patrones de comportamiento y desempeño institucional, gobernabilidad y corrupción en el sector...

7/23/2019 Patrones de comportamiento y desempeo institucional, gobernabilidad y corrupcin en el sector pblico en Parag

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P r i n c i p a l e s r e s u l t a d o s

Patrones decomportamiento ydesempeo institucional,gobernabilidad

y corrupcin

en el sector pblicoen Paraguay

ParaguayV e r s i n p a r a d i s c u s i n p b l i c a

S e t i e m b r e , 2 0 0 5


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En la realizacin de este Informe han intervenido las siguientes instituciones:

Unidad Tcnica del CISNI en la coordinacin y revisin del documento.

La Dra. Lilian Soto en la redaccin del documento como consultora externa de la UnidadTcnica del CISNI.

La Direccin General de Estadsticas, Encuestas y Censos en la provisin de los datos estadsticos.

El Instituto del Banco Mundial en la cooperacin tcnica para el anlisis de los datos y la Agencialocal del Banco Mundial a travs del rea de Sociedad Civil y Desarrollo.

El Banco Interamericano de Desarrollo en la cooperacin financiera a travs del Programa deApoyo a la Implementacin del Plan Nacional de Integridad. Convenio ATN/SF 7251 PR.

Diseo de Tapa y diagramacin: Lic. Olga Barriocanal Monti

Es propiedad del Consejo Impulsor del Sistema Nacional de Integridad, se autoriza la repro-duccin parcial del material citando la fuente.

Setiembre, 2005. Asuncin,Paraguay

El uso del lenguaje no discriminativo es una preocupacin de la UnidadTcnica del CISNI y atendiendo que no existe acuerdo sobre el mismo, afin de evitar la sobrecarga grfica al utilizar a/o para visibilizar ambosgneros, se ha decidido emplear el masculino debiendo entenderse que,en este caso representa a mujeres y hombres.


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C O N T E N I D O

A

I. INTRODUCCIN .................................................................................... 1

II. MARCO CONCEPTUAL Y METODOLOGICO DEL ESTUDIO ................. 4

III. PRINCIPALES RESULTADOS ............................................................... 10

Valoracin de las instituciones paraguayas ................................. 33

Situacin comparativa de los tipos decorrupcin analizados: pequea y gran corrupcin .................... 37

PROBLEMTICA DE LA CORRUPCIN SEGN LOS USUARIOS

Modalidades y funcionalidad de la coima .................................. 39

Valoracin especfica de algunas reas del sector pblico .......... 42

Corrupcin como barrera de acceso alos servicios pblicos ................................................................. 45

CARACTERIZACIN DEL DESEMPEO DE LAS INSTITUCIONESPBLICAS: PERCEPCIONES Y EXPERIENCIAS

PERSPECTIVA DEL FUNCIONARIADO

Situacin comparativa de las instituciones pblicas ................... 12Calidad de los servicios pblicos .............................................. 13

ndice de Desempeo de Servicios ............................................ 14

Gestin institucional ................................................................. 15

Relacionamiento entre los indicadores dedesempeo institucional ........................................................... 28

Reformas del sector pblico ...................................................... 30

PERSPECTIVA DE LOS USUARIOS

Ranking de instituciones pblicas segn calidaddel servicio ofrecido ................................................................... 31

B CARACTERIZACIN DE LA CORRUPCIN:PERCEPCIONES Y EXPERIENCIAS


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CSITUACIN COMPARATIVA DEL PAS:ACTUALIDAD Y PERSPECTIVAS

Principales problemas nacionales ............................................... 68

Situacin general actual y perspectivas, segn laopinin de la ciudadana y del empresariado ............................ 73

Cmo estar el pas en los prximos dos aos? ....................... 74

IV. APENDICE

Listado de grficos y cuadros .................................................................... 77

Indicadores de desempeo institucional ................................................... 82

ndices de Corrupcin .............................................................................. 85

Nombres de indicadores yvalor medio de los mismos ...................................................................... 86

V. REFERENCIA BIBLIOGRAFICA ............................................................. 88

VI. ANEXOS:Metodolgico: metodologa de la encuesta, cuestionarios, construccin deindicadores, valor medio de los indicadores, resultados generales de los indi-cadores.

Temtico: Plan Nacional de Integridad, PNI. Avances de los ObjetivosPropiciadores de Integridad por reas. Aos 2002 2004.

Tolerancia y denuncias de hechos de corrupcin ........................46

Control Social de la corrupcin y expectativassobre la disminucin de la corrupcin ........................................ 48

PROBLEMTICA DE LA CORRUPCIN SEGN EL EMPRESARIADO

Principales obstculos para el desarrollo empresarial ................... 51Prcticas y mbitos de la corrupcin .......................................... 52

Opinin acerca de la transparencia en la gestin estatal .............. 58

PROBLEMTICA DE LA CORRUPCIN SEGN EL FUNCIONARIADO

Prcticas y mbitos de la corrupcin .......................................... 59

Factores que obstaculizan la denuncia ........................................ 64

Medidas de integridad en las instituciones pblicas .................... 65


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1

El presente informe preliminar refleja la opinin y la experiencia de la ciudadanaparaguaya en sus roles de usuarios de servicios pblicos, empresarios y fun-cionarios del Estado acerca de las caractersticas del desempeo de las insti-tuciones pblicas y del comportamiento de los indicadores de corrupcin.

El documento se basa en una encuesta administrada en el marco del conve-nio de cooperacin del Consejo Impulsor del Sistema Nacional de Integridad(CISNI) y la Direccin General de Estadsticas, Encuestas y Censos (DGEEC)del Paraguay, con la asistencia tcnica del Instituto del Banco Mundial, lacolaboracin de la agencia local del Banco Mundial y la cooperacin del

Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Este trabajo sirve de lnea de base para la actualizacin del Plan Nacional deIntegridad; con l se da inicio a un proceso que busca ser participativo y con-cluir con el diseo concertado de una poltica pblica de promocin de inte-gridad y lucha contra la corrupcin, en coincidencia con las disposiciones delas Convenciones Anticorrupcin de la OEA y de Naciones Unidas.

El documento est organizado en cuatro secciones principales:

- Marco conceptual y metodolgico del estudio,

- Caracterizacin del desempeo de las instituciones pblicas:

percepciones y experiencias- Caracterizacin de la corrupcin: percepciones y experiencias.

- Situacin comparativa del pas: actualidad y perspectivas,y un Apndice tcnico y otra seccin con los Anexos metodolgico y temtico.

INTRODUCCIN

I


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Adems de la utilidad que los resultados de las encuestas tendrn para elpropsito mencionado, la base de datos constituye una valiosa fuente para otrasinvestigaciones que contribuirn al anlisis y al planteamiento de propuestaspara el sector pblico paraguayo.

Esta presentacin inicia un proceso participativo con distintos actores socialesy podr significar una importante oportunidad para acordar o renovar elcompromiso con las medidas prioritarias que deben ser encaradas desdecada sector para avanzar en el desarrollo de un Sistema Nacional deIntegridad en Paraguay.

I.A. ANTECEDENTES

El primer estudio Patrones de Comportamiento y Desempeo Institucional,

Gobernabilidad y Corrupcin en el Sector Pblico en Paraguay, fue realiza-do en el ao 1999 y sirvi de base para el establecimiento del PNI, PlanNacional de Integridad.

De acuerdo a sus resultados, el CISNI prioriz tres reas temticas fundamen-tales: el sistema de justicia, el sistema de contrataciones pblicas y el servicioaduanero nacional.

El PNI fue organizado en funcin a cinco estrategias globales:i) Reformas institucionales para la modernizacin y transparencia en la

gestin pblica.ii) Mejoramiento del marco legal.

iii) Coordinacin Interinstitucional.iv) Participacin activa de la sociedad civil.v) Campaas de concienciacin en temas de anticorrupcin.

El Plan comprendi 75 objetivos propiciadores de integridad distribuidos enlas reas priorizadas. En el anexo temtico se incluye el reporte de los logrospor cada rea.

Al desarrollo del PNI se sum la implementacin del mecanismo deseguimiento de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin CICC. El Estado paraguayo se present en el grupo inicial de pases quefueron evaluados en la primera ronda de su aplicacin. El informe de

Paraguay fue aprobado por el Comit de Expertos del mecanismo deseguimiento en la sesin plenaria del 18 de julio de 2003, en el marco dela cuarta reunin realizada entre los das 14 y 18 de julio de 2003, en lasede de la OEA, en Washington DC., EEUU.

En todo este proceso el CISNI desarroll un rol de articulacin, de seguimien-to y de transferencia de conocimientos.


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Las actividades referidas fueron ejecutadas gracias a la cooperacin tcnica yfinanciera del BID, institucin que ha apoyado desde el 2001 las actividadesdel CISNI y que en la actualidad apoya por un periodo ms la consolidacinde los avances obtenidos y la concrecin de las metas futuras en este campo.

I.B. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIN

La presente investigacin se orienta a identificar las pautas de compor-tamiento institucional que favorecen y crean las condiciones en que sedesarrollan las prcticas corruptas. Este objetivo, al igual que en la investi-gacin de 1999, se sustenta en la hiptesis de que la corrupcin no es sloproducto de la voluntad individual. Este fenmeno es resultado de un

marco institucional de escaso desarrollo, en cuanto a su orientacin norma-tiva y a sus prcticas administrativas, lo que obstaculiza la creacin o lavigencia de normas racionales y formas de administracin controlables yeficientes.

I.C. PRXIMOS PASOS

El proceso de actualizacin del PNI comprende las siguientes actividades:

Con la presentacin de este Informe Preliminar para su discusin pblica seinicia una etapa de anlisis y generacin de alternativas; comprende ochoreuniones sectoriales con distintos sectores de la sociedad paraguaya, a par-tir de las cuales se establece un periodo de tres semanas para que cada unode ellos prepare sus propuestas. Estas sern presentadas en un Foro en el quesern debatidas para llegar a acuerdos mnimos para iniciar la tarea de elabo-rar el borrador del PNI actualizado.

Finalmente se aprobar el documento propuesto en un taller nacional y elPNI ser publicado y difundido en el primer semestre del 2006.

Es importante sealar que la Secretara Tcnica de Planificacin acompaareste proceso cooperando tcnicamente con el CISNI con el objetivo de queel PNI tenga estatus de poltica pblica una vez concluido.


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II

El enfoque terico del estudio se orienta a relacionar los conceptos de desem-peo institucional, corrupcin y gobernabilidad, en el marco de unaecuacin que indica su interdependencia. Esta relacin implica que a mejordesempeo y menor corrupcin corresponde mayor gobernabilidad.

En ese contexto, resulta necesaria la identificacin de los componentes decada uno de los trminos mencionados, fundamentalmente porque lalegitimidad gubernamental, eje contractual de las sociedades, como loafirma De Souza Santos (2005), queda en entredicho cuando los gobier-nos tienen dificultades en resolver los problemas que importan a la ciu-

dadana. En sus palabras, los elementos que apuntan a crear un paradigmasocio-poltico de convivencia o contrato social son la legitimidad del gobierno,el bienestar econmico y social, la seguridad y la identidad colectiva(p. 12).Cuando alguno de estos factores falla, surge la sensacin de una democra-cia en dficit1.

Estos elementos tericos sustentan la necesidad de focalizar la atencin enfactores institucionales que intervienen en la capacidad de respuesta delEstado. El dbil desempeo de las instituciones y la consecuente insuficienciade la resolucin de los problemas sociales2 influyen de forma categrica en laestabilidad de este contrato social necesario para la existencia de lassociedades, y en el sistema poltico asumido hoy como el ms justo, lademocracia.

MARCO CONCEPTUALY METODOLGICODEL ESTUDIO

1 El concepto de democracia en dficit es utilizado en varios estudios sobre democracia y gobernabili-dad democrtica. Entre ellos puede mencionarseDemocracia en dficit. Gobernabilidad y Democracia en

Amrica Latina y el Caribe (2001), del BID.2Entre los fundamentos tericos del anlisis de las democracias en Amrica Latina publicado por el PNUDen el 2004 en Hacia una democracia de ciudadanos y ciudadanas se afirma categricamente que la

pobreza y la desigualdad no slo son problemas sociales, sino tambin dficit democrticos (p. 52).


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Este adecuado desempeo institucional es uno de los factores fundamentalespara la provisin de servicios pblicos. Eso es posible cuando las institucionestienen la capacidad de proveer los servicios adecuados en cantidad y calidad,a travs de procesos administrativos correctos, transparentes y suficiente-mente controlados.

El concepto de cantidad adecuada de servicios pblicos implica fundamen-talmente la provisin necesaria de estos servicios que el Estado debe asegu-rar, de tal modo que toda la ciudadana pueda beneficiarse de ellos. Es decir,cobertura amplia sin discriminacin para el acceso a dichos servicios. Esa dis-criminacin podra darse por diversas razones como son las de sexo, raza, ori-entacin sexual, capacidades diferentes, monolingismo guaran y otras3. Enel presente estudio la discriminacin est medida exclusivamente por razonesde pobreza.

A la cantidad adecuada se suma la necesidad de calidad de los servicios, esdecir, que stos sean satisfactorios para quienes los reciben.

Para que estas condiciones puedan cumplirse, la estructura organizacional ascomo el compromiso de sus miembros deben ser apropiados. Con ello esposible lograr los objetivos institucionales. En este sentido, se cita el enunci-ado que gui el estudio de 1999 y fue retomado en esta ocasin: la hipte-sis clave que constituye el hilo conductor del estudio expresa que: los patronesde comportamientos institucionales que se fundan en la ausencia de normasracionales, en un esquema de toma de decisiones discrecionales, un gerenciamien-to administrativo de escaso control, cuyos miembros se integran en funcin a lalealtad al partido o simplemente al jefe, constituyen la matriz causal de las prcti-cas de corrupcin. Esto implica que el foco principal del anlisis no recae en losactos individuales de corrupcin sino en la existencia de patrones de compor-tamiento organizativo que hacen que algunas de las instituciones sean mas pro-clives a la corrupcin que otras.4

El desempeo de las instituciones pblicas es valorado, principalmente, encuanto a la provisin de servicios, a la gestin administrativa que la genera

y a los controles internos y externos vigentes. Como factores condicionantesde la gestin pblica han sido exploradas la calidad de las reglas y las distin-tas influencias que pueden darse, como la politizacin.

Otro factor de influencia en la gobernabilidad y desempeo de las institu-ciones es el nivel de corrupcin en las mismas. Sus caractersticas y modali-dades y las opiniones sobre la honorabilidad de los distintos actores socialesson estudiados particularmente.

3 Los librosDiscriminacin y Medidas Antidiscriminatorias. Debate terico paraguayo 1 y 2 analizan losdiferentes tipos de discriminacin.

4Diagnstico sobre los patrones de comportamiento y desempeo institucional. Gobernabilidad y corrup-cin el Paraguay. Gobierno de la Repblica del Paraguay, Instituto del Banco Mundial, CISNI. Diciembre,1999.


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La corrupcin, entendida como el uso de los bienes pblicos para beneficiosparticulares, es hoy visualizada como uno de los obstculos principales parauna gestin pblica eficaz, eficiente y orientada a la ciudadana.

Esto es importante porque la posibilidad de brindar servicios suficientes y decalidad disminuye cuando los recursos econmicos necesarios para la for-mulacin e implementacin de los planes y proyectos requeridos para darsolucin a los problemas sociales, son utilizados para beneficios particulares.En efecto, esta valoracin de la corrupcin, en sus diversas formas, se consti-tuye en eje de los estudios que analizan la gobernabilidad. En palabras deCamou (1995), los episodios reiterados y manifiestos de corrupcin poltica yenriquecimiento ilcito de funcionarios gubernamentales, es uno de los factorestpicos que provocaron ingobernabilidad en los pases latinoamericanos durantelos ltimos aos, por su carcter erosivo de la legitimidad democrtica (p. 10).

En la actualidad, la ligazn comn de corrupcin con fraude, se ampla aotros dos conceptos: abuso e inadecuada utilizacin de los bienes pblicos.

Se entiende por fraude, la utilizacin deshonesta de los recursos pblicos y lacomisin de actos ilegales para beneficio financiero personal. Ejemplos: robosde activos de una institucin pblica, aceptacin de sobornos, sobrefactura-ciones en contrataciones pblicas. El abuso, como uso inapropiado, anti-ticoo ilegal del poder otorgado por la investidura del cargo, est asociado a los con-ceptos de nepotismo, clientelismo, conflicto de intereses y trfico de influencias.Finalmente, la inadecuada utilizacin de los recursos pblicos por costosinnecesarios que resultan de prcticas, sistemas o controles ineficientes o inefi-caces es tambin elemento constitutivo de la corrupcin.

Varias de estas dimensiones han sido exploradas en este estudio. A stasdebemos agregar el trmino Gobernabilidad, definindola5 como la capaci-dad de los gobiernos de formular e implementar sus proyectos, planes ypolticas, respondiendo a las demandas sociales. En este contexto, la percep-cin sobre la situacin del pas, sobre los principales problemas y sobre lacapacidad de las instituciones para resolverlos, expresada en la confianzahacia las mismas, son algunos de los indicadores de gobernabilidad. Cuandoestas percepciones son negativas, el apoyo a la democracia es menor y mayorel riesgo de inestabilidad poltica.

En el Paraguay esto resulta particularmente importante por cuanto la opininmayoritaria apunta a considerar el autoritarismo como opcin vlida, deacuerdo a otros estudios entre los que puede citarse el de Latinobarmetrodel ao 2004.

5 Kaufmann, 2004. Aspectos metodolgicos de la medicin de gobernabilidad y corrupcin, e implica-ciones, Antonio Camou, Gobernabilidad y Democracia, Vial, Alejandro, Cultura Poltica y Prcticas deGobernabilidad democrtica 2004, Libro Blanco de la Gobernabilidad.


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El diseo y la administracin de la encuesta as como el procesamiento de lasrespuestas estuvieron a cargo de la Direccin General de Estadsticas, Encuestas

y Censos (DGEEC). El cuestionario utilizado fue provedo por el Instituto delBanco Mundial y el equipo local lo adapt para su aplicacin en el pas.

La encuesta fue aplicada entre noviembre de 2004 y enero de 2005, a untotal de 2.810 personas entre quienes estn comprendidos 1.559 usuarios,986 funcionarios y 265 empresarios. El margen de error es del 2% y la con-fianza del 95%.

Cada uno de los cuestionarios, con 76 preguntas para usuarios, 86 a funcionariosy 94 a empresarios, contiene un grupo de variables similares correspondientes alperfil del encuestado y otras comunes en las tres encuestas.

Para el anlisis de los resultados correspondientes al funcionariado, enreuniones de trabajo con el equipo tcnico del Instituto del Banco Mundialfueron reelaborados los indicadores de desempeo institucional y corrup-cin. Se definieron conceptualmente 16 indicadores de desempeo institu-cional con el objetivo de medir los patrones de: acceso a servicios pblicospara los pobres, desempeo del servicio, auditora, calidad, cumplimiento ysupervisin de reglas, meritocracia, conocimiento de la misin, apertura,politizacin, recursos, transparencia, voz ciudadana, satisfaccin e insatisfac-cin laboral.

Para la medicin de la corrupcin se construy el ndice Global deCorrupcin, tambin a partir de las opiniones del funcionariado, que agre-ga las siguientes variables: captura del Estado, corrupcin en la adminis-tracin del personal, corrupcin en contratos, corrupcin en la adminis-tracin de servicios, corrupcin en la administracin presupuestaria, corrup-cin percibida.

Una vez definidos conceptualmente los instrumentos de medicin, se pro-cedi a la construccin de los ndices. Esto se hizo expresando las respuestasindividuales en una nueva escala. Posteriormente, se aplic un anlisis factorialpara definir el peso de cada una de las respuestas en los propios individuos yfinalmente se realizaron los cruces correspondientes. La nueva escala va de 0a 100 en lugar de la escala original que iba de 1 a 5. Este cambio tiene elobjeto de de facilitar la interpretacin porcentual. Todas estas etapas de lametodologa se basan en el trabajo de Kaufmann, Mehrez y Gurgur (2002), yfueron utilizadas para la elaboracin y anlisis de encuestas similares en variospases de la regin.

El anlisis comparativo con los resultados de 1999 fue realizado por elInstituto del Banco Mundial, utilizando ambas bases de datos y cotejando lasrespuestas comparables.

METODOLOGA DE LA ENCUESTAY CONSTRUCCION DE INDICADORES


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ESTUDIOS RECIENTES RELACIONADOS

Durante el 2004 y el 2005 varios informes nacionales e internacionales dierona conocer resultados de percepciones sobre corrupcin en el pas, sobreproblemas nacionales y sobre desempeo institucional. En general, los resul-tados de estos estudios son coincidentes con los datos presentados en esteinforme.

Transparencia Internacional ubic al Paraguay en el cuarto lugar entre 146pases en su ndice de Percepcin de Corrupcin 2004, con una pun-tuacin de 1.9 dentro de un rango que va de 1 a 10 (1 es muy corrupto y 10es muy limpio)6. Esta ubicacin es consistente con los resultados del presenteestudio en el cual la corrupcin ocupa el quinto lugar entre los principalesproblemas del pas.

Latinobarmetro, en su Informe-resumen latinobarmetro 2004. Unadcada de mediciones, basado en la percepcin de una muestra de lapoblacin paraguaya, ubica al Paraguay como al pas ms autoritario de

Amrica Latina7. Este dato resulta de importancia cuando se considera elconcepto del dficit democrtico, que pone en entredicho la credibilidad enla democracia.

Otros datos relevantes de esta ltima encuesta refieren que el 85% de losencuestados considera que el pas est gobernado por intereses poderosos,mientras que el 56% evala que el pas va por mal camino, resultados quecoinciden con el pesimismo que se refleja en este estudio sobre los mismospuntos.

En la investigacin Cultura poltica y prcticas de gobernabilidaddemocrtica 2004, de Alejandro Vial tambin se hace referencia a que lafalta de empleo constituye el problema ms importante en la sociedadparaguaya, dato coincidente con los resultados de este estudio.

El mismo informe da cuenta que casi un 80% de la poblacin encuestadaconsidera que los polticos no hacen nada por mejorar la situacin nacional.Este dato es consistente con el presente estudio: ms del 80% de los encues-tados, menciona a los partidos polticos en el primer lugar entre las institu-ciones consideradas ms corruptas en el pas.

6 ndice de Percepcin de la Corrupcin de Transparency International.www.transparencia.org.py/inicio.htlm

7 Informe-resumen Latinobarmetro 2004. Una dcada de mediciones. www.latinobarometro.org


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Por otra parte, la medicin de los indicadores de gobernabilidad que realizaperidicamente el Instituto del Banco Mundial, ubica al Paraguay, en el 2004,en uno de los percentiles ms bajos (12,8) de Amrica Latina con respectoal control de la corrupcin. Sin embargo, el anlisis de la evolucin del ndicede corrupcin en cada pas, seala que Paraguay ha mejorado levemente conrespecto a 1998.

En mayo de 2005 fueron publicados por Transparencia Paraguay, el ndice deTransparencia, Integridad y Eficiencia, 2004 y la Encuesta Nacional sobrecorrupcin, 2004. El primer estudio investiga los procesos administrativos enocho instituciones pblicas a travs de seis indicadores que miden integridad,transparencia y eficacia, estudiados por va de experiencias concretas y delanlisis de documentacin institucional y publicaciones de los medios decomunicacin. Entre las conclusiones ms importantes se afirma que la faltade integridad, la ausencia de transparencia y la limitada eficiencia de las institu-ciones pblicas son una realidad indiscutible en el Paraguay(p. 93). La segun-da publicacin de Transparencia Paraguay refiere los hallazgos de unaencuesta de 23 preguntas aplicada a 1.117 casos de la poblacin paraguaya.

Los datos mencionados, referidos por otros estudios, a los que se suman laspercepciones y experiencias que surgen de la presente investigacin, indicanlas reas crticas de riesgo que podran afectar la calidad de la gobernabilidaden el Paraguay.


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Los resultados que se presentan estn agrupados en tres secciones: carac-terizacin del desempeo de las instituciones pblicas, caracterizacin dela corrupcin y situacin comparativa del pas. En cada seccin se ofrecenlos resultados generales obtenidos por sector (funcionariado, usuarios, yempresariado), sin agotar la riqueza de anlisis posible.

Esta seleccin apunta fundamentalmente a referir los resultados que per-miten analizar los aspectos que se corresponden con las polticas y prcticasde prevencin de corrupcin segn las Convenciones Anticorrupcin de laOEA y de las NNUU, suscriptas ambas por el Paraguay y que hacen de marcogeneral al trabajo del CISNI.

El nfasis puesto en el anlisis del desempeo institucional se orienta a infor-mar sobre la situacin de la debida gestin de los asuntos y bienes pblicos,definida como una de las responsabilidades principales de los Estados segnlas mencionadas convenciones. En este contexto, para el anlisis del desem-peo de cada una de las instituciones pblicas, se han elaborado 16 indi-cadores de desempeo institucional y 6 indicadores de corrupcin agrupa-dos en un ndice de Corrupcin Global basado en las preguntas hechas alfuncionariado, de acuerdo a la metodologa diseada por el equipo tcnicodel Instituto del Banco Mundial.

Con relacin a la evolucin de la corrupcin, si bien la metodologa utilizada

en este estudio es la misma que la utilizada en 1999, existen limitaciones a lahora de comparar los resultados. Por una parte, durante este tiempo variosestudios similares se realizaron en diferentes pases con el apoyo del Institutodel Banco Mundial y la experiencia ha permitido, e incluso exigido, que losinstrumentos sean actualizados y modificados. Con ello, se ha apuntado amediciones ms rigurosas de los fenmenos evaluados. Por otra parte, si bienel diseo muestral es similar al de 1999, las preguntas difieren, por ello lacomparacin es posible slo para ciertas variables.

III

PRINCIPALESRESULTADOS


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CARACTERIZACIN DELDESEMPEO DE LASINSTITUCIONES PBLICAS:PERCEPCIONES

Y EXPERIENCIASA

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Situacin Comparativa de las Instituciones Pblicas

El desempeo institucional fue explorado en los aspectos de provisin de ser-

vicios, control interno de gestin y gestin administrativa. Sobre la provisinde servicios se refieren las opiniones de usuarios y funcionarios y sobre los otrosdos aspectos se analizan las respuestas de los funcionarios. La percepcin com-parativa de los funcionarios sobre el desempeo de sus instituciones, engeneral es positiva. Una amplia mayora considera que su institucin estfuncionando mejor o mucho mejor que hace dos aos (67.7%).

PERSPECTIVA DEL FUNCIONARIADO

En esta opinin influye el rango del funcionario. Los de nivel superior valoran susrespectivas instituciones de manera ms positiva (25 puntos porcentuales ms).


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Calidad de los Servicios Pblicos

La calificacin del funcionariado a los servicios que prestan sus institucionesen cuanto a calidad, costo y accesibilidad, tambin es elevada. La mayoraopina que los servicios son de alta calidad, se ejecutan al ms bajo costo, deacuerdo a reglas escritas y que son accesibles a los pobres. En cambio, menos

del 50% considera que se cumpla la cobertura necesaria.

Sin embargo, las posiciones ms crticas del funcionariado de algunas institu-ciones pblicas pueden observarse en el ndice de Desempeo de Servicios yen otros indicadores que se detallan.


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ndice de Desempeo de Servicios

Los aspectos evaluados en este ndice corresponden a las siguientes preguntas:1. La entrega de servicios en su institucin es de alta calidad.2. Los servicios en su institucin se ofrecen a costo relativamente bajo.3. La entrega de servicios en su institucin es totalmente satisfactoria

para el usuario.

Cuando se mide el ndice de Desempeo de Servicios construido a partir delas respuestas de los funcionarios de cada institucin8, con muestras sufi-cientes para inferir resultados, las entidades financieras oficiales son las quemejor puntan9. Seguido por la Cmara de Senadores y el Tribunal Superiorde Justicia Electoral.

8En el Anexo 3 se detalla la cantidad de observaciones que corresponde a cada institucin.9En el Anexo 3 se detalla la agrupacin de las instituciones pblicas con el fin de obtener suficientes obser-vaciones que posibiliten inferencias vlidas. La puntuacin va de 1 a 100 con el reescalamiento, donde 1es el puntaje ms bajo y 100 el puntaje ms alto.


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En la exploracin de este ndice, siendo la media 61.6, la Municipalidad deAsuncin es la que peor punta segn sus funcionarios. De stos, menos del50% considera que los servicios brindados son de buena calidad, que se ofrecena costo relativamente bajo y son totalmente satisfactorios para los usuarios. Lesiguen la Corte Suprema de Justicia, las Municipalidades del DepartamentoCentral, el Instituto de Previsin Social y el Ministerio de Obras Pblicas yComunicaciones, con puntuaciones por debajo de 60 (menos del 60% de sufuncionariado califica de buenos y muy buenos los servicios provedos).

Cuando se contrastan estos resultados con las respuestas dadas por usuarios,slo el 11% afirma que los servicios municipales son de mala y muy mala cali-dad. Esta disociacin podra estar evidenciando un alto grado de descon-tento del funcionariado con sus instituciones.

El otro indicador a travs del cual se midi la provisin de servicios correspondeal Acceso para los pobres, que cuantifica el acuerdo o desacuerdo con la afir-macin Los servicios de nuestra institucin son accesibles para los pobres. Lamedia es de 66 y quienes mejor puntan son las entidades financieras ofi-ciales, las gobernaciones y el Tribunal Superior de Justicia Electoral. Las quepeor califican son la Municipalidad de Asuncin, el Ministerio de Industria yComercio y el Banco Central del Paraguay.

Gestin Institucional

La calidad del gerenciamiento de los recursos humanos es uno de los factoresque inciden en el buen desempeo institucional. La satisfaccin del personalen sus tareas, las oportunidades de capacitacin, el pago puntual de lossalarios son algunos de los indicadores medidos.

Por otra parte, los mecanismos del acceso a los cargos pblicos, de las pro-mociones y del trato con el personal permiten identificar si el gerenciamien-to del rea est basado en un sistema de mritos y en criterios de igualdadde oportunidades o si persiste un sistema clientelista y prebendario.

La mayor parte de los funcionarios afirma que trabajar en el sector pblico esmejor que trabajar en el privado (51.32 muy de acuerdo o de acuerdo). Sinembargo, menos del 40% considera que el nivel salarial sea satisfactorio oque el trabajo en el sector pblico haya mejorado su nivel de vida.

Entre los niveles salariales y la estabilidad laboral, la ltima es la principalrazn por la que se prefiere el trabajo en el sector pblico.


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La provisin de espacios, recursos de oficina y presupuestarios adecuadosson tambin elementos que hacen a la satisfaccin del personal. En la con-sulta sobre este aspecto la mayora ha manifestado satisfaccin con los recur-sos institucionales con que cuentan.

Asimismo, la mayora de los funcionarios considera que las oportunidades decapacitacin son frecuentes y que las mismas son efectivas.


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Casi el 80% del funcionariado considera que es frecuente y muy frecuente lanecesidad de buscar otro trabajo complementario al cargo pblico. Esto secorresponde con la insatisfaccin salarial de este sector.

Otro factor importante para la existencia de un funcionariado de calidad essu involucramiento en los planes, programas, visin y misin de las institu-ciones. Resulta preocupante que si bien casi el 100% del funcionariadopercibe que este sector est en conocimiento cabal de sus responsabilidades

y funciones, alrededor de un 30% percibe que no se tienen ideas claras sobrelos objetivos y las estrategias de la institucin en la que se trabaja y tampocoexiste una identificacin plena del personal pblico con los objetivos institu-cionales.


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Resulta igualmente importante que un elevado porcentaje considera que noexisten incentivos para generar una mejor calidad del servicio.


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La centralizacin de la toma de decisiones es otro de los factores que puedendefinir la satisfaccin del personal en su trabajo. Cuando los espacios y lasoportunidades para la participacin creativa estn excesivamente limitados,el inters del funcionariado por aportar esfuerzos para un mejor desempeode sus funciones es menor. En consecuencia, resulta preocupante que ms deun 60% del funcionariado considere que la toma de decisiones en sus insti-tuciones est demasiado centralizada.

Los resultados tambin indican deficiencias en la administracin de las comu-nicaciones internas en las instituciones pblicas.


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Es opinin mayoritaria (80.3%) que el acceso a los cargos pblicos siguecondicionado a las recomendaciones o coimas de manera frecuente y muyfrecuente.

Igualmente, entre otros resultados importantes, ms de un 40% opina que elgerenciamiento de los recursos humanos no es transparente ni est basadoen criterios tcnicos sino en influencias polticas y familiares.


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Los grficos siguientes sealan la percepcin de los funcionarios de las insti-tuciones, citadas en los mismos, acerca del grado de vigencia del mritocomo criterio para el acceso al cargo pblico.


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Relacionado con el indicador de Meritocracia se encuentra el de Politizacin,construido a partir de las siguientes preguntas:

- Las decisiones en la administracin del personal estn basadas enconexiones polticas/afiliaciones de partidos/presiones polticas.

- Las decisiones en la administracin del presupuesto estn basadas en

conexiones polticas/ afiliaciones de partidos/ presiones polticas.- Las decisiones en la administracin del presupuesto se basaron en

presiones de influencia de grupos de la sociedad.

El Ministerio Pblico es el que peor punta en el ndice de Meritocracia,segn el funcionariado de esa institucin.

El presupuesto es el instrumento ms importante de las administracionespblicas pues debe reflejar la visin, la misin y los objetivos de la institucina travs de planes y proyectos concretos con sus correspondientes costos. Deigual modo, el presupuesto pblico establece las metas de recaudacin de las

instituciones pblicas as como toda otra poltica planteada. Como lo afirmaHenry (1999) los presupuestos son elecciones, polticas, filosofas y las formasen las cuales los presupuestos se elaboran reflejan las elecciones, las polticas ylas filosofas de los gobiernos(p. 242).


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La elaboracin y ejecucin del presupuesto son, en consecuencia, etapas fun-damentales en las cuales puede identificarse la calidad del desempeo deuna institucin, as como su orientacin a satisfacer las demandas sociales.De acuerdo a la existencia de pautas claras, y de la transparencia y partici-pacin suficientes durante la elaboracin, as como al cumplimiento de loestablecido durante la ejecucin, es posible calificar la calidad del procesopresupuestario pblico.


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Relacionamiento entre los indicadores de desempeo institucional

La correlacin entre los indicadores explorados para el anlisis del buendesempeo institucional muestra que existe una asociacin positiva y signi-ficativa entre: el acceso de las personas ms pobres a los servicios y la com-penetracin del funcionario con la misin de las instituciones. Este accesotambin se relaciona positivamente, aunque con menos fuerza, con la cali-dad y cumplimiento de las reglas, la transparencia, la apertura y la partici-pacin ciudadana.

Por el contrario, el acceso a los servicios pblicos se relaciona negativamente conla corrupcin que se percibe en las instituciones as como con la politizacin.

Esto indica que cuando existe mayor identificacin del funcionariado pbli-co con los objetivos y las estrategias de las instituciones y cuando menorcorrupcin y politizacin haya, son mayores las posibilidades de acceso depobres a los servicios brindados.


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Los anlisis de correlacin tambin muestran una asociacin positiva, muysignificativa entre la provisin de servicios de calidad, suficientes y de bajocosto y los indicadores de misin, calidad y cumplimiento de las reglas, aper-tura, recursos adecuados, transparencia y voz ciudadana.

Contrariamente, la asociacin es negativa y muy significativa con los indi-cadores de politizacin y percepcin de corrupcin. Es decir, las institu-ciones en las que hay mejor desempeo en la administracin de los servi-cios (servicios de alta calidad, a costo relativamente bajo y en donde sonms satisfactorios para los usuarios de acuerdo a los funcionarios) sonaquellas en las cuales las reglas son de mejor calidad y se cumplen msestrictamente, la apertura y la transparencia son mayores, existen msrecursos para el desarrollo de los trabajos, se dan mejores procesos de par-ticipacin ciudadana, hay mayor compenetracin de los funcionarios conla misin, objetivos y estrategias de la institucin y existe menor corrupcin

y politizacin.

En cuanto a los factores relacionados con la meritocracia se observa el mismopatrn. Esto indica que la correlacin entre acceso y promocin laboral basa-da en el mrito es positiva con compenetracin del personal con la misin,mayor apertura, menor politizacin, ms transparencia y menos corrupcin.


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Reforma del Sector Pblico

La opinin del funcionariado acerca de los diferentes mbitos y medidas dereforma del sector pblico fue explorada con el fin de determinar el grado deapoyo que podran tener las mismas. La mayora manifest estar de acuerdo

y muy de acuerdo con casi todas, en particular con los mecanismos de trans-parencia, de acceso por mritos a la funcin pblica, la evaluacin segn eldesempeo, el cumplimiento de la declaracin de bienes peridica.

La nica excepcin constituy la propuesta de privatizacin de los serviciospblicos, con la cual menos de la mitad estara de acuerdo.


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PERSPECTIVA DE LOS USUARIOS

Ranking de instituciones segn calidad de serviciosPara ms del 50% de quienes han utilizado los servicios de las institucionespblicas exploradas, los mismos han sido de buena y muy buena calidad. Las 5

mejor calificadas han sido la Administracin Nacional de Electricidad (ANDE), elservicio de agua potable, los centros educativos pblicos, las municipalidades ylos servicios pblicos de salud. Para ms del 80% de quienes tuvieron contactocon estas instituciones los servicios han sido de buena y muy buena calidad.

Las instituciones pblicas peor calificadas por los usuarios han sido el Instituto dePrevisin Social (IPS), el Vice Ministerio de Tributacin, la Direccin General de

Aduanas, el Ministerio Pblico y los Juzgados. Ms de un 20% de quienes tuvieroncontacto con las mismas han calificado su servicio de mala y muy mala calidad.


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CARACTERIZACINDE LA CORRUPCIN:PERCEPCIONES

Y EXPERIENCIAS B

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Las percepciones analizadas sobre corrupcin contemplan:

- las valoraciones sobre la corrupcin e integridad (honorabilidad) de lasinstituciones y sectores de la sociedad, tanto pblicas como privadas,

- las opiniones sobre los tipos de corrupcin, de acuerdo a lasespecificidades propias de cada uno de los sectores encuestados, y

- la opinin acerca de la evolucin y las expectativas sobre el tema.

Valoracin de las Instituciones Paraguayas

En la percepcin de toda la poblacin encuestada, las tres instituciones mshonorables son las cooperativas, las iglesias y las instituciones de educacinpblica.


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En el otro extremo, los partidos polticos son considerados como los ms corrup-tos. Esto resulta paradjico cuando se compara esta percepcin con elnmero de afiliados polticos existentes, segn las cifras de la JusticiaElectoral. Es probable que este hecho refleje la cultura de prebendarismo ascomo reminiscencias de la obligatoriedad de afiliacin para conseguir uncargo en instituciones pblicas. Esta podra ser la causa de la clara disociacinentre la valoracin y las actitudes que se adoptan con respecto a los partidos

polticos.

La segunda institucin percibida como ms corrupta es la Direccin Nacionalde Aduanas. Si se analiza a la luz de los esfuerzos realizados en esta institu-cin y los cambios de responsables, es posible inferir que stos no han sidosuficientes, o que el tiempo transcurrido desde el inicio de la adopcin denuevas medidas an es escaso para la obtencin de resultados.


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En tercer lugar de la lista de las ms corruptas sigue el Congreso Nacional.Este dato resulta preocupante al considerar el necesario balance de poderespara mantener la institucionalidad democrtica del pas.

La Corte Suprema de Justicia ocupa el cuarto lugar en la lista de las percibidascon mayor corrupcin, dato consistente con la valoracin negativa del sis-tema judicial del pas (Ver grficos 31 y 32).

Los sindicatos estn incluidos entre los peores calificados. Si agregamos quelas organizaciones campesinas tambin estn entre las 10 ms corruptas,

puede inferirse que tampoco los movimientos sociales tradicionales tienenuna opinin favorable en la poblacin encuestada.

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Cuando se pide a los encuestados que nombren espontneamente las 3 insti-tuciones del Estado paraguayo que consideran ms corruptas, las nombradaspor ms del 5%, en primer lugar, son la Direccin Nacional de Aduanas conel 23.6 %; le siguen el Poder Judicial, el Congreso Nacional, la PolicaNacional y la Corte Suprema de Justicia.

Cuando se agrupan las opiniones sobre las 3 ms corruptas, la ms nombra-da sigue siendo la Direccin Nacional de Aduanas con un 41.7% de encues-tados que la mencionan.


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Situacin Comparativa de los Tipos de Corrupcin Analizados:pequea y gran corrupcin

Casi el 50% de la poblacin encuestada considera que la corrupcin de altonivel (poltica y gubernamental, grandes sobornos, etc.) ha aumentado en unao, en tanto que el 20% considera que est igual.

Los ms pesimistas son los usuarios. Casi un 60% ve peor la situacin. Entanto, el funcionariado percibe en un porcentaje ms alto que ha habido unadisminucin de este tipo de corrupcin.

Si bien el empresariado es menos negativo que los usuarios, tampoco afir-ma que la situacin ha mejorado, sino considera que los niveles de corrup-cin se han mantenido con respecto a doce meses atrs.

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La percepcin sobre la corrupcin de nivel inferior (pequeos sobornos) conrespecto a un ao atrs es tambin negativa. Casi el 50% de los encuestadoscree que la corrupcin a este nivel ha aumentado o aumentado mucho. Porsectores, el patrn es el mismo que el anterior.

Para el funcionariado se dio una mejora importante, en tanto que el empre-sariado en su mayora opina que situacin se ha mantenido.


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Modalidad y funcionalidad de la coima

Los datos mencionados anteriormente son consistentes con los reportes deusuarios sobre los trmites e instituciones en las cuales les ha sido solicitadoel pago de sobornos, coimas o propinas. En las Aduanas, el 67.8% de quieneshan efectuado trmites manifiesta haber sido requerido para realizar pagosilegales, le siguen las instituciones que manejan el trnsito y el Vice Ministeriode Tributacin, con casi el 50%.

PROBLEMTICA DE LA CORRUPCINSEGN USUARIOS

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Cuando se trata de identificar los mecanismos a travs de los que se produceel pago de coimas, la mayora de los encuestados distribuye su opinin entrela afirmacin de que son los funcionarios quienes la solicitan o que de hecho

ya se conoce el sistema y se asume anticipadamente cunto hay que pagar.

La informacin recogida muestra que se han dado cambios en el mecanismocon el que se realiza el pago de sobornos: mientras en 1999 el 44% de losusuarios encuestados reportaba que exista un acuerdo tcito sobre cmo fun-ciona el pago y cunto haba que pagar, en el 2005 este porcentaje se redujo

15 puntos porcentuales. Igualmente, el porcentaje de usuarios que reportabanque stos ofrecen el soborno o regalo se redujo de 20% a 15%. Por el con-trario, ms usuarios en el 2005 consideran que es el funcionario pblico quiensolicita el soborno de los que lo hacan en 1999 (55% vs. 36%).


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Resulta preocupante observar que ms del 80% del sector de usuarios con-sidera que el pago de coimas produce mejor atencin del sector pblico. Estedato indica que la corrupcin tiene un valor prctico del que debe serdespojada para que la intolerancia terica se convierta en actitud.

Los usuarios que reportan haber pagado sobornos en las instituciones pbli-cas indican que destinan alrededor de un 8.8% de sus ingresos a ese fin.Cuando se desagrega esta informacin segn el nivel de ingresos de los mis-mos se constata que los sobornos actan con el mecanismo de impuestosregresivos ya que quienes tienen menos (los de ingresos ms bajos) destinanun porcentaje ms alto de sus ingresos a pagos ilegales.

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Los sobornos y coimas as como las amenazas a jueces y testigos sonpercibidos como influyentes y muy influyentes para el resultado de los pro-cesos judiciales (89.1% y 84.5%, respectivamente).

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Los usuarios de ingresos bajos que reportan haber pagado sobornos han des-tinado un 17.3% de sus ingresos a estos pagos ilegales y los de ingresosmedios bajos han utilizado un 9.5%. En cambio, los usuarios de ingresomedio alto y alto han destinado el 3.3 y 3.2%, respectivamente a estos fines.Es decir, quienes menos tienen, pagan ms en este concepto. (Los porcenta-jes expresados corresponden a la relacin entre el monto total de los pagosilegales de 12 meses y el ingreso familiar promedio de 1 mes).

Valoracin Especfica de Algunas reas del Sector Pblico

La percepcin de los usuarios es muy negativa con respecto al sistema judi-cial; ms del 70% considera que este mbito est manejado por intereseseconmicos y polticos, que es injusto, que no merece confianza y que lasleyes slo se aplican a los ms pobres.


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La evolucin de las opiniones que los paraguayos tienen sobre el sistema judi-cial muestra un deterioro.

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El porcentaje de empresarios que considera que esta rama del poder esmanipulada por presiones econmicas, que sus decisiones dependen de larama ejecutiva, es injusta y, sobre todo, no merece confianza es superioren el 2005 que en 1999. El nico aspecto en el cual los empresarios consideran

que ha existido un avance es con relacin a la igualdad ante la ley.

Sin embargo, la opinin de los usuarios difiere al juzgar la situacin actual deigualdad ante la ley. El porcentaje que considera que la ley slo se aplica a losms pobres ha aumentado en casi 70 puntos porcentuales con respecto a1999. En los dems aspectos las opiniones son coincidentes en cuanto a losniveles de deterioro.


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La politizacin en la adjudicacin de rubros a maestros es percibida comoprctica frecuente y muy frecuente por casi el 80% de los usuarios.

Asimismo, elevados porcentajes de la ciudadana percibe varios factores comoobstculos importantes y muy importantes para una educacin de calidad.


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Corrupcin como barrera al Acceso a los Servicios Pblicos

Los costos que la corrupcin impone a la sociedad van ms all de los recursosque se desvan de su asignacin eficiente. Opera adems como una barrera alos servicios que el Estado provee para la ciudadana. La evidencia10 muestraque esta situacin afecta principalmente a los ciudadanos de bajos ingresos.

La evolucin de esta barrera en Paraguay, entre 1999 y 2005, para serviciosprovedos por 10 instituciones seleccionadas muestra un comportamiento dis-par. Por una parte, el porcentaje de usuarios que indica que contempl la posi-bilidad de buscar atencin en las aduanas, las autoridades de trnsito, los cen-tros educativos y de salud pblicos, pero decidi no hacerlo por los altos cos-tos extra-oficiales se redujo de 1999 al 2005, especialmente en las dos ltimasinstituciones. Sin embargo, parece haberse incrementado desde 1999 en losservicios de agua potable y electricidad, el Vice-Ministerio de Tributacin delMinisterio de Hacienda11, y especialmente en el Registro Civil.

10 Este tipo de diagnstico de corrupcin y gobernabilidad ha sido aplicado en varios pases de Latino-Amrica, Europa del Este y frica y en todos ellos se ha llegado a la misma conclusin. La lista comple-ta de los pases y sus respectivos hallazgos se puede encontrar en la pgina Webhttp://www.worldbank.org/wbi/governance/capacitybuild/d-surveys.html11 En 1999 la pregunta haca referencia a la Sub-Secretaria de Tributacin.


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Tolerancia y denuncias de hechos de corrupcin

La gran mayora de los usuarios encuestados manifiesta intolerancia haciatodos los hechos de corrupcin que les fueron mencionados (con porcenta-jes mayores al 95%).


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Pero esa intolerancia expresada no se manifiesta cuando se trata de denunciarlos hechos. Casi un 20% refiere haber sido vctima de casos de corrupcin enel ltimo ao, pero apenas el 26% de las vctimas los han denunciado.

La impunidad es la razn de mayor influencia en la decisin de no denunciarhechos de corrupcin. La idea de que las denuncias no se investigarn o nose castigarn a los implicados se percibe como el mayor obstculo.


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Le siguen en orden de importancia la falta de pruebas y el temor a repre-salias. El poco conocimiento sobre los procedimientos para realizar lasdenuncias tambin es mencionado como influyente y muy influyente para noconcretarlas por ms de la mitad de los encuestados .

Esto ltimo, a pesar de la evidencia de un avance en el conocimiento de lapoblacin de los procedimientos para denunciar la corrupcin que creci del15 al 30 % entre 1999 y el 2005.

Control social de la corrupcin y expectativas sobre disminucin dela corrupcin

Los medios de comunicacin son percibidos como los ms eficaces paraejercer control social contra la corrupcin en las instituciones pones pblica-blicas. El segundo lugar lo ocupan las comisiones vecinales y en tercer lugarlas organizaciones de la sociedad civil en general.

Los sindicatos de trabajadores son vistos como los ms ineficaces para estatarea; esta percepcin se compadece con el listado de las institucionespercibidas como ms corruptas en donde los mismos ocupan el quinto lugar.

En cuanto a las organizaciones civiles dedicadas al control social anticorrup-cin, se destaca el desconocimiento de las mismas, entre ellas la Red deContraloras Ciudadanas (42.1%), Transparencia Paraguay (49.6%) y el CISNI(83%). Tampoco las personas que conocen estas organizaciones le asignan unaeficacia muy significativa en esta tarea, 40,7%; 37,4%; 11% respectivamente.


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La poblacin encuestada es pesimista sobre las posibilidades de que la corrup-cin disminuya. Apenas un 23% piensa de esta manera, por el contrario, el58% piensa que aumentar.

El porcentaje de usuarios que contina pensando que se habla mucho sobrecorrupcin pero no se hace nada para combatirlacontina igual que en 1999por encima del 80%.


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Principales obstculos para el desarrollo empresarialMs del 80% de los empresarios considera que la corrupcin en el sectorpblico es un obstculo grave y muy grave para el desarrollo de las activi-dades de sus empresas y se constituye en el mayor obstculo y el ms impor-tante para este sector.

La debilidad del sistema judicial, el contrabando, las polticas gubernamen-tales inadecuadas, la excesiva burocracia y la inseguridad son las otrasrazones ms mencionadas al respecto.

PROBLEMTICA DE LA CORRUPCINSEGN EL EMPRESARIADO


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Prcticas y mbitos de la empresa

La opinin de los empresarios tambin es coincidente con las opiniones delos usuarios. La realizacin de trmites aduaneros es mencionada como lagestin en la que con ms frecuencia se solicita pagos de coimas o comi-siones. Les siguen las gestiones de servicios pblicos en general, los trmitesde exportacin e importacin y la obtencin de licencias o permisos.

Los datos anteriormente mencionados indican que la Direccin Nacional deAduanas es la institucin en la que ms frecuentemente se producen casosde sobornos, coimas o propinas.


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Cuando se trata de experiencias directas, las autoridades municipales sonaquellas sobre las cuales el empresariado manifiesta tener conocimientodirecto de sobornos con mayor frecuencia.


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Los sobornos judiciales y a diputados y senadores son los mencionados comoms frecuentes, de acuerdo a la percepcin de los empresarios.


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Tambin con base en la experiencia, casi un 20% de los empresarios encues-tados admite la existencia de pagos ilegales para la obtencin de contratos,mientras que un poco ms del 80% afirma que nunca o casi nunca ha realiza-do pagos ilegales para obtener contratos.

El trfico de influencias, manifestado como adecuacin de los trminos dereferencia a los intereses de una empresa, es percibido por un alto porcenta-je de empresarias y empresarios -42,7%- como una situacin que ocurresiempre y casi siempre en las contrataciones con el Estado.

La ausencia de un marco imparcial de competicin se menciona como unarazn importante y muy importante por el 72,4 % de los empresarios quedecidieron no presentarse a una licitacin cuando hubieran podido hacerlo.


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Consecuente con estas aseveraciones, se registra alrededor de un 20% delempresariado que menciona porcentajes de utilidades anuales destinados aatenciones a funcionarios del sector pblico.

Un importante porcentaje del 31% del empresariado manifiesta que decidino realizar alguna inversin que poda haber hecho en el pas.

Los grupos econmicos poderosos son considerados los que ms influenciatienen en las decisiones de las altas autoridades del Estado, seguidos de aque-llos vinculados al narcotrfico.

El dinero pagado en sobornos es destinado, segn la mayora, al enriquecimientode funcionarios que actan individualmente.


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En cuanto a captura del Estado y gobernabilidad, los resultados del estudiopermiten identificar focos de riesgo adicionales a los ya descriptos. Entre

ellos: (i) la percepcin del empresariado sobre los grupos de poder queincidiran en las decisiones gubernamentales (Grupos econmicos poderosos85,6%; grupos vinculados al narcotrfico 74,7%; otras estructuras del crimenorganizado 65,6%) y (ii) la participacin del sector privado en la financiacinde partidos polticos (55,8%) sin mayor regulacin acerca del manejo de fon-dos en los partidos polticos.


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Opinin acerca de la transparencia en la gestin estatal

La falta de acceso a informacin pblica es uno de los problemas de trans-parencia ms importante de acuerdo a la opinin del 80,4% del empresariado.

Ms de la mitad de los empresarios consultados refieren contribuir econmica-

mente a los partidos polticos en el curso de las campaas electorales. Al com-parar este dato con lo arrojado por el Grfico 49, podra inferirse la potencial oreal influencia del sector empresarial en las decisiones gubernamentales. Alrespecto, la Convencin de Naciones Unidas contra la Corrupcin recomiendaque se establezcan pautas para el relacionamiento del sector empresarial con elEstado que minimicen estos riesgos, al mismo tiempo que se establezcan normasde transparencia y rendicin pblica de cuentas acerca de los fondos que recibenlos partidos polticos.


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Prcticas y mbitos de la corrupcin

En el anlisis de la opinin del funcionariado de cada institucin sobre la corrup-cin en las mismas, se recaban las opiniones ms crticas de este sector. Lamedicin del ndice de Corrupcin Global, otorga puntajes ms elevados(mayor corrupcin) a la Corte Suprema de Justicia, la Municipalidad de

Asuncin y las Municipalidades del Departamento Central. Las que obtienenmenores puntajes son la Cmara de Senadores, las Secretaras de la Presidenciade la Repblica y las Gobernaciones.

Este ndice representa el promedio de cinco indicadores de corrupcinestandarizados: soborno sobre decisiones reguladoras/legales, soborno sobre

contratos pblicos, soborno para obtener servicios pblicos, corrupcin en laadministracin del personal y corrupcin en la administracin presupuestaria.

PROBLEMTICA DE LA CORRUPCINSEGN EL FUNCIONARIADO


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Ante la pregunta que solicita valorar la difusin de prcticas corruptas en suspropias instituciones, un porcentaje importante del funcionariado admiteque las mismas estn difundidas y muy difundidas. La ms reconocida es elnepotismo.


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Una gran mayora considera que la prctica del pago de coimas est difundi-da y muy difundida entre el pblico en general y entre el empresariado local.

Elevados porcentajes del funcionariado considera que los sobornos recibidosse comparten. Casi el 40% afirma que siempre o casi siempre son compar-tidos con los superiores, alrededor del 30% menciona a los propios com-paeros y cerca del 24% a polticos o parlamentarios.


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Importantes porcentajes del funcionariado tambin manifiestan tenerconocimiento directo de sobornos a autoridades. Alrededor de un 15%refiere conocer la existencia de este mecanismo entre las autoridades delCongreso y del Poder Judicial.

El 7% del funcionariado menciona porcentajes del presupuesto pblico queconsidera son desviados hacia prcticas fraudulentas, en tanto un 8% afirmaque no existen desvos, 12% no responde y 73% dice no saber si existenestas prcticas.


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Un 12% del funcionariado manifiesta saber que el desvo de fondos en lasinstituciones se produce frecuente y muy frecuentemente.

El desvo irregular de fondos presupuestarios en el sector pblico se ha reduci-

do sustancialmente en estos seis aos (1999 - 2005) segn los funcionariosentrevistados, sin embargo estos mismos reportan un incremento en el por-centaje de contratos que involucran sobornos para garantizar su adjudicacin.


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Factores que obstaculizan la denuncia

El 14% del funcionariado manifiesta haber tenido alguna vez la intencin dedenunciar un hecho de corrupcin, pero decidi no hacerlo. Cuando se inda-ga al respecto, los argumentos que impiden la concrecin de las denunciastienen que ver con el temor a las represalias por la falta de garantas, el

descreimiento acerca de la efectividad de la investigacin o de la sancin delos denunciados y la dificultad de presentar pruebas.

En el relevamiento de la opinin de trabajadores del sector pblico se eviden-cia la importancia que stos otorgan a la participacin del empresariado enla corrupcin pblica. Al mismo tiempo consideran que dicho sector debera

ser juzgado tan severamente como el sector pblico cuando se ven envuel-tos en casos de corrupcin.


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Por otra parte, los resultados indican que medidas de transparencia como elinforme de las instituciones pblicas sobre la administracin de sus fondos seconsideran importantes y que ms del 90% del funcionariado ve la necesi-dad de priorizar este tema por parte del gobierno. Cuando se consulta laopinin acerca de si se evala oportuna una campaa anticorrupcin, el por-centaje de funcionarios que la ve viable poltica y administrativamente dis-minuye al 65%. Cuando se indaga sobre su posible eficacia, si bien siguesiendo mayoritario el porcentaje de funcionariado optimista, se incrementael escepticismo (30%).

Medidas de Integridad en las Instituciones Pblicas

Resulta importante observar los resultados de medidas de integridad yaimplementadas, como el Sistema Nacional de Contrataciones Pblicas. Msdel 70% del funcionariado afirma conocer el sistema, y para el 74% de losque lo conocen, es un instrumento efectivo para combatir la corrupcin.


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Elevados porcentajes del funcionariado consideran que existen medidas deintegridad en sus instituciones. En efecto, casi el 80% piensa que existe docu-mentacin respaldatoria adecuada y que existen mecanismos de informacin

y recepcin de quejas adecuados para la ciudadana.


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SITUACINCOMPARATIVA DEL PAS:

ACTUALIDAD Y PERSPECTIVASC

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Uno de los problemas considerados principales, la falta de educacin,encuentra como el mayor obstculo para solucionarlo, el alto costo queimplica una educacin de calidad, de acuerdo a la opinin de los usuariosencuestados (Ver Grficos 35 y 36).

La percepcin sobre la situacin del pas y sus perspectivas fueron consul-tadas a todos los sectores para conocer su opinin acerca de la evolucin de

los ltimos dos aos.

La falta de empleo aparece como el principal problema del pas. Le siguenla inseguridad ciudadana, la falta de educacin, la falta de asistencia en salud

y la corrupcin. Estos problemas aparecen entre 15 temas (ms una opcinabierta) en una lista donde la mayora de los encuestados evalan el nivel deimportancia de los grandes temas nacionales.

Principales problemas nacionales


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Sobre los problemas percibidos como los ms importantes y sus perspectivashacia el futuro, los resultados indican severidad en el juzgamiento de la situacinactual del pas, y pesimismo con respecto al futuro. En consonancia con otrosestudios, la falta de empleo es considerado el principal problema del pas.


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El 52,3% considera que el pas est peor o mucho peor que hace dos aos.Cabe recordar que en diciembre de 2002 se viva la ltima etapa del gobiernode Luis ngel Gonzlez Macchi. Las opiniones recabadas en esa poca dabancuenta de un elevado grado de desencanto ciudadano12. Resulta preocupantepor ello que el 28,2%, considere que se est mejor o mucho mejor queentonces. Esto implica que una mayora de los encuestados piensa que no slono se ha avanzado con respecto a como se encontraba el pas a fines del 2002,

sino que se ha retrocedido.

Si adems se tiene en cuenta que en el 2003, alrededor del 70% de lapoblacin manifestaba su esperanza de mejora13, los datos actuales indicanque gran parte de esa poblacin no ha visto satisfechas sus expectativas.Esta percepcin puede estar reflejando una gran decepcin ciudadana y lacorrespondiente incidencia en los datos que ubican al Paraguay como alpas ms autoritario de Amrica Latina14.

Cuando la percepcin sobre la situacin actual del pas se desagrega por sec-tores se observa que quienes califican de manera ms negativa son los ciu-dadanos comunes en tanto quienes dan mayor calificacin a los dos ltimos

aos son los funcionarios del sector pblico.

12 Vial (2004) se refiere al 2002 como al ao donde el desprestigio de Gonzlez Macchi haba llevado alpas al lmite del desencanto13 El estudio de Vial indica que en el 2003, el 73,7% de la poblacin encuestada consideraba que lasituacin general estara mejor.14 Informe 2004 de Latino barmetro


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Atendiendo el nivel educativo de los usuarios se encuentra que quienes juzgan msseveramente la situacin del pas son las personas con menor nivel educativo.


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Segn el sexo de los encuestados se advierte menor flexibilidad de parte de lasmujeres al calificar la situacin actual del pas. Alrededor de un 22% ms demujeres que hombres piensa que el pas est peor o mucho peor que hace 2aos. Si bien el presente estudio carece de una perspectiva de gnero en suconcepcin, estos resultados permiten inferir su importancia en el anlisis. Estamayor severidad podra estar reflejando una menor tolerancia de las mujeres,en razn de que las oportunidades de educacin y salud y la falta de oportu-nidades de empleo y su consecuente pobreza las afectan ms gravemente.

Considerando la envergadura de las empresas se advierte que los empresariosque evalan ms duramente la situacin son los que tienen empresas pequeas

y medianas (hasta 20 trabajadores).


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Con relacin a los trabajadores del sector pblico, el desagregado por rangomuestra que el funcionariado de alto rango y gerencial es el que calificamejor al pas. Esta calificacin baja tambin con la funcin del trabajador, enefecto, el de nivel operativo tiene una mala calificacin del pas.

Al evaluar que las personas de menor nivel educativo as como las empresasde menor envergadura son las que peor califican la situacin actual del pas,puede colegirse que los sectores ms desprotegidos son los que se ven msafectados por la falta de solucin a los problemas.

Del patrn de disociacin usuarios - funcionariado podra inferirse quequienes se encuentran al interior de las instituciones visualizan cambios en

razn quizs del mayor conocimiento de esfuerzos que pudieran estar llevn-dose a cabo en las mismas, en tanto que, el pblico en general no los ve.

Otra posible explicacin podra apuntar a la abundancia de informacin nega-tiva con respecto a la honestidad del sector pblico, que vuelve ms rigurosa ala ciudadana en general. En sentido contrario, esta disociacin podra indicarque hay una cierta autocomplacencia del funcionariado al no calificar conmayor rigor la situacin. La diferencia tambin podra explicarse por el temorque pudiera existir a expresar hacia sus jefes por parte de los funcionarios.

El desagregado por rango del funcionariado, donde se constata que los dealto rango califican mejor la situacin actual del pas y son ms optimistas

que los de menor rango, podra estar indicando que a niveles superiores seestn ejecutando acciones que se conciben como propiciadoras de avancespara el pas; pero que no son conocidas y/o internalizadas por los demsestamentos. Otra posible explicacin podra apuntar a la mayor cercana delalto funcionariado al poder poltico, lo cual le aleja de la percepcin del restode la poblacin.

PROBLEMTICA DEL PAS, DESAGREGADOPOR RANGO DE FUNCIONARIOS


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En el anlisis por sector, el funcionariado es el ms optimista con respecto alfuturo del pas.

La perspectiva en la mejora de la situacin del pas tampoco es muy elevada,

si bien es ms optimista que la evaluacin sobre los ltimos dos aos. El 41,1%de la poblacin encuestada considera que la situacin estar peor o muchopeor, alrededor de un 30% que la situacin puede mejorar, en tanto un pocoms del 14% opina que la situacin continuar igual. Estos resultados indicanun alto nivel de pesimismo en la poblacin con respecto al futuro.

CMO ESTAR EL PASEN LOS PRXIMOS DOS AOS?


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Introduciendo el rango, se observa una vez ms que funcionarios de altonivel son ms optimistas que los del nivel operacional.

La visin ms pesimista de usuarios y funcionarios de bajo rango indicara eldesnimo de la gente comn, lo cual debe analizarse especficamente por elimpacto negativo de este pesimismo en el apoyo a procesos que modifiquenla situacin.


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APNDICE

IV


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1. LISTADO DE GRAFICOS y CUADROS

CARACTERIZACIN DEL DESEMPEO DE LAS INSTITU-CIONES PBLICAS: PERCEPCIONES Y EXPERIENCIAS.PERSPECTIVA DEL FUNCIONARIADO

N TITULO

Grfico 1 Percepcin del funcionariado sobre sus instituciones.

Grfico 2 Situacin de la institucin, segn rango defuncionarios.

Grfico 3 Calidad, cantidad y accesibilidad de los servicios.

Grfico 4 ndice de Desempeo de Servicios.

Grfico 5 Satisfaccin Laboral.

Grfico 6 Satisfaccin con los recursos institucionales.

Grfico 7 Frecuencia con que los funcionarios buscan otraactividad laboral.

Grfico 8 Percepcin de los funcionarios acerca de laimportancia del conocimiento e involucramientocon los objetivos y planes de sus instituciones.

Grfico 9 Percepcin de los funcionarios acerca de los procesos

de toma de decisin.

Grfico 10 Percepcin de los funcionarios sobre la administracinde la comunicacin institucional interna.

Grfico 11 Frecuencia de recomendaciones o coimas para elacceso a cargos pblicos.

Grfico 12 Percepcin de los funcionarios acerca de la gestin delos recursos humanos en el sector pblico: criteriospara el acceso o promocin laboral.

Grfico 13 Instituciones pblicas donde los funcionariosentienden que rige el principio de la meritocracia.

Grfico 14 Instituciones pblicas donde los funcionariosentienden que no rige el principio de la meritocracia.

A


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Grfico 15 Instituciones pblicas ms politizadas segn losfuncionarios.

Grfico 16 Opinin de los funcionarios acerca de las pautas de lapoltica presupuestaria de sus instituciones.Criterios considerados, control y transparencia.

Grfico 17 Opinin de los funcionarios acerca de las decisionessobre la poltica presupuestaria de sus instituciones.Criterios considerados, control y transparencia.

Grfico 18 Opinin de los funcionarios acerca de la ejecucin dela poltica presupuestaria en sus instituciones.Criterios considerados, control y transparencia.

Cuadro 1 Grado de relacionamiento entre los indicadores dedesempeo institucional.

Grfico 19 Receptividad del funcionariado acerca de las medidasadoptadas para la reforma del sector pblico.

PERSPECTIVA DE LOS USUARIOS:

Grfico 20 Ranking de instituciones segn la calidad del servicioofrecido.

Grfico 21 Valoracin positiva (instituciones ms honorables)de las instituciones del pas segn empresarios,funcionarios, y usuarios.

Grfico 22 Valoracin negativa de las instituciones del pas segnempresarios, funcionarios, y usuarios.

Grfico 23 Cuadro comparativo acerca de las instituciones mshonorables.

Grfico 24 Instituciones percibidas como ms corruptas por los

tres sectores encuestados.Grfico 25 Percepcin de la gran corrupcin segn usuarios,

funcionarios y empresarios.

Grfico 26 Percepcin acerca de los casos de pequeos sobornossegn usuarios, funcionarios y empresarios.

CARACTERIZACIN DE LA CORRUPCIN:PERCEPCIONES Y EXPERIENCIAS.PERSPECTIVA DE LOS TRES SECTORES ENCUESTADOSB


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PROBLEMTICA DE LA CORRUPCIN SEGN LOS USUARIOS:

Grfico 27 Porcentaje de usuarios reportan haber recibido solicitudde coimas, propina o sobornos.

Grfico 28 Modalidades para el pago de coima, segn los usuarios.

Grfico 29 Modalidades para el pago de coima, segn los usuarios.Aos 1999-2005.

Grfico 30 Relacin entre la influencia del pago de coima y la calidadde la atencin recibida en el sector pblico.

Grfico 31 Porcentaje de ingresos de usuarios gastados en sobornos.

Grfico 32 Percepcin ciudadana acerca del sistema judicial.

Grfico 33 Percepcin ciudadana acerca de influencias en elPoder Judicial.

Grfico 34 Percepcin ciudadana acerca de influencias sobre elPoder Judicial. Aos 1999 2005.

Grfico 35 Problemas percibidos por la ciudadana en el sistemade la educacin pblica.

Grfico 36 Principales obstculos para una educacin de calidad.

Grfico 37 Corrupcin como barrera al acceso de los serviciospblicos.

Grfico 38 Niveles de tolerancia a hechos de corrupcin.

Grfico 39 Razones que influyen en la decisin de no denunciarhechos de corrupcin, segn el total de encuestados.

Grfico 40 Conocimiento de procedimientos para denunciarhechos de corrupcin segn usuarios.

Aos 1999 2005.

Grfico 41 Niveles de eficacia de las instituciones para ejercercontrol social.

Grfico 42 Expectativas referentes al futuro de la corrupcin enlas instituciones pblicas.

Grfico 42 -1 Opinin sobre el combate a la corrupcin.Aos 1999 - 2005


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PROBLEMTICA DE LA CORRUPCIN SEGN EL EMPRESARIADO:

Grfico 43 Principales obstculos para el desarrollo de actividadesempresariales.

Grfico 44 Frecuencia y mbitos en los cuales se realizan pagos

ilegales de parte de los empresarios.

Grfico 45 Grado de conocimiento de casos de soborno eninstituciones pblicas segn las empresas.

Grfico 46 Prcticas de corrupcin ms frecuentes en el mbito pblico.

Grfico 47 Tipos de corrupcin en los procesos de contratacin pblica.

Grfico 48 Pagos ilegales para obtencin de contratos pblicos.

Grfico 49 Destino del dinero pagado en sobornos.

Grfico 50 Grupos con poder de influencia en las decisiones deautoridades pblicas.

Grfico 51 Opinin de los empresarios sobre transparencia en elsector estatal.

Grfico 52 Frecuencia de contribucin econmica con partidospolticos.

PROBLEMTICA DE LA CORRUPCIN SEGN EL FUNCIONARIADO:

Cuadro 2 ndices de Corrupcin.

Grfico 53 Prcticas de corrupcin difundidas en las institucionespblicas.

Grfico 54 Difusin de la coima, segn sectores.

Grfico 55 Distribucin del soborno.

Grfico 56 Conocimiento directo de algn caso de soborno afuncionarios y autoridades del estado.

Grfico 57 Porcentaje del presupuesto pblico desviado porprcticas fraudulentas.

Grfico 58 Conocimiento sobre frecuencia de desvo de fondos.

Grfico 59 Desvo de fondos presupuestarios. Aos 1999 2005.


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Grfico 60 Sobornos para adjudicacin de contratos.Aos 1999 2005.

Grfico 61 Opinin de funcionarios sobre proceso para denunciarcasos de corrupcin.

Grfico 62 Opinin sobre temas relacionados a la corrupcin.Grfico 63 Grado de conocimiento sobre el Sistema de

Contrataciones Pblicas.

Grfico 64 Sistema de contrataciones pblicas como instrumentode combate a la corrupcin.

Grfico 65 Opinin de los funcionarios sobre medidas deintegridad en sus instituciones.

Grfico 65 -1 Opinin de funcionarios sobre prioridad, eficacia y

oportunidad de la lucha anticorrupcin y medidasanticorrupcin.

Grfico 66 Principales problemas del pas.

Grfico 67 Corrupcin como problema nacional, perspectiva delos usuarios de servicios pblicos. Aos 1999 2005.

Grfico 68 Percepcin general sobre la situacin del pas.

Grfico 69 Percepcin sobre la situacin del pas, segn los tressectores consultados.

Grfico 70 Percepcin sobre la situacin del pas, segn losusuarios, desagregado por nivel educativo.

Grfico 71 Situacin del pas, desagregado por sexo.

Grfico 72 Situacin del pas, desagregado por envergadura deempresas.

Grfico 73 Situacin del pas, desagregado por rango de funcionarios.Grfico 74 Perspectiva general sobre situacin del pas.

Grfico 75 Perspectivas sobre situacin del pas, segn los tres sectores.

Grfico 76 Perspectivas sobre situacin del pas, desagregado porrango de funcionarios.

SITUACIN COMPARATIVA DEL PAS:ACTUALIDAD Y PERSPECTIVASC


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2. INDICADORES DE DESEMPEO INSTITUCIONAL:DEFINICIN OPERACIONAL

ndice que representa el porcentaje de

casos donde las decisiones sobreadministracin de personal y pre-supuesto estn sujetas a auditoriasexternas y/o internas. Subdividido enel anlisis emprico en auditoria enadministracin de personal, auditoriaen administracin de presupuesto yexistencia de documentacinrespaldatoria.

ndice que representa la frecuenciacon la cual las reglas/directrices/regu-

laciones sobre administracin de per-sonal y presupuesto se hacen cumplir.

ndice que representa la frecuenciacon la cual las reglas/directrices/regu-laciones sobre administracin de per-sonal y presupuesto son supervisadas.

ndice que representa la frecuenciacon que las decisiones en los proble-mas de administracin de personalson basadas en experiencia/

mrito/desempeo profesionales.

ndice que determina el grado deentendimiento del objetivo de la insti-tucin y las tareas y responsabilidadespropias por parte de los funcionariospblicos dentro de la institucin.

Indicadores de desempeoinstitucional

Definicin

1.ACCESO PARALOS POBRES

ndice que representa la accesibilidadde ciudadanos pobres al serviciopblico provisto por la institucin.

ndice que mide hasta que punto elservicio provisto por la institucin esde alta calidad, completamente satis-factorio para el usuario, y ofrecido aun costo relativamente bajo.

3. AUDITORA

patrones de comportamiento y desempeño institucional, gobernabilidad y corrupción en el sector...

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