrategico nacional para ampliar la cobertura con servicios de agua y saneamiento; tampoco facilita la supervision de la aplicacion de normas, la planificacion de las inversiones, la coordinacjon entre instituciones del sector, el registro de los niveles de cobertura y el monitoreo y evaluacion de la implementacion de servicios de agua y saneamiento en el area rural.

6 Peru: Lineamientos para un Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural

La Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS) tiene como responsabilidad proponer normas para la prestacion de servicios de saneamiento, fiscalizar la prestacion de los mismos y aplicar las sanciones que establece la legislacion sanitaria. Evalua el desempeno de las Entidades Prestadoras de Servicios (EPS) y promueve su desarrollo. Es tambien su responsabilidad proponer normas y reglamentos para la gestion y administracion de los servicios en el area rural.

Las municipalidades provinciales son responsables de la prestacion de los servicios de saneamiento en todo el ambito de la provincia y de otorgar el derecho de explotacion a las EPS, las mismas que pueden ser publicas, privadas o mixtas, con capacidad de explotar en forma parcial o total uno o mas servicios de saneamiento. Se establece que se pueden organizar EPS a partir de mil conexiones domiciliarias, es decir, localidades concentradas con mas de 6.000 habitantes.

Para pequenos poblados del ambito rural (poblaciones con menos de 2.000 habitantes), la explotacion de los servicios se realiza por accion comunal mediante la organizacion de Juntas Administradoras que operen y mantengan los servicios. El funcionamiento de las JAS debera ser regulado por la SuNAss.

Pero aun existe la necesidad de elaborar normas especificas para el area rural, especialmente para la gestion y administracion de los servicios de agua y saneamiento, tomando en cuenta para ello las estructuras administrativas tradicionales de las comunidades rurales, sus economias, la estacionalidad de sus ingresos, la factibilidad y rentabilidad de integrar a estas comunidades al sistema de las EPS y el interes de estas y la inclusion de la comunidad en la autogestion, previa capacitacion.

Con relacion a las normas de diseno y construccion de sistemas de abastecimiento de agua potable para las zonas rurales, las normas propuestas por el MINSA en 1963 son las que aplican la mayor parte de los que construyen sistemas. El Ministerio de Transportes, Vivienda y Construccion no incluye en su Propuesta de Reglamento Nacional de Edificaciones de 1998 normas especificas para tal fin.

Por lo cual se evidencia la necesidad de contar con normas tecnicas especificas para el diseno de sistemas de agua y saneamiento para el area rural y la creacion de una instancia que permita verificar la aplicacion de tales normas, desde la aprobacion de expedientes hasta la recepcion de las obras fisicas, de tal forma que se asegure la calidad de los sistemas y la uniformidad de los costos para sistemas similares.

Coordinacion y concertacion sectorial

La coordinacion entre los actores del sector es minima, y generalmente se da a traves de talleres sectoriales y tematicos. Apartir del ano 1997, bajo el auspicio de las agencias de cooperacion, se ha iniciado un periodo de dialogo mas intenso. La falta de una instancia de coordinacion y concertacion no permite el intercambio de experiencias y lecciones aprendidas en el proceso de implementacion de los proyectos, y se evidencia que la mayor parte de las agencias aun desarrollan iniciativas con estrategias institucionales propias sin una coordinacion sectorial, concentradas principalmente en el cumplimiento de metas de ampliacion de cobertura y con relativo interes en planes de largo plazo.

Actualmente tienen relacion directa con la implementacion de servicios de agua y saneamiento el PRES, del cual depende el FONCODES, el Ministerio de Salud (MINSA), que implementa los proyectos APRISABAC en Cajamarca, y SANBASUR en Cusco y el PROMUDEH a traves del PAR. Tambien el Banco Mundial, BID, COSUDE, Embajada de Holanda y ACDI como principales fuentes de financiamiento. Las ONG tales como CARE, SUM-Canada, ADRA-OFASA, CARITAS y otras que actuan como interlocutoras y los organismos internacionales de cooperacion y asistencia tecnica como PNUD, CEPIS/OPS, UNICEF y el Programa de Agua y Saneamiento como parte del Banco Mundial.

Resumen ejecutivo 7

Descentralizacion

La inclusion y participacion de los gobiernos municipales en la implementacion de servicios de saneamiento basico en el area rural presenta distintos niveles: desde su exclusion, hasta el apoyo en la preparacion del expediente tecnico y una completa integracion en los procesos de planificacion, financiamiento y supervision de la construccion, tal como ocurre en los proyectos SANBASUR y APRISABAC y en la gestion de los servicios que promueve SUM-Canada.

Una razon para incorporar a los Gobiernos Municipales es que ellos constituyen la instancia o institucion que tiene la residencia mas proxima a las comunidades y que ademas cuenta con responsabilidades legales sobre las mismas.

Financiamiento, costos y politica financiera

No se cuenta con un sistema de informacion que registre las inversiones que se efectuan en saneamiento basico rural, pero se conoce que FONCODES es la institucion que mas aporta; asi en el periodo 199 1 - 1996 realizo una inversion de 136 millones de dolares. En el mismo periodo, APRISABAC, SANHASUR, CARE y UNlCEF invirtieron aproximadamente 14,9 millones de dolares.

Un estudio de costos efectuado en 59 proyectos para sistemas de agua por gravedad indica quc el costo per capita promedio varia de us$ 40,9 para sistemas con piletas publicas a us$ 62,6 para sistemas con conexion domiciliaria, ambos con sistemas de desinfeccion del agua.

La mayor parte de las agencias de financiamiento consideran que las comunidades rurales son extremadamente pobres y que no tienen capacidad de aportar en efectivo, por lo cual solo se exige el aporte en mano de obra no calificada y materiales locales. Sin embargo, el estudio de costos realizado muestra que en la practica el aporte de las comunidades constituye del 5,6 al 33,8 % de los costos directos y del 4,5 al 28,6% de los costos totales.

Se aplican politicas de financiamiento diferentes, pero todas orientadas a la satisfaccion de las necesidades basicas antes que a responder a la demanda real por los servicios de agua y saneamien- to. Esta forma de trabajo requiere de subsidios y exige la necesidad de mayores inversiones para lograr el incremento de las coberturas. La aplicacion de esta estrategia de trabajo ha conducido a una baja sostenibilidad de los servicios construidos.

Participacion comunitaria y participacion de la mujer

Sin excepcion, las distintas instituciones, programas y proyectos que implementan servicios de saneamiento en el area rural manifiestan que es parte de su estrategia la participacion de la comunidad. En la mayoria de los casos esta participacion se concentra en la formacion de la Junta de Agua, el aporte con la mano de obra y con materiales locales y en las actividades de capacitacion en operacion y mantenimiento, gestion y educacion sanitaria. Es casi inexistente la participacion dc la comunidad en la seleccion de la opcion tecnica, discusion de costos, administracion de los recursos financieros y supervision y control de calidad de la construccion.

De manera similar, todos manifiestan que incluyen el concepto de genero como parte de sus estrategias y planes de trabajo, siendo una meta comun una mayor participacion de la mujer en los procesos de implementacion, operacion, mantenimiento y cambio de habito de la comunidad. Sin embargo, la mayor parte no cuenta con un marco conceptual, estrategias y resultados esperados bien definidos.

Educacion en salud e higiene

LOS proyectos y ONG que se encuentran asociados al MINSA, como APRISABAC, SANBASUR Y CARE, muestran un mayor desarrollo de materiales de capacitacion para educacion en salud e higiene y


tambien en la promocion de eventos de capacitacion de promotores y comunidades. El FoNCoDEs

en su segunda fase esta dando enfasis a la preparacion de materiales de capacitacion, que incluye la educacion en salud e higiene. Esta diversidad de experiencias y materiales desarrollados requiere ser sistematizada y validada a traves de pruebas piloto y sus resultados difundidos.

Sin embargo, se observa que, en general, luego de concluida la construccion del sistema y el retiro de la institucion interlocutora, no existe continuidad en las actividades de capacitacion y en el seguimiento sobre la practica de las recomendaciones efectuadas para lograr el cambio de habitos.

Capacitacion en operacion y mantenimiento

La capacitacion en operacion y mantenimiento de los servicios, principalmente el entrenamiento de gasfiteros, es una practica comun de la mayoria de interlocutores de las agencias de cooperacion que implementan servicios de agua y saneamiento. Pero, al igual que en el caso de educacion en salud e higiene, la diversidad de modalidades requiere ser sistematizada y validada para su divulgacion e incorporacion en inversiones mayores.

Opciones tecnicas

Se cuenta con bastante experiencia con relacion a la construccion de sistemas de provision de agua por gravedad, siendo menor la disponibilidad de informacion sobre otras opciones tecnicas como bombas manuales, y es casi inexistente la documentacion sobre opciones tecnicas validadas para saneamiento.

El CEPIS y el Programa de Agua y Saneamiento P N U D I B ~ ~ C O Mundial han iniciado un proceso de intercambio de experiencias entre instituciones de la region andina y nacional. Su proposito es la divulgacion y la capacitacion en el uso de tecnologias alternativas, como la construccion de tanques de agua con ferrocemento, sistemas de desinfeccion del agua para comunidades rurales, uso de la bomba manual Flexi, entre otras. El uso de las mismas permitira una reduccion en los costos y mejorar la calidad de los sistemas de provision de agua y saneamiento.

Conclusion general

En el Peru existe la necesidad de ampliar la cobertura de agua y saneamiento en el ambito de las comunidades rurales, y se cuenta con la voluntad politica del gobierno para ello. Por otra parte, se dispone de una amplia gama de experiencias en la implementacion de servicios de agua y saneamiento en el area rural, la misma que requiere ser sistematizada y validada a traves de un proyecto piloto, para que los resultados puedan ser incorporados en inversiones sectoriales mayores y aseguren la sostenibilidad de los servicios.

11. LINEAMIENTOS PARA UN PROGRAMA NACIONAL DE AGUA Y SANEAMIENTO BASICO RURAL

La propuesta tiene por objetivo presentar lineamientos que pueden servir de base para elaborar una estrategia y un plan de acciones para la implementacion de un Programa Nacional de Saneamiento Basico Rural.

El proposito del Programa Nacional seria mejorar la calidad de vida de los habitantes del area rural, y su objetivo la ampliacion de la cobertura con sistemas de provision de agua y saneamiento sostenibles.

Resumen ejecutivo 9

Los lineamientos propuestos se basan en principios generales y en las experiencias y lecciones aprendidas en programas y proyectos desarrollados en paises con caracteristicas similares a las del Peru y su contenido tiene una relacion con las conclusiones del diagnostico. La propuesta considera los siguientes componentes:

Marco institucional y normativo

El Programa Nacional requerira para su aplicacion de una instancia operativa que sea responsable de la preparacion de un Plan Estrategico para el Sector de Saneamiento Basico y el rural en particular. El Plan necesita de los siguientes elementos:

Una politica nacional para el financiamiento de los servicios. La consolidacion de una instancia de coordinacion y concertacion entre las instituciones que trabajan en el sector. Un mecanismo de control del cumplimiento con las normas. El desarrollo de un sistema de seguimiento y evaluacion, para conocer los resultados de las inversiones y la cobertura real. Bascs para la aplicacion de programas de capacitacion en operacion y mantenimiento y educacion en salud e higiene. Estrategias para el control de la calidad del agua.

En cuanto a normas, se requiere cotxar con algunas especificas para: La gestion y administracion de los sistemas de agua rurales. El diseno y construccion de servicios de agua y saneamiento rural.

Estrategia de implementacion basada en el enfoque de la demanda

Se propone que el Plan Nacional tome en cuenta los principios globales acordados en la Conferen- cia Internacional sobre el Agua y el Medio Ambiente celebrada en Dublin en 1992, que considera el agua como un bien economico y social y que debe ser administrado como tal, y que la toma de decisiones debe ser realizada en el nivel apropiado mas bajo.

El enfoque de trabajo basado en la demanda ha demostrado ser una estrategia que facilita la sostenibilidad de los servicios de agua y saneamiento rurales. La misma considera: a. La participacion de la comunidad en todo el proceso de implementacion de los servicios, es

decir, en la demanda del servicio; la toma de decisiones sobre la opcion tecnica y el nivel de servicio con conocimiento del costo, ventajas y desventajas de la opcion elegida y su responsabilidad en la operacion y mantenimiento; el aporte para la construccion del sistema; la supervision del cumplimiento del contrato de construccion; las actividades de capacitacion; y la gestion del servicio.

b. Que es necesario establecer una politica de financiamiento que defina reglas sobre los aportes, permita un uso eficiente de las inversiones y desarrolle el sentido de propiedad de las comunidades por el servicio. Para ello propone que la comunidad debe contribuir en el financiamiento con un porcentaje de los costos de inversion para un nivel basico de servicio y cubrir los costos de niveles de servicio y opciones tecnicas superiores.

Gestion de los servicios

Para asegurar la continuidad de los servicios en el tiempo, tanto en cantidad como en calidad, se propone que la administracion del servicio se realice en el nivel mas proximo a la comunidad, o sea

1 0 Peru: Lineamientos para un Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural

efectuada por ella misma; que en la fijacion de tarifas se tome en cuenta el monto de los ingresos de la comunidad, su estacionalidad, la escasez de efectivo, la cultura de la comunidad rural con relacion al valor, costo y precio del agua; que las tarifas deben cubrir como minimo la operacion y el mantenimiento del servicio y se capacite a los responsables de la gestion.

Educacion en Salud e Higiene

Para cumplir con el proposito de mejorar la calidad de vida de las comunidades rurales, el Programa debera estar complementado con un componente de Educacion en Salud e Higiene que facilite el cambio de habito de las comunidades con relacion al uso adecuado de los servicios de agua y saneamiento, procurando que este cambio sea sostenible. La instancia de concertacion facilitaria el intercambio de estrategias y materiales desarrollados y las oportunidades para la validacion de los mismos. El Programa tambien debera proponer un marco institucional que permita la permanencia de las actividades de capacitacion y el uso continuo de las practicas luego de que las agencias de implementacion del servicio se hayan retirado de la comunidad.

Participacion de la mujer

Tomando en cuenta el papel de la mujer del area rural con relacion al traslado, uso y manejo del agua y a la atencion por la salud de la familia, el Programa Nacional promovera la participacion de la mujer en todas las actividades del proceso de dotacion de los servicios de agua y saneamiento, dando particular atencion a su opinion en la definicion de aportes, niveles de servicio, tarifas, metodos y materiales de capacitacion y el sistema de gestion del servicio.

Tecnologia apropiada

Para contar con tecnologia apropiada validada, que permita asegurar un buen servicio con costos razonables, el Programa Nacional puede aprovechar la instancia de coordinacion e intercambio de experiencia que estan desarrollando el CEPIS y el Programa de Agua y Saneamiento P ~ u ~ / B a n c o Mundial en la region andina.

Descentralizacion

Por su naturaleza institucional, recursos economicos con los que cuenta y por su proximidad a las comunidades, los municipios provinciales y distritales pueden apoyar a mejorar la sostenibilidad de los servicios de agua y saneamiento basico en las comunidades rurales. Ellos pueden cumplir funciones en la generacion de la demanda; preparacion de los expedientes tecnicos, aportar financiera- mente para cubrir parte de los costos directos; junto a la comunidad; supervisar la calidad de la obra, apoyar a las organizaciones comunales encargadas de administrar el servicio y al MINSA en el control de la calidad del agua, llevar informacion sobre la cobertura y el estado de los sistemas en el area de su jurisdiccion.

Con los objetivos de analizar la situacion del agua y el saneamiento en el area rural, discutir temas referidos al marco institucional, las politicas y estrategias, los modelos de inversion de los proyectos y las bases para el fortalecimiento del sector, el viceministro de Infraestructura del Peru y la Mision Residente del Banco Mundial organizaron un Taller Nacional de Concertacion Sectorial para el Saneamiento Basico Rural en junio de 1997.

En el evento participaron la mayoria de las instituciones del subsector, que identificaron como hechos criticos la necesidad de ampliar la cobertura en el area rural, la baja sostenibilidad de los servicios de saneamiento basico, los vacios en el marco institucional y la poca coordinacion entre las instituciones que trabajan en el ambito operativo del saneamiento basico rural.

En el taller y, luego, en una reunion de trabajo (setiembre de 1997), el viceministro y los representantes de instituciones del sector encomendaron al Programa de Agua y Saneamiento PNUD-

Banco Mundial sistematizar sus experiencias en el pais y promover acciones que sirvan de base para la formulacion de un Programa Nacional de Saneamiento Basico Rural. En cumplimiento de este mandato, se efectuaron estudios sobre el marco institucional del sector, modelos de implementacion de proyectos, participacion comunitaria, educacion en salud e higiene, tecnologia, costos de proyectos y politicas financieras.

El presente documento, en su primera parte, resume un diagnostico efectuado sobre el estado actual del subsector de saneamiento basico rural; destaca los avances logrados en la modernizacion y reforma del mismo; identifica debilidades y aciertos en los aspectos institucional, financiero, social y tecnico; y, finalmente, describe los modelos de implementacion y las lecciones mas importantes aprendidas de proyectos ejecutados en este campo.

En su segunda parte, el documento presenta lineamientos generales para constituir la base de un programa nacional de saneamiento basico rural. En los mismos se pone enfasis en los principios establecidos en la Conferencia Internacional sobre el Agua, celebrada en Dublin (1992), que consideran que el agua es un bien economico y social y debe administrarse como tal al minimo nivel apropiado, con intervencion de los usuarios en la planificacion y ejecucion de los proyectos y, sobre todo, en la operacion y mantenimiento de los servicios. Para ello se hace hincapie en el enfoque de respuesta a la demanda y la participacion de las comunidades en la toma de decisiones y el proceso de abastecimiento de agua y saneamiento.

El proposito del documento es presentar un marco de referencia y promover las bases de lineamientos estrategicos p m el diseno de programas sostenibles que puedan ser considerados por el Gobierno, agencias de cooperacion bilateral y multilateral, ONG y otras instituciones del sector.

Para la elaboracion del documento se tomaron en cuenta los estudios realizados por las consul- toras Roxana Leon, Doris Alfaro, Gladys Anaya, Maria Estela Calderon, Isabel Hernandez, Fran- cisco Verdera, Carro11 Dale y Shirley Claure, cuyos resultados fueron sistematizados por el consultor Yves Degiacomi. Las versiones preliminares fueron revisadas y complementadas por Alain Mathys, Rafael Vera, Gladys Aristizabal y Oscar Castillo.

Por otra parte, se conto con la importante colaboracion del viceministro de Infraestructura y de las siguientes instituciones: PRONAP/SAMEPEL, SUNASS, FONCODES, MINSA/DIGESA, APRISABAC,

SANBASUR, CARE, SUM-Canada, CENCA, SER, PNUD, UNICEF, OPS/CEPIS, BID, BM, COSUDE, ACDI,

Gobierno de Holanda y GTZ.

11. DIAGNOSTICO DEL SECTOR SANEAMIENTO

1. Marco general

Caracteristicas generales del pais

El Peru tiene una superficie de 1.285.216 km2, con alturas de O a 6.768 metros sobre el nivel del mar, una extension que va desde la linea ecuatorial hasta el 18" 21' de latitud sur (mas de 2.000 km) y condiciones geologicas variadas. Se divide, de oeste a este, en tres regiones geograficas (costa, sierra y selva) y, de norte a sur, en tres regiones climaticas (tropical, subtropical y templada).

Cuadro 1: Peru: Distribucion de la poblacion segun regiones geograficas y climaticas, 1993

I I

Fuente: INEI 1996.

Por sus caracteristicas geograficas y por efecto de acciones realizadas sobre el medio ambiente, el pais esta expuesto a desastres naturales. Los desastres -tales como sismos, desbordes de rios, inundaciones, desmoronamientos y huaicos- tienen un alto indice de ocurrencia en el pais. Las regiones mas afectadas son la sierra y la costa. Estos desastres naturales y los provocados por influencia humana (vias, embalses, deforestacion) ocasionan danos devastadores que afectan a la poblacion, tal como lo demuestran los efectos de El Nino en 1983 y 1998.

Con relacion al medio ambiente, uno de los problemas es la constante erosion de los suelos, ocasionada por distintos agentes naturales y sociales. La deforestacion, vinculada con la explotacion maderera, la ganaderia caprina y los cultivos, es el factor principal de la disminucion de la proteccion natural del suelo y del incremento de los periodos de sequia. En 1995 el INRENA indica- ba que en el Peru habia 128 mil Ha erosionadas con tendencia creciente. El cuadro 2 muestra la intensidad de la erosion en el pais.

Cuadro 2: Peru: Intensidad de erosion, 1997

Intensidad Hectareas Porcentaje l

Muy ligera 55.620 43,3 Ligera 33.900 26,4 Moderada 3 1 .O00 24,l Severa 8.000 6 2

Total 128.520 100,O

Fuente: INEI: Estadisticas del medio ambiente, 1997.

Diagnostico del sector saneamiento 13

La erosion severa se concentraba en la sierra, donde 5.800 Ha de tierra (72,5%) recibian el impacto negativo de factores naturales (lluvias, aire) y socioeconomicos (deforestacion, mineria) que agudizaban los efectos. De hecho, se sabe que la erosion se debe principalmente a dos tipos de factores:

El escurrimiento superficial por la presencia de surcos y carcavas comunes. El escurrimiento superficial por actividad torrencial con movimiento de masas. Estudios de caso han demostrado que en la sierra existe una relacion muy estrecha agua-tierra-

bosque (IDEAS 1997), observando que el flujo de agua subterranea en una zona forestal tiene un escurrimiento lento, debido a que la raiz de las plantas favorece la retencion. De igual manera, la escorrentia que se produce con las lluvias o los deshielos arrastra materia organica de la tierra debido a la ausencia de practicas en el cultivo de pastos y al mal manejo de pastos naturales.

En la hidrologia del Peru se distinguen cinco rios con mas de 1.000 km cada uno: Ucayali, Maranon, Putumayo, Yavari y Huallaga; todos afluentes del rio Amazonas, de 716 km de longitud.

En terminos de recursos hidricos, la disponibilidad de agua es abundante y constituye un gran potencial (Banco Mundial 1995). Existen 106 cuencas hidrograficas a traves del pais que producen 2.046.287 mm3 de aguas procedentes de fuentes superficiales y subterraneas. Sin embargo, las variaciones de clima dan lugar a una fuerte discontinuidad de los flujos de agua. En el caso de los rios, el periodo de niveles maximos dura de tres a cinco meses, y se presenta entre diciembre y mayo. Este periodo es seguido por uno largo con niveles minimos, que abarca de siete a nueve meses entre mayo y diciembre.

Se estima que la disponibilidad de reservas de agua subterranea que pueden ser explotados alcanza 2.739.300 mm3. Los acuiferos de la costa estan constituidos por formaciones aluviales correspondientes al periodo cuaternario reciente y son libres. La fuente de los acuiferos son generalmente filtraciones de agua de precipitaciones y rios andinos. Los pozos perforados en la region arida de la costa tienen profundidades que varian entre 100 a 400 m, con una napa freatica de 10 a 30 m y caudales que varian entre 12 y 100 11s.

Poblacion

El ultimo censo (1 993) indica que el Peru tiene una poblacion total de 22.639.443 habitantes, con una tasa de crecimiento de 1,9 %. La proyeccion para el ano 2000 es de 25.661.690 habitantes. La evolucion de la poblacion, en las tres regiones geograficas, es la que se muestra en el cuadro 3.

Cuadro 3: Peru: Tasa de crecimiento de la poblacion segun regiones, 1940-93

Costa (%) Sierra (Yo)

Selva (%)

/ Poblacion total (en millones) 6.2 9,9 13.5 17,O 22,6 1 Fuente: INEI: Compendio 1995-1 996.

Se observa que el porcentaje de la poblacion en la sierra disminuyo casi a la mitad en 53 anos, aunque cada vez con tendencias mas bajas. Al mismo tiempo, el porcentaje de la poblacion en la selva casi se duplica, constituyendo, al momento del censo, 12,1% de la poblacion total.


En 1993 la poblacion rural era de 6.700.000 habitantes. Pese a que la definicion del area rural no es la misma para todas las instituciones, la informacion es coherente entre una fuente y otra. Por ejemplo, segun el criterio establecido por la Ley General de Servicios de Saneamiento1, el area rural la integran localidades de menos de 2.000 habitantes. Pero una localidad puede comprender mas de un centro poblado, y en cada uno de ellos puede existir una demanda diferente de agua y saneamiento.

El cuadro 4 se ha construido considerando el concepto anterior para el periodo 1961-93, y desglosando la poblacion urbana y rural.

Cuadro 4: Peru: Porcentaje de la poblacion segun area de residencia, 1961-93 I

Urbana (> 2.000 habitantes) 40,6 52,l 58,l Rural (< 2.000 habitantes) 56,4 47,9 41,9 34,3 6597 1

Fuente: I N E I : Compendio 1995-1 996.

Debido al incremento de procesos migratorios campo-ciudad, especialmente en los anos sesenta, la mayoria de la poblacion esta ubicada en el area urbana y urbano marginal. La disminucion del porcentaje de la poblacion rural se manifiesta con mayor enfasis en pueblos con menos de 500 habitantes. En terminos absolutos, dicha poblacion no aumenta como la urbana: su tasa de crecimiento fue casi nula y a veces negativa.

Considerando la poblacion rural por area geografica, la Encuesta Nacional sobre Medicion de Niveles de Vida (ENNIV), de 1994, muestra los datos que aparecen en el cuadro 5.

Cuadro 5: Peru: Poblacion rural por region geografica, 1994 I

Costa 941.216 4 14 Sierra 4.485.486 20 67 Selva 1.292.424 6 19 Total rural 6.719.126 1 O0

Fuentes: INEI y ENNIV (1994), en CUANTO S.A.

En el cuadro 5 se observa que la selva tiene mas poblacion rural que la costa. La sierra, sin embargo, tiene mas poblacion rural que ambas. Pero cabe destacar que en la selva existe una poblacion nativa de 299.218 habitantes, distribuida en 1.450 comunidades pertenecientes a 65 grupos etnicos2. La mayoria de esta poblacion vive en pequenos centros poblados, distantes de las ciuda- des y de dificil acceso. A su vez, 50% de la poblacion selvatica tiene menos de 15 anos; mientras que 49% tiene de 15 a 64 anos de edad, con una elevada tasa de fecundidad y mortalidad. La

1. Ley 26338 del 15 de julio 1994. Exposicion de los motivos, ambitos de prestacion de los servicios. 2. Censo Nacional de Poblacion de 1993.


esperanza de vida tluctua entre los 40 y 50 anos; para las mujeres, estas cifras son mucho mas bajas que para los hombres, debido a los riesgos de embarazo a temprana edad y a complicaciones durante el parto. La disponibilidad de agua potable y de saneamiento basico en esta poblacion es casi inexistente.

Poblacion y centros poblados rurales

En terminos generales. se estima que 29% de la poblacion vive en el area rural, localizada principalmente en la sierra andina y de manera muy dispersa. La SuNAss (1997), con base en la informacion del censo de 1993, estima que la poblacion residente en centros poblados con menos de 2.000 habitantes llegaria a 7.804.775 en un total de 76.891 centros poblados.

Para calcular el numero de centros poblados se consideran las categorias del INEI: pueblo, caserio, anexo, villa, comunidad nativa, tribu, unidad agropecuaria, cooperativa agraria de produc- cion, comunidad campesina, campamento minero, isla, centro poblado menor y demas.

Cuadro 6: Peru: Poblacion y numero de centros poblados con 2.000 o menos habitantes, 1997

Total 7.804.775 100,O 76.891 100,O

Fuente: SUNASS (1997) a partir de INEI 1993.

En resumen, la mayoria de la poblacion rural (70%) se encuentra en centros poblados con menos de 500 habitantes. Ademas de la sierra, una parte significativa de la poblacion -y cada ano mas importante- vive en la selva. Sobre la base de diferentes fuentes de informacion, se puede estimar que el ambito rural albergara alrededor de 8 millones de habitantes para el ano 2000, distribuidos en 80.000 centros poblados de 2.000 habitantes o menos.

La pobreza en el Peru

La pobreza en el Peru es todavia alta. En 1990 alcanzo sus indices mas elevados; en 1994, 43% estaba en condicion de pobreza, es decir, 10,5 millones de personas, dentro de las cuales mas de 4 3 millones se hallaban en pobreza extrema (PRES 1996). Los pobres son definidos con relacion a sus posibilidades de acceso al costo de la denominada •ácanasta basica•â. En 1994 se habia calculado que dicha canasta tenia un costo per capita de 63 dolares en Lima y 32 en la sierra rural.

Los niveles de pobreza de la poblacion muestran una tendencia a disminuir en diferentes rit- mos, asociados con la recuperacion y la estabilidad economica y social del pais, y, de otro lado, con las acciones del Gobierno en sus estrategias de lucha contra la pobreza.


a. La estrategia de lucha contra la pobreza

Luego de la aplicacion del programa economico en 1990, el Gobierno adopto medidas para aliviar a la poblacion afectada y reducir los niveles de pobreza en tres campos de accion:

La programacion: Se elaboraron los planes nacionales de accion para la infancia (1992-1995) y la estrategia nacional de alivio a la pobreza, priorizando la recuperacion economica y la eficiencia en el gasto social del Estado. El marco institucional: Se establecio el marco institucional y organizativo para implementar las acciones. Se creo el Programa Social de Emergencia, luego el Fondo Nacional de Compen- sacion y Desarrollo Social (FONCODES) y el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA). A su vez, en 1992 se creo el Ministerio de la Presidencia (PRES) y la Comision Interministerial de Asuntos Sociales. El gasto publico social: La estrategia nacional de lucha contra la pobreza se proponia incrementar y mejorar la eficiencia del gasto social. Los avances presentados por el PRES (1996) indican que se han producido mejoras en ese aspecto. Asi, de 58 dolares en 1993 se pasa a 83 dolares en 1994 y a 150 en 1995 como promedio de gasto social per capita, considerando programas como FONCODES, PRONAA, FONAVI, INFES, entre otros.

6. La estrategia de la politica social 1996-2000

A partir de 1996 el Gobierno propone una nueva orientacion a su estrategia de lucha contra la pobreza, enfatizando el acceso directo de las poblaciones mas pobres para facilitar su incorporacion eficiente a la economia nacional. Con ese nuevo enfoque, se establecen prioridades en el campo del desarrollo humano. En otros terminos, a diferencia de la etapa anterior, la estrategia actual enfatiza no solo la ayuda asistencial, sino programas que permitan superar la situacion de pobreza de manera sostenible.

Sobre la base de esas premisas, el PRES (1996) elabora la •áEstrategia Focalizada de Lucha contra la Pobreza•â, planteando como objetivo una reduccion de 50% de la pobreza para el ano 2000. En ese contexto, se pone enfasis en la nutricion, infraestructura educativa y de salud, agua y saneamiento, vias de comunicacion, pequenas irrigaciones y electrificacion. De manera especifica, para el saneamiento la estrategia considera: ampliar el acceso de agua potable y sistemas de eliminacion de excretas en los ambitos rural y urbano marginal, incrementando la cobertura de los servicios de agua de 64 a 80% y la cobertura de servicios de alcantarillado de 60 a 75% en el periodo 1995-2000.

Adicionalmente, el PRES considera que la nueva estrategia debe incluir componentes esencia- les tales como la capacitacion para el desarrollo y la participacion de la poblacion en los siguientes terminos:

Incorporar programas de capacitacion para el desarrollo. Esta consideracion plantea la intro- duccion de capacitacion tecnica y gestion administrativa acordes con los planes de desarrollo en el ambito local. Cada plan o programa, complementado con la capacitacion respectiva, asegura la sostenibilidad de la accion y potencia e1 desarrollo de la comunidad. Fomentar la participacion de la poblacion en la formulacion de los planes de accion local. La participacion activa de la poblacion en los planes de accion local, en todas sus etapas, garantiza la adecuada combinacion, integracion y dimensionamiento de las prioridades citadas. Solo a traves de esta participacion se asegura la armonizacion de las necesidades mas urgentes de la poblacion pobre con el accionar y los planes de inversion social del Estado. Para implementar la estrategia de lucha contra la pobreza, el Gobierno recibe el apoyo de la

cooperacion bilateral y multilateral. En el marco de la ayuda bilateral, se ejecutan programas con el


apoyo internacional de Canada, la Union Europea, Suiza, Japon, Francia, Holanda y Espana, el Banco Mundial y el BID.

Coberturas en agua y saneamiento

Segun el BM (1 997), 60% de la poblacion total en el Peru tenia, en 1995, acceso a agua potable y 47% a servicios de saneamiento. Tomando como referencia las inversiones sectoriales para el periodo 1996-2002, el PRONAP estima que de una poblacion nacional igual a 24.361.920 habitantes para 1997, 57% cuenta con agua potable con conexion domiciliaria; este porcentaje sube a 63,1% cuando se incluye a la poblacion servida con piletas. Con relacion al desague el PRONAP estima que 48,4% de la poblacion tiene conexion domiciliaria.

Cuadro 7: Peru: Cobertura con conexiones domiciliarias, 1993 I

Poblacion total 7.804.775 2.668.520

No de centros poblados 76.891 64.935

No de viviendas 1.726.398 601.928

Con conexion de agua 7,4% 0,4%

Con conexion de desague 2,3% 0,1%

Fuente: INEI: Censo Nacional 1993.

Para el area rural, en ausencia de un inventario preciso de los sistemas, se estima que 30% de la poblacion rural tiene algun tipo de sistema de agua, 0,4% tiene alcantarillado y 7% letrinas (Leon 1997; Verdera 1998). El cuadro 7 muestra la tasa de cobertura con conexiones domiciliarias en el pais para poblaciones de 2.000 o menos habitantes y para poblaciones con menos de 200 en 1993. Los cuadros 8 y 9 muestran estimaciones de la cobertura segun regiones y departamentos. Cabe aclarar que en el cuadro 9 hay una sobreestimacion de la poblacion rural debido a que no fue posible separarla de la urbana residente en cooperativas agroindustriales, centros mineros y centros poblados menores.

Se observa que la cobertura con conexiones domiciliarias no es elevada, y que en centros poblados de menos de 200 habitantes es casi nula. De otro lado, un estudio de OSIPTEL/FITEL (1996) muestra la tasa de cobertura para pueblos de 400 a 3.000 habitantes que se aprecia en el cuadro 8.

Estos datos muestran las diferencias entre las regiones. Casi la mitad de las regiones tiene una cobertura dos o tres veces menor al 30% establecido para el area rural en el ambito nacional. La situacion es particularmente dramatica en la selva baja.

Es probable que la cobertura sea todavia mas baja en los centros poblados con menos de 400 habitantes. Estos albergan alrededor del doble de personas que el rango de poblacion de 400 a 3.000. Sin duda, la situacion no es homogenea de una zona a otra; tampoco lo es en el ambito de los servicios vinculados con la satisfaccion de los usuarios. Lo anterior se refleja en el cuadro 9, donde los departamentos de Ucayali, Loreto, San Martin y Madre de Dios son los que tienen el menor indice de cobertura (0, 2 y 8% respectivamente).

Los datos disponibles consideran la tasa de cobertura en terminos de realizacion fisica, pero no incluyen informacion sobre la satisfaccion de la poblacion por los servicios. A su vez, es dificil


Cuadro 8: Peru: Cobertura con servicios de agua segun region geografica, 1996

Costa norte Costa centro Costa sur Sierra norte Sierra centro Sierra sur Selva Alta norte Selva Alta centrolsur Selva Baja

1 Total 3.142 441.900 1.944.500 29 7

Fuentes: CUANTO, OSIPTEL 1996.

evaluar el porcentaje de sistemas de abastecimiento de agua, alcantarillado y letrinas que actualmente funcionan, tal como fueron previstos en la fase de diseno o despues de la inauguracion.

Salud

Muchos de los problemas de salud en poblaciones rurales se deben a la falta o al uso inadecuado de agua potable y saneamiento. Las infecciones respiratorias agudas (IRA) y las enfermedades diarrei- cas agudas (EDA) son las principales causas de morbilidad y mortalidad de la ninez. Segun datos de 1995, la presencia de IRA en la ninez es de 23,4%, y la de EDA 9,3%. En el ambito de regiones naturales, los ninos de la sierra fueron los mas afectados: alrededor de 10% de los menores de 5 anos padecieron de este mal, seguidos por los de la selva (7,8%) y la costa (5,2%). El INEI (1996), a partir de la Encuesta de Hogares de 1995, indica que del total de ninos menores de 5 anos que enfermaron de diarrea, 89,l% se proveian de agua de pozo, rio o camion, y 70,7% carecia de servicio higienico en su vivienda. Las cifras en el ambito nacional indican que la situacion para las zonas rurales es mucho mas dramatica, con tasas de mortalidad infantil que superan 15011.000, mientras que en el area urbana es de 5011.000.

Sin embargo, las condiciones de la salud, en general, y la de las mujeres, en particular, han mejorado sustancialmente en los ultimos decenios. La tasa de mortalidad infantil pasa de 81 en 1980 a 47 en 1995 por cada 1.000 nacidos (el promedio mundial es de 80 a 55 para los mismos anos)3. La ultima epidemia de colera de 1991-92 afecto a medio millon de personas, aunque con tasas de mortalidad inferiores a 1 %. De otro lado, los recientes danos del fenomeno El Nino presentan un nuevo riesgo de epidemias y enfermedades involucradas con la contaminacion de agua.

Genero

En terminos de politica, el Gobierno peruano considera fundamental el papel de la mujer en la pacificacion y el desarrollo nacional, asi como en la lucha contra la pobreza. Para ello, en 1996 crea

3. Banco Mundial: Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997 (por cada 1.000 nacidos vivos).


Cuadro 9: Peru: Departamentos segun centros poblados rurales con agua, 1993

Centros Poblacion rural Departamento poblados

Habitantes Con servicios Porcentaje de agua potable"

Amazonas Ancash Apurimac Arequipa Ay acucho Cajamarca cusco Huancavelica Huanuco Ica Junin La Libertad Lambayeque Lima Loreto Madre de Dios Moquegua Pasco Piura Puno San Martin Tacna Tumbes Ucayali

Total

Fuente: SUNAss (1997) sobre la base del Censo 1993. * Referente a las viviendas abastecidas por conexiones de agua dentro y fuera de la vivienda, pero dentro del

edificio y pilon o pileta.

el Ministerio de Promocion de la Mujer y del Desarrollo Humano (PROMUDEH) con el objetivo de promover la equidad en el acceso al empleo, salud y educacion, afianzar el papel de la mujer y la familia en la sociedad. El PROMUDEH tiene entre sus acciones el Programa de Apoyo al Repobla- miento y Desarrollo de Zonas de Emergencia (PAR), cuya mision consiste en promover las condiciones basicas para el desarrollo humano sostenible de la poblacion afectada por la violencia terro- rista; una de sus lineas de accion es construir infraestructura social con sistemas de saneamiento basico en las comunidades rurales del sur andino.

Sin embargo, a pesar de la atencion del Gobierno y de los programas que ejecutan entidades del sector publico y privado, la mujer en el area rural aun no tiene suficiente participacion ni bien- estar. En el area rural, la poblacion femenina era de 3,4 millones de personas en 1993, lo que representa un poco mas de 50% de esa poblacion; la tasa de fecundidad era de 6,2, mientras que en


el area urbana era de 3,2. La mortalidad materna por 100 mil nacidos vivos asciende a 448, mientras que en el area urbana es 203.

Cabe indicar que en la Amazonia peruana vive un sector especial de mujeres que correspon- de a las comunidades nativas. En 1993 eran 114.772 mujeres, de las cuales 50,6% tenia menos de 14 anos. La mortalidad femenina en las comunidades nativas es mayor que la masculina, en especial durante la infancia y el periodo de gestacion. De igual modo, el rezago educativo de las mujeres es mayor: casi 44% son analfabetas, solo 44% tiene nivel de educacion primaria y ape- nas 10% alcanza el nivel superior.

En el ambito nacional, la tasa de analfabetismo de las mujeres bajo de 63,3% (1940) a 18,3% (1993). La tasa de analfabetismo de la poblacion femenina (15 anos y mas) es de 42,9% en el ambito rural y de 9,8% en el urbano. Un indicador positivo que muestra avances en la cobertura del nivel educativo es el descenso de esta tasa en el ambito rural a 24% para el grupo de mujeres de 20 a 29 anos y a 14% para las adolescentes de 15 a 19 anos. Sin embargo, 39% de las mujeres que trabajan en el ambito rural no pueden leer o escribir, a diferencia de 7% de mujeres en el area urbana.

La incorporacion del concepto de genero en los proyectos de saneamiento basico rural es una premisa importante para el Gobierno y las agencias de cooperacion; sin embargo, las estrategias y el grado de aplicacion de las mismas son variables. La inclusion del componente de genero se realiza tomando en cuenta las caracteristicas culturales de las comunidades rurales, en las que las mujeres son responsables del uso del agua, el saneamiento y la educacion e higiene en las familias. En consecuencia, la participacion de la mujer es fundamental para la sostenibilidad del proyecto y, al mismo tiempo, para promover cambios en las conductas y roles sociales orientados a un reconocimiento de la igualdad entre hombres y mujeres.

2. Marco institucional

Evolucion del sector y del marco legal

El marco institucional del sector ha evolucionado en varias etapas entre los anos 1962 y 1994, con diferencias entre el area urbana y rural; a su vez, el marco legal (cuadro 10) se modifica de manera sustancial en los Ultimos cinco anos. La SUNASS (1996) identifica tres periodos para el marco institucional en el area urbana:

a. El primer periodo, que comprende los anos sesenta hasta mediados de los ochenta, en el cual los servicios se manejaban de manera centralizada y predominaba el concepto de que debian ser subsidiados por el Estado. Entonces la mayoria de empresas departamentales dependia de la Direccion General de Obras Sanitarias, del Ministerio de Vivienda. Luego, en 1981 se crea la empresa estatal SENAPA (Servicio Nacional de Abastecimiento de Agua Potable y Alcantarillado) que incorpora todas las empresas de agua en el ambito nacional.

b. El segundo periodo, desde mediados de los ochenta hasta 1990, ano en que mediante el DL

601 se dispone la transferencia de todas las empresas del SENAPA a las municipalidades provinciales y distritales, quedando el SENAPA como una entidad que solo brindaria asistencia tecnica a las municipalidades.

c. El tercer periodo se relaciona con el proceso de descentralizacion del Estado y el conjunto de normas que se adoptan para modernizar el sector. Las principales reformas del Estado sobre el tema se resumen en lo siguiente:

Creacion de la SUNASS (diciembre de 1992), encargada de fiscalizar las actividades de las empresas que brindan el servicio. Transferencia de la Empresa de Lima (SEDAPAL), con mas de 820 mil conexiones domiciliarias, al Ministerio de la Presidencia (PRES). En el contexto de la politica de privatizaciones


para el sector, el Ejecutivo ha declarado que esta empresa no sera privatizada o entregada al municipio provincial y los distritales; en consecuencia, seguira como una empresa estatal descentralizada, bajo la tutela del PRES. Liquidacion del SENAPA y transferencia de sus activos al PRES. Actualmente el Ministerio no tiene una estructura organica que le permita cumplir las funciones que realizaba SENAPA.

A mediados de 1994 se promulga la Ley General de Saneamiento (26338) con la cual se reor- dena el sector y se designa al Ministerio de la Presidencia como su cabeza. En cuanto a los municipios, la ley ratifica su papel asignado en su Ley Organica y crea la figura juridica de •áEntidad Prestadora de Servicios•â (EPS) para designar a las empresas municipales que seran las encargadas de administrar los servicios. Sin embargo, se establece que solo los municipios provinciales tienen la facultad para entregar en concesion los servicios. Pero en las EPS los municipios distritales tienen participacion en el capital social de manera proporcional al numero de conexiones domiciliarias de su jurisdiccion.

De otro lado, para el area rural, el marco legal e institucional evoluciona de la siguiente manera:

a. En 1962 se promulga la Ley 13997 de Saneamiento Rural, que encarga al Ministerio de Salud Publica todos los aspectos del subsector, es decir, la ampliacion de las coberturas, la organizacion dc la comunidad para la gcstion dc los scrvicios, y el control de la calidad del agua. Ese mismo ano se emite el DS 125 para reglamentar la ley, indicando que su finalidad es dotar de sistemas de suministro de agua potable y disposicion de excretas y aguas servidas a las poblaciones que no sobrepasen los 2.000 habitantes. De igual manera, encarga al Ministerio de Salud la responsabilidad de su ejecucion y se le confiere autoridad para concertar operaciones de credito con instituciones internacionales. Cinco anos despues, en 1967, se emite el DS 110167, que otorga reconocimiento legal a las Juntas Administradoras Rurales, fiscalizadas por el Area de Salud Departa- mental. Finalmente, en 1976 se oficializa el modelo de estatutos para los servicios de agua potable y el funcionamiento de las JAAP. El Ministerio crea la Direccion de Saneamiento Basico Rural (DISABAR) como el organismo encargado del subsector, para lo cual llego a organizar 17 oficinas de saneamiento basico rural en el ambito nacional. Dicha estructura se mantiene hasta 1990.

6. En 1990 se emite el DL 584, Ley de Organizacion y Funciones del Ministerio de Salud, con el cual se elimina la DISABAR y sus oficinas zonales son incorporadas como Secretarias de Asuntos Sociales de los Gobiernos Regionales.

c. Finalmente, la Ley General de Servicios de Saneamiento 26338, de 1994, dispone que los servicios del area urbana brindados por las EPS seran normados por un solo ente rector y fiscaliza- dor. El DS 09 del Ministerio de la Presidencia, en 1995, establece que las EPS deberan brindar asesoria tecnica y administrativa al area rural; y la SUNASS propondra las normas y reglamentos pertinentes.

El marco legal se complementa con las normas que emite el Ministerio de Agricultura, a traves del Instituto Nacional de Recursos Naturales (TNRENA) y la Direccion General de Recursos Hidri- cos. A su vez, con las normas del Ministerio de Transportes, Comunicacion y Vivienda, sobre el •áReglamento Nacional de Edificaciones•â que establece las caracteristicas tecnicas de los sistemas de saneamiento en el area rural.

En resumen, se cuenta con un marco legal e institucional consolidado para el sector, pero no asi para el area rural, que tiene pendiente la emision de las normas para el funcionamiento de las organizaciones encargadas de la gestion, operacion y mantenimiento de los sistemas.

L o s vacios normativos

Como se ha indicado, en los ultimos anos se producen avances en la reforma del sector de saneamiento. Sin embargo, existen vacios normativos que deben ser trabajados a fin de crear mejores condiciones para brindar los servicios y ampliar las coberturas. Un resumen es el siguiente:


Cuadro 10: Marco legal del sector saneamiento

Ley Funciones y competencias

Ley Organica de Municipalidades, 23853, de 1984

Ley General de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento, 26284, de enero de 1994

Ley General de Servicios de Saneamiento, 26338, de julio de 1994

DS 09-95, PRES; Reglamento de la Ley General de Servicios de Saneamiento, de agosto de 1995

Establece que los municipios tienen competencia en materia de acondicionamiento territorial, vivienda y seguridad colectiva, y para construir la infraestructura urbana y rural (servicios de agua y saneamiento, entre otros) indispensables en la vida del vecindario. El municipio organiza, reglamenta y administra los servicios publicos (art. 10). Esta funcion es irrenunciable e indelegable, con excepcion de las que correspondan a otros organos del Estado (art. 56). Las municipalidades distritales son competentes para sostener o vigilar diez servicios publicos; el primero de ellos es el abastecimien- to de agua potable y desague (art. 71).

Establece que la SUNAss es un organismo del Ministerio de la Pre- sidencia (a partir de junio de 1998pasa a depender del Ministerio de Economia y Finanzas). La SUNASS propone las politicas y normas para la prestacion de los servicios de saneamiento, fiscaliza la prestacion y aplica las sanciones que establezca la legislacion sanitaria. Evalua el desempeno de las Entidades Prestadoras de Servicios y promueve su desarrollo. La SUNASS propone normas y reglamentos para la gestion y administracion de los servicios en el area rural.

Establece que el Ministerio de la Presidencia es el organismo rector, formula politicas y dicta normas generales para el desarrollo del sector. (Pero no cuenta con una instancia que se encargue del sec to~) Las municipalidades provinciales son responsables de la prestacion de los servicios de saneamiento. Otorgan el derecho de explotacion a las entidades prestadoras. Las EPS pueden ser publicas, privadas o mixtas, con capacidad para explotar en forma total o parcial uno o mas servicios de saneamiento. Se pueden organizar EPS a partir de mil conexiones domiciliarias (es decir, en localidades concentradas con mas de 6.000 habitantes). Las EPS municipales pueden propiciar la participacion del sector privado para mejorar la gestion empresarial. El Ministerio de Salud (MINSA) formula politicas y dicta normas de calidad sanitaria del agua y de proteccion del ambiente.

Otorga a la municipalidad provincial la responsabilidad de lupres- tacion de servicios de saneamiento en todo el ambito de la provincia. En los pequenos centros poblados del ambito rural (pueblos con menos de 2.000 habitantes), la explotacion de los servicios se realizara por accion comunal, mediante la organizacion de juntas administradoras que operen y mantengan los servicios. El funcionamien- to de las juntas es regulado por la SUNAS~.


No se cuenta con una institucion responsable de la planificacion y elaboracion de estrategias y de regular el funcionamiento del subsector, para garantizar un buen servicio de agua y saneamiento en las mejores condiciones de calidad y costo. Se carece de una estrategia nacional para el sector de saneamiento basico en el area rural. Existe un vacio normativo respecto a los servicios de saneamiento en zonas rurales. La legislacion en materia de prestacion de servicios de saneamiento prioriza al sector urbano (formacion de EPS). Las entidades que norman los servicios de saneamiento buscan incrementar la sostenibilidad de los servicios, asegurando el fortalecimiento de las EPS; pero las evidencias sena- lan que estas verian afectadas su rentabilidad si incluyen a la poblacion rural dispersa. Con respecto al diseno y construccion de sistemas de abastecimiento de agua potable para las zonas rurales, el Ministerio de Transportes, Vivienda y Comunicacion, y SENCICO, en su propuesta de Reglamento Nacional de Edificaciones (1998), no incluye normas para tal fin. Las normas emitidas por el MINSA en 1963 son las que se aplican en la construccion de la mayor parte de los sistemas de saneamiento rural. No existe fiscalizacion sobre la aplicacion de las normas tecnicas en la elaboracion de los expedientes y en la ejecucion de la infraestructura, situacion que conduce al colapso de un alto porcentaje de sistemas y a la busqueda de financiamiento para la rehabilitacion de obras. Los Consejos Transitorios de Administracion Regional (CTAR) tienen cruces de funciones con las municipalidades respecto a la definicion de prioridades en obras de saneamiento basico, en la promocion de la ejecucion de inversiones privadas, en el adecuado cumplimiento de normas sobre medio ambiente y en la supervision de la prestacion de servicios publicos y administra- tivos.

Actores y funciones

Los principales actores en el campo del saneamiento basico son las instituciones del Gobierno, agencias bilaterales y multilaterales de cooperacion, ONG, empresas y organizaciones privadas y comunidades. El cuadro 11 muestra a dichos actores.

La coordinacion y alianzas entre actores

Los organismos publicos encargados de normar el subsector, los gobiernos locales y las instituciones ejecutoras no cuentan con mecanismos que faciliten la concertacion o coordinacion. En ese sentido, las experiencias de concertacion en Cajamarca y el Cusco que promueven los proyectos de APRISABAC y SANBASUR proveen algunas lecciones que se podrian replicar en todo el pais. Las relaciones entre las instituciones y la cooperacion externa son por lo general formales; se basan en convenios y acuerdos de cooperacion con el gobierno, pero a veces las entidades de cooperacion buscan impactos locales no necesariamente ligados a una estrategia sectorial, dejando de lado procesos de institucionalizacion y sostenibilidad del servicio.

Entre los organismos promotores de inversiones estatales (instituciones, programas y proyectos) y no estatales (ONG y proyectos con financiamiento de bilaterales), las relaciones son formales. Estas ultimas requieren consultar las politicas sectoriales, conocer la planificacion de las inversiones en el subsector, la definicion de politicas para el financiamiento de servicios de saneamiento y el aporte de los beneficiarios rurales, pero muchas veces no encuentran respuesta de los organismos normativos ni de los promotores estatales.

No se observa una politica homogenea de las instituciones para promover las inversiones a favor de las comunidades rurales, con apoyo de instituciones estatales. Algunos sectores del Estado que ejecutan inversiones priorizan sus relaciones con las municipalidades, las que a veces son bue-


Cuadro 11: Actores que intervienen en el subsector de saneamiento basico rural

Actores sociales4 Funciones

MEF, MEF/SUNASS, PRES, MINSA,

MVTC/SENCICO, PROMUDEH

Cooperacion multilateral: Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo; Cooperacion bilateral: CosUDE, Embajada de Holanda, Fondos de Contravalores, etcetera

CEPIS, OMS/OPS, UNICEF, PNUD

PRONAP/SAMEPEL, FONCODES, CTAR, DIGESA, PAR,

COOPOP, municipalidades

Proyectos: APRISABAC, SANBASUR

ONG: CARE-PERU, ADRA-OFASA, SUM-Canada, Caritas del Peru

Municipalidades, DESA, DISA, ODSA, EPS

ONG, nucleos ejecutores, juntas administradoras, iglesias, promotores de salud, comites locales de desarrollo, organizaciones femeninas

Promocion del subsector (organismos normativos)

Organismos de cooperacion externa y financiamiento

Organismos de apoyo y asistencia tecnica

Promotores estatales de inversiones

Promotores no estatales de inversiones y ejecutores

Promocion, supervision y asistencia tecnica

Promocion y ejecucion

nas intermediarias, debido a que se encuentran muy cerca de las necesidades de servicios de la poblacion. Sin embargo, la mayor parte de municipalidades pequenas son debiles en su presupues- to y10 tienen deficiencias en su gestion administrativa. A su vez, las relaciones entre el municipio y las juntas administradoras o los organismos de gestion de los sistemas no son prioritarias en la mayoria de ellos.

Debilidades en la coordinacion y la concertacion institucional en saneamiento basico rural

La carencia de un plan estrategico en el ambito regional y local hace que las instituciones que implementan servicios de agua y saneamiento actuen sin coordinacion, sin un referente o ente rector que establezca prioridades de desarrollo e identifique las prioridades en la provision de los servicios de agua y saneamiento para la provincia y el distrito. No existen criterios compartidos entre las instituciones de saneamiento para establecer un sistema de informacion, supervision y monitoreo. Esta es una de las dificultades para replicar y sistematizar experiencias. Por ejemplo, se sabe que existen sistemas de saneamiento basico en zonas rurales que han dejado de funcionar, pero no se tiene informacion precisa sobre su numero y las razones del colapso.

4. Las siglas aparecen al final del documento.


No existen esfuerzos por establecer un sistema o mecanismo que permita una capacitacion homogenea e integrada en las etapas de operacion, mantenimiento y en educacion sanitaria e higiene; algunas instituciones enfatizan en las obras de infraestructura, sin ligarlas con procesos de capacitacion que acompanen todas las etapas. En el ambito de la participacion comunitaria, las instituciones implementan proyectos de saneamiento basico rural bajo diferentes modelos, pero no todos contribuyen a una verdadera sostenibilidad del proyecto. No existe una estrategia concertada de capacitacion en salud e higiene para proyectos de agua y saneamiento, ni sobre el enfoque de genero. El marco cultu- ral de las comunidades por lo general no es tomado en cuenta en los manuales, y no responden a una estrategia definida. En la mayoria de los proyectos de agua y saneamiento, no existe un enfoque homogeneo acer- ca de la capacitacion con ejes tematicos como salud, educacion sanitaria e higiene. Son pocos los proyectos que trabajan con el sistema educativo formal en la zona, dado que dicho sector no incorpora aspectos de capacitacion en salud e higiene.

Las inversiones en el subsector

Financiamiento

Se estima que la inversion en el sector de saneamiento fue en el periodo 1985-1993 de 533 millones de dolares5. Actualmente la principal fuente financiera para el area rural es FONCODES, entidad que en el periodo 199 1 - 1996 realizo inversiones en saneamiento basico por aproximadamente 136 millones de dolares. A su vez, para el periodo 1997 a 2000 (area urbana y rural), el Gobierno tiene proyecciones de inversiones por un total de 2.669 millones de dolares; dicho monto se divide en preinversion (8%), inversion comprometida (23%) e inversion nueva (69%). Un resumen de las inversiones proyectadas se presenta en el cuadro 12.

Sin embargo, conviene indicar que, en terminos generales, menos de diez por ciento de dicha inversion, de concretarse, se canalizaria al area rural. La mayor cantidad de recursos se orienta al area urbana, especialmente a la empresa SEDAPAL, que abastece Lima Metropolitana.

Un listado de proyectos, el monto y el periodo de inversion se presenta en el cuadro 13. El cuadro no es exhaustivo, pero muestra la magnitud de la inversion para el saneamiento rural. La presencia de proyectos de inversiones es mas fuerte en los departamentos de Cajamarca y Cusco que en otras partes del pais.

Costos de los proyectos y sistemas

Los resultados de un estudio sobre costos6, basado en una muestra de 59 proyectos de cinco instituciones que ejecutan obras de abastecimiento de agua potable, indicaron que el costo per capita varia de 40,9 uS$ a 62,6 US$, dependiendo del nivel de servicio, tal como se muestra en el cuadro 14.

Del total de casos estudiados, 82% comprende a costos directos y 18% a costos indirectos. Los costos directos consideraron materiales (S%) , mano de obra (23%) y otros (3%), e inclu-

yen costos de: Estudios de preinversion tecnica y social.

5. Fuente: Presentacion PRES en el taller de COSUDE de octubre de 1997. 6. Segun informes del Programa de Agua y Saneamiento PNUD-Banco Mundial: Isabel Hernandez (octubre de

1997) y Mathys Alain y Claure S.: •áEstudio de costos de proyectos que proveen agua en areas rurales de la region andinav. Lima, abril de 1998.


Cuadro 12: Peru: Programa de inversiones en saneamiento, 1997-2000

Inversion Monto (mulones de US$)

Estudios de preinversion Inversion comprometida

Prestamo BrD, primera etapa Rehabilitacion en Lima-SEDAPAL Rehabilitacion a cargo d e la EPS

Inversion nueva Programa SAMEPEL

Rehabilitacion Ampliaciones

Ampliaciones del servicio Prestamo BID (segunda etapa, primera fase)

Inversiones en EPS

FONAVI

FONCODES

ONG

SEDAPAL

Total us$ 2.669,O

Fuente: COSUDE 1997

Cuadro 13: Casos de inversion en saneamiento basico rural

Instituci6n/Programas Miilones de US$ Periodo

FONCODES

APRISABAC

SANBASUR

CARE-PERU

UNICEF

1 Cuadro 14: Peru: Costo promedio per capita de servicios de agua en el area rural l

Fuentes: Hemandez 1997; Mathys y Claure 1998; Verdera 1998.

7. Denominadas tambien multifamiliares. 8. Sistema que incluye un proceso completo como decantacion, filtracion, sedimentacion, etcetera, para que el

agua sea considerada potable. 9. Sistema que solamente incluye la clorificacion para que el agua sea considerada potable.

Diagnostico del sector saneamiento

Construccion del sistema: materiales locales y no locales, mano de obra calificada y no calificada, transporte, adquisicion de terrenos, equipos y herramientas). Costos de capacitacionl0: administracion de los servicios construidos, operacion y mantenimiento de las obras ejecutadas, educacion sanitaria y ambiental, etcetera.

Los costos indirectos (1 8%) son:

Supervision (pago al ingeniero civil, tecnico sanitario). Promocion. Capacitacion institucional: costo total anual de los cursos y talleres de capacitacion, actualiza- cion, especializacion (visitas a otros proyectos), etcetera, dividido por el numero total de proyectos comunitarios ejecutados en un ano. Administrativo: sueldos del personal administrativo, directivo y de coordinacion; salarios de choferes y mensajero; costos de oficina, equipos, telefono y fax; transporte; licitacion; IGV;

costos financieros (bancos comerciales); utilidades, entre otros.

E1 estudio revela una tendencia a la sobreestimacion de los presupuestos, debido a que se incorporan algunos parametros tecnicos fuera de los estandares". De otro lado, se encuentra que la demanda economica por los servicios de agua es baja, y en los proyectos se observa una tendencia a decidir por la comunidad para implementar un modelo uniforme. Pero dada la gran dispersion de la poblacion rural, es probable que un modelo uniforme no sea el mas adecuado para centros poblados con menos de 200 habitantes.

De ahi que se necesita buscar soluciones mas innovadoras, para lo cual se requiere:

Una metodologia uniforme para afinar el presupuesto con relacion a la distribucion de los costos (conceptos y criterio, parametros tecnicos preestablecidos, formato tipo, etcetera). Una estrategia para generar la demanda economica de la comunidad mediante una negocia- cion sobre niveles de servicios, opciones ticnicas, opciones financieras y poner la realidad de los costos del servicio por delante. Una estrategia para reducir los costos unitarios sin afectar la calidad. Bajar los costos totales de las inversiones mediante incentivos para eleccion de tecnicas y nivel de servicios apropiados que la comunidad y los usuarios esten dispuestos a pagar.

Politica financiera

La estrategia de los proyectos que implementa el Gobierno en las zonas de pobreza y extrema pobreza, es cubrir casi todos los costos de un proyecto, especialmente los que se proveen mediante los Fondos de Inversion Social, solicitando un aporte minimo de las comunidades. Por ejemplo, en la construccion de sistcinas de agua rural con el apoyo de FONCODES se solicita un aporte de 10% de los costos mediante la participacion de los beneficiarios con mano de obra no calificada.

Las principales caracteristicas de los agentes que intervienen en el financiamiento para dotar de servicios de agua al area rural, son las siguientes:

a. A nivel del Gobierno Central

Segun se menciono anteriormente, el Estado es el mayor proveedor de recursos financieros para el subsector. El origen de los fondos es multiple: tesoro publico, creditos y donaciones.

10. El concepto y contenido de •ácostos de capacitacion•â no parece ser el mismo para cada institucion; es por eso que la comparacion del costo relativo es dificil.

11. Consumo per capita, factores de consumo y caudal diario, tasa de crecimiento de la poblacion, cantidad real de la demanda en agua de la comunidad, etcetera.


b. A nivel municipal

En la mayoria de los municipios rurales se observa una politica financiera orientada a cubrir los costos de las obras de infraestructura con la comunidad beneficiaria. La participacion de la comunidad es con mano de obra no calificada y10 recursos materiales de la zona. Son muy pocas las ocasiones en las que la comunidad interviene aportando dinero en efectivo. Sin embargo, el Minis- terio de Economia y Finanzas (MEF), del 18% del Impuesto General a las Ventas (IGV) que recibe, destina 2,596 para las municipalidades'? De esos fondos, por lo menos 80% se debe invertir en gastos de capital e infraestructura, incluyendo los servicios de agua y saneamiento. No hay estadisticas precisas sobre el uso de estos fondos en saneamiento basico por las municipalidades rurales. En muchos casos FONCODES es la unica fuente financiera para las municipalidades en la construccion de los sistemas de agua y saneamiento en el centro poblado y el area rural.

c. En el ambito de promotores de inversiones

Cada institucion tiene su politica financiera para realizar inversiones en el subsector. En la mayoria de los casos, un punto comun es que la comunidad participa en los costos directos, pero en promedio representa menos de 14% del costo total. En el cuadro 15 se presenta la contribucion de los actores sociales que forma parte de la politica financiera de instituciones que trabajan en el subsector13, sistematizada a partir del estudio de una muestra de 12 proyectos por institucion (Verdera 1998).

Cuadro 15: Peru: Porcentaje de distribucion de los costos de ejecucion entre promotores de inversiones y comunidad, 1997

APRISABAC 72,l 16,9 11 ,O 64,9 21,3 13,8 CARE 22,O 28,6 49,3 8 3 33,8 57,9 DIGESA 94,4 5,6 0,O 93,3 6,7 0,O FONCODES 94,4 4 s 1 ,O 93,l 5 6 1,3 SANBASUR 76,O 23,l 0,9 69,9 28,9 1,1 Promedio 76,l 13,7 10,l 70,9 16,8 12,3

I

Fuente: Programa de Agua y Saneamiento PNUD-Banco Mundial: Estudio de costos, 1998.

Cada proyecto tiene su propio nivel de servicios, cuyos costos oscilan entre 19.100 a 33.800 US$ por unidad. En general, las instituciones promotoras de inversiones pagan entre 70 y 95% del costo total y entre 65 y 95% de los costos directos. El rubro •áotros•â puede corresponder a una entidad de promocion y de cooperacion internacional que tienen convenios con municipios o sub- regiones.

12. Este ingreso es el Fondo de Compensacion Municipal (FCM). El FCM represente hasta 10.000 soles mensuales para 32% de las municipalidades y entre 10.001 y 50.000 para 48% de las municipalidades. Solo 9% de las municipalidades acceden a mas de 100.000 soles mensuales (vease Castillo y Vera 1998).

13. Segun informes del Programa para Agua Saneamiento PNUD-Banco Mundial: Hernandez (1997), Mathys y Claure (1 998).


4. Componentes de proyectos y programas

Participacion comunitaria

Del analisis de los modelos de algunas instituciones (Leon 1997), tales como SANBASUR, CARE,

APRISABAC, SUM-CANADA y otras que ejecutan inversiones en el area rural, se resumen las siguientes caracteristicas de implementacion:

Casi todas las instituciones promueven los proyectos de abastecimiento y las solicitudes co- munitarias, en la etapa de preinversion. Pero solo algunas se proponen que la poblacion tome conciencia de los costos de la obra y se comprometa a asumirlos, generando una demanda economica. Todas las instituciones plantean compromisos con la comunidad en forma obligatoria con aporte de materiales y mano de obra no calificada. Solo en pocos casos se compromete el aporte en dinero. La mayor parte de las instituciones asumen el enfoque de genero cuando planifican las actividades; sin embargo, en la practica solo algunas promueven en forma prioritaria el fortalecimiento del papel de la mujer.

En resumen, cada proyecto o programa tiene su modelo de implementacion. Es comun el objetivo general de mejorar la calidad de vida de la poblacion rural, pero los objetivos y principios especificos son diferentes.

Capacitacion y educacion sanitaria

A lo largo de las tres ultimas decadas varias instituciones han desarrollado diversas metodologias y estrategias de capacitacion, con el proposito de que la comunidad en las zonas rurales cambie sus habitos y costumbres y asuma la gestion de sus sistemas para, de esta manera, mejorar sus niveles de vida.

Los programas de capacitacion y educacion sanitaria preparados al inicio de los anos noventa se han restringido a la operacion y mantenimiento de los servicios y a la informacion de practicas sanitarias. Estas actividades se desarrollaron despues de realizar las inversiones, sin lograr proba- blemente un entendimiento de la comunidad de los conceptos de sostenibilidad y corresponsabili- dades. Los usuarios fueron considerados como simples beneficiarios de los proyectos; la eleccion de la tecnica y del tipo de proceso de implementacion estaba en manos de los responsables de la preparacion de los proyectos. En esta logica, los esfuerzos de capacitacion fueron orientados mas hacia problemas tecnicos y al mantenimiento de los equipos de la red de distribucion de agua potable, que al cambio de actitudes y habitos sanitarios. El sistema educativo formal, a traves de su programa primario, no fue involucrado en el proceso.

En casi todos los proyectos el principal objetivo es el aumento de la cobertura. En la construccion de sistemas esta estrategia tiene exito. Pero el aumento de la cobertura en terminos absolutos contrasta con las medidas de saneamiento debido a: (i) falta de coordinacion de las acciones; (ii) ausencia de soluciones tecnicas apropiadas; y, (iii) falta de distribucion ponderada de los recursos financieros. Las instituciones, en su mayoria, brindan una capacitacion minima en saneamiento.

Respecto a los materiales educativos, en general pocas instituciones publican materiales sobre saneamiento. Cada institucion tiene sus modelos y la difusion de estos es debil, lo cual no permite homogeneidad, ni un espacio para validarlos en forma permanente. En la mayoria de los casos la capacitacion se hace verticalmente.


Actualmente algunos proyectos han establecido nuevos procesos para fortalecer la participacion de la comunidad en la preparacion y ejecucion del proyecto comunitario. El fin ahora no es unicamente aumentar la tasa de cobertura, sino tambien asegurar la sostenibilidad de lo realizado, En este sentido, y por las lecciones del pasado, ahora se promueve que la capacitacion empiece antes de ejecutar la parte fisica del trabajo. El gran esfuerzo de capacitacion se dirige hacia el personal del sector publico, que debe servir de palanca para promover el subsector. En algunos proyectos, ciertos centros de salud y escuelas participan actualmente en el proceso.

De igual manera, se observa la inclusion de nuevos conceptos y temas en los programas de capacitacion tales como:

Programas de lucha contra la pobreza con el enfoque de costo/ beneficio. Las inversiones con costos compartidos. La intermediacion de las ONG para actuar en el ambito comunitario. Un aumento de la participacion de las mujeres en el proceso. La participacion del sector privado en la dotacion de los servicios. La coordinacion con los gobiernos locales.

AIfaro (1997) resume las experiencias en capacitacion de algunos proyectos como sigue:

APRISABAC: Este proyecto ha definido varios modulos de capacitacion que se realizan antes de la ejecucion de la obra, y despues de la misma. La capacitacion esta dirigida primero al personal del MINSA y a otras instituciones locales que ejecutan actividades educativas en Cajamarca (capacitacion a capacitadores); luego a los encargados de llevar a cabo los proyectos comunitarios. La metodologia, que esta en proceso de validacion, promueve la capacitacion de los usuarios y las Juntas Administradoras.

CARE: Su programa de capacitacion se organiza sobre la base de temas preestablecidos. El tiempo de intervencion en cada comunidad es de 18 meses (en actividades discontinuas) y tiene mucha presencia con la induccion del proyecto comunitario. Desarrolla tambien una capacitacion audiovisual por un total de 17 dias efectivos antes, durante y despues de la ejecucion de las obras y durante el proceso de seguimiento de ejecucion de las mismas. Estas actividades son dirigidas en especial a las Juntas Administradoras y en algunas oportunidades a usuarios del servicio y a mujeres mayores de 15 anos. La estrategia consiste, primero, en tra- bajar la practica; luego, desarrollar la teoria; y, por ultimo, llegar a la practica mejorada (proceso interactivo).

SANBASUR: Este proyecto considera cinco cursos-taller que los capacitadores deben brindar a los miembros de las Juntas Administradoras. Estos cursos han sido definidos junto con las etapas identificadas del proyecto comunitario. SANBASUR ha establecido un convenio con SENCICO para la formacion de: (i) capacitadores de las Juntas Administradoras; (ii) gasfiteros; y, (iii) maestros de obra. SANBASUR tiene una estrategia especialmente disenada para la promocion de letrinas llamada •áfamilia a familia•â: propone a cuatro familias para que elijan uno de los cuatro modelos de letrinas y que se comprometan a construirla con sus recursos propios para que sean replicados en la comunidad.

En general, se observa el incremento de actividades de capacitacion en las diferentes etapas de implementacion de programas, proyectos de inversion social y proyectos comunitarios, pero las acciones en el subsector agua y saneamiento rural, orientadas a rangos de poblacion menores a 500

Diagnostico del sector saneamiento 3 1

habitantes, no estan sistematizadas y tampoco cuentan con muchos recursos humanos y financieros. Solo algunas instituciones han logrado ganar una experiencia en educacion sanitaria asociados con el MINSA.

Especificamente para la capacitacion y educacion sanitaria, se identifica la necesidad de:

Sistematizar experiencias y realizar investigaciones sociales sobre la eficiencia de las estrategias utilizadas. Coordinar y compartir el conocimiento y las experiencias entre los distintos actores. Adecuar la capacitacion a cada publico en forma horizontal (de comunidades a comunidades, de lideres a lideres). Promover la participacion de las mujeres. Tomar en cuenta los patrones culturales y la dimension ambiental. Evaluar sistematicamente las actividades y la difusion de informacion.

Las opciones tecnicas

a. A bastecimiento en agua

La mayoria de los sistemas construidos son por gravedad, sin planta de tratamiento. La topografia y las condiciones naturales y la existencia de documentacion tecnica para este tipo de sistema facilita su implementacion (Anaya 1997). Los planos tipo de cada uno de los componentes pueden ser ajustados a la realidad de la zona del proyecto, y las modificaciones dependen del responsable de la ejecucion de la obra o de los propios criterios del proyecto. En algunos casos, el mismo pueblo puede tener mas de un sistema distinto14. Algunas instituciones tienen experiencia en abastecimiento de comunidades con la captacion de un manantial y la distribucion de agua con varios kilometros de linea de c o n d ~ c c i o n ~ ~ .

Sin embargo, en el Peru existen otras opciones tecnicas, tales como sistemas de bombeo con energia manual16, termica17, electrica solar1* o eolicalg, y pozos tradicionales mejorados. El numero, las caracteristicas y el exito de estos sistemas no esta suficientemente documentado.

Las fuentes de agua utilizadas son:

Subterranea: manantiales de ladera, fondo (pozos) o galerias filtrantes. Superficial: rios, lagunas, canales o reservorios de riego.

En terminos de utilizacion permanente del servicio, se notan sistemas que permiten el abastecimiento de agua en forma regular durante el invierno pero con una drastica reduccion en el verano, lo que obliga a la poblacion a guardarla en recipientes con amenaza de riesgo sanitario. En cuanto a metodos de desinfeccion del agua, el mas simple consiste en incorporar un h i p o c l ~ r a d o r ~ ~ en el reservorio. Existen algunos sistemas con tratamiento mas elaborado que utilizan agua superficial. Las plantas mas completas tienen un sedimenlador, prefiltros y filtros lentos (arenas). La imple-

14. Sistemas en el Pueblo de Huaygrapongo, distrito de Llacanora, Provincia de Cajamarca. 15. PESAR, tres distritos de la provincia de Cajamarca. 16. Chanchilla y Camanica, Siel~a, ADRA y CARE, en Informe Sistemas de Agua y Saneamiento. Programa PNUDi

Banco Mundial, setiembre de 1997. 17. Marcobamba, Proyecto Mision Bautista, DESA y APRISABAC, Provincia de Cajamarca. 18. La Mariposa, Costa, Universidad de Piura. 19. Atuncola, Sieira y Tolon-Cafetal . 20. Quirihuac-Cocas, Sierra, CARE-UNICEF, en Informe Sistemas de Agua y Saneamiento. Programa ~~UDlBanco

Mundial, setiembre de 1997. Ver tambien la descripcion de un hipoclorador en ((Memoria del Taller de Tecnologias Alter- nativas~, Cochabamba, Bolivia, octubre de 1997.

3 2 Peni: Lineamientos para un Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural

mentacion tecnica de las plantas de tratamiento y su operacion y mantenimiento es dificil, por lo que su sostenibilidad no solo depende de la comunidad.

Las normas de construccion utilizadas2' en el subsector son las propuestas por el MINSA: (i) diseno para abastecimiento de agua potable (1964 y 1982); y, (ii) diseno para abastecimiento de agua potable para poblaciones rurales y urbano marginales (1994). Pero ninguna de estas normas ha sido incluida en el Reglamento Nacional de C~ns t rucc ion~~ . Un proyecto de normas para infraestructura sanitaria para centros poblados rurales esta en proceso de revision por la SUNASS. A su vez, existe otro proyecto de normas: •áPropuesta de Normas de Tratamiento de Agua para Consumo Humano•â por SENCICO~~ . En terminos generales, constituye una dificultad el poco contacto entre las diferentes instituciones gubernamentalcs para asegurar que las normas sean concordantes y operativas.

El problema de base es que la comunidad elige entre recibir nada o aceptar un solo modelo de opcion tecnica y nivel de servicios. No se proponen opciones alternativas al sistema por gravedad con por lo menos un reservorio y su red de distribucion (nivel de servicios: conexiones domicilia- ras o piletas publicas). Dos sistemas de la misma magnitud de inversionz4 pueden estar sobredi- mensionados para una comunidad, y subdimensionados para otra, con relacion a la necesidad tecnica o la capacidad financiera. De otro lado, la ausencia de monitoreo y evaluacion de las inversiones no permite adecuar la tecnologia a los diversos casos y bajar los precios per capita sin afectar la calidad.

En lo que atane a la construccion de obras, las instituciones utilizan las tecnologias tradicionales; solo algunas instituciones adaptan la tecnologia a las peculiaridades del ambito y de la poblacion.

Se necesita perfeccionar las normas tecnicas y complementar las existentes para facilitar su aplicacion practica. Las normas actuales a veces muestran contradiccion entre una institucion normativa y otra; tampoco incluyen todos los componentes posibles de un sistema para el ambito rural.

b. Medidas de saneamiento

En la mayoria de los proyectos de agua potable se incluye la dotacion de letrinas como parte del saneamiento. En muchos casos la poblacion aporta materiales y construye las letrinas; el apoyo del proyecto se limita a la asesoria tecnica y a suministrar la losa y el tubo de ventilacion. Cada ejecu- tor tiene sus criterios tecnicos y planos tipo particulares25. En algunos pueblos donde la densidad de viviendas no permite colocar letrinas, se han construido pequenos alcantarillados. Las zonas circundantes a las piletas y otras fuentes publicas no tienen pozos de infiltracion; asi, ante el aumento de la cantidad de agua disponible, aumenta tambien el despilfarro y crea un nuevo problema de insalubridad.

Los sistemas de tratamiento de aguas residuales son poco numerosos y estan sujetos al buen funcionamiento de sistemas de abastecimiento de agua potable. Los proyectos ejecutores estan en proceso de aprendizaje sobre la utilizacion de educacion sanitaria para poblaciones rurales.

2 1. No se conoce el nivel de aplicacion real 22. Otro texto oficial vigente, pero poco especifico para el subsector de saneamiento basico rural. 23. Del Ministerio de Transportes, Vivienda y Constiuccion. 24. Por ejemplo un sistema de 20.000 LIS$

25. En CEPIS, SKAT y otras instituciones existe informacion abundante para consulta de los responsables de la preparacion y ejecutores. pero no esta suficientemente difundida y menos aun llega a las provincias. Esta carencia de difusion de la informacion entre los actores del subsector y de reuniones como talleres es un freno a la expansion de nuevas tecnicas.

Diagnostico del sector saneamiento 3 3

Existen normas sanitarias para el diseno de tanques septicos (1966), pero no se cuenta con normas oficiales para el diseno de letrinas y sistemas de desague y alcantarillados. Falta estudiar los incentivos para lograr la participacion activa de cada actor en el proceso. Se necesita perfeccionar las normas tecnicas para los servicios de saneamiento y complementar las existentes para facilitar sus usos practicos.

Gestion de los servicios rurales

En el Peru existe una experiencia de administracion de los servicios de saneamiento rural que tiene mas de cuatro decadas. Segun la primera Ley General de Saneamiento Basico Rural de 1962, los sistemas debian ser administrados por una Junta Administradora elegida por la comunidad y10 centro poblado beneficiario. En 1976 el Ministerio de Salud, ente rector del subsector, estatuye el modelo de la Junta Administradora, quedando la estructura organizacional de la siguiente manera:

Asamblea General de Usuarios. Junta Administradora con cinco miembros: presidente, secretario, tesorero, fiscal y vocal.

Esta forma de organizacion se ha replicado en el area rural y es la que esta vigente en la mayoria de los sistemas que se mantienen operativos. La JAP se orienta a garantizar basicamente la operacion y mantenimiento de los servicios. A partir de ello, las cuotas que paguen los usuarios deberian garantizar como minimo el pago del operador.

Sin embargo, con la reforma del sector a partir de 1994 se presentan condiciones para mejorar ese enfoque. Es decir, incluir la operacion y mantenimiento como componentes de la gestion de los servicios asociada con una mayor capacitacion de la comunidad. El reglamento de la Ley General de Saneamiento establece que la gestion del servicio en el area rural debera organizarse en una Junta Administradora, regulada por la SUNASS. Actualmente la Superintendencia esta trabajando en el diseno de un modelo de gestion, segun el mandato que le asigna la ley, incorporando la experiencia de las Juntas Administradoras y de otras formas de organizacion que existen actualmente en el area rural.

Luego de la experiencia del MINsA en la dotacion de los servicios rurales, se han realizado otras experiencias y se han sistematizado lecciones de trabajo comunitario y una cultura del agua, que se debe recuperar para proponer modelos de gestion que aseguren la sostenibilidad de los servicios. En ese sentido, se puede mencionar como otros ejemplos las experiencias de las Asociaciones de Usuarios, en Nasca, las Asociaciones de Juntas Administradoras, de Celendin, Cajamarca, y en el Cusco. A estas formas de organizacion se agregan los comites, cooperativas y la administracion directa por algunos municipios distritales (Bodero 1998).

5. Conclusiones del diagnostico

El diagnostico muestra que, pese a los esfuerzos que se realizan en el sector para implementar los servicios de agua y saneamiento en el area rural, especialmente para ampliar la cobertura, la situacion del subsector es la siguiente:

Cobertura. Se estima que 70% de la poblacion rural (aproximadamente 5.463.342 habitantes) no cuentan aun con servicios de agua potable y 89% (aproximadamente 6.946.250 habitantes) no disponen de servicios de saneamiento. Marco institucional. La carencia de un marco institucional consolidado para el sector de saneamiento basico y el rural en particular no permite la elaboracion de un plan estrategico


nacional para la ampliacion de la cobertura con servicios de agua y saneamiento sostenibles, tampoco facilita la supervision de la aplicacion de normas, la planificacion de las inversiones, la coordinacion entre instituciones del sector, el registro de los niveles de cobertura y el monitoreo y evaluacion de las instituciones de financiamiento e implementacion de servicios de agua y saneamiento en el area rural. Normas legales y gestion de los servicios. Existe la necesidad de elaborar normas especificas para el area rural, especialmente para la gestion y administracion de los servicios de agua y saneamiento, tomando en cuenta para ello las estructuras administrativas tradicionales de las comunidades rurales, sus economias, la estacionalidad de sus ingresos, la factibilidad y rentabilidad de integrar a estas comunidades al sistema de las Empresas Prestadoras de Servicio y el interes de las mismas, la inclusion de la comunidad en la autogestion previa capacitacion, siempre teniendo como proposito la sostenibilidad de los servicios. Normas tecnicas. Se requiere contar con normas tecnicas especificas para el diseno de sistemas de agua y saneamiento para el area rural y de una instancia que permita verificar la aplicacion de tales normas, desde la aprobacion de expedientes hasta la recepcion de las obras fisicas, de tal forma que se asegure la calidad de los sistemas y la uniformidad de los costos para sistemas similares. Concertacion sectorial. La falta de una instancia de coordinacion y concertacion no permite el intercambio de experiencias y lecciones aprendidas en el proceso de implementacion de proyectos. La mayor parte de las agencias desarrollan iniciativas con estrategias institucionales sin una coordinacion sectorial, concentradas en el cumplimiento de metas de ampliacion de cobertura y relativo interes en planes de largo plazo. Descentralizacion. Pese a las experiencias exitosas de algunos proyectos, la inclusion limitada de los gobiernos municipales en la planificacion, financiamiento, supervision de la construccion, de la operacion y el mantenimiento de los servicios de agua y saneamiento, debilita la participacion de una de la instancias o institucion que tiene residencia mas proxima a las comunidades, ademas de contar con responsabilidades legales sobre las mismas. Politica financiera. La aplicacion de politicas de financiamiento diferentes pero basicamente orientadas a la satisfaccion de las necesidades basicas, antes que responder a la demanda real por los servicios de agua y saneamiento, requiere de subsidios y demanda la necesidad de mayores inversiones para lograr el incremento de las coberturas. Este sistema limita la participacion de la comunidad a la provision de mano de obra no calificada y materiales locales. La aplicacion de esta estrategia de trabajo ha conducido a una baja sostenibilidad de los servicios construidos. Participacion de la mujel: El Gobierno, las instituciones de financiamiento y la mayor parte de los programas y proyectos que implementan servicios de agua y saneamiento, incluyen el concepto de genero como parte de sus estrategias y planes de trabajo y tienen como meta una mayor participacion de la mujer en los procesos de implementacion, operacion, mantenimien- to y cambio de habitos de la comunidad. Sin embargo, aun no se cuenta con un marco conceptual con estrategias y resultados esperados bien definidos. Educacion en salud e higiene. Se cuenta con una gran experiencia en cuanto a la aplicacion de metodologias de capacitacion en salud e higiene y desarrollo de materiales educativos, desde que cada institucion, programa, proyecto y ONG ha generado materiales propios. Estas experiencias y materiales requieren ser sistematizados y validados a traves de pruebas piloto y sus resultados son difundidos entre las instituciones del sector. Adicionalmente a la disponibilidad de materiales se observa que, de una manera general, luego de concluida la construccion del sistema y el retiro de la institucion que construyo el sistema, no existe continuidad en las actividades de capacitacion y en el seguimiento sobre la practica de las recomendaciones efectuadas para lograr el cambio de habitos.


Capacitacion en operacion y mantenimiento. La capacitacion en gestion, operacion y mantenimiento de los servicios ha sido una practica de la mayor parte de las instancias que implementan servicios de agua y saneamiento. La diversidad de modalidades requiere ser sistematizada y validada para su divulgacion e incorporacion en inversiones mayores. Opciones tecnicas. Se cuenta con bastante experiencia con relacion a la construccion de sistemas de provision de agua por gravedad, siendo menor la disponibilidad de informacion sobre otras opciones tecnicas como bombas manuales. Esta iniciandose un proceso organi- zado de intercambio de experiencias entre instituciones de la region andina y nacional sobre las ventajas del uso de tecnologias alternativas, como la construccion de tanques de agua con ferrocemento y sistemas de desinfeccion del agua para comunidades rurales, que permiten una reduccion en los costos y mejorar la calidad de los sistemas de provision de agua y saneamiento.

La conclusion general es que en el Peru existe la necesidad de ampliar la cobertura de agua y saneamiento de las comunidades rurales y se cuenta con la voluntad politica del Gobierno para ello. Por otra parte, se dispone de una amplia gama de experiencia en la implementacion de servicios de agua y saneamiento en el area rural, la misma que requiere ser sistematizada y validada a traves de experiencias piloto, para que los resultados puedan ser incorporados en inversiones sectoriales mayores y aseguren la sostenibilidad de los servicios.

111. LINEAMIENTOS PARA UN PROGRAMA NACIONAL DE AGUA Y SANEAMIENTO RURAL SOSTENIBLE

1. Antecedentes

El Gobierno del Peru como parte de su "Estrategia Focalizada de Lucha Contra la Pobreza Extrema 1996-2000" plantea reducir la pobreza en cincuenta por ciento, estableciendo como una de sus prioridades la dotacion de servicios de agua y saneamiento a la poblacion rural mas pobre.

Tomando como referencia las experiencias y lecciones aprendidas que se consideran en la primera parte del presente documento e incluyendo las experiencias desarrolladas en otros paises, se proponen lineamientos de estrategia y accion que pueden servir de referencia para formular un Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural, de tal modo que los servicios de agua y saneamiento sean sostenibles y permitan el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacion rural. Se espera que la aplicacion de este programa pueda tener un efecto significativo en ampliar la cobertura de agua y saneamiento rural y una mejora en los indicadores de salud de la poblacion.

2. Objetivos del Programa

El objetivo superior esperado seria mejorar la calidad de vida de la poblacion en el area rural y el objetivo del Programa Nacional seria el incremento de la cobertura con servicios sostenibles de agua y saneamiento en el area rural. Para ello se plantean como metas:

Fortalecer el marco institucional del sector de saneamiento. Promover y fortalecer la participacion comunitaria en la dotacion de servicios sostenibles de saneamiento basico. Promover el cambio de actitudes y practicas saludables en la poblacion en los aspectos de salud e higiene. Fomentar la capacitacion de las comunidades rurales para la gestion eficiente de los sistemas de agua y saneamiento. Fortalecer el papel de la mujer en la toma de decisiones en la comunidad y su participacion en la gestion de los servicios. Promover modelos de implementacion de servicios rurales a nivel distrital.

Marco institucional

La implementacion de un Programa Nacional de agua y saneamiento para el area rural necesitara que previamente se complete el marco institucional del sector, identificando a las instancias responsables de las funciones normativas, de fiscalizacion, planificacion e implementacion; las mismas que deberan:

Definir las politicas en la dotacion de los servicios de agua y saneamiento. Proponer una estrategia nacional para ampliar la cobertura en area rural. Definir la politica financiera de los programas nacionales en el area rural. Manejar la informacion sobre los avances y problemas del sector; incluyendo ampliacion de coberturas, registro de sistemas construidos en el area urbana y rural, condiciones de la infra-

Lineamientos para un Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural Sostenible 37

estructura a nivel nacional, registro y estadisticas sobre la poblacion y centros poblados que no cuentan con servicios de agua y saneamiento. Promover las inversiones en el area rural. Coordinar con los gobiernos regionales y municipales para el diseno de estrategias de saneamiento y atencion de los casos de emergencia, especialmente en las zonas de extrema pobreza, comunidades nativas y zonas de frontera. Promover la coordinacion, las alianzas y la concertacion entre las organizaciones del sector publico y privado, agencias bilaterales y multilaterales, interesadas en mejorar y10 dotar de servicios sostenibles a la poblacion.

4. Los principios del Programa

La propuesta sustenta el diseno de un Programa de Agua y Saneamiento Rural, en los principios de la Conferencia Internacional sobre el Agua y el Medio Ambiente, celebrada en Dublin en 1992. Estos principios surgen al final del Decenio Internacional del Agua Potable y del Saneamiento Ambiental cuando la comunidad internacional empezo a reconocer que la dotacion de servicios de agua y saneamiento debia concentrarse mas en la demanda y la sostenibilidad. Los principios consideran que:

El agua es un bien economico y social y debe administrarse como tal. El agua debe administrarse al nivel apropiado mas bajo, con intervencion de los usuarios en la planificacion y la ejecucion de proyectos.

Estos principios son los que se vienen aplicado paulatinamente en los distintos paises como una forma de asegurar la sostenibilidad de las inversiones y la continuidad del servicio en el tiempo.

5. Lineamientos para el diseno

La promocion y el desarrollo sostenible del subsector necesitan la participacion y la adhesion de varios actores. Las condiciones para dotar a las comunidades de servicios sostenibles de agua y saneamiento seran distintas al enfoque tradicional, por lo cual se propone un enfoque basado en la demanda, la cual sera generada en la misma comunidad mediante un proceso facilitado por las instituciones que ejecuten el programa.

Tomando como referencia las conclusiones del diagnostico, en una primera etapa se podria implementar una fase piloto26 la cual permitira sistematizar, validar y documentar las lecciones mas importantes y relevantes para el programa nacional.

Se propone articular el programa con las estrategias siguientes: a) El enfoque basado en la demanda, b) La capacitacion a las comunidades y a los interlocutores, c) Los mecanismos de financiamiento, d) La toma de decisiones en el nivel apropiado y e) El monitoreo y evaluacion.

Enfoque basado en la demanda

El enfoque se basa en la demanda de una comunidad para acceder a un sistema que ella solicita con conocimiento de sus ventajas y desventajas, realiza aportes en su financiamiento y garantiza la operacion y mantenimiento del mismo. Ello considera:

26 Uno o dos proyectos pilotos por region geografica podrian constituir una primera etapa, con recursos del BM y donantes.

38 Peni: Lineamientos para un Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural

a. Los criterios de elegibilidad de las comunidades y los proyectos

Para asegurar un uso optimo de los recursos financieros y humanos, se estableceran criterios de elegibilidad para las comunidades y el tipo de proyectos a ejecutar. Las comunidades que presenten una demanda para conseguir un sistema de abastecimiento en agua potable y10 saneamiento, deberan cumplir con ciertos requisitos antes de que se realice la inversion, como nivel de pobreza, voluntad de pago, participacion en todas las etapas del proceso de implementacion del servicio y otros. Dichos criterios seran fijos, transparentes y aplicados de manera sistematica y estaran en concordancia con la politica y la estrategia nacional para el subsector.

Al inicio del Programa Nacional, se realizara una campana de difusion de los alcances y caracteristicas del nuevo modelo en la dotacion de servicios sostenibles. Con los estudios de preinversion al nivel comunitario, la informacion y las conclusiones se evaluaran mediante talleres y asam- bleas participativas con los usuarios.

b. Las opciones tecnicas y los niveles de servicio

Para aumentar la tasa de cobertura con recursos financieros limitados se ofertara a las comunidades diferentes opciones tecnicas y niveles de servicio. Cada opcion debera adaptarse a las condiciones locales. Para cada opcion se usara tecnologia estandar y de bajo costo, vigilando la aplicacion de estandares de calidad. El nivel de servicio debera adaptarse a las caracteristicas de la poblacion.

El enfoque basado en la demanda tiene como supuesto el informar a las comunidades para que ellas elijan una opcion con conocimiento. La informacion a los futuros usuarios se referira a lo siguiente:

la tecnologia el nivel del servicio la confiabilidad del sistema la relacion entre los costos de operacion y mantenimiento la vida util del servicio formas de participacion y aportes de la comunidad que se requeriran en la construccion y luego en la gestion del sistema.

Es importante recordar que no todas las opciones tecnicas son viables y pertinentes en todos los casos. El rango de opciones posibles debera ajustarse a las condiciones de cada lugar. Ello debera ser explicado a la comunidad al inicio de la fase de los estudios de pre inversion. Durante la misma fase, las opciones viables y pertinentes seran determinadas con la comunidad. Esta recibira una amplia informacion sobre cada uno de los sistemas posibles.

Para cada tipo de sistema que le interese, la comunidad debera conocer el costo total y el monto de inversion per capita, identificando el monto de su aporte. Un formato tipo debera ser desarrollado para facilitar este calculo a partir del cual la comunidad podra:

Definir el (los) sistema(s) que represente(n) el servicio de base para ella. Evaluar su nivel y tipo de participacion para cada sistema. Definir las tarifas para la operacion sostenible de cada sistema.

Capacitacion a la comunidady a los interlocutores

El objetivo sera asistir con el entrenamiento tecnico y operativo a la comunidad y a los interlocutores para lograr la sostenibilidad de las inversiones.


a. Capacitacion

Este proceso estara dirigido a desarrollar la capacidad de los actores sociales para lograr la participacion organizada, consciente, activa, permanente, responsable y efectiva de cada uno de los socios en la preparacion, ejecucion y gestion de los servicios de agua y saneamiento. Al nivel de los usuarios se propone fortalecer la efectiva participacion social de la comunidad en todas las etapas del proceso de materializacion de su demanda.

En la fase inicial del Programa Nacional se definiran las categorias de actores y se evaluara la demanda particular en capacitacion de cada uno, para que el conjunto de los actores (los socios) intervenga en el futuro con mas eficiencia en el proceso. Se debera disenar mecanismos para identificar las necesidades especificas de cada actor. Los actores sociales pueden ser agrupados en (i) comunitarios, (ii) intermediarios, (iii) promotores de inversion y (iv) promotores estatales del subsector.

b. Educacion sanitaria

La educacion sanitaria facilitara lograr cambios en el comportamiento que sean sostenibles y ge- neralizados en la familia y en la comunidad para lograr un uso adecuado de los servicios instalados y mejorar las condiciones de salud y de higiene personal, familiar y comunal. Las tematicas estaran orientadas hacia la salud con la promocion de habitos de higiene, educacion y alimentacion de las familias.

La educacion sanitaria no debe ser conceptualizada como un proceso de difusion de mensajes generales con materiales educativos numerosos, una serie de campanas de sensibilizacion de •áes- pecialistas•â que dan clases a los que no saben nada. Al contrario, los mensajes y los materiales deberian ser elaborados con las familias y la comunidad. El mismo proceso participativo que sustente al enfoque sobre la demanda deberia desarrollarse de manera que la educacion sanitaria sea articulada con la comunidad como un componente que sirve a los objetivos generales.

c. Medio ambiente y conservacion de los recursos hidricos

En el subsector de agua y saneamiento rural, existen mecanismos y posibilidades de coordinacion para implementar estrategias de dotacion de servicios sostenibles y al rnismo tiempo proteger el medio ambiente. Se entiende la proteccion del medio ambiente como el conjunto de medidas y actividades que propician el uso racional de los recursos hidricos y del territorio de acuerdo con sus caracteristicas potenciales en el marco de una politica de mantenimiento de la calidad de los ecosis- temas.

Los gobiernos locales y sectores como el Ministerio de Agricultura y el Ministerio de Salud tendrian que participar en forma activa, dado que disponen de los mecanismos legales e institucionales. Ambos ministerios disponen de oficinas departamentales y regionales, y ejecutan programas para la proteccion del medio ambiente, cuyas actividades, especialmente las de foresta- cion, pueden coordinarse con los municipios distritales y el Programa Nacional de Agua y Sa- neamiento Rural.

Mecanismos financieros

El programa nacional tendria que contar con un conjunto de reglas que sustente la politica de financiamiento, la participacion en los costos y el uso de los recursos financieros, de tal modo que estas reglas puedan ser aplicadas por las distintas instituciones que financian la implementacion de servicios de agua y saneamiento en el area rural.

40 Peni: Lineamientos para un Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural

a. Servicio de base y turna30 de la poblacion

Una comunidad debera establecer un servicio basico y decidir la orientacion de la inversion de los recursos a los que tendra acceso. En el cuadro 16 se muestran propuestas de criterios para definir un servicio de base.

Cuadro 16: Criterios para determinar el servicio de base en casos de manantial con potencialidad para un sistema por gravedad

< 50 Inaplicable

< 50 Inaplicable

< 200 Dispersas

< 200 Semi- dispersas



< 500 metros Facil (camino) Q suficiente

< 500 metros Facil (camino) Q debil

< 500 metros Facil (sendero) Q suficiente

< 500 metros Dificil Q suficiente (escarpado)

>500 metros Facil (sendero) Q suficiente

>500 metros Facil (sendero) Q debil

Proteccion/captacion de manantial

Reservorio cerca de la captacion

Proteccion/captacion de manantial

Una pileta publica o conexion domiciliaria

Una pileta publica o conexion domiciliaria

Reservorio y una pileta publica

Opcion tecnica: manantial, con potencialidad para un sistema por gravedad.

Un servicio de base con "proteccion y captacion de manantial", ofertado a la comunidad, en muchos lugares puede suponer un mejoramiento del sistema anterior, lo cual representa un 5% del costo total de un sistema que provee un servicio con reservono, red de distribucion y conexiones domiciliarias. De alli que con una politica de optimizacion de los sistemas, en muchos lugares de la sierra se pueden realizar mas servicios de base definidos como "proteccion y captacion de manantial" en lugar de un solo servicio de nivel mas complejo.

h. Recursos para financiar las inversiones

Para cubrir el costo del desarrollo del subsector, los recursos financieros asignados por el gobierno pueden ser complementados con aportes de las propias comunidades. En el ambito comunitario los proyectos dividen sus costos en directos e indirectos. Actualmente la mayoria de las comunidades solo participan en el financiamiento de los costos directos, con trabajo y en materiales. El financiamiento a las comunidades cubre el total de los costos indirectos y casi el cien por ciento de los directos en efectivo.

Lineamientos para un Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural Sostenible 4 1

En el ambito regional, los recursos que reciben las municipalidades, especialmente del Fondo de Compensacion Municipal, tambien podrian constituir una fuente de aporte en el financiamiento de los costos de los servicios de agua y saneamiento.

A nivel de la comunidad, es probable que el aporte en especie y en trabajo se efectue al maxi- mo posible, sin embargo, un nuevo eje de desarrollo de la participacion comunitaria sera promover el aporte en dinero efectivo. Las modalidades practicas para establecer este lineamiento depende- ran de la capacidad economica real de cada comunidad. Si hay una voluntad real de mejorar la situacion del subsector en el f~ituro proximo, la movilizacion de la participacion en efectivo podria rapidamente convertirse en una realidad.

c. La gestion de los sistemas

El funcionamiento de los sistemas de agua de manera independiente al financiamiento externo y su sostenibilidad se logra cuando los gastos de operacion y mantenimiento estan a cargo de los usuarios. Este principio debera ser discutido con la comunidad desde el inicio de la fase de preinversion. La eleccion de un tipo de tecnologia y el nivel de servicios, tiene una influencia notable sobre el precio a pagar para conservar el sistema. Las modalidades de recuperacion de los ingresos deberian ser definidas tambien antes de realizar la obra. Existen modelos como (i) el pago a destajo, per capita o por volumen; (ii) la facturacion semanal, mensual, estaciona1 o anual; (iii) la cobranza a cargo de individuos del pueblo, o por el tesorero de Juntas Administradoras, o por terceros; (iv) el trabajo de los cobradores se puede pagar en especie o en efectivo. Sin embargo, la comunidad puede tener su propio modelo y lo principal sera dejarle el derecho de elegir. Un sistema con buena gestion puede lograr montos importantes de ingresos, a veces mas grandes en comparacion con el ingreso familiar promedio27.

d. Costo del proyecto y participacion de los actores sociales

Del estudio de costos realizado (Mathys y Claure 1998), se concluye que el costo per capita para un sistema se compone de varias categorias de costos distribuidos en directos e indirectos, realizados a diferentes niveles (externo e interno a la comunidad).

Actualmente, cada programa o proyecto tiene su propia categorizacion de los costos segun el tipo de componente. Por ejemplo, los costos de capacitacion no son contabilizados o tenidos en cuenta de la misma manera en cada programalproyecto. Esta situacion complica tambien la comparacion, entre programas/proyectos, de los costos unitarios, por categoria y per capita. Tampoco facilitan un intercambio de informaciones para llegar a un uso mas economico de los recursos.

El cuadro 17 muestra las posibilidades de participacion de los distintos actores sociales en el financiamiento de los servicios bajo el enfoque de demanda.

Decision al nivel apropiado

La propuesta de implementacion plantea adaptar el marco institucional del subsector a los requerimientos de las zonas rurales. En cada etapa del Programa, las decisiones deberan ser tomadas al nivel apropiado mas bajo. Esto significa que la comunidad elegira su sistema entre diferentes opciones tecnicas, modelos de financiamiento y convenios institucionales. Tambien los usuarios seran involu- crados como socios prioritarios en las diferentes etapas de su propio proyecto, es decir en la identificacion, preinversion, diseno, planificacion, ejecucion, supervision, operacion y mantenimiento.

27. Un promedio de 580 soles mensuales por familia en la zona de Cusco (Hermoza y Ricasca 1996).


Cuadro 17: Participacion y aporte de actores sociales en la implementacion de servicios de agua y saneamiento en el area rural.

Actor social Tipo de participacion Posibilidades de participacion

Estado en el Recursos humanos Funcionarios: Numero, competencias y duracion de la ambito asignacion. central, regional y Logistica Propiedades estatales: Oficinas, mobiliario, material de municipal oficina, computadoras, vehiculos, terrenos, etcetera.

Recursos en efectivo Destajo anual Porcentaje fijo del costo total Monto fijo o porcentaje por cada proyecto comunitario segun opcion tecnica y de nivel de servicio, con o sin techo per capita

Organismo de cooperacion

Recursos en efectivo Programas, proyectos, asistencia tecnica, estudios espe- (creditos, prestamos, cificos, monitoreo y evaluacion interna, talleres, capa- donaciones, fondos de citacion especifica, co-financiamiento con otros orga- contravalor, etcetera.) nismos Fondo de respaldo de Bancos de Credito Rural

Intermediarios Recursos humanos Personal: profesionales y de apoyo (ONG)

Logistica Propiedad de la organizacion: Oficinas, mobiliario, material de oficina, computadoras, vehiculos, terrenos, etcetera.

Recursos en efectivo Co-financiamiento global o por componentes especificos

Comunidad Recursos humanos Participacion en las decisiones

Participacion en la educacion sanitaria

Participacion en la capacitacion

Aportes en mano de obra

Organizar y fortalecer las organizaciones de gestion de los servicios, tales como las Juntas Administradoras y otras

Logistica Medios de transporte, herramientas, terrenos, materiales locales, etcetera. Mano de obra comunitaria retribuida por la comunidad

Recursos en efectivo Mano de obra exterior retribuida por la comunidad Monto fijo o porcentaje de los costos directos y10 indirectos o totales, segun opcion tecnica y de nivel de servicio, con o sin techo per capita Otros


a. La comunidad

Los usuarios podrian promover la formulacion de la demanda para obtener un sistema de abastecimiento de agua potable. Esto implica tener su organismo encargado de la gestion y administracion, con un estatuto y reglamento que facilite su participacion en las diferentes instancias de toma de decisiones.

Las funciones que puede asumir la organizacion comunal son:

Formulacion de la demanda, que incluye el compromiso del aporte economico. Participacion en el diseno y la ejecucion de la obra. Participacion en los eventos de capacitacion y educacion sanitaria. Apoyo al fortalecimiento del papel de la mujer durante todo el proceso. Eleccion de la Junta Administradora; organizacion de su capacitacion para la gestion en la operacion y mantenimiento. Eleccion de una tarifa y promocion del pago por el servicio, para cubrir los costos de operacion y mantenimiento en los cuales se tenga en cuenta el control de la calidad del agua: El precio deberia ser determinado por, o con el consentimiento, de los usuarios, apoyados por un estudio de voluntad y condiciones de pago. Fiscalizacion de la Junta Administradora, a traves de los informes que son elevados a la Asam- blea de Usuarios. Coordinacion con el Ministerio de Salud y el municipio distrital para el control de calidad del agua. Vigilancia de los impactos del sistema sobre el medio ambiente comunal. Implica una asesoria tecnica de la municipalidad provincial o distrital para supervisar los impactos ambientales de las obras de saneamiento. Costos de reposicion del sistema de agua y saneamiento (vida util), basado en el funcionamiento de mecanismos locales para cubrirlo.

Los intermediarios

Los intermediarios intervienen antes, durante y despues de la realizacion de la obra. Tendrian el papel de: (i) interlocutores entre la comunidad y el Programa Nacional o (ii) prestadores de servicios; el eje principal sera promocionar y fortalecer a las organizaciones locales encargadas de la gestion del servicio, como las Juntas Administradoras u otras formas de organizacion.

La formacion de asociaciones de organismos de gestion de los servicios podria facilitar la ampliacion de las coberturas y la sostenibilidad de los servicios. La municipalidad distrital puede promover la creacion de las asociaciones en su ambito respectivo. Estas asociaciones tambien podrian asumir un papel de representantes de sus socios ante los otros actores, para canalizar las demandas al Programa Nacional.

c. La municipalidad distrital

Las municipalidades pueden jugar un papel mas dinamico con relacion a los servicios de agua y saneamiento basico, incorporando en sus planes de desarrollo los requerimientos de agua y saneamiento basico de las comunidades. Pueden efectuar las siguientes acciones:

Promocion y organizacion de mesas de concertacion. Formacion de Comites de Desarrollo LocaI28 con participacion de las organizaciones de base en la zona.

28. Esta institucion no existe en todas las regiones del pais.


Aprobacion del Plan de Desarrollo Distrital que incluye los sistemas de agua y saneamiento basico. Difusion del Plan de desarrollo con relacion a los sistemas de agua y saneamiento de las comunidades. Co-financiamicnto de actividades de implementacion, con recursos propios, con el Fondo de Compensacion Municipal o con otros recursos a definir. Apoyar la fiscalizacion de los servicios a su nivel, para asegurar el cumplimiento de las normas emitidas por la SUNASS.

Reconocimiento y apoyo a las Juntas Administradoras dando el respaldo requerido ante la poblacion y difundiendo las normas oficiales que permitan realizar acciones en agua y saneamiento basico. Promocion de la capacitacion de las Juntas Administradoras; esto con la ayuda de los componentes especificos. La municipalidad brindaria capacitacion para fortalecer la gestion en la operacion y mantenimiento. Supervision de los servicios de saneamiento en cumplimiento de la atribucion que le otorga la Ley Organica de Municipalidades, en el sentido de velar por la eficiencia de los servicios publicos. Las agencias municipales en los centros poblados pueden cumplir esta funcion de fiscalizacion de los sistemas de saneamiento. Monitoreo del Plan de Desarrollo Local, para detectar a tiempo los problemas, atrasos, situa- ciones no previstas, etcetera. Divulgacion de los avances del Plan de Desarrollo Local para que la poblacion comunal se en- cuentre bien informada de las acciones en agua y saneamiento basico. Sistema de monitoreo y evaluacion sobre los sistemas recogiendo datos sobre el funcionamiento de 10s sistemas de saneamiento en las comunidades. Esta informacion puede ser canalizada hacia las municipalidades provinciales y, luego, hacia el nivel central. Apoyo a las Juntas Administradoras asegurando la asistencia tecnica que puede depender de la misma municipalidad o provenir del sector privado.

Las municipalidades tendrian que cumplir nuevos papeles y para ello sera imprescindible su capacitacion en las distintas etapas de realizacion del Programa y en la asistencia tecnica a las comunidades para la operacion del sistema.

d. Los promotores estatales del subsector

Los organismos al nivel central, como el Viceministerio de Infraestructura (PRES) y la SUNASS; y regional, como el MINSA, que determinarian las normas especificas y asegurarian su aplicacion en el area rural. Son responsables de los mecanismos de coordinacion con la Cooperacion Externa y del seguimiento y resultados de la sostenibilidad de los proyectos de inversion en agua y saneamiento para el area rural.

6. Monitoreo y evaluacion

El monitoreo y la evaluacion seran actividades cotidianas y que se desarrollaran en todos los niveles: usuarios, intermediarios; proyectos y programas; local, regional y nacional. Las actividades de monitoreo y evaluacion seran estructuradas de manera que permitan la comparacion entre diferentes regiones, zonas o comunidades, aseguren la coherencia del proceso y faciliten la difusion de las informaciones. La ventaja consiste en generar cambios y diversidades en el proceso, sin modificar a fondo la modalidad de implementacion del Programa Nacional.


Ademas de ser la herramienta principal para coordinar y contabilizar los diferentes aspectos que sirven a la implementacion, la evaluacion puede proporcionar informacion y lecciones como: (i) conocer la percepcion de los actores sobre el avance de actividades, (ii) identificar logros importantes para su replica, (iii) ajustar el cronograma de las actividades al tiempo estipulado y con los recursos asignados, (iv) asegurarse que el programa este cumpliendo con sus objetivos siguiendo los principios predeterminados, (v) identificar problemas y limitaciones en el proceso de implementacion para proponer soluciones correctivas.

Para el caso especifico del ambito rural, la clasificacion de indicadores podria basarse sobre las categorias siguientes:

Indicadores cuantitativos (fisico y financiero): Numero de sistemas construidos, numero de beneficiarios, tasa de cobertura, numero de reuniones de capacitacion, numero de escuelas involucradas en educacion sanitaria, costos unitarios, costos por tipo de sistema, etcetera. Indicadores de desempeno y de impacto: Nivel de participacion de los actores sociales con respecto a su propio papel, fortalecimiento efectivo de las instituciones estatales, eficiencia del procedimiento de licitacion, cooperacion con ONG, sistemas con uso normal despues de un ano de operacion, respeto de las reglas de participacion con pago en efectivo, proteccion de las fuentes contra contaminacion, capacidad en operacion y mantenimiento, variacion del consumo de agua per capita, practica de higiene, participacion de mujeres, efectos del retraso en la ejecucion de la obra, entre otros.

El principio operativo basico exige una base de datos permanentemente actualizada para un seguimiento eficiente del proceso, el mismo que puede estar apoyado por un Sistema de Informa- cion Gerencia1 (SIG), que sirva para:

Establecer una plataforma de trabajo. Organizar y administrar portafolios de proyectos y paquetes. Establecer clasificadores geograficos que permitan localizar proyectos a nivel departamento, municipio y comunidad. Compartir e intercambiar informacion con la entidad encargada de ejecutar el componente infraestructura. Administrar y monitorear indicadores de sostenibilidad e impacto. Programar y controlar acciones de preinversion y desarrollo comunitario. Programar, controlar y evaluar la ejecucion fisico-financiera de las acciones de infraestructura. Generar tablas de indicadores de gestion, sostenibilidad e impacto.

Del analisis de la base de datos se puede obtener informacion y lecciones que pueden ayudar a mejorar el proceso de implementacion. Tambien es importante tener una estrategia de comunicacion que podria apoyarse sobre los siguientes aspectos: (i) relaciones publicas, (ii) comunicacion en el ambito de las comunidades y municipios; y,(iii) comunicacion institucional.

AGUERO PITTMAN, R.: Agua potable para poblaciones rurales: Sistemas de abastecimiento por gravedad sin tratamiento. Lima: SER, 1997.

ALFARO, DORIS: •áCapacitacion y educacion en saneamiento basico rural•â. RWSG-AND: Grupo Re- gional de Agua y Saneamiento Region Andina, Programa pNuD/Banco Mundial. Setiembre de 1997 (Ms.).

ANAYA, GLADYS: Recoleccion y sistematizacion de la informacion sobre las normas en los sistemas de saneantiento basico rural. Lima, setiembre de 1997 (Ms.).

ARISTIZABAL, GLADYS; M. GONZALES; H. LORES; M. MERINO y N. PARRA: •áInforme mision de formulacion de la tercera fase 1998-2000~. Proyecto APRISABAC. Agosto de 1997 (Ms.).

BANCO MUNDIAL: Itlforme sobre el Desarrollo Mundial, 1997.

: Peru: Enfoque de la ordenacion del agua y el desarrollo de la irrigacion basada en el usuario. Documento Geografico 111. Division de Ordenacion de los Recursos Naturales y Po- breza Rural. Informe No 1 3642-PE, 1997.

BODERO, M A R ~ A ELENA: Modelos de gestion del servicio de agua potable en el area rural del Peru. SUM-Canada. Lima, abril de 1997 (Ms.).

CASTILLO R., OSCAR y RAFAEL VERA V.: Descentralizacion, gobierno local y saneamiento rural: Tres estudios de caso en el Peru. Grupo Regional de Agua y Saneamiento-Region Andina, Programa PNuD/Banco Mundial. Lima, diciembre de 1997 (Ms.).

COSUDE: Apoyo al fortalecimiento del subsector de saneamiento basico rural. Diciembre de 1996. (Ms.).

y MINISTERIO DE SALUD: Informe anual marzo 1996-marzo 1997. Proyecto SANBASUR:

Saneamiento de la Sierra Sur. Lima, marzo de 1997 (Ms.).

: Ajurla rnemoria, reunion sectorial de agua y saneantiento basico. Lima, octubre de 1997. (Ms.).

CUANTO S.A./OSIPTEL: Caracterizacion socio-economica de los centros poblados rurales del Per~i. Informe elaborado por encargo del Fondo de Inversion Social en Telecomunicaciones. FITEL,

1996.

DINASBA y PROSABAR: Sistema de gestion SIG: Guia de referencia rapida. Proyecto PROSABAR: Programa de Saneamiento Basico Rural. Bolivia, enero de 1997 (Ms.).

GONDRIE, P.; N. STEGEMAN y J. MEDINA: Mision de identificacion para la cooperacion en Salud entre Peru y Holanda. Informe final. Abril de 1996 (Ms.).

HERNANDEZ, ISABEL: Estudios de Costos de Proyectos en Agua Potable en Areas Rurales del Peru. RWSG-AND: Grupo Regional de Agua y Saneamiento-Region Andina. Programa PNuD/Banco Mundial. Lima, octubre de 1997 (Ms.).

INEI: La mujer en el Peru: Caracteristicas demograjicas, sociales y economicas. Peru, agosto de 1995.

: Compendio Estadistico 1995-1996. Lima, agosto de 1996.

: Perii: Acceso a los Pro~ramus Sociales. Lima, diciembre de 1996.

: Caracteristicns de Salud de la Poblacion. Lima, diciembre de 1996.

: Estadisticas del Medio Ambiente. Lima, mayo de 1997.

JACOME, MONICA: Evalirncion de modelos operativos de implementacion de proyectos rurales de rigurr potable y saneamiento, dentro del proyecto FASBASE. Quito, junio de 1997.

LEON, ROXANA: Diagnostico del Subsector de Saneamiento Basico Rural: Informe Final. Lima: COSUDE, julio de 1996.

: Estudio del marco institucional del subsector de saneamiento basico rural. RSGW-AND, Pro- grama pNUD/Banco Mundial. Lima, setiembre de 1997 (Ms.).

MINISTERIO DE AGRICULTURA: Assessmerzt of Water Resources and their Use by Different Produc- rive Sectors ir7 Peru. Junio de 1995.

PRES: Mapa de la estrategia focalizada de lucha contra la extrema pobreza. Lima, agosto de 1996. (Ms.).

y RSWG-AND: Memoria del taller de concertacion sectorial. Lima, abril de 1997. (Ms.).

PROYECTO APRISABAC: Informe Ama1 1996. APRISABAC: Atencion primaria y saneamiento basico. Cajamarca, enero de 1997.

y DESA: Evaluacion de Proyectos 1992-1995: Zona de Cajamarca. 1996.

PROYECTO SANSABUR: Proceso de Planificacion Estrategica. Taller en Cusco, 7- 1 1 de julio de 1997. (Ms.).

SARA, JENNIFER: A. GROSS y C. VAN DEN BERG: Provision de agua y saneamiento en el urea a1m1 de Bolivia. Programa de Agua y Saneamiento ~ N u ~ / B a n c o Mundial. Washington D.C., noviembre de 1996.

SUNASS: Legislacion en materia de prestacion de servicios de saneamiento. Lima, 1996

: Cuadros de poblacion y centros poblados rurales, elaborados a base de los resultados del Censo de 1993. Lima de 1997 (Ms.).

MATHYS, ALAIN y SHIRLEY CLAURE: Estudio de costos de los proyectos de dotacion de agua en areas rurales de la Region Andina. Informe final. La Paz, 13 de abril de 1998 (Ms.).

VERDERA, FRANCISCO: Modelos de politica financiera para la dotacion de servicios de agua y saneamiento sostenibles a comunidades rurales en el Peru. Programa de Agua y Saneamiento PNUD/BM. Lima, mayo de 1988 (Ms.).

WORLD BANK: Second Socid Development aiid Compensation Fund Project: StaffAppraisal Re- port (SAR) . Washington D.C., junio de 1996.

SIGLAS UTILIZADAS

ACDl

ADRA-FASA

APRISABAC

BID

B M

CUANTO

CARE

CARITAS

CEDAS

CEDEPAS

CEPIS

CINARA

COOPOP

COSUDE

CTAR

DESA

DIGEMA

DIGESA

DlSA

DISABAR

ENNIV

EPS

FC M

FITEL

FONAVI

FONCODES

INAPMAS

INEI

INRENA

J A

JAAP

JASS

MEF

MINSA

ODSA

PAR

PCM

PNUD

PRES

PROMUDEH

PRONAP

Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional Agencia Adventista de Desarrollo y Recursos Asistenciales (ONG)

Atencion Primaria y Saneamiento Basico Cajamarca Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial Instituto Cuanto S.A. ONG

ONG confesional ONG confesional Centro Ecumenico de Promocion y Accion Social (ONG)

Centro Panamericano de Ingenieria Sanitaria y Ciencias del Ambiente Instituto de Investigacion y Desarrollo en Agua Potable, Saneamiento Basico y Conservacion del Recurso Hidrico, Universidad del Valle, Cali, Colombia Cooperacion Popular (Organismo Publico Descentralizado) Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacion Consejo Transitorio de Administracion Regional Direccion Ejecutiva de Salud Ambiental Direccion General del Medio Ambiente Direccion General de Saneamiento Direccion de Saneamiento Ambiental Direccion de Saneamiento Basico Rural Encuesta Nacional sobre Medicion de Niveles de Vida (1 994) Entidades Prestadoras de Servicios Fondo de Compensacion Municipal Fondo de Inversion en Telecomunicaciones Fondo Nacional para la Vivienda Fondo de Compensacion para el Desarrollo Social Instituto Nacional de Proteccion del Ambiente para la Salud Instituto Nacional de Estadistica e Informatica Instituto Nacional de Recursos Naturales Juntas Administradoras (denominacion legal) Juntas Administradoras de Agua Potable (APRISABAC)

Juntas Administradoras de Servicios de Saneamiento (SANBASUR)

Ministerio de Economia y Finanzas Ministerio de Salud Oficinas Descentralizadas de Saneamiento Ambiental Programa de Apoyo al Repoblamiento Presidencia del Consejo de Ministros Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Ministerio de la Presidencia Ministerio de Promocion de la Mujer y del Desarrollo Humano Proyecto Nacional de Agua Potable

Siglas utilizadas 49

PROSABAR

RWSG-AND

SANB ASUR

SAMEPEL

SER

SUM-CANADA SUNASS

UNICEF

Proyecto de Saneamiento Basico Rural (Bolivia, Credito Banco Mundial) Grupo Regional de Agua y Saneamiento, Region Andina, Programa PNUD-Banco Mundial Proyecto de Saneamiento Basico y Ambiental en la Sierra Sur Programa de Saneamiento Basico en Medianas y Pequenas Localidades (en preparacion) Servicio Nacional de Capacitacion para la Industria de la Construccion del Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construccion Servicios Educativos Rurales-ONG Servicio Universitario Mundial del Canada Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento Fondo de las Naciones Unidades para la Infancia

peru: lineamientos para un programa nacional de agua y...

Documents