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Perú: Paradigmas que gobiernan la legislación forestal y de fauna silvestrePublished on Servindi - Servicios de Comunicación Intercultural (https://www.servindi.org)

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Perú: Paradigmas que gobiernan la legislación forestal y defauna silvestre

La complejidad de los ecosistemas como la complejidad de la sociodiversidad no puedenseguir siendo tratadas como sistemas cerrados y acotados a perspectivas sectoriales ydisciplinarias pues eso es negar la realidad compleja, apunta Rodrigo Arce en el siguienteartículo en el que repasa el concepto y los paradigmas forestales en el Perú.

Por Rodrigo Arce Rojas*

2 de noviembre, 2018.- Para efectos del presente artículo vamos a entender paradigmas como losconceptos matrices que guían el accionar de personas y organizaciones. Los paradigmas están a labase de las ideas, sentimientos y manifestaciones por lo que su influencia es fundamental. El análisisde paradigmas es muy importante porque nos permite identificar las ideas fuerza que gobiernan elaccionar de personas e instituciones. Un marco normativo por tanto tiene un sustrato subyacente ouno o más paradigmas que lo sustentan.

Vamos a empezar el análisis de los paradigmas que gobiernan la legislación forestal y de faunasilvestre del Perú describiendo lo que se entiende por ambiente en el entendido que los bosquesforman parte del ambiente. No obstante, aquí ya empieza una gran tensión por lo queadministración pública forestal peruana se ha dividido entre producción (Ministerio de Agricultura yRiego) y conservación (Ministerio del Ambiente) y hay quienes piensan que el (sub) sector forestal yde fauna silvestre debería ser parte del Ministerio de la Producción. Esto genera una serie decontradicciones y acusaciones mutuas que señalan que un ministerio (o sus entidades adscritas)invade las funciones y competencias del otro. Claramente se aprecia la disyunción y reduccionismocomo paradigmas que gobiernan estas posiciones.

Señala la Ley General del Ambiente “toda mención hecha al “ambiente” o a “sus componentes”comprende a los elementos físicos, químicos y biológicos de origen natural o antropogénico que, enforma individual o asociada, conforman el medio en el que se desarrolla la vida, siendo los factores

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que aseguran la salud individual y colectiva de las personas y la conservación de los recursosnaturales, la diversidad biológica y el patrimonio cultural asociado a ellos, entre otros” (Ley N°28611, Art. 2, inciso 2.3; 2005). Nótese que la noción de ambiente no se reduce a los elementos yprocesos biofísicos, como comúnmente se cree, sino que alude a las interacciones entre sociedad ynaturaleza. Podríamos decir que de partida la noción de ambiente está inscrita en un enfoque desocioecosistemas.

Es objetivo de la Política Nacional del Ambiente (MINAM, 2009) “mejorar la calidad de vida de laspersonas, garantizando la existencia de ecosistemas saludables, viables y funcionales en el largoplazo; y el desarrollo sostenible del país, mediante la prevención, protección y recuperación delambiente y sus componentes, la conservación y el aprovechamiento sostenible de los recursosnaturales, de una manera responsable y congruente con el respeto de los derechos fundamentalesde la persona” Nótese que aquí la razón fundamental de la política nacional del ambiente es lacalidad de vida de las personas y su contribución al desarrollo sostenible del país. Se resalta ademásel respeto a los derechos fundamentales de las personas.

Resulta por tanto que la Ley General del Ambiente y la Política Nacional del Ambiente se inscribenmás bien en un paradigma sistémico.

Con relación a los recursos naturales (donde se encuentran los bosques) es Objetivo Nacionalcontemplado en el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (CEPLAN, 2011) “la Conservación yaprovechamiento sostenible de los recursos naturales y la biodiversidad con un enfoque integrado yecosistémico y un ambiente que permita una buena calidad de vida para las personas y la existenciade ecosistemas saludables, viables y funcionales en el largo plazo”. Apreciamos también un enfoqueorientado a la buena calidad de vida de las personas vinculado a ecosistemas saludables, viables yfuncionales en el largo plazo.

El objetivo 15 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible - ODS de Naciones Unidas relativo a la vidade los ecosistemas terrestres está orientado a “gestionar sosteniblemente los bosques, luchar contrala desertificación, detener e invertir la degradación de las tierras y detener la pérdida debiodiversidad”. Aunque la formulación del objetivo no es explícito en cuanto a un enfoquesocioecosistémico hay que entender que los 17 objetivos son interdependientes y por tanto seinscriben en una perspectiva sistémica a nivel planetario. FAO (2018) reconoce que los árboles ybosques están muy relacionados con los ODS.

Veamos ahora cómo se trasladan estos enfoques al (sub) sector forestal y de fauna silvestre. Enprimer lugar delimitemos el sistema al que estamos haciendo alusión. Una primera delimitaciónrefiere a la delimitación del concepto bosque.

Según el Reglamento para la gestión forestal bosque es “Ecosistema en que predominan especiesarbóreas en cualquier estado de desarrollo, cuya cobertura de copa supera el 10% en condicionesáridas o semiáridas o el 25% en circunstancias más favorables”. Esta definición de bosque formaparte de enfoques disyuntivos y reductivos que nacidos de la ciencia se han trasladado a laadministración pública y se considera que eso es más eficaz y eficiente. Esta definición de bosque seinscribe en el paradigma que el bosque puede ser separado de la sociedad. Un paradigma de laadministración pública es que si separas la realidad en sectores lo puedes gestionar mejor, cosa quetodos sabemos que no es tan cierto. Así como puede haber grandes contribuciones desde el enfoquesectorial también sabemos que hay fuertes debilidades y vacíos. La sectorialidad, parafraseando aEdgar Morin, también produce inteligencias ciegas.

El Artículo 44 de la Ley Forestal y de Fauna silvestre define como manejo forestal

“las actividades de caracterización, evaluación, investigación, planificación, aprovechamiento,regeneración, reposición, enriquecimiento, protección y control del bosque y otros ecosistemas devegetación silvestre, conducentes a asegurar la producción sostenible de bienes, la provisiónsostenible de servicios y la conservación de la diversidad biológica y el ambiente”. Señala ademásque “el manejo forestal se caracteriza por una gestión por ecosistemas, siendo necesario que todoaprovechamiento comercial o industrial de recursos forestales y servicios de los ecosistemasforestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre cuente con un plan de manejo aprobado por la

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autoridad regional forestal y de fauna silvestre. El plan de manejo forestal contiene el nivel deestudio de impacto ambiental acorde con la escala e intensidad de las operaciones”

El Reglamento de Gestión Forestal menciona de otro lado que la conservación “es la gestión de lautilización de la biósfera por el ser humano, que conlleve al mayor y sostenido beneficio para lasgeneraciones actuales, pero que mantenga su potencialidad para satisfacer las necesidades y lasaspiraciones de las generaciones futuras”.

Podríamos resumir entonces que el (sub) sector forestal mira en esencia el aprovechamientosostenible y la conservación. Esta constatación, que parece obvia, no lo es tanto para quienesmantienen unilateralmente una visión productivista o una visión proteccionista. El hecho deintervenir responsablemente sobre los bosques implica necesariamente aprovechamiento yconservación. De lo contrario estaríamos hablando de explotación pero este no es el caso (aunqueen la práctica algunos actores forestales sí trabajan exclusivamente desde una perspectivaeminentemente extractora de recursos).

Según el Artículo 4 de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre el patrimonio forestal y de fauna silvestrede la Nación está constituido por lo siguiente:

a. Los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre.

b. Los recursos forestales, independientemente de su ubicación en el territorio nacional, a excepciónde las plantaciones forestales que se rigen por su propia normatividad.

c. Los servicios de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre, enconcordancia con la normatividad sobre la materia.

d. La diversidad biológica forestal, incluyendo sus recursos genéticos asociados.

e. Los paisajes de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre, en tantosean objeto de aprovechamiento económico.

El Artículo 3 de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre señala taxativamente que se consideranactividades forestales y de fauna silvestre, las siguientes:

a. La administración, investigación, conservación, protección, monitoreo, restauración, evaluación,manejo, aprovechamiento, poblamiento, repoblamiento y mejoramiento del patrimonio forestal y defauna silvestre de la Nación.

b. La forestación y reforestación.

c. El manejo de la flora y fauna silvestre in situ y ex situ.

d. Las actividades agroforestales y silvopastoriles en tierras de capacidad de uso mayor forestal o deprotección.

e. Coadyuvar a la provisión de los servicios de los ecosistemas forestales y otros sistemas devegetación silvestre.

f. El aprovechamiento económico no consuntivo de los paisajes de los ecosistemas forestales y otrosecosistemas de vegetación silvestre.

Así mismo el Artículo 3 señala que son actividades conexas de las actividades forestales y de faunasilvestre las siguientes:

a. La educación y fortalecimiento de capacidades.

b. Las derivadas del uso, disfrute, conocimiento, aprovechamiento comercial, transformación,almacenamiento, transporte y distribución de los recursos forestales y de fauna silvestre.

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Revisando tanto el Patrimonio como las actividades forestales y de fauna silvestre encontramos lossiguientes paradigmas:

El ser humano está separado de la naturaleza/bosque.La naturaleza/bosque es susceptible de ser manejada (dominada, controlada).La naturaleza/bosque es importante porque es útil para el ser humano.La naturaleza/bosque debe ser valorizada (económicamente) para asegurar su manejo yconservación.

El concepto de diversidad biológica (biodiversidad) es un término usado para describir la diversidadde la vida, que comprende tres niveles: genes, especies y ecosistemas (Secretaría del Conveniosobre la Diversidad Biológica, 2011; p.12) y se reduce a una perspectiva biofísica.

Aunque el concepto de servicios de los ecosistemas en la legislación peruana reconoce lasinteracciones entre naturaleza/bosques y la sociedad en la práctica mantiene la separación entreuna y otra y considera además que la naturaleza/bosque debe entrar a las leyes del mercado (GlobalGreen Growth Institute et al. 2015). De esta manera, reconocemos que estos enfoques se inscribenen las propuestas de economía verde, economía ambiental y economía de recursos naturales que enla práctica son una extensión de la economía neoclásica al campo forestal. Esta perspectiva no esasumida por la economía ecológica que considera que no todos los elementos de los bosquespueden ser internalizables.

Así, la Ley de Mecanismos de Retribución por Servicios Ecosistémicos (Ley Nº 30215) define alecosistema como

“el sistema natural de organismos vivos que interactúan entre sí y con su entorno físico como unaunidad ecológica. Los ecosistemas son la fuente de los servicios ecosistémicos. También esconsiderado como ecosistema generador de dichos servicios aquel recuperado o establecido porintervención humana”. Asimismo, define como servicios ecosistémicos: “aquellos beneficioseconómicos, sociales y ambientales, directos e indirectos, que las personas obtienen del buenfuncionamiento de los ecosistemas, tales como la regulación hídrica en cuencas, el mantenimientode la biodiversidad, el secuestro de carbono, la belleza paisajística, la formación de suelos y laprovisión de recursos genéticos, entre otros. Los servicios ecosistémicos constituyen patrimonio dela nación”

Analicemos ahora los principios que gobiernan la legislación forestal y de fauna silvestre (Ley N°29763) en el entendido que estos principios son los que condensan el espíritu de la legislación. Estosprincipios son:

Sostenibilidad de la gestión del patrimonio forestal y de fauna silvestre de la Nación.Gobernanza forestal y de fauna silvestre.Participación en la gestión forestal.Consulta previa libre e informada.Equidad e inclusión social.Interculturalidad, conocimientos tradicionales y cosmovisión.Transparencia y rendición de cuentas.Enfoque ecosistémico.Integración con otros marcos normativo.Dominio eminencial del Estado.Valoración integral.Origen legal.Eficiencia y mejoramiento continuo.

Siendo importantes todos los principios vamos a destacar algunos de ellos por ser consideradosclaves. En tal sentido recocemos que la orientación de sustentabilidad es esencial para reconocer elobjetivo superior que anima cualquier gestión forestal. Así, la “gestión del patrimonio forestal y de

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fauna silvestre de la Nación se orienta al desarrollo que armoniza las dimensiones económica, socialy ambiental para satisfacer las necesidades de la población”. Harían bien las instituciones públicasforestales con funciones y competencias propias no olviden en qué marco se ubica su encargoespecífico.

El otro principio fundamental es el del enfoque ecosistémico que

“busca comprender y gestionar los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetaciónsilvestre, considerando los factores ambientales, ecológicos, económicos, socioculturales, lacosmovisión indígena y el ordenamiento territorial y la zonificación ecológica y económica. Sereconoce la importancia de los ecosistemas silvestres como espacio de vida, hábitat de la fauna yfuente de agua, así como por su contribución a la seguridad alimentaria”

Luego vienen el conjunto de principios que entrelazan la buena gobernanza forestal entre los que seconsideran la participación, la consulta previa libre e informada, la equidad e inclusión social, lainterculturalidad, conocimientos tradicionales y cosmovisión y la transparencia y rendición decuentas.

Conclusiones:

De todo lo analizado se concluye que la legislación forestal y de fauna silvestre del Perú estágobernada, sin reconocerlo y por tanto sin ser explícito, por un paradigma de la complejidadtraducido en socioecosistemas con una mezcla de fuerte énfasis en el paradigma del pensamientosimplificante traducido en la disyunción y reduccionismo con el que opera. Además, estáfuertemente gobernado por paradigmas de economía neoclásica y de separación del hombre haciala naturaleza/bosque.

Ello explica por qué existe énfasis en algunos temas más convencionales (madera, mercados,exportaciones), debilidad en otros temas (tala ilegal, corrupción forestal, productos forestales nomaderables, fauna, igualdad y equidad de género, sociodiversidad) e incluso omisiones (seguridadalimentaria, salud y bosques, trabajadores forestales, empresarios que trabajan con comunidadesnativas) y reticencias (antropología forestal, filosofía forestal, ética, justicia forestal, ecología políticaforestal, economía ecológica forestal, el poder en el sector forestal).

Hay que reconocer que la agenda de la administración pública forestal no siempre surge delliderazgo institucional y que la cooperación internacional tiene un papel fundamental en laorientación de la agenda forestal a través del financiamiento. Por su parte los usuarios tambiénejercen mecanismos de presión para que se traten los temas de su interés. El problema aquí es queagentes que no están organizados y por tanto no se constituyen en actores forestales con capacidadde incidencia. La academia por su lado no siempre está acompañando ni a la industria ni a losmovimientos sociales forestales.

La adopción explícita del enfoque de socioecosistemas, en el marco del paradigma de lacomplejidad, no es sólo un aspecto teórico o filosófico sino que tiene repercusión práctica en la vidade las personas. Un enfoque explícito serviría para revisar los objetivos y acciones de cómo se vienegestionando el sector forestal y de fauna silvestre, mejorar los aspectos positivos, ajustar losaspectos cuyos resultados son dudosos, corregir los aspectos negativos e incorporar nuevosaspectos que antes no habían sido vistos o no se había querido tratar. Cuántos proceso y actores soninvisibles hasta hora simplemente porque no son perceptibles a nuestro radar programado con losparadigmas clásicos arriba identificados.

El enfoque de socioecosistemas favorece incorporar de mejor manera los enfoques de desarrolloterritorial, gestión de paisajes forestales sostenibles y favorecen la articulación dialógica entresectores (Forestal con el Agrario, Forestal con Ambiente, y Forestal con otros sectores involucradoscomo Salud, Educación, Inclusión Social, Transportes, Vivienda, Energía, entre otros) y entre actorestanto formales e informales. El reconocimiento y la valoración (integral) de la diversidad son clavespara favorecer procesos dialógicos de religancia en torno a objetivos sustentables compartidos. Lacomplejidad de los ecosistemas como la complejidad de la sociodiversidad no pueden seguir siendo

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tratadas como sistemas cerrados y acotados a perspectivas sectoriales y disciplinarias pues eso esnegar la realidad compleja (reconociendo que también hay realidades simples y complicadas).

Bibliografía citada:

- FAO. 2018. El estado de los bosques del mundo - Las vías forestales hacia el desarrollo sostenible.Roma. Licencia: CC BY-NC-SA 3.0 IGO. Disponible en: http://www.fao.org/3/I9535ES/i9535es.pdf [1]

- Global Green Growth Institute, die, TNC, SERFOR. (2015). El análisis de servicios ecosistémicosforestales como herramienta para la formulación de políticas nacionales en el Perú. Disponibleen: https://www.serfor.gob.pe/wp-content/uploads/2016/03/Servicios-Ecocistem... [2]

- Secretaría del Convenio sobre la Diversidad Biológica. (2011). Día Internacional de la DiversidadBiológica 22 de mayo de 2011. Montreal: Día Internacional de la Diversidad Biológica 22 de mayo de2011. Disponible en: https://www.cbd.int/idb/doc/2011/idb-2011-booklet-es.pdf [3]

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Links[1] http://www.fao.org/3/I9535ES/i9535es.pdf[2] https://www.serfor.gob.pe/wp-content/uploads/2016/03/Servicios-Ecocistemicos-Politicas-Nacionales.pdf[3] https://www.cbd.int/idb/doc/2011/idb-2011-booklet-es.pdf

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http://www.fao.org/3/I9535ES/i9535es.pdf

https://www.serfor.gob.pe/wp-content/uploads/2016/03/Servicios-Ecocistemicos-Politicas-Nacionales.pdf

https://www.cbd.int/idb/doc/2011/idb-2011-booklet-es.pdf

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