Perspectivas Pobreza rural y territorio,

una discusión abierta

a pobreza aparece hoy comouna de las manifestaciones másinquietantes de las debilidadesde los modelos de desarrolloaplicados en el ámbito rural delos países de la región. Losniveles de incidencia y persis-tencia de la pobreza indican,

con claridad, la crisis de resultados que enfrenta lagestión pública y cuestionan las estrategiasemprendidas, las interpretaciones sobre las causasy la naturaleza misma del problema.

En este artículo se exploran los siguientes temas: i)las definiciones de pobreza y sus raíces en modelosconceptuales y políticos, ii) la interpretación de lapobreza en el marco del enfoque territorial del des-arrollo, y iii) las implicaciones de política de estasaproximaciones a la pobreza.

Detrás de las definicionesde la pobreza

La definición de pobreza es resultado de aproxima-ciones teóricas, conceptuales, ideológicas y políti-cas. No todas las definiciones son comparables nilogran dar cuenta de igual forma de un problemasocial tan sensible. Invito a una discusión abiertasobre las formas en que nos acercamos a estetema y a las implicaciones de adoptar una u otradefinición.

La naturaleza individualo colectiva de la pobreza

La discusión sobre las causas y mecanismos dereproducción de la pobreza ocupa las agendas de laacademia, los gobiernos y los organismos interna-cionales. Abundan los estudios sobre las formas deexplicar el problema, y en estos el énfasis predomi-nante se centra en las condiciones individuales yfamiliares de los pobres, sus factores asociados, suscaracterísticas y, en particular, en la definición demodelos interpretativos para su medición y segui-miento.

Este artículo aborda una dimensión complementa-ria de la pobreza: su visión territorial. Una visiónque parte de la comprensión de la pobreza comofenómeno social, que considera las implicaciones ylos determinantes colectivos, territoriales. Unavisión que considera que la dimensión económica,política y social de la pobreza no es un problemaindividual o familiar, sino un problema colectivo. Yno es trivial la diferencia. Mientras en algunosmodelos de desarrollo se considera que la pobrezaes el efecto de la posición individual de alguien en

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Rafael Echeverri P.Especialista en Desarrollo Rural Sostenible, IICA

Edición Nº 2, II Etapa, abril, 2005

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El autor plantea argumentos sobre las características implícitas de las definiciones de pobreza; descubre las posibles falencias de algunas mediciones en boga; propone un enfoque territorial para resolver el problema y escruta en un conjunto de políticas, sus costos y resultados.

el ordenamiento social, en esta visión se consideraesto como un problema de la sociedad en su conjun-to. Es una disfuncionalidad estructural del modelogeneral.

En los trabajos que hemos hecho desde hace muchotiempo relativos a la identificación, caracterización ydefinición de pobreza nos hemos concentrado en lascaracterísticas de la pobreza, más que en sus determi-nantes, porque lo hemos visto como un problemaindividual. Muchos estudios han mostrado la rela-ción entre educación y pobreza, entre acceso a acti-vos productivos y pobreza, entre fecundidad y pobre-za, entre productividad y pobreza, barreras de entra-da a mercados laborales y pobreza, migración ypobreza, y se han encontrado asociaciones que lle-van a concluir que la pobreza tiene sus causas endéficits de educación, activos, información y oportu-nidades. Se ha convertido esta en una visión quealgunos autores llaman el análisis tautológico de lapobreza, ya que los determinantes de la pobreza noson otra cosa que las características de la misma. Eldéficit de activos no es causa de pobreza, es la pobre-za misma, sintetizaría esta reflexión.

Abrir otras perspectivas para buscar las raíces de lapobreza pasa por identificar los determinantes deesos déficits, y esto conduce a que se entienda comoun problema social y colectivo con manifestaciones oimplicaciones de orden individual. Esta reflexión estrascendental en las decisiones de formulación y ges-tión de políticas públicas y conduce a la primeradimensión que quisiera reseñar. Si la pobreza es unproblema del modelo de desarrollo y tiene un carác-ter social, el ámbito en el cual se definen sus deter-minantes está en el entorno de los grupos que laviven. ¿Qué hace que una población —no un indivi-duo— tenga mayor probabilidad de ser pobre, esdecir de carecer de activos, de ingreso, de educación?

Economía de eficiencia y economía de pobreza

El segundo tema es la visión dualista de la economíay de la pobreza. Prevalece la idea de que hay indivi-duos y poblaciones vulnerables y no viables en elmarco de una economía comercial, exportadora y

eficiente. Se acepta, en ese sentido, que hay econo-mías sin espacio en el modelo; hay dificultad paracomprender la economía de manera integral, tantode mercados, factores productivos, bienes y servicios,y especialmente de mercados laborales. Las políticasasociadas a este enfoque se concretan en estrategiasde compensación, asistenciales redes sociales, subsi-dios directos, becas, atenciones y muy poco en térmi-nos de la gran preocupación de la integración. Enconsecuencia, se considera que la economía comer-cial y eficiente no tiene nada que ver con la pobrezay que esta está asociada a otros modelos donde losenlaces y los entronques siguen siendo muy difíciles;prevalece una visión dual de la economía y unavisión dual de las políticas. Una política para la eco-nomía y otra política independiente para la pobreza.

Crecimiento con desigualdad y pobreza

El tercer tema que está en discusión es el crecimien-to con desigualdad y desempleo. Es el famoso resul-tado del consenso de Washington. Tras la aplicaciónde ajustes estructurales con importantes logrosmacroeconómicos, se ha llegado a la conclusión deque el crecimiento es necesario pero no suficiente.Esto, que se ha vuelto un eslogan, no nos ha condu-cido a descubrir muy bien qué significa “no suficien-te”. Ese “no suficiente” tiene mucho que ver con losmodelos de crecimiento con desigualdad y con des-empleo, y está también íntimamente ligado al dualis-mo de la economía. En la región se ha mostrado quedespués de haber apostado por el ajuste estructuralen busca de crecimiento, la desigualdad ha aumenta-do y, a pesar de logros importantes en muchos secto-res de la economía, seguimos teniendo crecimientocon desigualdad y desempleo en países donde elaumento de la productividad de la mano de obradebería ser un propósito de desarrollo. Las políticasmacro y de ajuste han excluido a la pobreza de susobjetivos fundamentales, al ser sustituidos por obje-tivos meramente de crecimiento. Esto es, la conoci-da hipótesis del goteo no se ha cumplido; hemostenido crecimiento pero no desarrollo y menosreducción de la pobreza y de la desigualdad.

Las imperfecciones de los mercados y la precariedadde las instituciones están en la base de esta paradojadel desarrollo. Apostarle exclusivamente al mercadoes muy diferente cuando se trata de una economíacon instituciones de mercado desarrolladas, o de eco-nomías marcadas por distorsiones, carencia de meca-nismos de operación, monopolios, débiles derechos

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Una dimensión complementaria de la pobreza

es su visión territorial. Una visión que parte

de la comprensión de la pobreza

como fenómeno social, que considera

las implicaciones y los determinantes

colectivos, territoriales.

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de propiedad, asimetrías de acceso, o frágil institucionali-dad pública.

Midiendo la pobreza

Las mediciones de pobreza son consecuencia de los enfo-ques y las aproximaciones teóricas o ideológicas al tema.Existen mediciones centradas en infraestructura, comonecesidades básicas insatisfechas; mediciones de calidad devida; índices de desarrollo humano; también el índice delínea de pobreza basado en el ingreso. ¿Por qué ha impues-to la línea de pobreza y se olvidó cualquier otra medición?El problema no es académico sino político, pues la línea depobreza mide una sola cosa: el consumo. Define la pobre-za en términos de consumo; pone como propósito delmodelo el incremento en el consumo, y eso, si bien es unindicador importante para hacer comparaciones, generagrandes vacíos.

Presencié en un país de la región una discusión sobre unestudio del Banco Mundial, que demostraba que allí lapobreza prácticamente se mantenía en los niveles de losaños 70. La discusión giró alrededor de la preocupación deque haber universalizado la educación, haber dado electri-ficación, tener más vías o más salud no sirve. En los últi-mos 30 años, el campo de ese país ha sufrido una grantransformación; sin embargo, el indicador de pobreza diceque no. Eso tiene su razón de ser, tiene que ver con cómose hacen las mediciones, las cuales dejan por fuera muchoselementos relacionados con las nuevas visiones de pobre-za. Aquí tenemos un desafío grande, porque las políticasorientadas exclusivamente por las mediciones de línea depobreza, generan serias complicaciones de interpretación,sobre todo para quienes toman decisiones de política. Enaquella discusión preguntaba un alto funcionario: “Peroqué nos dicen, ¿que lo que yo veo en el campo no existe?,¿que la gente sigue igual de pobre a pesar de todas lastransformaciones?”.

En esta misma línea de reflexión, el mismo Banco Mundialhizo un trabajo muy importante sobre la reinterpretaciónde la pobreza más allá de un problema de ingreso o másallá de un problema de acceso a activos; se analizó lapobreza como fenómeno social, cultural, de identidad.Aparecen entonces nuevos planteamientos, como la valo-ración social, la integración, la discriminación, la desigual-dad, el reconocimiento y la autoestima, elementos funda-mentales para la definición de estrategias y búsqueda delogros en el tema de pobreza.

La medición tiene mucho terreno por delante. Definir polí-ticas con base en diagnósticos de línea de pobreza encomunidades que no tienen en su modelo y en su visión elmismo sentido de acumulación, puede conducir a erroresgraves. Veamos. Todo el mundo se sorprendió hace unoscuantos meses con una medición sobre felicidad practica-do en un número importante de países. Resultó que el país

más feliz es Colombia. Si consideramos indicadores depobreza y desarrollo, los colombianos deberíamos de serterriblemente tristes, pero tal vez como no sabemos muchode indicadores, somos felices. Cabe entonces preguntarse siel mal resultado que tenemos en las estrategias de pobre-za, se debe también a que miramos lo que no debemosestar mirando y, por estar fuera de la órbita de las medicio-nes “robustas”, como las del ingreso, descuidamos elemen-tos intangibles pero definitorios de la realidad de la pobre-za en nuestra región, de las decisiones que han de tomarlos gobiernos y frente a las cuales tenemos en el IICA unaenorme responsabilidad.

En este campo de la medición de la pobreza, hay un temaque tiene que ver con la transición, los umbrales de pobre-za y la movilidad social. La pobreza siempre es una caren-cia y siempre será relativa. Hace 80 años en Colombia está-bamos tratando de bajar una tasa de mortalidad infantil de150 por 1.000, hoy la tenemos en cerca de 40 y los desafí-os son diferentes. Antes el problema era el analfabetismo,hoy es la calidad de la educación secundaria. Antes era elhambre, hoy es la nutrición. Antes era construir algunacapacidad institucional, hoy es defender la democracia. Sevan corriendo las metas y demandas, lo que nos llama aentender que los procesos de transición son muy impor-tantes, que no es lo mismo el problema de pobreza enNicaragua que en Costa Rica, que las necesidades y caren-cias de las sociedades cambian y que el simplismo en lamedición centrada exclusivamente en el ingreso y el con-sumo —como las estimaciones con indicadores de 1 y 2dólares de ingreso diario—, ayudan poco a entender unproblema social de tal magnitud.

Interpretando la pobreza con enfoque territorial

La visión dominante y la política generalizada se caracteri-zan por su énfasis en los sectores económicos y en los acto-res sociales: política para papa, política para yuca, para plá-tano, otra para la cadena tal o cual, una política para muje-res cabezas de familia, otra para indígenas, para analfabe-tas, en fin, para diferentes tipos de grupos. Pero no tene-mos una “política para todo junto” y carecer de ella tieneque ver con que no podemos enlazar todos los temas deldesarrollo, de la sostenibilidad de los recursos y de la

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Mientras en algunos modelos se considera

la pobreza como un efecto de la posición individual

de alguien en el ordenamiento social,

en la visión territorial se considera como

un problema de la sociedad en su conjunto.

pobreza, como problema socioeconómico. Ese todosjuntos se llama territorio, que es algo que aparececomo bastante obvio en la academia, pero que es unagran innovación en los sistemas de política pública.Cuando uno va a una comunidad real a explicar a laspersonas que el territorio es integral, multidimensio-nal, multisectorial, ellos dicen “eso lo sabemos desdeque nacimos”, “la vida es así, la vida es educaciónmás trabajo, más salud, es todo integrado”. Es la polí-tica la que cree que la vida es educación por aquí,salud por allá y carreteras más allá.

El desarrollo territorial, la geografía económica, loregional, es un concepto que viene de mucho tiem-po atrás, pero hoy está emergiendo una corrientemuy fuerte de grandes transformaciones, gigantescastransformaciones, lideradas por países como México.Ese país está haciendo una reforma para que “todoesté junto”, mediante una ley de desarrollo rural,que es de ordenamiento territorial. La ley planteaque el asunto no es sectorial, que no es solo agricul-tura, que hay que hacer concurrencia, y proponemecanismos para impulsar el cambio. Brasil estáhaciendo una transformación similar.

En el trasfondo del enfoque territorial está la consi-deración de que la sociedad rural está ligada al espa-cio y construye, en su proceso de apropiación deeste, un territorio, producto histórico y social, en elcual evolucionan, simultáneamente, sistemas econó-micos, sociales, institucionales, culturales, políticos yambientales en forma de redes, que se explican porfactores de localización y de sus mutuas relaciones.El territorio es concurrencia de sectores económicos,por tanto es multisectorial; es concurrencia de diver-sas dimensiones de la vida social, por tanto es multi-dimensional. Y como resultado de estas concurren-cias, los procesos que allí tienen lugar son multifun-cionales. La especificidad del territorio rural es suestrecha dependencia de los recursos naturales comofactor de localización y dinamismo.

En tal marco, la pobreza aparece como un fenómenode relación entre sistemas económicos, sociales ypolíticos. Como ocurre con otros aspectos de la socie-dad, la pobreza es una interrelación de estas dimen-siones, de estas redes, de su operación y funciona-miento. Si volvemos a preguntarnos por los determi-nantes de la pobreza, con este enfoque no es posiblelimitarlos a los aspectos individuales.

La interpretación de la economía del territorio noslleva a reflexionar sobre la forma en que las unida-des económicas de un sistema capitalista, basado enla propiedad privada, individual, y la satisfacción delconsumidor, individual, y el conjunto social territo-rial construyen un sistema complejo que buscamaximizar los beneficios individuales y colectivos,simultáneamente. Este es el corazón de la visión eco-

nómica del territorio: beneficios individuales, esdecir, rentas privadas, al tiempo que se obtienenbeneficios sociales o colectivos, es decir, rentas socia-les. La empresa, en su condición de firma individual,debe generar rentas privadas y para ello debe optimi-zar los recursos en sus manos. El territorio, en sucondición de colectivo, debe generar rentas sociales ypara ello debe optimizar los recursos disponibles ensus fronteras, incluyendo sus empresas.

Para maximizar la rentabilidad, se debe optimizar laproductividad. Tanto la rentabilidad privada, indivi-dual, o social, colectiva, como la productividad de lafirma o del territorio, deben ser objetivo de una polí-tica de desarrollo. En el enfoque territorial, el objeti-vo del crecimiento de la producción queda condicio-nado a un objetivo de bienestar del territorio. En elmarco de esta aproximación, la pobreza es productode la desarticulación de estas dinámicas; se producecuando una economía privada, dinámica, y con altasrentas privadas no genera rentas sociales o, incluso,las destruye. Pero también es producto de una pobredinámica de la economía privada. Las políticas tradi-cionales y la visión dual de economía y pobreza sehan apoyado en el desconocimiento de esta relaciónentre rentas privadas y rentas sociales.

La competitividad es, en última instancia, un dife-rencial de rentabilidades. La competitividad privadaes el producto de la productividad de las empresas yde su capacidad de generación de rentas. Esta com-petitividad está determinada por la productividad.Por ello uno de los problemas más graves queenfrenta la sociedad rural es su posibilidad de elevarla productividad de sus factores productivos y depoder retribuir adecuadamente a cada uno. En estecaso, la pobreza está relacionada con la productivi-dad de la mano de obra y de los mecanismos y for-mas de retribuirla.

Un componente clave de la productividad de la firmaestá en manos de sus empresarios: su capacidadinnovadora, de administración de riesgo y de inte-gración a los mercados. Pero otra parte clave depen-de de las condiciones que el entorno le proporcionaa su actividad. Este está determinado por la localiza-ción de la empresa, es decir, está determinado por lascondiciones del territorio donde se asienta la activi-dad productiva. Un entorno territorial favorable esdefinitivo en la productividad. Diversos estudios handemostrado que los factores del entorno son másimportantes que los internos de la firma. Las facilida-des que un territorio proporciona a la actividad eco-nómica, por ejemplo, infraestructura física, institu-cionalidad, conocimiento, oferta laboral, seguridad,entre otros, se denominan competitividad sistémica,y está conformada, en gran medida, por los bienes

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públicos disponibles. En otras palabras, una parte funda-mental de las condiciones para que una firma sea rentabley competitiva dependen del esfuerzo público y colectivo.

Siguiendo este razonamiento dentro del enfoque territo-rial, podemos afirmar que la eficiencia de las firmas estádeterminada por las condiciones y oportunidades que ofre-ce el territorio. Pero igualmente podemos afirmar que hayuna dimensión clave de carácter colectivo, ofrecido por elterritorio, en la competitividad de las firmas.

Ahora bien, el esfuerzo social que significa la creación de lacompetitividad sistémica se justifica en la medida en quelas firmas ubicadas en el territorio, más allá de sus propiasmetas de rentabilidad privada, aportan a la rentabilidadsocial. Cada actividad económica tiene sus propias formasde influir sobre el entorno, sea generando empleo de cali-dad, conservando el medio ambiente, mejorando las con-diciones de convivencia o cualquier otra externalidad pro-ducto de su actividad. No todas las actividades económicastienen la misma forma de influir sobre la pobreza; es más,hay actividades económicas que pueden ser eficientes yrentables en términos privados, al tiempo que generanpobreza en el territorio donde se desempeñan.

Un territorio competitivo es aquel que ofrece competitivi-dad sistémica y favorece a empresas rentables que tienenmáximas externalidades positivas sobre el entorno territo-rial donde están. Es claro que la competitividad de un terri-torio, expresada en alta rentabilidad social, depende deempresas rentables, que a su vez dependen de los bienespúblicos disponibles en el territorio.

Una política de pobreza no puede sostenerse sobre la ideade que existe una economía privada eficiente y dinámica,que no tiene que ver con los elementos sociales o depobreza. Hay discursos políticos que plantean que unministro de agricultura o industria tiene que ver con que elsector tenga rentabilidad privada y que eso de la pobrezacorresponde a la política social. Este planteamiento se con-tradice radicalmente con el enfoque territorial. El discurso,en síntesis, es que la política pública debe manejar losbienes públicos que conducen a la competitividad sistémi-ca, con el propósito de favorecer aquellas actividades eco-nómicas que producen la mayor cantidad de rentas socia-les, bienestar y reducción de la pobreza. En otras palabras,la pobreza tiene solución por la vía de la orientación delsistema productivo y no por la vía de compensar a losdamnificados del sistema productivo.

En el corazón de toda esta discusión está el vedado temade la multifuncionalidad. Vedado porque ha sido el argu-mento sobre el cual se soportan los distorsionantes subsi-dios que aplican los países desarrollados a sus agriculturas.

Pero dejando de lado esta compleja discusión, debemosreconocer que cualquier actividad humana es multifuncio-nal, más aun si es productiva. Siempre habrá efectos indi-rectos que afectan positiva o negativamente a la sociedad.Es, pues, el enfoque territorial responsable de reposicionarel tema de la multifuncionalidad en la agenda del desarro-llo de nuestros países.

Política pública y pobreza

Como hemos visto, el hecho de que la actividad de lasempresas genera rentabilidad privada y, vía multifunciona-lidad, unas externalidades al conjunto social, implica quelas políticas públicas deben diseñarse de forma que se logremaximizar las rentas sociales, representadas en bienestar,donde la superación de la pobreza se convierte en un obje-tivo central.

Los decisores de política cuentan con una canasta relativa-mente estándar de instrumentos que se clasifican de acuer-do con el papel que cumplen en cada uno de los compo-nentes de este modelo de gestión de la economía en elterritorio. Esto es, frente a un modelo de competitividadterritorial (ver gráfico 1).

Para cada uno de esos elementos hay política; es lo quepodríamos llamar el recetario que tienen los decisores depolítica, desde la Patagonia hasta México. ¿Qué puedehacer una política? Puede hacer protección o subsidios a laproducción, capacitación-asistencia técnica, reforma agra-ria-capitalización-financiamiento. Así, sucesivamente,para cada uno de esos elementos hay políticas más omenos estándar: sistemas de información-comercializa-ción, alianzas productivas o políticas de absorción paracadenas, política macroeconómica y política para librecompetencia, especialización productiva, derechos de pro-piedad, modernización institucional, capital social, infraes-tructura, dotación, servicios sociales, conocimiento,desarrollo tecnológico, transferencia de tecnología,desarrollo humano para el mercado laboral, incentivospara la multifuncionalidad o subsidios directos… Ese es elmenú, esa es la canasta.

Más importante que las formas de aplicación de cada polí-tica, de sus instrumentos y mecanismos de gestión, es laforma cómo se conforma la canasta y la forma cómo sepriorizan. Es posible que se apliquen todas, pero el sentidocon el cual se aplican, sus objetivos, los montos de inver-sión asignados a cada uno, el peso político de cada una, elcompromiso, son el factor determinante del éxito de unaestrategia de desarrollo. El modelo de competitividadterritorial permite una aproximación a estas prioridades yorientar el sentido de aplicación.

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Después de apostar por el ajuste estructural en busca de crecimiento, la desigualdad ha aumentado y, a pesar de logros importantes,

seguimos teniendo crecimiento con desigualdad y desempleo en países donde aumentar la productividad de la mano de obra

debería ser un propósito de desarrollo.

Ahora el tema es ¿qué hacemos? Por ejemplo, laDirección de Desarrollo Rural Sostenible del IICArecibe constantes demandas de cooperación en estecampo, porque hemos hecho un esfuerzo muy gran-de por difundir el enfoque territorial, y ha calado sig-nificativamente, pero se requiere su instrumentación.Se requiere optimizar la canasta de políticas de aten-ción a la pobreza, considerando los nuevos enfoques.

El siguiente cuadro recoge un ejercicio con las conclu-siones de diversos estudios y que formula algunaspreguntas sobre esas políticas: ¿cuál es el objetivo dela política?, ¿cuál es la política concreta?, ¿qué impac-to tiene sobre la pobreza?, ¿cuál su costo político?,¿cuál el costo fiscal? y ¿cuál la recomendación depolíticas? Nos vamos a llevar sorpresas.

Políticas de alto o muy alto costo fiscal y conimpacto bajo o muy bajo en términos de reducciónde la pobreza, pero que terminan implementándo-se debido a su alto costo/beneficio político; porejemplo, por presión de gremios. El costo de nohacerlo es alto, pues quienes están detrás ostentanpoder.

Políticas de bajo o muy bajo costo fiscal y conimpacto alto o muy alto en términos de reducciónde la pobreza, pero que terminan no implemen-tándose, o haciéndose muy parcialmente, porquehacerlo tiene un alto costo político. El costo dehacerlo puede ser alto, pues los afectados ostentanpoder. Políticas de bajo o muy bajo costo fiscal, con impac-to alto o muy alto en términos de reducción de la

pobreza y bajo costo político. Se trata fundamen-talmente de políticas orientadas a la formación decapacidades. Muchas de estas políticas se imple-mentan pero de manera desarticulada. Además, eltipo de servicios que promueven no son necesariospara los grupos más poderosos y quienes más sebeneficiarían de ellos a menudo tienen necesidadesmás inmediatas, derivadas de su condición depobreza. Asimismo, muchas de estas políticas, sibien no tienen altos costos fiscales, tienen lo quelos economistas denominamos altos costos detransacción.

Políticas de alto o muy alto impacto tanto fiscalcomo en términos de su incidencia en la reducciónde la pobreza. Se trata de políticas que formaríanparte de lo podríamos denominar un Proyecto dePaís, o una verdadera estrategia de combate a lapobreza con visión de largo alcance.

La preferencia por políticas en alguna de las cuatrocategorías anteriores reflejaría el tipo de prioridades yfuerzas en que se sustentan las políticas públicas enun país.

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Gráfico 1

Políticas públicas en un modelo de

competitividad territorial

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