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EQUIPO UNIVERSIDAD VIRTUAL - ESAP

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PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO PÚBLICO

UNIDAD 1: Estado capitalista regional

AUTOR:

DR. JOHN JAIRO MORALES ALZATE

Curso Básico. Pensamiento Administrativo Público Unidad 1. Estado capitalista regional

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IDEAS PRINCIPALES El pensamiento administrativo público no se configura de manera espontánea, surge en el seno de las civilizaciones más antiguas, que sienta las bases de la conformación de la administración pública actual. Dichas civilizaciones pueden servirnos como antecedentes históricos y de ejemplos sobre cómo éstas, con diferentes maneras de gobernar, establecieron sus respectivas formas de administrar; cuestión que configura las primeras manifestaciones de la administración pública, frente a los Estados modernos, con organizaciones muy complejas. A continuación se describirá brevemente algunos casos que sirven de referencia, con la intención de dejar claro que en la antigüedad existieron formas administrativas públicas, de acuerdo con el desarrollo de los pueblos, que quedaron escritas y otras transmitidas por medio oral, las cuales emergieron por los estudios arqueológicos, antropológicos, sociológicos o por otras ciencias. En la India surge el imperio Mauryan (324 al 187 a.C) época en que aparece el Arthasastra (escrito entre el 321 y 296 a. C) del cronista hindú Kautilya, el cual consiste en un resumen enriquecido de otros textos producidos entre los siglos VI al IV a.C. que en palabras de su autor “este Arthasastra, ciencia de la política, ha sido elaborado como compendio de todos aquellos Arthasastras que, como guías de los reyes para adquirir y mantener la tierra, fueron escritos por antiguos maestros”(3). Esta obra ha sido considerada como el primer texto escrito sobre administración, además que su enfoque es muy similar al moderno, en el sentido de ver la administración como una disciplina aplicada a los problemas gubernamentales. En el medio oriente, los árabes durante varios siglos, d.C, produjeron textos sobre los problemas de la administración en las diferentes formas de gobierno. Dentro de los más sobresalientes se menciona: “Espejos de Príncipes”; que pretende una enseñanza político-administrativa para el soberano y sus altos funcionarios. Otro famoso texto: “Introducción a la Historia Universal”, del historiador sevillano, de origen Tunecino; Ibn Jaldum, en el siglo XIV, donde desarrolla aspectos relacionados con la transformación de la administración durante los cambios de los imperios islámicos frente a las dos formas de regímenes políticos: el Califato y el Sultanato. En la China se escribe el libro de: “los Exámenes” que trata sobre la formación de una de las burocracias más grande de la antigüedad; además de los cinco King: que establece las normas de comportamiento de las diferentes capas sociales. 3/ “Arthasastra”. Revista de Administración Pública (RAP) núm. 54. Pág. 403.


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COMPETENCIAS COGNITIVAS: Comprender las transiciones del sistema feudal y monárquico absoluto, a la formulación de las bases de la negociación de poderes y el surgimiento de los nuevos actores sociales, políticos, económicos y culturales como expresión de un nuevo Estado, unas nuevas lógicas de las transacciones comerciales y financieras y finalmente la constitución del Estado - Nación moderno como garante de los mecanismos del mercado y las relaciones: Estado - Sociedad - Comunidad - Familia - Individuo. AXIOLOGICAS: Entender las dimensiones de los hechos del cambio desde las teorías de la burocracia, la economía clásica y las nuevas instituciones en tamaños, funciones y operación; tales como: los parlamentos y la construcción de leyes positivas, las fábricas y la revolución industrial, las nuevas clases sociales: burgueses y trabajadores, funcionarios públicos y privados. PROCEDIMENTALES: Analizar los estudios de evolución desde la monarquía hasta las esferas de la democracia formal del Estado- Nación moderno y sus consecuencias como garante de las esferas de actuación económica, social y política.


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1 DE LA MONARQUIA ADSOLUTA AL ESTADO CAPITALISTA 1.1 De la monarquía absoluta al Estado capitalista El pensamiento administrativo público no se configura de manera espontánea, surge en el seno de las civilizaciones más antiguas, que sienta las bases de la conformación de la administración pública actual. Dichas civilizaciones pueden servirnos como antecedentes históricos y de ejemplos sobre cómo éstas, con diferentes maneras de gobernar, establecieron sus respectivas formas de administrar; cuestión que configura las primeras manifestaciones de la administración pública, frente a los Estados modernos, con organizaciones muy complejas. A continuación se describirá brevemente algunos casos que sirven de referencia, con la intención de dejar claro que en la antigüedad existieron formas administrativas públicas, de acuerdo con el desarrollo de los pueblos, que quedaron escritas y otras transmitidas por medio oral, las cuales emergieron por los estudios arqueológicos, antropológicos, sociológicos o por otras ciencias. En la India surge el imperio Mauryan (324 al 187 a.C) época en que aparece el Arthasastra (escrito entre el 321 y 296 a. C) del cronista hindú Kautilya, el cual consiste en un resumen enriquecido de otros textos producidos entre los siglos VI al IV a.C. que en palabras de su autor “este Arthasastra, ciencia de la política, ha sido elaborado como compendio de todos aquellos Arthasastras que, como guías de los reyes para adquirir y mantener la tierra, fueron escritos por antiguos maestros”1. Esta obra ha sido considerada como el primer texto escrito sobre administración, además que su enfoque es muy similar al moderno, en el sentido de ver la administración como una disciplina aplicada a los problemas gubernamentales. En el medio oriente, los árabes durante varios siglos d.C produjeron textos sobre los problemas de la administración en las diferentes formas de gobierno. Dentro de los más sobresalientes se menciona Espejos de Príncipes que pretenden una enseñanza político-administrativa para el soberano y sus altos funcionarios. Otro famoso texto es Introducción a la Historia Universal, del historiador sevillano, de origen tunecinno; Ibn Jaldúm, en el siglo XIV, donde desarrolla aspectos relacionados con la transformación de la administración durante los cambios de los imperios islámicos frente a las dos formas de regímenes políticos: el Califato y el Sultanato.

1 “Arthasastra”. Revista de Administración Pública (RAP) núm. 54. Pág. 403.


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En la China se escribe el libro de los Exámenes que trata sobre la formación de una de las burocracias más grande de la antigüedad; además de los cinco King que establece las normas de comportamiento de las diferentes capas sociales. En el imperio de los sumerios, el rey era considerado el “vicario” o representante de los dioses; La voluntad del monarca era la Ley; él era el jefe político y militar, pero como la Mesopotámica no facilitaba la unidad, el régimen predominante fue la descentralización política y administrativa. Cada juez, jefe militar o gobernador local, administraba la justicia, recaudaba los tributos y ejercía el gobierno de la región en nombre del rey. El único que impuso un sistema de rígida centralización fue Hammurabi, quien expidió el código, que lleva su nombre; famoso por ser muy severo; cualquier delito era sancionado con la pena de muerte o la correspondencia en el daño, conocida como la “ley del talión”. El imperio Egipcio, contó con una organización administrativa suficientemente desarrollada que les permitió construir las famosas pirámides, las cuales requerían de un desarrollo de la ingeniería y una gama de técnicas organizativas a nivel de los gobernantes. Para comprender el surgimiento del pensamiento administrativo público, en su manifestación más concreta: la administración pública moderna, se puede recurrir a la historia de los pueblos y sus respectivas formas de gobierno; siendo de interés las correspondientes al Despotismo Oriental (en su paso de oriente a occidente) el establecimiento del Feudalismo, la Monarquía Absoluta (como transición hacia el capitalismo) y el Capitalismo, en vista que a cada una le corresponde una forma de administración diferente, lo que nos permite apreciar la evolución y primeros pasos de la misma. Los pueblos del antiguo oriente conocieron gobiernos despóticos, altamente jerarquizados y centralizados, con una composición aldeana en su estructura productiva, como sucedió con: China, India, Persia, Babilonia, Egipto, entre otros; fenómeno que fue asimilado por los primeros grandes imperios de occidente como el de Roma, hasta que su estancamiento dio paso a la edad media con la consolidación del feudalismo, con elementos fuertemente patrimoniales; y el Bizantino, heredero del imperio romano del oriente, que duró aproximadamente diez siglos, desde el VII al XV, con una organización política que si bien se fundamentaba en la reestructuración del bajo imperio romano, tenía características del despotismo oriental. La ampliación de contenidos de descripciones como las anteriores, nos muestra algunos antecedentes de la administración pública en su forma primigenia; pero es a partir de la


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conformación del Estado Absolutista2, que se comienza a hablar de la administración pública moderna. De conformidad con lo anterior, este enfoque parte de la idea fundamental de que el establecimiento de la Monarquía Absoluta sienta las bases para la formación del Estado Capitalista y por ende la administración pública moderna; cuestión que es debidamente explicada por Omar Guerrero en un texto ya clásico sobre el tema, el cual presentamos a continuación para su estudio detenido.

1.1.1. DE LA MONARQUÍA ABSOLUTA AL ESTADO CAPITALISTA3 La monarquía absoluta es un Estado capitalista porque ha sido engendrada en el modo de producción capitalista; precisamente es la etapa formativa del Estado capitalista. En el Estado absoluto son construidas las condiciones sociales sobre las cuales se levantará el poder político del capital, acontecimiento que tiene lugar hacia fines del siglo XVIII cuando la burguesía despeja su propia incógnita como clase políticamente dominante. La monarquía absoluta es el primer Estado capitalista y, por tanto, se encuentra en una fase transitoria entre el feudalismo en un proceso de unificación política y centralización administrativa, mediante el cual se integran las bases para la edificación de la sociedad civil como nación. Realizado este cometido entre los siglos XVI y XVIII, la monarquía absoluta deja su lugar al Estado capitalista moderno. Despotismo oriental y monarquía absoluta. A cada modo de producción corresponde una determinada forma de administración. El Oriente antiguo conoció formas despóticas, jerárquicas y centralizadas: Grecia y Roma republicanas, conocieron formas colegiales y la Edad Media contempló administraciones domésticas. En la misma forma como los modos de producción se suceden en la historia, las formas de administración correspondientes, también se suceden unas a otras hasta llegar a la capitalista. Por tanto, se puede afirmar que las primeras formas de administración arrancan en Egipto y Babilonia, en tiempo inmemorial, para crecer en Persia, China y la India, transmitiéndose luego a Roma, Bizancio y otras sociedades; en este desarrollo el apogeo coincide con el auge del Bajo Imperio Romano. Tras la caída del Imperio de Occidente en el año 476, el punto ascendente; se estaciona, para luego hacia 1453,

2 La Monarquía absoluta se estableció en Europa entre los siglos XVI al XVIII, no de una manera uniforme, sino más bien con diferentes altibajos 3 GUERRERO OROZCO, Omar. La administración pública en el Estado Capitalista. Segunda parte. Capítulo VII: De la monarquía absoluta al Estado capitalista. Barcelona. España : Fontamara, 1981. P. 141 – 150


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descender y después desplomarse. La explicación de este hecho se encuentra en la decadencia de los elementos burocráticos de la administración pública y el renacimiento, ahora ilimitado, de los elementos patrimonial-domésticos de la Edad Media. Sin embargo, la historia no retrocede: las fuerzas productivas del feudalismo compensan en la estructura económica de la sociedad, el deterioro sufrido en su superestructura política. Así, en tanto en la Edad Media se desploma la espléndida organización de la administración romana, la estructura económica feudal va incubando elementos dinámicos que trastocan el estancamiento oriental, revolucionándolo, creando en su lugar una sociedad históricamente más avanzada. De este modo, el Estado y la administración romanas, pagan el costo de la nueva sociedad: la feudal. Con la caída de Bizancio en 1453 desaparecen las fuerzas no patrimoniales que dan vida a un Estado centralizado, basado en el desarrollo de elementos burocráticos; esto es, el desarrollo económico y social de Roma y Bizancio fue posible por la existencia de elementos no asiáticos, que bloquean la tendencia patrimonializadora del modo de producción asiático. Tal es la clave de su avance. Por tanto, ni China, ni India, ni el Imperio Otomano tuvieron la capacidad de desarrollar elementos burocrático, sino únicamente patrimoniales. Por esta razón, en el siglo XVI el modo de producción asiático llega al tope del crecimiento de sus fuerzas productivas y al límite de su capacidad política y administrativa. La sociedad oriental llega en esta época a la cúspide de su desarrollo, pero no ha engendrado en su seno el embrión de la nueva sociedad. El último gran imperio del Medio Oriente, el otomano, no hace sino restaurar acrecentadamente el palacio heredado a los árabes, legado a su vez de Persia; no toma el modelo romano de los vencidos –los bizantinos-, sino la tradicional estructura palaciega oriental. El modo de producción asiático, tendrá en el Imperio Otomano su último avance; de aquí en adelante, sus procesos regenerativos harán de Oriente una sociedad al margen de la rueda de la historia. Tal es el inevitable <estancamiento> oriental, explicable por la composición aldeana de su estructura productiva. Paralizadas las fuerzas productivas, quedan también paralizados la sociedad y el Estado; la administración del Imperio Otomano, amén de su composición palaciega, seguirá siendo el motor de las conquistas turcas hasta el momento de su colapso. La administración otomana no será capaz de progresar porque los hombres que la integran son funcionarios patrimoniales, apenas han dejado de ser sirvientes domésticos. Es la presencia de funcionarios públicos, burocráticos, lo que genera avances superiores en la administración; su existencia contribuye al auge romano y, su relativa ausencia, a la


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inmutabilidad bizantina. La administración, para progresar al compás de la sociedad en que vive, debe funcionar hacia la sociedad misma, no hacia el interior del palacio; o, cuando menos, como sucedió en Roma y Bizancio, hacia la sociedad y el palacio. En el año 1000 la administración intramuros es un arcaísmo que contrasta con el antecedente romano y el coexistente bizantino. Tal es la causa de que el deslumbrante Imperio Otomano, como etapa superior del despotismo oriental, sea a la vez su última y regenerada manifestación. Con la sociedad otomana, el modo de producción asiático concluye, también con respecto a la administración; su papel histórico; se convertirá en un fósil viviente. El despotismo oriental, con sus últimas manifestaciones de la historia de Oriente a Occidente. La esclerosis económica se disemina en un cuerpo social enfermo y el Estado queda paralizado. La administración pública oriental llega a su clímax y no avanza más; ha desaparecido la burocracia, ha triunfado el elemento cortesano. El despotismo oriental es como una serpiente que se devora desde la cola; sin fuerzas productivas, sin fuerzas sociales, no se restaura sino a base de devorarse a sí mismo. Las revoluciones de palacio, las turbulencias dinásticas, son incapaces de estimular un cambio en la base. El Estado oriental, otrora poderoso ente político que se erigía como fuerza económica vital, se convierte en un parásito incapaz de realizar sus propias funciones. Las relaciones de producción, sobre las cuales se edificó el despotismo oriental, no entran en contradicción con fuerzas productivas estacionarias: No hay contradicciones ni cambios. Sin contradicciones, sin cambios, la sociedad oriental se detiene. Las clases yacen estereotipadas en el velo denso de la fuction publique. El despotismo oriental se ha modificado; entre la sociedad y el Estado y las relaciones de producción no hay contradicciones y, el desarrollo de antaño perceptible, cae a un movimiento circular, cíclico, enviciado. La administración del Estado absoluto, por tanto, no es modelada a partir de la administración del Imperio Otomano, sino desde la tradición oriental legada por Roma. El mundo antiguo se movió de Occidente a Oriente, el mundo moderno se mueve de Oriente a Occidente. Pero, en el siglo XVI, la cuenca del Mediterráneo sigue siendo el marco de la historia. La administración tiene en el capitalismo nuevas condiciones dinámicas que brotan del crecimiento de las fuerzas productivas y, a la vez, engendran nuevos fundamentos sobre los cuales edificar su desarrollo: el divorcio de la sociedad y el Estado y la necesidad de la administración pública como mediación que las relacione.


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La administración del Estado absoluto es la restauración, bajo condiciones históricamente determinadas del capitalismo entre el siglo XVI y XVIII, de la administración del despotismo oriental; pero no del despotismo oriental momificado en China y Turquía, sino de los gérmenes burocrático-patrimoniales heredados por el Imperio Romano a través de la Edad Media. Monarquía absoluta y estado capitalista moderno. La monarquía absoluta constituye la etapa formativa del Estado capitalista y, como tal, un proceso constructivo que tiene lugar a base de otro proceso, pero destructivo. Es decir, como período constructivo del Estado capitalista, la monarquía absoluta es edificada a base de liquidar al feudalismo. Este proceso, iniciado en el siglo XVI, durará hasta el siglo XVIII en que la burguesía comienza a establecer regímenes republicanos. Esta etapa, por tanto, es una época de expropiación y consolidación. Tan luego como la estructura económica feudal fue puesta en crisis y el Estado absoluto demandó el monopolio de los medios de administración; la administración pública, recientemente integrada por comisarios, inició la etapa de expropiación de aquello que estaba en manos de los propietarios privados. Fue en Francia donde este proceso se manifestó en su forma más pura. El conflicto latente entre el rey la aristocracia terrateniente, que tiene principalmente lugar en los grandes cuerpos colegiados y las localidades, también incluye la administración central del monarca. El ejército, las finanzas y otros ramos, pasan a ser un monopolio del soberano y, a su vez, el control de la administración pública, está la centralización gradual a que es sometida toda la organización del Estado. El monarca absoluto reconoció el contenido estamental de los oficios como criterio de distinción entre comisión y oficio; por ello realza el papel de sus comisarios frente a los ministeriales. Esto explica la tolerancia regia de la venta de cargos y la persistencia de elementos prebendarios en la mayoría de los oficios ocupados por la aristocracia terrateniente. Pero no sólo Francia y Prusia conocen la institución comisarial; también España, durante los Borbones, Dinamarca, Suecia e Inglaterra emplean comisarios como instrumentos del absolutismo regio. El comisario es la base de la administración del Estado absoluto en Europa y, erradicados los resabios feudales y consolidados los fundamentos burocráticos, lo es también de la administración del Estado capitalista moderno que lo ha convertido en oficial. Aunque la institución comisarial se evidenció en la Edad Media, no fue sino hasta el siglo XVI cuando se empezó a emplear de manera regular; probablemente los Commissaires Déportes y los Maitres de Requetés franceses sean los antepasados remotos. En Prusia los comisarios se originan en las encomiendas de revista del ejército y en las supervisiones


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territoriales; en España, en la época de Carlos V, con la creación del Comisario General que integraba los cargos de Auditor General, Teniente General y Jefe de Cuartel Maestro. Sin embargo, fue la Iglesia Católica la que, recogiendo la tradición romano-bizantina, sirvió al Estado absoluto como ejemplo del empleo regular de comisarios. Como ya lo observamos, el Estado absoluto constituye la fase formativa del Estado capitalista; del mismo modo, la administración comisarial del Estado absoluto constituye la fase formativa de la administración oficial del Estado capitalista. En otras palabras, la estructura comisarial de la administración del Estado absoluto tuvo como fundamento su carácter expropiador; una vez liquidados los estertores feudales, la maquinaria comisarial del ancien régime es convertida por el capitalismo en una maquinaria oficial. La revolución francesa, que proclama el nacimiento del Estado capitalista moderno y la muerte del ancien régime, no hace sino aprovechar la centralización creada por éste y reforzar el carácter leviatánico de aquél. Y bien, ¿cuál es la obra del Estado absoluto? Su obra, a la par de destruir los poderes feudales, consistió esencialmente en restaurar el despotismo oriental, pero modificado, adaptado a las condiciones históricas capitalistas de la nueva sociedad, La obra del ancien régime consistió en liquidar el feudalismo y crear la centralización política; tales condiciones fueron creadas primero en Francia donde han sido borrados los poderes señoriales y liquidadas todas las fronteras interiores; donde la centralización absolutista ha depuesto los poderes dispersos de feudatarios y ministeriales. Sólo ahí donde estuviera del todo ausente el feudalismo, donde el Estado implicara unidad política, hegemonía de poder y unidad territorial, la burguesía estaba en condiciones de pugnar por el control directo del Estado. En aquellas sociedades en las cuales el feudalismo aún persistía, donde los campesinos aún estaban sujetos a la tierra y la corvée, donde aún existían privilegios de poder e islas de autonomía territorial, el Estado absoluto, el antiguo régimen, hasta ese momento no habían cumplido su misión histórica; en ellos, no hay condiciones para revolución burguesa. El Estado capitalista moderno existe ahí donde el Estado absoluto ha establecido la unidad política y la centralización administrativa y, por tanto, ha desaparecido; el requisito del Estado capitalista moderno es la centralización política y administrativa; y es la centralización, obra de la administración comisarial absolutista, la que expropia el poder y los medios de administración de manos de los más variados depositarios. Del mismo modo, el Estado capitalista no es concebible sin la existencia de la tutela administrativa creada por la monarquía absoluta. Ésta, su misión expropiadora, afecta también la estructura laboral y la distribución de la fuerza de trabajo en cada rama de la


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economía. El antiguo régimen es un Estado tutelar; pero es tutelar por su propia condición de Leviatán administrativo que explota y domina, a la vez que protege y sirve. Y es tutelar, porque, como Estado absoluto, impide el libre juego de las fuerzas sociales, pretende someter a su arbitrio las clases sociales, hasta que termina por ser la víctima de las clases sociales a las que pretende someter. Desde el punto de vista del estudio de la Administración Pública, la monarquía absoluta es un puente tendido entre el despotismo oriental y el Estado capitalista moderno; es el antiguo régimen donde tiene lugar la restauración reformada de los métodos orientales de gobierno aplicados bondadosamente en la sociedad civil. El antiguo régimen no ha hecho sino dejarse llevar por la tendencia histórica que hace que todo gobierno se oriente al absolutismo y la autocracia; ha respondido a la tendencia universal de la centralización en la que la Polis y el feudalismo no son sino las excepciones que confirman la regla. Pero, a base de vulnerar a la aristocracia terrateniente, el Estado absoluto ha vulnerado también a otras clases sociales, a la burguesía misma. Ha entrado en contradicción con las relaciones de producción existentes y la estructura económica prevaleciente; ha cumplido su misión y se acerca su fin. El capitalismo requiere un Estado gobernado por capitalistas. Abolido totalmente el feudalismo, la existencia del Estado antifeudal está fuera de lugar; pero esto no es todo. Lo absurdo de la permanencia del ancien régime, consiste en su carácter absolutista y autocrático; estos elementos, vitales contra el feudalismo, se han convertido en una camisa de fuerza para el capital. En su proceso expropiatorio, la administración absolutista no sólo ha sido intolerante con feudos y estamentos; ha terminado por serlo también con los gremios y las manufacturas capitalistas, con comerciantes y banqueros burgueses que reclaman independencia. Al régimen monárquico le sucede uno republicano. Ha muerto la monarquía absoluta. Hemos llegado a la etapa superior de la administración pública en el capitalismo, etapa superior del desarrollo de la sociedad. El desarrollo implicado en el movimiento de la administración pública, da su origen al capitalismo, señala un avance ascendente, preñado de contradicciones dialécticas desde las cuales brotan etapas siempre superiores; en este movimiento ha habido un juego de factores, a veces combinables, a veces excluyentes. Resumiendo los elementos principales en el desarrollo histórico de la administración pública, hasta llegar al presente, puede afirmarse que consisten en formas de organización, procedimientos decisorios y unidades orgánicas. Las formas de organización son el patrimonialismo y la burocracia; los procedimientos decisorios son la


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colegialidad y la monocracia; las unidades orgánicas son el oficio y la comisión. Es su combinación o exclusión lo que explica las modalidades estructurales y funcionales que adopta la administración pública en un momento histórico determinado. La forma originaria de la administración tiene lugar en el despotismo oriental. La forma que adopta la organización de la administración del despotismo oriental es el patrimonialismo. El procedimiento decisorio correspondiente es la monocracia, es decir, el mando unipersonal encarnado en el déspota. La unidad orgánica corresponde a la comisión. Egipto Faraónico y Lágida, Persia Sasánida, Babilonia, México y Perú prehispánicos, China e India, tuvieron este tipo de administración. En la interconexión histórica habida entre pueblos de Asia y Europa, en la cuenca oriental del Mediterráneo, se da una combinación de elementos. La Polis griega y la Civitas romana tuvieron una organización excepcional: los honoratiores. Sus procedimientos decisorios eran colegiados y sus unidades orgánicas, oficios. El Imperio Romano combina estos elementos con los orientales, que son predominantes, dando a luz un régimen relativamente avanzado de la burocracia. Bizancio, por su parte, consecuente con la gradual orientalización del Imperio, conserva los logros romanos, pero predomina francamente el patrimonialismo. Las monarquías medievales conservan lo esencial de los elementos patrimoniales, los mandos colegiados y las unidades de oficios. Pero el sistema prebendario erosiona el régimen patrimonial formándose en su lugar un tipo sin precedente: el patrimonialismo estamental; como producto de este proceso, los oficios se cosifican y privatizan, reforzándose el sistema colegiado. Los elementos burocráticos casi desaparecen, el procedimiento unipersonal está muy atenuado y las comisiones sólo son virtualidades. Es como sí todos los avances de la administración se los hubiera tragado la tierra; subsisten, sin embargo, en forma de gérmenes que sobreviven la Edad Media. El Estado absoluto recupera la forma burocrática y atenúa marcadamente el elemento patrimonial. El procedimiento colegial coexiste marginalmente junto al mando unipersonal del soberano y, del mismo modo, las unidades de oficio coexisten al margen de las unidades principales: las comisiones. La monarquía absoluta es un Estado reivindicador; reivindicador de la burocracia, de la monocracia, de la comisión, en fin, del despotismo oriental. Finalmente, el Estado capitalista moderno resume los progresos alcanzados por el desarrollo de la administración pública a lo largo de su historia. En su seno, la administración pública es típicamente burocrática, monocrática y comisarial. Aunque el personal público ha llegado a constituir un servicio civil e, inclusive, lograr cierto


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derecho de cargo, el Estado capitalista moderno se ha cuidado de no reconocer la propiedad vitalicia y hereditaria de los puestos públicos. La administración pública estimula el sentimiento de prestigio de los funcionarios, pero no reconoce prerrogativas señoriales; auspicia el espíritu de servicio, pero no somete a sus funcionarios a una calidad servil. La administración pública capitalista es, en suma, el producto más acabado de cuantas formas de organización administrativa se han dado en la historia. En ella encontramos todos los avances históricos del despotismo oriental, del Imperio Romano, de las monarquías medievales y del Estado absoluto; la administración pública moderna es la forma superior porque es el resultado de siglos de avance, el producto final y más elevado de organización gubernamental. 2 PRIMERAS GRANDES CORRIENTES DE PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO PUBLICO

1.2. PRIMERAS GRANDES CORRIENTES DE PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO PÚBLICO. 1.2.1. Ciencias de la policía y camerales. Una de las primeras manifestaciones, más sistemáticas, que hace parte de los orígenes de la administración pública moderna es la denominada Ciencias de la Policía, considerada por muchos como una disciplina, se calcula su nacimiento y desarrollo entre los siglos XVI y XVIII, principalmente en Alemania, Francia y España. Los primeros autores entendieron por “policía” no una institución o mecanismo que funciona dentro el Estado, sino una tecnología gubernamental característica del Estado; dominios, técnicas y objetivos donde interviene el Estado. Hay una obra, Monarquie Aristodemocratique escrita por Turquet de Maynne, que presentó como un programa posible a los Estados Generales Holandeses, (pero en realidad para muchos estudiosos fue considerado como un programa – utopía) en el que mezcla democracia y la aristocracia, pero en el fondo se trata: del mantenimiento de la monarquía. La organización del Estado, en dicha obra, supone cuatro ramas. Cada cual bajo la responsabilidad de un funcionario: justicia, ejército, tesorería y policía. A ésta última Mayenne le asigna, entre otros aspectos, un papel moral, ya que debe promover: la caridad, modestia, lealtad, dedicación, cooperación amistosa y honestidad. El esquema organizativo del Estado comprendería varias juntas dedicadas a la administración pública; dos para atender a las “gentes”; y otras tantas para dedicarse a las “cosas”: La primera junta para la gente, dedicaría su esfuerzo a la vigilancia de los aspectos “positivos, activos y productivos de la vida”; la segunda, se dedicaría a aspectos “negativos de la vida” y, las juntas para las cosas, la primera se dedicaría a los asuntos


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concernientes a las mercancías y bienes manufacturados; la otra, administraría el dominio o territorio. Foucault, uno de los comentaristas de la obra, quien estima que la Policía es una forma racional de la acción del Estado que administra el poder político sobre los hombres, considera que la obra en mención, está relacionada con los debates en esos momentos sobre la razón del Estado y su organización administrativa. El comentario sobre la obra se justifica dado que a pesar de ser considerada una utopía, implica un caudal teórico de su tiempo y un producto de su época. Otro enfoque, relacionado con el desarrollo de la Ciencia de la Policía, es del francés Delamare, quien en el siglo XVIII compiló las disposiciones legales del Reino de Francia denominándolo Compendium o Tratado de Policía, en el cual apunta que el término policía se refiere a la vigilancia dentro del Estado en cuanto a 11 aspectos que describe y analiza, pero que, en todo, caso son muy semejantes a los de Turquet; tanto, que los analistas consideran que los autores se refieren a una monarquía absoluta consolidada frente al feudalismo. En general, de acuerdo con el texto de Omar Guerrero, que se transcribe para el presente módulo, se han considerado cuatro autores: Turquet, Dalamare, Huhental y Willebrandt, como importantes de la Ciencia de la Policía, dado que coinciden plenamente en lo que es su esfera de acción dentro de la sociedad; mientras que: Mosher y Cimmino tratan el tema de la Cameralística, la cual consideran como un elemento relevante dentro de la Monarquía Absoluta, atribuyéndole características técnicas y prácticas administrativas, que permitió un desarrollo positivo de asuntos reales y la conservación de su patrimonio. La Cameralística tiene dos momentos históricos; el primero es la aplicación de técnicas para aumentar el poderío del rey, en cuanto la administración del patrimonio regio y, el segundo, consolida las normas internas de la administración, sobre las que se fundará posteriormente el derecho administrativo. En estos términos, la cameralística aporta en dos sentidos: a sentar las bases de la moderna administración pública, al haber elaborado un cuerpo de instrucciones y construido el contenido de una tecnología especializada y, por el otro a la formación del derecho administrativo. Otro sobresaliente autor de la Ciencia de la Policía fue Von Justi, quien es considerado el que produjo un enlace entre la antigua ciencia de la policía con la administración pública moderna. Trata diversos temas que podemos considerar claves, como el relacionado con el asentamiento de la población; la relación campo – ciudad; los aspectos demográficos, la movilidad, mortalidad, migración, economía, finanzas, crédito,


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producción, conducta moral etc. Un comentarista como Foucault considera la obra de Justi mas adelantada que la de Delamare, por dos aspectos en especial: Para Von Justi la policía debe buscar mantener felices a los ciudadanos; lo que actualmente es considerado como el arte de gobernar: la racionalidad estatal o sea el desarrollo de los elementos constitutivos de la vida de los individuos, lo cual nutre a su vez la fuerza del Estado. Así mismo, Von Justi distingue entre la policía y la política. Y, el segundo aspecto, es la importancia que le da Von Justi a la población. El tránsito del uso de la voz policía hacia el vocablo administración se había iniciado a mediados del siglo XVIII, como se observa la obra de Von Justi (traducción francesa) pero, entre otros autores relevantes, que generan la transición entre la Policy y el desarrollo de la administración son: Lorenz Von Stein, cuya Teoría de la Administración (Die Verwaltungs-Lebre) se publico hacia 1864, cuando prácticamente la ciencia de la policía se encontraba en vía de extinción; y Charles-Jean Bonnin, quien en 1808, le dio un contenido distinto del que tuvo la policía, y le agregó significativamente el calificativo de pública, época en que se encuentra emergiendo los regímenes constitucionales. Posteriormente aparecieron distintos autores que trataron el tema de la Ciencia de la Policía, aportes que se detallan en los textos que se disponen para su estudio. En general, podemos decir que la disquisición se centró en el hecho que, al terminar la monarquía, no implicó la muerte de la ciencia de la policía; ésta se transformó en una ciencia del Estado liberal que ahora denominamos como administración pública. Por otra parte, hay autores que han dado un nuevo y renovado tratamiento a la ciencia

de la pólicy, cuyo estudio se ha referido a la investigación aplicada de los problemas sociales y los resultados de los procesos políticos. Aquí se muestra una gran

preocupación por los elementos que la definen, agrupándolas en dos: La Pólicy como curso de acción y, otra, como la acción misma; en términos simbólicos, una como la

causa y la otra como el fluido. Con base en estas vertientes y aportes de distintos autores, Omar Guerrero plantea los múltiples problemas que hay que resolver con fines

explicativos y prácticos. A continuación se presenta para su estudio los textos citados: 1.2.1.1. El concepto de policía4. La policía es una disciplina que nació, se desarrolló y feneció entre los siglos XVI y XVIII, principalmente en Alemania, Francia y España; irónicamente, en la GUERRERO OROZCO, Omar: Introducción a la Administración Pública. Universidad Nacional Autónoma de México. México. Concepto de Ciencia de la Administración.


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Alemania de entonces no triunfó la monarquía absoluta y los poderes feudales impusieron la organización de frágiles reinos en los que la centralización estuvo ausente, lo que hace pensar a los contemporáneos5 sobre la paradoja de que fueran esencialmente alemanes sus autores. Lo que ellos entienden por “policía” no es una institución o mecanismo que funciona dentro el Estado, sino una tecnología gubernamental característica del Estado; dominios, técnicas, objetivos donde interviene el Estado. Hay una obra: Monarquie aristodemocratique, escrita por el holandés Turquet de Mayerne como un programa-utopía –como bien lo definió Foucault-; es un proyecto que el autor considera posible y con esa circunstancia lo presenta a los Estados Generales Holandeses. Resulta interesante el que, como lo menciona su título, la mezcla entre la democracia y la aristocracia no es sino una condición secundaria, subordinada a la fundamental que es el mantenimiento de la monarquía, a saber. Estado monárquico, pero al cual el autor denomina igualmente, “La Ciudad la República, o simplemente, la Policía”. La organización del Estado supone cuatro ramas, cada cual bajo la responsabilidad de un funcionario: justicia, ejército, tesorería y policía. Si recordamos que la región de los Países Bajos fue parte de la Corona Española durante el siglo XVI, veremos que la partición cuatripartita de las funciones públicas puede tener una inspiración peninsular, ya que fue en España donde se dividió la función pública en cuatro causas: justicia, guerra, hacienda y policía; el paralelo es muy grande, salvo el caso de la policía, a la que Mayenne le asigna un papel moral, ya que debe promover: la caridad, modestia, lealtad, dedicación, cooperación amistosa y honestidad. El esquema organizativo del Estado comprendería varias juntas dedicadas a la administración pública; dos para atender a las “gentes”; y otras tantas para dedicarse a las “cosas”. La primera junta para la gente dedicaría su esfuerzo a la vigilancia de los aspectos “positivos, activos y productivos de la vida”, tendrían relación con la educación y la selección de ocupaciones, lo que dividiría a las personas provechosas de las que no lo son, y que se consideran “escoria de la sociedad”, la segunda, se dedicaría a aspectos “negativos de la vida”: los pobre, viudas, huérfanos y ancianos; desempleados; apoyo financiero a quien lo necesita; salud pública; accidentes y calamidades. Por cuanto a las juntas para las cosas, la primera se dedicaría a los asuntos concernientes a las mercancías y bienes manufacturados; señalando lo que fuera susceptible de producirse y ejercería el control de los mercados; la otra, administraría el dominio o territorio, tales como la propiedad privada, legados, donaciones, control de ventas en subastas, reformas de los derechos señoriales, ríos, caminos, edificios públicos y bosques.

5 Sobre ésta paradoja ver Foucault, Origen de la tecnología y la razón de Estado. p 7.


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Monarquie Aristodemocratique es una utopía, como muchas que le antecedieron, que fueron contemporáneas, o posteriores como las de: Moro, Bacon, Harrington y Campanella, pero también, como ellas, está implicada en el caudal teórico de su tiempo y es, como toda obra, un producto de su época, la cual tiende a representar. Sobre este punto, Jesús Reyes Heroles ha dicho con acierto que la “concepción utópica intenta cambiar siguiendo un arquetipo y la concepción del Estado óptimo tiene un modelo, una guía, que quiere ser operante de conformidad con lo dado…” “No es posible separar aquello a que se aspira de lo que es necesario para lograrlo”. Foucault considera que el ambiente teórico en el cual se escribió esta obra está ligado a los debates sobre la razón de Estado y la organización administrativa del mismo, toda vez que Mayenne nos ilustra sobre tres puntos: a) Aunque la policía es una de las cuatro ramas de la administración del Estado –justicia, guerra y hacienda en realidad lo abarca todo: “se extiende dentro de todas las condiciones de la gente, de todo lo que hacen y emprenden. Su campo abarca la justicia, las finanzas y el ejército”; ha dicho el propio Mayenne. b) “La policía incluye todo, pero desde un punto de vista extremadamente particular. Los hombres y las cosas son visualizados tanto como sus relaciones: los hombres que coexisten en un territorio, sus relaciones con la propiedad, lo que producen enfermedades y accidentes que puedan sobrevenirles. Lo que busca vigilar la policía es un hombre vivo, activo, productivo. Turquet emplea una expresión notable: el verdadero objeto de la policía es el hombre”. c) Es una intervención totalitaria del Estado en la vida del hombre, que tiene dos finalidades: primero, se dirige hacia lo que produce la ciudad “adorno, forma y esplendor”. Este último no es únicamente un criterio estético, sino igualmente político: se refiere a la fuerza y vigor del Estado. Segundo, la policía fomenta el trabajo, las relaciones de intercambio y la ayuda mutua entre los hombres. A esto Turquet llama “comunicación” y ella ha de ser asegurada por la policía, porque ello evita que la vida de los hombres sea pobre y precaria.

Foucault considera que la policía es una forma racional de la acción del Estado que administra el poder político sobre los hombres; agrega: “proporciona a los hombres

vida adicional y al Estado fuerza adicional, gracias al control de la comunicación, es decir, las actividades comunes como el trabajo, intercambio y producción”; las ideas vertidas en este proyecto-utopía –lo que aspira en relación con lo necesario para lograrlo- no es

letra muerta, y como lo menciona Foucault: en los siglos XVII y XVIII se extendieron a


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“políticas aplicadas” por la vía de la cameralística y el mercantilismo, de un lado; y por la polizewissenchaft alemana (ciencia de la administración enseñada en Alemania), del otro. Desarrollo de la ciencia de la policía. Primero un caso de política aplicada. Durante el siglo XVIII el jurista francés Delamare emprendió la compilación de las disposiciones legales del Reino de Francia, trabajo que produjo su Compendium o Tratado de Policía. El autor de este compendio jurídico sugiere que el término policía se refiere a la vigilancia dentro del Estado de los siguientes aspectos: 1) religión; 2) moral; 3) salud; 4) alimentación; 5) caminos, carreteras y edificios; 6) seguridad pública; 7) artes y ciencias; 8) comercio; 9) fábricas; 10) servidumbre y trabajadores; 11) los pobres; de hecho, todo como en el caso de Turquet. Foucault desprende del paralelismo de Delamare y Turquet, que ambos autores se refieren a una monarquía absoluta consolidada frente al feudalismo, gracias al empleo de la fuerza armada, el sistema judicial y el mecanismo fiscal; es decir, “éstos fueron los modos mediante los que se manejó tradicionalmente el poder”. Bodino ya había descrito la centralización del Estado absoluto y calificado el papel de los comisarios de expropiadores del poder feudal. La ciencia de la policía considera a una monarquía ya establecida y consolidada como el espacio político irrestricto en el que todas las barreras feudales han sido derribadas, un espacio nuevo, una frontera a conquistar. Toca a la policía acrecentar ese espacio nutriendo las fuerzas interiores del Estado, las que le dan el dominio de la sociedad. Delamare acredita a la policía un amplio poder de vigilancia, o más bien de control, sobre una sociedad a la que la propia ciencia de la policía juzga debe ser administrada totalmente por el Estado; el autor del Compendium dice: “la policía vigila todo lo pertinente para la felicidad del hombre”… “la policía vigila todo para regular la sociedad, (las relaciones sociales) ejercidas entre los hombres”. Foucault extrapola el planteamiento de las once funciones de la policía como un criterio no contemplativo, sino aplicado, orientado a reproducir las fuerzas del Estado; en este sentido, la religión es una tarea de la vigilancia de la policía, no como dogma, sino como condición de la vida moral de los hombres; la vigilancia de la salud y la alimentación se relaciona con la preservación de la vida; al cuidar del comercio, manufacturas, trabajadores, pobres y el orden público, cuida entonces de la utilidad de la vida; cuando vigila el teatro, la literatura y la diversión, su propósito son los placeres de la vida. “En suma, la vida es el objeto de la policía: lo indispensable, lo útil y lo superfluo. Que el pueblo sobreviva, viva, e incluso haga mejor lo que hace: es lo que la policía tiene que asegurar”.


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Por esto, Delamare declara que la policía tiene como propósito al hombre y su felicidad en este mundo, pero también del otro, por lo cual ahora debe cuidar y alimentar su cuerpo, así como incrementar sus satisfactores. La policía, pues, se relaciona con todo aquello que deriva como beneficio de la vida en la sociedad. Ahora veamos la versión pedagógica de la ciencia de la policía, que tuvo su desarrollo en Alemania. Foucault nos dice que hay tres libros que, tiempo después de su elaboración, sirvieron como textos de enseñanza: Liber de politia de Huhental; Precis for the police de Willebrandt; y Elements of police de Von Justi. Analizaremos ahora los dos primeros, posteriormente el otro. No es mucho lo que puede agregarse a las contribuciones de Turquet y Delamare en lo relativo al campo de acción de la policía, Huhental menciona el número de los habitantes; la religión y la moral; salud; alimentos; seguridad de personas y bienes, particularmente en lo relativo a catástrofes como incendios e inundaciones; administración de justicia; comodidad y placeres; luego, dice Foucault, capitula materias inherentes a ríos, bosques, minas, salinas y vivienda; finalmente, la forma de acceder a las mercancías a través de la agricultura, industria y comercio. Willebrandt, por su parte, menciona la moral, comercio, oficios, salud, seguridad y construcción y planeación urbana. Turquet, Dalamare, Huhental y Willebrandt, cuatro autores importantes de la ciencia de la policía, coinciden plenamente en lo que es su esfera de acción dentro de la sociedad, cuyo núcleo financiero ha sido la cameralística, de la que nos hablan Mosher y Cimmino: “la cameralística nace de las exigencias de la monarquía absoluta, la cual estimulará la elaboración de técnicas y de prácticas administrativas para la mejor marcha de los asuntos reales y para la conservación de su patrimonio”. En un principio, sus estudiosos elaboraron un cuerpo de instrucciones y normas exclusivamente administrativas, y luego construyeron sobre su base el contenido de una tecnología especializada, la cameralística, a la que siempre relacionaban con el patrimonio regio. No fue sino hasta el siglo XVIII que Von Justi la lleva a la Universidad y sostiene que no sólo es de utilidad para el soberano, sino que es igualmente útil para el público. Según los autores citados, la cameralística tiene dos momentos históricos: en el primero, sus técnicas servirán para incrementar el poderío del rey por la vía de la administración del patrimonio estatal, lo que coincide con las ideas de Turquet, Delamare, Huhental y Willebrandt; el segundo, en que su conocimiento acumulado será el centro de las normas internas de la administración pública, sobre las que se fundamentará luego el derecho administrativo, Mosher y Cimmino agregan que, por tanto, hay una doble contribución de la cameralística o como decimos nosotros la


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policía, a saber: sus aportes al derecho administrativo, de un lado, y a la moderna ciencia de la administración, por el otro, la vía no jurídica, la cual tiene su curso a través de la gran personalidad de Lorenzo Von Stein; de ahí, ambos infieren con certeza el desarrollo en Alemania y Austria de una ciencia de la administración en el siglo XIX, cuyos orígenes se pueden encontrar en la cameralística, “una segunda ciencia de la administración de contenido más parecido al que se atribuye en los estudios contemporáneos”, es decir, una ciencia emparentada a la actual, aunque diferente por ocurrir en época distinta, bajo otras condiciones, determinada por otro modo de existir. La médula de la policía como ciencia administrativa es el estudio de “la actuación práctica de la idea fundamental del Estado”; concepto de la moderna ciencia de la administración forjada en Alemania por Von Stein desde la policía, pero por el camino trazado por Von Justi. VON JUSTI. El más relevante pensador de esta ciencia es Von Justi, no sólo por su calidad, sino por ser el enlace entre la antigua ciencia, la policía y la moderna la administración. Su libro Elements of police está formado y capitulado por contenidos que varían de los textos precedentes, pero conservando la idea fundamental de la vida en la sociedad. Comienza Foucault refiriéndose a la propiedad predial del Estado, es decir, a su territorio, se interesa en la forma del asentamiento de la población desde un doble ángulo, tanto de la oposición campo-ciudad, como de quienes lo habitan en sentido demográfico: número, crecimiento, movilidad, mortalidad, migración; luego estudia la propiedad, en la que incluye mercancías, manufacturas, circulación, crédito y moneda; y concluye abordando la conducta de los habitantes, su moral, ocupaciones, honradez, etc. Foucault opina que esta obra es mucho más avanzada en el concepto de policía que la de Delamare, y lo argumenta basándose en dos puntos: Primero: Señala que en Von Justi es más clara la paradoja fundamental de la policía; la policía, expresa él, “es lo que capacita al Estado para incrementar su poder y ejercer su fuerza al máximo. Por una parte, la policía tiene que mantener felices a los ciudadanos, entendida la felicidad como supervivencia, vida y vivir mejor. Define perfectamente lo que creo es el propósito del arte moderno de gobernar, o racionalidad estatal: es decir, desarrollar los elementos constitutivos de la vida de los individuos, de tal modo que su desarrollo nutra a su vez el desarrollo de la fuerza del Estado”; por la otra, Von Justi distingue entre esta función, a la que llama polizei, policía, y die politik, la política, a la que asigna una tarea fundamentalmente negativa. “Die politi k consiste básicamente en lucha del Estado contra sus enemigos internos y externos. Polizei, de cualquier modo, es una tarea positiva que nutre por igual la vida de los ciudadanos y la fuerza del Estado”.


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Segundo: El énfasis de Justi sobre la población. Durante el siglo XVIII la población era una materia de gran importancia que, a la sazón, se había convertido en objeto muy importante para la policía. Dicho sea, antes de concluir esta parte, que no está de más comentar que el término policía, tal como se usó antaño, debe ser reivindicado, lo mismo que otro que le está emparentado, a saber, “razón de Estado”, y que sufrieron un proceso de desgaste y un uso finalmente peyorativo. Los dos términos como formas instrumentadas del ejercicio del poder estatal, y a la vez, como una racionalización de ese poder, nos son útiles no sólo para valorar una ciencia de la administración fenecida, pero que ha dejado huella; sino también para la ciencia de la policía que ha vuelto a ser útil para recordarnos las prácticas racionales del Estado. Recordemos, igualmente, que “la doctrina de la policía define la naturaleza de los intereses en la actividad racional de Estado; define la naturaleza de los propósitos que persigue, la forma general de los instrumentos involucrados”. Es muy clara la filiación absolutista de la ciencia de la policía, toda vez que se trata de la ciencia de la administración del Estado absolutista; sin embargo, la muerte de la monarquía absolutista no implica la muerte de la ciencia de la policía; perecería como una disciplina relativa a esta monarquía absolutista, pero se transformaría en una ciencia del Estado liberal: la ciencia de la administración. Esto debe ser explicado. El Estado moderno capitalista ha tenido un desarrollo histórico en el cual las fuerzas internas que lo nutren han vivido diferentes relaciones, conforme la aristocracia y la burguesía se disputaban la hegemonía; entre los siglos XVI y XVIII era la primera la que imperaba sobre la segunda, por tanto, la ciencia de la policía estuvo al servicio de un Estado, cuya forma, de acuerdo con esa relación de fuerzas, era absolutista; desde el siglo XIX el poder pasó a la segunda, constituyéndose el Estado liberal, y entonces la ciencia de la administración estuvo a su servicio. En este proceso histórico, los aportes de la ciencia de la policía fueron mantenidos en beneficio del nuevo Estado, conservándose lo útil y desechándose lo inservible. Como vimos, fue Von Justi quien lo inició en Alemania permitiendo el paso de la ciencia de la policía a la ciencia de la administración de Von Stein entre el siglo XVIII y el XIX, justo cuando Alemania transcurría de la monarquía débil, a una fuerte. Pero no fue en esa orilla del Rhin, sino en la ribera opuesta, donde la conversión fue más radical, desafiante y completa, y correspondió a Bonnin hacerlo, creando una nueva ciencia de la administración en la cual fueron fundidos los viejos elementos de la ciencia de la policía con los nuevos de la ciencia de la administración. El movimiento se expandió a dos


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países de fuerte tradición administrativa, Italia y España; de esta última pasó a México y otros países latinoamericanos. La ciencia de la policía floreció también en España, como ocurrió en varios países de Europa. Sabemos ahora que el pensador más influyente fue Juan Enrique de Justi, de quien hemos hablado cuya obra fue traducida con el título de Elementos Generales de la Policía, por Antonio Francisco Puig y Gelabert en el año 1784. Después aparecieron obras peninsulares sobre la ciencia de la policía: Tomás Valeriola, Idea general de la policía o Tratado de policía sacado de los mejores autores (1798-1802); Valentín de Foronda, Cartas sobre la policía (1801); y Luís Pereira, Ensayo de los elementos del buen gobierno (1811). La obra de Valeriola es sumamente importante, un tratado clásico de la ciencia de la policía, elaborado de manera fascicular en diez cuadernos que marcan su capitulado como sigue: 1) Idea general de la policía y la historia de la policía; 2) Observancia de las leyes y tratado de la inoculación; 3) Religión, iglesia, festividades y cementerios; 4) Observancia del tiempo de penitencia, dispensas, peregrinaciones, cofradías, el lujo en general, en los vestidos, muebles, equipajes y edificios, así como espectáculos y policía de juegos; 5) Blasfemias y juramentos, salubridad general, policía de agua en relación con la salud, policía de ríos, carnicería y pescaderías, y enfermedades contagiosas; 6) La peste y la asfixia; 7) Granos, comercio de víveres e importancia de la policía; 8) Derecho de molinos y policía de los granos y el pase en tiempos de escasez y hambre; 9) Privación de transporte de granos a países extranjeros, cebada, arroz, avena, etc.; y 10) Venta de carnes y cuidado de la cacería. La tradición de esta ciencia es conservada fielmente por Valeriola, el contenido de su libro es una magnífica exposición del programa de materias atendidas por la policía para nutrir las fuerzas externas e internas del Estado, esto es, las relativas a sus relaciones con la sociedad a la cual administra, cómo la domina y dirige, y las que incumben a su propia conservación. La difusión de la ciencia de la policía en Francia contribuyó a crear las condiciones intelectuales en las cuales se fundió el crisol de ideas de la nueva ciencia de la administración, y la Revolución de 1789 por su parte, las condiciones materiales de las que emergió un nuevo Estado, la República, todavía más centralizada que el Ancién régime. En Francia se dieron las condiciones materiales, intelectuales e históricas que engendraron la ciencia de la administración. Contigua a Francia, España fue sacudida por los acontecimientos galos y, del mismo modo, por los progresos científicos. La


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nueva disciplina pasó a España, ya inmersa en la tradición intelectual de la policía; y de la península pasó a nuestro país. 1.2.1.2. Lo administrativo como un fenómeno social diferenciado6. La palabras reflejan esencialmente el contenido de un fenómeno, pero ese reflejo no es idéntico ni perpetuo, sino móvil y mutante. Tal es el caso del vocablo administración, un término que se usaba corrientemente en la antigua Roma para los asuntos de gobierno. La evidencia más antigua que se conoce se debe a Sexto Julio Frontin, un funcionario romano que tuvo a su cargo la gestión del agua potable de la ciudad. En un documento en el que describía sus labores, que se remonta al año 70 d. C., Frontin explicó que desempeñaba una función delegada por el emperador, cuyo objeto era la administración de los acueductos de Roma7. La administración ya reflejaba desde entonces un fenómeno diferenciado, pero su diferenciación era relativa, pues en esa época las funciones públicas estaban confiadas en cargos y no en órganos, pues sus titulares realizaban otros cometidos paralelos, como la justicia, la fiscalización y la contraloría, así como deberes económicos. Tampoco existía un desarrollo pleno de la separación entre el funcionario y los medios de administración, y persistía un fuerte contenido patrimonial en el desempeño de las tareas gubernamentales. La voz administración recorre muchos siglos desde la era romana y la encontramos viva en el siglo XVIII dentro del lenguaje administrativo de las naciones europeas, sobre todo las herederas del latín, además de Alemania. Sin embargo, administración consistía en una mera práctica hermanada con los usos y las costumbres de los servidores públicos: era parte del tejido inherente al ritual de sus actividades cotidianas. No tenía aún la altura suficiente para ser conceptuada, de modo que la fortuna académica le correspondió a una voz emparentada: policía. Desde su origen y hasta el siglo XVII, lo administrativo estuvo confundido con otras materias gubernativas como la justicia, la economía, las finanzas, y aun con aquello que los alemanes llamaban arte del Estado (Staatskunst). Por este motivo, cada organización del gobierno tenía una índole plurifuncional y realizaba al mismo tiempo actividades administrativas, económicas, jurisdiccionales y financieras. Hacia el siglo XVIII, un movimiento administrativo conocido como cameralismo inundó Europa e incitó una fuerza intelectual de definición de lo propiamente administrativo a través de la policía. Fue entonces que lo administrativo adquirió autonomía y posibilitó un desarrollo científico autónomo.

6 GURRERO OROZCO, Omar. Teoría Administrativa del Estado. Parte 1: Gestación de la ciencia de la administración pública: Una disciplina uninacional. Definición de lo administrativo: de la pluridisciplinariedad a la unidisciplinariedad. México D.F. Néxico. Oxford University. 2.000. 7 FRONTIN, Les Aqueducs de la Ville de Roma, Societé d’edition Les Belles Lettres, París, 1944, p. 1. Se trata de una edición bilingüe, en francés y latín.


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Por otro lado, los fenómenos políticos han sido de antaño un tema de gran interés para la administración pública desde la época de Platón y Aristóteles. Sus obras clásicas, tituladas respectivamente Politeia y Política, tratan de la polis, entonces referida al Estado y la ciudadanía. Ambos términos: política y Politeia, permanecieron en la civilización occidental como herencia de la cultura helénica. Entre los griegos, política denotaba las cosas inherentes a la polis, en tanto que Politeia significaba la organización gubernamental específica en ella instituida. La cultura románica asimiló a la Politeia y la transformó en politia, legándola a los idiomas europeos como policía, police, policey y policy, en español, francés, alemán e inglés, respectivamente. En Alemania, a mediados del siglo XVIII, Johann Heinrich Von Justi diferenció policey de otros fenómenos gubernamentales, como la economía, las finanzas y la política8, y así facilitó la definición primigenia de lo que después fue la administración. De aquí también surgió la ciencia de la policía (Policey-Wissenschaft) como eje de los estudios administrativos, que entonces se conocían como ciencias camerales. La ciencia de la policía era la disciplina cuyas enseñanzas estaban destinadas a preparar a los estadistas y los funcionarios públicos para comprender el modo de incrementar el poder del Estado y acrecentar sus fuerzas interiores. Esa disciplina se siguió cultivando en Alemania hasta bien entrado el siglo XIX, como se puede constatar en el libro de Robert Von Mohl La ciencia de la policía Die Policey-Wissenschaft, cuya primera edición se remonta a 1832, y que volvió a imprimirse en 1866)9. Sin embargo, la ciencia de la policía se encontraba en vía de extinción, pues ya estaba activo Lorenz Von Stein, cuya Teoría de la Administración (Die Verwaltungs-Lebre) se había comenzado a publicar en 186410. Sin embargo, el tránsito del uso de la voz policía hacia el vocablo administración ya se había iniciado a mediados del siglo XVIII, como se observa en la traducción francesa de la obra de Von Justi. En efecto, al referirse a la policía como una fuerza que incrementa el poder del Estado, utiliza el vocablo administración con referencia a la necesidad de

8 El título de la obra en alemán es: Johann Heinrich Gottlob VON Justi, Grundätze der Policey-Wissenschaft, Gotinga im Verlangs der Vitwe Vandenoef, 1756. Esta obra fue traducida al francés como Éléments généraux de police, chez Rozet, Libraire, rue S. Severin, a la Rofe dor. 1769, París, y al español como Elementos generales de policía (Eulalia Piferrer, Ciuda, Impresora del Rey nuestro Señor, Plaza del Ángel, Barcelona, 1784). 9 Robert VON MOHL, fue el último gran cultivador de la vieja ciencia de la policía. Su libro se tituló en alemán: Die Policey-Wissenschaft, Verlang der H. Laupp?fchen Buchhandlung, Tobinga, 1866, tres tomos. 10 Lorenz VON STEIN es el primer tratadista de ciencia de la administración en Alemania. El título de su obra en alemán es: Die Verwaltungs-Lehre, Verlang der F.G. Gottafchen Buchhandlung, Stuttgart, 1864, diez volúmenes.


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hacer un uso inteligente de los recursos económicos y financieros11. Pero la muestra más nítida del cambio se ofreció posteriormente: un autor anónimo explicaba en 1786:

La administración (…) es esa dirección general que mantiene el orden de la sociedad política. Se relaciona con la naturaleza y principio del gobierno que busca establecer o restablecer. Es relativa a la situación física del país, a su clima frío o caliente, al temperamento de los habitantes y la calidad de las tierras. Ella está interesada por la grandeza del país, por su producción y riqueza, así como por el genio del pueblo, por sus costumbres y maneras, y por las artes, comercio e industria de sus habitantes12.

La voz administración no se ha independizado aún del contenido de policía, que se preserva plenamente, pero el paso ya se ha dado. La actual conceptuación de la voz administración no se realizó sino hasta la emergencia de los regímenes constitucionales, cuando en 1808, Charles-Jean Bonnin le dio un contenido distinto del que tuvo la policía, y le agregó significativamente el calificativo de pública13. Al referirse a la policía a la que Bonnin ya le atribuía el sentido de seguridad pública, explicó que es fácil reconocer que ella ya no era la inquisición política establecida por el absolutismo, ese monstruo alimentado y formado por las monarquías absolutistas14. Se había extinguido el uso de policía como ciencia y arte del gobierno en las sociedades absolutistas de Europa occidental, y desde entonces se usa el concepto de administración, que en tanto pública se concebía como propia de un Estado basado en los derechos del hombre y del ciudadano. El Estado había sido edificado con los materiales provistos por lo público y era propiamente su personificación. Bonnin creía que la administración es la que forma la acción propiamente del Estado, pues abraza todo lo que constituye las relaciones de los administradores con el Estado dentro del interés del orden social15. La administración no es un mero instrumento, está dotada de autoridad, pero no se trata de una autoridad ordenante, sino ejecutiva: es pasiva como voluntad, pero activa como ejecución, pues administrar es obrar directamente16.

11 Lorenz VON JUSTI, Éléments Généraux de Police, p. 18. 12 Anónimo, L’Administration de Sebastien-Joseph de Carvalho et Melo, comte d’Oeryas, marquis de Pombal, Ámsterdam, 1786, p. 1. 13 BONNIN Charles-Jean Baptiste , Principes d’Administration Publique, chez Renaudiere, Imprimeur-Libraire, París, 1812 (1808), tres tomos. 14 BONNIN Charles-Jean; Compendio de los principios de administración, Imprenta de José Palacios, Madrid, 1834, p. 89. 15 BONNIN, Charles-Jean, Principes d’Administration Publique, p. 88. 16 Ibid., pp. 88 y 89.


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Con base en estas ideas, Charles-Jean Bonnin formuló la primera definición de administración pública que se conserva como válida desde muchos aspectos:

La administración pública es la autoridad común que ejecuta las leyes de interés

general, que se estatuyen sobre las relaciones necesarias de cada administrado

con la sociedad, y de la sociedad con cada uno de ellos; así como sobre las

personas, los bienes y las acciones, como interesantes al orden público17.

Con base en sus raíces grecolatinas, tanto en lo que se refiere a la polis como a la politeia, resulta evidente que la administración pública está caracterizada por atributos propiamente estatales como una emanación de lo público, pues el concepto así formulado la define a partir de ese público y de todo lo trascendental que entraña. Dicha administración, por principio, es una cualidad del Estado, y sólo se puede explicar a partir del Estado como organización política de la sociedad. Aunque esa cualidad comprende un conjunto complejo de atributos, el carácter distintivo de la administración pública consiste en la capacidad del Estado para producir esa utilidad común, que a partir del siglo XVIII se proyectó a través del desarrollo de la sociedad. Tal como lo explayó un pensador, la administración propiamente dicha se opone a la justicia civil, la penal y administrativa, porque éstas protegen al derecho que es turbado, en tanto que “aquélla busca y realiza lo útil18”.

El objeto de la administración pública consiste en facilitar el desarrollo libre y perfecto del hombre en su singularidad, pero tal desenvolvimiento está condicionado por el grado de comunidad cooperante que pueda alcanzar una sociedad, pues es lo público el continente sustancial de la vida asociada. Lorenz Von Stein afirmaba que la prosperidad de la singularidad humana depende directamente del “subsidio” que le ofrece la colectividad, que no es otra cosa que el rendimiento efectivo de la publicidad humana.19 Ese subsidio es la materia prima con que trabaja la administración pública por antonomasia. Resulta evidente que la administración pública es un fenómeno diferenciado dentro del más complejo orden de los sucesos del gobierno. Hacia 1876 se diferenciaba

17 Ibid., p. 91. 18 M: BLUNTSCHLI, L Politique, Libraire Guillaumin, París, 1879, p. 301. 19 Lorenz VON STEIN, La Scienza della Pubblica Amministrazione, Unione Tip-Editrice, Turín, 1897, p. 37.


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claramente de la Constitución, la política, la justicia y la administración privada. Por administración se entendía una “expresión opuesta a la Constitución o a la ley, dado que designa la actividad concreta y variada del Estado, considerada en detalle, por oposición al orden público y jurídico general y permanente”.20 Esto explica por qué la Constitución determina la forma de gobierno, en tanto que la administración se expresa, por ejemplo, en el nombramiento de un ministro. Puede afirmarse que en tanto la Constitución plantea los principios de la representación nacional, la administración convoca a las elecciones. Lo anterior se explica mejor si nos remontamos a la idea de Jean-Jacques Rousseau acerca de la oposición psicológica entre voluntad y acción, así como a Lorenz Von Stein, que en ella fundamenta su concepto de administración. En realidad la ley y la administración se oponen como la voluntad general y la voluntad particular, así como el orden general y la disposición especial: la ley fija los principios y los límites de la administración, la cual se mueve libremente en este cuadro legal, sin ser una simple aplicación de la ley.21

Pero, como lo afirma Bluntschli: “la administración se opone también a la política; ésta comprende entonces la alta dirección general del Estado; aquélla la actividad detallada inferior; la una es la misión del hombre de Estado; la otra de los funcionarios técnicos”.22 El gobierno decide sobre la paz y la guerra, y la administración organiza y regula los detalles de estos actos. Sin embargo, esto merece una aclaración inmediata de este autor: tal oposición es naturalmente muy elástica, la política es incapaz de caminar sin el auxilio de la administración y en realidad muchos actos administrativos toman un carácter político, por su importancia general.23 Así, los actos administrativos también reclaman la atención del estadista. Finalmente, ante la administración del Estado existe también una administración de la Iglesia, otra del culto y una más de las organizaciones privadas. Por tanto, “oponerse la administración privada a la pública”, pues “la administración pública se basa en le derecho y el deber públicos; la administración privada tiene su base en el derecho privado y se deja al arbitrio de los particulares”.24 La administración privada se considera como un deber de la familia, de la asociación o de una religión, pero nunca como un deber hacia el Estado. De la administración pública se encargan funcionarios; de la privada, los particulares. 20 M. BLUNTSCHLI, Derecho público universal, J. Góngora Imp., Madrid, s.f. (1876), t. II, p. 247. 21 Ibid. p.248. 22 Ibid., p. 247. 23 Ibid., p. 248. 24 Ibid., 249.


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Hasta aquí hemos delineado el curso tomado por la voz administración, la manera en que se definió como una categoría singular, por qué adquirió el calificativo trascendental de pública y qué es lo administrativo. Pero aún no explicamos cómo se diferenció de otras materias inherentes al Estado, de qué manera se delineó un centro conceptual que facilitó la recreación perpetua de límites disciplinarios necesariamente mutantes, cuándo ocurrió semejante suceso y dónde tuvo lugar. En el principio era el caos: emergencia indiferenciada de las ciencias camerales. Antes de la diferenciación de lo administrativo dentro del gobierno, durante la segunda mitad del siglo XVIII, ese fenómeno se confundía con otras materias igualmente oscuras e ignotas.

No se podía estudiar como una entidad singular, no era posible estimar su alcance cognoscitivo ni delinear las fronteras de su objeto. Todo era un caos. Incluso el

consenso que había entre los pensadores administrativos en torno de la idea general de ciencias camerales como ciencias de Estado, no existió cuando se referían a cada

disciplina en lo particular. Ocurrió lo mismo cuando se trata de dar el peso que a cada una corresponde, en relación con desarrollo del Estado.

Dentro de los estudios cameralistas publicados a lo largo de ese siglo, es fácil observar la borrosa línea fronteriza de los campos del saber administrativo entonces cultivados. Esto fue evidente en la economía, de la que Johann Peter Ludewig afirmó que se refiere a la dirección de la corte y del país,25 en tanto que Justus Christoph Dithmar indicó que enseña cómo pueden obtenerse el bienestar y la riqueza gracias a la actividad económica rural y urbana, así como por la consecución de la felicidad temporal.26 Por su parte, el cameralista sueco Andreas Berch propuso una concepción global de la economía, en la cual fueron comprendidas la economía en sentido estricto, la policía y la cameralística.27 Más de dos décadas después (1764), Daniel Schreber, siguiendo esta misma versión, afirmó que la economía comprende los principios de las disciplinas económicas generales y especiales, así como la policía rural y urbana, y también a la cameralística (ciencia financiera y tributaria).28 Finalmente, Georg Zincke comentó que la economía es una ciencia práctica, con base en la cual, se aplican con sabiduría, inteligencia y pericia casi todas las ciencias que tienen como fin la justa actividad productiva que desarrollan las fuerzas del cuerpo y el espíritu

25 Párrafo reproducido y traducido por Pierangelo SCHIERA, Il Cameralismo e l’Assolutismo Tedesco, per i tipi dell’editore dott. Antonio Giufré, Milán, 1968, p.345. 26 Párrafo reproducido y traducido por Albion SMALL, The Cameralists: Thr Pioners of German Social Policy, The University of Chicago Press, 1909, p. 226. 27 Ibid., p. 338. 28 Ibid., p. 333.


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para obtener existencia suficiente y tranquila; y lo que se considera superfluo para los casos de necesidad.29 Subsecuentemente la dividió en economía pública y economía privada, pero explicó que la primera no era otra cosa que la ciencia de la policía. Los cameralistas no siempre entendieron la economía de manera unívoca. Algunos, como Johann Heinrich Von Justi, al hablar de economía de Estado presagiaron el uso de la noción de economía política; otros lo hicieron como un mero desdoblamiento de la economía doméstica hacia la economía más general del Estado. Sin embargo, la mayoría la confundió con la dirección o con el manejo. Tampoco las voces fueron uniformes. Hay quienes usaron latinismos como oeconomie o quienes utilizaron palabras alemanas emparentadas con ella, como Wirtchaft o Haushaltungs. Algunos más germanizaron los vocablos latinos y hablaron de ockonomie. Al final, el caos conceptual cameralista impidió diferenciar a la economía de otras disciplinas afines. La cameralística fue uno de los ámbitos del saber mejor definidos. Ésta fue, para Peter Simon Gasser la ciencia mediante la cual un joven estudiante puede ser puesto en aptitud de servir útilmente a su señor,30 en tanto que a los ojos de Dithmar enseñaba cómo se puede aumentar y mejorar los ingresos del Estado mediante el buen uso de los dominios y las regalías, así como de las prestaciones obligatorias de los súbditos y otros fondos públicos; y cómo tales ingresos deben emplearse para conservación de la comunidad.31 Darjes esgrimió una versión similar; para él, la cameralística es la ciencia que enseña la forma razonable de preservar, aumentar y aplicar los ingresos anuales del príncipe, es la ciencia de la dirección razonable de un príncipe.32 Finalmente, Aincke afirmaba que la cameralística y la hacienda eran una sola disciplina que se llama ciencia cameral y financiera. Se trata de una ciencia práctica destinada a producir, aumentar y mantener los medios de vida de un señor y de un Estado mediante un buen manejo económico del país, así como una buena administración para el bien del príncipe y del Estado.33 Tal como puede constatarse en las exposiciones anteriores, la cameralística se entendía en lo fundamental como una ciencia que producía ingresos financieros al Estado, según la interpretación de Dithmar y Zincke, Darjes y Von Justi, en contraste, la consideraron en el ciclo financiero completo: ingresos, administración y aplicación, si bien Von Justi no habla de finanzas, sino de medios; es decir, tiene un versión aun más general. En suma: tampoco hubo unanimidad ni consenso de criterio para definir a la cameralística.

29 Ibid., p. 403. 30 Párrafo reproducido y traducido po Pierangelo SCHIERA, op. Cit., p.31. 31 Ibid., p. 368. 32 Párrafo reproducido y traducido por Albion SMALL., op. Cit., p. 280. 33 Párrafo reproducido y traducido por Pierangelo SCHIERA, op. Cit., pp.405 y 406.


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Por lo general se entendía como la administración patrimonial del Estado, como la administración de los bienes del Estado y como un sujeto de derecho privado. La cameralística tendió a confundirse con las finanzas públicas. Éstas fueron una innovación postrera en el esquema de las ciencias camerales. Con Justi fue quien la separó de otras materias y la concibió como disciplina cameral específica. En 1766 publicó Sistema de finanzas, su última obra, donde realizó esa destacada labor. Por su parte, Joseph Sonnenfels, el último gran cameralista, propuso tres ciencias camerales: policía, comercio y finanzas, y a cada uno reservó un volumen en la obra que lleva el mismo nombre. El sentido que le dan Von Justi y Sonnenfels es muy similar al que hoy en día tienen, porque para ellos implicaba tanto lo relativo a ingresos como lo correspondiente a su gasto, además de su administración. La policía tuvo también hondas dificultades conceptuales. Dithmar opinaba que la ciencia de la policía enseña cómo mantener el sistema interno y externo del Estado con buena policía, en función de la felicidad general. La policía era la vida y el alma del Estado.34 Daniel Schreber sostenía una versión similar: pensaba que la policía se refiere a la adecuada organización de los hombres y los recursos económicos con miras a la consecución de la felicidad de la sociedad. Por su parte, Andreas Berch afirmaba que a través de la policía, los miembros de la comunidad se mantienen en buen orden y pueden de tal modo perseguir con mayor eficacia sus asuntos individuales, que pertenecen a la esfera económica.35 En 1752, Zincke señalaba que la policía tiene la tarea de dirigir y promover los medios de vida y la dirección del pueblo.36 Finalmente, Sonnenfels comentaba que, cuando las decisiones y proyectos están unidos y se refieren a ciertas máximas derivadas de los principios sociales, nace la ciencia del mantenimiento de la seguridad interna del Estado: la ciencia de la policía37. Con excepción de Dithmar y Zincke, las nociones de policías mencionadas tienen más relación con el concepto de conservación que el de desarrollo. Por eso, el verdadero salto cualitativo ocurrió con la definición de policía formulada por Von Justi en 1756, que trataremos más adelante. Pero existió un campo del saber todavía más nebulosos: se trata de haushaltungskunst, un concepto alemán que Albion Small tradujo al inglés atinadamente como management manejo en español para nosotros y que constituye un ámbito de enorme

34 Ibid., p. 367. 35 Ibid., p.338. 36 Párrafo reproducido y traducido por Albion SMALL, op. Cit., pp. 251 y 252. 37 Ibid., p. 505.


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valor, pero que no mereció una explicitación relativamente individualizada en tanto ciencia concreta, tal como la economía, la cameralística o la policía. Sin embargo, su cultivo y desarrollo como tema del cameralismo fue de gran relevancia. Fue Julius Bebhard Von Rohr, uno de los precursores de las ciencias camerales, quien en el temprano año de 1716 hizo una de las primeras sistematizaciones de ese concepto primigenio de manejo. Explicó que el “arte del manejo de la casa (haushaltungskunst) es una ciencia práctica que enseña cómo, en forma apropiada, se puede adquirir el dinero y los bienes, y cómo conservar y ampliar lo adquirido para la promoción y el mantenimiento de la felicidad temporal38l. Aquí su proximidad a la categoría de cameralísta es evidente. Von Rohr dividió al manejo en económica de los príncipes y en económica de los particulares. La primera es la ciencia cameral, de finanzas y de dominios: “consiste en la prudencia para dirigir los medios e ingresos propios, así como los del país; en mantener a la comunidad y en aumentar el dinero y los bienes de los súbditos39”. Esta parte del manejo enseña a los príncipes no meramente a conservar y aumentar sus medios, sino a promover la felicidad de los súbditos y organizar a la economía. La segunda, por su parte, es:”el manejo doméstico de las personas privadas”, y se divide en manejo de la ciudad y del país40. Daniel Schreber ofreció una concepción totalmente diversa a la de Von Rhr. En su opinión, la economía y la cameralística son la base en la que descansa la ciencia general del manejo (Allgemeine Haushaltuagswissenschaft). Es la disciplina mediante la cual se revela cuáles son los males y las carencias del Estado en relación con la riqueza y el poder de los medios que necesita; se ocupa del estado de salud o enfermedad del cuerpo estatal y de sus diversas partes y desde su conocimiento se puede definir la patología y terapia del Estado. En suma: “el manejo es la ciencia que enseña cómo fundar, incrementar y mantener el bienestar de los estados41. Por lo visto, tampoco el manejo logró unidad de criterio. El comercio fue incorporado por Sonnenfels como ciencia cameral independiente. Todos los cameralistas lo habían tratado con amplitud, incluso los fiscalistas austriacos, de donde les viene la fama de “mercantilistas”. El propio Von Justi lo consideraba como una materia que debería impartirse junto con la de policía. Pero como dijimos, fue Sonnenfels quien consideró por separado al comercio y lo estudió con extraordinaria profundidad en el segundo volumen de su obra. La idea original de los cameralistas no

38 Ibid., p. 188. 39 Idem. 40 Idem. 41 Pierangelo SCHIERA, op. Cit., p. 338. SCHIERA traduce Haushaltungs como dirección.


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discrepa mucho del concepto actual, salvo que por comercio se entendía, en cuanto ciencia cameral, uno de los mecanismos para fortalecer el poder del Estado y nada más. El, que en las ciencias camerales, no existieran unanimidad ni consenso no es un defecto, sino una condición real, que propició el debate que condujo a su adecuada diferenciación. Que las ciencias camerales se hayan desarrollado del modo como ocurrió, fue porque el diálogo, la crítica y el intercambio de ideas alimentaron tal desarrollo. El carácter conceptual caótico del cameralismo prejustiano ha sido destacado por eminentes pensadores administrativos contemporáneos. Georges Langrod hablaba del “caos camerlista42”, en tanto que Mariano Baena del Alcázar le reconoció el mérito de haber sentado las bases de la individualización del estudio de la administración pública “a pesar de sus imprecisiones43”.

Diferenciación de lo administrativo: la ciencia de la policía. Tal era la situación general de las ciencias camerales cuando comenzó su actividad intelectual Johann Heinrich Von Justi, quién empezó a estudiar la administración pública hacía mediados del siglo XVIII.

Su labor intelectual se realizó dentro de estadio más progresivo y cuando el carácter general del Estado, tal como ha trascendido hasta nuestros días, fue marcado por la asunción de la administración integral de la sociedad, desde los complejos procesos

económicos hasta los delicados asuntos morales, pasando por la administración de la justicia, la salud y la religión.

Von Justi no fue teórico de una forma de Estado, sino del Estado moderno cuyo carácter es, a partir de su tiempo, el usufructo de las condiciones producidas por una expropiación general de los restos de la antigua sociedad medieval, lo que propició la expansión de su fuerza interior y promoción el desarrollo de la nueva sociedad que estaba construyendo. El signo del Estado es una intervención racional en los procesos económicos, a los que liberaliza, pero regula con frío cálculo. Propio de su esencia es el fisco, faz estatal de tributación y planificación del gasto público productivo y rentístico; y de suyo es igualmente la administración de una justicia en la que se cimenta la seguridad interior. Se trata de un –Estado inteligente que aprende y enseña a sus pobladores para convertirlos en ciudadanos más virtuosos, trabajadores más productivos y súbditos más obedientes.

42 Georges LANGROD, El pensamiento administrativo no-jurídico: vicisitudes y renacimiento, Centro de Formación y Perfeccionamiento de Funcionarios, Madrid, 1964, p. 12. 43 Mariano BAENA DEL ALCÁZAR, “Prológo”, en Omar GUERRERO, Las ciencias de la administración en el Estado absolutista, Fontamara, México, 1987, p. XXIX.


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El motor y la fuerza del Estado es la policía, cuya existencia y función parte de principios que definen los campos de acción donde se desempeña, y anticipan los resultados esperables y los obstáculos por vencer. Los principios de la policía se basan en su objeto mismo, es decir, afirmar y aumentar el poder interior del Estado. Este poder estatal no consiste solamente en la República como tal, así como en cada uno de los miembros que la componen, sino en las facultades y los talentos de todos los que la integran. Por consiguiente, “todas sus máximas, deben estar fundadas sobre el conocimiento que tiene ella de las facultades del público, tanto en general como en particular44”. El Estado absolutista antecede al Estado de derecho, por cuanto al valor del público como semilla primigenia de su emanación, pero sin concebir otra cosa que súbditos, y aún no alcanza la trascendencia que obtiene con el peso de la ciudadanía.

En el siglo XVIII se hacía uso del concepto de máxima de Estado. La palabra máxima significaba un decreto de la voluntad humana con base en la cual obra, sin exceptuar personas, casos y circunstancias, y se desenvuelve con la anteposición de manifiestos, fundamentos y declaraciones, a través de los cuales se razona previamente a su ejecución45. Tal determinación es el resultado del conocimiento de la causa de la que procede la obra. Una vez que un gobierno descubre algo útil para su principal objeto, que es el bien del Estado, debe hacer un uso adecuado de la máxima para alcanzar el fin que se propone.

La prontitud y precisión con la que concibe el fin, así como la vivacidad de penetración que faciliten el uso de ese bien ofreciéndole la ejecución más fácil y el método menos complicado, son el fruto que brindan las máximas de Estado como un producto de la relación entre la penetración y el entendimiento.

Las máximas de Estado conservan los beneficios de estas operaciones y descubrimientos y permiten sacar provechos del pasado en beneficio de los presente. La máxima de Estado está basada en un principio verdadero, que es la semilla del bien del Estado, en tanto que el fin del Estado es el bienestar de los súbditos que gobierna, de modo que la máxima de Estado tiene por propósito este mismo fin.

44 Este pasaje de la obra: Economía de Estado (Staats-Wirtchaft, 1755) de VON JUSTI, fue traducido por Albión SMALL, op. Cit., p. 372. 45DONATO, Nicolás, El hombre de Estado, Tipografía Popular, México, 1904, tres tomos (L’uomo di Governo, Venecia, 1860), t. III, p. 38.


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Von Justi había previsto en su Economía de Estado que haría una obra exclusivamente destinada al estudio de la policía a fin de distinguir las dos materias. Pero además de su inquietud en torno de la mutua definición de los campos académicos de la policía y la economía, le preocupaba la ignorancia acerca de la primera y tomó la decisión de poner remedio al problema. Creyó que la policía era todavía una ciencia poco conocida, y se congratuló de ser el primero en darle un sistema fundado sobre la naturaleza misma de la cosa, y en tratarla profundamente, con independencia de las otras ciencias que tienen alguna relación con ella46. Pensaba que la mayor parte de los errores que se cometieron al respecto provinieron de haberse confundido la policía con la política47. Von Justi explicaba que en los muchos libros de política que consultó, sus materias se confundían con las cosas relativas a la policía. Hay que aclarar que él se refiere a la confusión entre policey y Staatskunts (la traducción literal de la última significa “arte del Estado”). El francés de quien se ha perdido la identidad48. La traducción es correcta, pues Von Justi entiende la política como el arte de asegurar la existencia del Estado ante las asechanzas y amenazas de sus enemigos interiores y exteriores, y facilitar la convivencia pacífica de sus miembros.

Se debe entonces diferenciar política de policía, pues como los sentenció Von Justi: “cada una de ellas tiene sus extensiones y limitantes”. En efecto:

La política tiene por fin la seguridad de la República tanto por fuera como por dentro, y es su principal ocupación instruirse de la conducta, de las acciones y de los objetos o intentos de las potencias extranjeras, ponerse a cubierto de sus empresas; como también establecer un buen orden entre los súbditos, conocer los sentimientos que unos tienen hacia los otros; igualmente que para el gobierno ahogar los partidos y las sediciones que se forman, y tomar medidas necesarias para prevenirlas. Al contrario, el fin de la policía es asegurar la felicidad del Estado por la sabiduría de sus reglamentos, y aumentar sus fuerzas y su poder tanto como sea posible. Para este efecto ella vela en la cultura de las tierras, a procurar a los habitantes las cosas de que tienen necesidad para subsistir, y a establecer un buen orden entre ellos, y aunque respecto de esta última, se emplee y se ocupa aun a provocar la seguridad interior del Estado; sin

46 VON JUSTI, Lorenz; Elementos generales de policía, pp. XI y XII. DELAMARE, 47 Nicolás de nacionalidad francesa, había proclamado años antes haber fundado el estudio de la policía: “nadie hasta ahora se había cuidado de escribir sobre ella, nadie había reunido sus leyes para procurar su conocimiento o facilitar su estudio”. Citado por Luis JORNADA DE POZAS, “Los cultivadores españoles de la ciencia de la policía”, en Centenario de los iniciadores de la ciencia jurídico-adminsitrativa española, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1944, pp. XI y XII. 48 VON JUSTI, Éléments Généraux de Police, ya citados.


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embargo; en ello no es más que un instrumento de la política, y nota las ofensas que no hieren a la constitución y al mantenimiento del Estado49..

Corresponde a la policía potenciar las fuerzas materiales, morales e intelectuales que, situadas en el seno de la sociedad, incrementan el poderío del Estado y el bienestar de la sociedad. La política, por su parte, está interesada en las medidas necesarias para defender al Estado de las agresiones externas, o bien de las conjuraciones interiores. La policía es un impulso progresivo que vela por la salud, nutrición y vigor completos del Estado, en tanto que la política es una fuerza pronta a prevenir las guerras con los Estados extranjero o las sediciones intestinas, o activar medidas punitivas contra lo mismos. Michel Foucault ha explicado esta distinción de Von Justi, con el argumento de que la política asume una tarea fundamentalmente negativa: defender al Estado de sus enemigos, en tanto que la policía se atribuye la función positiva de nutrir, paralelamente, la vida de los súbditos y la fuerza del Estado50..

Más allá de una distinción tan necesaria, debemos declarar que la separación entre la policía y la política no implica que sean opuestas, sino que marchan de la mano51. En tanto que la política crea las condiciones de seguridad apropiadas para la activación de la policía, ésta produce las condiciones materiales, morales e intelectuales que posibilitan la acción de la política. No se pueden concebir sino juntas, unidas por el propósito común de velar por la existencia y progresión del Estado absolutista.

La policía tiene una función singular: su objeto es afirmar y aumentar el poderío interior del Estado por medio de la sagacidad de sus reglamentos. Pero como este poder consiste no solamente en la República como unidad y en cada uno del los miembros que la componen singularmente, sino también en las facultades y los talentos de todos ellos, la policía se ocupa de estos medios y de hacerlos servir para la felicidad pública52. El poderío del Estado no puede obtenerse sino a través del conocimiento que tiene de las diferentes ventajas que se pueden obtener. Así, Von Justi indica: “La ciencia de la policía consiste en arreglar todas las cosas relativamente al estado presente de la sociedad, en

49 VON JUSTI, Elementos Generales de la Policía, pp. XI y XII. 50 FOUCAULT, Michel “Dioses, hombres y pastores: el origen de la tecnología del poder y la razón”, en Revista Siempre, sobretiro cultiral, 27 de octubre de 1982, p. IX. 51 No está de más alertar sobre el equívoco de observar aquí un símil de la dicotomía entre política y policía, tal como ha sido planteado entre la política y la administración en los siglos XIX YXX, que trataremos páginas adelante. 52 VON JUSTI, Elementos generales de policía, p. XII.


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afirmarla, mejorarla y fortalecerla, que todo concurra a la felicidad de los miembros que la componen53.

Pero la policía entraña una paradoja: expandir las fuerzas del Estado y estimular la prosperidad de la sociedad. Foucault comentó que según Von Justi la policía es lo que capacita al Estado para incrementar su poder y ejercer su fuerza al máximo. Por un lado, la policía debe mantener felices a los súbditos, concebida la felicidad como supervivencia, vida y bienestar; esto

Define perfectamente lo que creo es el propósito del arte moderno del gobierno, o racionalidad estatal; es decir, desarrollar los elementos constitutivos de la vida de los individuos, de modo tal que su desarrollo nutra a su vez el desarrollo de la fuerza del Estado54..

He aquí no sólo la causa existencial de la policía, sino su legitimación científica, pues la felicidad, respecto de la supervivencia, vida y bienestar de la sociedad, constituye su motivo y su función como una ciencia social.

Mas no basta la distinción entre policía y política; Von Justi se propone diferenciar a la primera de la hacienda, materia con la que según él, muchos autores la confunden. Ciertamente ambas están muy relacionadas: la policía es el fundamento y la base de la ciencia de la hacienda y le corresponde calcular hasta qué punto puede incrementarla sin vejación del público. Pero ambas ciencias son diferentes, pues la policía trabaja para conservar y aumentar las rentas del Estado mediante la sabiduría de sus reglamentos, en tanto que la hacienda se ocupa por descubrir los medios empleados del modo más ventajoso para subvenir los gastos en los tiempos de necesidad o en la ocasión oportuna.

Como el caso de la política, la versión francesa se refiere a las finanzas y de aquí Antonio Francisco Puig y Gelabert la trasladó como hacienda. Von Justi se refiere a la cameralística o ciencia de las finanzas (Cameral oder Finanzwisenchaft). La policía es una potencia activa orientada a contribuir para el fin de toda República, que es el bien de toda la sociedad, y en ello está: lo “que hace propiamente su eficiencia”. Para esto se

53 Idem. 54 Michel FOUCAULT, op, cit., y pp. Cit.


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compromete un uso sagaz e inteligente de los fondos públicos y su prudente utilización en beneficio de la República; este es el fundamento de la economía y la hacienda, en tanto que el objeto de la policía esa firmar, fortalecer y aumentar el poder del Estado de manera proporcional respecto de sus vecinos. Así, mientras la hacienda debe manejar los fondos para costear las acciones de los responsables del Estado y la policía, este último debe tender a incrementar y conservar los fondos públicos hasta donde la constitución interior del Estado lo permita.

Existe, asimismo, una confusión entre policía y economía. Von Justi censura a Georg Zincke, consejero del Tribunal de Hacienda, porque deduce los principios de la policía a partir de los correspondientes a la economía, aun cuando la primera tiene mayor extensión. Ocurrió igual con el canciller Christian Wollf, quien confundió policía con moral, por lo que su libro no puede ser concebido como un tratado de policía.

Además, no le bastó haber sido tan preciso en la distinción entre policía y política, así como entre economía y hacienda, Von Justi distingue las obras de policía equívocas, erráticas, insuficientes e incompletas, de la única que es cierta, sistemática y plena: la suya. Esto, aunque en apariencia constituye una ausencia de modestia, una mera vanidad, tiene mucho de cierto. Al respecto refiere que en el siglo XVI se escribió la obra de Boters, en tanto que en el siglo XVII las de Schrammens y Reikinger, de las cuales no hace juicio. Pero sí lo hace, cuando trata los libros de policía del siglo XVIII, de los que opina que dan una idea justa y completa, pero que son defectuosos y asistemáticos; en su lista están los trabajos de Better y Langemak55..

Paralelamente, alega que si se separan los libros que confunden impropiamente a la policía con otras ciencias se hallarán muy pocos a los que se pueda recurrir para instruirse sobre ella. No se ha escrito de policía antes del siglo XVIII, y aunque hay algunos libros cuyo título parezca anunciarla, existen pocas personas que hayan comprendido lo que significa policía y la han confundido con política. En la lista está el libro de Boters intitulado Aviso importante para establecer una buena policía, impreso en

55 Las obras de los autores citados por VON JUSTI son las siguientes: BOTERS, Aviso importante para establecer la buena policía (Grünslicher Berich von Anordung gutter Policey, 1596); SCHRAMMENS, Policía histórica (Politia historica, Leipzig, 1605); REINKINGS, Policí biblica (Bibliche Policey); Anónimo, Proyecto de reglamentos para establecer una buena policía (Enwurf einer wobleigerichteten Policey), M. C. D. De L., Proyecto para establecer una buena policia (Obnvfänglicge Vorschläge zu Einrichtung, 1739); Friedrich LANGENARK, Retrato de una policia perfecta (Abbidung einer volkommenen Policey, Berlín, 1747).


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Estrasburgo en 1596; La Policía histórica de Schrammens, editada en Leipzig en 1605, y la Policía bíblica de Reinkings56.

Von Justi concibe los conceptos administrativos como categorías históricas, pues antes del siglo señalado nos escribió de policía porque ella estaba de incógnita dentro de un mundo gubernamental indiviso; era un hecho anónimo indiferenciado dentro de otros fenómenos estatales. La identificación y definición de la policía dentro de los negocios públicos consistió en el desarrollo de un nuevo logos hasta entonces confundido o subordinado a otras materias, tales como la política, la hacienda y la cameralística. Pero, el ímpetu reformista que inundó Alemania durante el siglo XVIII incitó un formidable movimiento de definición de lo propiamente administrativo, a partir del concepto de policía.

Esta categoría sintetizaba la esencia de la idea de administración. La expresión aplicada de esta idea nació del imperativo de una mayor gobernabilidad mediante una nueva organización administrativa, cuyos titulares alcanzarían cierto grado de profesionalización administrativa. Esto, impulsó el requerimiento de una formación propiamente administrativa del alto servicio público en materias de policía: asuntos interiores, diplomacia, finanzas y economía, así como la capacitación del funcionario en el arte de la elocuencia y la escritura.

Johann Heinrich Von Justi creó una ciencia fundada en principios generales, cuya aplicación deja a los funcionarios públicos. Su tarea fue establecer las bases generales, las categorías abstractas y de índole universal, en su tiempo, para el establecimiento efectivo de la policía. Como explicó, no se debía esperar que él tratara las diferentes especies de policía que existen en tal o cual país, ni que aplicara los principios generales a tal o cual Estado particular57. Policía, opinaba el pensador prusiano, significa el orden y la disciplina que reinan entre los ciudadanos que integran la República. Los griegos y romanos entendieron por ella lo concerniente al orden, las comodidades y la hermosura, que son las bases de las repúblicas. Extendiéndose más, discierne que:

Se toma en el día esta palabra en dos sentidos diferentes, el uno extendido, el otro limitado; en el primero se comprenden bajo el nombre de policía las leyes y reglamentos que conciernen al interior del Estado, que tiran a afirmar y a

56 VON JUSTI, op. Cit., p. XIV. 57 Ibid., p. XVII.


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aumentar su poder, y hacer un buen uso de sus fuerzas, a procurar la felicidad de los súbditos; en una palabra el comercio, la hacienda, la agricultura, el descubrimiento de minas, las maderas, los bosques, etc., atendiendo que la felicidad del Estado depende de la inteligencia con que todas estas cosas son administradas. La palabra policía, tomada en el segundo sentido, comprende todo lo que puede contribuir a la felicidad de los ciudadanos, y principalmente la conservación del orden y la disciplina, los reglamentos que miran a hacerles la vida más cómoda y procurarles las cosas que necesitan para subsistir58..

La idea de Von Justi es clara: el Estado es una institución perfectible, lo mismo que degenerable. Para conseguirse lo primero y evitar los peligros de lo segundo, las fuerzas y las debilidades del Estado deben ser conocidas. Pero no se trata, n de un ejercicio especulativo, sino operacional; una vez conocidos los defectos del Estado y estimado con precisión sus potencias, éstas puedan incrementarse de modo tal que sean superiores a las de los Estados vecinos, y a la vez producir bondadosas repercusiones entre sus propios habitantes. Pero nos engañamos si pensamos que la policía es un simple repertorio de técnicas gubernamentales. Es un logos, un campo de conocimiento de cuyo trabajo intelectual brota la explicación de las condiciones objetivas de la existencia del Estado, de sus precariedades y sus facultades, de sus imposibilidades y sus posibilidades. Tal explicación se refiere a un programa de acción viable, calculada y racional, que actualiza la fuerza del Estado por medio de la superación de la vida de la sociedad. La policía es una ciencia aplicada al mejoramiento del Estado por el camino del adelanto de las condiciones de existencia de la sociedad. Se refiere a los campos de actividad del Estado, es el conocimiento que explica el qué del gobierno con base en principios o máximas del Estado; trata también del cómo del gobierno, representa el modo en que obra para fortalecer al Estado, hacerlo mas poderoso.

Von Justi definió la policía como una capacidad que desarrolla el Estado para asegurar su felicidad por la sabiduría de sus reglamentos, y que permite aumentar sus fueraza y su poder tanto como es posible. Su esencia consiste en acrecentar su poder a través de una diversidad de medios. Tales medios constituyen una variedad compleja de ingredientes que comprenden el orden económico, la sociedad civil y la administración de justicia, como grandes apartados temáticos en que se pueden clasificar sus campos más amplios de actividad.

58 Ibid., pp. 1 y 2.


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Finalmente, una de las diferenciaciones más relevantes hechas por Von Justi, con la cual adelanta el umbral del Estado social de derecho, consistió en separar a la policía de la administración de justicia. Su puente es la seguridad interior del –Estado, pues la policía debe velar por que cada quien cumpla con lo que exige la probidad, evitar que surjan pasiones que desacrediten a los ciudadanos, impedir el uso de pesos y medidas falseadas; asimismo, impedir conmociones, alborotos y sediciones, prevenir robos, cuidar calles y caminos, y evitar el ruido y las confusiones. La policía, hay que destacarlo, no es un mero mecanismo represivo, sino una fuerza constructora; en su idea y espíritu yace el procurar el fomento de las fuerzas materiales, morales e intelectuales del Estado, lo mismo que el prevenir los males que puedan lesionar su existencia.

Al efecto, Von Justi contribuye significativamente a la comprensión del Estado moderno como Estado social de derecho, cuando define con toda precisión el papel de la administración de justicia como estimulante de la vida social. En realidad, dicha administración marcha en paralelo con la policía para asegurar un nivel óptimo de civilidad que favorezca el curso de las relaciones de producción, así como de las relaciones sociales en general.

Desde el punto de vista del grado de coerción aplicable a los súbditos, la policía debe tener por máxima general, relativa a las costumbres, castigar los crímenes y los excesos que turban la seguridad y la tranquilidad pública, y estimular a los súbditos para cumplir con sus deberes y no esperar obtener ventaja de la impunidad.

La seguridad interior del Estado está fundada en la administración de justicia. Como los hombres están expuestos a tener disputas por causa de sus bienes, es dañino para la seguridad pública y la constitución de la República que ellos se hagan justicia por propia mano. Es conveniente que sujeten la decisión de sus diferencias a la inteligencia de las personas que se han establecido para sentenciarlas. Por tanto, la calidad de la administración de justicia es determinante para la buena marcha de los negocios públicos, porque el modo como está administrada la justicia influye sobra la felicidad del Estado.

Von Justi afirma que “el objeto que se propone en la administración de justicia es impedir los medios de hecho o violencias que ocasionan las diferencias que los súbditos pueden tener entre sí, y mantener la quietud y tranquilidad en el interior del Estado59”.

59 Ibid., p. 173.


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En contraste, la policía debe estar atenta a las acciones y las conspiraciones que se forman en la República, y obrar con discernimiento y sin faltar a lo que la prudencia exige. En suma: jamás interpretar desproporcionadamente los objetos ni el comportamiento de los súbditos, cuya vida y progreso están en sus manos.

Von Justi explicó un imperativo científico por el cual se debe diferenciar a la policía de otras materias y disciplinas, pues:

No hay regla un poco extendida que no padezca alguna excepción, sea que se trate una ciencia juntamente con otra, sea que se trate separadamente según el orden y le enlace que ella exige; sería útil, sin embargo, para el progreso de las ciencias, que se fijasen sus límites. No se conoce una ciencia, sino imperfectísimamente, cuando no se miran y ven todas sus partes, y se olvidan infinidad de cosas útiles cuando se tratan muchas ciencias de una vez60.

He aquí el principio de generalización de un hecho social, del cual no se pueden prescindir cuando se trata de su validez universal, pues en lo que se refiere a las disciplinas singulares es menester no olvidar que: “cada una de ellas tiene sus extensiones y limitantes61”. Ha nacido la ciencia de la administración pública, aunque todavía lleva por nombre ancestral ciencia de la policía. Aún no recibe el bautizo y su nuevo nombre: administración pública.

Durante el siglo XIX la idea singular de policía se convirtió en la “materia administrativa”. Tal como lo explicó un pensador: “administrando se lleva con regularidad los servicios públicos. Estos servicios determinan la materia administrativa (…) los servicios públicos que determinan a la materia administrativa corresponden a las diversas necesidades colectivas o sociales62”.

Paralelamente, la simbiosis del secretario de Estado con el secretario del Despacho, que significó la acentuación de lo administrativo dentro de lo gubernamental especialmente ante lo jurisdiccional, impulsó el desarrollo de la policía, junto con los asuntos interiores y la diplomacia. El concepto de Secretaría de Estado y del Despacho acompañó al 60 Ibid., pp. XIII y XIV. 61 Ibid., p. XI. 62 OLIVÁN, Alejandro; De la administración pública con relación a España, Roix Editor, Madrid, 1843 (1842), p. 44.


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desarrollo de la teoría de la construcción del régimen político, cuya fabricación se visualizaba como un procedimiento técnico peculiar, que facilita alcanzar el éxito en semejante empresa63.

La organización gubernamental del Estado exigía la tecnicidad por la cual el gobernante funge como el artesano constructor de un Estado en perenne proceso de edificación, cuyo papel consiste en hacer transitar al pueblo de una situación caracterizada por la irracionalidad a un orden racional. A la técnica política y a la racionalidad debe sumarse la “ejecutividad”, que consiste en el apego disciplinado de la administración pública al funcionamiento técnico.

Qué mejor modo de rendir tributo a los cameralistas, como creadores de la ciencia de la administración pública, que los créditos que les brindó Charles-Jean Bonnin, quien sabía de los antiguos cultivadores de la administración pública y a quienes identifica como los “economistas”: a mediados del siglo XVIII ellos desarrollaron estudios sobre las prácticas del gobierno y la administración, de donde se deriva una gran cantidad de obras sobre estas materias; pero juzgaba que la administración pública era, entre los economistas, un manojo de temas aislados que no formaban parte general de la economía social. Llegó entonces la Revolución francesa, y los antiguos conocimientos fueron revisados; así, se encontraron errores y se replantearon los problemas64.

Se había dado un paso cualitativo hacia la nueva ciencia de la administración pública gracias a la evasión de lo administrativo desde el nebuloso ropaje del antiguo arbitrismo financista y economizante. En efecto, “la administración pública pasa la valla del miserable círculo fiscal y aun del puramente económico, se presenta y se deja contemplar extensa, tutelar, benéfica, creadora, presidiendo a los destinos del país y proveyendo de elementos de poder y grandeza al Estado65”.

Lo administrativo tiene su base en esta noción trascendental expresada por Oliván en esa visión metafinancista y metaeconómica que trasciende un puro ejercicio arbitrístico66, conservando la materia central de la antigua policía: el bienestar social. He

63 SCHMITT, Carl; La dictadura, Revista de Occidente, Madrid, 1968, pp. 40-43. 64 BONNIN, Charles-Jean; Compendio de los principios de administración, p. 22. 65 OLIVÁN, Alejandro op. Cit., p. 4. 66 El arbitrismo fue una corriente de pensadores financieros cuyos análisis se ceñían a los arbitrios o ingresos del gobierno. Estos pensadores estuvieron activos en los siglos XVII y XVIII, pero su influencia se sintió aún en el XIX.


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aquí el porqué de la ciencia de la administración pública, que a partir de la emergencia del Estado liberal de derechos sufrió una reducción sustancial de tareas y la pérdida de su principal materia del bienestar social, cuyo fomento se consideraba antagónico con el ideario liberal. Incluso, el hecho de que la policía permaneciera como un elemento del Estado de derecho, obedeció a que se restringió a mera prevención de peligros, así como el que fuera vaciada de la materia relativa al fomento del bienestar social67.

El desarrollo del derecho administrativo, como una disciplina humanística fue la secuela de su desenvolvimiento como el marco normativo del nuevo Estado liberal de derecho, cuya base consistió en normar las actividades administrativas que se restringieron solamente a las tareas traducidas a la aplicación de la ley. Esto produjo que una sustancial cuantía de la actividad administrativa, que antaño ejercitaba el Estado absolutista, se redujera de manera drástica en términos cuantitativos, pues cualitativamente el bienestar social, que era la finalidad existencial de la policía, se segregaba como refractario del liberalismo entonces imperante. Esta circunstancia peculiar que afloró desde el origen del Estado liberal de derecho, fue la línea divisoria entre el derecho administrativo, dedicado al estudio de las normas que aplica la administración pública, y la ciencia de la administración pública como depositaria del temario del bienestar social, al que Bonnin se refirió como moral de la administración.

El bienestar social no sólo es el objeto existencial de la administración pública, sino la fuente de su legitimidad científica y una herencia que, a pesar del liberalismo del Estado de derecho, fue recuperada por el Estado social de derecho como un proyecto central. Esto no debemos olvidarlo, porque esa legitimidad científica de la administración pública y ese bienestar social que es su objeto vital han sido históricamente cuestionados por todos los liberalismos, lo mismo que el Estado social de derecho.

1.2.1.3. Otros enfoques sobre policy: concepto de policy68. En el inglés común, policy significa curso de acción, lineamiento o directriz; incluso puede identificarse con la decisión cuando se concibe como un programa de acción. Dentro de las ciencias sociales su estudio se ha referido a la investigación aplicada, sobre todo a los problemas sociales y los resultados de los procesos políticos. Ante un abanico semántico tan variado, las necesidades de univocidad conceptual constituyen un requisito epistemológico que las ciencias de policy han tratado de resolver.

67 FORSTHOFF, Ernst; Sociedad industrial y administración pública, Escuela Nacional de Administración Pública, Madrid, 1967 (1958), p. 87. 68 GURRERO OFROZCO, Omar. Teoría administrativa del Estado. Oxord University. Mexico. 2000. Unidad 12. La Ciencia de Policy.


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Las definiciones de policy pueden agruparse en dos grandes rubros. En el primero se refiere a un curso de acción gubernamental; en el segundo, representa la acción misma. Dicho de otro modo, unas interpretan el cauce y otras refieren el fluido. En el primer caso se plantean preguntas como las siguientes: ¿cuáles son las pautas o procedimientos por los que fluye la policy? En el segundo: ¿qué hacer en tal o cual caso de opción de policy?; o, ¿qué problemas plantea adoptarla? En la primera interpretación se destaca la hechura; en la segunda, su puesta en práctica. Sin embargo, hay que agregar que con frecuencia una definición centrada en el cauce también comprende al flujo y a la inversa, por razones de complementariedad, con fines no sólo explicativos, sino también de aplicación. No está por demás, insistir que las definiciones no siempre tratan al cauce o al flujo de manera cabal, sino que destacan algunos de sus aspectos. Esta situación peculiar ha generado una variedad de apreciaciones especializadas entre los estudiosos de las ciencias sociales. Sin embargo, tampoco puede inferirse de ello que cada interpretación implique objetos de investigación diversos, pues sólo son inclinaciones o enfoques sobre aspectos del mismo fenómeno visualizados en forma predeterminada a partir de la selección de algunos de sus rasgos. Esta multiacentuación opcional de campos de investigación se recoge en el: Diccionario de análisis de policy, en el cual se reproducen interpretaciones como las que se refieren a su identificación con las normas y programas del gobierno; con las leyes, decretos y acuerdos administrativos, tanto escritos como verbales; con las decisiones que se toman sobre opciones de metas, y, finalmente, con una cadena de decisiones gubernamentales. , Otro factor que propició la confusión en el significado de policy, sobre todo entre 1970 1980, fue la concurrencia de técnicas procedentes de distintas disciplinas y profesiones, como el estudio de casos, análisis cuantitativos, toma de decisiones, programación, teoría de simulación, planeación, teoría de sistemas, teoría organizacional, análisis organizativo y teoría de juegos. La primera precisión conceptual de policy se debe a Harold Lasswell, quien en 1951 argumentaba que por lo común se usa para designar las elecciones más importantes que se toman en cualquier vida organizada. El término se aplica a muchos ámbitos de la vida, como policy de gobierno, de negocios e incluso en asuntos de interés personal. También puede tener un significado indeseable; por ejemplo, cuando se identifica policy con política (political), esta última en el sentido de partidismo sectario o corrupción. Una de las definiciones usuales, obra de Thomas Dye, enuncia que: “policy pública es aquello que el gobierno opta por hacer o no hacer”. Esta idea significa una gran


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variedad de acciones realizadas por el gobierno, como la organización de la sociedad, la regulación de conflictos entre los grupos, la distribución de beneficios, la acuñación de moneda y otras más. En buena medida, las policies pueden regular la conducta social, organizar la burocracia gubernamental, repartir los beneficios y cobrar los impuestos. Con esta óptica, en los países desarrollados se ha aplicado a campos sustantivos de la vida social y colectiva, entre otros: defensa nacional, energía, medio ambiente, relaciones exteriores, educación, bienestar, policía, carreteras, impuestos, vivienda, seguridad social, salud, economía, desarrollo urbano, etc. En su seno, quedan incluidas todas las acciones gubernamentales, tanto las que el gobierno hace explícitas, como las que no realiza, ya se trate de asuntos vitales o meramente triviales. El cambio de concepción del gobierno, que señala estas nociones, tiene su base en su nueva definición. El problema de definición del gobierno, para identificar a una actividad como policy, se fundamenta en la diferencia entre acciones gubernamentales específicas y programas amplios de acción orientados a metas determinadas. En este último sentido, Harold Lasswell y Abraham Kaplan, así como Karl Friedrich, conceptuaron la policy con base en los criterios teleológicos. El problema, sin embargo, consiste en la existencia de la meta para definirla como una acción, pues se supone que un gobierno actúa después de haberse fijado algún propósito. Así, en tanto que no sabemos con seguridad si actúa o no con base en metas, sí estamos seguros respecto de lo que hace o no hace. Por consiguiente, policy se refiere a todas sus acciones y no sólo a las que el gobierno o los funcionarios públicos dicen que desempeñan. Como un eco de esas ideas, William Dunn sugiere que las “policies públicas son una larga serie de opciones más o menos relacionadas (incluyendo decisiones de no actuar), hechas por cuerpos y funcionarios gubernamentales”. Estas opciones se formulan dentro de “áreas de resultados”, como defensa, energía, salud, educación, bienestar y combate al crimen. No obstante, en cada una de estas áreas hay muchos resultados de policy diferentes, es decir, cursos efectivos o potenciales de acción del gobierno que significan conflictos entre los diferentes segmentos de una sociedad dada. En esta misma línea, Joan Subirats explicaba que la naturaleza del gobierno, visualizada desde este ángulo, permite relacionar los productos de la acción estatal y el complejo de las interacciones sociales, cuyo acento es la actuación del gobierno. Policy es más que una simple decisión: consiste en una serie de decisiones relacionadas, significa decidir que hay un problema, decidir que se va a resolver, decidir cuál es la mejor manera de hacerlo. Es, asimismo, no hacer nada.


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En contraste con estas acepciones centradas en la noción de cauce, el concepto diverso fundado en el flujo se presenta como una definición alternativa. “El foco aquí está puesto en los problemas públicos y cómo inciden sobre el gobierno”, reza uno de sus apotegmas. Los problemas mismos contribuyen a configurar la estructura y la organización del gobierno, y ofrecen una visualización de su naturaleza transinstitucional. El examen de los problemas plantea un marco a las relaciones intergubernamentales. Desde este ángulo, la policy se observa integrada por propósitos, programas, decisiones y efectos, es decir, flujos de acciones gubernamentales alimentadas por la búsqueda de objetivos. Esta noción implica despojarla de los ropajes que le dan forma y la cubren, y permite comprender sus diversas modalidades como manifestaciones formales. Lo importante en policy es cómo está hecha, principalmente por una conducta consistente y repetida que se asocia con los esfuerzos en y a través del gobierno. La noción de “proceso de policy” ayuda entonces a aclarar su significado y propicia su comprensión, más que intentar obtener de ella una definición. Por principio, suele usarse como sinonimia de categorías como meta, programa, decisión, ley, propósito, estándar y diseño. Cuando cada vocablo se utiliza de manera convencional y tácita, su uso no provoca dificultades de comunicación en la elaboración de policy. Sin embargo, no siempre se cuenta con referencias comunes, como la señalada, y entonces su uso intercambiable suele generar confusiones serias. Por tanto, es indispensable una definición unívoca. El término, también se utiliza para designar la conducta de cualquier actor, que incluye desde un servidor público hasta una oficina gubernamental, e igualmente se refiere aun conjunto de actores en un área de actividad determinada. Este uso es útil en el lenguaje cotidiano, pero no para el estudio científico. Una definición conceptual de policy propone a “un curso propositivo de acción seguido por un actor o un conjunto de actores, y que trata un problema o una materia de interés”. Esta definición se centra en lo que realmente hace el gobierno, en contraste con lo que se propone o intenta hacer, y no distingue entre lo que el gobierno decide hacer y lo que realmente hace. Tampoco son satisfactorias para James Anderson las nociones tales como una larga cadena de actividades más o menos relacionadas, cuando no se incorpora a la voz policy; ni la idea de un curso de acción encabezado con una persona, grupo o gobierno; es decir, que policy está dirigida hacia la consecución de una meta. Debe referirse más a lo que realmente hace, que a los propósitos que la animan. Sin embargo, aunque este propósito o meta de las acciones gubernamentales no sea fácil de discernir como centro de su definición, parece una parte necesaria de su conceptuación. Policy significa lo que


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hacen los servidores gubernamentales, sin que esto quiera decir que las asociaciones no gubernamentales no puedan influir en ella. Hay que distinguir entre policy y decisión, pues esta última es una elección entre alternativas en competencia, y la primera constituye un proceso efectivo de acción que se realiza. También debe destacarse que la acción se orienta por metas, no por un comportamiento fortuito, pues las policies no son simplemente cosas que suceden. En segundo lugar, tampoco consiste en cursos o patrones de acción que siguen los servidores gubernamentales, ni decisiones aisladas y discretas. Policy significa más que el mero momento en el que se estatuye una ley, pues prosigue mediante decisiones subsecuentes relacionadas con la aplicación. En tercer lugar, policy es lo que el gobierno efectivamente hace, no lo que intenta hacer o dice que está por hacer. Por último, puede ser positiva o negativa: positiva, implica alguna forma de acción abierta para resolver un problema particular; negativa, la decisión de un servidor público que no se traduce en acción, es decir, “hacer nada” sobre alguna materia. Cuando actúa en forma positiva, lo hace con base en el derecho y la autoridad y, por consiguiente, se caracteriza por la coerción. Analizaremos una definición más centrada en la idea de cauce, y que expresa que la política representa una variedad de acciones básicamente dirigidas al ejercicio de la fuerza y la conservación del sistema político. Es la política, la que sienta las bases para la comprensión de la policy, porque ésta tiende a corresponder con la otra. Tal correspondencia no es en general, sino con atención a tipos específicos de política, como el modelo de “regateo” relativo al proceso de transacciones políticas; el modelo de poder-control weberiano, y el modelo de juegos. En todos ellos destaca la idea de conflicto político y la importancia de los insumos de control y poder. Con base en ellos, “policy: es, en su sentido más general el patrón de acción que resuelve demandas conflictivas o provee incentivos para la cooperación”. Constituye una práctica social, no un hecho aislado, es el efecto producido por la necesidad de conciliar situaciones conflictivas o establecer incentivos para la cooperación social. “… es una acción, no una reflexión sobre demandas alternativas”. En, suma, es un esfuerzo generado a través de pautas prefijadas para resolver disputas políticas o proveer de incentivos de racionalidad que aseguren metas socialmente convenidas. Tal como se observa, policy se interpreta en atención a enfoques y acentuaciones de investigación en aspectos de un solo fenómeno. Siendo así, su análisis de o la hechura de policy, ya se trate del científico o del estadista, por necesidad optará por una interpretación y una acción limitada.


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