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C E N T R O D E E S T U D I O S P U B L I C O S

302Diciembre 2008

El Proyecto de Ley sobre Educacin Pblica: Un Conjunto de Equvocos

HaRaLD BEyER

Harald Beyer. Coordinador Acadmico del Centro de Estudios Pblicos.

El proyecto de ley sobre educacin estatal traslada los establecimientos municipales a corporaciones de giro nico que recibirn fondos adicionales para desarrollar la gestin administrativa y tcnico-pedaggica que le encarga la ley por un total aproximado de 114 millones de dlares. El proyecto establece que se aprobarn a los ms 70 corporaciones por lo que atendida la matrcula actual en manos de los municipios, stas contaran con un promedio aproximado de 25 mil estu-diantes. Adems, el proyecto crea un servicio nacional de educacin que aspira a prestar apoyo educativo a los sostenedores pblicos y privados.

El proyecto est marcado por un enfoque verticalista que supone que la manera de mejorar la educacin es a travs de la accin, recomendacin e involucra-miento de niveles superiores, incluso el central, en la gestin pedaggica de los establecimientos del estado. Esto es una equivocacin, ms an en momentos que parece primar en el mundo la idea de que debe empoderarse a los establecimientos educativos para que se hagan responsables de su gestin.

Respecto de la escala implcita estipulada para cada corporacin, la evidencia comparada no es clara y ms bien apunta a que hay ventajas de distritos escolares relativamente pequeos. La evidencia ca-sustica tampoco es muy alentadora. Considrese la situacin de Finlandia, tan admirada en Chile por sus excelentes desempeos de pruebas internacionales de aprendizaje y competencias de estudiantes. En este pas son los municipios los que tienen a su cargo los

establecimientos estatales y el tamao de la poblacin escolar atendida por cada uno de ellos es muy inferior a la que se observa en Chile.

Tampoco hay buenas razones para defender el aporte de 1,2 UTM por alumno que se destinar a financiar a las nuevas corporaciones de educacin pblica. Sobre todo, si se argumenta la necesidad de contar con un tamao mnimo para stas. Implcito en este argumen-to es que hay economas de escala que permitiran financiar esa estructura con los recursos de la sub-vencin. Ahora bien, si no es este el argumento para defender el aporte adicional, entonces, no se entiende porque se discrimina en contra de los establecimientos particulares subvencionados. Los aportes municipales parecen responder principalmente a un mal diseo de la subvencin y a las ineficiencias que provoca el estatuto docente. Que el proyecto no intente corregir esta situacin es una de sus mayores debilidades.

El enfoque verticalista de este proyecto se refuerza con el papel que se le asigna al Servicio Nacional de Educacin cuyo objeto principal es prestar apoyo a los sostenedores pblicos y la ejecucin de las polticas, planes y programas definidos por el Ministerio para los sostenedores que reciban subvencin o aportes del Estado, as como tambin prestarles asesora tcnico pedaggica de conformidad a la ley. Se comete el error de querer mejorar la educacin desde arriba. Sin embargo, el estado central es un mal evaluador de sus propios programas.

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Introduccin

Es tentador, mirando el panorama educativo

nacional, afirmar que la educacin es un desastre.

La lectura de diversos indicadores, sin una mirada

algo ms profunda, podra dejar esa sensacin.

Pero hay que recordar que recin la educacin

chilena ha alcanzado una cobertura, que sin ser

descollante, es razonable para nuestro nivel de de-sarrollo. Esta historia marca los actuales resultados

de una manera significativa. Algunos datos validan

esta afirmacin: hace cinco dcadas la cobertura

en educacin secundaria no superaba el 15 por

ciento y en educacin primaria no llegaba al 65 por

ciento. Casi la mitad de nuestra fuerza de trabajo

actual no ha completado la educacin secundaria.

Ese estado docente de calidad al que habitualmente

se acude en el debate pblico era un espejismo

porque educaba a slo unos pocos. Es fcil apelar

a una educacin de excelencia cuando el 85 por

ciento de los jvenes de esa poca no asista a la

educacin secundaria. Muchos de los problemas

educacionales que observamos en la actualidad

no pueden entenderse sin acudir a ese pasado de exclusin. Eso no significa estar satisfechos con

los desempeos actuales. Estos dejan mucho que

desear. El pas vive en materia educativa en una

cierta mediana, por no usar la palabra mediocridad,

generalizada. As, por ejemplo, los hijos de padres

universitarios que, en promedio, son los de mejores

desempeos en pruebas nacionales e internacio-nales en nuestro pas, tienen logros en matemti-cas que son inferiores a los que obtienen nios y

jvenes malayos o coreanos cuyos padres apenas

tienen estudios primarios. Para un pas, como el

nuestro, que est completamente volcado al comer-cio internacional y que requiere de mucho capital

humano para lidiar con, entre otras desventajas,

su lejana de los principales mercados mundiales

los desafos en materia educacional son enormes.

Pero el pas tiene dificultades serias para lograr

acuerdos en estas materias. Ello exige, entonces,

apuntar a reformas sustancionales y factibles. El

proyecto de ley sobre educacin estatal que acaba

de presentar el gobierno no parece satisfacer este

criterio. No es para nada claro que tenga suficiente

apoyo y que tampoco resuelva los problemas que

aspira a enfrentar.

El proyecto pretende trasladar los estableci-mientos que actualmente estn en manos de los

municipios a corporaciones de giro nico cuyos con-sejos directivos estaran integrados por los alcaldes

que concurren a formar estas nuevas corporacio-nes, eventualmente concejales y personas nombras

por el Ministerio de Educacin en representacin minoritaria. Estas corporaciones recibirn fondos

adicionales para desarrollar la gestin administrati-va y tcnico-pedaggica que le encarga la ley por

un total aproximado de 114 millones de dlares.

El proyecto establece que se aprobarn a los ms

70 corporaciones por lo que atendida la matrcula

actual en manos de los municipios, stas contaran

con un promedio aproximado de 25 mil estudiantes.

No es evidente por qu se requiere esta escala.

Adems, el proyecto crea un servicio nacional de

educacin que aspira a prestar apoyo educativo a

los sostenedores pblicos y privados. Tal como est

planteado el proyecto en el primer caso parece una

duplicacin de funciones y en el segundo caso una

injerencia indebida en la gestin de los proveedores

subvencionados. No cabe duda que el estado cen-tral debe asegurarse que todos los establecimientos

satisfagan los estndares mnimos de desempeo

de sus estudiantes, pero para cumplir esos pro-psitos es inadecuado que se involucre directa o

indirectamente en la gestin de los establecimientos

tanto pblicos como privados.

El proyecto est marcado por un enfoque ver-ticalista que supone que la manera de mejorar la

educacin es a travs de la accin, recomendacin

e involucramiento de niveles superiores, incluso el

central, en la gestin pedaggica de los estableci-mientos del estado. Esto es una equivocacin, ms

an en momentos que parece primar en el mundo la

idea de que debe empoderarse a los establecimien-tos educativos para que se hagan responsables de

Puntos de Referenciawww.cepchile.cl 3

su gestin. El proyecto debera haber ido en esa direccin. En cambio, paradjicamente valida la

situacin actual porque la municipalizacin ha sido

un experimento descentralizador incompleto que no

ha empoderado a los establecimientos educativos.

Este proyecto, en lugar de abordar este problema,

traslada la situacin a una nueva institucionalidad que no slo no corrige el problema mencionado sino

que en muchas dimensiones lo agrava. La principal

falencia del proyecto es, entonces, uno de enfoque.

El Ministerio de Educacin e instituciones como las

nuevas corporaciones de educacin pblica no van a poder gestionar efectivamente los establecimien-tos del pas. Esa tarea es responsabilidad de los directores de los establecimientos y de sus equipos

docentes. Hay muchas barreras para que estos lo-gren transformar sus establecimientos en escuelas

efectivas. Es en la eliminacin de ellas donde debe-ran concentrarse los esfuerzos de las autoridades y

no en intentos de diversa naturaleza para remplazar

o moldear en exceso la gestin de los estableci-mientos educativos estatales y privados.

Hay buenas razones para descartar la con-veniencia de este proyecto o al menos asegurar un

cambio profundo del mismo, pero aun aceptando su

filosofa hay varios aspectos inexplicables. El ms

obvio es por qu se obliga a todos los municipios

a acogerse al traspaso de sus establecimientos a

las nuevas corporaciones de educacin pblica. Hay, como se demuestra ms adelante, grandes

diferencias en el desempeo de municipios y de

establecimientos que hacen poco entendible esta

medida. Es legtimo que el estado aspire a que

todos sus establecimientos satisfagan altos es-tndares de calidad, pero como no es obvio que

el nuevo esquema elegido sea el ms adecuado,

podra haber aceptado que municipios que han

demostrado un desempeo aceptable tuviesen la

oportunidad de satisfacer los estndares de des-empeo de los estudiantes definidos por el Estado.

Para ello podra haber firmado un convenio que

se habra mantenido vigente mientras el municipio

cumpliese las exigencias ah estipuladas. Las razo-

nes para privilegiar este camino son relativamente

obvias. Por una parte, la apuesta de la autoridad es riesgosa. Por otra, los incentivos de los municipios

para preocuparse de la educacin, despus de este proyecto cuya tramitacin, de prosperar, ser

sumamente larga, inevitablemente han cado en una

proporcin significativa.

En lo que sigue se analizan con ms precisin

algunos aspectos de este proyecto. Creemos que

el foco del mismo es equivocado porque falla en

poner los acentos donde estn los cuellos de botella

de la educacin chilena y de la estatal, en particu-lar. Pensar que reorganizar los establecimientos

estatales bajo una nueva estructura burocrtica

va a resolver los problemas que la aquejan es un

enfoque muy parcial que no da cuenta de todas las

complejidades de nuestro sistema educativo. Eso

no significa que el proyecto carezca de una lgica

y que sea coherente con ella. El problema es que

esa lgica descansa sobre bases muy dbiles. Es

evidente que hay una preocupacin por el retroceso

que ha experimentado la matrcula estatal en las l-timas dcadas. Esta representaba en 1981 el 79 por

ciento de la matrcula total del pas, muy por encima

del 46 por ciento actual. Es, sin lugar a dudas, un retroceso dramtico y ello ha ocurrido a pesar de

que los establecimientos particulares subvenciona-dos tienen resultados que si bien son superiores

a los de establecimientos municipales no lo son

drsticamente as1. Hay mltiples razones detrs

de esta evolucin, pero pensar que ello obedece

a la manera en que est organizada la educacin

estatal no tiene sustento. La mejor prueba de ello

es que entre 1920 y 1960 en pleno auge del estado

docente la matrcula estatal cay desde un 86 a un

62 por ciento. En todas estas circunstancias, y ello es algo que tiende a olvidarse en el debate, fueron

1 Este es un asunto controvertido en Chile y la evidencia no es inambigua. Pero, parece justo decir que la evidencia con datos a nivel de alumnos apunta mayoritariamente a que los establecimientos particulares subvencionados tienen resultados que son superiores a los de establecimientos municipales.

Puntos de Referencia www.cepchile.cl4

familias desconocidas, eligiendo el establecimiento

que estimaban apropiado para sus hijos, las que

provocaron estos cambios en la composicin de la

matrcula. Las causas del retroceso de la educacin

estatal son ms profundas, entre otras la captura de

la que fue objeto antes y tambin ahora por parte

del gremio docente, y este proyecto no hace nada

por remediar esta situacin u otras que pudieran

estar a la base del fenmeno observado. Se pierde

as una oportunidad para alcanzar acuerdos ms

sustantivos en esta materia. El resultado ms obvio

es que en lugar de rescatar la educacin estatal

este proyecto puede ponerle la lpida definitiva

y deberemos acostumbrarnos en el futuro a una

educacin estatal ms reducida.

La cuestin del tamao de cada unidad educativa

Chile tiene un sistema educativo de provisin

mixta. As, las familias que no pueden pagar un

colegio particular pueden elegir establecimientos

estatales o particulares subvencionados. Los pri-meros estn en manos de los municipios a travs

de dos modalidades. La ms comn es la depen-dencia directa a travs de los Departamentos de

Administracin de la Educacin Municipal (DAEM).

Alrededor de 290 municipios se organizan de esta

forma. En otros 53 municipios los establecimientos

dependen de una corporacin municipal. Los 343

municipios que reportan informacin sobre matrcula

en 2007 tuvieron una matrcula promedio durante

ese ao de 1,7 millones de nios y jvenes, es decir

un promedio de poco menos de cinco mil estudian-tes. Pero la varianza es enorme. As la mediana es

de casi dos mil 400 alumnos, el mximo es de 45

mil 200 y el mnimo de cinco. Asimismo el 75 por

ciento de las comunas tiene menos de 5 mil 600

estudiantes2. Esta realidad ha llevado a sugerir que la municipalizacin de la educacin es a la larga

incompatible con una educacin estatal de calidad

2 Estos datos han sido extrados del Sistema Nacio-nal de Informacin Municipal

porque el tamao de la matrcula es en la mayora

de los casos insuficiente para asegurar una escala

razonable que permita un buen desempeo.

Esta realidad parece ser una de las motiva-ciones centrales del proyecto de ley que aspira a

fortalecer la educacin estatal. Se pretende que

cada corporacin tenga un tamao mnimo mucho

mayor al que est presente en la gran mayora de

las comunas del pas. As, el proyecto autoriza la

creacin de un mximo de 70 corporaciones los

primeros cinco aos despus de dictado el regla-mento que operacionaliza la ley. En este lapso son

los propios municipios los que solicitan la creacin

de las nuevas corporaciones. Luego de transcurri-do ese plazo dicho proceso es obligatorio. No es

claro si en esta ltima etapa el nmero definitivo de

corporaciones podra superar las 70, pero como la

autorizacin inicial est en manos de la autoridad

central cabe suponer que dicho nmero no superar

este guarismo. Es decir se busca que cada corpora-cin tengan un promedio de casi 25 mil estudiantes.

No es evidente cmo se resolver la situacin de

la propiedad de los establecimientos una vez que

se transforme en obligatoria el traspaso de los mis-mos a las corporaciones. Tendrn los municipios

que recibir una compensacin econmica al menos

por los terrenos? Qu pasar con el personal de

las DAEM? Podrn ser despedidos? Y si esa s,

cmo se producir la desvinculacin? Quin

financiar las indemnizaciones? Son aspectos que

no son centrales al proyecto, pero que no tienen

respuestas claras. Volviendo al argumento central, este no parece

tener mucho sustento emprico. Es una materia que

ha sido largamente debatida y sujeto de investiga-cin y no es evidente que del anlisis surja una con-clusin clara. Hay efectivamente algunas economas

de escala en la provisin de educacin que sugieren

un tamao ms grande de los distritos locales, pero

tambin hay deseconomas que pueden ms que

compensar tales economas. As, en una propuesta

reciente sobre educacin para Estados Unidos se concluye que distritos escolares ms pequeos

Puntos de Referenciawww.cepchile.cl 5

pueden ser ms eficientes3. La evidencia casustica

tampoco es muy alentadora. Considrese la situa-cin de Finlandia, tan admirada en Chile por sus

excelentes desempeos de pruebas internacionales

de aprendizaje y competencias de estudiantes. En

este pas son los municipios los que tienen a su

cargo los establecimientos estatales. Son un total

de 432, es decir casi 90 ms que en Chile. Adems

tienen una poblacin en edad escolar que es menos

de un cuarto de la nuestra. As, el tamao de la

poblacin escolar atendida por cada municipio es

muy inferior a la que se observa en Chile y ello no

parece afectar sus desempeos.

En nuestro pas como sugiere el Grfico 1 no

hay una relacin clara entre tamao de la matrcula

y rendimiento en el SIMCE. Para hacer este grfico

3 Vase Bendor, Bordoff y Furman, 2007, An Edu-cation Strategy to Promote Opportunity, Prosperity, and Growth, The Brookings Institution, febrero.

se consider el nmero de estudiantes de cuarto

bsico que rindi la prueba SIMCE en 2007 y que

ciertamente est correlacionado con la matrcula

promedio de 2007 en cada municipio y el desem-peo en el SIMCE de cuarto bsico. Para lograr un

grfico ms acotado el nmero de estudiantes se

presenta como el logaritmo natural de dicho nmero.

Se puede observar que el mejor ajuste entre am-bas variables es una lnea con una leve pendiente negativa, sugiriendo que mientras menor el tamao

mejor los desempeos. Se debe mencionar que se

obtiene el mismo resultado si se usa la matrcula

total del municipio. Esto sugiere, entonces, que no

hay relacin evidente entre ambas variables.

Es notorio, sin embargo, que para tamaos

similares hay una gran dispersin de desempeos

y que sta crece mientras menor es la matrcula de

las comunas. Esto no debe ser motivo de mayor

sorpresa porque si la matrcula es baja el desempe-

Grfico 1

Nmero de estudiantes por municipio y desempeo en el SIMCE de Lenguaje

Fuente: Elaboracin propia a partir de Base de Datos SIMCE 2007

150

170

190

210

230

250

270

290

310

2 3 4 5 6 7 8 9

LN(Alumnos SIMCE)

Pun

taje

SIM

CE

Puntos de Referencia www.cepchile.cl6

o de una comuna en el SIMCE queda muy marca-do por el resultado de uno o pocos establecimientos

educativos. Sumando y restando, la rearticulacin

de los establecimientos educativos en un nmero

menor de operadores que los actualmente exis-tentes no tiene una justificacin evidente. Es cierto

que en el caso de algunos municipios el nmero

puede ser demasiado bajo y quizs ah vale la pena

explorar asociaciones que resuelvan el problema,

pero la experiencia finlandesa con municipios muy

pequeos y de pocos alumnos tampoco parece

hacer urgente este cambio.

Sobre financiamiento y corporaciones de educacin pblica

Las corporaciones creadas con este proyecto

de ley recibirn 1,2 UTM al ao por alumno matricu-lado, esto representa, a los valores actuales del tipo de cambio y de la UTM, alrededor de 114 millones

de dlares. La corporacin tpica, si se siguen los

nmeros de ms arriba, recibir algo ms de 90

millones de pesos mensuales para financiarse de

manera independiente de la subvencin escolar. Por

supuesto, el monto crecer para las corporaciones

ms grandes y se reducir para las ms pequeas.

Estos dineros financiarn la estructura administrativa

y tcnico-pedaggica de estas nuevas instituciones. Hay que recordar que stas contarn con un direc-tor ejecutivo y al menos una unidad que se ocupar

de la gestin administrativo-financiera y otra que se

ocupar de la gestin tcnico-pedaggica. Es decir,

los nuevos recursos suponen que la subvencin

actual no es suficiente para financiar la estructura

administrativa de estas instituciones. Si ello es as,

se debilita el argumento de que una buena razn

para reestructurar la organizacin de la educacin estatal es que, dada el tamao de los municipios, no

se logra una escala adecuada. El aumento en el ta-mao medio y mnimo de las nuevas corporaciones

debera generar una reduccin en los costos medios

de proveer educacin que haran innecesario o al

menos discutible el financiamiento adicional que

este proyecto contempla. En cualquier circunstancia

no parecera apropiado un financiamiento por estu-diante que no est correlacionado con el tamao

de la corporacin.Ahora bien, si se estima que el monto actual

es insuficiente para financiar las competencias

pedaggicas necesarias en los establecimientos

estatales la realidad es que ese argumento se tras-ladara tambin a los establecimientos particulares

subvencionados y lo que correspondera es disear

una subvencin por estudiante distinta y evitar un financiamiento adicional para la educacin estatal a

travs de una va discriminatoria. La realidad actual

es que los municipios realizan un aporte adicional

que, medido por estudiante, difiere sustancialmente

entre municipios. El Cuadro 1, elaborado a partir del

SINIM, nos entrega una idea de esas diferencias.

Cabe hacer notar que el SINIM entrega el aporte

de cada municipio a la educacin y la matrcula

promedio durante el ao escolar. Para obtener el

aporte municipal por estudiante se divide el primero

de estos indicadores por el segundo. El cuadro se obtiene dividiendo los municipios en diez grupos

iguales despus de haberlos ordenado de menor

a mayor aporte por alumno. En l se presenta los

umbrales que dividen los diez grupos.

Cuadro 1

Aporte municipal anual por estudiante para el ao 2007

(Valor superior de cada decil)

Pesos anuales

D10 12.384D20 24.929D30 42.651D40 54.144D50 74.195

D60 96.458D70 122.293

D80 165.406D90 252.666

Fuente: Elaboracin propia a partir del SINIM.

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Grfico 2

Aporte municipal por alumno y desempeo en el SIMCE de Lenguaje

Fuente: Elaboracin propia a partir del SINIM y Base de Datos SIMCE 2007.

Se ve que hay enormes diferencias en el aporte

municipal por estudiante. As, D90/D10 es 20 veces

y, adems, dicho aporte crece ms rpido a partir del

cuarto decil. El ltimo decil es especialmente disper-so. Por ejemplo, el Percentil 95 representa un valor

de casi 418 mil pesos. Las razones de estas diferen-cias en gasto no estn claras. Como sugiere el Grfi-co 2 el mayor gasto no parece traducirse en un mejor

desempeo. Ntese que como el logaritmo natural

de cero no est definido los municipios que realizan

un aporte de cero a la educacin no se incluyen en el grfico. Tambin se han excluido dos pequeos

municipios Laguna Blanca y Sierra Gorda cuyos

aportes por estudiante son particularmente elevados.

La exclusin de todos estos municipios no cambia

las conclusiones recin sealadas. Esta evidencia parece estar en lnea con una serie de investigacio-nes que apuntan a que no existe una relacin directa

entre gasto por estudiante y desempeo escolar. Un

ambiente institucional que no vincule esos aportes

directamente con el desempeo de los estudiantes

hace muy difcil que estos se traduzcan en un cam-bio sustancial en dicho desempeo. En Chile, por

diversas razones, ese entorno no existe y, por tanto, no extraan tanto estos resultados. Por supuesto, detrs del aporte municipal puede haber en muchos

casos una apuesta legtima a mejorar los desempe-os de los establecimientos de su dependencia que

no han rendido los frutos esperados o que an no

han madurado.

Con todo, los Grficos 3 y 4 sugieren que

las motivaciones detrs de estos mayores gastos

pueden ser de carcter estructural. Estos presentan

la relacin entre aporte municipal por estudiante y ruralidad y entre la primera de estas variables y

matrcula. Se observa una correlacin positiva y

negativa, respectivamente. La correlacin no es

especialmente fuerte entre ruralidad y aporte, del

orden de 30 por ciento, pero si lo es entre nmero

de alumnos y aporte, alcanzando 55 por ciento.

0

50

100

150

200

250

300

350

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9

Ln (aporte municipal por alumno)

SIM

CE

leng

uaje

Puntos de Referencia www.cepchile.cl8

Grfico 3

Aporte municipal por alumno y ruralidad

Fuente: Elaboracin propia a partir del SINIM.

Grfico 4

Aporte municipal por alumno y matrcula promedio de la comuna

Fuente: Elaboracin propia a partir del SINIM y Base de Datos SIMCE 2007.

0

20

40

60

80

100

120

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9Ln (aporte municipal por alumno)

Rura

lidad

(%)

0

2

4

6

8

10

12

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9

Ln(aporte municipal por alumno)

Ln(m

atr

cula

pro

med

io)

Puntos de Referenciawww.cepchile.cl 9

Esta situacin se podra resolver con un di-seo mejor de la subvencin que diera cuenta de

que mientras mayor es la ruralidad o menor es el

nmero de alumnos ms difcil es financiar la edu-cacin a travs del mecanismo de subvencin por

estudiante4. Por supuesto, esto en el entendido de que ese bajo nmero de alumnos es el resultado de

condiciones geogrficas particulares. De hecho, ello

se reconoce en la actualidad definindose montos

mnimos de transferencia a los establecimientos.

Pero ello puede ser insuficiente y posiblemente los

umbrales son mayores y deben ser reducidos de

manera gradual. Hay, entonces, algunos costos fijos

que sugieren economas de escala en educacin.

Pero, stas parecen estar ms bien a nivel de los

establecimientos educativos que a nivel agregado

y stas parecen agotarse rpidamente. Por cierto,

estos argumentos tambin seran vlidos para esta-blecimientos particulares subvencionados.

Hay que tener en cuenta, adems, que el

estatuto docente acarrea una serie de aumentos

salariales a los docentes que no tienen que ver

con su desempeo propiamente tal y que estn

muy imperfectamente relacionados con el valor de

la subvencin. As, por ejemplo, despus de dos

aos de permanencia en la profesin los salarios se

reajustan automticamente en un 6,76 por ciento y

luego cada dos aos por una proporcin adicional de 6,66 por ciento con un tope de 100 por ciento de la remuneracin bsica mnima nacional (RBMN).

Asimismo, tienen una asignacin por perfeccio-namiento que puede llegar hasta 40 por ciento de

dicha remuneracin y que, en la prctica, tambin

sube con la antigedad en el cargo. Ninguna de

estas asignaciones guarda relacin directa con el desempeo de los estudiantes. Hay incentivos

adicionales que se han incorporado con el paso del

tiempo que tambin elevan el costo de la planilla

pero sin estar ligado al desempeo. Entre estos se

4 Un interesante estudio sobre esta materia puede en-contrase en Gallego, Rodrguez y Sauma, 2007, Provisin de educacin en zonas rurales de Chile: Incentivos, costos y calidad, Informe Final, Universidad Catlica.

encuentra la unidad de mejoramiento profesional

(UMP) para aquellos docentes con 30 o ms horas

de contrato. Existe, adems, un monto complemen-tario para aquellos docentes con 12 aos y ms de

servicio que sube hasta los 30 aos de antigedad.

Es una asignacin recibida, al igual que las otras,

slo por los profesores de la educacin municipal.

sta se reajusta en la misma proporcin que los sa-larios de los funcionarios del sector pblico. Desde

2007 ha comenzado a pagarse la bonificacin de

reconocimiento profesional que reemplazar gra-dualmente a la UMP en 2010. sta se compone en

un 75 por ciento de un bono por contar con el ttulo

profesional de profesor y un 25 por ciento por men-cin. La evidencia comparada en este caso tampoco

asegura que este beneficio se traduzca en mejor

desempeo. Ahora bien estas asignaciones afectan

de distinta manera a los municipios dependiendo de

factores como la estructura de edades de sus pro-fesores y sus calificaciones profesionales, pero el

Grfico 5 que compara la distribucin de edades en

la educacin municipal y particular subvencionada

no deja de ser sintomtico.

Por cierto, entre los distintos municipios hay

estructuras de edades diversas que impactan los

costos. La subvencin educacional, que est defi-nida por estudiante, no reconoce este fenmeno y

por tanto puede introducir un desequilibrio entre los

Grfico 5

Distribucin de los docentes segn edad y dependencia

Fuente: Elaboracin propia a partir de Anuarios Estadsticos Mineduc.

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

M enosde 26

26a 30

31 a 35

36 a 40

41 a 45

46 a 50

51 a 55

56 a 60

61 a 65

ms de 65

Municipal PS

Puntos de Referencia www.cepchile.cl10

costos e ingresos de los municipios. Sin embargo,

desde el punto de vista de la poltica educativa y del inters pblico no es razonable validar esa situacin porque los desempeos no estn relacionados con

ese aumento de costos. Lo que corresponde es des-articular esos incentivos perversos y ms bien pre-miar el desempeo. Aqu hay una avenida que no

se ha explorado en nuestro pas, salvo tmidamente

a travs del sistema nacional de evaluacin del

desempeo (SNED), que es definir una subvencin

adicional para los establecimientos que se desem-pean claramente por encima de establecimientos

similares. El esquema vigente en la educacin mu-nicipal que premia antigedad, perfeccionamiento y

titulaciones, entre otros aspectos, no est en lnea

con los desafos educacionales que tiene el pas.

Tambin se observa que el nmero de alumnos

por docente difiere mucho entre municipios lo que

puede influir en el aporte que estos hacen a la edu-cacin. Hay de hecho, una correlacin levemente

negativa entre aporte municipal por estudiante y la

razn alumnos docentes de aula, sugiriendo que el

aporte es mayor mientras menor es la ltima razn.

Hay, entonces, ineficiencias encubiertas que tam-poco conviene sustentar a travs de transferencias

a las corporaciones. No es evidente cmo ello se

controlar una vez que, adems, de las subven-ciones se transfieran los recursos adicionales a

dichas corporaciones. Los nuevos dineros podran

emplearse en financiar ineficiencias que en nada

aportan a una educacin de calidad. Parece haber argumentos razonables para

reexaminar el valor de la subvencin en el caso de

que el municipio cuente con establecimientos con

pocos estudiantes por cierto siempre que ello sea

consecuencia de razones geogrficas que, por

razones de eficiencia, deben resolverse indepen-dientemente de si estos establecimientos terminan

en manos de las corporaciones o permanecen en

los municipios. El Grfico 6 que presenta la relacin

entre el ndice de vulnerabilidad escolar de cada establecimiento con su desempeo en el SIMCE

de cuarto bsico revela que hay una relacin ne-

gativa y significativa entre ambos, es decir que las

caractersticas socioeconmicas de los estudiantes

importan en el desempeo de las escuelas y cole-gios. Ntese que esa relacin es efectiva tanto para

establecimientos municipales como particulares

subvencionados. Este ndice es calculado por la JUNAEB y se utiliza en la asignacin de la alimen-tacin escolar. Posiblemente por ello el ndice est

sobrestimado y exagere la condicin de debilidad

socioeconmica de los estudiantes, pero como la

exageracin debe ser universal no hay razones para pensar que una correccin de la misma puede

cambiar el sentido de la interpretacin que sugieren

estos datos. Adems del hecho de que, en promedio, los

establecimientos educativos que atienden a una

mayor proporcin de nios vulnerables tienen

peores resultados, es posible observar que hay

una mayor concentracin de establecimientos

municipales atendiendo a nios en situaciones de

alta vulnerabilidad. Pero tambin que eso no sig-nifica que no existan establecimientos particulares

subvencionados atendiendo a esos nios. Eso es una indicacin adicional de que no es razonable

que el financiamiento discrimine entre estableci-mientos en funcin de la naturaleza jurdica de los

mismos. Igualmente interesante es comprobar que

establecimientos que atienden a nios similares

tienen desempeos muy distintos y que incluso en

establecimientos con una alta proporcin de nios

vulnerables pueden alcanzar altos puntajes en el

SIMCE. Esas son escuelas efectivas que estn pre-sentes tanto en el mundo municipal como particular

subvencionado. Lograr esa efectividad en la mayor

cantidad de establecimientos debera ser un obje-tivo de la poltica educativa, pero es difcil pensar

que ello se pueda lograr sin darle autonoma a los

establecimientos educativos exigindole a cambio

cuenta por sus resultados. Pero, en su estado actual el proyecto no va a lograr avanzar en esa direccin. El grfico tambin revela una vez ms que alcanzar

resultados ms igualitarios en educacin supone

compensar por sobre la subvencin normal a los es-

Puntos de Referenciawww.cepchile.cl 11

Grfico 6

Desempeo en el SIMCE 2007 de Lenguaje de cuarto bsico e ndice de Vulnerabilidad Escolar del esta-blecimiento

Establecimientos municipales

Fuente: Elaboracin propia a partir de Base de Datos JUNAEB y SIMCE 2007.

Establecimientos particulares subvencionados

Fuente: Elaboracin propia a partir de Base de Datos JUNAEB y SIMCE 2007.

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0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1 1,1

ndice de Vulnerabilidad Escolar

Punt

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ndice de Vulnerabilidad Escolar

Pun

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SIM

CE

Len

guaj

e

Puntos de Referencia www.cepchile.cl12

tablecimientos que atienden nios ms vulnerables.

La subvencin preferencial avanza en esa direccin

y debe evaluarse si son suficientes los recursos

para producir dicha compensacin. Estos recursos

deberan estar llegando, a juzgar por el Grfico 6,

en mayor proporcin a los establecimientos muni-cipales, brindndoles una oportunidad a muchos

de ellos para mejorar sus desempeos. Pero el

proyecto no quiere esperar a una evaluacin de

esta iniciativa sino que ya ha descubierto una nueva

razn para que los establecimientos estatales no

satisfagan los estndares de desempeo desea-dos, embarcando a dichos establecimientos en una

aventura de inciertos resultados.

Sobre descentralizacin y corporaciones de educacin pblica

Uno de los principales defectos del proyecto de

ley que aspira a fortalecer la educacin estatal es

precisamente que no reconoce los efectos del esta-tuto docente sobre los costos de los establecimien-tos municipales. Pero el actual marco institucional

no slo tiene esos defectos. Uno de los principales

problemas de la municipalizacin no es la descen-tralizacin de la educacin sino que se qued corta

en este proceso. No ha habido un empoderamien-to de los establecimientos educativos y en esas

condiciones estos no sienten ni pueden sentir la responsabilidad que les cabe en la mejora de la

calidad educativa. Una reforma que aspire a elevar

los desempeos de los establecimientos estatales

supone entregarle a ellos una mayor autonoma en

el desarrollo de su labor y al mismo tiempo hacerlo

responsables por sus resultados. En cambio, el

proyecto hace todo lo contrario. Privilegia el desa-rrollo de las capacidades tcnico pedaggicas en las corporaciones por sobre los establecimientos.

De hecho, como se desprende de la letra b) del ar-tculo 15 del proyecto radica en ellas las directrices

tcnico pedaggicas y administrativo financieras

que deben seguir los establecimientos de su de-pendencia. Son ellas, adems, las encargadas de

rendir cuentas respecto de la prestacin del servicio educativo (letra c) del mismo artculo). Slo en la

letra d) del artculo 15 se habla de fortalecer las

capacidades y autonoma tcnico-pedaggicas de

los establecimientos de su dependencia pero slo

como una consecuencia de la supervisin pedag-gica de la que son objeto. A buen entendedor pocas

palabras. Son las corporaciones las que gestionarn

los establecimientos estatales. Del empoderamiento

de estos establecimientos, de sus equipos directivos

y pedaggicos poco o nada. Hay detrs de esta concepcin el mismo ver-

ticalismo que ha imperado hasta ahora. No slo

son centralizadas las negociaciones salariales y las condiciones laborales de los docentes de estable-cimientos municipalizados dejando sin flexibilidad a

las autoridades locales y menos a los directivos de

los establecimientos estatales sino que tambin las

decisiones tcnico-pedaggicas siguen en manos

de la autoridad central o de su brazo local que son

las direcciones provinciales de educacin. Despus se reclama que los municipios o los establecimien-tos estatales no han desarrollado competencias en

estos mbitos. Entre los factores que explican el

xito de la educacin finlandesa no cabe duda que

se encuentra el hecho de que la descentralizacin

se ha entendido como el empoderamiento de los

equipos directivos y pedaggicos de los estableci-mientos estatales. No es casualidad, entonces, que

los cuestionamientos a muchos sistemas educativos

apunten a que estos no se han descentralizado

de manera suficiente, de modo de asegurar que

las mejoras vendrn desde los establecimientos

porque, por una parte, ello permite otorgarles ms

autonoma y, por otra, hacerlos ms responsables

por los resultados5.

5 Un ejercicio interesante en esta lnea en un pas que tiene un muy buen desempeo educativo es el reciente reporte del Australian Council for Educational Research elaborado en el contexto de un programa de la OCDE orientado a mejorar el liderazgo en los establecimientos educacionales. Vase http://www.acer.edu.au/documents/AER_53-TheLeadershipChallange.pdf

Puntos de Referenciawww.cepchile.cl 13

El enfoque verticalista de este proyecto se

refuerza con el papel que se le asigna al Servicio

Nacional de Educacin cuyo objeto principal es

prestar apoyo a los sostenedores pblicos y la ejecucin de las polticas, planes y programas de-finidos por el Ministerio para los sostenedores que

reciban subvencin o aportes del Estado, as como

tambin prestarles asesora tcnico pedaggica de

conformidad a la ley. As, tan ampliamente definido,

se presta para que el margen este servicio maneje

toda la educacin chilena. La enumeracin de sus

funciones y atribuciones, en particular los artculos

28 letras a) y c) y 29 letras b) y c) no son tranqui-lizadoras a este respecto. Nuevamente se comete

el error de querer mejorar la educacin desde

arriba. Ello se ha intentado en los ltimos aos a

travs de diversas iniciativas pero sin los resultados esperados. El estado central es un mal evaluador

de sus propios programas y tiende a contentarse

con la introduccin de los mismos haciendo caso

omiso de sus impactos. Por eso es tan importante

distinguir entre sus funciones y descentralizar ade-cuadamente la gestin. A mayor abundamiento y en

una confirmacin de verticalismo, el proyecto de ley

apunta a instalar en los consejos directivos de las

corporaciones de educacin pblica a representan-tes del Ministerio de Educacin. Ellos aunque son

minoritarios ciertamente que tendrn influencia en

la gestin, sobre todo teniendo en cuenta la presin que pueden ejercer estas personas para que las

corporaciones acten con grados importantes de

acuerdo con el Servicio Nacional de Educacin.

La solucin que plantea el acuerdo educa-cional entre el Gobierno y la Alianza, aun con sus

imperfecciones, apunta en una direccin distinta y

permite hacer una separacin ms precisa entre los

roles de los distintos niveles del estado. En efecto,

la agencia de calidad de la educacin opera a tra-vs de dos vas: la prueba SIMCE o su sucesora

y una visita inspectiva con personal calificado que

prepara un informe sobre la marcha del estableci-miento. El control principal se dirige al desempeo

de los estudiantes, pero el informe puede establecer

recomendaciones en todo lo referido a gestin del

establecimiento. No existe, sin embargo, obligacin

de acogerlas, aunque hay consecuencias para los

establecimientos que no cumplen los estndares

de desempeo de los alumnos propuestos por el

Ministerio de Educacin y ratificados por el Consejo

Nacional de Educacin que reemplaza al actual

Consejo Superior de Educacin. Ese informe es

pblico y ese hecho unido a la divulgacin de los resultados SIMCE invita a una reflexin al interior

de las comunidades educativas locales respecto de

cmo mejorar la educacin de los distintos estable-cimientos. Como se ve el foco est puesto en los

establecimientos. Pero, podra argumentarse que si

el establecimiento no tiene las capacidades difcil-mente va a lidiar con este informe y las reflexiones

que ellos generen. Pues bien, se contempla acceso

a apoyo de su eleccin que puede ser un servicio

especializado del Ministerio de Educacin pequeo

y enfocado en esta tarea (muy distinto del sobredi-mensionado Servicio Nacional que crea este pro-yecto) o un prestador independiente certificado por

un panel de expertos o una institucionalidad similar.

El enfoque, entonces, es mucho menos verticalista

estimando que los impulsos para una educacin de

calidad deben venir desde abajo y no desde el nivel

central. Este tiene que cumplir un papel evaluador,

orientador y de apoyo bien especificado.

Por cierto, no se acaban aqu las tareas del

estado central en educacin, pero los dems estn

en otros mbitos que no parece oportuno tratar

aqu. El proyecto en comento aspira a fortalecer a

la educacin estatal, pero se olvida completamente

de las escuelas y los liceos. Sus directores apa-recen apenas mencionados en su articulado: slo

para anunciar que los Directores Ejecutivos de las

Corporaciones podrn delegarles las funciones y

atribuciones que estimen conveniente y para in-dicarles que dicho director aprobar los proyectos

educativos que ellos elaboren. Construir nuevos

entramados institucionales sin reconocer que las

mejores posibilidades de mejorar la calidad de la

educacin estatal vienen desde los propios esta-

Puntos de Referencia www.cepchile.cl14

blecimientos antes que de instancias alejadas de

ellos es un error. La primera pregunta que debera

responder un proyecto de esta naturaleza es cmo

asegurar una transformacin que convierta a los

establecimientos estatales en escuelas efectivas.

Este proyecto est lejos de responderla y ms

bien postula que la inefectividad de las escuelas

obedece al pequeo tamao de las comunas y a

la ausencia de una organizacin que rena sufi-cientes competencias pedaggicas en la estructura

burocrtica del Estado. Creemos que la evidencia

disponible y la prctica comparada no validan estas

argumentaciones.

a modo de conclusin

No es evidente cmo el proyecto de ley de

educacin pblica puede contribuir a resolver los problemas de calidad de la educacin chilena y,

en particular, los de la educacin estatal. La des-centralizacin de la educacin chilena no se ha concretado de manera efectiva porque los esta-blecimientos educativos estatales en la prctica no

estn empoderados, careciendo de la autonoma y,

estando exentos, en la prctica, de la rendicin de

cuentas que es la contrapartida de la primera. En

estas circunstancias difcilmente pueden sentirse

responsables de los desempeos de sus estableci-mientos, instalndose, salvo excepciones valiosas,

una cultura que no pone demasiada atencin a los

aprendizajes de los estudiantes y que los respon-sabiliza a ellos o a sus situaciones familiares de

los pobres desempeos de los establecimientos.

El proyecto actual hace poco para remediar esta

situacin. Ms bien confa, sin mayor sustento,

que organizaciones ms grandes relacionadas

estrechamente con el nivel central a travs de una

coordinacin en el campo de los apoyos tcnico-

pedaggicos van a introducir los cambios que

requiere una educacin estatal de calidad, pero no

es claro porque los establecimientos educativos van

a responder a estos cambios institucionales de una

manera que sea productiva para el pas y que no

se traduzca en un gasto permanente adicional sin

mayores impactos.

Adems, ese gasto adicional de dudosa efec-tividad termina discriminando entre los distintos

proveedores de educacin y, por lo tanto, entre las familias que eligen entre ellos. Si los argumentos

sobre necesidad de financiar una estructura de ges-tin para los establecimientos estatales son vlidos

no se aprecia la razn de que este financiamiento

no se extienda a los establecimientos particulares

subvencionados. Si se estima que este se justifica

slo para un tamao mnimo de estudiantes, pues

habra que definir adecuadamente ese mnimo y

extender el financiamiento a aquellas fundaciones,

sociedades o asociaciones de establecimientos

que satisfagan ese mnimo. La demanda para ms

fondos para la educacin estatal sobre la base de

que esta reunira a estudiantes ms vulnerables es

algo que se resuelva a travs de un mejor diseo

de la subvencin. Como veamos ms arriba todo

indica que efectivamente los establecimientos muni-cipales atienden a nios que, en promedio, son ms

vulnerables desde el punto de vista social, pero una subvencin mejor diseada debera ser suficiente

para estos propsitos. De hecho, es esperable que

los establecimientos municipales estn recibiendo

una mayor proporcin de los recursos asignados a

la subvencin preferencial.

El mejor diseo de la subvencin tambin

supone reconocer aquellos casos en los cuales

la matrcula es insuficiente o muy dispersa para

lograr establecimientos suficientemente grandes

y distribuir sus costos fijos en un nmero sufi-ciente de estudiantes. Ntese que esto no guarda

relacin con la idea de aumentar el tamao de la

matrcula que depende de cada organizacin es-tatal. Estas tambin van a administrar, en algunos

casos, establecimientos de pocos alumnos y no es

apropiado que existan subsidios cruzados entre

establecimientos para resguardarse del dficit de

no tener una escala suficientemente grande a nivel

de establecimiento.

Puntos de Referenciawww.cepchile.cl 15

Por ltimo, se argumenta que habra estableci-mientos selectivos y no selectivos en el pas, siendo

los municipales principalmente de los segundos y

que eso les reservara el derecho de recibir recursos

adicionales pero, de nuevo, no es evidente la liga-zn a menos que se creyese que el desempeo de

los estudiantes en los establecimientos no selectivos

se viese perjudicado por la existencia de estableci-mientos selectivos. Aqu la literatura especializada

reciente tiene resultados que son ambiguos, es

decir que no es evidente que una recomposicin

del estudiantado en los diversos establecimientos

definitivamente pueda cambiar el desempeo agre-gado de los estudiantes. La evidencia que todava

dista de ser conclusiva pareciera apuntar a que no

cabe esperar demasiados efectos de cambios en la

composicin social del estudiantado aunque podra

haber efectos si se cambiase la composicin de

los estudiantes de acuerdo a sus habilidades. As,

por ejemplo, los estudiantes seran influidos muy

fuertemente por estudiantes similares a ellos y si en

un curso especfico se incorpora un estudiante de

altas (bajas) habilidades los efectos seran relativa-mente locales afectando slo el desempeo de los

estudiantes existentes de altas (bajas) habilidades.

No hay aqu, entonces, tampoco argumentos para,

desde el punto de vista de los desempeos edu-cativos, justificar un financiamiento especial para

los establecimientos estatales. Ahora bien, hay de

todas maneras otras buenas razones para aspirar

a establecimientos educativos ms inclusivos y lo

que corresponde es premiar esas prcticas pero

independientemente de la naturaleza de los esta-blecimientos. Para consolidar esta prctica se debe

velar, adems, que los establecimientos sean eva-luados por el valor que agregan a los estudiantes y

no slo por su desempeo absoluto.