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PRESUPUESTOS Y FORMALIDADES DE LOS RECURSOS CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVOS

DE NULIDAD Y PLENA JURISDICCION

TEMARIO GENERAL: I. GENERALIDADES. -II. CONCEPTOS. -III. PRESUPUESTOS FORMALES DE LOS RECURSOS CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVOS DE NULIDAD Y DE PLENA JURISIDICCION. -IV. PRESUPUESTOS PARTI-CULARES DEL RECURSO DE PLENA JURIS-DICCION. -V. LA SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DEL ACTO IMPUGNADO. -VI. JURISPRUDENCIA SELECTIVA SOBRE LOS PRESUPUESTOS Y FORMALIDADES DE LAS DEMANDAS DE NULIDAD Y PLENA JURIS-DICCION. - MODELOS DE DEMANDAS DE NULIDAD Y DE PLENA JURISDICCION.

Acciones y Recursos Extraordinarios Presupuestos y Formalidades de los Recursos Contencioso-Administrativos de Nulidad y Plena Jurisdicción

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PRESUPUESTOS Y FORMALIDADES DE LOS RECURSOS CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVOS

DE NULIDAD Y PLENA JURISDICCION

Abilio A. Batista Domínguez

CAPITULO I

GENERALIDADES

El acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa en busca de la protección de los derechos e intereses de los parti-culares contra los abusos de la administración pública, se ve limitado en nuestros días, por el desconocimiento del hombre de leyes, de los presupuestos y formalidades que exigen los re-cursos que se tramitan en esta jurisdicción.

Es por ello que consideramos importante este trabajo, ya

que permitirá tener presente las exigencias que establece la Ley contencioso-administrativa para la presentación de las deman-das de nulidad y plena jurisdicción, y conocer las pautas que ha dictado la jurisprudencia de la Sala Tercera para la admisión de las mismas, con lo que se asegura que los actos administrativos que dicte la administración se ajusten a derecho, evitando de esta manera, el estado de indefensión de los administrados.

Puede ocurrir que los funcionarios de la administración

pública dicten actos administrativos ilegales originándose, de esta forma, una situación legal de orden contenciosa; como también es posible que los funcionarios públicos actúen de con-formidad con las disposiciones legales y que los particulares consideren lo contrario.


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Pues bien, en la administración pública rige el principio de presunción de legalidad, según el cual, mientras una disposi-ción normativa no sea declarada contraria al derecho, los actos que se fundamenten en tal disposición son válidos de confor-midad con lo establecido en el artículo 15 del Código Civil. Asimismo, en nuestra legislación tenemos que la administración no puede anular sus propios actos, cuando los mismos afectan derechos subjetivos, pues ello es contrario al principio de irre-vocabilidad de los actos administrativos.

Para resolver tales controversias, la Constitución Política de

1941 creó la jurisdicción contencioso administrativa, cuyo desarrollo lo encontramos en la Ley N°135 de 30 de abril de 1943, reformada por la Ley N°33 de 11 de septiembre de 1946.

En la actualidad, la competencia para decidir estas contro-

versias le está, privativamente, asignada a la Sala Tercera, de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, de conformidad con lo establecido en el numeral 2, del artículo 203 de la Constitución Política, el cual dispone que la misma podrá anular actos acusados de ilegalidad, restablecer el dere-cho particular violado y estatuir nuevas disposiciones en reem-plazo de las impugnadas (contencioso administrativo de nuli-dad y plena jurisdicción).

En este sentido, la Constitución Política señala que la Corte

Suprema de Justicia tendrá entre sus atribuciones, la jurisdic-ción contenciosa administrativa, respecto de los actos, omisio-nes, prestación defectuosa o deficiente de los servicios públi-cos, resoluciones, órdenes o disposiciones que se ejecuten, adopten, expidan o en que incurran, en el ejercicio de sus fun-ciones o pretextando ejercerlas, los funcionarios públicos y au-toridades nacionales, provinciales, municipales y de las entida-des públicas autónomas o semiautónomas.


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Antes de adentrarnos en el estudio de los presupuestos y formalidades de los recursos antes mencionados, es necesario referirnos al concepto de acto administrativo, pues, como lo sostiene el Dr. Eduardo Morgan, “ambos recursos tienen como punto de partida un acto administrativo”.(1)

El profesor Libardo Rodríguez sostiene que: “son actos administrativos aquellas manifestaciones de la voluntad de la administración, tendientes a modificar el ordenamiento jurídi-co, es decir, a producir efectos jurídicos”.(2) Estos actos de ma-nifestación emitidos por la administración reciben diferentes definiciones en nuestra legislación como: resoluciones, órde-nes, disposiciones, decretos, resoluciones y otros, estando todos ellos sujetos al control jurisdiccional.

Para solicitar la revocación o reforma de un acto adminis-trativo emitido por la administración, que se estima contrario al derecho, el administrado cuenta con los recursos contencioso-administrativos de nulidad y plena jurisdicción, los cuales “constituyen una garantía para los afectados por aquellas reso-luciones definitivas de la administración, en la medida en que les aseguran la posibilidad de reaccionar contra ellas y, even-tualmente, de eliminar el perjuicio que comportan”.(3)

Debemos tener presente que las demandas contencioso administrativas deben dirigirse contra un acto administrativo definitivo, como lo establece nuestra ley procesal de lo conten-cioso administrativo, o contra el acto trámite, cuando éste pone fin a la controversia; por lo que, nunca la acción puede dirigir-

1 Eduardo Morgan. Los Recursos Contencioso-Administrativos de Nuli-dad y Plena Jurisdicción, (Panamá: Talleres Gráficos del Centro de Im-presión Educativa, 1986) 145.

2 Libardo Rodríguez R. Derecho Administrativo General y Colombiano. (Colombia: Editorial Temis, 1996) 188.

3 Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo (Madrid: Editorial Civitas, 1993) 2:506


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se contra actos preparatorios, de mero trámite o accesorios, como también se les define, que son aquéllos “que se expiden como parte de un procedimiento administrativo que se enca-mina a adoptar una decisión o que cumplen un requisito poste-rior a ella”.(4)

En este sentido, tenemos que en Auto de 12 de marzo de

1997, la Sala Tercera dijo lo siguiente:

“En reiterada jurisprudencia esta Sala ha sostenido que contra los actos de mero trámite o preparatorios no cabe recurso alguno. Igualmente, la Ley 135 de 1943, establece en el artículo 42 que sólo son recurribles ante esta Sala, los actos o resoluciones definitivas, o provi-dencias de trámite, si estas últimas deciden directa o in-directamente el fondo del asunto, de modo que le pon-gan término o hagan imposible su continuación”.

Un ejemplo de acto preparatorio o de mero trámite, lo te-

nemos en la adjudicación de una cátedra en la Universidad de Panamá, pues el acto definitivo o en firme lo es el nombramien-to del profesor, por lo que será éste, el acto administrativo que deberá ser atacado en la jurisdicción contencioso administrati-va.

CAPITULO II

4 Rodríguez, 210.


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CONCEPTOS

SUMARIO: A. Recurso de Plena Jurisdicción. -B. Recurso de Nulidad. -C. Diferencias entre los recursos de Plena Ju-risdicción y Nulidad. -1. Finalidad. -2. Demandante. -3. La pretensión. -4. Intervención de terceros. -5. Prescripción. -6. Facultades del juzgador (Sala Tercera). -7. Suspensión provisional de los efectos del acto. -8. Carácter del acto im-pugnado. -9. Naturaleza de la sentencia. -10. Efectos de la sentencia

A seguidas hacemos mención de los conceptos que origi-

nan nuestro trabajo, al igual que las principales diferencias que existen entre estos recursos.

La pretensión procesal administrativa se ejerce, general-

mente, en la jurisdicción contencioso administrativa, por medio de las demandas, acciones o recursos -como indistintamente se les denomina- contencioso administrativas de nulidad y plena jurisdicción, cuya naturaleza analizamos a continuación.

A. Recurso de plena jurisdicción. El profesor Jesús González Pérez, en su obra “Derecho

Procesal Administrativo Hispanoamericano”, sostiene que el recurso Contencioso Administrativo de Plena Jurisdicción “es aquel en que se solicita del órgano jurisdiccional no solo la anulación del acto, sino el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecua-das para el pleno restablecimiento de la misma”.(5)

5 Jesús González Pérez, Derecho Procesal Administrativo Hispanoame-

ricano (Bogotá: Editorial Temis, 1985) 159.


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Básicamente, la acción contencioso administrativa de ple-na jurisdicción es la que puede ejercerse cuando se estiman violados derechos subjetivos o particulares y, por tanto, se soli-cita al tribunal competente la declaratoria de nulidad del acto administrativo, por ilegal, además de la reparación del respec-tivo derecho particular lesionado.

No obstante lo anterior, la doctrina moderna al igual que

la jurisprudencia, han reconocido que los derechos difusos pueden ser reclamados por medio de una demanda contencio-so- administrativa de plena jurisdicción, definiéndolos la Sala Tercera como “aquéllos en los cuales existe una indetermina-ción en sus titulares, dado su carácter supra-individual, una indivisibilidad del bien jurídico sobre el cual recaen y una au-sencia de relación jurídica entre sus titulares”.(6)

Al admitir la demanda de plena jurisdicción, presentada

por la Asociación Nacional para la Conservación de la Natura-leza (ANCON), contra una resolución del Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables (INRENARE), hoy ANAM, me-diante la cual no se admitió la oposición a una concesión de explotación forestal, la Sala Tercera en la resolución antes cita-da, dijo lo siguiente:

“Si bien ANCON pudiera haber recurrido a un pro-

ceso de nulidad considera el Magistrado Sustanciador que también está legitimada esa asociación para actuar como parte demandante en un proceso de plena juris-dicción y pedir medidas de reparación cuando estime que se han violado derechos difusos como los que nos ocupan en el presente proceso en el que se impugna una concesión para explotar bosques nacionales en la Provincia de Darién. Dicha asociación es suficientemen-te representativa para los fines que persigue.

6 Corte Suprema de Justicia. Sala Tercera. Auto de 12 de marzo de 1993.

R.J. marzo 93, 95.


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En los procesos de plena jurisdicción debe entender-

se que cuando el artículo 14 de la Ley 33 de 1946 señala que pueden demandar las personas afectadas por el ac-to administrativo de que se trate los afectados son aqué-llos que tengan no sólo un derecho subjetivo en el sen-tido tradicional, sino también, un derecho colectivo en el que sí existe relación jurídica entre los titulares o, co-mo en el presente caso, un derecho difuso. Asimismo, debe entenderse que el artículo 30 de la Ley 33 de 1946 al dispone (sic) que en los procesos de plena jurisdicción el derecho de intervenir como parte sólo se reconoce a quien acredite un interés directo en el resultado del proceso incluye no sólo a los titulares de los derechos individuales sino también a los titulares de los derechos colectivos y de derechos difusos, ya que la indetermina-ción de los titulares y la indivisibilidad del bien jurídico que se da en esta última categoría de derechos no impi-de que los titulares tengan un interés directo en el resul-tado del proceso.”

En conclusión, la acción de plena jurisdicción se basa en el

quebrantamiento de una norma, la cual ampara una situación jurídica subjetiva y su finalidad es el restablecimiento del dere-cho violado, reparando el daño ya causado o precaviendo un principio eventual.(7)

B. Recurso de nulidad. La acción de nulidad es, simplemente, aquélla donde se

solicita del órgano jurisdiccional, la anulación del acto adminis-trativo. Tal y como lo destaca el profesor González Pérez, por medio de este recurso “no se pide el reconocimiento de situa- 7 Corte Suprema de Justicia, Sala Tercera. Resolución de 22 de febrero de

1973, R. J. febrero 1973, 278.


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ciones jurídicas individualizadas, sino únicamente la anulación -no la reforma- del acto que se impugna”.(8)

Es importante tener presente que, a través de la demanda

contencioso administrativa de nulidad, se demandan los actos que crean situaciones generales e impersonales y objetivas, es decir, actos administrativos que afectan a la colectividad.

C. Diferencias entre los recursos de nulidad y plena

jurisdicción. Para realizar un estudio de los presupuestos y formalidades

de los recursos contencioso-administrativos de nulidad y plena jurisdicción, resulta de gran importancia referirnos a sus princi-pales diferencias, ya que las formalidades de ambos recursos son idénticas.

En profusa jurisprudencia de la Sala Tercera de la Corte

Suprema de Justicia(9), se han dejado establecidas las diferen-cias substanciales que existen entre las demandas de plena ju-risdicción y nulidad, y que deben ser claramente identificables, ya que por el solo hecho de utilizar el recurso equivocado, ha-ce de por sí, que la demanda no sea admitida.

Veamos a continuación, las principales diferencias que ha

destacado la Sala Tercera entre las demandas de plena juris-dicción y nulidad.

1. Finalidad.

8 González 157 9 Cfr. entre otros, Autos de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia

de 17 de enero de 1991, 16 de junio de 1997 y 12 de marzo de 1997.


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La demanda de nulidad tiende a resguardar y restablecer el orden jurídico que se infringe con el acto demandado (ilega-lidad objetiva); mientras que la demanda de plena jurisdicción tiene como finalidad, el restablecimiento del derecho subjetivo violado (ilegalidad subjetiva).

2. Demandante.

La demanda de nulidad puede ser instaurada por cual-

quiera persona; natural o jurídica, pública o privada, que se encuentre domiciliada en la República de Panamá; en tanto que, la demanda de plena jurisdicción sólo puede ser presen-tada por la persona cuyo derecho subjetivo se vea lesionado por el dictamen de un acto administrativo.

Valga reiterar aquí, el hecho de que la doctrina moderna,

al igual que la jurisprudencia, como ya lo destacamos, permite que la demanda de plena jurisdicción sea presentada por titula-res de derechos colectivos y derechos difusos dado que esos derechos o intereses no pertenecen a un individuo en particu-lar.

3. La pretensión.

La solicitud en la demanda de nulidad debe consistir, úni-

camente, en la declaratoria de nulidad del acto acusado; en tanto que, en la demanda de plena jurisdicción, además de solicitar la nulidad del acto, se debe pedir el restablecimiento del derecho subjetivo violado.

4. Intervención de terceros. Cualquier persona que esté interesada puede intervenir

como tercero en la demanda de nulidad; contrario a ello, en la demanda de plena jurisdicción sólo pueden intervenir, como


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terceros, las personas que demuestren un interés directo en el proceso.

5. Prescripción.

La demanda de nulidad no está sujeta a término de pres-

cripción, ya que puede instaurarse en cualquier momento, a partir de la notificación, expedición o publicación del acto ad-ministrativo; en tanto, la demanda de plena jurisdicción pres-cribe al cabo de dos meses, a partir de la publicación, notifica-ción o ejecución del acto administrativo impugnado.

6. Facultades del juzgador (Sala Tercera).

En la demanda de nulidad se confronta el acto impugnado

con la norma infringida; estando el Juez facultado, solamente, para decretar la nulidad del acto y para dictar disposiciones de reemplazo de las anuladas(10), mientras que, en la demanda de plena jurisdicción se confronta el acto impugnado, el derecho subjetivo infringido y la norma violada; estando el juzgador facultado para decretar la anulación del acto, y, además, para ordenar el restablecimiento del derecho subjetivo conculcado.

7. Suspensión provisional de los efectos del acto. En la demanda de plena jurisdicción es necesario probar la

existencia de un perjuicio grave y actual para el demandante o

10 Esta facultad emana del numeral 2, del Artículo 203 de la Constitución

Política que señala que la Corte Suprema de Justicia, Sala Tercera, podrá “estatuir nuevas disposiciones en reemplazo de las impugnadas. Así por ejemplo, tenemos las sentencias de 5 de diciembre de 1997 y 28 de mayo de 1990, en donde la Sala Tercera dijo que, como guardiana de la legalidad, al momento de declarar la ilegalidad de un precepto, por razón de una acción de nulidad o plena jurisdicción contra alguno de los actos generales descritos en el numeral 2, del artículo 203 de la Constitución Política, puede estatuir disposiciones en reemplazo de las impugnadas.”


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que el acto se manifieste contrario a la Ley, para que se decrete la suspensión del acto impugnado.

La jurisprudencia reciente de la Sala Tercera de la Corte

Suprema de Justicia, ha reconocido la suspensión provisional del acto en demandas de nulidad, cuando dicho acto pueda causar graves perjuicios a la colectividad y si no se respeta el principio constitucional de separación de la funciones ejecuti-vas, legislativas y judicial(11) .

8. Carácter del acto impugnado.

La demanda de nulidad es viable contra actos de carácter

general o abstracto, mientras que la demanda de plena juris-dicción se interpone contra actos de carácter particular, que afectan situaciones jurídicas individuales o concretas.

Así, por ejemplo, contra un Acuerdo Municipal que esta-

blece un impuesto o una tasa en contra de los contribuyentes en el Distrito de Panamá, cabe la demanda de nulidad; mien-tras que, frente a una resolución del Ministerio de Educación que destituye un profesor, el recurso idóneo para atacar este acto administrativo es el de plena jurisdicción.

9. Naturaleza de la sentencia.

En la demanda de nulidad, la sentencia que anula el acto

impugnado es declarativa; mientras que en la demanda de ple-na jurisdicción, de acogerse la pretensión, la resolución es de condena.

Ejemplo: de ser ilegal el Acuerdo Municipal que establece

un impuesto o una tasa a los contribuyentes en el Distrito de 11 Corte Suprema de Justicia, Sala Tercera. Auto de 15 de enero de 1992. R.

J. enero de 1992. 29.


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Panamá, la sentencia de la Sala Tercera declarará ilegal el acto demandado; mientras que en el caso de que la destitución del profesor a que hicimos referencia en el ejemplo anterior sea ilegal, la Sala Tercera resolverá que la resolución es ilegal, or-denará la restitución del educador, y ordenará el pago de los salarios caídos a que tenga derecho el demandante.

10. Efectos de la sentencia.

En la demanda de nulidad, la sentencia, por la naturaleza

impersonal del acto acusado, produce efectos erga omnes; co-mo se ha dicho, liquida jurídicamente el acto, mientras que en las demandas de plena jurisdicción, la sentencia no sólo destru-ye el acto demandado, sino que ordena el restablecimiento del derecho subjetivo lesionado.(12)

Continuando con el ejemplo anterior, tenemos que la sen-

tencia que declara nulo, por ilegal, el Acuerdo Municipal que establece un impuesto o una tasa a los contribuyentes del Dis-trito de Panamá, tendrá efecto sobre todas los contribuyentes ubicados dentro del Distrito de Panamá; mientras que la sen-tencia que declara nulo, por ilegal, la resolución que destituye al educador sólo surtirá efectos para él, a pesar de que existan otros educadores que hayan sido destituidos de manera ilegal.

11. Agotamiento de la vía gubernativa. Para formular una demanda de plena jurisdicción, se re-

quiere haber agotado la vía gubernativa, ya sea por la utiliza-ción de los recursos de la vía gubernativa (reconsideración y apelación), o haberse producido el silencio administrativo; en 12 Roy Arosemena y José A. Troyano. Jurisprudencia Contenciosa Admi-

nistrativa 1971-1985. (Costa Rica: Imprenta Lil, S.A., 1987),14.


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la demanda de nulidad, no se necesita agotar la vía gubernati-va y no se presenta el silencio administrativo.

En resumen, estas son las principales diferencias que exis-

ten entre los recursos de nulidad y de plena jurisdicción, y que deben tomarse en cuenta al momento de atacar un acto admi-nistrativo en la jurisdicción contenciosa administrativa.

CAPITULO III

PRESUPUESTOS FORMALES DE LOS RECURSOS CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVOS DE NULIDAD Y

PLENA JURISDICCION.


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SUMARIO: A. Legitimidad de la personería. -B. Exigen-cias formales de las demandas. -1. Encausamiento de la demanda. -2. Designación de las partes y sus representan-tes. -3. Lo que se demanda. -4. Hechos u omisiones funda-mentales de la acción. -5. Expresión de las disposiciones que se estiman violadas y el concepto de la infracción. -5.1 Infracción literal de los preceptos legales. -a. Violación di-recta por omisión. -b. Violación directa por comisión. -c. Indebida aplicación. -d. Interpretación errónea. -5.2. La fal-ta de competencia. -5.3. Quebrantamiento de las formali-dades legales. -5.4. Desviación de poder. -6. Pruebas y de-recho. -C. Copia del acto acusado

En este apartado analizaremos los presupuestos y requisitos

formales exigidos para la presentación de una demanda de nulidad o plena jurisdicción, cuya omisión causa la no admisión por parte de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia.

A. Legitimidad de la personería. Tal y como lo indica el doctor Morgan, para promover una

demanda contencioso-administrativa de plena jurisdicción o de nulidad a nombre de otra persona, es necesario que la deman-da esté acompañada del documento idóneo que acredite la personería para demandar. (13)

Para ello, se debe aportar un poder que el demandante en-

trega a su abogado para que lo represente en el proceso, el cual debe ser presentado junto con la demanda en la Secreta-ría de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia.

13 Morgan 183


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En todo caso, las demandas contencioso-administrativas de plena jurisdicción y nulidad, deben ser promovidas a través de apoderados judiciales; y, siempre que se represente a una per-sona jurídica, debe acompañarse, además, “el documento que acredite el carácter con que el actor se presenta en el juicio”, esto es, una certificación del Registro Público donde conste la existencia y representación legal de la sociedad, pues, de no presentarse, no existirá certeza sobre quien otorga el poder para acudir ante el tribunal contencioso administrativo.(14)

Así lo ha exigido la referida Corporación Judicial, en Auto

de 9 de diciembre de 1998, cuando expresó lo siguiente:

“Para acreditar su carácter de apoderada judicial de la actora, la licenciada Romero adjunta copia del poder que previamente le otorgó el señor CARLOS VALENCIA, Presi-dente y Representante Legal de la sociedad INMOBILIARIA METROPOLITANA S.A., para que promoviera proceso de rescisión de contrato ante la Dirección General de Arren-damientos (Cfr.5-7).

Sin embargo, la aludida letrada omitió adjuntar a su demanda el certificado del Registro público para probar tanto la existencia de su representada como el nombre de su representante legal.

Del mismo modo, el artículo 626 del Código Judicial es-tablece a este respecto, que “para comprobar la existencia legal de una sociedad, quién tiene su representación en el proceso, o que éste no consta en el Registro, hará fe el cer-tificado expedido por el Registro Público dentro de un año inmediatamente anterior a su representación…”

La Sala Tercera ha destacado que en las acciones conten-

cioso administrativas de plena jurisdicción, en las cuales se per-sigue el reconocimiento de una situación jurídica individualiza-da, que se considera vulnerada por el acto administrativo acu-sado de ilegal, el recurrente debe ser el titular de la relación

14 Cfr. Artículos 43 y 47 de la Ley 135 de 1943 y 626 del Código Judicial.


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jurídica debatida, por lo que, si se carece de la denominada “legitimatio ad causam”, no se podrá entonces entrar a deter-minar si al acto lesiona o afecta los derechos subjetivos(15).

B. Exigencias formales de las demandas. Una gran deficiencia que se ha observado en los últimos

años, es el incumplimiento de las formalidades que requiere el libelo de las demandas contencioso-administrativas de plena jurisdicción y nulidad, para ser admitidas, por ello, analizare-mos los requisitos legales que se deben tener en cuenta para que estas demandas sean admitidas por la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo.

1. Encausamiento de la demanda.

El primer aspecto que debe tenerse presente al acudir a la

jurisdicción contencioso administrativa, es que el libelo de los recursos de nulidad y plena jurisdicción debe ser dirigido al Presidente de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, conforme lo dispone el artículo 102 del Código Judicial, aplica-ble con arreglo al artículo 99 de dicho cuerpo legal. Veamos:

“ARTICULO 99: Las leyes 135 de 1943, 33 de 1946 y

39 de 1954, se aplicarán por la Sala Tercera en cuanto no contradigan lo dispuesto en este Código.”

“ARTICULO 102: Las demandas, recursos, peticiones

e instancias formuladas ante la Corte Suprema de Justi-cia y los negocios que hayan de ingresar por alguna ra-zón en ella, deberán dirigirse al Presidente de la Corte si competen al Pleno de ésta o a la Sala de Negocios Ge-nerales y a los Presidentes de las Salas Primera, Segunda

15 Corte Suprema de Justicia, Sala Tercera, Auto de 31 de marzo de 1995.

R.J. marzo 1995.285.


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y Tercera, si se tratare, respectivamente, de negocios ci-viles, penales, contencioso-administrativos y laborales y se hará la presentación ante el Secretario General o de la Sala correspondiente, quien debe dejar constancia de este acto”. (La subraya es nuestra).

Cuando se trate de una dependencia o entidad de un Mi-

nisterio, la demanda se debe dirigir contra ella, y no a la institu-ción a la que pertenece. Ejemplo: cuando el acto administrati-vo acusado de ilegal sea emitido por la Administración Regio-nal de Ingresos, del Ministerio de Economía y Finanzas, se debe designar como demandada a la Administración Regional de Ingresos.

La Sala Tercera ha considerado que dirigir la demanda

equivocadamente, sumado a la falta de otros requisitos, produ-ce, en consecuencia, la no admisión de las demandas de nuli-dad y plena jurisdicción, errores en que, comúnmente, incu-rren los abogados no sólo al presentar demandas ante la Sala Tercera, sino en las demás Salas de la Corte Suprema de Justi-cia.

2. Designación de las partes y de sus represen-tantes. El artículo 43 de la Ley N°135 de 1943, reformado por el

artículo 28 de la Ley N°33 de 1946, establece cuatro requisitos que debe contener el libelo de una demanda contenciosa ad-ministrativa de nulidad o plena jurisdicción; el primero de ellos consiste en la designación de las partes y de sus representantes.

Se debe identificar la persona que presenta el recurso, ya

sea, de nulidad o plena jurisdicción; luego, designar la parte demandada y su representante. Ejemplo, si se demanda una


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resolución por medio de la cual se destituye a un educador, como demandante deberá aparecer el nombre del educador y luego como demandado el Ministerio de Educación, quien será representado por el Procurador de la Administración.

En copiosa jurisprudencia, la Sala Tercera ha exigido la

mención de la Procuraduría de la Administración en este apar-tado, tal y como se observa en la resolución de 27 de julio de 1998, cuando dijo lo siguiente:

“Se puede observar también en el libelo, que el de-mandante no identifica debidamente, las partes, en vir-tud de que no hace mención alguna de las mismas den-tro del libelo, y ni siquiera hace alusión a la intervención de la Procuradora de la Administración en defensa del acto acusado de ilegal, designación que la doctrina ju-risprudencial ha exigido en forma reiterada”.

En los procesos de nulidad se debe establecer que el Pro-

curador de la Administración actuará en interés de la legalidad, en tanto que en las demandas de plena jurisdicción, su actua-ción será en defensa de los intereses de la administración pú-blica, lo que se traduce en la defensa del acto administrativo acusado, como regla general. En tal intervención, este funcio-nario puede interponer recursos legales, incidentes, excepcio-nes y, en general, actuar como abogado en defensa de los in-tereses de la administración pública, con las limitaciones que tiene esta clase de apoderados.

Así, por ejemplo, el Pleno de la Corte Suprema de Justicia

ha explicado que, el Procurador de la Administración, como apoderado judicial de la administración pública en los procesos de plena jurisdicción, no tiene la facultad de allanarse a la pre-tensión y, por ello, como regla general, debe oponerse a la pre-tensión de la contraparte de la administración pública, a menos


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que sea autorizado para transigir de conformidad con la Ley y la Constitución.(16)

Existe una excepción en los procesos contencioso adminis-

trativos de plena jurisdicción, en el cual el Procurador de la Administración no debe defender el acto administrativo emiti-do por la administración y actuar en interés de la ley, esto es, cuando las partes en conflicto son dos entidades estatales (final del numeral 2, del artículo 348); ejemplo, un Municipio y una Institución Autónoma, o se trate de casos en los que en la vía gubernativa haya existido controversia entre los particulares, tal como lo contempla el numeral 3, del artículo 348 del Código Judicial; ejemplo, alza ilegal de arrendamiento en el cual existe una controversia entre el arrendador y el arrendatario. Pero éstas son, únicamente, las excepciones a la regla que ordena al Procurador de la Administración, defender los intereses de la administración pública, cuando se trata de los referidos proce-sos.

Sumado a lo anterior, tenemos que la Sala Tercera ha ex-

presado que la designación de las partes y sus representantes, en las demandas contencioso-administrativas, no sólo es nece-saria para cumplir con el requisito establecido en el artículo 28 de la Ley N°33 de 1946 (requisitos de la demanda), sino tam-bién porque, en el caso de la parte demandada, el informe de conducta al cual se refiere el artículo 33 de la misma Ley, sólo puede requerirlo el Magistrado Sustanciador, al funcionario o entidad que se señala como parte demandada.(17)

En conclusión, la Sala Tercera ha sido reiterativa en soste-

ner que este requisito es de imperativo cumplimiento, y por

16 Corte Suprema de Justicia, Pleno. Sentencia de 23 de febrero de 1993.

R.J. febrero 1993. 218. 17 Corte Suprema de Justicia, Sala Tercera. Auto de 11 de julio de 1997.

R.J. Julio 1997.335.


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ende, su desconocimiento hace imposible la admisión de la demanda, de acuerdo con lo establecido en el artículo 31 de la Ley N°33 de 1946.

3. Lo que se demanda.

En cuanto a este requisito, tenemos que si el recurso que

se presenta es el de nulidad, lo que se demanda será la nulidad de dicho acto, en tanto que, si se trata de una demanda de plena jurisdicción, en el apartado correspondiente a lo que se demanda o petitorio, es conveniente transcribir el acto que se acusa de ilegal y debe incluirse una o más pretensiones adicio-nales a la declaratoria de nulidad del acto que se impugna. Así, lo ha dejado establecido la Sala Tercera señalando que no sólo se debe pedir la nulidad de los actos acusados de ilegales, sino también, se debe manifestar claramente el derecho conculcado y que el mismo le sea restablecido(18).

Por tanto, si se presenta una demanda de plena jurisdic-

ción contra una resolución que destituye a un educador, se debe pedir la nulidad del acto, por ilegal; que se le restituya en su cargo y que se le paguen los salarios dejados de percibir o cualquier otra prestación económica a que tenga derecho y la fecha desde la que se considera debe pagarse.

Reiteramos, la declaratoria de nulidad de un acto por parte

de la Sala Tercera, no lleva consigo la reparación del derecho subjetivo per se; es decir, la nulidad no va acompañada del restablecimiento del derecho subjetivo lesionado por el acto administrativo ilegal, sino que hay que solicitar su restitución.

Si la acción que se intenta es la de nulidad, los artículos

42a y 43a de la Ley 33 de 1946, prevén que dicha acción debe 18 Corte Suprema de Justicia, Sala Tercera. Auto de 5 de diciembre de

1994.R.J. diciembre 1994.268.


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proponerse contra un solo acto concretamente individualizado. Esta exigencia ha sido reiterada por la jurisprudencia de la Sala Tercera en pronunciamientos como el que transcribimos a con-tinuación:

“El criterio expuesto constituye reiterada jurispru-

dencia de esta Sala en el sentido de que las acciones contencioso administrativas no debe encausarse contra varios actos administrativos, aunque estos se encuentren estrechamente relacionados entre sí. Debe entenderse que en este caso, los actos deben ser individualizados con toda precisión de lo contrario, esta circunstancia imposibilitaría emitir un pronunciamiento de fondo”.(19) (Subraya la Sala Tercera)

Otro aspecto que se debe tener muy en cuenta, es el he-

cho de que no pueden ser demandados distintos actos adminis-trativos mediante una sola demanda contenciosa administrati-va, sino que será necesario presentar tantas demandas como actos hayan sido emitidos.

Sobre esta observación, resulta ilustrativo el Auto de la Sa-

la Tercera de 25 de mayo de 1998, cuando destacó lo siguiente:

“La Sala Tercera ha sido reiterativa en el sentido de que no pueden ser demandados distintos actos adminis-trativos mediante una sola demanda contenciosa admi-nistrativa de plena jurisdicción. Solamente esta Corpo-ración tiene la potestad de decidir, de existir un elemen-to en común, si procede la acumulación de dos o más demandas, por lo que la parte actora debió presentar demandas distintas impugnando cada uno de los actos demandados por separado”.

19 Corte Suprema de Justicia, Sala Tercera. Auto de 26 de junio de 1996.

R.J. junio 1996. 350. Consúltese además, Auto de 12 de junio de 1995. R. J. junio de 1995. 453.


238

Se infiere de lo anterior, que al emitirse varios actos admi-nistrativos idénticos (vbr.: destituciones de funcionarios de una misma institución Pública por las mismas causales), se deberán formular distintas demandas, aunque el planteamiento sea simi-lar.

4. Hechos u omisiones fundamentales de la ac-

ción. Para cumplir con esta formalidad, el demandante debe

presentar de manera lógica y razonada, los hechos o circuns-tancias que motivaron el acto administrativo que se considera ilegal, para que de los mismos, el Tribunal pueda conocer dón-de se origina el vicio de ilegalidad.

En ningún caso, los hechos deben estructurarse de manera

extensa que puedan ser calificados como alegatos de instancia o abusar del número de hechos verdaderamente necesarios para sustentar la demanda.

Vemos entonces, que la estructuración de tales hechos de-

be hacerse en la misma forma que se presentan en una de-manda civil ordinaria.

5. Expresión de las disposiciones que se estiman

violadas y el concepto de la infracción. En la sección correspondiente a las disposiciones que se es-

timan violadas y el concepto de la violación, se debe transcribir la norma que se considera violada por el acto administrativo y, seguidamente, debe desarrollarse las razones o cargos por los cuales se considera que han sido violentadas y el concepto en que lo han sido.


239

Es importante destacar, que en las demandas de nulidad y plena jurisdicción, no pueden invocarse como violados precep-tos constitucionales, pues la guarda de la integridad de la Cons-titución está atribuida, de manera exclusiva, al Pleno de la Cor-te Suprema de Justicia.

Sobre este tema, la Sala Tercera ha manifestado:

“Hay que tener presente, como ha sido jurispruden-cia constante y reiterada de esta Sala, que cuando la norma que se estima violada es de rango constitucional, no compete a este Tribunal entrar al examen del cargo planteado por ser ésta una atribución privativa del Pleno de la Corte Suprema de Justicia guardián del control de la constitucionalidad”.(20)

Asimismo, ha dicho ese Tribunal que no es viable deman-

dar ante la Sala Tercera, la nulidad de una Ley. Veamos:

“Llama la atención el error estructural en que el ac-tor ha incurrido al demandar por esta vía la nulidad del artículo 1 numeral 4 de la Ley 40 de 26 de junio de 1996, respecto al cual -dice- “acuso de ilegalidad”. Este sólo error es suficiente para inadmitir la demanda, por razones elementales, ya que no es viable demandar la nulidad de una Ley ante la Sala Tercera de lo Conten-cioso Administrativo” (21)

En lo referente al concepto de la violación, tenemos que

este requisito debe ser expresado en forma técnica, esto es, conforme los motivos de ilegalidad a que se refiere el artículo

20 Corte Suprema de Justicia. Sala Tercera. Auto de 3 de junio de 1998. R.J.

junio 1998. 219. 21 Corte Suprema de Justicia., Sala Tercera. Auto de 1 de mayo de 1998.

R.J. mayo 1998.494.


240

26 de la Ley 135 de 1943, modificado por el artículo 16 de la Ley N°33 de 1946 que dispone:

“Artículo 26: Los motivos de ilegalidad comprenden

tanto la infracción de los preceptos legales como la falta de competencia o de jurisdicción del funcionario o de la entidad que haya dictado el acto administrativo, o el quebrantamiento de las formalidades legales que deben cumplirse y la desviación de poder”.

A continuación, examinaremos los distintos motivos de ile-

galidad reconocidos en la Ley Contenciosa Administrativa:

5.1. Infracción literal de los preceptos legales. El primer motivo de ilegalidad que prevé la norma antes

citada, consiste en la violación literal de los preceptos legales que puede presentarse en las siguientes modalidades:

a. Violación directa por omisión. Se produce esta violación de la Ley cuando se deja de

aplicar una norma legal que ha debido aplicarse a una situa-ción jurídica concreta. Ejemplo de esta forma de violación de la Ley la tenemos en la sentencia de 15 de febrero de 1993, cuando la Sala Tercera señaló lo siguiente:

“Como el artículo 6 de la Ley 6 de 1991 señala que

en las elecciones de directores y subdirectores de los Centros Regionales debía seguirse el mismo procedi-miento y la misma ponderación utilizada para la elec-ción del Rector de la Universidad de Panamá, el artículo 4 acusado de ilegal viola por omisión, dicha norma legal porque omitió indicar la fecha en la cual los profe-


241

sores votantes debían tener la calidad de tales, lo que permitía que votarán los que adquirieron esa calidad con posterioridad”.

(El subrayado es nuestro). Se observa de este precedente, que se omitió aplicar una

norma perfectamente aplicable a las elecciones de Directores y Subdirectores de los Centros Regionales Universitarios, por lo que se produjo una violación directa por omisión.

b. Violación directa por comisión.

Tal y como lo sostiene el profesor Edgardo Molino Mola,

ésta es una de las formas más comunes de la violación de la ley, la cual se produce “cuando el acto impugnado dispone alguna cosa contraria a lo que establece la ley o una norma jerárqui-camente superior al acto acusado. Al aplicar la Ley se desco-noce un derecho, consagrado en forma clara la disposición aplicada”.(22)

Esta forma de violación de la ley se explica en la sentencia

de 16 de febrero de 1993, cuando la Sala Tercera dijo lo si-guiente:

“Considera la Sala que es evidente que el acto im-pugnado es a todas luces violatorio de la ley por cuanto resulta palmario que dicho acto pretende imponer una carga tributaria a un grupo de empresas excluidas como contribuyentes por una ley anterior y vigente.

El Consejo Municipal de Colón ha creado, mediante

el acto impugnado, unos tributos municipales no esta-blecidos legalmente, infringiendo de forma manifiesta una norma jurídica de superior jerarquía. La potestad

22 Edgardo Molino Mola, Legislación Contencioso Administrativa Actua-

lizada y Comentada, con Notas, Referencias, Concordancias y Ju-risprudencia (Panamá: Econo-Print S.A., 1993) 122.


242

tributaria de la Nación es originaria y, en cuanto tal, es ilimitada en cuanto al número y clase de tributos que puede crear. En cambio la potestad tributaria de los municipios es derivada, ya que, como lo señala el trata-dista italiano Luigi Rastello, se origina fundamentalmen-te en la ley, autorizada por la Constitución y los munici-pios no puede “inventar” tributos no autorizados a los previstos en ésta (Diritto Tributario, Editorial Cedam, Padua, 1987, pág.143). En el caso del Municipio de Co-lón la ley limita su potestad tributaria impidiéndole que la ejerza sobre empresas establecidas en la Zona Libre de Colón.

La Sala ha manifestado que tal y como establece el

artículo 48 de nuestra Constitución nadie está obligado a pagar un tributo que no haya sido legalmente estable-cido, siendo este principio de legalidad en materia tribu-taria de suma importancia en nuestro Estado de dere-cho y sobre el cual descansa el sistema tributario en nuestro país.

... Es claro entonces que en este caso debe accederse a

lo pedido por la parte demandante en virtud que el acto administrativo impugnado contradice en forma mani-fiesta lo previsto en la Ley”.

(Lo subrayado es nuestro). Se observa que en este caso, el Consejo Municipal de Co-

lón dictó un acto administrativo contrario a lo que estable la Constitución y la Ley sobre la creación de impuestos, por lo que se produjo una violación directa por comisión.

c. Indebida aplicación.

Se produce la violación de la Ley por indebida aplicación,

cuando se aplica una norma a un supuesto de hecho que no corresponde, es decir, se escoge una norma que no encaja o engloba con el caso que se ventila. Veamos lo que sostuvo la Sala Tercera en sentencia de 25 de agosto de 1992:


243

“En el presente caso no le quedaba a la parte actora,

luego de la notificación, más que esperar la contestación de la demanda y, posteriormente la citación por parte del funcionario instructor a la audiencia oral con el fin de aducir y practicar pruebas. El hecho de que la parte actora no haya contestado la demanda no paraliza el proceso por cuanto dicha contestación estaba sujeta a un término luego del cual lo procedente era la audien-cia oral. No hubo, pues, falta de gestión por parte del demandante, sino más bien, el expediente estaba en el despacho del funcionario instructor, pendiente de una gestión. No se entiende por qué el funcionario instruc-tor emite un fallo obviando la gestión antes aludida y decreta una caducidad no adjudicable en modo alguno a la parte actora violando por indebida aplicación lo preceptuado en el artículo 1089 del Código Judicial”.

(Lo subrayado es nuestro). Se observa que en este precedente, el funcionario instruc-

tor decretó la caducidad de la instancia sin que la misma, se hubiese producido en dicho caso, por lo que se violó, por in-debida aplicación, el artículo 1089 del Código Judicial que re-gula este medio excepcional de terminación del proceso.

d. Interpretación errónea.

Este concepto de violación de la ley se produce cuando el

funcionario le aplica a una norma, la interpretación que no corresponde con su texto.

En Fallo de 3 de agosto de 1992, el referido Tribunal se

pronunció sobre esta modalidad de infracción de la Ley, de la manera que sigue:

“Puntualizamos que si en principio el artículo 75 se-

ñala que la solicitud al Director de la Caja de Seguro


244

Social es requisito indispensable para que se autorice el traslado de un paciente al exterior, la misma se encontró subsanada cuando la propia Directora General de la Ca-ja de Seguro Social previo estudio de los antecedentes de la señora GLADYS DE FRANCO estima conveniente y ordena el reembolso de la suma reclamada. En decla-raciones tomadas por este Tribunal a foja 71 el Dr. Ma-nuel Escala, quien al momento de presentarse el caso de la señora GLADYS DE FRANCO, era el Director Nacio-nal de los Servicios de Prestaciones Médicas señaló: “Existen precedentes de casos similares en los cuales se atiende las solicitudes dirigidas directamente al Director Nacional de Servicios y Prestaciones Médicas, lo que a la postre evita que el trámite sea más prolongado lo que aumentaría el riesgo a los pacientes en condiciones simi-lares”, lo que nos demuestra que el requisito de dirigir la solicitud al Director General de la Caja de Seguro Social para que autorice el traslado, no es determinante para que en un caso de urgencia no pueda ser trasladada una paciente al exterior. Como ya señalara el Dr. Escala es práctica normal dentro de esta Institución este proce-dimiento para evitar que el mismo se convierta en buro-crático. Ya el Director Nacional de Servicios y Presta-ciones Médicas para aquel entonces había recomenda-do el traslado de la señora DE FRANCO, con razones debidamente comprobadas.

Lo señalado por el Procurador de la Administración y por el actual Director General de la Caja de Seguro Social, en el sentido de que para que pueda trasladarse un paciente asegurado al exterior deben concurrir dos elementos simultáneamente que son: la urgencia notoria y la aprobación del Director, es motivo para que esta Sala no coincida con lo esbozado por ellos, dado que conocemos que muchas veces el tiempo es el peor enemigo y en momentos de angustia por la salud de un familiar, teniendo pruebas suficientes de que esa urgen-cia es evidente, se proceda a decidir el traslado de la misma al exterior cuando nuestro país no cuenta con el equipo adecuado para el tratamiento, y más cuando la


245

vida de un ser humano está de por medio. También en este mismo sentido el propio Director de la Caja de Se-guro Social señala claramente, que el problema más que nada, se fundamentó en error de trámite de la soli-citud dentro de la institución, aceptando que sí se com-probó la gravedad de la señora GLADYS DE FRANCO, por ende consideramos conculcado los artículos antes citados”.

De la sentencia transcrita, se observa claramente, que la

Dirección de la Caja de Seguro Social, interpretó erróneamen-te la norma que reglamenta el traslado de pacientes al exterior para recibir atención médica.

5.2. La falta de competencia o de jurisdicción.

En cuanto a este motivo de ilegalidad, el mismo se produ-

ce cuando un agente o entidad de la administración pública, al ejercer la función administrativa, no tiene la capacidad jurídica para hacerlo a tenor de lo dispuesto en la Constitución y las Leyes. En otro giro, este motivo se presenta cuando un funcio-nario es incompetente para expedir un acto administrativo, ya que carece de potestad legal para ello, existiendo otro agente o entidad estatal a quien la ley otorga dicha potestad.

La Sala Tercera ha reconocido que la ilegalidad del acto

administrativo puede darse en razón de tres vicios de incom-petencia que son: la incompetencia por razón de la materia; incompetencia por razón del lugar; e incompetencia por razón del tiempo; tal como se describen a continuación.

“1. Incompetencia por razón de la materia (ratio-

ne materiae). En este caso el agente es incompetente en razón del objeto de su acto y se presenta, sobre todo, cuando el agente o entidad administrativos realizan ac-tividades sobre materias atribuidas a otras autoridades


246

(Por ejemplo, si un funcionario de salud expide un acto regulando el pago de impuestos).

2. Incompetencia por razón del lugar (ratione lo-

ci). Esta hipótesis se da cuando el funcionario o entidad administrativos toma una decisión o actúa fuera del ám-bito geográfico que la ley señala como marco de su ac-tuación (Por ejemplo, si un Alcalde destituye a un fun-cionario de otro Municipio).

3. Incompetencia por razón del tiempo (ratione

tempori). Esta hipótesis se produce cuando un agente administrativo toma una decisión fuera del tiempo en el cual está habilitado para obrar. Así, por ejemplo, cuan-do un funcionario no obstante tiene facultad para nom-brar a un subalterno lo hace en forma anticipada a la fe-cha en que se ha de producir la vacante; cuando el agente toma una decisión con efectos retroactivos sin estar autorizado para ello; o cuando se trata de cobrar un impuesto antes del término previsto para su pago.

Esta clasificación es importante en nuestra materia ya

que el artículo 26 de la Ley 135 de 1943, reformado por el artículo 16 de la Ley 33 de 1946, señala que la falta de competencia del funcionario o de la entidad que haya dictado un acto administrativo es un motivo de ilegali-dad del acto. La ilegalidad del acto administrativo pue-de darse en razón de cualquiera de los tres vicios de in-competencia arriba indicados”. (23)

A manera de ejemplo, transcribimos el siguiente caso en el

que se presentó la falta de competencia como motivo de ilega-lidad:

23 Corte Suprema de Justicia, Sala Tercera. Sentencia de 23 de octubre de

1991. R.J. octubre 1991. 135-135.


247

“Sólo cuando existe una norma legal expresa que su-jeta el nombramiento de un funcionario administrativo judicial a la aprobación o ratificación de la Asamblea Legislativa puede ésta pronunciarse, como Organo del Estado, en cuanto a la conveniencia del nombramiento de ese servidor público designado por un agente de la Administración Pública. En ausencia de una norma constitucional o legal en ese sentido debe entenderse que el nombramiento de un funcionario administrativo, en este caso el Secretario Ejecutivo del Consejo de Se-guridad Pública y Defensa Nacional, constituye una po-testad discrecional de otro órgano del Estado y que la Asamblea Legislativa carece de competencia, en razón de la materia, para pronunciarse sobre la conveniencia del nombramiento. Por ello, y en vista de que el Artículo 16 del Decreto de Gabinete N°38 de 10 de febrero de 1990 no sujeta el nombramiento del Secretario Ejecuti-vo del mencionado Consejo a la aprobación de la Asamblea Legislativa, ésta es incompetente en razón de la materia para pronunciarse sobre la conveniencia de dicho nombramiento, con lo cual se ha producido otro vicio que genera la ilegalidad de la Resolución N°38 de 29 de diciembre de 1990”.

En este caso, la Asamblea Legislativa pretendía ratificar un

nombramiento no sujeto a su competencia, sino a otro Organo del Estado, por lo que se produjo este motivo de ilegalidad.

5.3. Quebrantamiento de las formalidades lega-les.

Este motivo de ilegalidad se presenta cuando se incumple

con los procedimientos que exige la ley, los reglamentos o esta-tutos para la validez de un acto administrativo. Mediante sen-tencia de 9 de marzo de 1993, la Sala Tercera resolvió el si-guiente caso de quebrantamiento de las formalidades legales:


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“En Resuelto 1102 de 1980 que reguló el tema de los traslados, estableció las causales que pueden ocasionar un traslado, (art.17) y el Resuelto 1548 de 13 de junio de 1991 en ningún momento fundamentó el traslado con base a ninguna de las causales taxativamente dispuestas.

Tal actuación conlleva en sí, un proceder disociado

de los parámetros legales (en este caso, la Ley Orgánica de Educación y sus normas complementarias) que se han delineado para evitar que los docentes y administra-tivos del Ramo de Educación puedan verse afectados por traslados y movimientos de personal, que no sólo pueden resultar inconvenientes para los docentes o ad-ministrativos, sino también desprovistos de una real ne-cesidad.

Hacemos énfasis en esto, puesto que por lógica, en

aquellos casos en que el traslado represente cierta pros-peridad o mejoría para la condición del afectado, no es “tan trascendente” una escasa motivación de las causa-les de traslado, pero tampoco puede prescindirse de ello.

Sin embargo, cuando éste ocasiona un desmejora-

miento en la condición del educador, no puede menos que exigirse que se cumpla con las leyes que en esta ma-teria tienden a proteger la estabilidad e inamovilidad del servidor público del ramo. Ello nos lleva a considerar que en este negocio, el Ministerio de Educación estaba obligado a señalar una causal para proceder al traslado de la profesora DE DE LEON y de esta forma fundamen-tar las razones que podían motivar la toma de una deci-sión como la adoptada, que a todas luces afectaba os-tensible y palmariamente la situación de esta educadora.

Este proceder ha vulnerado no sólo los derechos de

la profesora DE DE LEON, sino que también establece un precedente peligroso en el Ramo educativo, dado que dentro de la potestad Ministerial otorgada por ley,


249

no figura la libre movilidad de los docentes y administra-tivos a través de los diferentes escalafones y cargos, SIN UNA CAUSAL DETERMINADA”.

Como se advierte en este caso, se incumplió el procedi-

miento que exige la Ley para realizar el traslado de un educa-dor, por lo que se incurrió en el quebrantamiento de las forma-lidades legales.

5.4. Desviación de poder.

La desviación de poder es definida por el profesor Emilio

Fernández Vázquez, de la siguiente manera:

“Vicio de un acto que emitido formalmente dentro de la competencia del órgano y de los límites de su po-der, sirve para fines distintos de los establecidos por el legislador, distintos de los propios del poder que se ejer-ce”.(24)

Para la Sala Tercera, la desviación de poder se produce

cuando la autoridad administrativa ejecuta o expide un acto de su competencia, pero en desarrollo de una finalidad distinta de aquélla por la cual el acto podía ser legalmente expedido(25).

Sobre este motivo de ilegalidad, tenemos el siguiente pro-

nunciamiento de la Sala Tercera:

“Considera la Sala que no podía existir urgencia no-toria en la celebración de estos contratos cuando la fa-milia Duque-Altamirano Duque había suministrado los billetes de lotería y otros elementos previstos en dicho

24 Emilio Fernández Vázquez, Diccionario de Derecho Público (Buenos

Aires: Editorial Astrea,1981) 233. 25 Corte Suprema de Justicia, Sala Tercera. Sentencia de 17 de agosto de

1991, R.J. agosto 1991, 76.


250

contrato por 18 años, sin la existencia de un contrato es-crito, ya que el contrato anterior celebrado en 1965 ha-bía expirado en 1969.

Resulta palmario que tanto el Consejo de Gabinete

como el Ministro de Hacienda y Tesoro y la Junta Direc-tiva de la Lotería Nacional de Beneficencia actuaron, en 1987 y 1988, con desviación de poder al declarar que existía urgencia notoria en la celebración de ambos con-tratos, con lo cual se permitió que ambos se celebraran directamente, obviando los procedimientos legales para seleccionar a un contratista mediante licitación pública o concurso de precios. No obraron estas personas y en-tidades en pos del interés público al efectuar esas ex-cepciones sino que el móvil de esos actos fue el interés de un tercero pues la decisión estuvo dirigida a favore-cer a unos particulares en detrimento de otros. Ello es así, porque al exceptuarse estos contratos del procedi-miento de licitación pública o concurso de precios, se buscaba favorecer los intereses del señor Licdo. Tomás Gabriel Altamirano Duque y sus hijos, personas íntima-mente vinculadas al gobierno de ese entonces”. (El sub-rayado es nuestro).

Se observa en este precedente, que tres instituciones de la

administración pública incurrieron en desviación de poder, al permitir la celebración de contratos de manera directa obvian-do, sin justificación, el procedimiento de selección de contratis-ta mediante licitación pública.

Estos son, pues, los motivos de ilegalidad del acto adminis-

trativo y que deben ser claramente identificables en la deman-da de nulidad o plena jurisdicción, ya que ha sido doctrina constante de la Sala Tercera dictaminar que, para poder apre-ciar el fondo de la violación que se alega, el demandante debe


251

describir, explícitamente, la infracción, y explicar de qué mane-ra el ente administrativo ha violado la norma legal(26).

6. Pruebas y derecho.

Con las demandas de plena jurisdicción y nulidad, se debe

aducir o presentar al Tribunal, las pruebas que demuestren la pretensión que se formula y, por último, se debe señalar el de-recho o disposiciones legales que fundamentan la pretensión.

De no cumplir la demanda contenciosa-administrativa de

plena jurisdicción o de nulidad, con estos requisitos procesales, la demanda no prospera, por cuanto, el fondo del negocio no podrá ser estudiado, debido a que el libelo estará incompleto.

C. Copia del acto acusado. Otro de los presupuestos procesales elementales para que

la demanda contenciosa administrativa de nulidad y plena ju-risdicción sea admitida, consiste en la aportación de la copia del acto acusado, por lo que, toda persona que pretende acce-der a esta jurisdicción está obligada a acompañar con su de-manda de plena jurisdicción o nulidad, el original del acto ad-ministrativo que se impugna o, en su lugar, una copia autenti-cada con las constancias de su notificación, publicación o eje-cución, según sea el caso, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley N°135 de 1943 que dispone:

“Artículo 44: A la demanda deberá acompañar el ac-

tor una copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, notificación o ejecución, según los ca-sos.”

26 Corte Suprema de Justicia, Sala Tercera. Auto de 4 de octubre de 1996,

R. J. octubre 1996. 449.


252

El cumplimiento de este presupuesto es imprescindible pa-

ra la admisión de la demanda, pues si no se acompaña de esta copia, la misma no será admitida.

Cuando no se haya logrado obtener copia de la publica-

ción del acto impugnado, se debe formular una solicitud previa al Magistrado Sustanciador, indicándose en la demanda, la oficina donde se encuentra el original, señalando que el acto que se impugna no ha sido publicado o que se le ha negado la expedición de la copia o la certificación sobre la publicación, para lo cual deberá acompañar a la demanda copia de la solici-tud formulada al ente administrativo.

CAPITULO IV

PRESUPUESTOS PARTICULARES DEL RECURSO DE PLENA JURISDICCIÓN.

SUMARIO: A. Agotamiento de la vía gubernativa. -.B. Vi-gencia de la acción. -C. Consignación de créditos a favor del Estado.

Existen ciertos presupuestos que son inherentes al recurso

de plena jurisdicción y que veremos seguidamente: A. Agotamiento de la vía gubernativa. De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley N°135

de 1943, modificado por el artículo 25 de la Ley N°33 de 1946, es necesario que antes de presentar una demanda de plena jurisdicción ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justi-


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cia, se haya agotado la vía gubernativa, lo que se entenderá cuando los actos o resoluciones respectivas no son susceptibles de ninguno de los recursos establecidos en los artículos 33, 38, 39 y 41, o se han decidido, ya se trate de actos o resoluciones definitivas, o de providencias de trámite, si estas últimas deci-den directa o indirectamente, el fondo del asunto, de modo que le pongan término o hagan imposible su continuación.

El objetivo de agotar la vía gubernativa es que el adminis-

trado utilice los recursos a su disposición, “y sólo cuando utili-zados todos estos medios, no obtiene la satisfacción de su pre-tensión, puede iniciar su actuación ante la Sala Tercera de la Corte”.(27)

Los recursos administrativos a los que hacemos referencia

son los de reconsideración y apelación, que pueden interpo-nerse, generalmente, en asuntos administrativos; el primero, ante la propia autoridad o funcionario que emitió el acto admi-nistrativo impugnado y el segundo, ante su superior jerárquico, con el fin de que dicho acto sea revocado, modificado o acla-rado.

Como es natural, si el acto fue dictado por el organismo

superior de una corporación pública, llámese Comité Ejecutivo, Junta Directiva, Consejo Administrativo, Consejo Municipal, Alcalde, o por un Ministro, sólo es dable interponer ante ellos el recurso de reconsideración, pero la jurisprudencia de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia ha señalado, que si bien es cierto es indispensable la interposición del recurso de reconsideración para agotar la vía gubernativa, el artículo 25 de la Ley 33 de 1946 es claro al establecer excepciones, cuando señala los casos concretos en que se entiende agotada la vía gubernativa sin necesidad de interposición previa de recurso

27 Corte Suprema de Justicia. Sala Tercera, Auto de 18 de mayo de 1998.

R.J. mayo 1998. 419.


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alguno, como es el caso de “actos o resoluciones definitivas, o de providencias de trámites, si estas últimas deciden directa o indirectamente el asunto, de modo que le pongan término o hagan imposible su continuación”.(28)

Así lo manifestó la Sala Tercera, en Auto de 18 de junio de

1993:

“Frente al argumento esbozado en líneas anteriores, el resto de los Magistrados de la Sala Tercera desean manifestar, que no le asiste la razón al Procurador de la Administración, ya que en reiteradas ocasiones hemos señalado que no es indispensable interponer recurso de reconsideración, cuando quien expide el acto adminis-trativo acusado de ilegal es la autoridad máxima que se considera la última instancia dentro de una entidad, o es un organismo que actúa independiente bajo sus pro-pias leyes y reglamentos, en la cual no existe instancia para recurrir”.

En el caso de que se haya hecho una solicitud o interpues-

to un recurso administrativo y no hubiese sido resuelto por la autoridad competente, en el término de dos meses, se entende-rá que se ha producido una negativa tácita por silencio admi-nistrativo a la solicitud o al recurso; en consecuencia, el de-mandante debe acreditar la ocurrencia del mismo, ya que en estos casos el silencio administrativo constituye el acto origina-rio de la demanda.

Tenemos entonces, que para concurrir a la Jurisdicción contencioso administrativa por silencio administrativo, se nece-sita esperar dos meses por la decisión a la solicitud hecha a la administración. Transcurrido este plazo sin pronunciamiento, el solicitante tiene entonces dos meses para presentar su de-manda de plena jurisdicción con el objeto de obtener la resti- 28 Corte Suprema de Justicia, Sala Tercera, Resolución de 2 de junio de

1992. R.J. junio 1992.18.


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tución de un derecho subjetivo lesionado por la negativa tácita de la administración.

La Sala Tercera ha manifestado que “el silencio administra-

tivo se produce únicamente, cuando no ha habido decisión o pronunciamiento sobre algún recurso o solicitud interpuestos y no lo contrario, porque es de carácter negativo y no positivo; es decir, cuando sobre la solicitud o sobre el recurso formulado no recae decisión o pronunciamiento del funcionario”.(29) Por tanto, el silencio administrativo tiene como finalidad, la de re-mediar la omisión por parte del funcionario administrativo, de no pronunciarse sobre un recurso interpuesto y, por otra parte, permite trasladar la controversia a la jurisdicción contencioso-administrativa, para que ésta revise el acto administrativo que se acusa de ilegal, evitando de esta manera, la indefensión del administrado.

En cuanto a la forma de demostrar el silencio administrati-

vo, es necesario que el demandante acompañe a su libelo, co-pia autenticada de la solicitud presentada, que no fue resuelta por la administración, sumado a una certificación del ente gu-bernativo donde se certifique que no se ha dado un pronun-ciamiento sobre la solicitud hecha.

Si la administración se niega a su expedición, tal y como lo

sostuvimos anteriormente, el demandante debe solicitar, previo a la admisión de la demanda, al magistrado sustanciador, que requiera al despacho a cargo de su solicitud, respuesta en cuanto a si existe o no, un pronunciamiento de conformidad con lo establecido en el artículo 46 de la Ley 135 de 1943.

29 Corte Suprema de Justicia, Sala Tercera. Resolución de 20 de septiembre

de 1984. R. J. septiembre 1984. 127-128.


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La demanda deberá acompañarse de esta constancia, pues, de lo contrario, la propuesta será deficiente y no será admitida.

B. Vigencia de la acción. Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley N°33

de 1946, la acción encaminada a obtener una reparación por lesión de derechos subjetivos -plena jurisdicción- prescribe sal-vo disposición legal en contrario, al cabo de 2 meses, a partir de la publicación, notificación o ejecución del acto o de reali-zado el hecho o la operación administrativa que causa la de-manda, por lo que es dentro de este término, que debe inter-ponerse dicha demanda.

En cuanto al término de 2 meses a que se refiere esta nor-

ma, debe entenderse que se computan de manera corrida, es decir, que se deben computar los días no hábiles para la pres-cripción de la acción. Lo anterior se explica en el Auto de la Sala Tercera de 22 de julio de 1998:

“Como se puede observar la ley contenciosa adminis-

trativa utiliza el término de dos meses, no utiliza el tér-mino de días, por lo que de acuerdo a lo señalado en el artículo 499 del Código Judicial y 32b del Código Civil, a los cuales recurrimos de manera supletoria, y que trans-cribimos más adelante, cuando se trata del término días solo se tomarán los días hábiles, pero cuando se trata de meses, se tomarán según el calendario, en forma corri-da, de fecha a fecha de cada mes, en forma corrida, por tanto los días no hábiles, no interrumpen la prescrip-ción.”

El cómputo correcto del término para recurrir a la jurisdic-ción contencioso administrativa, por medio de una demanda de plena jurisdicción, es de vital importancia ya que, de no


257

contar de manera correcta los términos, conlleva a que al mo-mento de presentar la acción la misma se encuentre prescrita.

C. Consignación de créditos a favor del Estado. El artículo 49 de la Ley N°135 de 1943 requería que, para

presentar demandas sobre el cobro de impuestos o de créditos liquidados definitivamente a favor del Tesoro Nacional, debía acompañarse el respectivo comprobante, de haberse consig-nado, en calidad de depósito, la suma correspondiente (solve et repete); sin embargo, el artículo 11 de la Ley N°41 de julio de 1996, eliminó la exigencia de consignar el depósito al que se refería la Ley contenciosa.

En resumen, éstos son los presupuestos particulares que

deben tomarse en cuenta en la presentación de una demanda de plena jurisdicción.

En cuanto al recurso de nulidad, opinamos que son muy

pocas las exigencias formales que se diferencian de las genera-les, para ambos recursos, por lo que, omitimos referirnos a ellas.

CAPITULO V

LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DEL ACTO IMPUGNADO.


258

Pese a la ejecutoriedad que revisten los actos administrati-

vos, está reconocido por la doctrina y la jurisprudencia, la po-testad de la jurisdicción contencioso-administrativa de suspen-der, provisionalmente, los efectos de los actos, antes de que se dicte la sentencia final, con el fin de evitar posibles perjuicios que revistan características de irreparables y notorios.

La solicitud de suspensión provisional del acto puede pre-

sentarse en el mismo libelo de la demanda o en un escrito aparte, aportando la prueba preconstituida en donde conste el perjuicio notoriamente grave que se pretende evitar.

Una vez presentado el escrito de suspensión provisional, la

Sala Tercera debe entrar a resolver dicha solicitud, con la fina-lidad de determinar si la misma cumple con los presupuestos para suspender los efectos del acto impugnado. De lo anterior se desprende que, la suspensión provisional es una medida cautelar que tiene como propósito, salvaguardar los intereses de los particulares. La decisión que resuelve una suspensión provisional es irrecurrible, pero de surgir nuevos elementos probatorios que demuestren el perjuicio notoriamente grave, puede ser presentada nuevamente a la Sala Tercera.

La solicitud de suspensión provisional del acto administra-

tivo puede presentarse tanto en las acciones de plena jurisdic-ción como de nulidad, siempre y cuando exista un perjuicio notoriamente grave (PERICULUM IN MORA) y el acto debe tener una apariencia real de ser ilegal (FUMUS BONI IURIS), lo cual debe ser probado mediante la presentación de la prueba preconstituida.

Sobre la suspensión provisional de los efectos del acto en

los procesos de nulidad, el Doctor Arturo Hoyos en su obra


259

“Justicia, Democracia y Estado de Derecho”, se refiere a los cambios radicales en materia de tutela cautelar de la manera siguiente:

“1) Procedencia de la suspensión del acto en los pro-

cesos de nulidad: Desde 1965 la Corte había sostenido que la suspensión procedía solamente en los procesos de plena jurisdicción, pero la nueva Corte aceptó, desde 1991, la pertinencia de esta medida cautelar en los proce-sos de nulidad, en los cuales se debaten transgresiones al orden legal y objetivo y abstracto (auto de 2 de enero de 1991).

2) La suspensión en los procesos de nulidad procede

para evitar potenciales violaciones al orden jurídico obje-tivo y al principio constitucional de separación de pode-res: Ha dicho la Corte que la norma legal que prevé la suspensión, el artículo 73 de la Ley 135 de 1943, debe in-terpretarse en armonía con la Constitución, en seguimien-to del principio de que todo ordenamiento jurídico debe interpretarse de conformidad con aquella, y particular-mente con el artículo 2 constitucional que prevé el prin-cipio de separación de poderes. Así, la Corte suspendió un acto de la Asamblea Legislativa que nombró una co-misión para pronunciarse sobre la legalidad de un acto administrativo (auto de 14 de enero de 1991) por consi-derar que ello era potestad exclusiva de la jurisdicción contencioso-administrativa, y también se suspendió un ac-to del Ministerio de Educación que pretendía someter al control de precios las matrículas de los colegios particula-res porque se estimó que ésa era una materia de compe-tencia de la Asamblea Legislativa según el artículo 90 de la Constitución (auto de 1 de febrero de 1991) Esta nueva doctrina ha fortalecido el estado de Derecho al darle contenido normativo al principio de separación de pode-res, que es de vital importancia para la democracia.


260

3) La suspensión procede en materia de contratos administrativos: La tendencia general en derecho compa-rado es que la suspensión sólo cabe tratándose de actos administrativos unilaterales. No obstante, la Corte ha sos-tenido que la suspensión procede con respecto a contra-tos administrativos (auto de 25 de agosto de 1992) por-que la ley permite la suspensión de actos de la Adminis-tración, sean unilaterales o contractuales, operándose así desde 1992 un cambio radical en esta materia tendente a proteger el interés público en la contratación administra-tiva.

4) La suspensión es viable tratándose de tributos mu-

nicipales: El artículo 74 de la Ley 135 de 1943 dispone que la suspensión no procede “en las acciones sobre monto, atribución o de pago de impuestos, contribucio-nes o tasas”. La Corte sostuvo (auto de 15 de enero de 1992) que esa norma, por ser de excepción, debía inter-pretarse en forma restrictiva y entenderse referida sólo a tributos nacionales, establecidos mediante ley que no puede ser suspendida, y no a tributos municipales, que son establecidos mediante actos administrativos que sí pueden suspenderse”.(30)

El artículo 73 de la Ley N°135 de 1943, establece las condi-

ciones que debe revestir el acto para que pueda ser suspendi-do, del cual se infiere que, en nuestra ley, se le da a la Sala Ter-cera la facultad discrecional para la suspensión del acto, si a su juicio se puede causar un perjuicio notoriamente grave.

A manera de ejemplo, tenemos el pronunciamiento de la

Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, el 15 de noviem-bre de 1994, cuando sostuvo:

“Dado lo explicado en líneas anteriores, esta Sala consi-dera que a pesar que tanto el Alcalde del Distrito de San-

30 Arturo Hoyos. Justicia Democracia y estado de Derecho, (Panamá, Corte

Suprema de Justicia, Serie Ensayos y Monografías Judiciales, 1996)43-44.


261

tiago, como el Gobernador de la Provincia de Veraguas de-cidieron no adjudicar el lote de terreno antes descrito al demandante en este proceso contencioso, es importante re-saltar que el bien en disputa estaba cultivado por el señor MARIN DIAZ para el sustento diario de su familia, tal como consta en prueba preconstituída presentada por el actor a fojas 23 de este expediente, y que si bien es cierto este Tri-bunal no ha decidido esta controversia, ni pretende emitir juicio al respecto en esta etapa procesal, no es menos cierto que por razones de que estos terrenos deben cumplir una función social y se presume la tenencia de buena fe, somos del criterio que debe suspenderse los actos emitidos por las autoridades antes mencionadas, hasta tanto esta superiori-dad resuelva el fondo de este caso. Aunado a lo anterior no menos importante, está el hecho que en el evento de que no se accediera a la solicitud del señor MARIN DIAZ de adjudicación de terreno municipal, los frutos producidos en los predios de esas tierras podrán pertenecer al precitado demandante, tal y como lo prevé nuestra legislación.

Claramente al no accederse a esta suspensión provisio-

nal se estarían causando graves perjuicios a quien en prin-cipios alega poseer de buena fe los terrenos municipales en referencia y que además los esposos DEL ROSARIO han iniciado la destrucción de las cercas y sembradíos de dicha parcela de terrenos”. (Subraya la Sala Tercera).

No obstante lo anterior, debemos tener presente que, con-

forme a lo establecido en el artículo 74 de la Ley de lo Conten-cioso Administrativo, no hay lugar a la suspensión provisional del acto en aquellos casos en que se trate de acciones sobre monto, atribución o pago de impuestos nacionales, contribu-ciones o tasas.

De igual forma, prescribe esta norma que no habrá lugar a

la suspensión provisional de los efectos de un acto administrati-vo cuando se trate de acciones referentes a cambios, remocio-nes, suspensión o retiro de personal administrativo, salvo los casos de empleados nombrados para períodos fijos.


262

Para que la Sala Tercera pueda acceder a la suspensión

provisional, el acto impugnado debe ser claramente ilegal o que al menos lo aparente, con el fin de evitar que se utilice esta medida como un medio para demorar la ejecución del acto.

Los hechos que se alegan como motivo para la suspensión

provisional, deben ser probados inmediatamente (prueba pre-constituída), sin que sea posible practicar pruebas para demos-trar lo que se alega.

Resumiendo, estos son los requisitos y formalidades que

debe contener toda demanda de plena jurisdicción y nulidad que sea presentada ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, con el fin de que la misma pueda ser admitida, ya que como hemos dejado anotado, la ausencia de dichos requi-sitos procesales acarrean como consecuencia, el rechazo de plano de la demanda. Por tanto, al presentar una acción ante la jurisdicción contencioso-administrativa, el profesional del derecho debe tener muy claro qué tipo de recurso es el indica-do para atacar un acto administrativo, con el objeto de no ver-se en la penosa necesidad de informarle a su cliente, que el recurso presentado no era el indicado o que al presentar el mismo, éste adolecía de serias deficiencias, por las cuales la Sala Tercera de la Corte Suprema no admitió el mismo.

CAPITULO VI


263

JURISPRUDENCIA SELECTIVA SOBRE LOS PRESU-PUESTOS Y FORMALIDADES DE LAS DEMANDAS DE

PLENA JURISDICCION Y NULIDAD. En esta sección procedemos a citar de manera selectiva,

algunos precedentes en los que se aprecian los presupuestos y formalidades que exige la Sala Tercera para admitir las deman-das de plena jurisdicción y nulidad, con el objeto de que sirvan de orientación al momento de formalizar alguna de las de-mandas a las que nos hemos referido en este trabajo.

1. ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO (Debe demostrarse la autenticidad del documento).

Sala Tercera. Auto de 25 de agosto de 1994. R. J. Agosto 1994. 375.

“En ese orden de ideas debemos indicar, que aunque

el documento aportado sea un original, resulta imperati-vo que se constate la autenticidad del documento, ha-ciéndose necesario respaldar el mismo con una certifica-ción de la autoridad correspondiente, que permita tener plena certeza de que efectivamente ese escrito es, en su firma y contenido, del funcionario y la institución que lo expide. Solo con el revestimiento de tal formalidad, el documento es idóneo para su valoración.

2. ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER IN-DIVIDUAL. (Son recurribles por medio de la de-


264

manda contenciosa administrativa de plena juris-dicción)

Sala Tercera, Auto de 10 de marzo de 1992 R. J. Marzo de 1992, 14.

“Ya ha manifestado la Sala en reiteradas ocasiones,

que los actos administrativos de carácter individual, son recurribles por medio de la demanda Contenciosa Ad-ministrativa de Plena Jurisdicción, y no a través de la demanda Contenciosa de Nulidad, por la cual la vía uti-lizada no es la idónea, a pesar de que ambos tipos de demandas persiguen la declaratoria de nulidad del acto administrativo acusado de ilegal.

En el caso subjúdice se constata fehacientemente,

que la demanda que procede es la Contencioso Admi-nistrativa de Plena Jurisdicción, en virtud de que trata de una situación específica donde se ven lesionados de-rechos subjetivos a particulares, por lo que no es admi-sible una demanda de nulidad en este caso.”

3. ACTOS CONFIRMATORIOS (No es necesario que la demanda se dirija contra éstos)

Sala Tercera. Auto de 7 de mayo de 1998. R. J. Mayo 1998, 399.

“El artículo 29 de la Ley 33 de 1946 preceptúa que

no será indispensable la demanda contra los actos sim-plemente confirmatorios, que hayan agotado la vía gu-bernativa, pero que dichos actos quedarán sin valor al-guno si se anula el acto originario impugnado. De con-formidad con esta norma la presente demanda, debió promoverse contra el acto originario, o sea la resolu-ción N° 89-DGA de la Dirección General de Arrenda-mientos, y como se hizo así, no debe dársele curso a la


265

presente demanda de conformidad con lo establecido en el artículo 31 de la Ley 33 de 1943”.

4. AGOTAMIENTO DE LA VIA GUBERNATIVA. (Cómo se produce).

Sala Tercera. Auto de 17 de marzo de 1992. R. J. Marzo 1992, 59-60.

“Además de lo indicado, este Tribunal quiere seña-

larle al recurrente que no cumplió cabalmente con la exigencia contenida en el artículo 42 de la Ley 135 de 1943, en el sentido de que para acudir a la jurisdicción Contenciosa Administrativa es necesario el agotamiento de la vía gubernativa, requisito que se ha incumplido, dado que el recurrente según consta a fojas 3 y 4 en co-pia fotostática, parece haber presentado Recurso de Re-consideración, más no hubo apelación, por lo que, al quedar por utilizar la alzada no ha habido agotamiento de la vía gubernativa.

El artículo 25 de la Ley 33 de 1946 es muy claro al es-

tablecer que para acudir al Tribunal de lo Contencioso se requiere agotar todas las posibilidades que la ley le concede al afectado por los actos de la administración, y entre las formas en que se entiende verificado tal situa-ción de agotamiento de la vía gubernativa, está el caso en que la resolución impugnada no sea susceptible de ninguno de los recursos establecidos por la referida ley contenciosa.

Vemos que en el caso que examinamos, tal exigencia

fue omitida, toda vez que interpuesto el recurso de re-consideración, y al no ser resuelto, de inmediato el actor acude ante la jurisdicción Contenciosa Administrativa, y no recurre en apelación ante su última instancia admi-nistrativa, a pesar de que en la misma resolución im-


266

pugnada, que consta a foja 1 del expediente, se le indi-caba a la interesada, que podía interponer el recurso de reconsideración ante la Comisión de Prestaciones y el de apelación ante la Junta Directiva y que de uno u otro recurso o de ambos podía hacer uso dentro de los cinco días hábiles siguientes a la notificación; sin embargo, como se aprecia, el actor jamás utilizó el recurso de ape-lación y por tanto no agotó la vía.”

5. CONCEPTO DE LA VIOLACION. (Debe explicar-se con detalle).

Sala Tercera, Auto de 27 de enero de 1992. R. J. Enero 1992, 64.

“... la demanda en estudio no cumple con lo precep-

tuado en el numeral 4 del artículo 43 antes mencionado pues la parte demandante tan sólo transcribe la norma que considera infringida y explica muy brevemente por qué la misma ha sido violada. Sin embargo, no indica el concepto de la infracción. Esta Sala ha sido constante en sostener el criterio de que es necesario indicar cuál es el concepto de la violación el cual debe relacionarse con los motivos de ilegalidad previstos en el artículo 16 de la Ley No. 33 de 1946. Además, el demandante de-be exponer las modalidades en que se haya producido la infracción literal de los preceptos legales lo cual pue-de darse por violación directa; interpretación errónea o indebida aplicación. Igualmente se ha señalado de ma-nera constante que el concepto de la violación debe ex-plicarse con cierto detalle a fin de dar cumplimiento al requisito legal antes mencionado."

6. DEMANDA CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA. (Forma en que debe ser presentada).


267

Sala Tercera. Auto de 4 de marzo de 1998. R. J. Marzo 1998, 405.

“El procedimiento legal claramente señala en el ar-

tículo 43 de la Ley 135 de 1943 la forma como debe presentarse toda demanda contenciosa administrativa ante la Sala. Se observa, del presente libelo, que el recu-rrente ha omitido por completo tres de estos requisitos como lo son “la designación de las partes y sus represen-tantes”, en la que debe incluirse quien es la parte de-mandante y cual es la parte demandada señalando que la Procuradora de la Administración defenderá el acto impugnado. El segundo requisito violado es el punto re-lativo a “lo que se demanda” en donde el recurrente debe puntualizar cuál es el objeto de la demanda y soli-citar la declaratoria de nulidad del acto acusado, al igual que la restitución del derecho vulnerado. La ultima violación que podemos señalar se refiere a “la expresión de las disposiciones que se estiman infringidas y el con-cepto de la violación” donde la doctrina constante y reiterada de la Sala ha sostenido que este es un requisito indispensable que debe cumplir toda demanda conten-cioso administrativa a fin de que esta Superioridad pue-da analizar el fondo de la causales o motivos de ilegali-dad que deben ser debidamente invocados por el actor, al igual que ampliamente explicadas las infracciones de los preceptos en cualquiera de sus modalidades; viola-ción directa por omisión o comisión, interpretación errónea o indebida aplicación de la Ley. De esta mane-ra si la parte actora no expresa cuales son las disposicio-nes que se consideran infringidas la Sala no se puede pronunciar sobre la ilegalidad planteada”.

7. DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA. (Requisitos formales que se exigen para su admi-sión).


268

Sala Tercera. Auto de 24 de junio de 1992. R. J. Junio de 1992, 157.

“En segundo lugar, la parte actora no dirigió su de-

manda al Presidente de la Sala como lo exige el artículo 102 del Código Judicial, no designó al Procurador de la Administración como representante judicial de la parte demandada; no hizo mención del concepto en que el acto impugnado viola las normas legales señaladas co-mo infringidas, concepto que está íntimamente ligado a los motivos de ilegalidad a que alude el artículo 16 de la Ley 33 de 1946, y que se enumeran como la infracción literal de los preceptos legales, la falta de competencia de jurisdicción del funcionario o de la entidad que haya dictado el acto administrativo, el quebrantamiento de las formalidades que deben cumplirse, la desviación de poder y además la forma en que se haya producido la infracción literal de los preceptos legales, por violación directa, interpretación errónea o indebida aplicación”.

8. DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE NULIDAD. (Defectos que impiden su admisión).

Sala Tercera. Auto de 27 de julio de 1992. R. J. Julio 1992, 121

Observa quien suscribe que la demanda incoada

adolece de varios defectos que impiden su admisión. En primer término, la designación de las partes del

proceso no se presentó debidamente puesto que se omi-tió la designación del Señor Procurador de la Adminis-tración y el papel que debe desempañar dicho funciona-rio, quien forzosamente debe designarse en la demanda, ya que en los Procesos Contencioso Administrativos de


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Nulidad actúa en defensa e interés del ordenamiento le-gal.

La ausencia de tal designación impide que esta de-

manda sea admitida, puesto que el criterio sostenido de la Sala Tercera ha recaído en el hecho de que la desig-nación del Señor Procurador y la calidad en que actúa, es un requisito de admisibilidad exigible a las demandas que sean incoadas en la Jurisdicción Contencioso Ad-ministrativa. (v.g. fallo de 13 de julio de 1992).

Por último, se observa que en el renglón contentivo

de las disposiciones infringidas y el concepto de la viola-ción, la exposición que hace el demandante es bastante difusa, y descordinada.

La Sala Tercera exige a toda demanda, un plantea-

miento claro y organizado del concepto de la infracción de cada una de las normas que se aducen vulneradas; más aún en el caso en que está en juego, no un interés subjetivo, sino el orden legal.

Una exposición clara, detallada y sobre todo indivi-

dualizada de las normas supuestamente infringidas y el concepto en que lo han sido, permite estudiar el fondo del cargo de ilegalidad, lo que no puede verificarse en este negocio por carecer de la especificación y la de-terminación que las demandas en este aspecto relevante requieren.”

9. DEMANDA CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA DE PLENA JURISDICCION. (Se debe plasmar las prestaciones que se pretenden).


270

Sala Tercera, Auto de 3 de enero de 1992. R. J. Enero, 1992, 1.

“La demanda contenciosa administrativa de plena ju-

risdicción tiene como objeto la declaratoria de nulidad del acto administrativo impugnado y, además, el resta-blecimiento del derecho violado. Se observa que la demanda incumple con esta formalidad exigida por el artículo 29 de la Ley 33 de 1946 puesto que se limita a solicitar la declaratoria de nulidad del acto que se im-pugna y los actos confirmatorios, pero no hace señala-miento alguno en relación a las prestaciones que pre-tenden para establecer el derecho violado.”

10. DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE PLENA JURISDICCION. (Requisitos formales).

Sala Tercera. Auto de 6 de marzo de 1992, R. J. Marzo 1992, 5

“La parte actora cumplió con los requisitos formales

al interponer la demanda, ya que en la misma consta la designación de las partes y sus representantes, lo que se demanda, los hechos u omisiones fundamentales de la acción y la expresión de las disposiciones que se estiman violadas y el concepto de la infracción (art. 28, Ley 33 de 1946); dirigió la misma al Presidente de la Sala (art. 102 del Código Judicial) y acompañó con su libelo copia auténtica del acto impugnado y probó que había agota-do la vía gubernativa.”

11. DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE NULIDAD. (No procede contra actos de carác-ter particular).


271

Sala Tercera. Auto de 19 de marzo de 1992. R. J. Marzo 1992, 66.

“Al observar los autos, la Sustanciadora estima que la

presente demanda es improcedente, toda vez que en la misma se impugna una acción de personal que declara insubsistente el nombramiento de Luis E. Pedreschi, acto administrativo creador de una situación jurídica subjeti-va o particular, cuya impugnación debe hacerse por vía de la demanda de plena jurisdicción.

Sobre este tema se ha manifestado reiteradamente la

jurisprudencia contencioso administrativa indicando que la acción pública o de nulidad persigue proteger y restablecer el orden jurídico que se ha infringido por ac-tos jurídicos de carácter general, impersonales; y la de plena jurisdicción o privada como también se le conoce, busca el restablecimiento de un derecho subjetivo lesio-nado. En la primera, la declaratoria de nulidad, por su naturaleza impersonal produce efectos “erga onmes”. En la última, no solo desaparece el acto impugnado, sino que se restablece el derecho subjetivo pretendido.

Es claro que en la presente acción de personal se

han creado situaciones jurídicas particulares, subjetivas, por lo que se debe proceder por la vía de plena jurisdic-ción, conforme lo previsto en el artículo 27 de la Ley 33 de 1946.”

12. PROCURADOR DE LA ADMINISTRACION. (En las demandas de nulidad se debe indicar que actua-rá en interés de la Ley).

Sala Tercera. Auto de 13 de julio de 1992.


272

R. J. Julio 1992, 63 “El magistrado sustanciador al examinar los requisitos

de admisibilidad de la demanda, observa que el de-mandante cita como parte que representa al Municipio demandado al Procurador de la Administración. Esta designación es incorrecta, ya que en las acciones de nu-lidad, como la presentada, el Procurador de la Adminis-tración actúa en defensa del orden jurídico, de la ley y por tanto, no representa al funcionario o entidad de-mandada, como ocurre en las acciones de plena juris-dicción, en que el Procurador de la Administración está obligado a defender el acto. Como se trata repetimos, en el presente caso, de una acción de nulidad, el Procu-rador está en libertad de opinar a favor o en contra del acto impugnado. Las razones anteriores impiden admi-tir la presenta demanda al igual que no considerar la so-licitud de suspensión.”

13. SILENCIO ADMINISTRATIVO. (Cómo se prue-ba)

Sala Tercera. Auto de 18 de septiembre de 1998. R. J. Septiembre 1998, 436.

“De lo expuesto se infiere que para acudir a la juris-

dicción contencioso administrativa por silencio adminis-trativo se requiere haber esperado dos meses por la de-cisión de la Administración a la solicitud hecha. Si transcurrido ese lapso la administración no se ha pro-nunciado, el peticionario cuenta con un plazo perento-rio de dos meses para presentar su demanda contencio-so administrativa de plena jurisdicción a fin de obtener la reparación de un derecho subjetivo por la negativa tácita de un ente gubernativo. En cuanto a la formali-dad es necesario que el administrado acompañe a la demanda copia de la solicitud presentada, que no fue


273

atendida por la Administración, además de una certifi-cación por parte del ente gubernativo donde acredite que no se ha dado ningún pronunciamiento sobre la so-licitud hecha. De no acompañarse esta certificación o de negarse su expedición, el demandante debe solicitar, previa a la admisión de la demanda, al magistrado sus-tanciador que pida al despacho a cargo de su solicitud, la información sobre si existe o no un pronunciamiento”.

14. RECURSOS DE RECONSIDERACION Y APELA-CION (Su procedencia).

Sala Tercera. Auto de 3 de julio de 1992. R. J. Julio 1992, 18.

“El informe expedido por la Junta Directiva de la Ca-

ja de Seguro Social, indica que el actor anunció la ape-lación al notificarse de la Resolución No.3494-91 D.G. que resolvió el Recurso de Reconsideración interpuesto. Obsérvese que ataca el acto que resuelve la reconside-ración y no el acto principal de este proceso; pero nun-ca sustentó la alzada anunciada contra la resolución que resolvió la reconsideración.

Hay que tener claro que este anuncio de apelación

de ninguna manera es válido para los efectos de agotar la vía gubernativa, por dos razones fundamentales:

1- Porque había precluído para el afectado la opor-

tunidad para su interposición ya que era en el momento de presentación del Recurso de Reconsideración que debía anunciar la Apelación en Subsidio del acto origi-nal que pretendía impugnar, puesto que de estos recur-sos podía hacer uso en los 5 días siguientes a la notifica-ción de la Resolución principal, es decir de la Resolu-ción 0938-90; y


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2- En el evento de que hubiese anunciado su recurso dentro del término legal correspondiente, no sustentó la alzada, y la Sala Tercera ha señalado en numerosos fa-llos que no basta con proponer el recurso para agotar la instancia administrativa; éste debe sustentarse. (v.g Fa-llo de 25 de septiembre de 1980)

Puntualizado los conceptos vertidos, debemos con-

cluir que no se utilizaron en tiempo oportuno y en debi-da forma los medios de impugnación que se le conce-den al afectado por los actos de la Administración; en este caso, la Acción de Personal No.0983-90 de 19 de febrero de 1990 podía enervarse mediante el Recurso de Reconsideración y el de Apelación, y de uno u otro, o de ambos recursos, debía hacerse uso en los cinco días siguientes a la notificación del acto principal del proceso, situación que como se ha expuesto, no se veri-ficó en el negocio que nos ocupa, en que al no quedar agotada la vía gubernativa, el acto quedó ejecutoriado y su cumplimiento exigible.”

15. VIA GUBERNATIVA. (Su agotamiento).

Sala Tercera. Auto de 22 de julio de 1992. R. J. Julio 1992, 92

“Quienes suscriben estiman que, efectivamente, la

demanda en estudio adolece de ciertos defectos que hacen imposible su admisión. Por un lado, cabe desta-car que la parte actora omite presentar la constancia de haber interpuesto los recursos legales establecidos por ley para el agotamiento de la vía gubernativa, en este caso el recurso de reconsideración. Sin embargo, del expediente contentivo de la demanda se destaca, a foja 4, la resolución fechada el 17 de diciembre de 1991 en la cual se señala como fecha de presentación del recur-so de reconsideración el 7 de octubre de 1991, es decir,


275

más de 3 meses después de notificado el acto impugna-do. Dado la extemporaneidad del recurso el mismo se declara improcedente. De lo anterior se colige que la vía gubernativa no ha sido agotada en este caso. Ello es así por cuanto el artículo 36 de la Ley 135 de 1943 mo-dificada por el artículo 22 de la Ley 33 de 1946 estable-ce que la vía gubernativa sólo se considerará agotada: 1) cuando el demandante interpone alguno o algunos de los recursos señalados en el artículo 33 y los mismos se entienden negados por haber transcurrido dos meses sin haber sido resueltos, 2) cuando a la parte actora no se le admita el escrito contentivo de alguno de los recur-sos establecidos en el artículo 33 y, c) cuando transcu-rran 2 meses sin que recaiga decisión alguna sobre cualquier solicitud que se dirija a un funcionario o a una entidad pública autónoma o semiautónoma siempre que dicha solicitud origine actos recurribles ante la jurisdic-ción contencioso administrativa. Ninguno de estos ca-sos se aplica a la situación actual, por ende, la vía gu-bernativa se entiende no agotada. En estas circunstan-cias lo procedente es, pues, revocar la resolución apela-da y no admitir la presente demanda.”


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MODELOS DE DEMANDAS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS DE NULIDAD Y

PLENA JURISDICCION.


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DEMANDA CONTEN-CIOSO ADMINISTRA-TIVA DE NULIDAD

LA ASOCIACION DE PRO-DUCTORES DE CAMARO-NES SOLICITA QUE SE DECLARE NULO, POR ILEGAL, EL ACUERDO MUNICIPAL NO. 1 DEL PRIMERO DE ENERO DE 1999, EMITIDO POR EL CONSEJO MUNICIPAL DEL DISTRITO DE AGUA-DULCE.

MAGISTRADO PRESIDENTE DE LA SALA TERCERA

(DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO) DE LA

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA:

Yo, YARABEL MASSIEL BATISTA VARGAS, abogada

en ejercicio de esta localidad, portadora de la cédula de identi-dad personal número 7-101-987, con oficinas en la Avenida Balboa, Edificio Torre Banco Exterior, quinto piso, lugar donde recibo notificaciones personales, comparezco ante usted, en ejercicio del poder especial, amplio y suficiente, que nos ha conferido el señor CLAUDIO LOPEZ, varón, panameño, ma-yor de edad, con cédula de identidad personal número 2-200-426, con oficinas en la Calle 40 Obarrio, Casa 27, como Presi-dente y Representante Legal de la Asociación de Productores de Camarones, Sociedad Anónima inscrita en el Registro Pú-blico, Sección de Micropelículas Mercantil, Ficha 27419, Rollo 39422, Imagen 118, con el mismo domicilio. La comparecencia se hace para presentar, en nombre y representación de la So-ciedad Anónima antes identificada, demanda contenciosa ad-ministrativa de nulidad, para que se declare nulo, por ilegal, el


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Acuerdo Municipal No. 1 de 1 de enero de 1999, emitido por el Consejo Municipal del Distrito de Aguadulce, por el cual se dictan disposiciones para las empresas dedicadas a la cría de camarones y pescados en estanques naturales o artificiales en el Distrito de Aguadulce.

I. DESIGNACION DE LAS PARTES

A. DEMANDANTE El demandante lo constituye la Asociación de Productores

de Camarones, a través de su Representante Legal, señor CLAUDIO LOPEZ, representado judicialmente por la Licencia-da Yarabel Batista Vargas.

B. DEMANDADO Debe tenerse como parte demandada al Consejo Munici-

pal del Distrito de Aguadulce de la Provincia de Coclé. Dentro del presente proceso intervendrá el Procurador de

la Administración, cargo ejercido por el Licenciado Hernán Crespo, con domicilio entre la Avenida Cuba y Perú, Ciudad de Panamá, quien actuará en interés de la Ley.

II. LO QUE SE DEMANDA Solicitamos que se declare nulo, por ilegal, los artículos

1,2, y 3 del Acuerdo Municipal No. 1 de primero de enero de 1999, dictado por el Consejo Municipal del Distrito de Agua-dulce, publicado en la Gaceta Oficial No. 20.119 de 15 de enero de 1999 y cuyo contenido es del siguiente tenor literal:


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“ACUERDO NUMERO 1 (Del 1 de enero de 1999)

“ Por el cual se dictan disposiciones para las em-presas dedicadas a la cría de Camarones y Pesca-

dos en estanques naturales o artificiales en el Dis-trito de Aguadulce”.

ACUERDA:

ARTICULO 1: Fijar el gravamen a la producción de camarones en cautiverio, dentro de la Jurisdicción del Distrito de B/.10.00 a B/.20.00 mensuales por cada tina utilizada para la cría de camarones y pescados; ARTICULO 2: Gravar a los laboratorios dedicados a la cría de larvas con un impuesto mensual de B/.100.00 a B/.1,000.00 mensuales; ARTICULO 3: Gravar a las plantas procesadoras de camarón y pescados un impuesto de B/.50.00 a B/.500.00 mensuales; ARTICULO 4: Este acuerdo empieza a regir a partir de su aprobación y sanción”.

III. HECHOS U OMISIONES QUE FUNDAMENTAN LA DEMANDA

PRIMERO: El Consejo Municipal del Distrito de Aguadul-

ce, con fundamento en el artículo 74 de la Ley 106 de 1973, modificada por la Ley 52 de diciembre de 1984, expidió el Acuerdo Municipal No. 1 de primero de enero de 1999, por medio del cual estableció disposiciones impositivas sobre las empresas que se dedican a la cría de camarones y pescados.

SEGUNDO: Los gravámenes establecidos en este acuerdo

van desde B/.10.00 para las empresas dedicadas a la produc-


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ción de camarones hasta B/.1,000.00 mensuales a los laborato-rios dedicados a la cría de larvas.

TERCERO: El Consejo Municipal del Distrito de Aguadul-

ce al establecer los impuestos sobre las actividades antes seña-ladas, está violando el principio tributario que prohibe a los Municipios gravar las actividades que ya han sido gravadas por la Nación, pues las actividades identificadas en el Acuerdo acu-sado de ilegal, están identificadas como propias de las conce-siones que el Estado otorga para la cría de camarones las cua-les están sujetas a un gravamen fiscal.

CUARTO: Los impuestos que establece el Acuerdo acu-

sado de ilegal sobre las actividades relacionadas con la explota-ción de la cría de camarones y pescados en estanques natura-les o artificiales, constituyen, sin lugar a dudas, una doble tribu-tación, ya que dichas actividades son otorgadas por el Estado a través de concesiones administrativas, cuya regulación y obli-gaciones fiscales se rigen por leyes especiales, tal y como lo prevé el Código Fiscal.

QUINTO: Los Consejos Municipales están facultados para

establecer impuestos, contribuciones y tasas, pero con las limi-taciones que establecen otras disposiciones, como en este caso en particular, el Código Fiscal en lo referente a materia tributa-ria.

IV. DISPOSICIONES LEGALES INFRINGIDAS Y EL CON-CEPTO DE LA INFRACCION.

Los artículos 1,2, y 3 del Acuerdo Municipal No. 1 del pri-

mero de enero de 1999, dictado por el Consejo Municipal del Distrito de Aguadulce, viola las siguientes disposiciones legales:


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A. Numeral 6 del artículo 21 de la Ley 106 de 1973 que dispone:

ARTICULO 21: Es prohibido a los Consejos: 1... 6.Gravar con impuestos lo que ya ha sido gravado

por la Nación; ...

Esta norma establece claramente la prohibición a los Con-

sejos Municipales de gravar con impuesto lo que ya ha sido gravado por la Nación, preservando de esta manera el princi-pio de la doble Tributación.

El Consejo Municipal del Distrito de Aguadulce no tuvo en

cuenta esta norma y rebasó el marco de legalidad al dictar el acto impugnado, obviando el hecho de que las actividades relacionadas con la cría de camarones y pescados ya se en-cuentra gravada por la Nación, por lo que se produce una vio-lación directa, por omisión, de la disposición antes señalada.

B. Artículo 79 de la Ley 106 de 1973 que dispone:

ARTICULO 79: Las cosas, objetos y servicios ya gra-vados por la Nación no pueden ser materia de impues-tos derechos y tasas municipales sin que la ley autorice especialmente su establecimiento.”

Los estanques naturales o artificiales destinados a la cría de

camarones al igual que la instalaciones de laboratorios de cría de larvas de camarones, son actividades que de conformidad con el Código Fiscal requieren del otorgamiento de un contra-to de concesión, el cual lleva implícito, por parte del concesio-nario, la obligación fiscal del pago de impuestos para la explo-tación.


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Vemos entonces que, al imponerse impuestos municipales a las diferentes actividades dedicadas a la explotación de cama-rones y pescados en estanques naturales y artificiales, a través de las disposiciones contenidas en el Acuerdo demandado de ilegal, se viola de manera directa, por omisión, el artículo antes citado ya que el mismo señala claramente que no pueden gra-varse impuestos municipales sin que la ley autorice especial-mente su establecimiento, por lo que el Consejo Municipal de Aguadulce ha sometido la actividad de la cría de camarones y pescados a una doble tributación, lo cual rebasa el marco de la legalidad.

V. PRUEBAS:

Acompañamos las siguientes pruebas documentales: 1. Certificación del Registro Público, en donde consta la

inscripción de la Sociedad Anónima, Asociación de Productores de Camarones.

2. Gaceta Oficial No. 20.119 de 15 de enero de 1999, en

donde aparece publicado el Acuerdo Municipal acusa-do de ilegal.

VI. DERECHO:

Se citan los artículos 203, Numeral 2 de la Constitución Po-

lítica; Ley 106 de 1973, modificada por la Ley 52 de 1984; Ley 135 de 1943; y, Ley 33 de 1946.

Panamá, 1 de febrero de 1999.

Del Honorable Magistrado Presidente; Lic. Yarabel Massiel Batista Vargas.


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DEMANDA CON-TENCIOSO ADMI-NISTRATIVA DE PLENA JURISDIC-CION

CLAUDIO LOPEZ, SOLICI-TA QUE SE DECLARE NU-LA, POR ILEGAL, LA RE-SOLUCION No.093 DE 15 DE OCTUBRE DE 1998, EMITIDA POR EL DIREC-TOR GENERAL DEL INSTI-TUTO NACIONAL DE CULTURA Y SE FORMU-LEN OTRAS DECLARA-CIONES.

MAGISTRADO PRESIDENTE DE LA HONORABLE SALA

TERCERA (DE LO CONTENICOSO ADMINISTRATIVO)

DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA:

Yo, YARABEL MASSIEL BATISTA VARGAS, abogada

en ejercicio de esta localidad, portadora de la cédula de identi-dad personal 7-101-987, con oficinas en la Avenida Balboa, Edificio Torre Banco Exterior, quinto piso, lugar donde recibo notificaciones personales, comparezco ante usted, en ejercicio del poder especial, amplio y suficiente, que nos ha conferido el señor CLAUDIO LOPEZ, varón, panameño, mayor de edad, con cédula de identidad personal número 8-300-600, con ofici-na en calle 40, Obarrio, casa 27, a fin de interponer demanda contenciosa administrativa de plena jurisdicción para que se declare nula, por ilegal, la Resolución No. 093 de 15 de octubre de 1998, dictada por el Director General del Instituto Nacional de Cultura, mediante la cual se destituye de su cargo a mi re-presentado.

I. PARTES EN EL PROCESO Y SUS REPRESENTANTES


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Las partes en el proceso que esta por iniciarse son las si-

guientes: A. PARTE DEMANDANTE Esta constituida por CLAUDIO LOPEZ de generales ya

expresadas y que estará representado judicialmente por YARA-BEL MASSIEL BATISTA VARGAS.

B. PARTE DEMANDADA

Debe tenerse como parte demandada al INSTITUTO

NACIONAL DE CULTURA, con oficinas en San Felipe, Plaza de Francia, el cual será representado en el proceso por el señor Procurador de la Administración, cargo que ejerce el Licen-ciado Hernán Crespo, localizable en las instalaciones de esta dependencia pública, ubicadas entre avenida Perú y Avenida Cuba, quien intervendrá en defensa del acto administrativo impugnado.

II. LO QUE SE DEMANDA

Se pide, como pretensión que se ejerce, que la Sala Terce-ra de la Corte Suprema de Justicia, con audiencia del Procura-dor de la Administración, y previo trámite normado en la Ley, formule las siguientes declaraciones:

PRIMERO: Que es nula, por ilegal, la Resolución No. 093

de 15 de octubre de 1998, emitida por el Director General del Instituto Nacional de Cultura, al igual que el acto confirmatorio dictado por la Junta Directiva de esa institución.

SEGUNDO: Que a consecuencia de lo anterior, se ordene

al Instituto Nacional de Cultura la restitución de mi representa-


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do al cargo que ejercía al momento de emitir el acto adminis-trativo acusado de ilegal.

TERCERO: Que se haga efectivo el pago de los salarios

dejados de percibir desde el 15 de octubre de 1998 hasta la fecha de su restitución.

III. HECHOS U OMISIONES EN QUE SE FUNDA LA DE-MANDA

PRIMERO: El señor CLAUDIO LOPEZ se desempeña

como titular del cargo de productor de programas en la Direc-ción de Publicaciones del Instituto Nacional de Cultura desde el mes de junio de 1973, siendo ascendido en noviembre de 1981 al cargo de Jefe de Producciones con funciones de Director Encargado en la Impresora de la Nación de la Dirección Na-cional de Publicación y Comunicación del Instituto Nacional de Cultura.

SEGUNDO: Mediante la Resolución demandada, de fecha

15 de octubre de 1998, mi representado es objeto de destitu-ción, aduciendo falta de honestidad en el manejo de los fondos destinados a educación, sin ser el señor CLAUDIO LOPEZ fun-cionario de manejo.

TERCERO: A raíz de la destitución de que fue objeto mi

representado y basado en la supuesta falta de honestidad, se presentó en su contra una denuncia en el Ministerio Público, careciendo la misma de pruebas para demostrar las acusacio-nes formuladas.

CUARTO: En los veinticinco años de servicio en el Institu-

to Nacional de Cultura, mi representado jamás fue objeto de una sola medida disciplinaria de las contempladas en el Resuel-


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to No. 1 de 5 de enero de 1976, que viene a ser el Reglamento Interno del Instituto Nacional de Cultura.

QUINTO: Pese a que mi representado fue destituido de su

cargo por falta de honestidad en el manejo de los fondos desti-nados a educación, no existe audito interno de la Contraloría General de la República ni de un Contador Público Autorizado que demuestre que CLAUDIO LOPEZ hizo mal uso de fondos estatales.

SEXTO: Que el acto administrativo cuya nulidad se solici-

ta, se produce de manera ilegal, ya que no se surtieron los trámites de una investigación, ni la presentación de pliego de cargos a mi representado, quien sólo rindió una declaración para finalmente ser destituido de su cargo.

SEPTIMO: La causal de falta de honestidad en el manejo

de fondos en la que se fundamenta el acto demandado, no puede ser invocada sin la certera acreditación del manejo de-ficiente de fondos o su mal uso, lo cual sólo puede ser acredi-tado mediante el correspondiente audito.

IV. DISPOSICIONES LEGALES INFRINGIDAS Y EL CON-CEPTO DE LA VIOLACIÓN

En vista de que la Ley 47 de 1946, que es aplicable a los

funcionarios de la Editora de la Nación, por mandato expreso del artículo 13 (parágrafo), de la Ley 63 de junio de 1974, por la cual se crea el Instituto Nacional de Cultura, enunciamos como violadas las siguientes disposiciones legales:

“ARTICULO 129: Las quejas que sobre algún miem-

bro docente o administrativo del Ramo de Educación tenga un superior, que le hayan llegado por algún conducto de digno crédito, serán inmediatamente inves-


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tigadas por el superior tan prolijamente como su impor-tancia demande”

Se infiere del artículo transcrito que mi representado debió

ser objeto de una prolija investigación en la cual pueden inter-venir funcionarios del ramo de la educación y hasta particula-res, pero si se observa la resolución demandada, la resolución confirmatoria y el expediente administrativo de mi mandante, nos podemos percatar que tal investigación no existe, obvia-mente porque nunca se hizo, por cuanto estimamos que se da una violación directa por omisión del precepto antes aludido.

ARTICULO 131: Si de la investigación se desprende

que hay indicios de culpabilidad que haga acreedor al subalterno de alguna sanción, caso de resultar compro-bados los hechos, el superior pasará al subalterno el pliego de cargos por el término de ocho (8) días para que se defienda”.

El acto ilegal recogido en la Resolución No. 93 de 15 de

octubre de 1998, viola de manera directa, por omisión, el ar-tículo 131 de la Ley 46 de 1947, pues no se respalda en el res-pectivo pliego de cargos que indica dicha norma, a la vez que nunca se le permitió a mi mandante excepcionar ni plantear argumentos, ni se procuró corroborar su versión sobre los he-chos por los cuales se le pidió rindiera declaración. Este tipo de garantías nunca le fueron reconocidas a mi representado.

“ARTICULO 133: Toda sanción dispuesta en contra de un miembro del personal docente o administrativo del Ramo de Educación será dictada por escrito en forma de resolución y deberá expresar claramente los motivos de ella, los fundamentos legales y su carácter especifico. “


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Se produce una interpretación errónea del artículo 133 de

la Ley 47 de 1946, arriba transcrito cuyo concepto explicamos así: el acto ilegal que se recoge en la Resolución No. 093 de 15 de octubre de 1998, es acorde a la norma transcrita sólo en que consta por escrito. Se encuentra desprovista esta resolu-ción de la razones y motivaciones que den como resultado la sanción a imponer. Esta deficiencia es el resultado de la ausen-cia de una investigación responsable, por lo que no se ajusta ni cumple el acto demandado con lo señalado en la disposición aludida.

ARTICULO 135: Mientras el sujeto de la investigación

no haya sido declarado culpable y se le hayan impuestos las penas del caso, gozará de todas las prerrogativas de su cargo, entre las cuales está incluida, naturalmente, el apoyo moral de sus superiores jerárquicos”.

El acto demandado viola de forma directa por omisión el

artículo 135, al desconocerse el contenido del mismo, dado que dicha norma alude a la necesidad de establecer una cul-pabilidad, la cual sólo puede provenir de los indicios de culpa-bilidad que se recojan en la investigación, lo cual es descono-cido en la resolución que se impugnada, ya que no se llevó a cabo una investigación en la que se demostrara la conducta deshonesta a la que se refiere el acto impugnado.

VI. PRUEBAS:

Se presentan las siguientes pruebas documentales: 1. Copia de la resolución No. 093 de 15 de octubre de

1998, por la cual se destituye al señor CLAUDIO LO-PEZ.

2. Copia debidamente autenticada de la Resolución No.

013 de 5 de noviembre de 1998 emitida por la Junta


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Directiva del Instituto Nacional de Cultura, por la cual se confirma en todas sus partes la Resolución No. 093 de 15 de octubre de 1998.

3. Solicito se oficie al Instituto Nacional de Cultura a efec-

to que se establezca si para la fecha del 15 de octubre de 1998, se había realizado audito que determinara fal-tante en la Impresora de la Nación y además, de existir, qué determino el mismo.

4. Se aporta la solicitud de copia de la Resolución No.

093 de 15 de octubre de 1998, las cuales no fueron ex-pedidas.

VII. DERECHO:

Artículo 203, Numeral 2 de la Constitución política; Ley

No. 47 de 24 de septiembre de 1946; Decreto No. 539 de 29 de septiembre de 1952; Ley 63 de 6 de junio de 1974; Resuelto No. 1 de 5 de enero de 1976 del Instituto Nacional de Cultura; Ley 135 de 1943, modificada por la ley 33 de 1946.

Panamá, 18 de junio de 1998.

Del Honorable Magistrado Presidente,

Lic. Yarabel Massiel Batista Vargas.

presupuestos y formalidades de los...

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