paÍses andinos frente al tlc y la comunidad … · 2018-09-30 · la estrategia macroeconómica en...

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PAÍSES ANDINOS FRENTE AL TLC Y LA COMUNIDAD SUDAMERICANA DE NACIONES

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PAÍSES ANDINOS FRENTE AL TLC Y LA COMUNIDAD SUDAMERICANA DE

NACIONES

Alan Fairlie Reinoso

Editor

RED LATINOAMERICANADE POLITICA COMERCIAL

FRIEDRICHEBERTSTIFTUNG

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Países andinos frente al TLC y la Comunidad Sudamericana de Naciones

Editor: Alan Fairlie Reinoso

Coordinador gráfico: Arturo Macheri Alache / [email protected]

Diseño Gráfico y Carátula: Claudia Guerrero Canale / [email protected]

Impresión: R&F Publicaciones y Servicios S.A.C. Manuel Candamo 350-Lince-Lima-Perú Telf. 4729676 - 4716084

Tiraje: 1000 ejemplares

ISBN: 9972-43-039-1

Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº. 2006-0366

Prohibida la reproducción parcial o total de las características gráficas y contenido de este libro sin la autorización expresa del editor.

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AGRADECIMIENTOS

En primer lugar, al apoyo de IDRC para la publicación del libro, y a la Unidad de Coordinación de LATN que dirigen Diana Tussie y Miguel Lengyel en Buenos Aires. También para Ekart Wild, con quien se desarrolló una alianza estratégica entre nuestras instituciones, durante su gestión en la Fundación Friedrich Ebert en Lima. A los autores y colegas de LATN, por su participación y aportes. También a Milagros Rasmussen, por su apoyo al Nodo Andino de LATN y a la edición de este libro.

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ÍNDICE

Prólogo.........................................................................................................

Primera Parte: Tratados de Libre Comercio y Comunidad Andina

México a 11 años del TLCAN: ¿Profundización de la Integración Económica y/o polarización?Enrique Dussel Peters .................................................................................

Impacto de las Provisiones TRIPs – Plus Contempladas en el TLC Colombia – Estados UnidosÁlvaro Zerda Sarmiento...............................................................................

Implicaciones Distributivas del Posible TLC Andino – EUA, Debido a las Condiciones de Acceso para Productos de AgriculturaCarlos Pomareda..........................................................................................

Segunda Parte: Comunidad Andina y Comunidad Sudamericana de Naciones

Crecimiento, Inversión, Ocupación y Divisas en América del SurCésar de Ferrari............................................................................................

La Comunidad Sudamericana de Naciones como Proyecto de Largo PlazoArmando Di Filippo.....................................................................................

Intergación Regional y Tratados de Libre Comercio: Algunos escenarios para los Países AndinosAlan Fairlie Reinoso....................................................................................

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PRÓLOGO

Este libro reúne artículos de académicos e investigadores convocados por el Nodo Andino de la Red LATN (Latin American Trade Network), para reflexionar sobre las consecuencias de los tratados de libre comercio Norte-Sur para nuestros países, así como su relación con otros procesos de integración regional Sur-Sur, especialmente la Comunidad Sudamericana de Naciones.

Estos trabajos fueron discutidos en la 7ma reunión Plenaria de LATN desarrollada el mes de octubre en Buenos Aires – Argentina, donde se recibieron aportes de los diferentes colegas que participaron en dicho evento. También fueron discutidos en diversos seminarios que se realizaron en Lima, que organizamos consorciados con la Fundación Friedrich Ebert.

La Parte I está conformada por artículos sobre TLCs con EEUU. En primer lugar, Enrique Dussel, hace un balance crítico y equilibrado de la experiencia mexicana, que muchas veces se ha caricaturizado en otras visiones ideologizadas a favor o en contra. Esto es particularmente relevante para los países andinos, ya que por aproximación o contraste se extraen lecciones de la experiencia útiles no sólo para las implicaciones de su firma, sino también para el período de transición e implementación.

Luego, se evalúan efectos potenciales de la suscripción del Tratado de libre comercio Andino – estadounidense, para dos de los sectores más sensibles de la negociación: Agricultura y Propiedad Intelectual. Para el sector Agrícola, Carlos Pomareda analiza algunos efectos distributivos del TLC, sistematizando diversos estudios que se han realizado sobre esta problemática, incluidos los del autor. En Propiedad Intelectual, Álvaro Zerda evalúa las consecuencias del TLC desde una perspectiva crítica, no sólo referida al tema de datos de prueba y patentes, sino también a otros temas sensibles de esta mesa de negociación.

En la Parte II, se reúnen tres artículos sobre la Comunidad Sudamericana de Naciones, y su relación con el TLC. En primer lugar, el trabajo de César Ferrari cuantifica las tasas de inversión que serían necesarias en los países sudamericanos, para tener tasas de crecimiento similares a las experiencias internacionales exitosas. Hace un contraste con la situación actual, y la escasa inversión intra-regional existente.

Armando Di Filippo, utiliza un enfoque institucional y de largo plazo para evaluar

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las posibilidades de la Comunidad Sudamericana de Naciones desde una perspectiva multidimensional, contrastándolo con una perspectiva prioritariamente mercadista que está presente en acuerdos Norte-Sur como el TLC con Estados Unidos.

Alan Fairlie, en el último artículo, reflexiona sobre las relaciones de complementariedad o conflicto existentes entre el TLC con EEUU, de un lado, y la Comunidad Andina y Comunidad Sudamericana de Naciones, de otro. Plantea posibles escenarios para los países andinos, resaltando el espacio de convergencia que puede constituir la Comunidad Sudamericana de Naciones.

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PRIMERA PARTE

TRATADOS DE LIBRE COMERCIO Y COMUNIDAD ANDINA

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MEXICO A 11 AÑOS DEL TLCAN: ¿PROFUNDIZACION DE LA INTEGRACION ECONOMICA Y/O

POLARIZACION?

Enrique Dussel Peters

En la actualidad, México es seguramente uno de los países más paradigmáticos y controvertidos en cuanto a su experiencia de integración al proceso de globalización: cuenta con más de 15 años de políticas de apertura comercial y 11 de cumplido el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Al menos desde inicios del TLCAN se han realizado múltiples estudios y debates sobre los efectos socioeconómicos del proceso de integración de la economía mexicana y a diversos niveles de agregación (micro, meso, macro y a nivel territorial). En este contexto, el documento busca realizar una evaluación general del proceso de integración de la economía mexicana al proceso de globalización y, específicamente, con la de los Estados Unidos. Con base en análisis y estudios existentes, el documento destacará los principales aspectos de este proceso de integración. De igual forma, se hará énfasis en las expectativas y estrategias seguidas desde 1988 en México, con el objeto de comprender sus objetivos y formas de evaluación de las mismas. Con base en lo anterior el documento se divide en tres partes. La primera aborda, brevemente, algunos aspectos conceptuales que consideramos relevantes con respecto al proceso de globalización y los retos que implica para los territorios, así como la estrategia de la liberalización y la industrialización orientada hacia las exportaciones seguida en México desde 1988. El segundo apartado examinará los principales efectos que estos procesos han generado en los sectores productivo y comercial de la economía mexicana desde 1988, y con énfasis en su desempeño desde 1994. La última sección concluirá brevemente sobre los aspectos analizados anteriormente y presentará una serie de propuestas de política para sobrellevar los retos y limitaciones actuales de la economía mexicana.

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* Desde 1993 trabaja como Profesor de Tiempo Completo y Titular en la División de estudios de Posgrado de la Facultad de Economía de la Universidad Nacional Autónoma de México, UNAM.

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I. Breves aspectos conceptuales: globalización y estrategia de la liberalización en México (1988- )

En lo que sigue se abordarán una serie de aspectos conceptuales relevantes para el proceso de integración de México, y vinculados al tema de la globalización y sus implicaciones para los territorios. En el segundo apartado se analiza la estrategia económica seguida en México desde 1988, la cual es fundamental para comprender el propio TLCAN.

1.1. Globalización en espacio y tiempo: retos para los territorios Durante la década de los noventa se ha dado una discusión y reflexión sobre los efectos de los ajustes estructurales en América Latina. Sorprendentemente se ha llegado a importantes coincidencias y consensos macroeconómicos –y más allá de la estabilidad macroeconómica comprendida como el control fiscal y políticas monetarias restrictivas, liberalización comercial y financiera, así como paralelos procesos de privatización y desregulación (Williamson 1990)- con respecto a la relevancia de la existencia y/o generación de instituciones y su financiamiento, el combate a la corrupción y la pobreza, así como redes sociales e instrumentos de gobernancia empresarial (corporate governance), incluso en instituciones como el Fondo Monetario Institucional (IMF, por sus siglas en inglés) y el Banco Mundial (WB, por sus siglas en inglés). Independientemente de este “nuevo consenso”, existen grandes divergencias: mientras que particularmente el FMI insiste en la relevancia de continuar y profundizar con la estrategia macroeconómica impuesta desde la década de los ochenta, varias otras instituciones y autores han establecido replantear la estrategia macroeconómica en base a las propias experiencias durante las décadas de los ochenta y noventa. Desde esta perspectiva es importante ir “más allá del Consenso de Washington” (WB 1998) y hacer frente a la volatilidad e incertidumbre internacional y nacional (CEPAL 2002), en el contexto de que América Latina no ha recuperado su senda del crecimiento desde la década de los ochenta, a diferencia de gran parte de Asia y particularmente China. Desde esta perspectiva, es importante no caer en políticas macroeconómicas ortodoxas y dogmáticas –sin justificación conceptual- y que permitan que las economías crezcan, considerando tanto opciones conceptuales, así como diferenciando entre mecanismos e instrumentos que inicien un proceso de crecimiento y otros que permitan sostener un proceso dinámico en el mediano y largo plazo.

Ya desde los setenta, y particularmente durante los ochenta, se han analizado con detalle las principales causas por las cuales empresas transnacionales (ETNs) han

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sido capaces de transferir una creciente parte de segmentos de sus encadenamientos mercantiles globales (global commodity chains) (Gereffi y Korzeniewicz 1994; Piore y Sabel 1984). Los cambios que requirió la estructura productiva global –conocida como producción flexible- fueron implementados como respuesta a la creciente flexibilización por parte de la demanda, particularmente e inicialmente en sectores industriales como el automotriz, electrónica y confección, entre muchos otros. En un creciente contexto de apertura en los países industrializados y en vías de desarrollo –tanto de mercancías como de capitales y servicios, así como la sustancial mejoría en los medios de transporte y la revolución informática y de los medios de comunicación electrónicos-, las empresas transnacionales fueron crecientemente capaces de transferir territorialmente segmentos de la cadena de valor agregado de sus actividades. A diferencia de períodos históricos anteriores, por ejemplo durante la ISI durante los sesenta en América Latina, en donde las ETNs o exportaban sus productos a la región o los producían en el continente, crecientemente en los ochenta y noventa fueron capaces de integrar estos segmentos de la cadena de valor en los respectivos países según la estrategia de la respectiva empresa a nivel global. Estas nuevas condiciones globales, adicionales a los incentivos de los respectivos territorios, se convirtieron en un catalizador para realizar inversiones en diversos territorios y así poder responder a la demanda global en tiempo y espacio. Desde esta perspectiva, el proceso de globalización se entiende como resultado histórico de la producción flexible y de los encadenamientos mercantiles globales (Dussel Peters, Piore y Ruiz Durán 1997). La velocidad de los eventos, ya sea por efecto de la transferencia de mercancías, servicios, capital, conocimiento e ideas y/o servicios, es en el presente muy superior a la de anteriores etapas históricas. Si hasta hace relativamente poco el “justo a tiempo” era el estándar de ciertos encadenamientos mercantiles globales y sectores, en la actualidad en sectores como la electrónica y el automotriz se realiza crecientemente en “tiempo real” a través de nuevas formas de telecomunicación (Best 2001; Ernst 2000). De igual forma, la gobernanza –comprendida como la coordinación de actividades económicas a través de vías estrictamente no conformes con el funcionamiento del mercado y los precios- de la cadena específica es de la mayor importancia: se refiere a las estructuras de control intra o interempresa dentro de una cadena global, siendo que ciertas empresas se ven en la posibilidad de dictar, coordinar y/o especificar los productos, partes y componentes, así como sus respectivos procesos (Gereffi, Humphrey, Kaplinsky y Sturgeon 2001). Las opciones de difusión y de aprendizaje territoriales dependen crucialmente de esta estructura de gobernanza y los respectivos estándares, los cuales en muchos casos se pueden convertir en altas “barreras de entrada” para existentes y potenciales participantes en la cadena.

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Al menos desde los setenta, y con mucho vigor desde la década de los ochenta, el proceso de globalización –en los términos definidos anteriormente- ha permitido la transferencia de segmentos de cadenas de valor agregados en muy diversos territorios. Este proceso –conocido como de maquila en Centroamérica y en México, y que tiene a su contraparte legal bajo el régimen 807 y posteriormente bajo la producción compartida o 9802 en Estados Unidos- ha generado un espectacular proceso de subcontratación a nivel global. Este proceso ha generado que territorios se especialicen en actividades de segmentos de la cadena de valor agregado: ensamble y subensamble, producción de partes y componentes, investigación y desarrollo, mercadeo, servicios postventa, etc. Todos estos procesos requieren de un alto grado de importaciones y de su exportación, con el objeto de integrar todos estos segmentos a un producto o servicio final a consumirse. No obstante este proceso, desde finales de los noventa se perciben dos procesos adicionales: a) el requisito de grandes clientes, en su mayoría vendedores al por menor –tales como Wal Mart, Target, Kmart, JC Penney, entre muchos otros- de integrar procesos; es decir, a diferencia del período reciente anterior, estas empresas exigen que los subcontratistas se hagan directamente responsables de los costos, financiamiento, calidad, cantidad, insumos y del propio proceso de transformación, del empaque y envío al consumidor final. Estos procesos –conocidos como “llave en mano”o “paquete completo” (full packaging) dependiendo del sector específico- permiten potencialmente un mayor grado de integración y de apropiación de valor agregado, pero generan enormes nuevos retos para los propios subcontratistas , b) un muy reciente proceso de “reintegración vertical” en donde los clientes –tanto para mantener un mayor grado de flexibilidad, así como ante el reconocimiento de que el proceso de transformación representa una relativamente pequeña parte del valor agregado del producto final, como por constantes problemas con los subcontratistas- han decidido retomar directamente los diversos segmentos de la cadena.

Desde la segunda mitad de los noventa un grupo de autores (Humphrey y Schmitz 2000) han destacado la relevancia que la “eficiencia colectiva” –comprendida como la ventaja competitiva resultante de externalidades de economías locales y acciones conjuntas- en los respectivos territorios ha desempeñado un papel fundamental para comprender el comportamiento positivo de los agrupamientos o clusters. Schmitz (Schmitz 1997) argumenta que la eficiencia colectiva y la conformación de redes interempresa en territorios específicos es una de las características fundamentales para comprender su competitividad global. Recientes análisis (Humphrey y Schmitz 2000) señalan que la integración al mercado mundial depende de diferentes gobernabilidades de las cadenas (chain governance) de valor global: cuanto mayor sea la verticalidad y el control de un reducido grupo de clientes y/o compradores,

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menor será el potencial de escalamiento (upgrading) local y de difusión y aprendizaje. Desde esta perspectiva, la generación de un proceso de “eficiencia colectiva” no es parte necesaria de las trayectorias de diversos agrupamientos y distritos industriales, tal y como lo demuestra Rabellotti (1997) al comparar distritos industriales en Italia y México. Por el contrario, y vinculado con el tema anterior sobre los estándares, cuanto mayor sea el número de clientes y menor la dependencia de estándares impuestos por parte de las empresas líderes, mayores serán las opciones de coordinación, cooperación, difusión, aprendizaje y escalamiento local e interempresarial.

¿Qué aspectos se pueden concluir del análisis anterior?

En primer lugar, a repensar las políticas macroeconómicas que se han venido implementando en la mayor parte de América Latina desde la década de los ochenta. Independientemente de su imposición o necesidad durante los ochenta, en la actualidad existen muy diversos argumentos que permiten ir más allá de una visión conceptual y de su implementación dogmática sobre el desarrollo económico y la propia competitividad: la propia experiencia macroeconómica en América Latina y los significativos éxitos logrados en varios países asiáticos y particularmente China llevan a plantear propuestas y políticas que permitan generar condiciones competitivas para el sector productivo, incluyendo aspectos “tradicionalmente macroeconómicos”, tales como crecimiento del PIB y del PIB per cápita, el tipo de cambio, financiamiento, empleo, salarios, consumo, inversión y la distribución del ingreso, entre otros. Bajo este rubro generar condiciones competitivas para el sector productivo es de eminente relevancia, incluso en el contexto de tratados multilaterales, regionales y bilaterales: políticas territoriales, de capacitación, difusión de tecnología, de creación de habilidades industriales, sistemas de incentivos en general, de fomento a las micro, pequeñas y medianas empresas, la Investigación y Desarrollo, del marco regulatorio y la competencia, incorporamiento de empresas proveedoras y la relación público-privada, entre muchos otros, se han y seguirán implementando en el futuro (Chang 2002; Lall 1999; Katz y Stumpo 2001; Maggi 2002; Rodrick 2003). Los retos, desde esta perspectiva, son enormes y en muchos casos crecientes. Destaca al respecto la insuficiencia de una especialización hacia las exportaciones –tal y como lo ha logrado gran parte de América Latina y particularmente México- y los procesos detrás de estos productos exportados. En segundo lugar, es importante ir más allá del planteamiento microeconómico de la competitividad planteado por Porter (Porter 1990) a inicios de los noventa. Tal como lo ha hecho en diversas ocasiones el propio Porter, pero particularmente otros

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autores, instituciones y corrientes conceptuales, en la actualidad la competitividad debiera comprenderse tanto en su dimensión microeconómica, mesoeconómica, macroeconómica y metaeconómica, con sus respectivas implicaciones territoriales. Desde esta perspectiva diversos autores han destacado la importancia de la competitividad y endogeneidad territorial (Dussel Peters 2000; Messner 2002; Vázquez Barquero 1999) con el objeto de comprender la racionalidad de los encadenamientos mercantiles globales y la creciente flexibilización productiva, los requerimientos de competitividad de los segmentos de la cadena global y de la propia cadena, particularmente desde los respectivos territorios y su población: ¿de qué servirían segmentos y/o cadenas globales competitivas con territorios sin opciones de integración y de escalamiento (upgrading) al mercado mundial y con efectos negativos en la generación de empleo, salarios reales, el consumo y la inversión, así como el PIB y el PIB per cápita?

1.2. La IOE y la estrategia de la liberalización en México (1988- )

Desde 1988, y después de varias décadas de un proceso y políticas de industrialización sustitutivas de importaciones (ISI), se impone en México –con la firma del primer Pacto de Solidaridad Económico (PSE) en diciembre de 1987 y la nueva administración de Carlos Salinas de Gortari en enero de 1988- una variante de la industrialización orientada hacia las exportaciones (EOI), la cual denominamos “estrategia de la liberalización” (Dussel Peters 2000). Esta nueva estrategia, y en directa contraposición a la estrategia de la ISI, parte de una serie de aspectos fundamentales, incluyendo (Aspe Armella 1993; BANCOMEXT 1999; Córdoba Montoya 1991; PEF 2003; Sojo Garza-Aldape 2005; Villarreal 2000):

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La estabilización macroeconómica “induciría” un proceso de transformación y transición microeconómica y sectorial, es decir, la mayor parte de las políticas sectoriales y específicas se abolirían a favor de políticas “neutrales” u “horizontales”, y particularmente con respecto a la industria, el empresariado y las empresas paraestatales. Se esperaba, además de la reducción de distorsiones, importantes ahorros en el presupuesto del sector público.

La principal prioridad económica del gobierno es la de estabilizar la macroeconomía. Desde 1988 el gobierno ha entendido a la macroeconomía como el control de la inflación (o precios relativos) y el déficit fiscal, al igual que la atracción de inversión extranjera, apoyadas por políticas monetarias y crediticias restrictivas por parte del Banco de México.

El tipo de cambio nominal se funcionalizó como “ancla antinflacionaria”,

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es decir, dado que el control de la inflación ha sido la principal prioridad macroeconómica, la estrategia no permitiría una devaluación, con subsecuentes efectos negativos en los niveles de inflación mediante mayores precios en los insumos importados. Lo anterior ha sido el caso tanto antes como después de la autonomía formal del Banco de México en 1994 -cuya exclusiva finalidad es la de estabilizar el nivel de precios relativos- y la flexibilización del régimen cambiario. Mediante la reprivatización del sistema bancario y financiero desde mediados de los ochenta y masivamente durante los noventa, y la privatización de empresas paraestatales, el sector privado incrementaría su peso en la economía y se especializaría en las exportaciones manufactureras. Desde esta perspectiva, la apertura comercial, y particularmente la reducción de los aranceles de importación, se convierte en uno de los principales mecanismos para fomentar la orientación exportadora de la economía. De igual forma, la liberalización de las importaciones –arancelizando cuotas y otras barreras no arancelarias, y reduciendo los mismos aranceles sustancialmente- permitiría adquirir al sector exportador importaciones e insumos a precios internacionales.

Las políticas públicas hacia sindicatos fueron significativas. Como se reflejó en los Pactos desde 1987, sólo un pequeño grupo de sindicatos fueron aceptados por el gobierno para negociar contratos colectivos en las empresas, mientras que el resto fue declarado, en su mayoría, como ilegal. Este proceso, con violentas represiones durante los ochenta y noventa en múltiples casos, permitió la negociación e indexación ex post de los salarios y “controlar” el principal factor causante de la inflación, desde la perspectiva de esta estrategia.

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Esta estrategia ha sido implementada en forma coherente tanto por las administraciones de Carlos Salinas de Gortari, Ernesto Zedillo y Vicente Fox, al menos hasta finales de 2003 (PEF 2003).

Los aspectos anteriores son de la mayor relevancia en el contexto del análisis de la integración de la economía mexicana y del TLCAN, considerando que las exportaciones manufactureras privadas se conciben como el motor de crecimiento de la economía, y a diferencia de la estrategia sustitutiva de las importaciones seguida durante décadas anteriores.

II. Efectos de la estrategia de la liberazión y del TLCAN en México

En este contexto, ¿cuáles son los principales aspectos de la integración de la economía

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mexicana a la región de América del Norte y cuáles son los principales retos de la economía mexicana a mediados de 2005 y que se vislumbran en el mediano plazo? En general destaca un profundo proceso de polarización socioeconómico y territorial desde 1988, y como resultado de la estrategia seguida, y a diferencia de condiciones heterogéneas que han existido en México desde hace siglos, al igual que en otras naciones. Entre las principales condiciones, y retos de la socioeconomía a 2003 y en el mediano plazo, destacan (véase el cuadro 1):

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Logros. Desde finales de la década de los ochenta, la estrategia de la liberalización efectivamente ha logrado sobrellevar algunas de las dificultades macroeconómicas de la década de los ochenta, y particularmente en términos del control de la inflación y del balance público, así como con respecto a la atracción de inversión extranjera y el fomento a las exportaciones. Tal y como lo refleja el cuadro 1, desde 1988 se ha logrado controlar los precios relativos a dos dígitos y, desde 2000, incluso inferiores al 10% y un balance público con respecto al PIB inferior al –1.5% desde 1991, y en ambos casos muy por debajo de los resultados durante la década de los ochenta. De igual forma, la inversión extranjera directa (IED) se ha mantenido en niveles relativamente altos –promediando más de 13,500 millones de dólares anuales durante 1994-2004-, mientras que las exportaciones aumentaron con una tasa de crecimiento promedio anual de 15.1% durante 1988-2000 y de 3.2% durante 2000-2004. Así, y tomando estrictamente la propuesta de la estrategia de la liberalización en “sus propios términos”, la gestión ha sido relativamente ha sido exitosa. Sin embargo, y como veremos en lo que sigue, tanto la propuesta conceptual y de política económica, pero particularmente sus efectos en la economía mexicana, no permiten quedarnos en este nivel de evaluación inicial. PIB per cápita y crecimiento económico. Después de varias décadas de crecimiento constante del PIB per cápita de la economía mexicana, esta tendencia cayó drásticamente desde la década de los ochenta y los noventa, y no obstante la recuperación después de la crisis de 1995. El gráfico 1 refleja claramente esta tendencia: la “década perdida” de los ochenta no fue mucho peor que la de los noventa en términos del PIB per cápita. Si durante 1930-1980 la tasa de crecimiento promedio anual (TCPA) del PIB per cápita fue de 2.7%, durante 1980-2003 fue más de diez veces inferior, alcanzando un 0.26%. La evolución anterior es resultado tanto de tendencias demográficas como de la falta de crecimiento de la economía mexicana desde la década de los ochenta: durante 1988-2003 la economía mexicana apenas creció con una TCPA de 3.4% y de 2.6% durante 2000-2004 (INEGI 2005). Esta evolución durante

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1980-2003 contrasta con una dinámica casi tres veces superior durante las cuatro décadas anteriores. Destacan las enormes diferencias con otros países, particularmente China, desde la década de los ochenta y hasta el 2003 (véase el gráfico 1).

3. Aspectos macroeconómicos. Las políticas económicas y sociales desde inicios de la estrategia de la liberalización en 1988 se caracterizan por la “supremacía” de una visión simplista y errónea de la “macroeconomía”, ya que no considera variables fundamentales y tradicionales de la macroeconomía como la demanda, producción, la inversión, el consumo, empleo, salarios y la distribución del ingreso, entre otras variables. Las mismas, además de analizarse como parte de la macroeconomía en el propio pensamiento neoclásico , son de crítica importancia socioeconómica en México, como se analizará más abajo. Esta visión limitada de la macroeconomía –enfatizando primordialmente el control de la inflación, del balance público y de la inversión extranjera, como se analizó anteriormente-, tiene además una serie de implicaciones directas. Destaca, por un lado, que el uso del tipo de cambio nominal como “ancla antiinflacionaria” genera una sobrevaluación del tipo de cambio real, tal y como lo refleja el cuadro 1: los niveles de sobrevaluación, según fuentes oficiales, ha llegado a mediados de 2005 –y no obstante un reciente proceso devaluatorio- a niveles cercanos al 25% (Banxico 2005). Con excepción de la crisis de 1994-1995 el período 1990-2003 se ha caracterizado por este desempeño. Desde esta perspectiva, la sistemática sobrevaluación del tipo

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Fuente: elaboración propia con base en WDI (2005).

Gráfico 1PIB per cápita por períodos (1960-2003) (tasa de crecimiento)

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de cambio real se ha convertido en la principal distorsión macroeconómica resultante de la estrategia de la liberalización. En segundo lugar, cabe señalar que el sector bancario comercial – y considerando que la participación en el financiamiento a la economía por parte de la banca de desarrollo es limitada y no ha superado el 34% durante 1990-2003- ha reducido constantemente el crédito al sector productivo: el gráfico 2 refleja que el financiamiento de la banca comercial, como porcentaje del PIB, ha caído en sus principales rubros en forma constante desde 1995. En tercer lugar, y considerando los diversos datos macroeconómicos representados en el cuadro 1, destaca que desde inicios de la estrategia de la liberalización en 1988 la economía ha estado lejana de estabilizar los coeficientes del ahorro total / PIB y de la formación bruta de capital fijo / demanda global. En ambos casos, si bien con algunos aumentos y disminuciones coyunturales, los coeficientes se han estancando en niveles absolutos relativamente bajos. En cuarto lugar, es importante señalar el importante aumento de la deuda externa del sector privado –y contrario al proceso que se ha dado desde 1995 en el sector público-: durante 1990-1999 la deuda externa del sector privado aumentó en más de seis veces para alcanzar 55,499 millones de dólares, aunque desde entonces se ha estabilizado ante la falta de crecimiento de la economía. El alto grado de apalancamiento externo del sector privado puede generar diversos grados de incertidumbre en el corto y mediano plazo (Garrido 2002). Los aspectos anteriores no pueden llevar a considerar siquiera que la macroeconomía durante la década de los noventa se haya estabilizado y/o controlado.

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El mercado y la demanda interna. También como resultado de la creciente polarización socioeconómica, la orientación exportadora, la constante caída de los salarios reales y la falta de recuperación del consumo y la inversión, desde 1988 no se aprecia un aumento significativo de la demanda interna . Destaca, con respecto a los componentes del PIB (véase el gráfico 3), que han sido particularmente las importaciones el elemento de mayor dinamismo desde 1988, mientras que el consumo total y la formación bruta de capital fijo reflejan una evolución muy inferior. De igual forma, el gráfico manifiesta que las exportaciones presentan una creciente brecha con la dinámica del consumo y de la demanda agregada y el propio PIB. Esta brecha será un aspecto relevante para comprender el reto de la recuperación del mercado interno.

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Gráfico 3Componentes del PIB (1988-2003) (1988=100)

Fuente: elaboración propia con base en BANXICO e INEGI

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Exportación de bienes yservicios

Gráfico 4Dinámica de la demanda agregada, exportaciones y PIB (1988-2004)

Fuente: elaboración propia con base en INEGI.

27

5.

6.

Falta de generación de empleo con calidad. En la actualidad, las remuneraciones salariales juegan un papel crucial en el ingreso de los hogares. En este contexto, el cuadro 1 refleja que el empleo formalmente generado –asegurado en el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS)- aumentó anualmente durante 1991-2004 en 362,000 empleos, o el 30.19% del aumento de la población económicamente activa (PEA), es decir, el 69.81% del aumento de la PEA tuvo que recurrir ya sea al empleo informal y/o a la migración a los Estados Unidos para obtener un ingreso. Además de la generación de empleo de poca calidad –particularmente en ramas económicas de inferiores salarios al resto de la economía como la construcción -, destaca que a 2004 los salarios reales mínimos representan un 30% de 1980, mientras que los salarios reales en la manufactura se encuentran en 2004 a niveles cercanos al 84% de 1980 (véase el cuadro 1). Por último bajo el rubro de la calidad del empleo, aunque no en importancia, el coeficiente de la población asegurada en el IMSS / PEA ha disminuido en forma considerable desde 1991, de un 36.29% para alcanzar un 34.26% en 2004. Las tendencias anteriores se han recrudecido durante 2001-2004, ya que sólo se han generado 810,000 empleos o el 16.7% del aumento de la PEA durante el período. Es decir, además de una mínima generación de empleo según los requerimientos de la población mexicana –y el aumento de la PEA-, el empleo generado se ha especializado en aquellas actividades con baja calidad, incluso bajo los estándares de la economía mexicana. En base a lo anterior, la generación de empleo se ha convertido en uno de los principales retos socioeconómico en México.

TLCAN, especialización productiva y comercial en base a importaciones temporales para su exportación. En la parte inicial del capítulo se había señalado el espectacular crecimiento de las exportaciones, tanto en volumen como con respecto al PIB, convirtiéndose en la principal fuente de crecimiento económico en México. El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), así como la devaluación durante 1994-1995 fueron elementos que impulsaron este proceso en forma significativa. Reconociendo lo anterior, de igual forma, es fundamental constatar el alto grado de dependencia de importaciones de estas exportaciones y la incapacidad del sector exportador de aumentar el coeficiente de insumos nacionales sobre insumos totales. Si bien lo anterior ha sido reconocido por diversas fuentes académicas y oficiales durante décadas –y con múltiples propuestas para aparentemente sobrellevar esta limitación- por el momento no se ha sabido comprender la “racionalidad” de las importaciones temporales y la insuficiencia de la IME como concepto analítico. A diferencia de un enfoque basado en la IME, consideramos que las

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28

importaciones temporales para su exportación (ITE) son el concepto genérico que agrupa a diversos programas desde la década de los sesenta en México, y dentro del cual la IME ha jugado un papel prioritario, pero no ha sido el único. Desde esta perspectiva, y tal como lo refleja el gráfico 5, las ITE concentran el 78.02% de las exportaciones totales durante 1993-2004. El punto de partida de la racionalidad –y los incentivos generados por el sector público para su atracción desde el primer decreto de la maquila en 1965 y posteriores cambios y programas- es el de no pagar impuesto sobre el valor agregado (IVA), no pagar en términos reales impuesto sobre la renta (ISR), no pagar arancel de importación y de realizar importaciones en un período relativamente breve con el objeto de atenerse al régimen de importaciones temporales (Álvarez Galván y Dussel Peters 2001; Dussel Peters 2003/a; Schatán 2002). El aspecto anterior es fundamental, ya que define sin ambigüedad los procesos relativamente primitivos de alrededor del 80% de las exportaciones mexicanas, además de la debilidad fiscal de México, y considerando a las exportaciones como motor de crecimiento de la economía mexicana desde 1988. Desde esta perspectiva, esta es la principal causa de un alto grado de dependencia de las exportaciones de importaciones: la estructura de incentivos generada desde la década de los sesenta. Incluso, aunque a debate, esta misma estructura de incentivos generada hace varias décadas y sin mayores cambios cualitativos hasta el 2003, es también la causa de la no integración endógena de las ITE: mientras que el resto del aparato productivo sí tiene que pagar los impuestos y aranceles planteados, la ITE no, lo cual genera una significativa brecha en la estructura de costos con el resto del aparato productivo nacional. Esta falta de competitividad en términos de costos implica –además de los temas ya mencionados anteriormente- para las empresas que la producción mexicana sea considerada como “cara” con respecto a otros países. Lo anterior, entre otros temas, refleja una “erosión” del TLCAN desde su implementación en 1994 y la necesidad de buscar nuevos fundamentos de competitividad con respecto a los socios comerciales del TLCAN y el resto del mundo. 19

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Gráfico 5Estructura Exportadora según Pograma de Exportación (1993-2004)

(participación sobre el total de las exportaciones)

Fuente: elaboración propia con base en SIC-M (Bancomext)

29

7.

8.

Estancamiento y crisis del sector productivo (2000-2004). Si bien el proceso de orientación exportadora tuvo un relativo éxito desde 1988, desde 2001 incluso éste sector se vio afectado tanto por la falta de demanda internacional –y particularmente de los Estados Unidos, hacia donde se canalizan el 90% de las exportaciones mexicanas desde finales de la década de los noventa- como por la falta de competitividad con otros países asiáticos y centroamericanos, entre otros, y que repercutieron tanto en el empleo como en el volumen exportado. En los últimos cuatro años la economía mexicana estuvo lejana de generar los empleos requeridos por la sociedad mexicana. Para el mismo período, el sector manufacturero expulsó más de 650,000 empleos o el 15.33%, mientras que la caída del empleo en la industria maquiladora de exportación (IME) fue de –15.41%. La planta productiva del país, desde esta perspectiva, e incluso el sector exportador, se encuentra en una profunda y prolongada crisis en términos de empleo y el PIB.

Polarización territorial. Si bien durante 1970-1985 se presenció una desconcentración del PIB nacional y del PIB per cápita a nivel de las entidades federativas, desde mediados de los ochenta se refuerza un proceso de concentración de las actividades económicas y del PIB tanto en los históricos centros económicos –particularmente el Distrito Federal, Nuevo León y Jalisco- así como en un par de entidades fronterizas en el norte del país (Dussel Peters 2000; Fuentes 2003; Garza 2003; OECD 2003). Este “declive norte-sur” tiende a profundizarse durante 1993-2001 y está positivamente asociado con exportaciones e inversión extranjera directa, al igual que para la economía en su conjunto (Dussel Peters, Galindo y Loría 2003). Entidades federativas al sur del Distrito Federal, con pocas excepciones, tienden a disminuir su actividad económica y el PIB per cápita con respecto al nacional: en Chiapas y Oaxaca, de las entidades federativas más pobres en términos del PIB per cápita e independientemente de la distribución del ingreso, el PIB per cápita con respecto al nacional disminuye durante 1993-2001 de niveles cercanos al 45% a niveles cercanos al 41%.

III. CONCLUSIONES Y PROPUESTAS DE POLITICA

Los temas analizados anteriormente reflejan, entre otras cosas, una sustancial reorientación del PIB hacia nuevos sectores socioeconómicos y clases sociales, tal y como lo refleja el análisis de la distribución del ingreso durante 1984-2002. Preliminarmente es posible señalar, adicionalmente, que los sectores obrero y

30

productivo –y particularmente el sector agrícola y el manufacturero- han sido los principales perdedores durante 1990-2004, mientras que los sectores inversionistas en el sector financiero y en la bolsa de valores se han apropiado de una creciente parte del PIB. El gráfico 6 refleja claramente estas tendencias: medido en pesos corrientes, y debido a que varias de las variables no se contabilizan en precios constantes, la brecha entre el crecimiento nominal de los CETES (Certificados de la Tesorería de la Federación a 28 días) y el Índice de Precios y Cotizaciones de la Bolsa Mexicana de Valores (IPC) aumenta significativamente. Aquellos ahorradores en CETES (a 28 días) y en el IPC pudieron aumentar sus inversiones en casi 10 y 19 veces, respectivamente, durante 1990-2004, mientras que los salarios mínimos lo hicieron en apenas 4.6 veces. El crecimiento del PIB, y particularmente de la agricultura y la manufactura, de igual forma, presentan una dinámica muy por debajo de las tendencias de los CETES y del IPC. El desempeño de estas variables explica los cambios en la distribución del ingreso –dado que sólo los deciles de mayor ingreso tienen capacidad de ahorro y de invertir en y acceso a CETES y al IPC-, pero también reflejan profundos reacomodos socioeconómicos en México: durante el período los inversionistas en CETES y el IPC pudieron aumentar significativamente su participación en la economía mexicana a costa de los asalariados y el sector productivo.

Con base en lo anterior es posible afirmar que el TLCAN –y el proceso de integración económica que ha conllevado- en México ha sido relativamente exitoso “en sus propios términos”: IED, exportaciones e importaciones, así como con

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Fuente: elaboración propia con base en CEPAL (2003) y PEF (2003)

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Gráfico 6Tendencias de diversas variables (1990-2004) (1990=100) (a precios corrientes)

Fuente: elaboración propia con base en CEPAL (2003) y PEF (2003)

respecto a la profunda integración intra e interempresa de sectores específicos como la electrónica, autopartes y automotriz y confección, entre otros. No obstante, la estrategia de la liberalización desde 1988 y el TLCAN desde 1994, han generado un profundo proceso de polarización socioeconómico y territorial. Considerando la falta de generación de empleo con calidad, los ínfimos niveles de salarios reales y la alta dependencia de las exportaciones de importaciones temporales para su exportación, con mínimo potencial de endogeneidad territorial y difusión, el debate sobre la sustentabilidad en términos estrictamente económicos, además de sociales, políticos y territoriales es de la mayor validez y relevancia en el corto plazo. Las posibilidades de continuar profundizando la “desregulación” de mercados específicos –la segunda “generación de reformas” propuestas en el mercado laboral, entre otros-, se enfrenta a limitaciones absolutas en algunos casos.

Un par de aspectos propositivos resultan imperantes en este contexto:

a.

b.

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Reconsiderar las prioridades y la estrategia macroeconómica seguida en forma pragmática y conjuntamente entre los sectores público, privado y sindicatos, entre otros sectores socioeconómicos. ¿De qué forma, en qué sectores y mediante qué incentivos competirán los respectivos países en el mercado mundial? Desde esta perspectiva, la fuerza de trabajo barata no puede continuar siendo el factor decisivo de especialización productiva y comercial ante las condiciones salariales existentes en Asia y Centroamérica, entre otras regiones.

Una política monetaria que permita canalizar financiamiento al sector productivo. El sistema financiero ha canalizado sus recursos con diversos destinos especulativos, pero en ínfima participación al sector productivo, además de altas tasas de interés.

El tipo de cambio nominal no puede seguir usándose como ancla antinflacionaria, tal y como ha sucedido en Argentina y México y durante varios períodos en Brasil durante los noventa.

La generación de empleo y su calidad es una prioridad socioeconómica y macroeconómica en los tres países examinados y deben vertirse recursos y personal especializado para mejorar sus condiciones: niveles de desempleo superiores al 5%, incluso cercanos al 20% en Argentina durante los noventa, son socioeconómicamente insustentables en países en donde no existen instituciones ni seguros contra el desempleo. Tal y como se examina en el

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punto c), este tipo de políticas y gastos genera una compensación (trade off) con otras variables macroeconómicas, el nivel de inflación, por ejemplo.

El sector manufacturero es una actividad de la mayor relevancia en los tres países considerados. Además de su papel histórico como motor de crecimiento en términos del PIB y del empleo, en la actualidad se ha convertido en el principal vínculo entre las respectivas economías con el mercado mundial: ya sea mediante diversas importaciones (de bienes de consumo, intermedios y de capital), así como para las exportaciones basadas en materias primas, intensivas en tecnología y/o en capital. No obstante sus altas participaciones en las exportaciones e importaciones en Argentina, Brasil y México, también se ha convertido, y crecientemente desde el proceso de apertura, en uno de los principales, si no es que el principal, generador de déficit comercial, con sus efectos macroeconómicos ya analizados. Considerando la función de “correa de transmisión” de la manufactura con el resto de la economía, es fundamental implementar políticas e instrumentos que permitan un proceso de sustitución de importaciones y de fomento a las exportaciones de largo plazo, sin caer en los errores de la ISI durante décadas pasadas.

Revisar y actualizar el TLCAN con respecto a los resultados que han generado en las respectivas regiones. La reducción arancelaria como principal instrumento de competitividad se ha erosionado. Así, pareciera ser indispensable crear nuevas instituciones, normas y políticas que revigoricen y fortalezcan la integración regional, considerando el proceso de polarización que la industrialización orientada hacia las exportaciones ha generado en México, con los recursos y el personal especializado requerido para sobrellevar estas deficiencias.

Revisar los incentivos que se le han otorgado desde el proceso de apertura a procesos –como las importaciones temporales para su exportación- y sectores –como autopartes y automotriz, entre muchos otros, en Argentina y Brasil- y evaluar su continuación con base en su desempeño en términos de empleos y cuenta corriente.

Políticas para sustituir importaciones, para generar proveedores y encadenamientos hacia adelante y hacia atrás y el fomento de bienes transables para su exportación, de igual forma, constituyen elementos de la mayor relevancia para mitigar y sobrellevar la constante incertidumbre en la balanza de pagos y en la cuenta corriente, con sus efectos en el tipo de cambio. Bajo este rubro es significativo ofrecer incentivos y apoyos a agrupamientos de empresas

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manufactureras, agrícolas y/o agroindustriales con potencial de integración a segmentos de mayor valor agregado en un contexto global.

Programas regional-sectorial orientados hacia agrupamientos de micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYMES). En los tres países examinados las MIPYMES juegan un papel crucial en la generación de empleo, aunque con sustanciales rezagos en la productividad. Este estrato de empresas requiere respuestas específicas –por ello el énfasis regional-sectorial- a sus necesidades, demandas y propuestas, además de sus efectos para iniciar procesos de eficiencia y aprendizaje colectivo.

Por último, resulta indispensable en la evaluación del TLCAN –y así como para otros procesos de integración en América Latina- incorporar explícitamente el tema de la República Popular China. Algunos análisis (BID 2005; Dussel Peters 2005) indican un proceso de competencia directo entre los países latinoamericanos –y particularmente Centroamérica y México- que ya ha generado cambios cualitativos en cuanto al desplazamiento de sus principales productos de exportación en el mercado estadounidense. La integración comercial generada por el TLCAN, desde esta perspectiva, no ha avisorado las nuevas condiciones generadas por la masiva participación de China en el mercado mundial. Las dimensiones de este país, sin lugar a dudas, requieren de un replanteamiento de México –y buena parte de América Latina- en cuanto a su estrategia de desarrollo y exportadora.

NOTAS

1. Para un análisis detallado, véase: Dussel Peters (2003). 2. Al respecto véase: IMF (2003/a:95ss.); Rodrick (2003); WB (1998). 3.

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Joseph Stiglitz, premio Nobel de Economía y ex Vice Presidente del Banco Mundial, señala en el contexto de la relevancia de las ideas y la política: “But as I moved to the international arena, I discovered that neither dominated the formulation of policy, especially at the International Monetary Fund. Decisions were made on the basis of what seemed a curious blend of ideology and bad economics, dogma that sometimes seemed to be thinly veiling special interests” (Stiglitz 2002:xiii).La CEPAL, por ejemplo, señala una serie de políticas que pueden realizarse en el contexto actual de la globalización y que no sólo se limiten al control del déficit fiscal y de la inflación, sino que incorporen al propio crecimiento

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económico y a otras variables reales, “de lo contrario, es muy probable que la volatilidad del financiamiento externo se siga reflejando en las economías en desarrollo en ciclos económicos agudos” (CEPAL 2002:157).Para el caso de la cadena hilo-textil-confección, véase: Dussel Peters (2003/c)Sobre las especificidades del proceso de escalamiento existen diversas visiones y experiencias. Bair y Gereffi (2001), por ejemplo, destacan el positivo proceso generado por empresas extranjeras y su demanda de paquete completo en blue-jeans en Torreón (México). Los mismos autores destacan una serie de condiciones y posibilidades para el potencial de escalamiento para el caso de la cadena hilo-textil-confección.Claramente, el debate y las propuestas analizadas no se adhieren a extremos, o, por ejemplo, a desechar y negar los logros macroeconómicos logrados en los noventa. Sin embargo, éstos no son suficientes para permitir condiciones competitivas para el sector productivo y la población en general.Para un análisis más detallado sobre la metodología de las estimaciones del gráfico y la diferenciación entre procesos y productos, véase: Dussel Peters (2003/b).Desde la perspectiva de segmentos de encadenamientos mercantiles globales el proceso de escalamiento –entendido como la integración y apropiación a superiores segmentos de la cadena y, por ende, de mayor valor agregado- puede darse tanto a nivel de productos, procesos, intra o intercadena (Gereffi, Humphrey, Kaplinsky y Sturgeon 2001).“A partir de que se adoptó un régimen de tipo de cambio flexible a fines de 1994, la política monetaria ha evolucionado hacia un esquema de objetivos de inflación. La finalidad fue establecer un ancla nominal –un amarre- que sustituyera al tipo de cambio como elemento de coordinación de expectativas. Esta medida fortaleció el marco de la política monetaria, propiciando que el proceso desinflacionario se consiga al menor costo social posible” (Ortiz 2002:2). Para un análisis de los múltiples mecanismos que usa en la actualidad el Banco de México para controlar el tipo de cambio – un régimen monetario y cambiario flexible y “sucio”-, véase: Banxico (2004).Para un debate sobre la temática, véase: CEPAL (2000); Dussel Peters, Galindo y Loría (2003); Salinas de Gortari (2004); Sojo Garza-Aldape (2005); WB (2003).La TCPA del PIB per cápita fue de –0.6% y 1.3% para la década de los ochenta y noventa, es decir, incluso en los noventa fue de menos de la mitad de la dinámica lograda durante las 5 décadas anteriores. Los datos fueron obtenidos con base en WDI (2005). Para un análisis del período, véase: Villarreal (2000) y Urquidi (2003).

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Como ejemplo, véase el libro de texto de Dornbusch y Fischer (1978). Los efectos de la sobrevaluación son múltiples, generando sustanciales incentivos para las importaciones y desincentivos para las exportaciones, o que México no sea “competitivo” ante otros países debido a que sus insumos son “caros”. Adicionalmente, sin embargo, destaca que los salarios reales manufactureros, en pesos constantes según INEGI, han aumentado en –6.3% y los salarios mínimos en –32.9% durante 1993-2003, mientras que calculados en dólares para el mismo período los salarios manufactureros reales aumentaron en 26.3%. De igual forma, la productividad laboral, medida en dólares para el sector manufacturero, aumentó en 46.3% para 1993-2001, mientras que lo hizo en 17.9% calculada en pesos constantes. En ambos casos, la sistemática sobrevaluación del tipo de cambio genera estas enormes distorsiones y una evaluación muy diversa de la economía, tanto para inversionistas nacionales como extranjeros y asalariados, entre otros.La demanda interna se definió como el PIB menos importaciones más exportaciones.A 2002, el ingreso corriente monetario sobre el ingreso corriente total es de 79.18% para el total de los hogares. De igual forma, el total de los hogares percibió el 63.41% de su ingreso corriente total por pago al factor trabajo como sueldos y salarios (INEGI 2004; PEF 2003).Salas y Zepeda (2003) y Dussel Peters (2004) analizan el tema con base en diversas fuentes de información desde la década de los ochenta.El caso “paradigmático” es la industria maquiladora de exportación, cuyo coeficiente de insumos nacionales / insumos totales ha variado entre un 2%-4% durante 1980-2004.El documento de Dussel Peters, Galindo y Loría (2003) refleja, entre otros temas, que la reducción arancelaria hasta 2000, que había llegado a niveles mínimos, no jugó un papel significativo en la atracción de inversión extranjera directa bajo esta condiciones.El IPC es el indicador del desarrollo del mercado accionario en su conjunto, en función de las variaciones de precios de una selección de acciones o muestra balanceada, ponderada y representativa del conjunto de acciones cotizadas en la BMV. Base 30 de octubre de 1978=100.

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IMPACTO DE LAS PROVISIONES TRIPs – PLUSCONTEMPLADAS EN EL TLC

COLOMBIA – ESTADOS UNIDOS

Álvaro Zerda Sarmiento

INTRODUCCIÓN

La negociación de un tratado de libre comercio (TLC) entre Colombia (junto con Ecuador y Perú, más Bolivia como observador) y Estados Unidos contempla los temas usuales de este tipo de acuerdos, como son los relacionados con el acceso de bienes y servicios entre las partes que negocian y las denominadas disciplinas, entre las cuales se encuentran las normas de protección a la propiedad intelectual (PPI).

En el año 2000, la Comunidad Andina de Naciones, mediante Decisión 486, actualizó la normatividad de la región sobre PPI, siguiendo lo establecido en el Acuerdo sobre Aspectos de la Propiedad Intelectual (ADPIC) de la Organización Mundial de Comercio (OMC). En relación con los derechos de autor, también existe una Decisión común a los países andinos, la número 451, que recoge lo establecido en el Convenio de Berna sobre el particular. En la mesa de negociaciones del TLC, Estados Unidos ha presentado un conjunto de peticiones a los tres países andinos, que persigue ampliar la PPI establecida en la legislación internacional en sus diferentes acuerdos y tratados, es decir, buscando afianzar provisiones ADPIC – Plus que ya han sido aceptadas por varios países que firmaron TLC con los Estados Unidos.

Este documento resume algunos resultados de estudios que se han adelantado en Colombia para calcular los costos que significaría ceder a las peticiones de los Estados Unidos en los puntos señalados, en lo que tiene que ver con sus consecuencias sobre aspectos distributivos relacionados con el acceso a la salud por parte de la población colombiana, en general, y del Distrito Capital, en particular. Para ese efecto, en

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* Profesor Asociado, Universidad de Colombia

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la primera sección se resumen las solicitudes presentadas por Estados Unidos a la mesa de negociación. En la segunda sección se presentan los cálculos del impacto sobre acceso a medicamentos en el país, de acuerdo con la estratificación social de las personas, y sobre la población de más bajos ingresos del Distrito Capital, que es atendida por la Secretaría Distrital de Salud. En la tercera sección se adelanta una reflexión en torno a los posibles efectos del fortalecimiento de la PPI sobre dos aspectos clave del desarrollo económico y social, como son la educación y la identidad cultural de los pobladores del D.C. En la sección final se recogen las conclusiones de los análisis efectuados.

1. ASPIRACIONES DE LOS ESTADOS UNIDOS

Desde la primera ronda de negociaciones Estados Unidos presentó el listado de sus aspiraciones sobre PPI, tema que considera crucial para acceder a firmar el TLC:

- Patentabilidad de uso: cambiar el criterio de patente sobre el producto novedoso.- Patentamiento de “nuevos productos”: relajar los requisitos de altura inventiva.- Limitar las licencias obligatorias: fijar escasas situaciones en las que se pueden otorgar.- Prohibir importaciones paralelas: modificar el criterio de agotamiento internacional.- Compensación en duración protección por demoras registro (incluidas las de FDA).- Protección de los datos de prueba: extender la legislación colombiana (Decreto 2085 de 2002) a los otros países.- Vinculación oficinas de patente y de registro: conectar derechos de patentes y civil.- No aplicar excepción Bolar: evitar pruebas tempranas para producción de genéricos- Abolir de la política farmacéutica la obligación de recetar con denominación común internacional (DCI): aminorar la competencia de genéricos- Triple indemnización por infracción de patentes: reforzar penalización- No oposición a la solicitud de patentes: limitar acciones de control sobre aplicaciones- Establecer relación entre marca comercial y denominación de origen: disminuir aplicabilidad de esta última.- Patentamiento de plantas: abolir el artículo 27 de ADPIC- Establecer los principios del Copyright en lugar de los de Derechos de Autor

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En conjunto, estas aspiraciones apuntan a reforzar la PPI por encima de lo establecido en la OMC y constituyen un paso adelante a lo que Estados Unidos ya ha obtenido en anteriores acuerdos comerciales firmados sucesivamente con Jordania (2001), Chile (2002), Singapur (2003), CAFTA, Australia y Marruecos (2004). La estrategia de negociación seguida por Estados Unidos señala que lo avanzado en cada acuerdo que cierra se constituye en la base para lo que aspira a lograr del país con el que efectúe la próxima negociación. De tal manera, CAFTA es la referencia para el TLC con los países andinos.

2. IMPACTO SOBRE EL ACCESO A LA SALUD

Los temas descritos tienen implicaciones sobre la producción y comercialización de medicamentos, como ha sido analizado en los estudios de la Organización Panamericana de la Salud – OPS/OMS y del Centro de Investigaciones para el Desarrollo – CID, de la Universidad Nacional de Colombia . Los dos estudios coinciden en señalar que el reforzamiento de la PPI dificultará el acceso a medicamentos debido básicamente a que aumentará el poder de mercado de las compañías farmacéuticas innovadoras al retardar e imposibilitar la introducción de productos genéricos al mercado. Este mayor poder de mercado llevará al mantenimiento de precios más altos para los medicamentos exclusivos durante el tiempo de prolongación de la PPI, pero también debido al desplazamiento de la industria de capital nacional que se verá imposibilitada de competir oportunamente ante la protección de los datos de prueba. El mismo efecto de retardo para la competencia de medicamentos genéricos lo producirá la disposición para establecer el vínculo entre la patente y el registro por parte de las respectivas oficinas de patentes y de vigilancia sanitaria.

Colombia - acceso a medicamentos e ingresos

El estudio de la OPS/OMS establece las consecuencias diferenciales para grupos de la población con menores ingresos que tendrá el reforzamiento de la PPI. El criterio general aplicado consiste en que la prolongación del poder de mercado que otorga la PPI evitará la entrada al mercado de medicamentos genéricos de más bajo precio y, por lo tanto, impedirá el acceso a medicamentos por parte de una porción de la población. El Cuadro 1 muestra las cifras y porcentajes de los gastos en salud y en medicamentos de la población colombiana, de acuerdo con sus niveles de ingreso (estrato), en donde se observa que los estratos de menores ingresos destinan un porcentaje más alto de estos a la adquisición de medicamentos.

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Mediante el establecimiento de los supuestos de que el porcentaje de los ingresos utilizado para medicamentos en cada uno de los estratos se mantendrá constante a través del tiempo y que los medicamentos aumentan su precio de acuerdo con el índice de precios al consumidor del conjunto de bienes y en otro escenario de acuerdo al IPC + 5 puntos, según el comportamiento promedio durante los últimos 5 años, se calculan los impactos (Cuadro 2).

Para el año 2020, exclusivamente, por el efecto de la flexibilización de las medidas para otorgamiento de patentes (Patentes de uso y patentes a modificaciones menores) los hogares Colombianos deberán destinar entre un 18 y un 55% más de los ingresos que actualmente destinan para la compra de medicamentos (asumiendo la compra de una canasta equivalente a la que hoy en día consumen). Teniendo en cuenta que los estratos 1, 2 y 3 no tendrán esta disponibilidad presupuestal, las medidas implican una pérdida de acceso a los medicamentos para personas de escasos recursos.

Estrato Sin estrato 1 2 3 4 5 6 Gasto en salud ($) 29,136 38,824 49,493 80,499 157,997 217,651 351,238

Gasto en medicamentos 13,367 14,231 16,627 17,637 26,054 24,512 64,449

Medicam.: % del ingreso cada estrato 6.20% 4.50% 3.90% 2.00% 1.40% 0.90% 1.30%

Cuadro 1Colombia - Gasto de los hogares en Salud, 1996

Fuente: Ramírez Manuel et al. “El gasto en salud de los hogares en Colombia”. Universidad del Rosario. Bogotá, 2002.

Total de ingresos que deberá destinarse a medicamentos a 2020

ESTRATO Sin tener en cuenta el efecto de la

inflación

Teniendo en cuenta Crecimiento de precios

Sin estrato 6.82% 22.04%

1 4.95% 16.00%

2 4.29% 13.87%

3 2.20% 7.11%

4 1.54% 4.98%

5 0.99% 3.20%

6 1.43% 4.62%

Cuadro 2Colombia - Impacto sobre el Gasto de Bolsillo de diferentes estratos

Fuente: OPS/OMS, 2004

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Impacto sobre la población de Bogotá, D.C.

El estudio realizado para el Distrito Capital por el CID analiza los efectos de ceder la compensación en la duración de la protección, la protección de datos de prueba y el vínculo patente – registro. Es de advertir que el análisis se efectúa para los dos grandes segmentos del mercado farmacéutico identificados hasta el momento: el mercado privado y el mercado institucional. El primero corresponde a las compras de medicamentos efectuadas por usuarios en farmacias privadas, sea de su propio bolsillo (sin reembolso) o por cuenta de alguna EPS a la que se encuentre afiliado (con reembolso); este segmento corresponde, según la empresa que levanta estadísticas más confiables del sector, al 67% del mercado total y se le denomina privado. La otra porción del mercado (33%) corresponde a las compras que realizan las EPS y otras entidades del sistema de salud en sus diferentes regímenes, por lo que se le conoce como institucional.

Metodología del Cálculo del Impacto

Para cualquiera de esos submercados el impacto está dado por el mayor valor de la factura total que se deriva de cada una de las medidas de fortalecimiento a la PPI. Así,

a) Escenario básico: Efecto de la PPI sin TLC y Escenario 1: Prolongación de la duración de la patente por compensación de demoras administrativas

Factura = (Diferencial de precios) * (Valor factura año n) * (% mercado exclusivo)

Diferencial de precios = Precio promedio medicamentos de marca – Precio promedio medicamentos genéricos = 67.3%, según estudio de FEDESARROLLO.

Valor factura año n = (Valor factura año n-1)*(1 + % crecimiento del mercado)

% crecimiento del mercado = 3.9% anual mercado privado; 1.4% anual mercado institucional

% mercado exclusivo = (%mercado exclusivo año n-1) * (1 + % crecimiento anual mercado exclusivo). Se fijó tope del 50% del mercado en condiciones de exclusividad para el año 2014, de acuerdo con casos internacionales.

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% mercado exclusivo en año 0 = 2%, según diversas fuentes.

% crecimiento mercado exclusivo = comienza con el 5% del valor de los medicamentos nuevos factura año n y llega hasta el 70% de los medicamentos nuevos, como tope.

% medicamentos nuevos cada año = 6%

b) Escenario 1: Propuesta presentada a la negociación por los países andinos

De acuerdo con anuncios públicos del Ministro de Comercio de Colombia , contempla compensación en la duración de la patente por demoras en las oficinas gubernamentales (2 años); protección de datos de prueba por 3 años, limitada a productos estrictamente nuevos y a partir del 2014; y publicación de las solicitudes de registro efectuadas al Instituto de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA) (link patente – registro).

c) Escenario 2: Únicamente compensación en la duración de la patente por demoras administrativas

Se suponen dos años adicionales de duración efectiva de la patente

d) Escenario 3: Únicamente efectos de la conexión patente – registro

Se suponen tres años adicionales de duración efectiva de la patente, por demora en la entrada de competencia por medicamentos genéricos al mercado

e) Escenario 4: Únicamente protección de datos de prueba 5 años – Decreto 2085

Se calculan los efectos de la continuación de la aplicación del Decreto en Colombia, para lo cual se parte de los siguientes datos:

Nivel inicial del mercado con protección de datos de prueba: 0.54% del valor total del mercado, de acuerdo con información de INVIMA y de la asociación que agrupa a los laboratorios de origen extranjero (AFIDRO).

Porción de productos nuevos con protección de datos: Se parte del 10% año inicial y se llega al 30% como tope.

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Impacto sobre la población pobre - Secretaría Distrital de Salud (SDS)

Para el caso del Distrito Capital, una porción del mercado institucional es cubierta por la SDS, quien asume la atención de la población afiliada régimen subsidiado de salud y a quienes no se encuentran afiliados, los denominados “vinculados”.

Nuevamente es de resaltar que está abierta la posibilidad de que medicamentos patentados ingresen al Plan Obligatorio de Salud (POS) y que los medicamentos no incluidos en ese Plan adquieran una relevancia importante para este submercado. Se estimó que los productos nuevos representan un 3% del mercado de la SDS. El gasto farmacéutico se calculó como la multiplicación del número de afiliados y vinculados por el 16% de la UPCs .

El crecimiento del gasto farmacéutico se determinó con base en la tasa de crecimiento de la población afiliada al régimen subsidiado y los considerados como vinculados. Esta tasa es variable en el tiempo y se estableció con base en cálculos efectuados por un estudio del CID en 2002 . Para el primer año de la serie se supuso que habría cobertura total para subsidiados y vinculados. El crecimiento de la UPCs se calculó con el índice de precios al consumidor proyectado para cada año.

El diferencial de precios utilizado fue de 70.1% ya que el efecto de las compras masivas de la SDS aumenta dicho diferencial, que para los otros escenarios está establecido en 67.3%. Evaluados los datos de las compras conjuntas de la SDS para los años 2003 y 2004, se pudo verificar que, en general, la reducción es mayor cuando se trata de medicamentos que tienen competencia que para los que ostentan una posición de exclusividad. Para el año 2004 el promedio ponderado por unidades originó un resultado de 18% de diferencia con respecto al precio al distribuidor de los medicamentos que tienen competencia en el mercado y de tan solo el 0.19% para aquellos exclusivos. De otra parte, la SDS reporta que para 234 medicamentos negociados en el 2002 y 2003, se observa una reducción de precios en forma consolidada, a pesos constantes, de 8,6% en promedio .

Se puede entonces inferir que la existencia de competidores reduce en un 67.3% el precio de un medicamento y que el mecanismo de compras conjuntas reduce en un 8.6% los medicamentos que tienen competencia. Del cálculo siguiente resulta un diferencial de precios del 70.1%

Aplicando estos supuestos y siguiendo la metodología de cálculo general, los resultados se muestran en el Cuadro 3, como el mayor porcentaje de la factura total

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Cuadro 3Bogotá D.C. - Impacto como % del gasto medicamentos - de la SDS

Fuente: CID, 2005

El Cuadro 4 traduce estos porcentajes de gasto en términos del número de afiliados que no recibirían medicamentos si la SDS no aumenta su presupuesto en las cuantías correspondientes para su compra.

Cuadro 4Bogotá D.C. - Impacto como N° de personas excluidas del acceso a

medicamentos - de la SDS

Escenario / Año 2,005 2,015 2,030 2,040

Básico 1.51% 6.73% 10.52% 10.52%

Andinos 0 0.53% 1.89% 1.89%

Compensación 0 1.51% 2.10% 2.10%

Vínculo 0 1.51% 3.15% 3.15%

Protección de datos 0.59% 3.15% 3.15% 3.15%

Relajamiento 0 1.47% 4.21% 4.21%

Todo 0.59% 6.13% 14.72% 14.72%

de compra de medicamentos que tendría que desembolsar la SDS para continuar atendiendo la población objetivo en los próximos años.

IMPACTO SANITARIO EN EQUIVALENTE A NUMERO DE PERSONAS

BASICO 46,486 238,212 447,938 498,970

Escenario 1 Andinos 0 18,610 80,629 89,815

Escenario 2 Compensacion 0 53,350 89,588 99,794

Escenario 3 Vínculo 0 53,350 134,381 149,691

Escenario 4 Datos en 2085 18,162 111,662 134,381 149,691

Escenario 6 Usos y mod. men 0 52,109 179,175 199,588

Escenario 7 Todo 18,162 217,121 627,113 698,558

2,0402,0302,0152,005

Fuente: CID, 2005

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Los resultados obtenidos para este mercado ratifican los hallazgos para los otros segmentos del mercado de Bogotá, en tanto el escenario de protección a datos de prueba sigue siendo el de mayor impacto y el escenario Andinos el de menor.

Es claro que el mayor impacto está dado por dos medidas, independientes entre sí, una el mantenimiento del Decreto 2085 tal como está hoy en día, lo que significaría alrededor de 150 mil personas sin medicamentos provistos por la SDS si esta no aumentara el rubro presupuestal correspondiente, hacia el año 2040. La otra medida que causaría el mismo impacto es la vinculación entre patente y registro.

3. IMPACTO DE LA MODIFICACIÓN A LOS DERECHOS DE AUTOR

En esta sección se aborda el análisis de los impactos del TLC en cuanto al fortalecimiento de la PPI pero relacionada con la educación y la identidad cultural de los ciudadanos del Distrito Capital.

La legislación sobre derechos de autor de los países andinos corresponde a la tradición latina que reconoce dos componentes de derechos: los morales y los patrimoniales. La titularidad de la obra protegida yace en la consideración de que el creador es una persona natural. En Colombia, para que se transfiera la titularidad se requiere escritura pública o documento privado reconocido ante un notario e inscrito en el Registro Nacional de Derecho de Autor. Por su parte, la norma que rige en Estados Unidos es de origen anglo sajón, enfocada hacia el copyright, cuya titularidad puede ser una persona jurídica –una firma, una Corporación. De hecho, estas últimas compran los derechos a los autores originales y desde allí desaparece el creador, ya que la legislación no reconoce los derechos morales. Basta un contrato de trabajo o de servicios para que se transfiera la titularidad. En esa medida, las multinacionales del entretenimiento son las mayores poseedoras de la propiedad intelectual y usufructuarias, por lo tanto, de sus resultados económicos.

La asimetría entre los dos sistemas es evidente, ya que de aplicarse el principio norteamericano los futuros creadores nacionales quedarían en riesgo de perder la titularidad de los derechos, con sus resultados económicos, al firmar contratos de creación con una firma de los Estados Unidos.

La normatividad colombiana, Ley 23 de 1993, protege las obras literarias, dramático-musicales, coreografía, pantomima, bellas artes, audiovisuales, la fotografía, arte aplicado a la industria, antologías, compilaciones, obras arquitectónicas, la disposición

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o selección de bases de datos (no los datos en sí), los intérpretes y ejecutantes de obras, productores de fonogramas, organismos que difunden contenidos (radio y TV) y los programas de computador (software). La normatividad de los Estados Unidos no reconoce los derechos de los intérpretes y ejecutantes

En la mesa de negociaciones Estados Unidos aspira a que los tres países andinos modifiquen su legislación hacia los copyright, lo que implica abandonar la protección de los derechos morales, es decir, el reconocimiento de la autoría del autor a perpetuidad. Además, también prolongar la vigencia de la protección a 90 años, cuando los derechos de autor en la legislación andina reconocen tan solo 50 y la colombiana 80, después de la muerte del autor. Cuando el derecho patrimonial ha sido cedido mediante contrato a una persona jurídica, la obra cae al dominio público 50 años después de la muerte del autor.

Efectos económicos y sobre identidad cultural

La denominada sociedad de la información ha invadido la totalidad del espectro de actividades sociales. Con ella, las relaciones de mercado penetran ámbitos no imaginados hace apenas unas décadas. En particular, el campo de la cultura no escapa a ese fenómeno y la manifestación más clara consiste en la conformación de lo que hoy se suele denominar “industrias culturales”.

Las industrias culturales, en tanto industria, constituyen la nueva forma de mirar las expresiones culturales de los pueblos, las que son abordadas en cuanto procesos productivos y en consecuencia caracterizadas dentro de la cadena insumo – transformación – producto – mercado – consumo/ganancia. En esa medida, constituyen un proceso cuyo insumo fundamental es el conocimiento y la capacidad de crearlo. La ventaja competitiva radica entonces en poseer ya no solo el conocimiento creado (“producido”) sino la capacidad de generarlo y desarrollarlo. No obstante, los resultados de la creación se manifiestan en cuanto contenidos, que para que lleguen a sus usuarios requieren de un medio. La tecnología actual ha desarrollado los medios digitales que utilizan el satélite, el espacio electromagnético, el cable, cuya propiedad reside en los países desarrollados. Se plantea entonces una ruptura entre creación y circulación, que lleva al intercambio: la ruptura dada por la propiedad de la tecnología, no generada por los países en desarrollo.

Se podría plantear que en un polo está el conocimiento y en el otro la tecnología para desarrollarlo y ponerlo en circulación. Esta tensión plantea el punto central de la discusión sobre PPI, ya que la asimetría lleva a los países desarrollados a afirmar

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que para el dinamismo de la sociedad de la información se requiere del desarrollo y fortalecimiento de las instituciones de PPI, en este caso el derecho de autor -o su versión del copyright, que constituye el estímulo a la inversión en la creación, la garantía en los contratos de creación de obras, de manera que el capital soportado en intangibles se constituye en una forma de contribución al PIB de un país y en consecuencia fuente de empleo y competencia en el mercado globalizado.

Aceptadas estas premisas, el contenido de las negociaciones sobre derechos de autor en el TLC adquiere su real estatus. Se trata entonces de establecer las reglas por las cuales se regirá en los próximos años la inversión y el comercio de este tipo de industrias, que abarca el amplio espectro de la industria editorial, el cine, la radiodifusión, la televisión, las obras escénicas, artes visuales y diseño de contenidos publicitarios, es decir, todo el conjunto creativo mencionado, que es susceptible de proteger mediante este instrumento de la PI. Para países en desarrollo como los andinos, el eje de su enfoque radica en los contenidos y son los que debe proteger, buscando mantener el control del creador, de manera que garantice las medidas tecnológicas de protección, es decir, en la codificación de los contenidos, paso para el cual se requiere de la tecnología, como la Internet, por ejemplo.

Así como el Distrito Capital es el mayor proveedor del país en servicios, lo es también de este tipo de industrias, incluido el desarrollo de software.

De tal manera, modificar la legislación colombiana para homologarla con la de Estados Unidos implica el riesgo de ceder en posibles negociaciones de estos productos los derechos de los creadores originales e intérpretes, cesando así la generación de ingresos para el Distrito Capital, pero perdiendo también una fuente posible de crecimiento.

Pero si bien en la sociedad globalizada estos temas de la negociación del TLC tienen efectos económicos, no son menos importantes los impactos que pueden tener sobre aspectos de la identidad cultural. El punto en discusión radica si debe ser prioritaria la preservación de la cultura como base de la identidad nacional, ante el riesgo uniformar los contenidos. La literatura que da cuenta de estos debates reconoce ampliamente las ventajas de la diversidad. Planteado esto en la manera como la teoría económica del crecimiento endógeno formula sus preceptos, equivaldría a afirmar que una mayor variedad de conocimiento y culturas a disposición de la población mundial, es decir, un aumento del stock de ideas, abre nuevas oportunidades de inversión y en consecuencia nuevas fuentes para el crecimiento económico. Las posibilidades de desarrollo se amplían, en consecuencia. La estrategia de desarrollo

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no solo consiste en aumentar ahorro y educación, sino en poner a circular ideas, usarlas y recibir las recompensas adecuadas por generar esas ideas.

En términos de la economía industrial, Dasgupta y Stiglitz han teorizado el caso en el que varias firmas toman un complejo de decisiones. Y lo que importa son las consecuencias de esas decisiones. Por ejemplo, cada firma necesita decidir a la vez cuánto gastar en I&D y qué estrategias de investigación seguir, entre varias a disposición. Además, las estrategias de investigación pueden diferir no solamente con respecto a la distribución de probabilidad de las fechas en las que se obtiene el éxito sino también respecto a cuánto se aprende, incluso si los objetivos principales del proyecto de investigación fallan y qué tan similares, tanto en proceso como en objetivos son a los que persiguen otras firmas. Cada una de esas decisiones tiene importantes consecuencias no solamente para la tasa agregada de progreso tecnológico, sino también para la estructura industrial y la economía de mercado, en tanto a más “diseños” disponibles, mayor diversidad. Y a mayor diversidad, mayor producción.

Todo esto se resume en que la diversidad cultural, que al tiempo implica diversidad de conocimientos, constituye una base para la circulación de un mayor número de ideas, que a su vez amplía las posibilidades de producción social.

En la negociación con los Estados Unidos, los países andinos presentaron en la denominada “mini ronda” de Washington, junio 2005, una propuesta de reserva cultural, encaminada a mantener la protección de las industrias culturales, defendiendo los contenidos sobre el vehículo de transmisión de los mismos. También contempla mantener la distinción entre los derechos de autor y los conexos de intérpretes y ejecutantes.

El establecimiento de una amplia cuota de pantalla y de exhibición, por ejemplo, como un porcentaje de programación de producciones nacionales en televisión y de obras cinematográficas locales en las salas de cine. La Ley de televisión en Colombia contempla una cuota del 70 por ciento para la producción nacional en la franja Triple A. El antecedente en este tipo de negociaciones es el TLC de Chile con Estados Unidos, en donde la cuota fijada fue del 40 por ciento.

El ideal sería que el tema se manejara bajo un acuerdo multilateral, en el marco de la UNESCO, que parta de entender la particularidad de los bienes y servicios culturales y su importancia en el desarrollo de los pueblos, garantizando la autonomía de legislación local. Pero ya es un hecho que el tema está sobre la mesa de negociación

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y que el gobierno nacional está decidido a sacar adelante un acuerdo global.

Así, en la negociación del TLC con Estados Unidos no se quiso establecer la excepción cultural para que no se consideraran los contenidos culturales como bienes comerciales. La reserva cultural, además de otorgar trato preferencial a los nacionales y establecer requisitos a la inversión extranjera o a la prestación de servicios culturales, debería garantizar que el gobierno pueda utilizar todos los instrumentos para proteger la identidad cultural nacional, garantizando a la vez la diversidad cultural, so pena de inducir una pérdida de valores e instituciones autóctonas, así como la producción y realización de obras que los transmiten, conservan y desarrollan.

Efectos sobre acceso al conocimiento y la educación

Los desarrollos recientes de los instrumentos de PPI han abordado áreas que constituyen barreras para el acceso a conocimiento científico y tecnológico, como son las mismas herramientas para la investigación, cuyo costo de acceso, en relación con las actividades de investigación de los países en desarrollo, ha crecido con el tiempo. No solo los costos de reactivos y kits científicos, sino el hecho de que los equipos estén diseñados para utilizar una determinada marca de suministros -y su costo mismo- constituyen una fuerte limitante para este tipo de investigación médica, cuando debe ser adelantada en gran escala.

Pero otro gran costo surge no solo de la utilización de equipos y materiales, sino también del acceso a revistas y bases de datos. En la sociedad de la información, el acceso al conocimiento requiere desarrollar habilidades más complejas que para el simple acceso a la información, en tanto datos codificados. Esas habilidades incluyen la capacidad de conformar grupos estables de científicos y tecnólogos que asimilen los nuevos conocimientos y los desarrollen, manteniendo intercambios de conocimiento con miembros de comunidades tecnológicas y científicas del resto del mundo.

Esos intercambios se dan de diferentes maneras, una de ellas por medio de revistas especializadas, por ejemplo, que permiten visibilizar la producción de individuos y grupos y otorgan un sello de reconocimiento originado en sus procesos de recepción y selección de contribuciones para la publicación, mediante la evaluación por pares. Aquí ya se presenta una primera barrera de exclusión cuando algunas publicaciones internacionales de prestigio están cobrando una tarifa por acceder siquiera a sus procesos de evaluación para publicación. La Internet constituye una alternativa a

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estas prácticas, pero sin embargo carece del sello de prestigio y validez que otorgan los procesos evaluativos, aunque permite una amplia difusión de los materiales puestos en ella.

Las bases de datos administradas tienden a solucionar el problema de búsqueda de información con determinado grado de calidad en la red, pero no eliminan por completo la asimetría existente entre el comprador de la información y quien la suministra. El pago que se exige para acceder a ella puede ser entonces muy alto debido a que quien efectúa la compra no puede valorar ex - ante el bien (servicio) que está adquiriendo. Se constituye entonces una falla de mercado prácticamente insalvable, a menos que la reputación del agente administrador de la base lo presente como de alta calidad, tipo J-Stor, por ejemplo. De todas maneras el trabajo científico se ve afectado cuando se interponen estos mecanismos de mercado, lo que es especialmente oneroso para los países en desarrollo.

La legislación sobre PPI de las bases de datos, especialmente las científicas, se ha desarrollado aceleradamente en Europa y Estados Unidos y el instrumento utilizado para ello son los derechos de autor, o mejor, el copyright al estilo anglosajón. Se establece una tercera propiedad, entonces, sobre el conocimiento contenido en las bases: el de sus dueños, diferente a la de los creadores del conocimiento en sí. Esto implica una barrera adicional al acceso a la información y el conocimiento y por tanto la imposibilidad de participar en pie de igualdad en grupos de investigación, para lo cual se requiere de ciertas capacidades y construcción de confianza. El modelo de ciencia abierta, tan propio de la comunidad científica se ve erosionado en pro del modelo de investigación propietaria, con todas sus consecuencias para los países en desarrollo como Colombia, que ven cada vez más lejos la posibilidad de cerrar la brecha. Pero la limitación también surge para la posibilidad de trabajar sobre problemas pertinentes para el desarrollo. Se impone entonces la necesidad de adelantar acciones para que en los tratados bilaterales se establezcan las reservas del caso en cuanto a la utilización de información con fines académicos o de investigación.

4. CONCLUSIONES

La aceptación de las aspiraciones que Estados Unidos ha presentado a la mesa de negociación del TLC con tres países andinos tendría graves consecuencias sobre los dos grandes temas abordados en este documento.

En primer lugar, reforzar los estándares mínimos acordados en la OMC para proteger

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instrumentos de la propiedad industrial como las patentes y la información no divulgada implicaría que los colombianos y en particular los habitantes del Distrito Capital se verían en riesgo de poder acceder a medicamentos requeridos para satisfacer sus necesidades en salud. En efecto, el incremento del poder de mercado a que llevaría la compensación por demoras en otorgar una patente o conceder un permiso de comercialización ocasionaría un aumento del valor de la factura total de medicamentos consumidos en el Distrito. Tanto los individuos que compran de su bolsillo los medicamentos, como las Empresas prestadoras de servicios de salud (EPS) tendrían que dedicar una mayor porción de sus ingresos corrientes si quieren acceder a estos bienes. De la misma manera, la Secretaría Distrital de Salud tendría que aumentar su presupuesto para la adquisición de medicamentos hasta en un 15% si desea mantener por lo menos los cubrimientos actuales (no se diga siquiera aumentarlos) de sus pacientes cobijados con productos farmacéuticos.

Por otra parte, el componente de Derechos de autor en la negociación del TLC también representa riesgos, esta vez en lo que respecta con la preservación de la identidad cultural y el acceso al conocimiento, vale decir, a la educación. Como se analizó en este texto, aceptar las aspiraciones de Estados Unidos para que los países andinos cambien su legislación de origen latino por la de corte anglo sajón que ese país promueve podría llevar a que sean las grandes corporaciones del entretenimiento quienes decidan cuáles contenidos serían los que circularan por lo diversos medios de transmisión de información y cuáles capacidades desarrollar para asimilarlos. De la misma manera, la ampliación del espectro de contenidos del conocimiento que son amparados por instrumentos de PPI puede poner en riesgo el acceso de la población a la información y hasta el desarrollo de las capacidades necesarias para utilizarla en tanto conocimiento.

Por todo lo anterior es claro que los costos de acceder a las peticiones de Estados Unidos en estos temas en la negociación del TLC son demasiado altos, tocan aspectos de los derechos fundamentales del hombre y se enfrentarían a unos beneficios no muy claros para los colombianos, en particular aquellos de menores ingresos, en cuanto a algunas concesiones en acceso al mercado norteamericano que puedan lograr los negociadores colombianos.

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En desarrollo de las negociaciones hasta la 12ª ronda, en septiembre de 2005, Estados Unidos había retirado de la mesa los temas de patentes de uso, triple indemnización y patentamiento de plantas, ante lo cual los países andinos habían cedido en lo relacionado con compensar las demoras en las oficinas de patentes y de registro, establecer un vínculo entre estas dos oficinas y otorgar protección a los datos de prueba por tres años. Sin embargo, ante el cambio del negociador norteamericano en el tema, el nuevo titular retomó el conjunto de aspiraciones, lo que motivó la renuncia de los negociadores colombianos por parte del Ministerio de Protección Social (salud) ante la falta de respaldo que el gobierno colombiano les otorgó.Organización Mundial de la salud/Organización Panamericana de la salud “Modelo prospectivo del impacto de la protección a la propiedad intelectual sobre el acceso a medicamentos en Colombia”, Bogotá, D. C. 2004Centro de Investigaciones para el Desarrollo –CID. “Impactos del Tratado de Libre Comercio Colombia – Estados Unidos en el sector salud del Distrito Capital”. CID, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá, D.C., abril 2005.International Marketing Services (IMS) Market Prognosis Latin America 2003-2007 - Colombia. London, 2003FEDESARROLLO, “Incidencia del régimen de patentes de la industria farmacéutica sobre la economía Colombiana”, Bogotá, Julio 1999.Cabe anotar que el contenido en sí de las negociaciones y su documentación son mantenidos bajo confidencialidad, según exigencia de los negociadores norteamericanos, cuyos textos son reserva del Departamento de Estado de los EEUU.Unidad de pago por capitación del régimen subsidiado. Es la cantidad de dinero con que se pueden cubrir los costos de salud de una persona afiliada al régimen subsidiado. Es establecida anualmente por el Gobierno nacional. Se estima que el gasto en medicamentos sea del 16% de la UPC.MINISTERIO DE SALUD, Programa de apoyo a la Reforma, “Evaluación y Reestructuración de los procesos, estrategias y organismos encargados de adelantar las funciones de financiación, aseguramiento y prestación de servicios en el régimen subsidiado”. Investigación adelantada por la Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Ciencias Económicas, Centro de investigaciones para el desarrollo CID. Bogotá, 2002.Secretaría Distrital de Salud, “Negociación conjunta: Estrategia de optimización en la adquisición de los insumos hospitalarios en las Empresas Sociales del Estado adscritas a la Secretaría Distrital de Salud. 1997 – 2003”. Bogotá,

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NOTAS

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DIC., octubre 2004.La reducción para los medicamentos exclusivos es prácticamente nula.Es de señalar que en esto consistió el impasse ocurrido con el negociador colombiano Luis Angel Madrid, quien planteó en la mesa de negociación, sin consultar con los representantes de la industria nacional, que Colombia no modificaría el Decreto 2085, ni siquiera para postergar su vigencia a partir del 2014, como lo proponían los otros países andinos. En el tratado de libre comercio de Norteamérica (NAFTA) se conservaron compromisos previos de Estados Unidos con Canadá para exceptuar las industrias culturales y se acordaron ciertas reservas por parte de México en cuanto a cuota de pantalla, uso del idioma español y limitaciones a la inversión extranjera.Romer, Paul, “Two Strategies for Economic Development: Using Ideas vs. Producing Ideas”, 1992 policopiado, p.2Es de señalar que “ideas” no es sinónimo de capital humano, como Romer lo aclara. El capital humano corresponde a la capacidad de almacenamiento y procesamiento del individuo y al acervo de reglas y datos que cada persona posee. Las ideas, por su parte, responden a la capacidad de traducir reglas internas y datos en una forma que pueda ser almacenada, replicada, trasmitida y utilizada por otros. Estas ideas son las que dan origen a rendimientos crecientes en la producción (Romer, op. cit., p. 16).Dasgupta, P. and J. Stiglitz, “Industrial Structure and the Nature of Innovative Activity”, The Economic Journal, V. 90 No. 358, 1980, p. 267

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Centro de Investigaciones para el Desarrollo –CID. “Impactos del Tratado de Libre Comercio Colombia – Estados Unidos en el sector salud del Distrito Capital”. CID, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá, D.C., abril 2005.

Dasgupta, P. and J. Stiglitz, “Industrial Structure and the Nature of Innovative Activity”, The Economic Journal, V. 90 No. 358, 1980, p. 267.

David, Paul, 2000. “The Digital Technology Boomerang: New Intellectual Property Rights Threaten Global ‘Open Science’”, World Bank Conference, Volume: ABCDE-2000.

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Ministerio de Salud, Programa de apoyo a la Reforma, “Evaluación y Reestructuración de los procesos, estrategias y organismos encargados de adelantar las funciones de financiación, aseguramiento y prestación de servicios en el régimen subsidiado”. Investigación adelantada por la Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Ciencias Económicas, Centro de investigaciones para el desarrollo CID. Bogotá, 2002.

Romer, Paul, “Two Strategies for Economic Development: Using Ideas vs. Producing Ideas”, 1992 policopiado.

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IMPLICACIONES DISTRIBUTIVAS DEL POSIBLE TLCANDINO – EUA, DEBIDO A LAS CONDICIONES DE

ACCESO PARA PRODUCTOS DE LA AGRICULTURA

Dr. Carlos Pomareda

1. INTRODUCCION

1.1. Antecedentes

Perú, Ecuador y Colombia se encuentran negociando un posible tratado de libre comercio con los EUA. Luego de doce rondas de negociación durante algo más de un año, aun persisten serias dudas sobre los beneficios y costos de este tratado, y lo que se debe hacer para maximizar los primeros y minimizar los segundos. Estas inquietudes son particularmente serias en el caso del comercio de productos de la agricultura.

Como punto de partida es oportuno aclarar que este tratado compete a los usuales temas de negociación (acceso a mercados, subsidios a las exportaciones, ayudas internas, compras del sector público, propiedad intelectual, inversiones, políticas de competencia, ambiente, etc.). Como ha sido hasta ahora, estos temas se negocian en función de los intereses de los diferentes sectores de la economía, cuyos bienes y servicios son objeto del comercio, es decir agricultura, industrias, servicios no financieros, servicios financieros, etc.

Por lo tanto, los asuntos relacionados al acceso a mercados en el caso particular de la agricultura, representan solo una parte del conjunto de temas y sectores. Sin embargo, tradicionalmente desde la Ronda Uruguay del GATT (completada en 1993) estos asuntos han absorbido gran parte de la atención de las negociaciones. Dos razones para ello son: Por un lado, la alta importancia que la agricultura tiene en los paises en desarrollo, especialmente para los ingresos del sector campesino y

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* El autor es Director Ejecutivo de Servicios Internacionales para el Desarrollo Empresarial S.A. SIDE

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por razones de seguridad alimentaría nacional. Y por otro lado, la elevada protección y subsidios que se ofrece a la agricultura en los paises desarrollados, lo cual crea distorsiones en los mercados internacionales.

Tomando en cuenta estos aspectos la Red Latinoamericana de Comercio (LATN) ha comisionado este trabajo, cuyo objetivo general es ofrecer una apreciación de los posibles efectos distributivos del TLC Andino EUA, en la agricultura de los paises andinos, en la forma en la cual hasta ahora se ha perfilado la negociación en relación a los asuntos directamente asociados al acceso a mercados. En tal sentido, compete lo concerniente al acceso al mercado de los Estados Unidos como al de los países andinos.

Según lo definido en los términos de referencia, se dará atención especial a las medidas que pudieran negociarse las cuales tengan por objeto evitar daños sustanciales por excesos de volúmenes importación o por disminución sustancial de los precios debido a las importaciones. No se hace un análisis de los efectos que tendrían en la agricultura la negociación en los otros temas arriba mencionados, además del acceso a mercados. Sin embargo, considerando su importancia, se recomienda que sean considerados en investigaciones complementarias.

El trabajo toma en cuenta especialmente lo referente a las condiciones propuestas en cuanto a las reglas para el acceso a mercados (plazos de desgravación, cuotas, salvaguardas y la posible banda de precios, en el evento que se acuerde su inclusión); y considera los productos sensibles y los de exportación. El trabajo toma en cuenta diferentes actores en las cadenas. Así mismo, considera como los efectos de lo que se acuerde pueden variar en función de las políticas que se definan para compensar a quienes no se benefician, así como para alentar el proceso de cambio que permita generar mas beneficios. En relación a los efectos esperados, se discute lo pertinente a la producción, los precios, el empleo, el comercio y la generación de divisas.

Por considerarse relevante, en el contexto de los compromisos recíprocos de velocidad de la desgravación, se hacen comentarios sobre los posibles efectos a través del tiempo. Sin embargo, como se comento antes, esto también depende de las políticas.

Se reconoce que el tratado puede tener muchos otros efectos distributivos que emanen de las condiciones en que se negocien aspectos de propiedad intelectual, laboral, ambiental, servicios, etc. Así mismo, muchos de esos efectos van ser importantes en el empleo urbano y el poder adquisitivo de la población, y por lo tanto la demanda

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por distintos alimentos que se pueden producir en los paises o importarse. Estos temas de alta relevancia escapan los alcances de este trabajo.

1.2. Organización del documento

El documento reporta los resultados de la investigación realizada utilizando información generada por los equipos negociadores en agricultura en los paises andinos, documentos de investigación generados por la CEPAL, la FAO, el IICA, y otras entidades; y experiencia del autor. Con el fin de motivar la discusión se han usado resultados de algunos modelos simples en los que se simulan cambios en la producción de los rubros sensibles y los de exportación. Por limitaciones de tiempo y de desagregación de los modelos disponibles, no se analizan efectos globales en la economía, aun cuando se reconocen, sin embargo para el caso del Perú se presentan resultados .del trabajo realizado por Arias (2004), con un modelo de equilibrio parcial.

En la sección 2 se ofrece un marco conceptual simple, utilizado como referencia para conducir la investigación sobre los efectos distributivos. En la sección 3 se caracteriza la producción y el comercio de productos agropecuarios en los paises andinos, destacándose lo referente a los productos sensibles y las importaciones relacionadas, y los llamados productos estratégicos y las exportaciones relacionadas, en total y a los EUA. Se ofrece también una breve referencia a las medidas de apoyo que EUA ofrece a la producción y las exportaciones agropecuarias.

La consideración de los aspectos distributivos en base a estudios previos y la simulación de posibles escenarios y el análisis de sus implicaciones distributivas se hacen en la sección 4. En la sección 5 se plantean los requerimientos de políticas para desarrollar más capacidad competitiva, mitigar los efectos negativos y en general para ampliar los beneficios de los tratados comerciales suscritos y en negociación, en particular el TLC con los EUA. Se ofrecen comentarios que podrían ser tomados en cuenta para lograr condiciones más benéficas para los paises andinos en cuanto al acceso a mercados.

En la sección 6, a manera de cierre, se ofrece un comentario sobre el aprovechamiento de los resultados de las investigaciones. Esto es particularmente relevante para el aprovechamiento del esfuerzo que realiza la Red LTN y otras entidades.

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2. MARCO DE REFERENCIA

2.1. Contexto del análisis

El marco de referencia parte de una simplificación de la compleja agenda de temas incluidos en una negociación comercial. Esta incluye las negociaciones en por lo menos catorce temas y ellos tienen implicaciones para el comercio de cientos de productos y servicios generados en diferentes sectores de la economía. Esto se puede apreciar en el Cuadro 1. En la práctica la negociación de los temas la realiza la entidad estatal responsable, el Ministerio de Comercio de cada país, en consulta con otros Ministerios, incluyendo el de Agricultura. Los actores privados en cada sector tratan de asegurarse que sus intereses son tomados en cuenta durante las negociaciones, por medio de la participación de sus organizaciones gremiales, durante el proceso de negociación, incluyendo la presencia en el denominado Cuarto Adjunto.

Las negociaciones sobre agricultura en los tratados de libre comercio han tenido un sesgo de serias consecuencias. Este se refiere a la gran atención puesta en el tema del acceso a mercados. La razón para ello ha sido que ha estado de por medio, por lo menos en el caso de los paises de Centroamérica y Andinos, la potencial pérdida de privilegios de acceso preferencial otorgados por los EUA (bajo la ICC y la ATPDEA). Por lo tanto, el interés de los gobiernos y de la empresa privada ha sido no perder dichas concesiones, cediendo a cambio acceso preferencial en el marco de procesos de desgravación a diez o quince años, hasta lograr acceso pleno sin aranceles.

Tema de negociación Agricultura (Muchos sectores)

Industrias Textiles Serv. no financieros

Servicios Financieros

Acceso Mercados X

Subsidios a Exportación X Ayudas internas X MSFS X Reglas de Origen X Normas Técnicas X Inversiones X Propiedad Intelectual X Normas sobre Servicios X Compras del SP X Solución controversias X Condiciones de Competencia X Ambiente X Laboral X

Cuadro 1 Temas de Negociación Comercial y Sectores de la Economía

Fuente: elaboración del autor

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Esto es lo que en ocasión previa se ha llamado negociaciones comerciales bajo estrés (Pomareda, 2005). Este sesgo en la negociación dio como origen que los equipos negociadores de los paises menos desarrollados, (y los andinos no son una excepción), pusiesen menos atención en temas que para el futuro desarrollo van a tener mucha mas relevancia, como los derechos de propiedad intelectual, inversiones, normas de origen, condiciones de competencia y otros. En principio todos los temas deben ser de interés para todos los sectores, y por lo tanto prepararse para ello en el equipo negociador y en el sector privado es fundamental.

Por otro lado, se ha dado una atención mucho mayor a sectores como la agricultura especialmente en la negociación de la celeridad y fórmulas de la desgravación. A pesar de esta desproporcionada dedicación no se han logrado cambios en cuanto a la modificación de las medidas de ayuda interna, dada la posición firme de los paises desarrollados de no ofrecer concesiones en los TLC y reservarse la negociación para la OMC). La consecuencia es que los paises en desarrollo quedan además en una trampa, al haberse comprometido en asuntos en los que podían haber negociado mejor en un ámbito multilateral, además de haber quedado comprometidos con su “socio”, en forma previa a los nuevos acuerdos que se tomen al respecto en el marco de la Ronda de Doha y las que están por venir.

En el caso de la agricultura, los asuntos de propiedad intelectual, ambiente e inversiones, revisten particular importancia. Especialmente si se considera que como resultado del desarrollo científico se generarán cada vez más nuevos productos a partir de la biodiversidad. Ellos son de gran valor como insumos intermedios o como productos finales para la alimentación y la industria farmacéutica y además son especialmente importantes entre las comunidades nativas. Estos temas no son objeto del análisis en este trabajo.

Con respecto a lo que se acuerde en cuanto a acceso a mercados para productos de la agricultura, los aspectos incluidos en la negociación conciernen a cuatro puntos: la velocidad y fórmula de la desgravación arancelaria hasta lograr el libre comercio pleno; las cuotas de acceso preferencial; la potestad para aplicar la salvaguarda; y la posibilidad de aplicar la banda de precios. Estos aspectos son pertinentes para ambas partes. Es importante señalar que puede haber cláusulas especiales de carácter restrictivo como por ejemplo para productos con denominaciones de origen.

2.2. Aspectos más relevantes de la PACA

Las negociaciones de un acuerdo bilateral con los estados unidos requieren

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desarrollarse respetando los compromisos previos. En este caso se trata de los compromisos en la OMC, el acuerdo con el MERCOSUR y los suscritos en el marco de la Comunidad Andina de Naciones (CAN). Por su importancia se comenta a continuación brevemente lo concerniente a este último.

Es oportuno recordar que los paises andinos ya funcionan como una Unión Aduanera, luego de haber pasado por un proceso de ajustes en sus políticas al respecto del comercio intraregional y con terceros. El proceso se inicia con el Acuerdo de Cartagena (1969). Durante los años 70’s se registraron avances en armonización de algunas políticas económicas y en los años 80 se revitaliza este proceso. A inicios de los 90 se avanza en las políticas macroeconómicas monetarias, cambiarias, financieras y de pagos.

La Comunidad Andina de Naciones (CAN) es Unión Aduanera desde 1995, año en que entra en vigencia el Arancel Externo Común, (AEC) que rige para todos aquellos productos que ingresen de terceros países y que tiene un promedio de 13.6%. Sin embargo, quedan aun algunas pocas líneas arancelarias de productos de la agricultura en las que aun no se ha logrado un AEC.

Gracias al proceso de integración se han incrementado las exportaciones intraregionales en mas de 50 veces entre 1970 y el 2001, además del aumento en la inversión extranjera y el componente manufacturero.

Como parte de la Política Agrícola Común Andina (PACA) con que cuenta la CAN se encuentra el Sistema Andino de Sanidad Agropecuario y el Sistema Andino de Franja de Precios. La CAN utiliza el Sistema Andino de Franja de Precios (SAFP) para estabilizar el precio de importación de ciertos productos agropecuarios caracterizados por una inestabilidad en los precios internacionales. Los precios piso y techo tienen una vigencia de 1 año. Los productos que gozan del sistema andino de franja de precios son: arroz, cebada, maíz amarillo, maíz blanco, soya, trigo, aceite crudo de soya, aceite crudo de palma, azúcar blanco y crudo, leche entera en polvo, trozos de pollo (muslos), y carne de cerdo. La referencia al SAFP es particularmente relevante por cuanto una de los aspectos mas ásperos de la actual negociación del TLC con estados unidos es la posición de los agricultores andinos a que se mantenga la posibilidad de aplicar la banda de precios para los productos sensibles; a lo cual se oponen los Estados Unidos.

Por otro lado los tres paises andinos insisten en poder incluir en el texto del tratado con Estados Unidos, una cláusula de salvaguarda que les permita un aumento del

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arancel y/o la prohibición de importación cuando se anticipe o se evidencie daño por exceso de importaciones. De incluirse esta salvaguarda debe resolverse la compatibilidad con lo ya logrado por algunos de los paises (excepto Perú) en la OMC, sobre el uso de la salvaguarda agrícola, tema que también esta en discusión.

2.3. Esquema de análisis de los efectos distributivos

Cuando se trata de medir efectos distributivos de los términos en los que se logre los asuntos relativos al acceso a mercados en el acuerdo, surgen varios aspectos importantes, brevemente referidos a continuación.

El primero se refiere a la distribución de los beneficios al interior de la cadena de producción de cada rubro o grupo de rubros bajo la misma categoría arancelaria, cuando se bajan los aranceles. En unos casos este beneficio puede ser mayor para el industrial, por ejemplo si se liberaliza la importación de trigo utilizado por la industria molinera o de maíz amarillo utilizado por la industria de concentrados y la producción avícola. En estos casos, si esta práctica conduce a menores precios, hay un perjuicio para los productores nacionales, pero además es evidente la mayor facilidad para importar grandes volúmenes, que para colectar desde muchos pequeños productores. En otros casos si el acceso mejora en el mercado de exportación, el beneficio puede ir en forma directa al productor, por ejemplo si este está integrado a una cadena de comercialización (lo cual ocurre pocas veces) y logra acceso preferencial al mercado del socio comercial, por ejemplo para flores, espárragos o alcachofas.

En realidad una de las preocupaciones mayores sobre los efectos distributivos es que con frecuencia se argumenta que son los pequeños productores los más afectados negativamente por la apertura comercial adicional que trae consigo un tratado de libre comercio. Ello depende en gran medida si sus ingresos se derivan de la producción de los rubros sensibles cuyos precios se reducirían al aumentarse las importaciones o si los ingresos se derivan de su salario en rubros de exportación (en predios vecinos o hacia donde migran estacionalmente), cuya producción y exportaciones se incrementarían.

El segundo aspecto de distribución ocurre entre las diferentes regiones del país. Estos efectos se dan según donde se produzcan los rubros para los cuales se concede acceso o se obtiene más acceso en el mercado del socio comercial. En este caso, la diversidad ecológica de los paises andinos es muy variada y sería atrevido pretender una diferenciación de cada una de ellas. Se puede considerar básicamente dos grandes categorías. La primera se refiere a las zonas de producción comercial,

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con acceso a riego y niveles razonables de tecnología; y dado que tienen mejor acceso, confrontan menores costos de transacción. La otra categoría de región es aquella en que predomina la agricultura campesina, las pequeñas propiedades, el acceso limitado a riego y, por su ubicación y acceso, confrontan mayores costos de transacción.

Esta diferenciación de regiones no debe excluir a priori a la segunda categoría como potencial beneficiaria de la liberalización comercial y más específicamente del acceso al mercado del socio comercial, en este caso los EUA. Lograr estos beneficios requiere la consideración explicita de los rubros con potencial en esas regiones y conseguir el acceso, y darle atención especial a aspectos particulares como los derechos de propiedad intelectual y las denominaciones de origen (o denominaciones geográficas). Por otro lado, los beneficios crecerán en la medida que crezca el apoyo del Estado para el desarrollo de esas regiones.

Otro aspecto distributivo que se debe tomar en cuenta es lo pertinente al momento en el que se dan los costos y los beneficios. Si la liberalización es inmediata en el mercado de los paises andinos puede anticiparse que aumentaran las importaciones y por lo tanto se sentirá el efecto en los precios de los productos y los ingresos de quienes los producen, y luego vendrá el desaliento en la siguiente campaña y la disminución de las siembras y la producción. Por otro lado si en EUA se amplia el acceso a productos que ya se exportan, puede esperarse un aumento de las exportaciones (vis a vis otros mercados) y aumentos en la producción de cultivos de ciclo corto, pero una respuesta mas lenta en el caso de los cultivos de ciclo largo, como los frutales. Por otro lado, los beneficios para los productores con potencial exportador, tomarán mas tiempo en materializarse, el tiempo en que se hagan efectivas las medidas de apoyo.

En la distribución de los beneficios de la liberalización comercial es importante reconocer los cambios en los ingresos fiscales. La reducción de aranceles significa que el gobierno central deja de percibir tales ingresos. Se ha argumentado que ello implica una importante reforma fiscal a fin de captar otros ingresos por la va del impuesto a la renta y a las ventas. Sin embargo, la evidencia demuestra que hasta ahora eso es poco factible de lograr, estando aquí uno de los problemas que confrontan los paises de Latinoamérica para poder obtener los recursos que se requiere para financiar las obras, las reformas institucionales y los programas de compensación que demanda la liberalización comercial.

El último punto a considerar en cuanto a los efectos distributivos de un TLC, es

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la calidad y la efectividad de las medidas de política. Ambas representan un gran desafío a la luz del rezago que ya existe al respecto. Estas medidas son en varios campos y deben estar orientadas especialmente al desarrollo de capacidades y a bajar los costos de transacción. En la última sección del documento se aborda este tema.

2.4. Identificación de Productos para el análisis

Dado que el tema central de este trabajo se refiere al acceso a mercados, es de utilidad hacer explícito los productos a los que se refiere el análisis. Al respecto debe recordarse que en materia de comercio, los aranceles se establecen por línea arancelaria. En el caso de los productos de la agricultura estas se han especificado a 8 dígitos. Se trata de más de quinientas líneas arancelarias. Sin embargo, tomando en cuenta el interés de identificar actores (que producen y transforman los productos agropecuarios) y regiones, se trata más bien de un análisis para un grupo reducido de productos (primarios o procesados).

Además hay que reconocer que un número reducido de partidas arancelarias de productos de la agricultura y agroindustria (entre el 10 y 15 por ciento del total, según el país) representan la mayor proporción (entre el 80 y 90 por ciento) del valor de las exportaciones e importaciones agroalimentarias.

En relación a los productos de la agricultura, para propósito de este análisis, se consideran básicamente tres grandes categorías. La primera incluye los productos denominados sensibles, proveyéndose como argumentos de tal sensibilidad, que son producidos especialmente por pequeños productores; que sus niveles tecnológicos no permiten suficiente rentabilidad; que son importantes para la seguridad alimentaria; y que los precios son menores que los que se tendría si no existiesen los subsidios en los paises desarrollados. Estos productos son casi los mismos en los tres paises andinos, y todos sin excepción están expuestos a subsidios en los paises desarrollados, se comercializan en grandes volúmenes, los comercializan empresas transnacionales y tienen mercados altamente distorsionados.

Sin embargo no todas las importaciones proceden de los paises que subsidian la producción Estos son los casos del maíz y el trigo que se importan de Argentina y la soya que se importa de Argentina, Bolivia y Brasil; los lácteos que además de proceder de Argentina, también se importan de Nueva Zelanda; y el arroz que procede de Uruguay y los paises asiáticos.

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El segundo grupo de productos, desde el punto de vista de los paises andinos, se refiere a los productos llamados tradicionales de exportación, y muchos de los cuales ahora se exportan a los Estados Unidos, aunque no en forma exclusiva. Estos son productos altamente generadores de empleo directo, de efectos multiplicadores en la economía rural, y de divisas; y que por lo tanto se desea lograr acceso preferencial en el mercado del socio comercial. En este caso hay algunas variantes en cuanto al interés de cada país andino por incluir tales productos, debiendo considerarse el café, el banano, el cacao, el azúcar, los espárragos, y las flores, especialmente.

Un tercer grupo de productos esta cobrando importancia en los paises andinos. Este grupo incluye los productos étnicos, aquellos con valor agregado y nuevas frutas y hortalizas. En esta amplia lista se incluyen por ejemplo el ají, las mandarinas, las paltas, las aceitunas, las alcachofas, el pisco, las papas nativas, las mermeladas de productos nativos, el café gourmet, los quesos especiales, etc. Todos ellos tienen un potencial importante y pueden referirse como los nuevos productos agropecuarios de exportación.

Desde el lado de Estados Unidos los productos para los que proveerían un acceso limitado o no reducirían los aranceles, son aquellos en los que hay fuertes intereses del sector productor, como por ejemplo el azúcar. Y en cuanto a aquellos para los cuales desean conseguir mejor acceso en los mercados de los socios comerciales, son precisamente aquellos que gozan de subsidios, suele generarse excedentes ocasionales y a los que los paises andinos califican como sensibles.

3. AGRICULTURA Y COMERCIO AGRICOLA EN LA CAN

3.1. Introducción

La agricultura de los paises andinos es compleja, diversa y de una extraordinaria variedad. Esta se refiere a una gran gama de productos, muchos de ellos destinados a mercados locales. Por otro lado, la agricultura, (por creciente reconocimiento) incluye la agroindustria y por lo tanto una extensa variedad de productos que se destinan a los mercados nacionales, regionales y externos.

La agricultura andina se refiere también a una extensa diversidad de actores incluyendo los productores (de muchas diferencias en capacidades y activos) agroindustriales, comerciantes y proveedores de insumos y servicios. Mas aun, en lo que ya es una visión común, y una necesidad para este tipo de análisis, deben incluirse también

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a los supermercados. Cada uno de estos grupos de actores es afectado en forma diferente, según los productos cuyo comercio se liberaliza.

Caracterizar la agricultura de los paises andinos en cuanto a actores, productos más importantes, estructura de la producción primaria y agroindustrial, tecnologías y niveles de gestión, etc., implicaría un análisis mucho más detallado que lo previsto dentro de este trabajo. Más bien se ha considerado oportuno describir brevemente la producción y el comercio de los denominados productos sensibles y de los productos estratégicos. Al respecto con el propósito de presentar información lo mas uniforme posible para los tres paises, se ha utilizado las bases de datos de FAOSTAT.

3.2. Producción y Comercio de Productos Sensibles

En el Cuadro 2 se muestra la identificación de productos sensibles, como consta aun en las posiciones nacionales de los tres paises. Puede apreciarse una elevada coincidencia en cuanto a los productos incluidos en esta categoría en los tres paises. Debe recordarse que dentro de esta restringida categoría de productos primarios se logra definir entre 150 y 200 líneas arancelarias. Por ejemplo en la categoría de lácteos se diferencian 16 líneas arancelarias. �

Producto Perú Ecuador Colombia Papa Trigo Soya Maíz amarillo Maiz blanco Arroz Lácteos Carne bovino Carne de pollo Carne de cerdo Carne de ovino Azúcar Algodón Aceite de palma

X X X X - X X X X X X X X X

X - X X - X X X X X - X - X

- - - X X X X X X X -- X X X

Cuadro 2Países Andinos, Productos sensibles por país en el TLC con EUA

Fuente: Ministerio de Comercio y Ministerios de Agricultura

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En el Cuadro 3 se presentan los productos más importantes de la agricultura en cuanto al uso de la tierra. Puede apreciarse que los productos básicos o sensibles representan una área un poco mayor que las de los otros productos, entre los cuales son importantes los rubros de exportación. Con ligeras variantes entre paises, los productos con mayor área sembrada son café, arroz, maíz, plátano y banano, caña de azúcar, frutales y palma africana, yuca, papa. No se incluyen los datos de producción de pastos, ni los volúmenes producidos de productos pecuarios, incluyendo carne bovina, de ave y de cerdo y lácteos, todos considerados como productos sensibles. Es importante destacar que la producción ganadera (bovinos, ovinos y camélidos) es de alta relevancia para las economías alto andinas.

La producción nacional de los rubros sensibles (Cuadro 4) es complementada en todos los casos con las importaciones (Cuadro 5) Esta información es referencial y no se puede integrar en un solo cuadro, por cuanto los productos en ambos cuadros no coinciden en cuanto al grado de procesamiento. Por ejemplo en el cuadro 4 el rubro papa se refiere a la producción de papa fresca, pero en el Cuadro 5 se refiere a la papa pelada prefrita y congelada. En otros casos como el arroz, este se comercializa internacionalmente pilado y en cáscara, aunque esta última forma es menos común.

Área sembrada (Hectáreas) Producto

Perú Ecuador Colombia

Papa 258.017 48.813 164.088 Trigo 138.126 22.567 19.643

Maíz 487.410 484.402 567.632 Arroz en cáscara 314.655 334.041 498.486 Caña de Azúcar 77.720 72.981 435.000 Palma aceitera 11.500 125.000 150.399 Algodón (en fibra) 65.269 1000 42.348 Soya 1.069 62.262 27.315 Total sensibles 1.353.766

1.026.191

1.904.911

Café 230.000 292.708 630.000 Frutas 293.059 465.944 569.617 Hortalizas 183.708 78.961 108.225 Legumbres 153.805 112.557 144.007 Total otros cultivos 860.572 950.170 1.451.849 Total (sensibles y otros) 2.214.338 1.976.361 3.356.760

Producción en TM Producto Perú Ecuador Colombia

Papa 3.151.355 396.639 2.872.284 Trigo 190.634 14.994 41.841

Maíz 1.356.942 677.479 1.208.595 Arroz en cáscara 2.135.672 1.235.967 2.543.161 Leche total 1.246.330 2.465.310 5.920.000 Carne bovino (fresca) 144.929 232.840 680.000 Carne de pollo 635.980 210.937 630.000 Carne de cerdo 85.656 153.991 110.000 Carne de ovino 38.994 10133 13040 Caña de Azúcar 9.550.000 5.690.895 37.000.000 Palma aceitera 180.446 1.450.000 2.633.000 Algodón (sin desmotar) 126.125 1.207 87.829 Soya 1.928 108.816 57.714

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8

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Cuadro 3Superficie sembrada de productos agrícolas, por país año 2003

Fuente: FAOSTAT

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3.3 Exportaciones Agropecuarias

Las principales exportaciones de productos de la agricultura de los paises andinos se resumen en el Cuadro 6. Hay variantes importantes entre paises, lo cual dificulta una posición común al respecto. Colombia tiene un interés especial en café y flores, Perú lo tiene en espárragos y Ecuador en banano.

Área sembrada (Hectáreas) Producto

Perú Ecuador Colombia

Papa 258.017 48.813 164.088 Trigo 138.126 22.567 19.643

Maíz 487.410 484.402 567.632 Arroz en cáscara 314.655 334.041 498.486 Caña de Azúcar 77.720 72.981 435.000 Palma aceitera 11.500 125.000 150.399 Algodón (en fibra) 65.269 1000 42.348 Soya 1.069 62.262 27.315 Total sensibles 1.353.766

1.026.191

1.904.911

Café 230.000 292.708 630.000 Frutas 293.059 465.944 569.617 Hortalizas 183.708 78.961 108.225 Legumbres 153.805 112.557 144.007 Total otros cultivos 860.572 950.170 1.451.849 Total (sensibles y otros) 2.214.338 1.976.361 3.356.760

Producción en TM Producto Perú Ecuador Colombia

Papa 3.151.355 396.639 2.872.284 Trigo 190.634 14.994 41.841

Maíz 1.356.942 677.479 1.208.595 Arroz en cáscara 2.135.672 1.235.967 2.543.161 Leche total 1.246.330 2.465.310 5.920.000 Carne bovino (fresca) 144.929 232.840 680.000 Carne de pollo 635.980 210.937 630.000 Carne de cerdo 85.656 153.991 110.000 Carne de ovino 38.994 10133 13040 Caña de Azúcar 9.550.000 5.690.895 37.000.000 Palma aceitera 180.446 1.450.000 2.633.000 Algodón (sin desmotar) 126.125 1.207 87.829 Soya 1.928 108.816 57.714

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Cuadro 4Productos sensibles, Producción en los países andinos, 2003

Fuente: FAOSTAT

Producto Perú Ecuador Colombia Papa (congeladas) 3.503 4.188 1289 Trigo 1.297.133 414.576 1.146.463 Maíz (total) 933.167 377.890 2.031.673 Arroz (total) 15. 877 204 44.772 Leche equiv. 153.577 7.246 38.682 Carne bovino 5.197 103 602 Carne de pollo 3.521 57 130 Carne de cerdo 359 702 2.472 Carne de ovino 36 16 0 Azúcar (eq bruto) 11.910 9.221 118.820 Aceite de Palma 21.688 1.041 21.519 Fibra de Algodón 40.054 14.256 64.556 Soya 104.792 77 452.097

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Cuadro 5Importaciones de productos sensibles por país, en TM, 2003

Fuente: FAOSTAT

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Productos Agropecuarios Perú Ecuador Colombia

Azúcar 19.20 19.81 228.47 Café (verde y tostado) 181.05 10.99 813.92 Bananos y plátanos 7.28 1.099.25 425.47 Algodón 5.23 0.66 -- Espárragos (en diversas formas) 108.85 0.76 1.24 Mangos 31.10 16.33 0.63 Uvas 24.31 -- -- Manteca de cacao 15.29 16.86 7.56 Cebollas 11.36 3.06 0.21 Fibras textiles 31.59 8.40 0.49

Fuente: FAOSTATNota: La información sobre flores y follajes no está disponible en FAOSTAT, sin embargo son productos de importancia en las exportaciones de Colombia, Ecuador y Perú, al igual que los camarones y langostinos en el caso de Ecuador.

Productos Agropecuarios Totales De

Perú De

Ecuador De

Colombia De otros paises

Flores y follajes 1.247.40 2.72 105.96 347.54 791.1Café verde 1.408.86 57.81 7.51 322.64 1.020.8Café tostado e instantáneo 552.23 3.89 2.06 51.48 494.7Azúcar de caña y remolacha 537.50 17.84 4.67 39.03 475.9Azúcar, edulcorantes y bases 346.10 0.98 -- 6.84 338.2Bananos 1.114.18 4.46 273.97 164.38 671.3Otras frutas frescas 2.415.41 20.49 26.27 0.71 2.367.9Bocadillos (incluyendo chocolate) 3.061.51 1.077 3.60 30.76 3.026.0Frutas y vegetales procesados 3.168.82 33.29 38.73 14.72 3.082.0Cacao 701.94 0 42.68 0.17 659.0Manteca de cacao 661.56 3.011 13.94 4.72 639.8Tabaco 756.88 139 14.61 4.34 737.7Especies 752.18 8.25 3.58 3.68 736.6Jugos de frutas y vegetales 798.31 1.1 5.37 2.01 789.7Vegetales frescos 2.987.58 97.27 4.65 1.99 2.883.6

3.4. Sustitución de Cultivos, Ingresos y Empleo Uno de los temas centrales por el que los paises andinos están interesados en el libre comercio con los Estados Unidos es el acceso para productos que pueden ser más rentables y mayores generadores de empleo. Algunos de ellos podrían producirse

Cuadro 6Exportaciones de principales productos agropecuarios por país, en

millones de dólares, año 2003

Cuadro 7Estados Unidos, Importaciones de productos agropecuarios por país

andino, en millones de dólares, año 2003

Fuente: FAS USDA. BICO Reports

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en las zonas donde actualmente se produce coca, sin embargo los programas de apoyo para la sustitución de la coca han sido hasta ahora poco efectivos. En muchas otras zonas de los paises andinos es posible la producción de rubros generadores de empleo y altamente rentables, pero debe advertirse que en general todos ellos son mucho más exigentes en gestión y capital.

En cuanto a los diversos rubros en la agricultura hay diferencias importantes en el valor de la producción por hectárea y la generación de empleo por hectárea. En cuanto al valor de la producción, los datos del cuadro 8 muestran importantes variaciones en el caso del Perú para algunos productos en estas dos categorías. En forma similar el Cuadro 8 muestra también los jornales requeridos por hectárea para esos productos. En el caso de los productos no tradicionales, se incluyen aquellos jornales que se generan por el empaque y preparación para la comercialización y exportación en el caso de los productos frescos y para el procesamiento, en el caso de aquellos que pasan por la industrialización.

Producto Superficie en ha

Jornal/ha VPB en US$/ha

Pimiento piquillo 5000 154 8330.43 Espárrago 18255 154 7620.61 Alcachofa 2212 137 5727.07 Cítricos 54941 147 4491.07 Mango 11853 150 3397.23 Arroz 314655 80 1962.15 Papa 258017 114 1575.38 Maíz 287410 84 618.15 Algodón 77600 120 510.76 Café 230000 100 493.23 Trigo 138216 30 302.15

3.5. Las Medidas de apoyo a la agricultura en EUA

Uno de los aspectos más difíciles de la negociación del TLC es la resistencia de Estados Unidos a eliminar las ayudas a la agricultura (Cuadro 9). El país se reserva el derecho de negociar este tema y aceptaría hacerlo solo en el contexto multilateral. Por otro lado, el sector productor agropecuario en los paises andinos ha

Cuadro 8Perú, Superficie en ha, Empleo generado (jornales/ha) y Valor de la

Producción (US$/ha) de algunos cultivos. Periodo 2003-2004

Fuente:Sistema de Información Agraria MINAG. Campaña 2003-2004

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Producto

Ayuda Total en millones US$

% del monto total (US$ millones)

Lácteos 4.483.33 30.64 Soya 3.610.04 24.67 Algodón 2.810.11 19.20 Maíz 1.269.66 8.67 Azúcar 1.060.96 7.25 Arroz 762.88 5.21 Trigo 189.39 1.29 Ovejas y cabras 21.70 0.001 Otros productos 419.56 3.06 Total 14.627.63 100.00%

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17

4. ESCENARIOS COMERCIALES E IMPLICACIONES DISTRIBUTIVAS.

4.1. Antecedentes

El análisis de los efectos esperados de los tratados de libre comercio en la agricultura ha generado una cantidad considerable de opiniones. Una parte de ellas surgen de

Fuente: MINCETUR, 2004. Subsidios Agrícolas en Estados Unidos, Oficina Estudios Económicos de MINCETUR, y Revilla, 2004

Cuadro 9Estados Unidos Ayuda a la Agricultura (en programas de ayudas

referidas a productos específicos) en millones de US$ para el año 2001

expresado con vehemencia su renuencia a que se conceda acceso preferencial para los productos que en los Estados Unidos reciben subsidios, argumentando que en el peor de los casos, si así fuese, debe recurrirse a la banda de precios como mecanismo de protección, a lo cual se oponen los Estados Unidos.

Por otro lado, como esta de por medio el tema del acceso a los productos andinos de exportación, se ha producido un distanciamiento entre los subsectores respectivos en la agricultura de los paises. La argumentación sobre cuales son las condiciones más convenientes sigue aun en debate. Desde luego que un análisis de los posibles efectos distributivos de más acceso para los productos andinos al mercado americano o menos acceso a los productos americanos en el mercado andino, puede contribuir a tener más elementos de juicio al respecto de un tema de alta sensibilidad.

��

75

apreciaciones empíricas, y no por ello despreciables, aunque en algunos casos están revestidas de posiciones de orden político. Otras se sustentan en simulaciones logradas con modelos cuantitativos sobre posibles escenarios. Algunos de ellos son modelos de equilibrio general; otros son de equilibrio parcial y otros son circunscritos a esquemas de articulación de cadenas de productos agropecuarios. Varios de los modelos ofrecen suficiente desagregación para tener una idea de los efectos distributivos entre segmentos de actores; y cuando incluyen opciones de exportación y de importación, han podido llegar a conclusiones tentativas sobre los ingresos y el empleo.

En general hay concordancia en cuanto a que los posibles efectos van a variar en función de las políticas que acompañen el proceso de liberalización comercial, pero no se conoce de trabajos que se hayan detenido a simular escenarios alternativos en función de las políticas que se pongan en práctica para acompañar la liberalización comercial. Parte de la dificultad está en que muchas de las medidas de política no se pueden traducir fácilmente en indicadores de producción y comercio, como por ejemplo una política para el desarrollo de capacidades.

A continuación se ofrece una referencia a estudios previos muy recientes que permiten hacer comentarios sobre la complejidad de llegar a conclusiones sobre los efectos distributivos de diferentes escenarios de acuerdos comerciales. Al respecto debe recordarse que un tratado de libre comercio incluye muchos temas y cláusulas en cada uno de ellos; y aun en el caso de acceso a mercados, este se define para varios rubros, algunos de los cuales pueden ser substitutos en la producción.

4.2. Banda de precios y efectos distributivos en cadenas agroalimentarias

Es conocido que los subsidios a las exportaciones y ayudas internas a la agricultura en los países desarrollados, deprimen los precios internacionales, especialmente de los granos. Si prosperan las negociaciones agrícolas multilaterales, desaparecieran con el tiempo los subsidios a las exportaciones y las ayudas internas se hiciesen menos distorsionantes del comercio y los precios, el resultado esperado es sería que los precios internacionales de los granos subirían.

Sin embargo, por otro lado, el avance en la biotecnología podría permitir que aumente la productividad y que continúe la tendencia secular de disminución de los precios internacionales, que como se aprecia en el Cuadro 10, ha sido extremadamente pronunciada.

76

Como existe la inquietud de que los precios internacionales de los granos disminuyan, los agricultores de los países andinos son bastante firmes en la posición de que se aplique la banda de precios para los granos, aun después de que se haya culminado la desgravación, por ahora planteada a diez años.

A continuación se ofrece una discusión de los posibles efectos distributivos para el caso del maíz, recurriendo a los resultados del trabajo de Arias (2004) para la cadena de maíz – avicultura – porcicultura si los precios internacionales del maíz amarillo duro (MAD) aumentaran un 10%. De acuerdo a Arias (2004) los porcentajes en el Cuadro 11 pueden considerarse como elasticidades de equilibrio general si estos se dividen entre 10 y por lo tanto representan el cambio en la producción, las importaciones, etc. ante un cambio en un 1% en los precios internacionales (definición estricta de una elasticidad).

Un aumento en dólares de un 10% en los precios internacionales del MAD reduciría las importaciones del maíz en -4.53%. Al mismo tiempo, los cambios en los precios internacionales se transmiten a los precios domésticos, y hacen que la oferta y demanda agregadas de maíz se deban ajustar. Los precios al productor aumentarían en 1.30%; lo que repercute en un aumento de la producción en chacra en 2.82%. Los precios al consumidor final de maíz (las fabricas de concentrados) aumentarían en 3.34%, lo cual deprime la demanda final de maíz en -3.35%. El maíz se utiliza como materia prima para los concentrados; los cuales a su vez representan solo una proporción del costo total de producción de pollos y cerdos.

18

Producto 1961-63 1971-73 1981-83 1991-93 2001-02 2000 2001 2002

Bananas 43 25 29 24 22 17.5 23.5 20.7

Cocoa 114 125 143 56 38 36.3 42.5 32.8

Café n.a. 188 196 66 40 56.9 39.2 40.4

Algodón 146 158 128 70 40 52.3 41.3 38.7

Maíz … 5.5 4.4 2.5 1.7 1.6 1.6 1.7

Arroz 726 685 565 290 155 180.3 148.6 160.8

Azúcar n.a. 25.28 18.11 10.15 6.56 7.24 7.44 5.68

Tabaco … 3 975 4 002 3 498 2 431 2 644.4 2 572.3 2 289.8

Trigo 8.4 7.3 7.3 3.3 2.9 2.8 2.9 2.8

.

Cuadro 10Tendencia de los precios reales de los productos agrícolas básicos

Notas: Los precios nominales han sido deflatados por el índice de precios al consumidor de EEUU (1995=1), n.a. = no disponibleFuente: FAO, 2004

77

Un insumo más costoso para la industria implicaría un mayor precio de los concentrados y reduciría la producción doméstica de pollos y cerdos en - 0.34% y – 0.70%, respectivamente, por lo tanto los precios al productor y al consumidor de ambos productos suben y la demanda final de carnes cae (Carne de pollo: -0.56% y Carne de cerdo: – 0.63%).

El valor agregado agrícola del MAD aumenta en 3.01%, pero se reduce el aporte al Producto Interno Bruto de la avicultura, porcicultura, otros productos sensibles, la agroindustria relacionada y el resto de la economía (-4.22%, -7.57%, -0,29, -0.86, - 0.01%, respectivamente).

Rubro

Impacto sobre: MAD Pollos Cerdos Otros

Sensibles Agroindust

ria Resto

Economía

Precios de importación (s/) 10.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00

Precios al Productor (s/) 1.30 0.50 0.60 0.00 0.00 0.00

Precios consumidor final (s/) 3.34 0.43 0.61 -0.09 0.10 0.10

Importaciones (t) -4.53 0.04 0.00 -0.09 -0.06 0.00

Producción doméstica (t) 2.82 -0.34 -0.70 -0.07 -0.11 -0.01

Oferta doméstica (t) -0.32 -0.31 -0.52 -0.06 -0.08 -0.02

Demanda final consumidores (t) -3.35 -0.56 -0.63 -0.01 -0.08 -0.03

Valor agregado agrícola (VAA) 3.01 -4.22 -7.57 -0.29 -0.86 -0.01

Lo aquí expuesto, con las limitaciones que tiene un modelo estático, revela que es necesario valorar los efectos para los diferentes actores a lo largo de una cadena agroalimentaria. Las decisiones finales deben de tomarse en función de la magnitud de los efectos distributivos. En este caso particular puede apreciarse que el costo adicional para los consumidores de pollo y cerdo es ínfimo, sin embargo si podría lograrse un efecto positivo en los ingresos de los productores, por la vía del mejor precio y mayor producción.

Cuadro 11Simulación de impacto sobre la cadena de maíz - avicultura - porcicultura

de un aumento en un 10% en los precios de Maíz Amarillo Duro

Fuente: Arias, 2004* Nota: MAD: maíz amarillo duro, Pollo: carne de pollo, cerdo: carne de cerdo, Otros Sensibles: otros productos sensibles no incluidos en el cuadro, Agroindustria: agroindustria relacionada con los productos sensibles primarios o sin desagregación en el estudio, Resto de la economía incluye otros productos agrícolas como los de exportación

*

78

4.3. Efectos distributivos entre regiones

Los efectos distributivos del libre comercio pueden ser muy variados entre regiones de un país en función de donde se producen los rubros sensibles y los de exportación. Este tipo de análisis es particularmente necesario en el caso de los paises andinos, si se considera su tamaño y su diversidad agroecológica. En el caso del Perú el país esta dividido en 24 regiones y en cuanto a los productos agropecuarios, se han considerado tres grandes categorías: los productos sensibles, los que actualmente se exportan y los potenciales para el mercado interno y para exportación

A continuación se exponen los posibles efectos de dos medidas reportadas en el estudio realizado por Pomareda (2005). Primero, una mayor liberalización comercial de todos los productos sensibles; y luego un mayor acceso al mercado americano para los productos de exportación.

Disminución de los precios de los productos sensibles

Una de las preocupaciones principales en relación a los Tratados de Libre Comercio es que se produzca una importación significativa de los llamados productos agropecuarios sensibles, lo cual traería consigo una disminución de los precios internos. El tema es controversial, tanto por las diferencias de interés de los diferentes actores en las cadenas, como por razones de las condiciones que favorecen las importaciones.

En este caso se ha considerado el efecto que podría tener en la agricultura de las diferentes regiones del Perú, una disminución del valor de la producción de todos los productos sensibles, asumiendo que ello es una resultante del menor precio doméstico. No se ha incluido, por no disponerse del modelo requerido, una sustitución entre cultivos si cambian los precios relativos.

En el Cuadro 12 se puede apreciar el efecto que podría tener a nivel de rubros y para las diferentes regiones, una disminución del 10% en el precio de los productos sensibles. Se puede valorar que los efectos son muy diferentes entre regiones, debido a la importancia relativa de estos rubros en las diferentes regiones del país.

En términos de la contribución relativa al valor total de la producción agropecuaria nacional, ésta es notoria, dada la importancia relativa que los productos sensibles ya tienen en las respectivas regióones. El impacto sería mayor especialmente en

79

las regiones de la Costa, siendo mucho más visible en regiones como Tumbes y Lambayeque, donde es notorio el peso del arroz. Los casos de la Libertad y Piura son también relevantes por el peso del arroz, el maíz y el algodón.

Producción de rubros exportados y potenciales

Se ha considerado la posibilidad de que a raíz del TLC con EUA se mejoren las condiciones de acceso a los mercados y que por lo tanto se pueda aumentar la exportación de aquellos rubros que actualmente se exportan y en forma comparativa

DepartamentoSituación Actual

VBPA

Situación hipotética VBPA por

disminución 10%

Variación VBPA

Región

Tacna 144,648 143,837 -0.56%Moquegua 47,301 46,977 -0.69%Madre de Dios 34,758 34,124 -1.82%Loreto 351,904 345,431 -1.84%Ucayali 122,585 120,070 -2.05%Junín 604,799 590,175 -2.42%Ayacucho 241,189 235,157 -2.50%Cusco 392,381 382,338 -2.56%Arequipa 601,188 582,876 -3.05%Amazonas 399,453 386,702 -3.19%Lima 1,024,377 991,612 -3.20%Cajamarca 793,749 766,749 -3.40%Ica 720,717 695,257 -3.53%Huancavelica 180,553 173,644 -3.83%Pasco 148,353 142,437 -3.99%Apurimac 146,122 139,583 -4.48%San Martín 458,070 437,179 -4.56%Puno 430,333 410,304 -4.65%Piura 534,540 507,110 -5.13%Ancash 324,104 306,174 -5.53%La Libertad 1,225,797 1,153,098 -5.93%Huanuco 399,915 375,200 -6.18%Lambayeque 688,968 641,620 -6.87%Tumbes 81,392 74,962 -7.90%Total 10,097,193 9,682,616 -4.11%Fuente: Pomareda, (2004)

Cuadro 12Variación del VBPA Regional por disminución del 10% productos

sensibles

80

Figura 1 VBPA regional con un aumento 10% en el valor de los productos

agropecuarios exportados

Los resultados se aprecian en las figuras 1 y 2, y al igual que en el caso anterior, los efectos son muy variados entre regiones. Dada la concentración de los rubros actualmente exportados, en cuanto a su producción en muy pocas regiones, en el primer escenario se profundizarían las diferencias económicas entre regiones.

Debido a la gran diversidad agroecológica del país, en todas las regiones se produce en pequeña escala una amplia variedad de productos de alta rentabilidad. Muchos de ellos son producidos por pequeños productores. Una política de desarrollo del agro podría incluir el fomento de estos productos para el mercado interno y para el mercado de exportación. Se ha simulado un aumento del 10% del valor de la

lo que ocurriría si se obtiene acceso preferencial para otros productos que aun no se exportan. Mientras los primeros se producen en muy pocas regiones, los segundos se producen en muchas regiones y especialmente las de la sierra y selva, hasta ahora marginadas de los beneficios de la exportación.

0.03

0.04

0.39

0.44

0.45

0.53

1.05

1.08

1.37

1.59

1.74

1.74

1.91

2.05

2.5

2.63

2.66

2.92

2.98

3.33

3.41

3.56

4.29

4.79

0 1 2 3 4 5 6

HuancavelicaApurimac

LambayequeAncash

PunoArequipaHuanuco

CajamarcaAyacucho

Madre de DiosLa LibertadMoquegua

TumbesLima

LoretoPascoJunín

TacnaCuscoPiura

San MartínAmazonas

UcayaliIca

Porcentaje

81

0.46%

0.73%0.96%

1.03%1.03%

1.09%1.14%

1.23%1.25%

1.28%1.34%

1.47%1.62%1.65%

1.68%1.89%

1.97%2.23%

2.41%2.47%

2.68%3.40%

4.40%4.85%

0% 1% 2% 3% 4% 5% 6%

Lambayeque

CajamarcaAncash

AyacuchoLa Libertad

ArequipaIca

Puno

HuancavelicaAmazonas

CuscoApurimac

MoqueguaTacna

HuanucoTumbes

San MartínPiura

Madre de Dios

PascoLoreto

JunínLima

Ucayali

Figura 2Variación del VBPA por aumento 10% de productos potenciales

producción de estos rubros y pueden apreciarse diferencias notables entre regiones en relación a la situación antes referida.

Fuente: Pomareda, 2004

82

0.46%

0.73%0.96%

1.03%1.03%

1.09%1.14%

1.23%1.25%

1.28%1.34%

1.47%1.62%1.65%

1.68%1.89%

1.97%2.23%

2.41%2.47%

2.68%3.40%

4.40%4.85%

0% 1% 2% 3% 4% 5% 6%

Lambayeque

CajamarcaAncash

AyacuchoLa Libertad

ArequipaIca

Puno


CuscoApurimac

MoqueguaTacna

HuanucoTumbes

San MartínPiura

Madre de Dios

PascoLoreto

JunínLima

Ucayali

Este resultado debe inducir a considerar especialmente la importancia que estos rubros tienen para los agricultores más pequeños, quienes difícilmente pueden salir de la pobreza, permaneciendo con productos sensibles de baja rentabilidad en propiedades de una o dos hectáreas. Debe también considerarse que la producción de algunos de estos rubros, especialmente frutas, pueden lograse con denominación de origen y por lo tanto precios mayores. Además, en general la demanda por estos productos esta creciendo en forma significativa.

El aspecto mas importante a destacar en la comparación de las Figuras 1 y 2 es que en el segundo caso las regiones mas beneficiadas son las mas pobres y por otro lado los beneficios se distribuyen en forma mas equitativa entre regiones (la curva de Figura 2 es menos asimétrica)

4.4. Gradualidad, sustitución de cultivos y empleo

Uno de los aspectos mas argumentados para apoyar la firma de acuerdos de libre comercio con EUA, es que ello permitiría un mayor acceso al mercado más amplio y con alto poder adquisitivo. Por lo tanto, seria necesario reorientar la producción hacia los rubros demandados en dicho mercado y para los cuales se puede tener ventaja competitiva. Como se vio antes, dichos productos pueden ser más generadores de empleo por hectárea y en general son más rentables. A ello se suma el hecho que por sus elevados requerimientos de insumos y servicios, contribuyen a dinamizar las economías rurales.

La argumentación anterior es válida, sin embargo debe ir acompañada de dos aclaraciones. Estos productos son más riesgosos, más demandantes de capital y tecnología y bastante más exigentes en gestión. Por otro lado, el mercado es volátil, se depende de actores externos que no siempre son confiables y están sujetos a crecientes normas de sanidad, e inocuidad. Por lo anterior no en todos los casos estos rubros pueden ser producidos y exportados exitosamente por pequeños productores en forma individual y en organizaciones de productores con limitaciones de capacidad de gestión. Sin embargo, cuando se superan tales limitaciones y cuando se construyen alianzas exitosas entre actores en las cadenas, se logran resultados positivos.

A continuación se muestran los resultados de una sustitución gradual 9 3 por ciento anual) de cultivos especialmente destinados al mercado interno, por rubros destinados a la exportación, en el caso del Perú. El valor de la producción por hectárea y el

19

20

Valor de la produccion (millones de soles)

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

Año 0 Año1 Año2 Año3 Año4 Año5 Año6 Año7 Año8 Año9 Año10

Valor produccion sensiblesValor produccion exportacionValor Produccion Total

Crecimiento del empleo total

(Millones de jornales)

130

135

140

145

150

155

160

165


Empleo Total

83

0.46%

0.73%0.96%

1.03%1.03%

1.09%1.14%

1.23%1.25%

1.28%1.34%

1.47%1.62%1.65%

1.68%1.89%

1.97%2.23%

2.41%2.47%

2.68%3.40%

4.40%4.85%

0% 1% 2% 3% 4% 5% 6%

Lambayeque

CajamarcaAncash

AyacuchoLa Libertad

ArequipaIca

Puno


CuscoApurimac

MoqueguaTacna

HuanucoTumbes

San MartínPiura

Madre de Dios

PascoLoreto

JunínLima

Ucayali

empleo por hectárea fueron tomados del Cuadro 8.

Valor de la produccion (millones de soles)

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500


Valor produccion sensiblesValor produccion exportacionValor Produccion Total

Figura 3Posibles efectos sobre el valor bruto de la producción agropecuaria ante

la sustitución de cultivosValor de producción (millones de soles)

Crecimiento del empleo total

(Millones de jornales)

130

135

140

145

150

155

160

165


Empleo Total

Figura 4 Posibles efectos sobre el empleo total de asalariados ante la sustitución de cultivos

84

Se puede apreciar que si efectivamente se lograse la sustitución de rubros, aunque parcial y a una tasa moderada, los impactos en el empleo y los ingresos brutos de la producción agropecuaria serian muy significativos. Sin embargo, hay que estar muy concientes que esta situación solo puede lograrse si existe un programa muy serio y con abundantes recursos financieros para hacer posible la ansiada transformación productiva y el desarrollo de la agroindustria de calidad internacional.

Se ha argumentado que la ausencia de estos programas de apoyo ha dado como resultado que los acuerdos de liberalización comercial no hayan rendido sus frutos de inducir la transformación de la agricultura. Por otro lado, se puede argumentar que no es la liberalización comercial per se la que induce la transformación productiva, sino el afán y el esfuerzo de ser mas competitivos y las políticas de apoyo. Tales medidas son discutidas en la próxima sección.

4.5. Ingresos fiscales y otros impactos macroeconómicos

Cuando se analiza la liberalización comercial para un sector amplio de la economía, digamos la agricultura en conjunto, incluyendo la agroindustria, puede apreciarse mejor los efectos en variables macroeconómicas, siendo una de ellas la recaudación de ingresos de parte del Estado por medio de los aranceles a la importación. Este es un aporte no despreciable de los ingresos fiscales En esta sección se presentan resultados del trabajo de Arias (2004) sobre el posible impacto sobre las importaciones, la producción doméstica, el Producto Bruto Interno, los ingresos del gobierno, y sobre los precios internos, de distintos escenarios de apertura, vía reducción de los aranceles a los productos de la agricultura en el Perú.

Se analizan los resultados de dos escenarios de acceso a mercados: Escenario a) arancel cero para todos los productos de importación, agrícolas y no agrícolas, Escenario b): el mismo Escenario a), pero excluyendo los productos agrícolas primarios sensibles.

El resultado neto esperado de un acceso libre para todos los productos de importación en el Perú sería un aumento en el PIB de 0.87%, y tanto los ingresos como el consumo de los hogares aumentarían en 2.77% y 2.82%, respectivamente. Sin embargo, el volumen de las importaciones aumentarían también en un 7.03%, mientras que el volumen de producción doméstica aumentaría en un porcentaje mucho menor (0.87%). El gobierno vería sus ingresos fiscales contraerse en -5.51%.

Arias (2004) reconoce que debido a los encadenamientos productivos en la

85

economía, es posible que disminuya la producción de sensibles ante la competencia de productos importados básicos (especialmente granos) y que de manera simultánea aumenten las importaciones de tales rubros. Los productos que perderían ante la mayor competencia de productos importados y más baratos serían: maíz amarillo duro, trigo, caña de azúcar, palma aceitera y aceite crudo de palma.

El Escenario b) es similar al primero, sólo que se mantienen constantes los aranceles para los productos agrícolas sensibles. Los efectos positivos sobre la producción doméstica (PBI y volumen de producción), y sobre los ingresos y consumo de hogares, son menores cuando se mantienen los aranceles para los productos agrícolas sensibles.

Así por ejemplo, el PBI en lugar de aumentar 0.97%, en el Escenario b aumentaría 0.70%, que equivaldría, en términos monetarios y con base al año 2002, a una diferencia de 373 millones de soles. El ingreso de los hogares también aumentaría 2.26% en vez del 2.77% mostrado cuando se liberó toda la economía, una diferencia para los hogares de 651 millones de soles. Los ingresos del gobierno se reducirían en un porcentaje menor de -4.84%, comparado con el -5.51% del Escenario a. En términos monetarios la diferencia en ingresos fiscales entre el Escenario a y b es de 247 millones de soles por año aproximadamente 75 millones de dólares por año.

Con la desgravación arancelaria solo del resto de la economía, todos los productos agrícolas sensibles se verían beneficiados por aumentos en los precios al productor y en la producción doméstica, lo cual aumentaría los ingresos del sector. De la misma manera, se verían favorecidos los productos agrícolas sensibles no importados como la papa, la leche, el algodón, la caña de azúcar, y el arroz cáscara. La única excepción sería la palma aceitera, donde tanto los precios como la producción decaen.

El trabajo de Arias no incluye un rubro de ingresos gubernamentales por impuestos a la renta. Ello habría sido necesario para valorar como el Estado genera mas ingresos por la vía de las mayores ganancias que obtendrían los exportadores de productos de la agricultura y de otros sectores.

Estas simulaciones de efectos macroeconómicos son importantes por cuanto no solo es relevante lo que ocurre en los ingresos de la empresa privada y en el gasto de los consumidores, sino también en los ingresos del Gobierno Central. Esto es particularmente relevante cuando se plantea que los procesos de liberalización comercial deben ir acompañados de medidas de compensación para aquellos productores que no capturan los beneficios del libre comercio.

86

4.6. Implicaciones para la negociación del TLC

Lo expuesto en las secciones previas es solo una muestra del tipo de complejos efectos que se crean por efecto de algunas de las condiciones que se establecen en la negociación comercial en aquellos asuntos relacionados al acceso a mercados (solamente). Aun cuando se trata de simulaciones, detrás de las cuales hay varios supuestos, los casos presentados ilustran que la negociación de un tratado de libre comercio debe hacerse en base a investigaciones previas sobre escenarios de negociación y una participación de los actores de la sociedad civil y distintas instancias de gobierno en el análisis de las implicaciones.

Por otro lado, aun cuando el análisis aquí presentado se centra en el caso de los productos de la agricultura, es necesario reconocer que un tratado como el previsto con los EUA, abarca varios otros sectores. Por lo tanto, si bien en el caso de la agricultura pueden haber costos, es necesario conocer si los beneficios agregados le darían al Gobierno la posibilidad de generar mayor crecimiento económico e ingresos fiscales, como para disponer de los recursos necesarios para implementar programas de compensación y de apoyo a la transformación productiva de la agricultura en la dirección deseable.

5. POLITICAS PARA ACOMPANAR LA LIBERALIZACION COMERCIAL

En trabajos previos sobre políticas para la agricultura en el contexto de la liberalización comercial y la globalización (Pomareda, 2004) éstas políticas se han segmentado en tres grandes categorías. Las políticas sectoriales agropecuarias (tecnología, sanidad, inocuidad, gestión gremial, riego, etc.), las multisectoriales (ambiental, laboral, obras rurales, educación) y las macroeconómicas. En esta ocasión las medidas propuestas se han agrupado en las siguientes grandes categorías: políticas para la negociación como tal, para la defensa comercial, para el logro de mayor competitividad; para la compensación en la agricultura y para la administración de los tratados.

5.1. Políticas para la negociación comercial

En este terreno, se ubican las políticas que deben ser tomadas en cuenta como guía para los compromisos a ser adquiridos en los tratados comerciales en los próximos años incluyendo el TLC con EUA. Ello incluye la profundización de los acuerdos en la OMC, los acuerdos regionales en la Comunidad Andina de Naciones (CAN),

��

87

el Acuerdo del G3 suscrito entre Colombia, Venezuela y Mexico, la revisión del acuerdo con el MERCOSUR (si se tomase una decisión al respecto) y los tratados bilaterales.

El respeto a los compromisos previos es fundamental para que los paises andinos conserven credibilidad internacional. Por otro lado es necesario que las cláusulas establecidas en el texto del TLC con EUA no entren en conflicto con compromisos previos o que se presten para futuros conflictos.

Al respecto, es importante destacar que tales tratados imponen dos tipos de desafíos. Por un lado, la presión para competir en el mercado doméstico y en los mercados externos. Y por otro, el requerimiento de que tales tratados acarreen beneficios para toda la sociedad. En el caso particular de la agricultura, el interés de orden social es la generación de empleos de calidad y la participación con beneficios sustantivos para los pequeños productores y microempresas.

5.2. Políticas de Defensa Comercial

Los paises andinos tienen claramente definidos sus instrumentos de defensa comercial y al respecto se ofrecen las siguientes recomendaciones, aplicables en cualquiera de los foros de negociación, pero especialmente en el caso de la negociación del TLC con EUA.

-

-

En relación a la desgravación para los productos sensibles, especialmente en el marco de la negociación del tratado de libre comercio con EUA, se recomienda definir una política de Estado que se sustente en la valoración en forma muy acuciosa de los resultados de los estudios que alertan sobre la compleja trama de interacciones y efectos distributivos. Esto es muy importante, dadas las condiciones estructurales que limitan la rentabilidad y las distorsiones que aún prevalecen en los mercados; la diversidad del origen de las importaciones; los regímenes arancelarios con los distintos socios comerciales y la trama de interrelaciones entre sectores en la agricultura de cada país.

En cuanto a la aplicación del sistema de bandas de precios, se admite que es un tema de alta sensibilidad y que por ello es indispensable valorar su uso a la luz de la experiencia sobre su efectividad, la distribución de los beneficios de su aplicación y los riesgos de ser aplicado en forma inadecuada. Reconociendo las particularidades de la estructura interna de la producción primaria y de la agroindustria y del mercado de cada producto, deben tomarse en cuenta las

88

siguientes opciones, y su negociación en los foros multilaterales y especialmente en el TLC con EUA:

*

*

*

*

Mantener el uso de la banda de precios (siguiendo los principios del SAFP) como una política necesaria para que los países andinos puedan tener a mano un instrumento que les permita una defensa adecuada de la producción nacional, en aquellos casos en que por razones relacionadas a subsidios o simples excedentes, los precios de importación se depriman en forma sustancial.

Trabajar rápidamente con otros países para que este instrumento sea aceptado y estandarizado en cuanto a la metodología, con la aprobación de la OMC, a fin de que su aplicación no conduzca a un uso indebido.

Reconociendo que existe resistencia de algunos países para su aplicación, es necesario la búsqueda de un consenso internacional sobre su inclusión o exclusión en dichos tratados y que, dependiendo de lo que se acuerde los países tengan a mano instrumentos alternativos de semejante efectividad e inclusión en tratados bilaterales.

En el evento de que la medida como tal no fuese aceptada multilateralmente, debe preverse la posibilidad de recurrir a cuotas de importación, condicionadas a niveles de precios; es decir, la cuota tendrá que ser cada vez menor cuanto menor es el precio al que se va a importar el producto.

Si bien las dos primeras opciones pueden sonar optimistas, es oportuno reconocer que hay experiencias previas que se pueden valorar y rescatar para un uso adecuado. Es propio reconocer también que en los paises andinos hay un sentimiento de estrés sobre el tema y debe dársele mucha atención para un análisis de todas las posibles opciones, para evitar que se convierta en el Talón de Aquiles de la negociación del TLC con EUA.

- En cuanto a la aplicación de la Salvaguardia Especial Agrícola, Colombia y Ecuador están en mejor posición que el Perú pues este país no puede invocarla, de acuerdo a sus compromisos en la OMC. Sin embargo, el Perú si puede recurrir a la Salvaguarda General. Se conoce que su aplicación es lenta, dado el requerimiento de autorización y comprobación de daño. Se recomienda que esta medida se incluya en el texto del TLC con EUA y otros tratados, y que se insista ante la OMC para la flexibilización de requerimientos para su aplicación, como un medio para prevenir o resarcir el daño causado por

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el ingreso de productos a precios menores que los costos de producción, bajo prácticas de dumping comprobado. Desde luego que es fundamental al respecto tener la capacidad para la vigilancia de las prácticas comerciales, tema que se aborda mas adelante.

El ejercicio de las prácticas internacionales de sanidad e inocuidad debe seguir constituyendo una de las medidas más efectivas de defensa comercial. Sin embargo, es importante desarrollar la capacidad para su aplicación bajo la norma estricta y evitar su uso indebido con fines de discriminación comercial. Si se violan estos principios, se puede asegurar que las guerras comerciales echarían por tierra cualquier esfuerzo de liberalización comercial.

Asimismo, la defensa comercial debe ser objeto de un análisis muy cuidadoso en el caso de la importación de productos substitutos (caso de fructosa de maíz que sustituye a azúcar y productos de soya que sustituyen a lácteos, etc). También el caso de las partes oscuras de pollo que se pueden vender a precios muy bajos, aunque tal práctica no califique como dumping. Y por último, en cuanto a la importación de productos resultantes de material transgénico (maíz y soya) que son usados para alimentación animal, pudiendo haber restricciones para la exportación de carnes que han usado tales insumos.

5.3. Política de fomento de la competitividad

Es incuestionable que los paises andinos requieren redoblar su apoyo a la modernización de la agricultura y al proceso agro exportador que ya se ha iniciado en forma exitosa en algunas regiones. Al respecto se sugiere considerar en forma complementariamente a las actuales medidas, las siguientes, las cuales tienen ligeras variantes entre paises:

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Respecto al uso del drawback (en el caso del Perú) de se recomienda una evaluación de la experiencia, dando una atención mayor a la forma en que se administra, de modo que sea utilizado en la mejor forma posible como un mecanismo de apoyo financiero al proceso de innovación. Al respecto se recomienda también analizar la aplicación que en el sector agroexportador.

Respecto a la devolución del Impuesto General a las Ventas del saldo a favor del exportador, generado por el monto de las adquisiciones de bienes y servicios vinculados al proceso exportador; se recomienda que se haga una evaluación de la efectividad de esta medida.

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Se recomienda definir y aportar recursos para fondos específicos como por ejemplo: Fondo para el Fomento de la Innovación y la Competitividad de la Microempresa Rural, Fondo de Inversión Nacional para la Electricidad y la Telefonía Rural, y Fondo de Fomento de las Exportaciones y enriquecer fondos competitivos existentes para facilitar la innovación tecnológica. Este tipo de mecanismos financieros deben definirse en forma explícita y administrarse individualmente para valorar su impacto.

Los paises deben poner en práctica un Programa de Fomento a las Exportaciones entre los pequeños productores, recurriendo para ello a varios instrumentos. Algunas de las acciones en este campo incluyen la capacitación en e-commerce; apoyo al mejoramiento de la calidad y gestión ambiental en las Pequeñas y Medianas Empresas Rurales; acceso a bonos para adquirir servicios y enlazamiento de la oferta de las PYMES con exportadores y facilitación de contratos con empresas de mayor dimensión.

Debe ponerse en práctica un programa más agresivo del estado a fin de ofrecer servicios a los exportadores potenciales, especialmente a las PYMES rurales y aquellas urbanas articuladas a las rurales, para simplificar los procedimientos comerciales, difundir información sobre oportunidades, y apoyar el desarrollo de productos. Esto debe incluir un programa de investigación y apoyo para el logro de productos con “denominación de origen”. Los cuales tienen un alto potencial en la agricultura andina.

5.4. Política de compensación por daño comercial

Como se ha expuesto antes, la liberalización comercial, especialmente cuando persisten los subsidios, lleva a una tendencia negativa sistemática de los precios internacionales. Ello tiene en algunos casos efectos negativos en los precios internos de los productos y en algunos casos termina por eliminar la producción local. Lo ocurrido en el caso del algodón en el Perú es un ejemplo real de tal situación. Teniendo esto en consideración, es importante definir una política nacional al respecto, tal como lo han hecho México y Chile. Ella tendría que incluir los siguientes aspectos:

- Reconocer que su aplicación no es de responsabilidad específica de las autoridades estatales de comercio, pero que ellas tendrían que respaldarla para facilitar el avance en las negociaciones comerciales. Y en tal sentido, las medidas deben ser consultadas en primera instancia entre las autoridades de Agricultura y Comercio, para luego llevarlas al Ministerio de Economía y

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Finanzas.

Debe precisarse cómo se definirá y administrará en forma efectiva las medidas compensatorias “transitorias” para ayudar a los segmentos de la población rural que se perjudican de los acuerdos de libre comercio; dada la evidencia de que de estos surgen ganadores y perdedores. La participación de los gobiernos regionales será fundamental, la ayuda debe atarse a la evidencia de cumplimiento de compromisos de cambio. Es de suma importancia no caer en el clientelismo ni en la creación de subsidios generalizados que no se originan en los acuerdos comerciales o que poco llegan a quienes más los necesitan.

En la administración de los recursos captados por aranceles (sobre tasas, banda de precios) es indispensable que se logre un acuerdo al interior de cada sector – cadena, y con el respectivo Ministerio de Economía en cuanto al uso de los recursos captados. Esto requiere reglamentarse en forma general y específica para cada rubro-cadena. Los fondos pueden utilizarse en proporciones variables para cuatro fines: el erario público, pagos compensatorios a los productores, fondo de investigación en aspectos de la producción, industria y otros; y fondo competitivo para el fomento de la transformación productiva. En los dos últimos casos se requiere en forma efectiva de la contrapartida de los productores y/o de la agroindustria que participa en la cadena.

Desde luego que en la administración de las políticas de compensación comercial, es importante mantener un enfoque que garantice que los recursos lleguen en su mayor parte a los actores en las regiones donde se da la producción.

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5.5 Política de administración de acuerdos y compromisos internacionales

En el contexto de un proceso de acelerada globalización, los acuerdos suscritos y los que suscriban los gobiernos de los paises andinos, cobrarán creciente importancia. Los países han suscrito acuerdos bilaterales, regionales y multilaterales en diversos campos, entre los que destacan aquellos relacionados a la sanidad agropecuaria y la inocuidad de alimentos, los asuntos ambientales, la propiedad intelectual, la biodiversidad y los aspectos explícitamente comerciales.

En el campo comercial, los países han suscrito varios acuerdos entre los que destacan los acuerdos de la integración regional andina, el acuerdo con MERCOSUR, el acuerdo del G3 y el Acuerdo del GATT, ahora administrado por la OMC. A ello se

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sumarán los acuerdos en negociación para el libre comercio con Estados Unidos, y posiblemente la Unión Europea.

Todos estos acuerdos tienen creciente importancia para el desarrollo de las iniciativas privadas en el agro y el medio rural en general, porque tanto para exportar como para importar, es indispensable acatar las normas internacionales establecidas. Desde el punto de vista de las exportaciones hay que cumplir las normas para asegurar el acceso, evitar los rechazos y asumir en forma integral un compromiso nacional. Cuando se exporta y el producto no cumple las normas establecidas, no sólo se desacredita la empresa, sino el país. Y desde el punto de vista de las importaciones es importante conocer los derechos para evitar el ingreso de productos descompuestos, o aquellos que tratan de ingresar sin cumplir las reglas de origen o en condiciones de dumping. En todos los casos existen las medidas para prevenir el daño de tales importaciones.

En este campo las políticas a definir y poner en práctica incluyen:

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Fortalecer la capacidad de seguimiento de los acuerdos comerciales y que además de la propia unidad responsable de esta tarea, se establezca una Red de Administración de Tratados Comerciales que permita que todas las entidades del Estado (incluyendo los Ministerios de agricultura) tomen conocimiento permanente de la administración de los acuerdos. Cada entidad además asumiría responsabilidades específicas en los diferentes asuntos pertinentes a la administración y mantendría informados a las demás entidades.

Se debe elaborar y poner en práctica un programa con urgencia para mejorar la labor que debe desempeñar el respectivo ministerio de agricultura, en cuanto a la democratización de la información sobre los tratados comerciales vigentes y en negociación, entre su personal a nivel nacional.

En relación a los tratados internacionales que tiene suscrito cada país y los que suscribirá, se debe poner en práctica un programa nacional de información y capacitación que permita que sean conocidos por la empresa privada interesada en la producción, la importación y la exportación de rubros del agro. Ello será decisivo para una participación efectiva en los negocios internacionales. En tal sentido debe aumentarse los recursos públicos y privados y la efectividad de uso de los mismos para extender tal conocimiento y mejorar las capacidades, especialmente en las regiones.

Es fundamental que se haga un examen cuidadoso del cumplimiento de los

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Primero, anotar que el mayor dilema no está en la definición de las medidas de política, sino en la instrumentación de las mismas y el análisis de los resultados que se logran. De allí que el desarrollo de capacidades institucionales para instrumentar las políticas se ha considerado como uno de los asuntos que requiere atención especial.

Segundo, en este documento se hace una referencia breve a posibles instrumentos de política que se pueden usar en cada caso; sin embargo es necesario que en cada país se proceda a definirlos para cada área de política y con los recursos necesarios para hacer posible su aplicación.

Tercero, sería de gran ayuda que para poder definir con mayor precisión los instrumentos específicos en cada caso; los sectores agropecuarios (y de ser posible los gremios para rubros particulares) previamente definan su estrategia para los próximos años, y cuales son sus requerimientos específicos de política Esto desde luego requiere además que cada gremio adquiera compromisos específicos al respecto.

Y cuarto, no se proponen medidas de políticas en el campo macroeconómico, por cuanto se considera que en ese terreno lo más razonable es una política neutral que favorezca el desarrollo de todos los sectores y que no privilegie a algunos.

6. REFLEXIONES FINALES

Cada una de las secciones previas ha aportado elementos que ponen en evidencia la importancia de que los aspectos distributivos de los tratados de libre comercio sean tomados muy en cuenta en las negociaciones de estos tratados. La distribución de

principios de competencia y en particular en los casos del transporte aéreo y marítimo, las empresas importadoras, los supermercados y el sistema financiero. Nada le haría mas daño a la economía y por ende a los sectores productivos y a las iniciativas de exportación, que la creación de estructuras de mercado que distan de las reglas de la sana competencia.

5.6 Comentario Final

A manera de cierre de esta sección son muy importantes cuatro observaciones:

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los beneficios y los costos se da entre actores en distintos segmentos en las cadenas agropecuarias y entre regiones y a través del tiempo. Así mismo, hay implicaciones distributivas entre lo que gana la empresa privada y lo que deja de percibir el Estado.

Por otro lado, se ha mostrado también la importancia de que, en función de los compromisos que se van a adquirir, se definan y pongan en práctica las políticas necesarias. Estas se han sugerido en cinco campos; para la negociación, para la competitividad, para la defensa comercial, para la compensación y para la administración de los tratados. Se destaca también la relevancia de que no solo se definan las políticas adecuadas, sino que haya la capacidad y responsabilidad para su administración efectiva.

Lo expuesto lleva a una pregunta y es ¿Cual es el grado de aprovechamiento de la investigación y el debate profesional sobre estos aspectos, por parte de quienes negocian los tratados y por parte de quine definen e implementan las políticas?

La percepción del autor sobre este tema es que el aprovechamiento es ínfimo por varias razones. Entre ellas se puede mencionar: porque no hay coincidencia de momentos en los que se realiza la investigación y cuando se conduce la negociación; porque los negociadores están sumamente ocupados y no se dan el tiempo para atender los resultados de la investigación; y porque quienes negocian tienen muy poco o ningún diálogo con quienes definen las políticas. Sumado a lo anterior, y quizás mas importante es que los políticos que deciden que quieren que el país suscriba un tratado comercial con determinado país, no le dan la seriedad del caso, construyen ilusiones sobre los beneficios o porque tienen intereses que prevalecen por encima del interés nacional, de modo que no les interesa el resultado de un estudio.

Lo anterior no tiene el propósito de desalentar la suscripción de tratados comerciales, pero si de alertar sobre la importancia de negociar las condiciones adecuadas. El argumento de que con los paises más ricos no hay espacio para negociación, no se puede aceptar y es necesario hacer un esfuerzo mayor para prepararse mejor para las negociaciones. Este es un desafío importante para las organizaciones como la Red LATN que apoyan los procesos de análisis y debate profesional.

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Incluyéndose innumerables acápites en cada uno de estos temas, siendo algunos de ellos verdaderos tratados en si mismos, como por ejemplo cuando se aborda el tema de la propiedad intelectual.En la práctica de la negociación, este marco lógico no se ha seguido con rigor y dos sectores, la agricultura y los servicios, han pasado a ser temas (o mesas) de negociación, cuando en el fondo debían tratarse como cualquier sector y considerando para cada sector, todos los temas que se negocian.El Sistema Andino de Franjas de Precios –SAFP- (establecido mediante la Decisión 371 de la Comunidad Andina establece que en algunos productos se puede sobrepasar el techo de arancel consolidado, debido a la aplicación de una sobretasa bajo la figura de Salvaguardia Transitoria AdicionalAlternativamente puede valorarse lo que ocurra si se sube el arancel, por ejemplo por medio de la banda de precios o por la aplicación de una salvaguardaEsto incluye varias clases de leche en polvo y de quesos, yogurt, mantequilla, etc.Los productos pecuarios como carne de cerdo, pollo, bovino, ovino y lácteos no se incluyen.Es un producto sensible solo en el caso peruano.El algodón es producto sensible para Perú y ColombiaLa soya es producto sensible solo para Ecuador.Incluye café, frutas, hortalizas y legumbres secas. No incluye pastos y forrajes. No se dispone de información sobre flores, producidas especialmente en sistemas muy intensivosIncluye leche fluida de vaca, cabra, oveja y búfalaIncluye todos los derivados lácteos y leche fluida de vaca, cabra, oveja, y búfala.Ultimo año en que se reportaron datos a OMCLas carne de cerdo, carne de bovino y las papas no fueron reportadas a OMC con algún tipo de ayudas para ese año.Las ayudas de caja ámbar están conformadas por: a) MGA Total Corriente (incluyen además de las referidas a productos específicos, las ayudas no referidas a productos específicos) y b) de minimis.El Monto total de Ayudas referida a productos específicos para 2001 fue de: US$ 14 627.63. La MGA Total Corriente fue de US$ 14413.06, y de minimis 214.57 Se incluyen productos como: maní, avena, cebada, canola, linaza, girasol,

NOTAS

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miel, lana, sorgo, semilla de colza, semilla de mostaza, crambe, mohair, papas, cebollas, tomates, semilla de cártamo, sésamo, centeno, tabaco, carne de cerdo, carne de vaca y ternera; y frutas como manzanas, melocotones, peras, albaricoque, arándanos rojos.Es oportuno anotar que el trabajo de Arias se refirió solamente a un aumento del precio del maíz, sin aludir que este pudiese deberse a la aplicación de la banda de precios. Dicho empleo se refiere a trabajadores de campo, capataces, jefes de cuadrillas, técnicos, maquinistas, especialistas en prácticas culturales, gerentes, etc.EUREGAP en la Unión Europea y la Ley de Bioterrorismo en los EUA, son dos de ellas.En este trabajo no se incluyen comentarios sobre las políticas sectoriales. Se sugiere ver el trbjo de Pomareda (2004)Por ejemplo en México el pago por animal vendido se hace siempre que los animales se entreguen a mataderos (camales) acreditados que cumplen las normas de sanidad e inocuidad. En esta forma se crea una agroindustria rural moderna y se contribuye a reducir los riesgos del abigeato y los peligros de enfermedades.

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SEGUNDA PARTE

COMUNIDAD ANDINA Y COMUNIDAD SUDAMERICANA DE NACIONES

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CRECIMIENTO, INVERSIÓN, OCUPACIÓN Y DIVISAS EN AMÉRICA DEL SUR

César Ferrari*

INTRODUCCIÓN

Sin duda, el crecimiento económico requiere recursos. Tasas de crecimiento elevadas requieren tasas de inversión también elevadas. En las últimas décadas, salvo excepciones, el crecimiento económico de América Latina ha bordeado tasas del orden de 3% anual. No por casualidad. En general, América Latina alcanza con dificultad tasas de inversión de 15-20% del PIB. Si América Latina quiere crecer a tasas asiáticas deberá alcanzar tasas de inversión correspondientes.

Los esfuerzos de ahorro e inversión y el destino de la inversión en la economía están condicionados por la estructura de rentabilidades. La estructura de rentabilidades está determinada por la estructura de precios básicos (tasa de cambio, tasa de interés, precios de servicios públicos, salarios e impuestos) y la productividad de los factores. A su vez, los precios están condicionados por las políticas monetarias, fiscales y de regulación económica vigentes y la productividad por la inversión.

El destino de la inversión determina la generación de empleo y autoempleo de alta productividad en la economía y, por lo tanto, la distribución del ingreso. A mayor rentabilidad mayor inversión, pero si el sector de destino es altamente intensivo en capital y poco en mano de obra, expresado en la relación mano de obra-capital sectorial, la resultante es una expansión productiva con poca generación de empleo directo y posiblemente con poca generación indirecta de empleo o autoempleo de elevada productividad. Determina también las posibilidades de generación y consumo de divisas. La inversión puede destinarse a sectores altamente demandantes de divisas

* Profesor de Política Económica y Director de la Maestría en Economía de la Pontificia Universidad Javeriana en Bogotá, Colombia** Documento elaborado con la asistencia de Johanna Táutiva y Juan Camilo Guerrero, Pontificia Universidad Javeriana.

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que no las generan en forma adecuada, limitando de tal modo las posibilidades de crecimiento de la economía. Con poco ahorro doméstico y ahorro externo hay poca inversión. Si la poca inversión se desarrolla en sectores consumidores netos de divisas el crecimiento se estanca, porque las importaciones crecerán más que las exportaciones generando crisis de balanza de pagos. Y si la misma poca inversión se orienta a sectores productores de divisas pero poco intensivos en mano de obra, produce poco crecimiento con poca generación de empleo.

De tal modo, si se quiere aumentar la tasa de crecimiento económico en América Latina en tiempos históricamente cortos, las tasas de ahorro e inversión deben aumentar en forma significativa. ¿Cuánto? Depende de las tasas actuales, de las metas de crecimiento y de las actuales y futuras relaciones capital-producto de la economía. ¿Cómo? Generando una adecuada estructura de rentabilidades y, por lo tanto, de precios básicos.

Es claro también que si se postula reducir la pobreza, la inversión debería darse en sectores intensivos en mano de obra o que generen indirectamente empleo y autoempleo de alta productividad. Así mismo, si se quiere que ese crecimiento no sea limitado por la escasez de divisas, la inversión debe destinarse a sectores productores netos de divisas. Ambas situaciones imponen una clara conveniencia sobre la estructura de rentabilidades y precios de la economía pues es ésta, claramente, la que condiciona el destino sectorial de la inversión.

El presente trabajo aborda dicha cuestiones para una muestra de países sudamericanos: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Perú, Venezuela y Uruguay. La primera parte muestra la evolución reciente y la actual situación en términos de inversión, ahorro, crecimiento económico, ocupación, sector externo, pobreza y distribución del ingreso en dichos países. La segunda parte, a partir de la estimación de relaciones capital-producto, dimensiona el esfuerzo de inversión que se requeriría para alcanzar tasas asiáticas de crecimiento. La tercera parte aborda el análisis del efecto que dicha inversión tendría sobre la ocupación, tratando de responder a la pregunta sobre cuál sería el impacto a tasas de crecimiento elevadas. En la cuarta parte se analiza el efecto sobre la generación neta de divisas que dicho crecimiento generaría. Dicho análisis, requirió estimaciones econométricas de las relaciones entre los componentes de la demanda y oferta agregadas; por falta de información sólo se realizó para Colombia. Finalmente, a modo de conclusión, se discute sobre el financiamiento de la brecha ahorro-inversión y la necesidad de modificar los

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precios relativos, particularmente los básicos y entre bienes y servicios transables y no transables, para lograr crecimientos económicos elevados.

LA SITUACIÓN ECONÓMICA

El punto de partida para el diseño de una nueva estrategia de crecimiento económico debe ser la evolución reciente de la situación económica. Son relevantes, en particular, el comportamiento de la inversión, el ahorro y la brecha entre los mismos, así como el crecimiento de la economía y sus repercusiones sobre la ocupación laboral, las exportaciones e importaciones. Tales aspectos se tratan en el presente acápite.

Inversión, ahorro y brecha financiera

La situación de la inversión y el ahorro en Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Perú, Venezuela y Uruguay no es particularmente encomiable; Chile es la excepción. En el periodo 1990-2003, la mayor tasa de inversión en dichos países correspondió a la economía chilena, bastante mayor que la de los otros países de la muestra.

En dicho periodo, la tasa promedio de inversión con relación al producto interno bruto chilena fue de 30.3%, aunque también con la mayor desviación estándar. No obstante, no llegó a alcanzar a las tasas asiáticas de inversión y ahorro que se han convertido en paradigma de desarrollo económico exitoso en el mundo moderno. En el mismo periodo, Brasil, con la economía más grande de la región, mantuvo la segunda mayor tasa de inversión promedio, 20.9% del PIB. Las menores tasas correspondieron a Uruguay (15.4%) y Venezuela (15.2%). El cuadro siguiente muestra la situación de la formación bruta de capital como porcentaje del PIB para los países considerados en el estudio.

ARGENTINA BRASIL CHILE COLOMBIA PERÚ URUGUAY VENEZUELA

1990 13,0% 20,2% 27,2% 15,9% 17,0% 11,2% 9,6%1995 18,3% 22,3% 36,0% 25,7% 24,6% 18,0% 15,9%2000 17,9% 21,4% 31,2% 13,9% 19,6% 15,3% 17,3%2003 14,3% 18,7% 26,9% 17,2% 18,0% 13,0% 6,9%

1990-2003 17,3% 20,9% 30,3% 18,4% 20,3% 15,4% 15,2%

Desv. Standard 3,0% 1,0% 4,3% 4,3% 2,9% 2,5% 3,8%

Formación Bruta de Capital(Como porcentaje del PIB a precios constantes de 1995)

Fuente: World Development Indicators

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Esas tasas de inversión son financiadas, usualmente, con ahorro interno y complementadas con ahorro externo, sea en forma de inversión extranjera directa o créditos internacionales. Tasas de ahorro reducidas producirán tasas de inversión también reducidas. Tal parece ser el caso de los países incluidos en el estudio, salvo el caso de Chile que en el periodo 1990-2003 alcanzó una tasa promedio de ahorro nacional bruto de 23.4% del PIB, seguida de Venezuela con una tasa de 21.6%. La menor tasa le correspondió a Uruguay, 11.6% del PIB. El siguiente cuadro muestra dicha situación.

La diferencia entre la formación bruta de capital y el ahorro nacional bruto representa la brecha de financiamiento interno que es satisfecha con financiamiento externo. La mayor brecha corresponde a la economía chilena, 7% del PIB, indicando un fuerte componente de financiamiento externo de su inversión. En el caso de Brasil, la brecha es del orden de 0.2% del PIB, indicando un financiamiento casi exclusivamente nacional de su inversión. El caso más extremo es el venezolano, para el que la brecha es negativa, indicando una deficiencia de inversión frente a sus propias posibilidades nacionales de financiamiento.

La salida de capitales puede ser un grave problema para países con bajo nivel de ahorro. Si en ese contexto se dan el lujo de exportarlo aumentan los requerimientos de financiamiento externo para los mismos niveles de inversión. Algunos países se han dado ese lujo. En Colombia la normatividad para el manejo de los fondos privados de pensiones, que administran gran cantidad de ahorro forzoso y voluntario, obliga a colocar dichos fondos en mercados de riesgo mínimo (y por tanto de rentabilidad mínima) y permite que los fondos sean colocados fuera del país.


1990 12,5% 23,0% 21,2% 18,1% 13,6% 10,6% 24,4%

1995 14,5% 20,5% 27,0% 18,5% 16,2% 13,1% 19,2%

2000 13,3% 20,1% 24,5% 15,1% 17,8% 9,9% 35,5%

2003 17,7% 21,1% 24,8% 16,7% 17,5% 12,4% 24,7%

1990-2003 14,1% 20,7% 23,4% 16,2% 16,3% 11,6% 21,6%

Desv Standard 1,4% 1,2% 1,8% 2,4% 2,1% 1,0% 5,9%

Ahorro Nacional Bruto(Como porcentaje del PIB a precios constantes de 1995)


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ARGENTINA BRASIL CHILE COLOMBIA PERÚ URUGUAY VENEZUELA1990 0,5% -2,8% 6,0% -2,2% 3,4% 0,6% -14,7%1995 3,8% 1,8% 9,0% 7,2% 8,5% 4,9% -3,3%2000 4,6% 1,2% 6,7% -1,2% 1,9% 5,4% -18,2%2003 -3,3% -2,4% 2,1% 0,5% 0,5% 0,6% -17,8%

1990-2003 3,2% 0,2% 7,0% 2,1% 4,0% 3,8% -6,4%

Desv.Standard3,6% 1,9% 3,7% 4,3% 2,4% 2,4% 7,8%

Crecimiento económico, comportamiento externo y ocupación

El comportamiento de la inversión y el ahorro condicionan, sin duda, el crecimiento de la economía; aunque el crecimiento informa también los niveles de ahorro e inversión.

Por tal razón, la información anterior explica, en gran medida, como Chile, no por casualidad, en el periodo 1990-2003, a precios constantes de 1995, alcanzó la mayor tasa de crecimiento promedio del PIB (5.6%) entre los países de la muestra. Le siguieron Perú (3.7%), Argentina (2.9%), Colombia (2.5%) y Brasil (2.3%). Explica también como Uruguay (1.3%) y Venezuela (0.3%) alcanzaron las menores tasas de crecimiento promedio. El cuadro siguiente muestra el comportamiento del PIB para los países analizados.

El crecimiento diferenciado de las economías condiciona la manera en que las mismas evolucionan entre si. En el período 1990-2003, en términos de dólares a precios constantes de 1995, como se muestra en el cuadro siguiente, la economía brasilera era significativamente más grande que el resto de la muestra, seguido de la economía argentina que representa más o menos un tercio del tamaño de la brasilera. Pero mientras que la economía chilena creció relativamente, pasando de representar 7.1% del tamaño de la brasilera a representar 10.8%, la venezolana se redujo de 10.8% a 8.4%. Los otros países, al crecer en forma similar a Brasil, mantuvieron más o menos estable su tamaño relativo.

Las tasas de crecimiento económico explican en gran medida el comportamiento de la ocupación. Se esperaría que a mayores tasas de crecimiento se produjeran mayores incrementos en la ocupación. Tal parece ser corroborado parcialmente por

Brecha de Financiamiento(Como porcentaje del PIB a precios constantes de 1995)

Fuente: World Development Indicators; cálculos propios.

106

las estadísticas mostradas en el cuadro siguiente para el periodo 1990-2003: Chile, con la mayor tasa de crecimiento económico, no alcanza la mayor expansión en la ocupación y Uruguay con un crecimiento económico positivo, aunque pequeño, alcanza un crecimiento negativo de la ocupación. En dicho periodo, Perú (aunque con cifras solamente sobre Lima) y Colombia parecieran haber logrado la mayor expansión de la ocupación. El siguiente cuadro muestra la evolución entre 1991 y 2003 de los niveles de ocupación para los siete países de la muestra.

Argentina Brasil Chile Colombia Peru Uruguay Venezuela1990 187.867 603.535 42.999 75.551 41.086 15.910 65.329

tamaño relativo31,1% 100,0% 7,1% 12,5% 6,8% 2,6% 10,8%1995 258.030 704.170 65.216 92.503 53.643 19.298 77.389

tamaño relativo 36,6% 100,0% 9,3% 13,1% 7,6% 2,7% 11,0%2000 293.024 786.940 80.688 96.823 60.552 21.425 79.791

tamaño relativo37,2% 100,0% 10,3% 12,3% 7,7% 2,7% 10,1%2003 271.650 810.690 87.569 103.927 66.031 18.876 67.729

tamaño relativo 33,5% 100,0% 10,8% 12,8% 8,1% 2,3% 8,4%

ARGENTINA BRASIL CHILE COLOMBIA PERU URUGUAY VENEZUELA

1991 12,7% 1,3% 8,0% 2,3% 2,2% 3,5% 9,7%1992 11,9% -0,5% 12,3% 5,0% -0,4% 7,9% 6,1%1993 5,9% 4,9% 7,0% 2,4% 4,8% 2,7% 0,3%1994 5,8% 5,9% 5,7% 5,8% 12,8% 7,3% -2,3%1995 -2,8% 4,2% 10,6% 5,2% 8,6% -1,4% 4,0%1996 5,5% 2,7% 7,4% 2,1% 2,5% 5,6% -0,2%1997 8,1% 3,3% 7,4% 3,4% 6,8% 5,0% 6,4%1998 3,8% 0,1% 3,9% 0,6% -0,6% 4,5% 0,2%1999 -3,4% 0,8% -1,1% -4,2% 0,9% -2,8% -6,1%2000 -0,8% 4,4% 4,4% 2,9% 2,8% -1,4% 3,2%2001 -4,4% 1,3% 2,8% 1,4% 0,2% -3,4% 2,8%2002 -10,9% 1,9% 2,2% 1,9% 4,9% -11,0% -8,9%2003 8,8% -0,2% 3,3% 3,9% 3,8% 2,5% -9,4%

1990-2003 2,9% 2,3% 5,6% 2,5% 3,7% 1,3% 0,3%Desv.standard 7,0% 2,1% 3,6% 2,6% 3,9% 5,3% 5,9%

Producto Interno Bruto(En tasa de crecimiento a precios de 1995)


Producto Bruto Interno(Millones de dólares a Precios Constantes de 1995)

Fuente: World Development Indicators: cálculo propio

107


1991 10,867,131 59,031,400 4,518,020 14,042,304 2,215,000 1,125,400 6,836,3461995 10,568,163 61,226,100 5,079,038 15,169,690 0 1,206,000 7,729,1742000 11,669,400 65,151,100 5,311,078 16,168,531 0 1,067,600 8,960,8902003 13,265,929 67,334,200 5,550,248 17,467,000 3,617,000 1,032,000 9,993,806

1991-2003 22.1% 14.1% 22.8% 24.4% 63.3% -8.3% 46.2%

El crecimiento de la ocupación tiene que ver seguramente con la estructura productiva, con la participación de los sectores en el PIB y con el crecimiento diferenciado de estos. El cuadro siguiente muestra la estructura productiva promedio 1990-2003 del PIB para los países incluidos en el estudio. Los países más agrícolas son Brasil y Colombia y los más mineros Venezuela y Chile. Los países con mayor participación de la industria son Brasil, Chile, Uruguay y Argentina, y los que tienen una mayor participación de los otros servicios son Argentina y Uruguay.

No obstante, si se considera la población ocupada como porcentaje de la población económicamente activa, como se muestra en el cuadro siguiente, la situación ya no es satisfactoria: todos los países muestran una expansión negativa en la ocupación. Uruguay muestra la mayor diferencia (-14.8%) y, como se esperaría, Chile la menor (0.3%).

ARGENTINA BRASIL CHILE COLOMBIA PERU URUGUAY VENEZUELA1990 91.7%1991 90.6% 88.2% 91.8% 92.7% 82.0% 91.3%1995 81.2% 84.4% 92.4% 92.2% 84.5% 89.8%2000 81.9% 82.4% 90.8% 83.3% 71.4% 86.8%2003 88.5% 81.8% 91.5% 85.9% 90.6% 67.2% 83.2%

2003-1990(1)-2.1% -6.3% -0.3% -6.8% -1.1% -14.8% -8.1%

Población Ocupada

Fuente: Bancos Centrales respectivos; datos para Perú corresponden a Lima

Población Ocupada(Como porcentaje de la población económicamente activa )

Fuente: Bancos Centrales, FMI, datos de Perú corresponden a Lima

108


Agricultura 5.9% 9.0% 6.4% 14.3% 9.6% 7.8% 6.1%Minas y canteras 1.9% 1.0% 11.1% 4.6% 6.2% 0.2% 16.1%Manufacturas 17.4% 21.5% 17.8% 15.1% 16.2% 17.8% 16.1%Construcción 4.9% 8.6% 8.4% 5.4% 5.9% 4.4% 4.7%Servicios basicos11.0% 7.7% 10.1% 11.1% 10.5% 11.4% 10.6%Otros servicios 58.9% 52.1% 46.1% 49.5% 51.6% 58.4% 46.5%

Total 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%

Si el crecimiento es jalonado por sectores muy intensivos en capital, con una participación importante en el PIB, como puede ser la minería, es de esperarse que el incremento de la ocupación sea reducido a pesar de un elevado crecimiento global, como ocurre en el caso chileno. El caso venezolano correspondería a un bajo crecimiento global en un país predominantemente minero. Similarmente, si el crecimiento descansa en las manufacturas y en los servicios intensivos en mano de obra, y éstas también representan una porción importante del PIB, producirían un crecimiento pobre o negativo de la ocupación si la economía no crece o crece poco, como podría haber sido el caso uruguayo o colombiano, respectivamente.

El crecimiento del producto se traduce también en un comportamiento diferenciado de las exportaciones e importaciones. Se esperaría que un crecimiento acelerado de las exportaciones induzca un crecimiento similar del producto para poder atenderlas. Por su parte, un crecimiento acelerado de las importaciones probablemente resulta relacionado con un menor crecimiento del producto nacional al ser sustituido por dichas importaciones.

En ese contexto, como era de esperarse, entre las mayores tasas promedio anual de crecimiento de las exportaciones se encuentra la de Chile (7.5%). Sólo la tasa peruana resultó ligeramente mayor (8.3%). El siguiente cuadro muestra el comportamiento de las exportaciones.

Estructura Productiva Promedio 1990-2003(A partir de la información en millones de dólares a precios de 1995)

Fuente: CEPAL, cálculos propios

109

En el caso de las importaciones, la mayor tasa promedio anual de crecimiento la tuvo Argentina (9.9%), seguida de Chile (7.3%) y Colombia (7.3%). Aunque Argentina no alcanzó la tasa de crecimiento del PIB más reducida, si obtuvo la desviación estándar más elevada para ese crecimiento. El siguiente cuadro muestra el comportamiento de las importaciones.

Ciertamente no es sólo el comportamiento del ingreso el que explica el comportamiento de las importaciones; dependen también del comportamiento de la tasa de cambio real, que en el caso de Colombia experimento una fuerte caída, y del comportamiento de los aranceles, que se redujeron en todos los países. En varios de ellos (Argentina, Colombia y Uruguay), las importaciones crecieron más fuertemente que las exportaciones. Sin un financiamiento externo adecuado y probablemente mayor endeudamiento, tal situación debería traducirse en una crisis de balanza de pagos con un fuerte ajuste cambiario y una recesión subsiguiente.

No sorprende el acelerado crecimiento de las importaciones argentinas, particularmente entre 1990 y 1995. El sistema de convertibilidad cambiaria que mantuvo durante toda la década de los años noventa, de tasa de cambio fija una a una por dólar, combinado con las devaluaciones cambiarias de sus principal socio comercial (Brasil), le generaron una grave falta de competitividad que se tradujeron en importaciones crecientes y exportaciones estancadas, lo que a su vez generó la situación económica que hizo crisis a fines de 2000.


1990 12.353 31.414 8.373 6.766 3.231 1.693 17.4978,7% 6,8% 27,6% 16,8% 12,3% 18,2% 36,0%

1995 20.963 46.506 16.024 10.056 5.491 2.106 18.4578,1% 6,6% 24,6% 10,9% 10,2% 10,9% 23,8%

2000 26.341 55.086 19.210 13.043 6.955 2.295 31.4139,3% 9,2% 25,4% 15,6% 13,1% 11,4% 25,9%

2003 29.566 73.084 21.524 12.671 9.091 2.198 23.99022,8% 14,8% 29,7% 16,1% 15,0% 19,7% 28,1%

1990-2003 139,4% 132,6% 157,1% 87,3% 181,4% 29,8% 37,1%1990-2003promedio 6,9% 6,7% 7,5% 4,9% 8,3% 2,0% 2,5%

Exportaciones(Millones de dólares y % del PIB)

Fuente: World Development Indicators; cálculos propios

110

ARGENTINA BRASIL CHILE COLOMBIA PERU URUGUAY VENEZUELA1990 4.078 22.524 7.742 5.590 3.470 1.343 7.335

2,9% 4,9% 25,5% 13,9% 13,2% 14,5% 15,1%1995 20.122 53.783 15.900 13.853 9.300 2.867 12.650

7,8% 7,6% 24,4% 15,0% 17,3% 14,9% 16,3%2000 25.280 58.631 18.507 11.539 8.888 3.466 16.213

8,9% 9,7% 24,5% 13,8% 16,8% 17,3% 13,4%2003 13.834 50.706 19.381 13.892 8.012 2.190 9.256

10,7% 10,3% 26,8% 17,7% 13,2% 19,6% 10,8%1990-2003 239,3% 125,1% 150,3% 148,5% 130,9% 63,1% 26,2%1990-2003 promedio 9,9% 6,4% 7,3% 7,3% 6,6% 3,8% 1,8%

Es interesante notar como esos comportamientos del sector externo se han traducido en casi todos los casos, salvo Venezuela, en un mayor grado de apertura de la economía, medido por el promedio de exportaciones e importaciones con relación al PIB. Los casos más notorios son los de Argentina, que pasó de un grado de apertura de 5.8% a 16.7%, y Brasil que pasó de 5.8% a 12.6%. Chile, Colombia, Perú y Uruguay elevaron ligeramente su grado de apertura. Venezuela, por su parte, redujo su apertura de 25.5% a 19.5%.

Todos esos aspectos, cuando son insuficientes o inadecuados, acaban convirtiéndose en pobreza y concentración del ingreso. Las estadísticas al respecto no son satisfactorias en América Latina. El país más poblado de los (países) analizados, Brasil, tiene la peor distribución del ingreso (GINI 59.3) y 22.4% de su población vive con menos de dos dólares al día (que define la línea internacional de pobreza). El segundo país más poblado, Colombia, tiene la segunda más elevada concentración del ingreso (57.1) y una pobreza que alcanza al 22.6% de la población. Uruguay es el país con mejor distribución del ingreso (44.6) y menos pobres, 3.9% de la población. El cuadro siguiente muestra los niveles de pobreza y distribución del ingreso en los países en estudio.


1990 5,8% 5,8% 26,6% 15,3% 12,7% 16,3% 25,5%2003 16,7% 12,6% 28,2% 16,9% 14,1% 19,6% 19,5%

Importaciones(Millones de dólares y % del PIB)

Fuente: World Development Indicators: cálculos propios

Grado de apertura(En % PIB)

Fuente: World Development Indicators: cálculos propios

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TASAS ASIÁTICAS, INVERSIONES Y CRECIMIENTOS SUDAMERICANOS

La política económica no tiene sentido sino es para elevar el bienestar de la población; es decir mejorar su calidad de vida, particularmente la de menores ingresos o marginada. En otras palabras, debe ser sinónimo de mecanismos y acciones para superar la pobreza y eliminar la indigencia. Ese propósito último debe informar los objetivos económicos.

La cuestión relevante es, entonces, cómo resolver la pobreza. Claramente, con crecimiento económico, es decir con una expansión del PIB real; con estabilidad de precios, implicando una tasa de inflación reducida; y con una distribución equitativa del ingreso. Sin duda el objetivo más importante es crecimiento. Sin crecimiento no es posible superar la pobreza ni distribuir mayores ingresos; sin crecimiento la estabilidad no tiene sentido económico.

Ciertamente no se trata de cualquier crecimiento, debe ser elevado. Si la tasa de crecimiento de la población es 1.8% y la economía se expande a una tasa de 2.5%, duplicar el ingreso per cápita tomaría por lo menos 100 años. Si la economía se expandiera a 3.5% tomaría 40 años. Son periodos de tiempo muy prolongados; la gobernabilidad se tornará inmanejable en esos plazos. Se necesitan progresos muy rápidos. Si la economía creciera 10% por año, el ingreso per cápita podría duplicarse en 9 o 10 años. Ciertamente es posible. En las dos últimas décadas, la economía china creció a una tasa promedio de 9% anual y en 2004 a 9.5%. Entre 1970 y 1988, la economía coreana creció a una tasa promedio anual de 8.2%. No hay ninguna razón para no emular dichas experiencias. Interesa conocer que tasa de inversión se requeriría para alcanzar una tasa de crecimiento del orden de 10% por año para los países incluidos en el estudio.

ARGENTINA BRASIL CHILE COLOMBIA PERÙ URUGUAY VENEZUELA

Población 2003Millones 36,8 176,6 15,8 44,6 27,1 3,4 25,7 Pobreza % 14.3 22.4 9.6 22.6 37.7 3.9 30.6 Indice Gini 52.2 59.3 57.1 57.6 49.8 44.6 49.1

Población, Pobreza y Distribución del ingreso

� �

�

�

�

�

�

�

�

�

�

�

�

�

�

Notas: 1) Con ingresos menores a US$ 2 por día; 2) año 2001; 3) 2000; 4) 1999; 5) 1998Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators

��

Las relaciones capital-producto

Para la estimación de la inversión requerida para obtener una determinada tasa de crecimiento económico es necesario, en primer lugar, estimar las relaciones capital producto marginales (ICOR). Para tal efecto, se consideró el período 1990 - 2003 para los siete países incluidos en el estudio. El año 1990 representa el inició de mayores cambios en la estructura de la economía latinoamericanas por efecto de la apertura económica que se iniciara alrededor de dicho año.

En términos generales, la tasa marginal capital-producto (ICOR) se define como la relación existente entre la inversión neta y el crecimiento del producto (PIB) para un periodo determinado, tomados ambos a precios constantes. Considerando que la inversión requiere un periodo de maduración, la indicada relación puede expresarse como:

ICOR = Inversión /(PIB – PIB )

La inversión neta resulta de descontar de la inversión bruta, correspondiente a la formación bruta de capital de cuentas nacionales, la depreciación del stock de capital (K). El monto de la depreciación en cada año resultó de aplicar la tasa de depreciación promedio al stock de capital en dicho año. Para la estimación de la tasa de depreciación ponderada en cada país se consideró la composición, tomada de las cuentas nacionales, del stock de capital respectivo, distinguiendo entre maquinaria y equipo y construcción, un número supuesto de años de obsolescencia para cada tipo de capital y una tasa de depreciación supuesta para cada uno de los componentes de dicho stock, según lo indicado en la siguiente tabla:

t t-1 t t-1

DEPRECIACIÓNParticipación Años Tasa Participación Años Tasa PONDERADA

ARGENTINA 26.9% 25 4% 73.1% 75 1.3% 2.1%BRASIL 30.4% 25 4% 69.6% 75 1.3% 2.1%CHILE 46.3% 25 4% 53.7% 75 1.3% 2.6%COLOMBIA 44.7% 25 4% 55.3% 75 1.3% 2.5%PERÚ 42.2% 25 4% 57.8% 75 1.3% 2.5%URUGUAY 38.3% 25 4% 61.7% 75 1.3% 2.4%VENEZUELA 44.7% 25 4% 55.3% 75 1.3% 2.5%

DEPRECIACIÓN CONSTRUCCIÓNDEPRECIACIÓN MAQUINARIA

Depreciación y Composición del Capital

Fuente: Cuentas nacionales; años y tasas supuestas

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El stock de capital inicial se estimó a partir del PIB y la tasa media de capital producto (COR) del periodo inicial (1991). Este último se supuso equivalente a la mitad de la tasa marginal capital producto promedio para los tres primeros años de la serie, estimada a partir de la formación bruta de capital y la variación del PIB en dicho periodo. En los siguientes años, el stock de capital resultó de agregar al stock del año precedente el monto de la inversión neta (INV) de dicho año: Kt = Kt-1 + INV

De los países analizados, el mayor ICOR promedio en el periodo 1993-2003 le correspondió a Uruguay (24.5) seguido por Argentina (13.2) y Venezuela (11.4). Para los dos primeros, dichas tasas tan elevadas resultan de la grave crisis de crecimiento económico que experimentaron ambos países a partir de 2000 y cuyos efectos aún no habían revertido completamente hasta el 2003. Por tal razón, para fines del presente trabajo, para Argentina y Uruguay se empleó la tasa correspondiente al periodo 1993-2000 (6.6 y 6.0, respectivamente).

En el caso de Venezuela, el ICOR para el periodo 1993-2003 resultó negativo, implicando una distorsión grave como consecuencia de la crisis de los últimos años. Por tal razón se tomó la tasa correspondiente al periodo 1993-2000 (9.9). Bastante elevada, podría explicarse por la gran dependencia venezolana de recursos naturales abundantes (petróleo) que exige elevadas inversiones para su explotación.

Por su parte, Colombia, Chile y Brasil alcanzan valores de ICOR similares a los que se esperarían para países de desarrollo medio (5.7, 5.6 y 5.3, respectivamente). A Perú le correspondió la menor tasa (3.9) sugiriendo un menor desarrollo relativo o una mayor eficiencia en el uso de capital. Los estimados de la tasa marginal capital producto para cada año del periodo 1993-2003 así como la tasa promedio para el mismo periodo, se muestran en la siguiente tabla:

��


1993 2,7 2,7 3,4 4,7 2,8 4,6 53,01994 3,0 2,3 4,8 2,7 1,1 1,8 -4,41995 -6,5 3,3 2,4 3,8 2,1 -9,6 1,31996 2,9 5,6 4,2 9,7 8,1 2,6 -46,61997 2,0 4,3 4,2 4,7 2,6 2,6 1,11998 4,6 148,2 8,0 26,4 -30,3 3,0 65,61999 -5,3 17,9 -26,8 -3,1 20,8 -5,2 -1,82000 -19,8 2,8 4,7 1,9 5,3 -9,0 2,72001 -3,2 10,3 8,6 4,8 58,9 -3,1 3,52002 -1,1 6,7 8,5 4,2 2,4 -0,8 -1,32003 0,7 -56,8 5,6 2,1 3,1 1,8 -0,3Promedio 1993-2003 13,2 5,3 5,6 5,7 3,9 24,5 -9,6Promedio 1993-2000 6,6 6,0 9,9

Las proyecciones de crecimiento económico e inversión

Sí el crecimiento económico fuera del orden de 10% por año, la tasa de inversión con respecto al PIB que se requeriría, resulta de multiplicar dicha tasa de crecimiento por la relación marginal capital producto.

Para efectos de un análisis más realista, se consideró que la tasa de crecimiento se aproximaría en el plazo de 10 años en forma progresiva, desde una tasa inicial de 4% hasta 10% anual, según la ecuación logarítmica: y = 0.0248 Ln (x) + 0.04, alcanzando una tasa promedio en el periodo de 7.7% y una tasa acumulada de 110.6%, como se muestra en el gráfico y cuadro adjuntos.

Relación Marginal Capital Producto

Fuente: World Development Indicators; cáluclos propios

��

y = 0,0248Ln(x) + 0,04

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

año anual acumulado2004 4.0% 4.0%2005 5.7% 9.9%2006 6.7% 17.3%2007 7.4% 26.1%2008 8.0% 36.1%2009 8.4% 47.6%2010 8.8% 60.7%2011 9.2% 75.4%2012 9.4% 92.0%2013 9.7% 110.6%

Promedio 7.7%

El cuadro siguiente muestra los estimados de tasa de inversión con respecto al PIB que se obtuvieron para los diferentes países del estudio considerando el ICOR respectivo constante en el periodo de proyección. Sin duda, las tasas de inversión estimadas dependen crucialmente de la relación capital producto cuya estimación depende, a su vez, de la información empleada y de los supuestos considerados. Podrían cuestionarse ambos.

Lo que los resultados sugieren es que, en primer lugar, para crecer a las tasas deseadas, Venezuela requeriría una tasa de inversión bruta con respecto al PIB sumamente elevada (89.9%). Tal resultado no es sorprendente. El destino sectorial de la inversión depende del retorno que produce. En el caso venezolano, se esperaría

Tendencia de Crecimiento del PIB

Trayectoria del crecimiento del PIB

��

CH

ILE

CO

LO

MB

IAU

RU

GU

AY

VE

NE

ZU

EL

A(B

ase

1986

) (B

ase

1994

)(B

ase

1983

)(B

ase

1984

)

ICO

R p

rom

edio

199

3-20

03 (

1)5,

65,

76,

09,

9P

IB 2

003

9.13

2.00

079

.820

.208

253

495.

881

PIB

201

217

.571

.110

153.

584.

062

486

954.

137

PIB

201

319

.231

.425

168.

096.

400

532

1.04

4.29

5C

reci

mie

nto

PIB

Per

iodo

110,

6%11

0,6%

110,

6%11

0,6%

Inve

rsió

n br

uta

2003

2.45

3.90

913

.731

.241

3334

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117

que la mayoría de sus recursos se destinen al sector petrolero ya que la abundancia que posee incide en costos de producción relativamente muy reducidos y, por lo tanto, retornos elevados, particularmente con los elevados precios de los últimos años. Dicho sector es, además, muy intensivo en capital. De tal manera, para que la inversión se consolide es necesario un enorme volumen de inversión. Sin embargo, al ser tan elevada, dada su actual estructura productiva, crecer a tasas asiáticas parecería imposible, a menos que obtengan recursos internacionales abundantes, en forma de inversión extranjera directa o créditos externos, que suplan la insuficiencia de recursos nacionales.

Las siguientes mayores tasas promedio de inversión más altas requeridas corresponderían a Argentina (58.8%), Uruguay (55.1%) y Chile (55.0%). Colombia y Brasil requerirían tasas promedio ligeramente menores (53.8% y 51.4%, respectivamente). Dichas tasas de inversión parecerían imposibles, más aún con los actuales bajos niveles de ahorro interno que caracterizan a dichas economías, a menos que se dé una fuerte inyección de capital externo, lo que pareciera difícil de lograr.

Sin embargo, no debe perderse de vista, como se muestra en el gráfico adjunto, que en 2004 China invirtió alrededor de 47% del PIB, 40% de recursos propios y 7% de inversión extrajera (capturando 35% de la inversión extranjera directa mundial). Entre 1990 y 2003 la tasa promedio de inversión en China fue de 35.9% del PIB y en Corea 34.2%.

La economía peruana estaría más cerca de lograr tasas de crecimiento asiáticas. Perú requeriría una tasa de inversión bastante menor (38.9%) que la que requerirían los otros países. Dicha tasa es alcanzable. La tasa peruana requerida sugiere que la economía peruana, como se mencionó, es probablemente la menos intensiva en capital o mantiene la mayor eficiencia en el uso de capital, entre las economías de los otros países de la muestra.

Dichos resultados sugieren que las actuales estructuras económico productivas implícitas en las respectivas tasas capital producto hacen muy difícil crecer a las tasas asiáticas deseadas. Lograrlo exigiría un aumento en la eficiencia del capital o una transformación de dichas estructuras y, en particular, de la estructura de precios que la determina, en especial la relación existente entre los precios de los bienes y servicios transables y no transables. Esa transformación debería redundar en tasas marginales capital producto menores, de tal modo que la inversión resulte más productiva, sugiriendo un uso del capital más eficiente o una estructura productiva menos capital intensiva.

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118

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Corea 32.2 37.3 39.0 37.0 36.3 36.4 37.3 37.5 35.6 30.3 29.7 31.1 29.5 29.1

China 25.8 27.9 32.2 37.6 36.1 34.7 34.2 33.6 35.0 35.7 36.5 37.3 38.8 42.2 47.0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

CRECIMIENTO Y OCUPACIÓN

Si la economía creciera en forma elevada, a las tasas asiáticas postuladas, se esperaría que la ocupación se diera también en forma elevada. Tal tema se trata en los siguientes acápites, incluyendo la estimación de las relaciones mano de obra capital para cada uno de los países incluidos en el estudio.

Las relaciones trabajo-capital

El coeficiente trabajo-capital describe el grado de intensidad del uso de la mano de obra respecto al uso de capital en la economía. Para calcular esta relación para los siete países en estudio se tomaron los datos nacionales de personas ocupadas para cada uno de dichos países y el stock de capital hallado anteriormente en moneda nacional. Para comparar la información entre países, se convirtió el valor del stock de capital a dólares utilizando la tasa de cambio del año base para cada uno de los países.

La obtención de los datos de ocupación presentó varias dificultades.

Inversión 1990-2004(% del PIB)

119

Los estimados para el periodo 1993-2003 de la tasa promedio mano de obra-capital, en número de personas ocupadas por millones de dólares de 1995 de stock de capital, mostraron a Uruguay con la mayor relación (131.5), seguida de Chile (86.4), Perú (82.2), Colombia (71.0) y Venezuela (51.9). Los países con las menores tasas promedio fueron Brasil (23.3) y Argentina (34.2).

Sin embargo, en 2003, Uruguay, Colombia y Perú resultaron con las relaciones más elevadas (82.2, 62.6 y 62.3, respectivamente) y, por lo tanto, los países más intensivos en mano de obra. A su vez, Argentina y Brasil (22.4 y 20.5, respectivamente) resultaron con las menores tasas, manteniendo su característica de países más intensivos en capital.

Tales resultados corresponderían a las respectivas estructuras productivas: Argentina y Brasil, más industrializados y, por lo tanto con mayores recursos de capital, Uruguay intensiva en servicios, mientras que Chile, Perú y Colombia en procesos manufactureros más mano de obra intensivos. Los estimados se muestran en la siguiente tabla.

a.

b.

En los casos colombiano y argentino existen cambios metodológicos en la realización de las encuestas de hogares. Para superar la dificultad, se empalmaron los datos bajo la salvedad de que no son datos completamente comparables, sin embargo necesarios para el ejercicio. En el caso de Perú, los datos para el total nacional son inexistentes o incompletos debido a que el instituto nacional de estadísticas maneja datos para determinadas ciudades. En el caso argentino los datos son aglomerados. Sin información nacional o de varias ciudades, para Perú, se empleó la serie de población ocupada de Lima.

120

Argentina Brasil Chile Colombia Perú Uruguay Venezuela

1991 68,9 27,9 156,3 91,6 104,2 208,9 53,11992 56,9 26,9 140,0 87,5 98,5 192,2 51,81993 47,0 26,1 126,0 84,6 99,0 176,3 50,31994 38,3 25,4 110,9 78,4 92,3 163,8 50,41995 33,9 24,7 95,1 73,6 89,8 151,5 51,51996 32,0 23,1 83,9 67,6 84,9 135,9 51,31997 29,4 22,3 74,4 65,5 85,0 124,8 52,91998 26,3 21,1 66,9 62,5 80,4 107,9 52,81999 24,2 21,6 60,7 61,2 71,8 98,8 50,92000 22,2 21,7 56,4 63,3 67,2 92,6 50,52001 20,8 20,8 53,2 63,0 69,0 89,6 52,72002 22,0 20,8 50,7 61,6 64,6 84,9 52,72003 22,4 20,5 49,3 62,6 62,3 82,2 54,2Promedio 34,2 23,3 86,4 71,0 82,2 131,5 51,9

Como se aprecia en el gráfico adjunto, es interesante observar como las indicadas tasas mano de obra capital convergen a tasas menores, sugiriendo un proceso de incremento de la intensidad de capital en todas las economías analizadas, excepto en el caso de Venezuela que pareciera mantener su estructura más o menos estable.

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Argentina BrasilChile ColombiaPerú UruguayVenezuela

Relación mano de obra capital(Personas ocupadas por millones de US$ dólares de 1995)

Fuente: World Development Report; Bancos Centrales nacionales; cálculos propios

Relaciones mano de obra capital(en personas ocupadas por millones de US$ dólares de 1995)

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Las proyecciones de ocupación

Las relaciones mano obra capital y las proyecciones del stock de capital derivados del proceso de inversión analizado permiten conocer el comportamiento que tendría la ocupación como consecuencia de las tasas de crecimiento económico proyectadas.

Para efectos del cálculo se emplearon proyecciones de la relaciones mano de obra capital de cada país conforme a la tendencia de reducción que vienen experimentando. Dicha tendencia fue estimada para cada caso, considerando la ecuación exponencial o logarítmica con el mayor ajuste estadístico (evidenciado por el R cuadrado de la ecuación de tendencia). Los estimados indican que los países en los que crecería la ocupación en forma más acentuada serían Uruguay (238.1%), Argentina (211.6%) y Colombia (197.3%). En los demás países también crecería en forma significativa.

Lo que sugieren dichos resultados es que las tasas de crecimiento económico elevadas son ciertamente la solución al problema del desempleo. Sin embargo, las tasas de crecimiento de la ocupación indicadas son imposibles de alcanzar, debido a que superan largamente la situación de empleo y subempleo actuales, además del crecimiento de la población económicamente activa. En consecuencia, lo que sugieren los resultados es que la actual estructura productiva no permitiría tasas de crecimiento tan elevadas como las postuladas, pues se produciría una restricción del crecimiento por cuenta de limitaciones en la disponibilidad de mano de obra. El cuadro siguiente muestra las proyecciones al año 2013 para los distintos países analizados.

Nuevamente, tal nueva restricción sería posible superar siempre y cuando se lograra una nueva estructura productiva que, en particular, implique una modificación de la relación mano de obra-capital, más acelerada que lo que sugiere la tendencia actual. Ello ocurrirá sólo si los precios relativos mudan de tal modo que la mano de obra se hiciera más cara y el costo del capital más barato; en otras palabras, si la relación salarios a tasa de interés cambiara sustancialmente a favor de los primeros. Tal recomposición de los precios relativos de los factores tendría también, ciertamente, un efecto positivo sobre la distribución del ingreso.

Sin duda, el mercado tomaría cuenta de esa modificación de precios relativos por cuenta de la escasez relativa de mano de obra que se produciría en forma creciente, induciendo a que su precio relativo aumente. Pero ello ocurrirá, sólo y solamente

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sólo, si el otro precio, la tasa de interés, pudiera reducirse relativamente. Ello exige, sin duda, mercados financieros competitivos. De otro modo no será posible obtener el crecimiento económico postulado.

CRECIMIENTO Y GENERACIÓN NETA DE DIVISAS

El crecimiento de la economía se corresponde con el crecimiento de las exportaciones y de las importaciones. Dependiendo de la estructura de la misma, las primeras crecen más que las segundas o viceversa. Tal comportamiento es crucial. En los casos de los países analizados, el crecimiento a tasas asiáticas implicaría no solamente superar limitaciones de mano de obra como las descritas, que se producirían con la actual estructura productiva, sino, además, posibles problemas de balanza de pagos si las importaciones terminaran creciendo más rápidamente que las exportaciones como consecuencia de dicho crecimiento.

En los siguientes acápites se analiza dicho comportamiento para lo cual se proyectaron las exportaciones e importaciones hasta el año 2013. Para poder proyectarlas fue necesario estimar econométricamente las relaciones existentes entre los comportamientos del PIB, la inversión, la demanda interna, las exportaciones y las importaciones. Lamentablemente por problemas de escasez de información sólo pudo completarse el ejercicio para Colombia.

Las relaciones de la economía con el sector externo

Para estimar las relaciones requeridas para la proyección se estimaron los siguientes modelos econométricos:

1. El primer modelo relaciona la variación (operador d) proporcional (tasa de crecimiento) del nivel del producto interno bruto (PIB) con las variaciones proporcionales en los niveles de demanda interna (Z), exportaciones (EXP) e importaciones (IMP):

dPIB/PIB = a dZ/Z + a dEXP/EXP - a dIMP/IMP

Dicha ecuación se deriva de considerar que la demanda interna de bienes importables (Zimp) es satisfecha con producción nacional (PIBimp) e importaciones (IMPimp) de los mismos bienes y (que) en el caso de los bienes cuya parte de producción se vende internacionalmente, los bienes exportables, la producción nacional de éstos

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(bienes) (PIBexp) satisface la demanda interna (Zexp) y las exportaciones (EXPexp). A su vez, en los sectores que producen bienes no transables, la demanda interna es satisfecha exclusivamente con producción nacional (PIBs) De tal modo:

Z = PIB + IMP

Z = PIB - EXP

Z = PIB

Agregando los tres sectores de bienes importables, exportables y servicios, la demanda agregada resulta:

Z = PIB + IMP - EXP

O lo que es lo mismo, la producción satisface las demandas interna y externa menos las importaciones:

PIB = Z + EXP - IMP

Al reescribirse la expresión anterior en términos de tasas de crecimiento, se obtiene la expresión definida para el primer modelo:

dPIB/PIB = (Z/PIB) dZ/Z + (EXP/PIB) dEXP/EXP - (IMP/PIB) dIMP/IMP

La estimación econométrica del modelo arrojó los siguientes resultados que verifican estadísticamente la teoría desarrollada (los estadísticos t están indicados en paréntesis debajo de cada variable):

dPIB/PIB = 0.508 dZ/Z + 0.50 dEXP/EXP - 0.09 dIMP/IMP + 0.06 DUMMY (1.920386) (2.666742) (-1.466349) (3.235924)

R cuadrado : 0.5262 Durbin Watson: 2.027059

La variable DUMMY, que se incluye en la ecuación para mejorar el ajuste econométrico, toma el valor de cero o 1 en determinados años a fin de corregir probables problemas en la información o alguna variación abrupta que la estimación econométrica no logra captar.

imp imp imp

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2. El segundo modelo relaciona la variación en el número de personas ocupadas (DL) con las variaciones en los niveles de demanda interna (Z), exportaciones (EXP) e importaciones (IMP):

dDL/DL = b dZ/Z + b dEXP/EXP - b dIMP/IMP

La deducción parte del modelo anterior de producción nacional. La misma, considera una función de producción que relaciona los factores que intervienen en ella de una manera constante, demandando a su vez mano de obra en cada sector (DLi) en una proporción estable expresada por el coeficiente mano de obra-producto (n). De tal modo:

DL = n PIB

Sustituyendo en las expresiones anteriores, la demanda de mano de obra originada en la producción de los diversos sectores puede escribirse como:

DL / n = Z - IMP

DL / n = Z + EXP DL / n = Z

Agregando para los tres sectores, la demanda de mano de obra que se deriva de la demanda agregada interna de bienes importables, exportables y servicios resulta:

DL = n Z + n EXP – n IMP

La expresión de la ecuación anterior en términos de tasas de crecimiento corresponde a la consignada para el segundo modelo:

dDL/DL = (n Z/DL) dZ/Z + (n EXP/DL) dEXP/EXP – (n IMP/DL) dIMP/IMP


dDL/DL = 0.580 dZ/Z + 0.168 dEXP/EXP – 0.016 dIMP/IMP + 0.038 DUMMY (4.251427) (2.299306) (-0.551557) (4.000844)

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R cuadrado : 0.8442 Durbin Watson: 2.6338

Al igual que en el modelo anterior, la variable DUMMY, que se incluye en la ecuación para mejorar el ajuste econométrico, toma el valor de cero o 1 en determinados años a fin de corregir probables problemas en la información o alguna variación abrupta que la estimación econométrica no logra captar.

3. El tercer modelo se refiere a la estimación de la variación de la demanda en los mercados (Z). Esta puede descomponerse en demanda de los hogares (Z ), del gobierno (Z ) y la que se origina en la inversión (Z ).

Z = Z + Z + Z

En términos de tasas de crecimiento, la expresión anterior puede reescribirse como:

dZ/Z = (Z /Z) dZ /Z + (Z /Z) dZ /Z + (Z /Z) dZ /Z

La estimación econométrica del modelo arrojó los siguientes resultados que verifican la teoría desarrollada (los estadísticos t están indicados en paréntesis debajo de cada variable):

dZ/Z = 0.665 dZh/Zh + 0.138 dZg/Zg + 0.177 dZinv/Zinv (8.302398) (8.704153) (12.52207)

R cuadrado: 0.9930 Durbin Watson: 1.775277

4. El cuarto modelo se refiere al crecimiento del consumo de los hogares. El mismo requiere de una ecuación de estimación, mientras que el consumo del gobierno se tomó como una variable exógena (para la proyección se supuso que crecía a la misma tasa del PIB de tal manera de mantener constante la relación gasto público a PIB). El crecimiento de la inversión se consideró dado por el crecimiento del producto y la relación capital producto.

Para el efecto, se supuso una especificación tipo Cobb – Douglas en la que el consumo de los hogares depende del ingreso monetario, aproximado por el PIB nominal, y los precios, definidos por el índice de precios al consumidor (IPC). Es de esperarse que aumentos en el ingreso produzcan aumentos en el consumo, en tanto

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h h h g g g inv inv inv

127

que aumentos en los precios reduzcan el consumo, dependiendo de las respectivas elasticidades ingreso (a) y precio (c), esta última de valor negativo:

Z = PIB IPC

En términos de tasas de crecimiento, la ecuación anterior puede reescribirse como:

dZ/Z = a DPIB/PIB + c dIPC/IPC donde a>0 y c<0


dZ/Z = 0.605 DPIB/PIB - 4.913 dIPC/IPC + 0.033DUMMY (7.712902) (-6.124403) ( 2.776422)

R cuadrado: 0.869 Durbin Watson: 3.0514.

Al igual que en los dos primeros modelos, la variable DUMMY, que se incluye en la ecuación para mejorar el ajuste econométrico, toma el valor de cero o 1 en determinados años a fin de corregir probables problemas en la información o alguna variación abrupta que la estimación econométrica no logra captar.

En el anexo econométrico se muestra las salidas del programa E-Views correspondientes a cada una de las ecuaciones estimadas.

Las proyecciones del sector externo

Para la solución del sistema de ecuaciones anteriores, se consideraron exógenos el crecimiento del PIB, a las tasas indicadas, la inversión que se deriva de éste a partir de la relación marginal capital producto y el crecimiento de la ocupación, anteriormente estimados. Los resultados fueron obtenidos por sustitución en una hoja de cálculo Excel. El cuadro siguiente muestra las proyecciones resultantes:

a c

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128

Acumulada Anual promedioImportaciones 4763,7% 47,5%Exportaciones 905,8% 26,0%

(Periodo 2003- 2013)

Los resultados indican que las importaciones crecerían mucho más rápidamente que las exportaciones (47.5% y 26.0% anual, respectivamente). Tal situación es insostenible en el largo plazo y daría lugar a una crisis de balanza de pagos y a una recesión para resolver el exceso en la demanda de divisas. En este caso, el factor limitante del crecimiento no sería el capital, tampoco la mano de obra, sino las divisas, dando lugar a episodios secuenciales de “arranque y parada”: La economía crece, genera crisis de balanza de pagos, se conjura con una recesión, pasa el tiempo y la economía vuelve a crecer.

Dichos resultados no son sorprendentes. Han sido calculados empleando ecuaciones econométricas estimadas con información sobre el pasado. De tal suerte, las mismas tienen incorporadas la estructura productiva de la economía. Proyectar a partir de ellas implica suponer que la estructura se mantiene estable. Esa estructura siempre ha producido etapas sucesivas de “arranque y parada” (“stop and go”), comportamiento que ha caracterizado regularmente la evolución económica de los países latinoamericanos de las últimas décadas y que ha sido analizada ampliamente en la literatura económica.

Nuevamente, sería posible superar tal nueva restricción siempre y cuando se lograra una nueva estructura productiva que, en particular, implique un sector productivo de bienes y servicios transables sumamente competitivo, tanto exportando como sustituyendo importaciones. Ello ocurrirá sólo si los precios relativos mudan de tal modo que la relación entre los precios de los bienes y servicios transables y los precios de los no transables se modifican a favor de los primeros.

LOS REQUERIMIENTOS PARA CRECER A TASAS ASIÁTICAS

Sin duda, como se discutiera anteriormente, tasas de crecimiento elevadas requieren tasas de inversión también elevadas. Si América Latina quiere crecer a tasas asiáticas deberá alcanzar tasas de inversión correspondientes. Un primer problema es el del financiamiento del desarrollo. Sin recursos de capital no es posible crecer a dichas

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Colombia: Proyecciones de la balanza comercial

Fuente: cálculos propios

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tasas.

Existen adicionalmente dos problemas relacionados, a los que se hiciera referencia anteriormente: la estructura de la economía y la estructura de precios. Sin resolver la primera no es posible crecer a tasas asiáticas por cuenta de limitaciones en la disponibilidad de mano de obra o de divisas. Sin embargo, es la segunda la que resulta crucial para todos los efectos, sin una estructura de precios adecuada no hay recursos de inversión ni es posible modificar la estructura de la economía. Esa estructura de precios depende, a su vez, crucialmente, de las políticas monetaria, fiscal y de regulación. Tales temas se tratan a continuación.

La brecha de ahorro y los recursos para el crecimiento

La fuente de recursos más inmediata para invertir a tasas elevadas y crecer en forma acelerada es la proveniente del capital y la mano de obra tanto calificada como la no calificada, ociosos o subempleados. Ambos son expresiones de una ineficiencia generalizada en la economía. En muchos países, parte de la mano de obra no sólo se encuentra desempleada (12-15% de la población económicamente activa -PEA) sino que otra gran parte está subempleada (30-35% de la PEA). A su vez, la capacidad instalada ociosa bordea tasas de 30-35% considerando dos turnos de ocupación. Si de cada 10 máquinas sólo se emplean 7 en dos turnos, es decir el equivalente a 14 máquinas, empleando esas 10 máquinas en tres turnos equivaldrían a 30 máquinas y el stock de capital en uso sería más del doble del empleado actualmente.

Reducir el desempleo a tasas friccionales (5% de la PEA) y duplicar la capacidad de producción casi de inmediato es sin duda deseable; la pregunta es cómo. La respuesta nuevamente tiene que ver con rentabilidades, precios y costos, es decir con una política monetaria, fiscal y de regulación que logre una estructura de precios básicos: tasa de cambio, tasas de interés, salarios, precios de servicios públicos e impuestos, que haga competitiva la producción de transables. Sólo una adecuada estructura de precios básicos inducirá un mayor uso de esos recursos.

No son la única fuente de ahorro disponible. Los actuales fondos de pensiones privados administran una gran cantidad de recursos de ahorro forzoso y voluntario. En Colombia, a febrero de 2005, las pensiones obligatorias alcanzaban un valor de 27.87 billones de pesos, las cesantías de 4.29 billones de pesos y las pensiones voluntarias de 3.90 billones de pesos. Hay una normatividad muy detallada de las superintendencias bancarias respectivas para colocar esos inmensos recursos en los mercados financieros locales en función de rentabilidades mínimas y riesgos.

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Financian también inversiones en el extranjero cuando han sido autorizados a colocar fuera del país. Esta última es una cuestión problemática pues implica una situación de países con escaso ahorro interno que se dan el lujo de exportarlo.

Tales fondos debieron inducir el desarrollo del mercado de capitales privados y, con ello, la inversión privada, pero los mismos siguen transando niveles reducidos, concentrados básicamente en papeles oficiales. En efecto, en 2001, en el mercado bursátil colombiano, el total de transacciones acumuladas de títulos privados fue de 21.39 billones de pesos; en 2004 fue de 70.83 billones. En los mismos años, el total de transacciones acumuladas de títulos del sector público fue de 56.96 billones y 525.65 billones, respectivamente. De tal modo, en 2001, las transacciones de papeles privados representaron 26.7% del total de transacciones, la de papeles del sector público 71.1% y 2.2% correspondieron a títulos de fondos comunes y contratos; en 2004, las proporciones eran 11.4%, 84.9% y 3.9%, respectivamente.

Ello ha ocurrido por falta de oportunidades de inversión, por un exceso de precauciones en la colocación de los fondos y por los elevados rendimientos de los títulos estatales. De tal modo, en gran medida acabaron financiando al Gobierno. En Colombia, a febrero de 2005, 49.57% de los fondos de pensiones obligatorias se encontraban invertidos en títulos gubernamentales, cómo lo hacían cuando los recursos se canalizaban al seguro social, lo que explica gran parte del crecimiento de las transacciones de papeles públicos en el mercado bursátil colombiano. A su vez, en la misma fecha, 9.18% de los mismos fondos estaban invertidos en títulos emitidos por organismos multilaterales, gobiernos extranjeros, bancos del exterior, fondos mutuos o de inversión internacionales.

Una mayor canalización de dichos recursos hacia la inversión privada dependerá, en gran medida, de la elevación de la rentabilidad de las actividades transables, que son las que podrían alcanzar mayores niveles de demanda y requerirían, por lo tanto, mayor expansión productiva. Pero, simultáneamente, se requieren también tasas de interés pasivas y tasas de bonos estatales que sean comparativas a las internacionales; cuándo son elevadas desincentivan y reducen las oportunidades de inversión en el sector real. Cómo se indicó, en julio 2005, mientras que los bonos a 10 años del Tesoro estadounidense alcanzaban una tasa real de 1.23%, los bonos TES colombianos tenían un rendimiento real de 4.84%.

Una reglamentación menos restrictiva, sin incurrir en riesgos excesivos, puede también movilizar en mayor medida los recursos de los fondos hacia la inversión. Podría permitirse el financiamiento de, por ejemplo, canastas de titularizaciones

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sobre proyectos de inversión o de títulos emitidos por los bancos para aumentar sus fondos prestables. Cuestión aparte es el problema fiscal que la constitución de estos fondos ha generado por cuenta del diseño del sistema.

Más allá de lo actualmente disponible, para lograr una tasa de inversión sostenida tan elevada se requiere un monto de ahorro sostenido igualmente elevado. Como se indicó, en 2004 la inversión extranjera directa en Colombia fue US$ 3,7 billones, alrededor del 3.9% del PIB. Tal vez podría duplicarse. Por su parte, el ahorro interno, proveniente de las familias, empresas y gobierno, es ciertamente insuficiente y debería elevarse. Hacerlo a partir de las familias sin aumentar sus ingresos implicaría reducir sus ya disminuidos niveles de consumo. Si el déficit del gobierno central colombiano es de 5.5% del PIB y la inversión pública alcanza a 6%, el ahorro del gobierno central resulta ser del orden de 0.5%; las posibilidades de aumentarlo en 2 puntos porcentuales son pequeñas. Es decir, entre inversión extranjera, familias y gobierno, podría pensarse en un incremento de la tasa de ahorro anual del orden de 5.9 puntos porcentuales, muy por debajo de lo requerido.

Otro mecanismo posible de financiamiento de la inversión es el endeudamiento en el extranjero. Cómo se menciona más adelante, Corea empleó dicho mecanismo de una manera extensiva, lo que lo convirtió en 1985 en el cuarto país más endeudado del mundo. Esa posibilidad tiene que ver con la percepción que los acreedores tienen sobre la sostenibilidad de la deuda. En 2004, Colombia tenía una deuda externa elevada con respecto al PIB, a sus exportaciones y a sus reservas internacionales, mucho mayor que la coreana aunque menor que la chilena, como se aprecia en el cuadro adjunto.

Esa deuda externa es privada y pública. Al primer trimestre de 2005, sobre un total de 39,260 millones de dólares, la deuda externa pública colombiana representaba el 65% del total y la privada el 35% restante. Tal situación ha sido considerada una limitación a un mayor endeudamiento externo y ha inducido a incrementar la

Corea Colombia ChileDeuda/PIB 29,3% 45,0% 51,8%Deuda/Exportaciones 41,3% 155,8% 145,6%Deuda/Res.Internacional 71,3% 222,8% 213,9%

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Deuda Externa en 2004(en porcentaje)

Fuente: Datos deuda del BIS; exportaciones y reservas del FMI

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proporción del financiamiento interno del déficit del Gobierno, como se verá más adelante. En el caso chileno, la casi totalidad de la deuda es privada.

En realidad, el problema no es tanto el tamaño de la deuda sino si puede ser pagada con los recursos generados por las exportaciones luego de cubrir las importaciones. En otras palabras, lo que cuenta es si el país genera un superávit suficiente en la balanza comercial para cubrir el servicio de dicha deuda. Tal no es el caso colombiano actual. En 2004, la balanza comercial fue negativa.

De tal modo, la única fuente posible para aumentar la tasa de ahorro en forma significativa es a partir del ahorro de las empresas, la principal fuente de ahorro en la economía, es decir elevando sus utilidades. Para ello requieren vender más, a mejores precios y menores costos. La única posibilidad es haciéndolo en el mercado internacional; en la situación actual, si esas mayores ventas se dieran en el mercado interno deprimirían la tasa de ahorro interna.

En ese contexto la inversión extranjera, rentable y segura en los mismos términos de la inversión nacional, deberá asumir su rol complementario y, principalmente, ser fuente de innovación tecnológica. Sin embargo, los flujos de capital deben ser regulados para lograr una balanza de pagos que permita una tasa de cambio real competitiva y estable, ad-hoc a una estructura de precios competitiva internacionalmente.

Precios, competitividad y rentabilidad

Vender en el mercado externo requiere, sin duda, empresas competitivas y ello, a su vez, exige una estructura de precios que les permita competir exitosamente, es decir que los precios a los que vendan superen adecuadamente sus costos de producción. De tal modo, en plazos mayores, más allá de lo actualmente disponible, la fuente principal de recursos para el crecimiento está dada por el propio funcionamiento de la economía.

La expansión inicial y la rentabilidad, inducidas por una estructura de precios que haga competitiva la producción de bienes y servicios transables, generarán utilidades y, por lo tanto, ahorro en las empresas. Rentabilidades elevadas atraerán más inversión privada posibilitada por la disponibilidad de recursos y por tasas de interés pasivas y tasas de bonos públicos a nivel internacional. La inversión incrementará la capacidad instalada permitiendo la expansión sostenida de la demanda y, por lo tanto, de la producción.

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Pero ello requiere que la relación entre los precios de los bienes y servicios transables y los precios de los no transables sea favorable a los primeros. Como se puede apreciar en el gráfico siguiente, dicha situación no se da en Colombia. Desde 1990 hasta 1997, los precios de los bienes transables deflactados por la inflación declinaron sistemáticamente mientras que los de no transables crecieron también sistemáticamente. A partir de dicho año la evolución se mantuvo relativamente estable sin recuperar la estructura de principios de los noventa, consolidando una situación que había devenido desfavorable para las exportaciones y la sustitución de importaciones. Tal es el principal escollo para el crecimiento económico a tasas asiáticas.

Las causas de dicha evolución están relacionadas con el comportamiento de los mencionados precios básicos: tasa de cambio, tasas de interés, salarios, precios de servicios públicos e impuestos. Los mismos son consecuencias de las reformas de los años noventa (reducción de aranceles, eliminación de barreras al comercio exterior y privatización de gran parte de los activos estatales y de servicios sociales) reforzadas por políticas monetaria y fiscal básicamente de carácter restrictivo a fin de reducir supuestos excesos de demanda y de regulación orientadas a garantizar la estabilidad de los mercados bajo supervisión. Dichas restricciones se tradujeron en tasas impositivas elevadas en comparación a las internacionales. Aunadas al poder de mercado del sistema bancario, generaron tasas de interés real también elevadas. Junto con el impacto de los precios internacionales y los ingresos de capitales,

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1990Q1 1992Q1 1994Q1 1996Q1 1998Q1 2000Q1 2002Q1 2004Q1

Transables

No transables

Colombia: precios de transables y no transables(deflatados por inflación)

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significaron también una importante revaluación de la tasa de cambio real que en el caso colombiano se tradujo en una reducción sistemática desde noviembre de 1990 (el valor más elevado) a junio de 1997 (el más bajo); se recuperó hasta mayo de 2003, para revaluarse nuevamente hasta la fecha, octubre 2005.

Con la revaluación cambiaria, los precios de los bienes y servicios transables se redujeron en forma relativa a los precios de los no transables, los que, a su vez, aumentaron en forma considerable, en su gran mayoría administrados por los entes reguladores para mantener rentables los servicios públicos privatizados. Esa elevación los llevó a niveles muy por encima de los internacionales.

La conjunción de tasa de cambio no competitiva, impuestos elevados, tasa de interés real y precios de servicios públicos por encima de los internacionales redujo a las empresas la posibilidad de competir en los mercados internacionales. Si se añaden los costos de seguridad que deben pagar las empresas colombianas, superiores a los estándares internacionales, la posibilidad de competir se reduce aún más. Les redujo también su rentabilidad, como en el caso de la industria manufacturera colombiana. Con menores utilidades, las posibilidades de inversión y de expansión productiva son también menores. Con ello y sin demandas externas e internas en expansión, las posibilidades de crecimiento de la economía se estancaron.

Una posible compensación de la falta de competitividad internacional de dichos precios en la estructura precio/costo de las empresas podría provenir de la reducción de los salarios. Sin embargo, no es deseable económica y políticamente. La reducción de los salarios conduce a una reducción de la demanda interna; por otro lado, crea problemas de insatisfacción social y gobernabilidad. Tampoco es necesaria. De hecho, los salarios pagados por las empresas colombianas, en promedio US$ 0.76 la hora, son muy inferiores a los pagados en otros países.

Más aún, esa compensación tampoco es posible con respecto al principal competidor, China. Si bien los salarios pagados por las empresas colombianas son mayores que los pagados por las empresas chinas, del orden de US$ 0.60 la hora (los trabajadores chinos reciben pagos no salariales adicionales en vivienda, salud y educación gratuitas por parte del Estado), su reducción hasta igualar los salarios chinos no compensaría en modo alguno la actual falta de competitividad cambiaria, de costos financieros y de precios de servicios públicos.

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Precios de factores, precios internacionales e insuficiencia de los mercados

Pretender acercar los precios de los factores y de los servicios públicos a los precios internacionales no es un planteamiento alejado de la conveniencia y de la teoría. Si dichos precios no se acercan a los internacionales, los mismos encarecen los costos de producción de los bienes y servicios transables vis a vi los precios de venta en los mercados internacionales reduciendo su competitividad. Por otro lado, se esperaría que en una economía abierta, más aún en una época de globalización, los precios de los factores tiendan a igualarse a partir del comercio de bienes, como sugiere el teorema de “Igualación de precios de factores a partir del comercio de bienes.”

Sin embargo, tal convergencia no se da y los mecanismos del mercado parecieran no ser aptos para lograr que los precios básicos colombianos confluyan a los precios internacionales. En realidad, en la situación actual, no pueden hacerlo. Los mercados no resuelven eficientemente cuando están afectos a distorsiones económicas; principalmente monopolios y oligopolios. Si existen distorsiones no es posible obtener una solución eficiente a partir solamente de las preferencias de los consumidores, las tecnologías disponibles y la disponibilidad de factores. En la mayoría de los países, muchas de esas distorsiones, oligopolios y monopolios están presentes en muchos mercados importantes, como los de los factores de producción, particularmente los mercados financieros y de servicios públicos, y los de bienes de consumo masivo como bebidas, alimentos procesados, etc. La ausencia de mercados básicos competitivos hace que los mecanismos del mercado sean insuficientes para resolver la coordinación eficiente requerida entre los diversos agentes. Tal coordinación debe ser lograda a partir de las políticas monetaria y fiscal y, en particular, de la política de regulación que asegure la existencia de situaciones competitivas en los mercados de factores y de servicios públicos.

Una cuestión adicional importante es el tema de la competitividad de la tasa de cambio real. En general, en presencia de abundancia de divisas producto de la exportación de un recurso natural, llámese petróleo o minerales (o “pobres” que, igualmente, dan origen a un flujo relativamente elevado de remesas, donaciones y créditos preferenciales), la tasa de cambio tiende a revaluarse al nivel correspondiente al sector de mayor productividad. Con ello quedan fuera de competitividad los otros sectores transables que pueden también tener una elevada productividad. Es la llamada enfermedad holandesa.

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La solución para evitar esa revaluación cambiaria es aparente: modular el ingreso de divisas de acuerdo a las necesidades de la economía y el mantenimiento de la tasa de cambio real. Varias son las formas. Los noruegos crearon a fines de los años setenta un fondo petrolero que funciona hasta la fecha acumulando los excedentes de divisas. En Japón (reservas equivalentes a 16.9 meses de importaciones en 2003), China (10.6 meses) y Corea (8.4 meses) el Banco Central acumula reservas para el mismo propósito interviniendo en el mercado cambiario.

Los precios básicos requeridos

Como se mencionó, para crecer, en general, se requiere una estructura de precios básicos que haga a las empresas competitivas y rentables. Sólo en ese contexto la productividad de una mejor y más calificada mano de obra así como una mejor gestión empresarial podrá jugar un rol determinante en la conquista de los mercados internacionales. Si la combinación de precios no es adecuada, ni la empresa mejor manejada podría ser competitiva y rentable.

En realidad no importa mucho cual precio lidera la competitividad y rentabilidad. Lo que cuenta es la combinación adecuada y favorable de todos ellos, que sea compatible con la institucionalidad nacional e internacional. La competitividad china actual pareciera descansar en la tasa de cambio. En Corea, paradigma de un proceso de industrialización acelerada, entre 1970 y 1979, mientras la tasa de cambio real se revaluaba considerablemente, los incentivos y subsidios la compensaban asegurando rentabilidad a las exportaciones y estimulando su impresionante crecimiento, de US$ 882 millones a US$ 14,705 millones. La combinación coreana de precios cambiaría luego, adaptándose a las necesidades y requerimientos del desarrollo económico.

El comportamiento de la tasa de cambio real coreana se entiende mejor cuando se considera que los inversionistas eran incentivados, con tasa de cambio barata y avales estatales, a endeudarse en dólares para financiar la inversión requerida para la expansión industrial en marcha, dado el bajo nivel de ahorro interno. Los coreanos privilegiaron el endeudamiento externo frente a la inversión extranjera directa, que caracteriza el caso chino, probablemente desconfiando de la posibilidad de atraerla dado su bajo nivel de desarrollo inicial.

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ANEXO DE REGRESIONES

Regresión 1: PIB

Regresión 2: Ocupados

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No hay problemas de autocorrelación en los errores.

Regresión 3: Demanda

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Regresión 4: Consumo de hogares

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NOTAS1.

2.3.

4.

5.

6.

7.8.

9.

10.

11.

12.

13.

El presente trabajo contó con el apoyo de Latin American Trade Network (LATN) y es parte del proyecto “Hacia un Nuevo Consenso de Política Económica en América Latina” que cuenta con el apoyo de la Fundación Ebert, la Revista Nueva Sociedad y la Pontificia Universidad Javeriana.Banco Mundial , World Development Report.Dado que el indicador Durbin Watson resultó elevado, sugiriendo sesgo en los estimadores, se realizó la prueba sobre los residuales, con la cual se comprobó que los datos no tenían problemas de autocorrelación.El esquema de “arranque y parada” ha caracterizado al desarrollo latinoamericano durante varias décadas. Gustav Ranis se preguntaba hace poco (“Will Latin America Now Put a Stop to ‘Stop-and-Go’?”, Journal of Interamerican Studies and World Affairs, vol.38:no.2/3, 1996, p.127-140) si las recientes reformas macroeconómicas y estructurales en América Latina podían considerarse como un cambio decisivo a la estrategia implícita de desarrollo de largo plazo o como parte de otro ciclo de “arranque y parada” que ha caracterizado a la región en el pasado. Los resultados parecieran indicar que tales reformas resultaron ser otra etapa del mismo esquema.Superintendencia Bancaria, Estadísticas de los Fondos de Pensiones Obligatorias y Voluntarias y Fondos de Cesantía, página web (www.superbancaria.gov.co).Superintendencia de Valores, Informe Estadístico Anual, página web (www.supervalores.gov.co); cálculos del autor.Ibíd.; cálculos del autor.Deuda Externa Pública y Privada, Diario Portafolio, 7 septiembre 2005, página 15, con cifras del BR y el MHCPLa evolución de los precios básicos de la economía colombiana está documentada en César Ferrari, “Para Crecer a Tasas Asiáticas”, en Consejo Nacional de Planeación, Evaluación de la Gestión Presidencial, Bogotá, octubre 2005. Ver César Ferrari e Isabel Aragón, “La Rentabilidad de la Industria Manufactura Colombiana,” Maestría en Economía, Pontificia Universidad Javeriana, 2003.Wolfang Stolper y Paul Samuelson “Protection and Real Wages,” Review of Economic Studies 9 (1941) páginas 58-73. Banco Mundial , World Development Indicators CD-ROM 2005, Washington 2005.César A. Ferrari, Industrialización y Desarrollo, Fundación Friedrich Ebert, Lima 1992. Capítulo 9, “Las Experiencias Coreana y Chilena,” con base a información del Banco Mundial.

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LA COMUNIDAD SUDAMERICANA DE NACIONES COMO PROYECTO DE LARGO PLAZO

Armando Di Filippo

SÍNTESIS

En el siglo XXI el capitalismo y la democracia son las formas institucionales concretas que, respectivamente, adoptan los sistemas económicos y sociopolíticos occidentales, y las condiciones de su coexistencia afectan decisivamente esta nueva fase globalizada del desarrollo humano. Dentro del contexto latinoamericano las naciones sudamericanas enfrentan este desafío, y la respuesta que, entre otras, intentan dar, incluye la fundación de la Comunidad Sudamericana de Naciones CSAN.

Partiendo del patrimonio histórico y cultural común es posible entender el significado económico y político de una institución del tipo de la CSAN. Esta iniciativa concreta es una versión posible de fuerzas sociales profundas que se expresan a través de ella en la presente coyuntura histórica. Cosa distinta será determinar si esta particular versión logrará éxito. Pero aún si fracasara, las mismas fuerzas y actores sociales que subyacen a ella intentarían reinventarla, una y otra vez, en versiones más viables.

La CSAN, expresa una fase superior de convergencia institucional entre el MERCOSUR y la CAN. La cláusula democrática es una condición fundante y medular para la plena membresía en cualquiera de los dos acuerdos. Es un proyecto legitimado por los principios de la democracia política y puede aspirar a la construcción gradual de una soberanía compartida en aquellos campos donde ésta sea la condición necesaria para el avance del proyecto. Esos elementos, son a su

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* Consultor internacional. Profesor del Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile, y de la Universidad Jesuita Alberto Hurtado

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vez, la base para la construcción de una ciudadanía comunitaria. La experiencia de la UE es el mejor referente histórico de este tipo de proyectos estratégicos de largo plazo. Pero las condiciones estructurales en Sudamérica son diferentes y deben ser respetadas.

Los costos y los riesgos políticos de esta empresa se justifican en aras de los objetivos fundamentales del desarrollo sudamericano de largo plazo concebidos bajo creciente dinamismo y equidad. Estos objetivos se asocian, en este mundo económico global con formas sistémicas y sustentables de la competitividad sudamericana considerada conjuntamente. La expansión del poder productivo y del mercado sudamericano, generan, conjuntamente una escala económica que favorece la autonomía de su desarrollo, fundado en la expansión de la propia demanda interna, y de manera complementaria en la demanda mundial. El acuerdo CAN-MERCOSUR en vigencia desde el 1 de enero de 2005, ha desgravado el 80% del comercio entre ambos bloques. El potencial para una expansión del comercio recíproco es enorme dado su ínfimo desarrollo actual atribuible, en parte, a deficiencias infraestructurales que deberán ser corregidas a través de grandes proyectos estratégicos como el IIRSA y carencias institucionales que el CSAN debera suplir. La nueva arquitectura institucional pretende subordinar los aparatos burocráticos preexistentes a los fines de la estrategia política de largo plazo. Esos aparatos son los depositarios de la institucionalidad existente, del know how procedimental acumulado, y de la memoria institucional de las fases anteriores de la integración sudamericana.

Las instituciones (compromisos claramente establecidos sobre la base de principios y normas compartidas) son el único fundamento perdurable. Los gobiernos y los gobernantes de turno son jugadores que pasan, pero las reglas del juego y las organizaciones fundamentales permanecen para futuras generaciones si están bien fundadas.

La CSAN no puede plantearse contra el proyecto de la integración hemisférica liderado por Estados Unidos, sino a favor del propio proyecto que ella representa. La compatibilidad jurídica entre ambas estrategias siempre estará supeditada a la correlación de posiciones de poder y a las estrategias de los principales jugadores estatales. Las instituciones del capitalismo fundan esencialmente el proyecto hemisférico y las de la democracia el proyecto sudamericano. Las opciones no son excluyentes sino complementarias, pero expresan una recíproca tensión que modelará la inserción internacional de Sudamérica en el siglo XXI.

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PLANTEAMIENTO GENERAL

Este ensayo pretende examinar la reciente creación de la Comunidad Sudamericana de Naciones en el marco de las condiciones económicas, políticas y culturales que debe enfrentar Sud América en el orden internacional global del siglo XXI.

En el orden económico opera un capitalismo global cuyo rasgo más característico desde el punto de vista de la teoría de las relaciones económicas internacionales es la creciente movilidad internacional y transnacional de los factores productivos, favorecida por las nuevas reglas de juego en el caso de la tecnología y el capital, pero reprimida por esas mismas reglas (migratorias) en el caso de la fuerza de trabajo. Como es bien sabido, esa movilidad internacional deriva de reducciones en los costos de transporte, de transacción y de coordinación microeconómica facilitadas por el desarrollo de las tecnologías de la información.

Cuando hablamos de movilidad internacional de los factores productivos podemos criticar más cómodamente las diferentes versiones de la teoría de las ventajas comparativas de las naciones en materia de comercio internacional. Estas teorías justificaban y recomendaban un comercio libre y abierto de bienes y servicios, precisamente como un sustituto de la libre movilidad de los factores productivos que operaba en el interior de cada nación que participaba del comercio mundial.

Ante la creciente movilidad del capital (productivo y financiero) se han producido dos modificaciones trascendentales en el orden económico mundial que fue examinado por la teoría de las ventajas comparativas. Primero que el comercio internacional ya no se hace inteligible sin un adecuado conocimiento de las estrategias de las empresas transnacionales (ETS) en la búsqueda de sus ventajas competitivas dentro de sus propios ámbitos de planificación y gestión, los que abarcan diferentes territorios de diferentes naciones.

En segundo lugar las estrategias competitivas de las empresas transnacionales “perforan”, por asi decirlo, las fronteras nacionales al invertir localmente en determinados eslabones de sus cadenas productivas, quedando afectadas, y afectando a su vez, las regulaciones económicas nacionales internas de los países anfitriones en múltiples campos (normas de competencia, de inversiones, de patentes tecnológicas, de compras de estado, etc).

En resumen, durante la vigencia de la teoría de las ventajas comparativas los sistemas económicos nacionales, sus tecnologías, organizaciones e instituciones

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internas estaban relativamente aisladas de las de otros países, pero las actuales cadenas productivas transnacionales en la producción de bienes y servicios, crean una permanente movilidad de los factores productivos que responde a las estrategias de las corporaciones transnacionales, fuertemente influenciadas por las condiciones competitivas y regulaciones nacionales que afectan los costos (ambientales, laborales, energéticos, etc) de los territorios donde estas ETS se asientan. Estas estrategias transnacionales de invertir en diferentes territorios y naciones implican competir con grupos económicos o empresas locales, o contra otras ETS en rubros similares. Por lo tanto, también están afectadas por las regulaciones nacionales en materia de políticas de competencia, tratamiento a la inversión extranjera, patentes de invención, compras de Estado, procedimientos administrativos y judiciales internos, etc.

En el caso de América Latina las reformas regulatorias que condujeron a los actuales modelos económicos vigentes desde los años noventa responden, en parte importante, al tipo de fuerzas transnacionales que hemos descrito más arriba.

Los procesos y estrategias de desarrollo vigentes en los países latinoamericanos a partir de los años noventa, expresan un nuevo modelo económico caracterizado por una mayor propiedad transnacional de factores y empresas productivas, operando bajo reglas de competencia que les aseguran trato nacional, y que evidencian el decisivo poder de los inversionistas transnacionales en las posibilidades de crecer y de exportar de nuestras economías.

Los modelos proteccionistas han desaparecido, y los radios de maniobra de los jugadores gubernamentales están fuertemente acotados por las reglas de juego propagadas por los organismos multilaterales (OMC, FMI, BM) y determinadas por las naciones desarrolladas (OECD) que los controlan.

En el orden político, los poderes ejecutivos, legislativos y judiciales de los Estados Nacionales se han visto afectados por estos grandes jugadores transnacionales que requieren de otras reglas de juego. Por lo tanto cabildean y presionan sea directamente o a través de las naciones donde se asientan sus casa matrices para crear condiciones favorables a sus operaciones económicas.

Frente a la acción globalmente coordinada de las ETS, los Estados de las naciones periféricas sub o semidesarrolladas suelen ser jugadores políticos débiles y aislados, en ocasiones hasta incapaces de imponer regulaciones o políticas que, a juicio de las

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ETS pudieran afectar significativamente sus intereses.

Emerge aquí un conflicto entre los valores y reglas fundamentales de la democracia y los del capitalismo. La democracia opera claramente como el sistema político dominante en las naciones occidentales, y, en particular se ha reimplantado en todas las naciones sudamericanas (y casi todas las latinoamericanas).

Simplificando temas extremadamente complejos de los vínculos recíprocos entre el orden económico y el orden político podemos decir que el orden capitalista opera transnacionalmente y a escala global en tanto que las democracias han continuado operando a escala nacional. La única excepción significativa a esta regla, es el proceso de integración multidimensional que ha llevado a la creación del bloque político-económico de la UE, en que los principios e instituciones de la democracia pugnan por expresarse (sin lograrlo plenamente por ahora) a una escala supranacional.

El tema central entonces es que los principios e instituciones de la democracia aluden a los derechos, libertades y garantías de los ciudadanos de cada estado nación en tanto que los principios e instituciones del capitalismo en el siglo XXI aluden a los derechos libertades y garantías reclamados por los jugadores económicos transnacionales y en particular por las ETS.

Los derechos reclamados por los ciudadanos en el marco del orden democrático pueden muy bien ejemplificarse con los contenidos en la Declaración Universal de los Derechos Humanos de la ONU y en otras Cartas y Documentos similares de origen más reciente. También se expresan en los valores y principios defendidos por agencias afines tales como UNESCO, UNICEF, OPS, OIT, etc.

Por otro lado, los derechos reclamados por los grandes jugadores privados transnacionales son de naturaleza patrimonial, se refieren a la adquisición, utilización productiva y transferencia mercantil de la propiedad de recursos económicamente valiosos, bajo las reglas del capitalismo global.

Teniendo en cuenta que en la era contemporánea el capitalismo y la democracia son las formas institucionales concretas que adoptan los sistemas económicos occidentales, el punto general radica en determinar las condiciones de coexistencia del capitalismo y la democracia en esta nueva fase globalizada del desarrollo humano. Si intentamos aplicar este planteamiento a las naciones latinoamericanas en el siglo XXI será posible quizá encontrar una razonable interpretación de largo plazo para el surgimiento de la Comunidad Sudamericana de Naciones CSAN.

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CAPITALISMO Y DEMOCRACIA: UNA DIFÍCIL RELACIÓN

El Capitalismo del Siglo XX

El proceso de propagación del capitalismo industrial a todas las naciones de la Europa Occidental tuvo lugar, de manera generalizada tras el fin de la segunda guerra mundial. Lo nuevo del período de posguerra fue la coexistencia, en un horizonte estable de largo plazo, del capitalismo industrial y la democracia como dos complejos institucionales interdependientes que de alguna manera se condicionan unos a otros promoviendo el proceso de desarrollo.

Esta difícil y conflictiva coexistencia entre las instituciones del capitalismo industrial y de la democracia política se pone de relieve muy especialmente en la operatoria de los mercados de trabajo en donde se entrecruzan los derechos patrimoniales referidos a la propiedad de la riqueza (incluyendo el capital humano de los trabajadores con diferentes grados de especialización) y los derechos humanos, civiles, económicos y culturales a nivel individual y grupal.

Otro ángulo de esa interacción, estrechamente ligado al anterior, entre las formas institucionales del capitalismo y de la democracia fue el desarrollo del Estado de Bienestar a partir de la década de los treinta en los Estados Unidos y de la segunda posguerra en los paises de Europa Occidental. Las políticas fiscales derivadas de la macroeconomía keynesiana acompañaron y viabilizaron estos procesos. De hecho buena parte de la evolución de la Unión Europea se verificó en el marco de las democracias sociales con Estados de Bienestar y políticas keynesianas.

Capitalismo: Transición al Siglo XXI

Con el advenimiento de la, así denominada, Revolución Conservadora a partir de la década de los ochenta en los paises desarrollados buena parte de los ingresos y gastos tradicionalmente reservados a los presupuestos fiscales, empezaron a ser retransferidos al sector privado y transnacional afectando a largo plazo (como hoy es más evidente que nunca) el gasto público en infraestructuras tecnológicas y sociales en el propio mundo desarrollado. La privatización y transnacionalización de bienes públicos de diferente tipo (educación, salud, seguridad ciudadana, infraestructuras físicas y telecomunicaciones, etc) plantean nuevos e interesantes dilemas en la interacción histórica entre las instituciones del capitalismo y la democracia.

Desde el punto de vista que nos interesa enfatizar aquí, el rasgo esencial que

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caracteriza esa interacción es la tendencia a la globalización de las instituciones del capitalismo, la que no es acompañada por una paralela globalización de las instituciones de la democracia. Los protagonistas y operadores principales de dicha tendencia son las corporaciones transnacionales.

Jugadores y Reglas de juego del Capitalismo Global

Las empresas transnacionales como su nombre lo indica son “transeúntes” del orden económico internacional; “transitan” por ese orden internacional atendiendo a sus ventajas competitivas de localización (por ejemplo en las maquilas), de internalización de sus relaciones de mercado (por ejemplo en las adquisiciones y fusiones) y de propiedad de la tecnologia (por ejemplo en el monopolio de ciertas innovaciones que les proporcionan ventajas competitivas dinámicas). En consecuencia existe una creciente disociacion entre los intereses de las empresas y los intereses de los estados-nación en materia de creación de empleos, de necesidades de inversión productiva directa y de tributos destinables a la satisfacción de prestaciones de salud, educación, y seguridad sociolaboral para sus conciudadanos.

Las reglas y disciplinas involucradas en estos cambios tecnológicos y organizacionales tienen directamente que ver con derechos y obligaciones de naturaleza patrimonial. Ambos elementos (movilidad creciente de factores y servicios productivos) han determinado nuevas condiciones de la competividad de las empresas, las que no sólo se captan internacionalmente sino sobre todo transnacionalmente.

Las empresas transnacionales requieren la vigencia de un orden capitalista global capaz de defender el complejo conjunto de derechos patrimoniales que conforman la institución de la propiedad capitalista en las sociedades contemporáneas. De eso tratan, precisamente, “disciplinas” (es decir reglas de juego) de la Organización Mundial del Comercio (OMC) tales como las inversiones ligadas al comercio de bienes y servicios (TRIMS en la sigla inglesa), o las medidas de propiedad intelectual ligadas al comercio (TRIPS en ingles). También buscan oportunidades y facilidades para competir en otros ambitos tradicionalmente reservados para las empresas locales (como por ejemplo las compras de Estado).

Todas las opciones mencionadas en el párrafo anterior requieren normativas nacionales (internas, domésticas) en los paises anfitriones de esas inversiones trasnacionales que aseguren la vigencia de las reglas de juego promovidas desde los organismos multilaterales. Esos organismos son significativamente influenciados por las grandes potencias capitalistas, y han funcionado desde el decenio de los

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ochenta siguiendo los principios del Consenso de Washington. En otras palabras se ha promovido, exitosamente el funcionamiento de las reglas de juego de este nuevo capitalismo que opera a escala global.

La globalización del capitalismo, estimulada por las tecnologías de la información parece ser un hecho incontenible e irreversible; solamente podría aspirarse a regularlo de una manera que evite las formas más arbitrarias e inequitativas del predominio de los derechos, libertades y deberes patrimoniales por sobre los derechos, libertades y deberes humanos. Asimismo no hay porque negar el positivo papel que la inversión transnacional cumple en la aportación de tecnología, de recursos financieros, de exportaciones competitivas e, incluso, de creación de empleos, especialmente en los sectores de servicios. Pero esto no niega la necesidad de compatibilizar los derechos patrimoniales de esas empresas con los derechos ciudadanos de las naciones donde se asientan.

Los primeros (derechos patrimoniales ligados a la propiedad) se aplican en lo principal a personas jurídicas, privadas y/o transnacionales, que hoy son propietarias de la mayoría de la riqueza internacionalmente transable del mundo bajo formas jurídicas (derecho corporativo, operatorias bursátiles, etc) capaces de desvincular los derechos de propiedad de personas naturales especificas. Los segundos (derechos humanos ligados a la ciudadanía) se aplican a las personas naturales (es decir a las personas de carne y hueso).

CAPITALISMO GLOBAL : ¡QUIENES GANAN Y QUIENES PIERDEN?

Los derechos humanos y ciudadanos implícitos en la vigencia de las formas institucionales propias de la democracia se ven afectados de manera diferente por la emergencia del capitalismo global según sea que nos ubiquemos en los países desarrollados o en los países en desarrollo.

En los países desarrollados, parafraseando un dictum atribuido a un presidente estadounidense, lo que es bueno para la General Motors ya no es necesariamente bueno para los trabajadores norteamericanos que pierden sus empleos como consecuencia del traslado de subsidiarias de esa y otras grandes empresas a zonas procesadoras de exportaciones (maquiladoras) ubicadas en naciones subdesarrolladas cercanas a los grandes mercados de consumo de las potencias desarrolladas. Los trabajadores de calificación baja o media de los países desarrollados tampoco se ven favorecidos cuando quedan cesantes como consecuencia de adquisiciones y fusiones, o son

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reemplazados por el avance de la robótica en la producción de bienes y servicios. El resultado de esta creciente gravitación de las grandes transnacionales privadas en la asignación de los recursos es que la inversión tiende a trasladarse a las actividades y territorios donde pueda adquirir su maxima rentabilidad. De otro lado en las naciones en desarrollo la eventual oposición que pudiera surgir entre los derechos patrimoniales de las empresas (sea del mundo desarrollado o del propio mundo en desarrollo) y los derechos y libertades de los seres humanos se expresa bajo otras modalidades: agresiones al medio ambiente, pérdida de la biodiversidad, patentes farmacéuticas que encarecen los medicamentos básicos, patentes de software que encarecen programas informáticos potencialmente utilizables por pymes y microempresas incapaces de adquirirlos. El “pirateo” prolifera entonces, aumentando la importancia de las acciones judiciales y de la aplicabilidad judicial y legal de los diferentes códigos reguladores encargados de hacer cumplir los TRIPS a escala global.

Hay además otros efectos que, de manera directa o indirecta conspiran contra los derechos humanos, civiles, económicos y culturales de los ciudadanos de los países en desarrollo, por ejemplo la manipulación de precios de transferencia, deudas ficticias y otras formas de disfrazar los balances públicos y reducir el pago de tributos.

Conviene señalar que el proceso de transnacionalización empresarial no es sólo un tema atingente a las grandes corporaciones transnacionales con casas matrices en los países desarrollados. También involucra grupos económicos latinoamericanos que operan sobre las mismas bases. Asimismo la fuga de capitales, (por ejemplo, la de ahorristas argentinos que tendrían fuera del sistema económico nacional más de 100.000 millones de dólares) evidencia que el tema no pasa por la nacionalidad de los capitales o de las personas naturales que los controlan, ya que el proceso de transnacionalización se verifica tanto en países desarrollados como en países en desarrollo.

De otro lado, la apropiación de las ganancias de productividad entre países desarrollados y en desarrollo ya no se verifica como en el modelo centro periferia de la posguerra. Ahora esa apropiación no queda necesariamente en el interior de las naciones desarrolladas, sino que cae bajo el control de las corporaciones transnacionales que operan dentro de sus propios espacios de planificación buscando sus propias ventajas competitivas a escala global.

La lógica del capitalismo global del siglo XXI, ya no garantiza una suficiente

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apropiacion de las ganancias de productividad por parte de las sociedades de los países desarrollados como acontecía en el modelo centro periferia de mediados de dicho siglo. Es cierto que las ganancias de la empresas transnacionales con casas matrices en los países desarrollados, especialmente en ciertas áreas de servicios, son abundantes, pero los modelos macroeconómicos imperantes no garantizan que ese excedente se dirija en cantidades adecuadas a los canales de tributacion y gasto público social requeridos para una adecuada captación de los beneficios de la productividad incrementada.

El papel estratégico de la inversión internacional

Un punto central de este nuevo escenario económico radica en que siendo las tecnologías de la información de gran impacto sobre la productividad del trabajo y suficientemente móviles a escala global, tienden a producir una veloz igualación de las productividades técnicas en muchas actividades manufactureras (no ligadas a recursos naturales especificos en diferentes localizaciones territoriales) a lo largo del mundo, el resultado es que las empresas localizan sus eslabones productivos en los lugares donde los costos medios (ambientales, laborales, energéticos, etc) son más bajos (como en las, maquiladoras, zonas procesadoras de exportaciones cercanas a los grandes centros de consumo).

En la lógica del capitalismo global hay, de un lado, una necesidad creciente de atraer la inversión directa extranjera portadora de los mayores flujos de capital financiero y tecnología en el mundo de hoy. De otro lado hay, por las razones ya apuntadas, crecientes facilidades técnicas para que los eslabones de la cadena productiva transnacional se localicen discrecionalmente en diferentes territorios del planeta. Las inversiones extranjeras, bajo la lógica del capitalismo global, se instalan en determinados lugares por dos razones principales que no son excluyentes entre si: costos mas bajos y mercados locales interesantes por su escala o dinamismo potencial. Las inversiones que aprovechan costos más bajos se vinculan con la lógica de las maquiladoras, de los paraísos fiscales y financieros, y otras zonas francas comerciales.

Las inversiones que aprovechan mercados locales interesantes (especialmente en actividades manufactureras y de servicios) se orientan preferentemente, a igualdad de ingresos medios, a las naciones de mayor escala demográfica, económica y geográfica. Los países en desarrollo que sean capaces de cumplir con ambos requisitos (costos bajos y mercados interesantes) serán los que mayores inversiones de origen transnacional puedan conseguir. Como es obvio el ejemplo actual más

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impresionante en esta materia corresponde a la economía de la China.

La expansión y unificación de los mercados sudamericanos puede crear las condiciones para una competitividad sistémica y sustentable que aproveche reducciones de costos (de transporte, de energía, de transacción, de coordinación, etc) derivados de la integración de los mercados sudamericanos. Estos son en esencia los argumentos economicos principales que justifican la conveniencia de una integración económica de las economías sudamericanas.

Democracia e integración regional

La influencia de los organismos intergubernamentales reguladores de las disciplinas económicas que afectan los derechos patrimoniales de los operadores internacionales y transnacionales, como la OMC, el FMI o incluso el BM (a pesar de su, relativamente reciente, preocupación por el tema de la pobreza) prepondera sobre los organismos intergubernamentales generalmente vinculados a la Organización de las Naciones Unidas que defienden los derechos, libertades y responsabilidades humanos (como la UNICEF, la UNESCO, la FAO, la OMS, etc).

En las democracias políticas, se supone que los encargados de la defensa de los derechos humanos (ciudadanos) son en última instancia los poderes del Estado democrático. En la esfera regulatoria aprobando legislaciones de defensa de los derechos civiles políticos económicos y culturales de las personas naturales. Y en la esfera fiscal, por ejemplo aplicando tributaciones progresivas sobre los ingresos de la actividad transnacional para financiar al gasto público infraestructural y social.

En los países desarrollados ésta función compensadora del Estado, tan característica de la filosofía keynesiana y de los Estados de Bienestar, está puesta a prueba por las exigencias de la competitividad internacional (por ejemplo los altos costos laborales o ambientalede las naciones desarrolladas), o por el envejecimiento de las poblaciones que incrementa el peso de los ancianos hasta un punto insoportable para los sistemas de previsión y seguridad social. Sin embargo las instituciones de la previsión y de la seguridad social están tan internalizadas en la cultura de las sociedades europeas que siguen resistiendo a través del proceso político democrático.

En los países en desarrollo la fiscalización de los organismos económicos intergubernamentales (especialmente el FMI), encargados de mantener los equilibrios macroeconómicos y hacer respetar los derechos patrimoniales a escala transnacional, ha presionado fuertemente sobre el margen de maniobra de las autoridades públicas.

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El tema del endeudamiento de las sociedades latinoamericanas a lo largo de la década de los ochenta, la obligación de cumplir con abultados servicios de la deuda bajo condiciones de agudo deterioro de los precios de los productos primarios, el pago de la deuda mediante transferencias de capital público, las privatizaciones consecuentes, etc, son historias demasiado conocidas como para insistir aquí en ellas.

Los logros del proceso de democratización conseguidos, especialmente en la segunda mitad del siglo XX en los países desarrollados están siendo sometidos a una dura prueba. También los procesos de transferencia de poderes desde la esfera pública a la privada se han ido consolidando en los países desarrollados, y el debilitamiento de los recursos y mecanismos fiscales sobre los que reposaban los Estados de Bienestar se ha exacerbado. Surge de nuevo aquí con extremo dramatismo la tensión entre los derechos patrimoniales que sostienen el sistema capitalista y los derechos ciudadanos que sostienen la democracia en el presente mundo global. También aquí es donde adquiere sentido plantear el papel estratégico que la integración multidimensional puede jugar en la armonización de ambos complejos institucionales.

La integración de las naciones europeas en el seno de la actual UE, es vista como un hecho históricamente extraordinario, a la luz de los milenios de guerras que se registraron entre esas mismas naciones desde la Grecia Antigua hasta nuestros días. Sin embargo subyaciendo a la UE está el advenimiento de los regímenes democráticos, los que sólo se generalizaron a toda Europa Occidental después del fin de la segunda guerra mundial. Por lo tanto podría decirse que ha existido una recíproca relación causal entre la propagación de la democracia a todas las principales naciones de Europa Occidental y el fortalecimiento de la integración europea.

Estas reflexiones relativas a la escala de las naciones, o de los bloques supranacionales, capaces de ocupar una posición dinámica y autónoma no pretendes sostener de manera general y dogmática que esas naciones o bloques deban necesariamente ser democráticos. Se conforman con sugerir que, para las sociedades latinoamericanas, la mejor posibilidad de alcanzar una escala superior por la vía de la integracion regional es partir de un consenso sobre los valores democráticos como plataforma sobre la cual construir una integración multidimensional y profunda. Ese fue al menos el claro punto de partida del proceso que condujo a la formación de la actual UE.

La posibilidad de un desarrollo dinámico y autónomo en el presente mundo global depende, a igualdad de otras circunstancias depende de la posibilidad de contar con mercados gran escala. En consecuencia, las naciones con una gran población

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están en mejores condiciones reales o potenciales (de acuerdo con su ingreso per cápita) de convertirse en destino de un flujo creciente de inversiones que promueva el dinamismo económico. También podrán, además gravitar en las negociaciones internacionales haciendo uso de su poder de mercado.

En el caso de America Latina al igual que en el previo de la actual UE esta gran escala puede lograrse a través de un proceso de integración multidimensional, basado no solo en la eliminación de barreras técnicas e institucionales operadas a través de las aduanas fronterizas que separan los mercados, sino sobre todo en la convergencia de todas las infraestructuras físicas y de las regulaciones necesarias para que los mercados funcionen habida cuenta de la gran movilidad transnacionales de empresas y factores productivos.

La integración europea, que estamos permanentemente tomando como referente histórico significativo, nos indica un proceso secuencial de democratización, integración regional, razonable dinamismo económico y autonomía, que sin duda fue acompañado por el surgimiento de sociedades económicamente equitativas. En la esfera política las democracias representativas de las naciones desarrolladas, y los procesos de democratización económica y social que de ellas derivaron, posibilitaron la protección, no sólo de los intereses y derechos patrimoniales de todas las empresas, sino también, y principalmente, de los intereses y derechos personales de los consumidores y de los empleados y trabajadores.

Por supuesto las sociedades periféricas parten de condiciones históricas y estructurales muy distintas. Además, el nuevo escenario de la globalización está creando nuevos riesgos y oportunidades que deben ser evaluados sin suficientes precedentes históricos.

Capitalismo y democracias periféricas

Ni el capitalismo ni la democracia de las naciones que en algún momento de su historia fueron internacionalmente poderosas (como es el caso de prácticamente todas las naciones que conformaron la UE de los quince miembros antes de la actual ampliación) se propagó bajo las mismas condiciones a las naciones pobres y colonizadas del planeta. Ni siquiera tras el proceso de descolonización y conquista de la independencia política de muchos países periféricos, surgieron democracias al estilo occidental como las originarias de Europa y los Estados Unidos de América. La institucionalidad formal de la democracia se instaló tempranamente en América Latina pero la vigencia de las instituciones de la democracia ha sido un proceso lento

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que recien está terminando de cristalizar a fines del siglo XX y comienzos del XXI. Desde la década del noventa prácticamente todas las naciones latinoamericanas se han ido alineando en los marcos institucionales de la democracia en la esfera política y del capitalismo en la esfera económica.

La etapa histórica de los golpes militares que persistió durante todo el período de la guerra fría se agotó tras el colapso del bloque comunista. Las carencias y debilidades de la democracia latinoamericana, incluyendo las crisis y caídas de gobiernos, tienden a “autorepararse” a través de mecanismos legales contemplados en las propias cartas constitucionales. Por lo tanto la continuidad de los gobiernos civiles no se ha visto interrumpida. El estado de derecho se ha mostrado sorprendentemente resistente y los “cuartelazos” miltares han desaparecido.

El peligro que hoy acecha a las precarias democracias latinoamericanas no es el de los golpes de estado sino mas bien el de la difícil gobernabilidad interna a escala nacional, el de la corrupción del proceso político vis-a-vis las fuertes presiones del orden económico transnacional, y el del, eventual indirecto u oblicuo, intervencionismo militar estadounidense para prevenir, no ya las presuntas subversiones de origen comunista como en el pasado, sino la presunta amenaza terrorista alimentada desde gobiernos presuntamente hostiles a los Estados Unidos a la luz de los hechos del 11 de setiembre de 2001.

La única vía internacionalmente legítima para afrontar estos nuevos desafíos es la convergencia de los sistemas de seguridad y defensa regionales bajo las reglas y mecanismos de la integración multidimensional fundada en los mecanismos de la democracia política.

Democracia e integración regional en Sudamérica

La integración multidimensional (económica, política y cultural) de América Latina es la mejor (quizá la única) estrategia de largo plazo para el logro de un desarrollo equitativo, dinámico y autónomo. Ese ideal deseable para toda América Latina es muchísimo más viable, al menos en el mediano plazo, a escala sudamericana.

México, Centroamerica y el Caribe (MCC) están sujetos de manera casi irresistible a la gravitación político económica de los Estados Unidos. Esto significa, primero, que el principal mercado relevante y la principal fuente de inversiones transnacionales para este grupo de países MCC es el estadounidense (como lo prueba, por ejemplo,

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la expansión de la maquila en esas zonas), segundo que en los países MCC el poder de negociación y la escala de los mercados nacionales seguirá internamente fragmentado salvo que logre su unificación bajo la égida de su gran vecino del norte, y, tercero, que la dinámica de las economías MCC dependerá decisivamente de la dinámica de la economía norteamericana.

Pero el caso de Sudamérica puede ser distinto al del resto de America Latina y el Caribe: la autonomía de su desarrollo requiere aprovechar el poder de negociación conjunto de los doce paises sudamericanos. La dinámica de su desarrollo requiere el aprovechamiento del mercado interno (365 millones de personas localizadas en una superficie de más de 17 millones de km2) de gran potencialidad si se unifica. La equidad de su desarrollo requiere ante todo de la preservación de la democracia sudamericana y de su extension gradual a las esferas económica, social y cultural. Y la gravitación objetiva de su poder internacional, dependera de la competitividad sistémica de sus sistemas económicos integrados, y del poder productivo y comercial que, la gran escala de allí derivada, logre ejercer sobre los foros de negociación internacional (recuérdese de nuevo el caso de China).

UNA INTERPRETACIÓN DE LARGO PLAZO PARA LA CSAN

Los Puntos Centrales

Partiendo del patrimonio histórico y cultural común que, indiscutiblemente unifica a los países sudamericanos es posible entender el significado económico, político y cultural de una institución del tipo de la CSAN. La idea es que esta iniciativa concreta es una versión posible de fuerzas sociales profundas que se expresan a través de ella en la presente coyuntura histórica. Cosa distinta será determinar si esta particular versión de la Unidad de las Naciones Sudamericanas tendrá finalmente éxito institucional. Lo que parece indudable es que, aún si fracasara, las mismas fuerzas y actores sociales que subyacen a ella tendrán que reinventarla en otra versión más viable. Los componentes centrales que estarán en la presente versión concreta que llamamos CSAN, o en otra que, más adelante, inexorablemente la reemplace son, en mi opinión, los siguientes:

a) La cláusula democrática: La Comunidad Sudamericana de Naciones, CSAN, expresa una fase superior de convergencia institucional entre el Mercado Común del Sur MERCOSUR y la Comunidad Andina de Naciones CAN. Ambas uniones aduaneras, tras el proceso de redemocratización de los años noventa fueron sometidas

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a la directa conducción política de los jefes de Estado. El MERCOSUR nació con esa conducción expresada en el Consejo Mercado Común, y la CAN se reestructuró institucionalmente para aceptar esta conducción. La cláusula democrática se convirtió en una condición necesaria para la plena membresía en cualquiera de los dos acuerdos.

b) Soberanías y ciudadanías: La CSAN al plantearse como proyecto legitimado por los principios de la democracia política puede aspirar a la construcción gradual de una soberanía compartida en aquellos campos donde ésta sea la condición necesaria para el avance del proyecto. Esos elementos de soberanía compartida, son a su vez la base para la construcción de una ciudadanía comunitaria, entendida como un conjunto de derechos y obligaciones compartidos por los ciudadanos oriundos de las naciones miembros. La experiencia de la UE es el mejor referente histórico de este tipo de proyectos estratégicos de largo plazo. La disposición a compartir, aunque sea gradual y parcialmente, cuotas crecientes de soberanía entre las naciones miembros, y de atributos de ciudadanía entre los oriundos de dichas naciones, es fundamento político y jurídico básico para la construcción de la CSAN. Esta disposición, es el germen de una integración multidimensional y profunda, no sólo de los mercados sino de las instituciones fundamentales (políticas, económicas, sociales y culturales) de las sociedades nacionales que se integran.

c) Los objetivos de desarrollo: Los costos y los riesgos de una transición estructural de tal magnitud son el precio que se pretende pagar en aras de los objetivos fundamentales del desarrollo sudamericano de largo plazo. Entre estos objetivos están fundamentalmente los de promover el dinamismo y la equidad del proceso de desarrollo de las sociedades sudamericanas. Estos objetivos se asocian, en este mundo económico global con formas sistémicas y sustentables de la competitividad sudamericana examinada a escala global. La expansión del poder productivo y del mercado sudamericano, genera una escala económica que favorece la autonomía del desarrollo latinamericano, fundado de manera decisiva en la expansión de la propia demanda interna, y de manera complementaria en la demanda mundial. Los acuerdos de libre comercio entre el CAN y el MERCOSUR en vigencia desde el 1 de enero de 2005, han liberado el 80% del comercio entre ambos bloques, creando condiciones para una expansión del comercio recíproco que es increíblemente reducido en parte por razones infraestructurales que deberán ser corregidas a través de grandes proyectos estratégicos como el IIRSA. El potencial de comercio entre ambos bloques por lo tanto es enorme.

d) El poder de negociación conjunta: Como lo demuestra la experiencia de la

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China, de la India, o del propio Brasil la escala económica de las naciones o bloques es un dato obvio pero esencial en la construcción de un poder de negociación conjunta en los foros internacionales. Esa escala tiene bases geográficas y demográficas relevantes en el caso de Sudamérica, pero su dinámica expansiva en términos de producción y mercados depende del dinamismo y de la equidad del proceso de desarrollo.

e) Arquitectura institucional y financiera: En el corto y mediano plazo debe empezar la construcción de la arquitectura institucional de la CSAN como ancho cauce en el que deben confluir los logros y avances de los organismos preexistentes de la integración. El desafío de esa nueva arquitectura institucional es subordinar los aparatos burocráticos preexistentes a los fines de la estrategia política de largo plazo, pero recordando que esos aparatos son los depositarios de la institucionalidad existente, del know how procedimental, y de la memoria institucional de las fases anteriores de la integración sudamericana.

f) Los forcejeos y turbulencias de corto plazo: En una empresa de la magnitud de la aquí planteada es necesario partir de una convicción básica: las instituciones solidamente establecidas son el único fundamento perdurable. Los gobiernos y los gobernantes de turno son jugadores que pasan, pero las reglas del juego permanecen para futuras generaciones si están bien fundadas.

g) Estrategias alternativas de integración : La CSAN no puede plantearse contra el proyecto de la integración hemisférica liderado por Estados Unidos, sino a favor del propio proyecto que ella representa. La compatibilidad jurídica entre ambas estrategias siempre estará supeditada la correlación de posiciones de poder y a las estrategias de los principales jugadores. Esencialmente se trata de dos objetivos de integración uno mercadista y por lo tanto institucionalmente limitado pero apuntando a la totalidad del hemisferio. El otro objetivo es multidimensional, institucionalmente profundo pero apuntando solamente a Sudamérica. El proyecto hemisférico es conducido por una gran potencia y expresa los fines y reglas del capitalismo global. El proyecto sudamericano es conducido por las sociedades políticas de la subregión y pretende controlar los poderes de aquel capitalismo apelando a los principios e instituciones de una democracia planteada a escala sudamericana. Los grados de compatibilidad (complementariedad o conflicto) que puedan existir entre ambos proyectos son de la misma naturaleza que los hoy enfrentados, por ejemplo, en el seno de la UE, pero obviamente agravados por las condiciones periféricas del capitalismo y la democracia latinoamericanas.

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La Cláusula Democrática

En los considerandos de la Declaración del Cusco sobre la Comunidad Sudamericana de Naciones, formulada durante la III Cumbre Presidencial Sudamericana se enfatizan de manera categórica los fines y valores de la democracia como cauce global de una historia y una cultura que les son comunes:

“La historia compartida y solidaria de nuestras naciones que desde las gestas de la independencia han enfrentado desafíos internos y externos comunes, demuestra que nuestros países poseen potencialidades aún no aprovechadas tanto para utilizar mejor sus aptitudes regionales como para fortalecer las capacidades de negociación y proyección internacionales”

“El pensamiento político y filosófico nacido de su tradición, que reconociendo la preeminencia del ser humano, de su dignidad y derechos, la pluralidad de pueblos y culturas, ha consolidado una identidad sudamericana compartida y valores comunes, tales como: la democracia, la solidaridad, los derechos humanos, la libertad, la justicia social, el respeto a la integridad territorial, a la diversidad, la no discriminación y la afirmación de su autonomía, la igualdad soberana de los Estados y la solución pacífica de controversias”.

Soberanías y ciudadanías compartidas

La multidimensionalidad del proyecto integrador sudamericano, ya explicitada en los fundamentos, fines y mecanismos del CAN y del MERCOSUR se reitera con bastante claridad en la Declaración de Cusco allí, se ratifica para la CSAN “La convergencia de sus intereses políticos, económicos, sociales, culturales y de seguridad como un factor potencial de fortalecimiento y desarrollo de sus capacidades internas para su mejor inserción internacional”.

La idea de la soberanía fundada en la voluntad popular se expresa ratificando “La común pertenencia a sistemas democráticos de gobierno y a una concepción de la gobernabilidad sustentada en la participación ciudadan que incremente la transparencia en la conducción de los asuntos públicos y privados y ejerza el poder con estricto apego al estado de derecho, conforme a las disposiciones de la Carta Democrática Interamericana, en un marco de lucha contra la corrupción en todos sus ámbitos”.

Esta idea central de que la soberanía radica en los pueblos de las naciones que se

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integran y estos mismos pueblos, pueden soberanamente avanzar en su integración profunda se explicita aún más claramente en otro párrafo de la Declaración: “Nuestra convicción en el sentido que la realización de los valores e intereses compartidos que nos unen, además de comprometer a los Gobiernos, sólo encontrará viabilidad en la medida que los pueblos asuman el rol protagónico que les corresponde en este proceso. La integración sudamericana es y debe ser una integración de los pueblos”.

Los objetivos del desarrollo económico

La entrada en vigencia del Acuerdo de Libre Comercio entre el CAN y el MERCOSUR abre la puerta institucional a los objetivos mucho más ambiciosas de una unificación profunda del espacio económico sudamericano. El porcentaje de comercio recíproco entre CAN y MERCOSUR es extremadamente bajo, medido por las exportaciones alcanza a menos de un cinco del total en cualquiera de los dos bloques. Medido por el lado de las importaciones un 8% de las del CAN proviene del MERCOSUR, en tanto que sólo un 2% de las del MERCOSUR proviene del CAN. Como es obvio, la remoción de las condiciones estructurales que limitan ese comercio no se logrará solamente por la entrada en vigor del Acuerdo de Libre Comercio. Hacen falta acciones mucho más profundas que precisamete pueden ser encaradas a través de la entrada en vigencia de la CSAN y de los proyectos que ella pretende impulsar.

La Comunidad Sudamericana de Naciones puede ser el instrumento institucional capáz de edificar las condiciones para un espacio económico integrado de América del Sur. Entre otros requerimientos este objetivo requiere de la articulación e interconexión de las infraestructuras básicas. Este paso es esencial para unificar sistémicamente el mercado sudamericano, crear economías de escala, y contribuir a su dinamismo y competitividad. La competitividad sustentable de los empresarios allí localizados, respecto de sus exportaciones dirigidas al resto del mundo dependerá de esos bienes públicos (energía, comunicaciones, transporte, etc) por un lado, y de las instituciones de la integración capaces de reducir conjuntamente sus costos de producción y de transacción por el otro lado.

Al respecto se observa en la Declaración que citamos: “La integración física, energética y de comunicaciones en Sudamérica sobre la base de la profundización de las experiencias bilaterales, regionales y subregionales existentes, con la consideración de mecanismos financieros innovadores y las propuestas sectoriales en curso que permitan una mejor realización de inversiones en infraestructura física para la región”.

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El objetivo del dinamismo del desarrollo económico, se ve favorecido por una integración multidimensional (integración de instituciones político-económicas y no sólo eliminación de barreras institucionales), que genere economías de escala y especialización en la esfera productiva y posibilite su adecuado aprovechamiento con miras a una mayor competitividad sistémica.

La reducción de los costos medios unitarios deriva, al menos en parte importante, de una infraestructura física y energética mejor interconectada y más eficiente, así como de un sistema de normas convergentes que faciliten el uso de esa infraestructura.

La convergencia de otro conjunto de normas, laborales, técnicas, ambientales y fitosanitarias contribuye a la reducción de costos de producción, de coordinación a lo largo de cadenas productivas, y de transacción entre empresas privadas o entre éstas y los organismos públicos involucrados.

Precisamente en el ámbito de la interacción pública-pricada, la eficiencia de los procesos de tramitación de las operaciones económicas internacionales, interprovinciales, e intercomunales (autorizaciones, pago de derechos varios, velocidad y eficiencia de diferente tipo de gestiones burocráticas, etc) también contribuyen a una competitividad sustentable y sistémica.

Recordemos que la competitividad sistémica es el fruto de la operación conjunta de las cadenas y sistemas de agregación de valor económico que conducen a la elaboración de un producto final, o a la de un producto exportable. El exportador o vendedor del producto final no es más que el último eslabón de la cadena productiva que engloba múltiples encadenamientos tecno-económicos e interdependencias institucionales.

De otro lado la competitividad se denomina sustentable aludiendo a la estabilidad y permanencia de sus fuentes generadoras. Por ejemplo una competitividad basada en costos laborales, energéticos o ambientales totalmente insuficientes para asegurar la oferta de esos recursos no resulta sustentable en el largo plazo. Del mismo modo una competitividad basada en abruptas devaluaciones cambiarias con impacto diferenciado en países socios del mismo acuerdo de integración (recuérdese el colapso de la economía argentina a fines del 2001 derivada, al menos parcialmente de su régimen cambiario discrepante con el implantado en la economía brasileña) tampoco es sustentable, precisamente por carencia de suficiente convergencia de los regímenes y políticas macroeconómicas.

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La integración multidimensional y multi-institucional no sólo posibilita eliminar barreras sino, también, reformar regulaciones varias de manera convergente. Por lo tanto es un tipo de integración que no sólo aumenta la escala potencial de los mercados, sino que a través de su acción sistémica los unifica profunda y efectivamente.

El mejor ejemplo (pero no el único) de esa búsqueda de la competitividad sistémica puede hallarse en la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional de Sudamérica (IIRSA), la que involucra a todos los miembros de la CSAN en los sectores vinculados con el transporte la energía y las telecomunicaciones.

El tema de la energía es uno de los más polémicos y en donde mejor se refleja el complejo de eslabonamientos técnicos e institucionales que conducen a promover las formas sistémicas de la competitividad. Al respecto observa un reciente informe de la CEPAL: “Luego de la XXVIII Cumbre del MERCOSUR, realizada en junio del 2005 en Asunción, la integración energética surge como un eje articulador de vital importancia en la transformación productiva y el fomento de la competitividad en la subregión. Se la percibe además, y con razón, como el principal desafío de la integración regional, en el que –al estilo del carbón y el acero europeos- se podrían establecer los cimientos de una integración profunda, que radique en la complementación en la base productiva, tal como también acontece en los procesos asiáticos de integración. En los últimos años, Argentina, Brasil y Chile han enfrentado crisis energéticas de diversa consideración. En perspectiva, un escenario de crecimiento elevado en los próximos diez años les impone exigentes demandas energéticas que requieren ser previstas mediante política que estimulen la inversión en el sector”.

El objetivo de la equidad, además de estar latente, explícita o implícitamente, en toda la Declaración, se concretiza en objetivos de desarrollo tales como: “La armonización de políticas que promuevan el desarrollo rural y agroalimentario”. “La transferencia de tecnología y de cooperación horizontal en todos los ámbitos de la ciencia, educación y cultura”. “La creciente interacción entre las empresas y la sociedad civil en la dinámica de integración de este espacio sudamericano, teniendo en cuenta la responsabilidad social empresarial”.

El poder de negociación conjunta

Por último, apelando a los comunes intereses subregionales, las naciones sudamericanas aspiran a hablar y negociar con una sola voz en el mundo (autonomía).

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Este tema tampoco se le escapa a la Declaración al plantear “Su determinación de desarrollar un espacio sudamericano integrado en lo político, social, económico ambiental, y de infraestructura que fortalezca la identidad propia de América del Sur y que contribuya a partir de una perspectiva subregional y, en articulación con otras experiencias de integración regional, al fortalecimiento de América Latina y el Caribe y le otorgue una mayor gravitación y representación en los foros internacionales”. Inmediatamente la Declaración incluye la misma idea al detallar los procesos concretos perseguidos por la CSAN: “La concertación política y diplomática que afirme a la región como un factor diferenciado y dinámico en sus relaciones externas”.

La convergencia de normas y políticas dentro de la CSAN puede darse a niveles de mera coordinación, de armonización o de unificación. En algunos casos la mera coordinación puede ser suficiente para evitar regímenes incompatibles (por ejemplo en la esfera cambiaria, o en otros ámbitos de la política macroeconómica), en otros casos la armonización, aunque sea en mínimo grado puede ser conveniente (por ejemplo en las áreas de educación o en el campo migratorio). La unificación de regímenes y de normas, supone grados crecientes de supranacionalidad en los organismos de integración y puede resultar decisiva en ciertos ámbitos. Por ejemplo la UE, ha unificado su ley de Políticas de Competencia y Defensa del Consumidor otorgando amplios poderes al Tribunal de la UE para que ejerza sus atribuciones a escala supranacional. Esto explica por ejemplo las sanciones impuestas a poderosas corporaciones como ha sido, recientemente, el caso de MICROSOFT.

Así el poder negociador de los bloques económicos aumenta con la convergencia institucional no sólo por la coherencia interna de las posiciones negociadoras que deriva, no sólo de los intereses, sino también de las normas convergentes. Las economías de escala originadas en un mejor uso de poderes negociadores concertados que, de lo contrario, tendrían que actuar aisladamente son uno de los fundamentos de ese poder incrementado. Para naciones que como las sudamericanas, no poseen abundantes dotaciones de negociadores especializados (por ejemplo en campos tales como la legislación ambiental, de propiedad intelectual, etc.) esta convergencia puede ser de gran importancia. Sin embargo no debe perderse de vista que el poder de negociación conjunta no sólo exige la conciencia y utilización político-diplomática de ese poder sino, ante todo supone la existencia de ese poder fundado en la escala productiva y de mercados, la competitividad sistémica, y otros componentes de un desarrollo dinámico.

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ARQUITECTURA INSTITUCIONAL Y FINANCIERA

La arquitectura institucional alude aquí tanto a las normas y reglas de los acuerdos y compromisos negociados como a los organismos encargados de monitorear el cumplimiento de los mismos. Surgen aquí no sólo temas que son propios de la esfera comercial (reglas de origen, sanitarias y fitosanitarias, normas técnicas, y, sobre todo, solución de controversias), sino también otros que aluden a la convergencia de regímenes y políticas propios de la integración profunda (coordinación macroeconómica orientada a la convergencia de los regímenes y políticas cambiario, monetario y fiscal). Estos objetivos y el más ambicioso de una moneda común sólo pueden ser encarados a partir de una integración fundada sobre fundamentos políticos (soberanía y ciudadanía con grados crecientes de compartimiento).

Sólo cabe aquí reiterar los peligros del declaracionismo vacío, y de los compromisos formales no fundados en una adecuada dotación de autoridad, recursos humanos y financieros para el cumplimiento de las metas acordadas. El punto central de esta transición debe radicar en la voluntad política de ir avanzando aunque sea de manera gradual pero firme en la construcción de compromisos vinculantes elaborados con claridad jurídica y eficiencia organizativo-gerencial. Uno de los pecados mayores del “subdesarrollo político” de nuestros acuerdos latinoamericanos, es el declaracionismo pomposo o políticamente oportunista, seguido por una falta posterior de compromiso con el contenido de los acuerdos: en particular la carencia de suficiente financiamiento y atribuciones concedidos a los encargados de llevarlo a cabo. Solamente una firme ratificación (a través de decisiones legales, organizativas y financieras) del carácter vinculante de los compromisos que se vayan adquiriendo evitará que se borren con el codo los acuerdos que se suscribieron con la mano. El presupuesto es un aspecto importante de este tema pero no el fundamental, sobre todo si el proceso se encara gradualmente y los recursos institucionales y financieros preexistentes se readecúan a las nuevas exigencias del proyecto CSAN.

La Declaración de la CSAN es explícita en el sentido de otorgar continuidad institucional a esta nueva etapa del proceso integrador: “La Comunidad Sudamericana de Naciones establecerá e implementará progresivamente sus niveles y ámbitos de acción conjunta, promoviendo la convergencia y sobre la base de la institucionalidad existente, evitando la duplicación y superposición de esfuerzos y sin que implique nuevos gastos financieros”.

“Los Ministros de Relaciones Exteriores elaborarán una propuesta concreta de cursos de acción que considere, entre otros aspectos, las reuniones de Jefes de Estado como

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instancia máxima de conducción política y de Cancilleres como ámbito de decisión ejecutiva del proceso. Los Ministros contarán con la cooperación del Presidente del Comité de Representantes Permanentes del MERCOSUR, del Director de la Secretaría del MERCOSUR, del Secretario General de la Comunidad Andina, del Secretario General de la ALADI, y de la Secretaría Permanente de la Organización del Tratado de Cooperación e integración subregional. Las reuniones de Jefes de Estado y de Cancilleres sustituirán a las denominadas Cumbres Sudamericanas”.

El componente previo y prioritario de una voluntad y compromisos político sostenidos, exige, complementariamente del aporte financiero proveniente tanto de las propias naciones que se integran como de organismos multilaterales tales como el Banco Interamericano de Desarrollo, la Corporación Andina de Fomento, los bancos de desarrollo nacionales de los países miembros, y la eventual creación de otro banco sudamericano de desarrollo que ha sido sugerida bajo la sigla de Bancosur. También de los aportes oficiales directos de los países miembros como el Fondo de Convergencia Estructural creado por el MERCOSUR para reducir las asimetrías sociales, promover la competitividad, y buscar la cohesión social. A partir de esa iniciativa, en la Reunión de Guayaquil preparatoria de la constitución de CSAN se habló de promover un encuentro (probablemente en Bolivia) para el tratamiento de esas asimetrías en el espacio sudamericano.

Forcejeos y turbulencias coyunturales

Es necesario distinguir cuidadosamente entre los intereses circunstanciales de los gobiernos de turno y las orientaciones de largo plazo en el desarrollo de Sudamérica. Los gobiernos pasan pero las instituciones pueden quedar si se fundan sobre los valores democráticos y expresan necesidades sociales lo suficietemente arraigadas e internalizadas en la conciencia de la sociedad civil.

En el caso de la Sudamérica de hoy, los intereses y las estrategias de los gobiernos sudamericanos son muy diferentes en cualquiera de los dos principales bloques de integración. Dentro del MERCOSUR Brasil desea consolidar su liderazgo sudamericano, mantener distante a México y lograr preeminencia nacional mundial intentando (aparentemente de manera infructuosa por ahora) ocupar un lugar permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (y no de manera rotativa como lo preferiría Argentina).

Uruguay y Paraguay no pueden prescindir del MERCOSUR por su fuerte dependencia de dicho mercado, pero padecen postergaciones severas y sufren el impacto de las

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crisis de los miembros más grandes, sin aprovechar en medida semejante los ciclos de auge economico que aquellos experimentan.

De otro lado Argentina se va reduciendo en su dimensión económica ante Brasil, y no tiene la escala suficiente como para asegurarse un compromiso profundo de su socio principal. Por ejemplo, si al fin del gobierno de Lula (mandatario pro-MERCOSUR) este es reemplazado por el paulista Serra (mucho mas indiferente al destino del acuerdo) la continuidad de los compromisos suscritos en el MERCOSUR dependerá mucho más de la solidez de las instituciones y la seriedad de los compromisos asumidos por los Estados.

Desde el punto de vista de Argentina y de su posición relativamente vulnerable en el MERCOSUR, los países andinos son la masa crítica imprescindible para lograr el despegue de la integración sudamericana y para contrapesar la presencia gigantesca del Brasil. Sin embargo las condiciones sociopolíticas de los países del CAN evidencian que la convergencia institucional con el MERCOSUR no será facil. Venezuela, bajo el timón de Chávez, adopta posiciones radicales deseando dejar atrás los esfuerzos integradores sudamericanos anteriores, quemar etapas y lograr una integración sudamericana distanciada políticamente (aunque no economicamente) de los Estados Unidos.

Por su parte Perú, Bolivia, Ecuador y Colombia, desgraciadamente, aun no están suficientemente integradas a escala nacional. Enfrentan profundas y ancestrales fracturas internas derivadas de una secular deuda social con su pasado rural colonial. Sus democracias políticas son débiles y sus sociedades rurales inestables. Sin embargo, también en estos cuatro países y a pesar de sus agudas crisis de gobernabilidad, las democracias políticas (instaladas a partir de los años noventa) han sobrevivido y continúan siendo, para la mayoría de sus sociedades civiles y de sus organizaciones políticas y sociales, la forma mas legítima de gobierno a largo plazo. La integración multidimensional asociada al progreso de la CSAN puede presionar positivamente sobre la consolidación del proceso de democratización en estas sociedades, como, efectivamente lo ha hecho dentro del MERCOSUR a partir de la cláusula democrática. La recomendación estratégica es entonces la de no esperar a la consolidación democrática, sino tratar de sostener, también desde el ámbito regional la sobrevivencia de estas frágiles democracias políticas. La integración al servicio de la democracia política y la democracia política al servicio de la integración pueden crear positivas sinergias en Sudamérica.

Chile merece párrafo aparte, por haber jugado una estrategia de independencia

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en su incorporación a la economía global bajo las reglas de juego del Consenso de Washington. Apuesta a convertirse en una plataforma de inversiones para las corporaciones transnacionales de los países desarrollados deseosas de penetrar en MERCOSUR o CAN. Con tal objeto combina sus “cartas globales” (que son los acuerdos con EEUU, UE, ya suscritos y otros que intenta suscribir [Japón]) con sus “cartas subregionales” (que son los acuerdos de libre comercio con el MERCOSUR y los países miembros del CAN). Chile está acompañando políticamente el proceso de integración sudamericana (incluyendo la suscripción de la CSAN) y la estabilidad de sus instituciones democráticas, al menos en la esfera política es una ayuda importante para la unidad de largo plazo de las naciones sudamericanas.

Cuál es la opción estratégica preferible para Argentina en relación con la CSAN? Cabría sugerir que sin romper los compromisos contraídos, le conviene una gradual independización de su excesiva dependencia con Brasil en el ámbito comercial sudamericano y buscar su diversificación exportadora al resto de la subregión. También le conviene diversificar sus alianzas políticas para aumentar su poder negociador, económico y político con su gran socio del MERCOSUR.

Para avanzar en los objetivos anteriores, la Argentina quizá deba empezar por reconocer su condición de país mediano en Sudamérica (en terminos económicos el más grande de los medianos pero ya no uno de los tres grandes como en la primera mitad del siglo XX). En consecuencia su gravitación política y la defensa de sus intereses de largo plazo exigen una creciente concertación política con el resto de los países hispano parlantes de Sudamérica. Esta estragia es legítima y totalmente compatible con los compromisos ya adquiridos vis a vis Brasil.

A largo plazo, Argentina se verá beneficiada con el acercamiento entre CAN y MERCOSUR en el marco de la CSAN. Sin embargo no desea perder lo ya avanzado institucionalmente dentro del MERCOSUR y por lo tanto le conviene una CSAN edificada a partir de las institucionalidades ya existentes en el MERCOSUR y la CAN. Por lo demás esa parece ser, precisamente, la idea expresada en el acta constitutiva de la CSA.

Proyectos estratégicos alternativos

Más allá de estos y otros matices y diversidades, los intereses de largo plazo de todos los países sudamericanos coinciden en la necesidad de plantear la construcción de sus instituciones capitalistas y democráticas a escala sudamericana, es decir cooperando

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para lograr la convergencia de esas estructuras institucionales básicas.

La estrategia de las instituciones intergubernamentales promotoras del consenso de Washington ha planteado las reglas de juego de un cierto tipo de capitalismo global en las que América Latina ocupa una posición periférica particularmente vulnerable, en parte debido a la fragmentación política heredada desde la fase colonial. La vigencia y evolución de esas normas globales no puede ser modificada en el corto plazo por las débiles capacidades negociadoras de América del Sur. Precisamente el fortalecimiento de la autonomía e influencia negociadora de la región es uno de los objetivos de largo plazo perseguidos por la CSAN.

Como se sabe el Proyecto del ALCA se encuadra en la filosofía del Consenso de Washington. Sin embargo sus resultados más recientes no han estado a la altura de las expectativas originales. El objetivo del ALCA apuntaba a la suscripción de un único acuerdo general en que nada estaba acordado hasta que todo estuviera acordado (single undertaken), idea que ha fracasado en su diseño original. Ante este fracaso Estados Unidos ha retornado a su estrategia de tipo Hub and Spoke, expresada en la suscripción del CAFTA bajo condiciones que priorizan las nuevas normas sobre las preexistentes del MCCA. Este acuerdo, no hace sino ratificar la gravitación objetiva de la economía estadounidense sobre la región centroamericana, y mejorar la competitividad de las exportaciones de esa región vis a vis las ventajas relativas previamente obtenidas por México tras la suscripción del ALCAN.

El verdadero desafío a las pretensiones de la CSAN, está en las actuales negociaciones de libre comercio entre la CAN y Estados Unidos. El punto de partida de la vinculación especial preferencial entre los países de la CAN y Estados Unidos fue la Ley de Preferencias Arancelarias Andinas (ATPA en inglés) otorgada unilateralmente por Estados Unidos a Perú, Bolivia, Colombia y Ecuador. Luego de su vencimiento en diciembre de 2001 el ATPA fue sustituido por la Ley de Promoción Comercial Andina y Erradicación de la Droga (ATPDEA en inglés) convertida en Ley en agosto del 2002.

En la suscripción de un acuerdo de Libre Comercio CAN-Estados Unidos lo importante es diferenciar entre los impactos económicos en la esfera del comercio y de la inversión, por una parte, y los impactos y compromisos institucionales de largo plazo que puedan derivar de este acuerdo por la otra. Desde el primer punto de vista no parece haber incompatibilidades fundamentales entre la negociación con los Estados Unidos y el ya suscrito acuerdo CAN-MERCOSUR. En rigor la potencialidad del acuerdo CAN-MERCOSUR es enorme, en tanto que el acceso

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de las mercancías del CAN a los Estados Unidos ya ha alcanzado ciertos topes que no serán significativamente superados sin nuevas inyecciones de capital y tecnología en las economías andinas. Por oposición las opciones del intercambio CAN-MERCOSUR se verán significativamente incrementadas a medida que se vaya concretando el proyecto IIRSA. Especialmente las economías más grandes del CAN como Colombia, Venezuela y Perú, pueden experimentar un significativo incremento de su comercio con el MERCOSUR.

Recuérdese que, dentro del propio CAN el comercio recíproco entre Colombia y Venezuela, tras la reactivación del propio CAN en los años noventa experimentó un enorme incremento. Es de esperarse que a mediano plazo, una década o más, la integración física y la consolidación de los vínculos comerciales derivados del acuerdo CAN-MERCOSUR produzcan un extraordinario aumento del comercio intra-sudamericano.

Desde el segundo punto de vista, el dinamismo de los recientes compromisos sudamericanos asumidos desde el CAN reduce el riesgo de que las ataduras institucionales de su acuerdo con Estados Unidos perjudiquen sus vínculos económicos más profundos con el resto de los países sudamericanos. De un lado, la puesta en inmediata vigencia del acuerdo CAN-MERCOSUR a comienzos de 2005, y del otro, la propia ratificación de la CSAN así parecen evidenciarlo. Por lo demás en la Cumbre Presidencial Andina de Quito (2004) se acordó que los acuerdos entre los socios andinos se regirán por la normativa comunitaria, independientemente de los acuerdos que suscriban con terceros.

Las ataduras normativas peligrosas son aquellas del tipo “OMC plus” que, derivadas del acuerdo con Estados Unidos, puedan establecerse en campos tales como políticas de competencia, propiedad intelectual, compras de Estado, etc. Nótese sin embargo que la integración profunda de Sudamérica podrá aumentar la capacidad de fiscalización y efectivo cumplimiento (enforcement) de normativas que, aún existiendo, no se cumplen por carencia de suficientes recursos financieros, institucionales y humanos.

Para alcanzar una escala productiva y exportadora comparable a la de las grandes naciones en desarrollo o en transición (China, India, Rusia, etc), Sudamérica puede hacer converger sus instituciones políticas, socioeconómicas y culturales en un proceso probablemente lento pero sistemático en el largo plazo. Esa convergencia no es, ni puede ser, el fruto de un cálculo político fundado en intereses coyunturales, ni apoyarse en un voluntarismo doctrinario o ideológico. La convergencia

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multidimensional de nuestras sociedades será una consecuencia de la evolución institucional de largo plazo por parte de países con un pasado político, económico, y cultural, altamente similar, y la democracia será su ineludible cauce político.

La CSAN parece un paso lógico en la institucionalidad integradora de la subregión. Su diferencia específica con todos los esfuerzos integradores del pasado es que se apoya muy enfaticamente en los valores y las instituciones de la democracia. Lo hace de manera aún mas asertiva y categórica que los acuerdos MERCOSUR y CAN, poniendo así de relieve el carácter preponderantemente político de la CSAN. La defensa de los valores de la democracia es una condición necesaria para la estabilidad y la multidimensionalidad del proceso de integracion en el largo plazo.

La integración multidimensional de largo plazo es una condición necesaria para la construcción de un sistema capitalista sudamericano dotado de competitividad sistémica y sustentable en el plano del crecimiento económico, de una autonomía y poder negociador crecientes, y quizá, con el avance del proceso democratizador, de una superación de las injusticias distributivas de las sociedades latinoamericanas. El progreso alcanzado por la región desde 1990 hasta la fecha, ha sido enorme, y sería un error subestimarlo.

NOTAS

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Simplificadamente podemos entender por capitalismo industrial el sistema económico fundado en la propiedad privada de la riqueza, y apoyado en el poder productivo que a partir de la Revolución Industrial Inglesa no ha dejado de expandirse, donde la asignación de los recursos económicos se efectúa mediante empresas privadas que operan a través de mercados nacionales e internacionales, con el objeto de obener lucros y expandir el capital que controlan.Los déficit infraestructurales en bienes públicos no son ajenos a situaciones catastróficos como las experimentadas en Nueva Orleáns tras el huracán Katrina.Véase de John Dunning, Este tema de las formas de apropiación social de las ganancias de productividad fue claramente estudiado tanto por la corriente estructuralista latinoamericana liderada por Raul Prebish, como por diferentes expresiones

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de la escuela regulacionista francesa. El resultado de las nuevas tendencias es un fuerte proceso de transnacionalización del excedente reinvertible a escala mundial. Y por lo tanto un debilitamiento del control nacional de los procesos de ahorro-inversión requeridos para promover un aceleramiento de la tasa de crecimiento del producto en el mediano y largo plazo.De alguna manera podría argumentarse que la primera experiencia de integración multidimensional de vasto alcance en el hemisferio occidental tuvo lugar tras la Revolución Americana (1776) también encuadrada en el marco de las instituciones, incipientemente desarrolladas del capitalismo en la esfera económica y la democracia en la esfera política. Sin embargo a diferencia de la experiencia europea la integración multidimensional de los Estados Unidos de América incluyó una guerra civil y la conquista violenta de territorios mexicanos. De hecho la democracia política fue un punto de partida de un proceso de democratización con profundos altibajos y temibles retrocesos que ha continuado hasta hoy en dicho pais.Este trabajo se conforma con afirmar que el concepto de democracia al que alude es el fundamento de la prioridad que debe otorgarse a los derechos y libertades humanos de todas las personas sin exclusión, y la responsabilidad que como contrapartida les cabe a los encargados de cumplir con las obligaciones o deberes humanos que les son correlativos. Para “aterrizar” un poco estas reflexiones demasiado vagas y generales, cabe decir que estos derechos y libertades se expresan en la relación estado-mercado que se establece especialmente en la elaboración de los presupuestos fiscales. Los temas de la equidad, del desarrollo y de la integración se expresan cuantitativamente en las cuentas fiscales no solo del gobierno central sino también de provincias y comunas en regímenes federales como el de los Estados Unidos de América o la Nación Argentina.En otro trabajo estrechamente ligado con este (Di Filippo 2004) se examinaron brevemente los conceptos de democracia periférica y capitalismo periférico tal como ellos se han desarrollado en América Latina. También se pusieron de relieve algunas de las contradicciones entre el desarrollo del capitalismo periférico y del proceso de democratización política (Prebisch 1981) acontecidos a lo largo de la historia contemporánea de América Latina. Las nuevas condiciones del orden económico internacional han cambiado las condiciones de funcionamiento del sistema centro periferia de relaciones internacionales tal como éste funcionó durante los siglos XIX y XX. A su vez esto es consecuencia de las nuevas modalidades de funcionamiento del capitalismo y de la democracia en las naciones desarrolladas. Sin embargo el fenómeno de la apropiación sesgada y desigual de las ganancias de

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productividad sigue aquejando a las economías periféricas que, por serlo, (incapacidad de creación y control de sus propios procesos tecnológicos) siguen conservando una posición en la economía mundial que afecta sus perspectivas de desarrollo, autonomía y equidad. Desde luego las democracias latinoamericanas son frágiles en lo político y el proceso de democratización no se proyecta suficientemente a las esferas económica y sociocultural. También es cierto que el capitalismo de América Latina continúa siendo periférico, (supeditado a flujos y modalidades de progreso técnico exógeno que escasamente puede asimilar y, mucho menos, controlar), bajo los rasgos y características que el sistema centro periferia tiende a adoptar en la economía global de este nuevo milenio. Del mismo modo sería posible, por ejemplo siguiendo a Prebisch, tipologizar rasgos que son propios de la democracia periférica en las sociedades latinoamericanas. Pero ello nos alejaría de nuestro tema central. CEPAL, Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el Caribe 2004-2005, Capítulo III, página 119.

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INTEGRACIÓN REGIONAL Y TRATADOS DE LIBRE COMERCIO:

ALGUNOS ESCENARIOS PARA LOS PAÍSES ANDINOS

ALAN FAIRLIE REINOSO

Diciembre de 2005

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INTRODUCCIÓN

Actualmente existe una proliferación de acuerdos regionales fenómeno sobre el cual la OMC ha mostrado preocupación. Este fenómeno de “nuevo regionalismo” incluye acuerdos norte-sur, y se dan en el contexto del proceso de liberalización y apertura, así como con políticas unilaterales que son compatibles con la normativa OMC .

Dichas políticas constituyeron el decálogo del Consenso de Washington, que se aplicó en América Latina con resultados que llevaron a sus propios mentores a realizar autocríticas, plantear reformas de “segunda generación” y la agenda de la competitividad donde el Estado debe tener algún rol.

Una de las autocríticas fue precisamente que en muchos casos se habían desarrollado procesos de apertura unilateral más o menos radicales, que habían descuidado los acuerdos de integración en un proceso de regionalismo abierto o nuevo regionalismo. Los acuerdos norte-sur, primero el ALCA y después los TLCs, fueron los instrumentos ensayados para hacer irreversibles esas reformas estructurales de liberalización y apertura.

Se busca así poner un seguro contra nuevos populismos, o políticas que cuestionen el orden de cosas establecido con el consenso de Washington. En esa medida, son acuerdos que negocian la amplia agenda OMC, pero son OMC-plus en un conjunto

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* Profesor Principal del Departamento de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Perú y coordinador para el Área Andina de la Red Latinoamericana de Política Comercial, LATN

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de disciplinas. Es el precio para mantener el acceso a mercados de las preferencias unilaterales que se ofrecieron a los andinos como parte del apoyo a la lucha contra el narcotráfico y consolidar determinadas políticas antiterroristas, y cláusulas en democracia, derechos humanos. Este es un patrón común en los acuerdos que impulsan tanto EEUU como la UE, aunque existen diferencias relativamente importantes desde el punto de vista de la implicancia para los procesos de integración regionales .

Estos acuerdos OMC-plus, tienen objetivos fundamentalmente estratégicos para los países desarrollados involucrados, ya que el comercio con sus contrapartes subdesarrolladas es insignificante en términos de sus intercambios globales. Recursos energéticos, de agua dulce, biodiversidad, amazonía, están en las prioridades. De otro lado, se ha impulsado en la región el nuevo diseño estratégico de la CAN, los acuerdos de libre comercio CAN-MERCOSUR y el proyecto de la Comunidad Sudamericana de Naciones. Las estrategias, prioridades, de los países andinos varían sustancialmente en este proceso simultáneo de negociaciones, así como también las percepciones. Desde los que no le dan ninguna chance al proceso de integración andino y/o sudamericano, hasta los que lo consideran prioritario. Desde los que se alinean con la posición norteamericana, hasta los que cuestionan los TLCs, el ALCA y el neoliberalismo.

En este trabajo se plantean algunas reflexiones sobre esta compleja problemática, desde una perspectiva andina. Primero se analizan los flujos de comercio, inversiones y otras variables que caracterizan la región, y estudios de impacto potencial de los acuerdos proyectados. En la segunda parte se reflexiona sobre las posiciones de los países y algunas implicancias de las negociaciones del TLC con Estados Unidos y la Comunidad Sudamericana de Naciones, evaluando algunos escenarios.

I. Relaciones Económicas CAN – MERCOSUR

1.1. Indicadores Económicos de Sudamérica

El siguiente cuadro resume los principales indicadores de los países de la Comunidad Andina (CAN), de los países del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y de Chile.

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Cuadro N°1Indicadores Económicos CAN y Países del Cono Sur (2004)

Indicador Argentina Brasil Paraguay Uruguay Chile Bolivia Colombia Ecuador Perú Venezuela

Población (M illones) 40.5 190.1 6.1 3.4 16.6 9.2 45.2 13.0 27.5 26.1

PBI (US$ millones) 151,298 605,000 6,995 11,859 92,269 8,774 97,376 28,797 68,342 106,342

PBI per cápita (US$) 3,740 3,182 1,155 3,489 5,571 952 2,152 2,212 2,483 4,075

Variación del PBI real 9.0 5.2 2.9 10.0 6.1 3,6 4,0 6,9 5,1 17,3

IED (US$ millones) 4,254 18,166 17 300 8,546 416 3,005 1,160 1,816 1,507

Desempleo (%) 13.6 11.8 10.9 12.9 8.8 8.7 15.4 11.0 9.5 15.1

Inflación Anual 6,1 7,6 4,3 8,4 2,4 4,6 5,5 2,0 3,7 19,2

Exportaciones de bienes (fob)

34,550 96,474 1,626 2,918 32,025 2,254 16,477 7,224 12,365 33,775

Importaciones de bienes (cif)

22,447 62,766 2,652 3,114 23,006 1,888 16,745 7,861 10,792 16,272

Saldo comercial 12,103 33,708 -1,026 -195 9,019 367 -268 -637 1,573 17,503

Fuente: Elaboración propia en base a Centro de Estudios Internacionales (CEI) – Estadísticas y Secretaría General de la Comunidad Andina. Principales indicadores de la Comunidad Sudamericana de Naciones 1994 – 2004. Julio 2005

Para el año 2004, la población de la región sudamericana ascendía a 372 millones de habitantes, aproximadamente 79 millones más que EEUU, y 84 millones menos que la UE. En relación a los países asiáticos, Sudamérica tiene 245 millones de habitantes más que Japón, y 927 millones menos que China.

Brasil es el país más poblado de la región, conteniendo cerca de la mitad de habitantes (49.7%), seguido por Colombia (12.2%). Así, la población total del MERCOSUR representa el 62,6% de la población sudamericana, mientras que la población andina representa un 32,7%.

Durante el año 2004, se evidenció un crecimiento económico en todos los países de la región, siendo Venezuela la economía que registró la mayor tasa de crecimiento (17.3%). Ello se debió básicamente al incremento del precio del petróleo. En general, el buen desempeño económico de los países de la región, responde al cambio favorable en el contexto internacional, a la tendencia ascendente en los precios de los productos básicos y al dinamismo de las exportaciones. Aunque, este comportamiento también estuvo acompañado por menores tasas de inflación y desempleo .�

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El PBI total de los países de la CAN y del Cono Sur es aproximadamente de US$ 1,177 miles de millones. De los cuales Brasil explica el 51.4%, seguido por Argentina (12,9%), Venezuela (9%), Colombia (8,3%), Chile (7,8%), Perú (5,8%), Ecuador (2,4%), Uruguay (1%), Bolivia (0.7%) y Paraguay (0.6%). En términos de PBI per cápita, destaca Chile con US$ 5,571, seguido por Venezuela (US$ 4,075), Argentina (US$ 3,740) y Uruguay (US$ 3,489). En cuanto a las exportaciones, en el 2004 todos los países de la región mostraron incrementos.

En la CAN, las exportaciones ascendieron a US$ 72 mil millones en el 2004, lo que se explicó fundamentalmente por las exportaciones de Venezuela (46.7%), seguida por Colombia (23%), Perú (17.2%), Ecuador (10%), y muy de lejos Bolivia (3.1%). De otro lado, las exportaciones de MERCOSUR, llegaron a US$ 135 mil millones lo que se explicó básicamente por el desempeño de Brasil (71,2%) y Argentina (25,5%).

De este modo, las exportaciones totales de los países de la CAN y del Cono Sur son cercanas a los US$ 240 mil millones, de los cuales Brasil representa el 40,2%, seguido por Argentina (14,4%), Venezuela (14,1%) y Chile (13,4%). Mientras que el resto de países en conjunto representan el 17.9% de las exportaciones de la región.

En el 2004, la región registró un saldo comercial positivo de aproximadamente US$ 72 mil millones. La CAN, registró un superávit comercial de US$ 18, 537 millones, siendo el más alto. MERCOSUR que hasta el 2000 había registrado déficit, alcanzó un superávit de US$ 44,590 millones. Finalmente, Chile que registra superávit desde 1999, alcanzó su máximo en el 2004 con US$ 9,019 millones.

1.2 Flujos comerciales CAN – MERCOSUR

En el 2004, el intercambio comercial CAN-MERCOSUR alcanzó el un monto de US$ 8,247 millones, alcanzando así un pico en el período 1994 – 2004. Aunque, este mayor intercambio se explicó básicamente por el aumento de las importaciones andinas desde MERCOSUR.

La balanza comercial de la CAN con el MERCOSUR ha sido deficitaria durante todo el periodo (1994-2004), registrándose los mayores déficits en los últimos años. En el 2004 se alcanzó un pico de US$ 4,410 millones siendo mayor en US$ 1,450 millones respecto al 2003.

�

177

Cuadro Nª2

Comercio CAN - Mercosur 1994 - 2004 (US$ miles)

0

1,000,000

2,000,000

3,000,000

4,000,000

5,000,000

6,000,000

7,000,000

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Exportaciones de CAN a Mercosur Exportaciones de Mercosur a CAN

Fuente: Elaboración propia en base a Secretaría General de la CAN -Estadísticas

Para la CAN, el principal socio comercial es EEUU (que es destino del 42% de las exportaciones andinas, y origen del 26.5% de las importaciones). Del total de exportaciones de la CAN, sólo el 3% se dirige al MERCOSUR. Mientras que, por el lado de las importaciones, el MERCOSUR es un socio importante para la CAN, ya que es el origen del 11.6% de las importaciones andinas (ver siguiente gráfico)

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Mercosur 1,216 1,479 1,642 1,991 1,516 1,685 2,299 1,848 1,352 1,245 1,918Mundo 34,252 37,903 45,440 47,732 38,896 43,208 57,423 50,970 48,104 51,315 72,095

Mercosur 2,388 2,945 2,673 3,346 3,461 2,626 3,345 3,947 4,361 4,101 6,329Mundo 30,077 37,661 36,708 44,938 45,709 35,423 39,763 44,778 39,008 37,634 53,557

Mercosur 3,605 4,425 4,315 5,337 4,977 4,312 5,644 5,795 5,713 5,345 8,247Mundo 64,329 75,564 82,148 92,670 84,605 78,631 97,186 95,749 87,112 88,949 125,652

Comunidad Andina: Intercambio Comercial con MERCOSUR 1994 - 2004

Exportaciones

Importaciones

Intercambio Comercial

Fuente: Elaboración propia en base a Secretaría General de la CAN – Estadísticas

Gráfico N°1

178

Gráfico N°2CAN: Intercambio Comercial según Bloque Económico 2004 (%)

Exportaciones (FOB)

CAN10.5% UE-15

12.0%Mercosur3.0%

China2,3%Japón1.6%

México1.9%

Resto26.8%

EEUU42.0%

UE-1613.2%

Mercosur11.6%

China5.4%

Japón3.7%

México4.5%Resto

19.4%

EEUU26.5%

CAN15.8%

Importaciones (CIF)

Fuente: Secretaría General de la CAN. Indicadores Económicos de la CAN

Sin embargo, si bien el MERCOSUR no es uno de los principales destinos de las exportaciones de la CAN como bloque, para Bolivia es un socio importante. El MERCOSUR es el destino del 38% de las exportaciones bolivianas, y origen del 42.6% de las importaciones. Para el resto de andinos las exportaciones al MERCOSUR son mínimas (aunque Perú triplica el ratio de Colombia, Ecuador y

Cuadro N˚4 Principales socios de MERCOSUR

Fuente: Daniel Berrettoni. Impacto del Acuerdo MERCOSUR – CAN. 2005

Bolivia Colombia Ecuador Perú Venezuela Exportaciones Mundo 2,254,370 16,477,141 7,223,890 12,364,813 33,774,512 MERCOSUR 864,612 179,467 98,668 397,992 377,284 MERCOSUR (% Mu 38.35 1.09 1.37 3.22 1.12 Importaciones Mundo 1,887,769 16,744,796 7,861,202 10,791,642 16,271,836 MERCOSUR 804,998 1,383,760 832,730 1,398,203 1,908,903 MERCOSUR (% Mundo)42.64 8.26 10.59 12.96 11.73

Fuente: Elaboración propia en base a la Secretaría General de la CAN – Estadísticas

179

Cuadro N˚4 Principales socios de MERCOSUR


Venezuela), y las importaciones bordean el 10% (ver siguiente cuadro)

Cuadro N° 3Intercambio Comercial de los países de la CAN con MERCOSUR 2004

(US$ miles y % del total) Bolivia Colombia Ecuador Perú Venezuela Exportaciones Mundo 2,254,370 16,477,141 7,223,890 12,364,813 33,774,512 MERCOSUR 864,612 179,467 98,668 397,992 377,284 MERCOSUR (% Mu 38.35 1.09 1.37 3.22 1.12 Importaciones Mundo 1,887,769 16,744,796 7,861,202 10,791,642 16,271,836 MERCOSUR 804,998 1,383,760 832,730 1,398,203 1,908,903 MERCOSUR (% Mundo)42.64 8.26 10.59 12.96 11.73

Fuente: Elaboración propia en base a la Secretaría General de la CAN – Estadísticas

De otro lado, se tiene que para el MERCOSUR, el principal socio comercial es la UE, que durante el periodo de 2002–2004 fue el destino del 22,9% de sus exportaciones, y origen del 22.3 % de sus importaciones. En ese mismo período, la CAN como destino de las exportaciones de MERCOSUR representó el 4.2%, y fue el origen del 2.2% de las importaciones.

Cuadro Nª4 Pricipales socios de MERCOSUR

Fuente: Daniel Berretoni. Impacto del Acuerdo MERCOSUR - CAN. 2005

Fuente: Elaboración propia en base a la Secretaría General de la CAN. Estadísticas

180

Diversificación

El número de productos exportados, en términos de subpartidas Nandina, de la CAN hacia el MERCOSUR, ha pasado de 1,515 subpartidas en 1994 a 1,745 subpartidas en el 2003 (32% de las partidas que se exportan a nivel andino). Por su parte, la diversificación de las importaciones ha pasado de 4,422 subpartidas Nandina en 1994 a 4,334 subpartidas en el año 2003 (70% del universo arancelario andino) .

De este modo, existe una mayor diversificación de los productos importados -entre los que se encuentran algunos bienes industriales-, siendo los principales: aceite de soya, vehículos, maíz duro, aparatos emisores, medicamentos, frijoles de soja, gasoils, aceites crudos de petróleo, productos intermedios de hierro o acero sin alear. Mientras que las exportaciones se concentran en productos primarios como: gas natural en estado gaseoso, aceites crudos de petróleo o de minerales bituminosos, cátodos y secciones de cátodos, plata en bruto, minerales de zinc, bananas y plátanos frescos, plomo refinado, alambre de cobre refinado, frijoles de soja y hulla bituminosa (ver anexo).

Como se puede apreciar en los siguientes cuadros, la composición de las exportaciones de MERCOSUR hacia la CAN son de mayor valor agregado en relación a las exportaciones hacia el resto del mundo. MERCOSUR exporta mayor cantidad de bienes industriales –como maquinas y aparatos eléctricos, industrias químicas, materiales de transporte, etc.- a la CAN que al resto del Mundo.

7

181

13

13

13

12

11

76

5

3

7

19

46

15

4

9

11

6

02468

10

12

14

16

18

20

Alim

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(%

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200

3-20

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3-20

04

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ME

RC

OSU

R -

CA

N. 2

005

182

De otro lado, la composición de las exportaciones andinas hacia el MERCOSUR es similar a la que se tiene con el resto del mundo. En general, las exportaciones andinas se concentran en productos minerales y metales comunes (ver siguiente cuadro).

Gráfico N˚4 Participación del mundo y el MERCOSUR en las exportaciones de la CAN (%)

Promedio 2003 2004

8 7 5 5 3

12

3 4 2 2

59 58

0

10

20

30

40

50

60

Productosminerales

M etales comunes ysus manufacturas

Productos delreino vegetal

Perlas; piedras ymetales preciosos

Alimentos, bebidasy tabaco

M aterias textiles ysus manufacturas

Mundo Mercosur

Complementariedad Comercial

Un estudio del CEI, desarrolla un índice de complementariedad comercial que puede servir para mostrar en qué medida la especialización exportadora de los países del MERCOSUR coincide con la especialización importadora de los países de la Comunidad Andina y viceversa. El siguiente cuadro, muestra los valores promedio para el período 1996-2000 del índice de complementariedad comercial obtenido por el CEI.

Los resultados muestran que dentro de MERCOSUR, Paraguay es el país con mayor grado de complementariedad comercial con los países de la CAN, seguido por Argentina y Brasil. Mientras que la especialización exportadora de la CAN no coincide, en general, con la especialización importadora de MERCOSUR.

8

Gráfico Nª4Participación del mundo y MERCOSUR en las exportaciones de la CAN (%)

Promedio 2003-2004


Cuadro N˚ 5 Complementariedad comercial (Promedio 1996-2000)

Fuente: Centro de Economía Internacional (CEI). Septiembre 2003

Bolivia

Colombia

Ecuador

Perú

Venezuela

Argentina

2.2

3.5

3.2

3.5

3.7

Brasil

1.4

1.7

1.8

1.7

1.5

Paraguay

7.1

11.8

8.5

10.1

9.4

Uruguay

1.9

2.2

1.4

3.5

2.0

Argentina

Brasil

Paraguay

Uruguay

Bolivia

1.1

1.2

0.4

0.7

Colombia

0.9

0.7

0.8

1.3

Ecuador

1.3

0.6

0.3

1.5

Perú

0.7

1.1

0.4

0.6

Venezuela

0.3

0.8

0.8

1.0

CAN-MERCOSUR

MERCOSUR-CAN

183

Gráfico N˚4 Participación del mundo y el MERCOSUR en las exportaciones de la CAN (%)

Promedio 2003 2004

8 7 5 5 3

12

3 4 2 2

59 58

0

10

20

30

40

50

60

Productosminerales

M etales comunes ysus manufacturas

Productos delreino vegetal

Perlas; piedras ymetales preciosos

Alimentos, bebidasy tabaco

M aterias textiles ysus manufacturas

Mundo Mercosur

Cuadro N˚ 5 Complementariedad comercial (Promedio 1996-2000)

Fuente: Centro de Economía Internacional (CEI). Septiembre 2003

Bolivia

Colombia

Ecuador

Perú

Venezuela

Argentina

2.2

3.5

3.2

3.5

3.7

Brasil

1.4

1.7

1.8

1.7

1.5

Paraguay

7.1

11.8

8.5

10.1

9.4

Uruguay

1.9

2.2

1.4

3.5

2.0

Argentina

Brasil

Paraguay

Uruguay

Bolivia

1.1

1.2

0.4

0.7

Colombia

0.9

0.7

0.8

1.3

Ecuador

1.3

0.6

0.3

1.5

Perú

0.7

1.1

0.4

0.6

Venezuela

0.3

0.8

0.8

1.0

CAN-MERCOSUR

MERCOSUR-CAN

Cuadro N° 5Complementariedad comercial (Promedio 1996-2000)

1.3. Inversiones

En general, los principales inversionistas en la región andina son la UE y EEUU. Los flujos acumulados de inversión provenientes del MERCOSUR durante el periodo 1994–2002 representan el 3.71% del total de inversión extranjera acumulada en la región andina. Los principales destinos de la inversión de MERCOSUR en ese periodo, han sido Bolivia (42%) y Venezuela (34%), seguidos por Ecuador (13%), Perú (6%) y Colombia (5%).

De otro lado, como se observa en el Cuadro N° 7, las inversiones de MERCOSUR hacia la CAN, corresponden fundamentalmente a Argentina y Brasil. Aunque en países como Perú y Colombia la inversión de Uruguay a sido importante (Cuadro N° 8). Asimismo, se evidencia una caída de los flujos de inversión de Argentina y a partir del 2002.

Fuente: Centro de Economía Internacional (CEI). Setiembre 2003

184

Origen

CAN

MERCOSUR

ALADI

TLCAN

UE

Este Asia

Otras

Total

CAN

1.026

3.027

5.858

18.610

21.887

1.525

33.813

81.451

Bolivia

13

42

29

13

9

4

1

8

Colombia

33

5

18

21

29

10

33

27

Ecuador

6

13

11

22

6

2

3

9

Perú

21

6

17

8

29

10

30

23

Venezuela

21

34

26

37

27

74

33

33

1

1 Monto en US$ millones

Cuadro Nª6Comunidad Andina: Flujos acumulados de IED recibidos por origen

1994 - 2002 (%)

Fuente: Elaboración propia en base a Secretaría General de la CAN – Series estadísticas 1995 - 2004

La inversión acumulada proveniente de Argentina hacia la CAN en el periodo 1995–2004 asciende a los US$ 1,886 millones, representando el 64.5% de los flujos de inversión del MERCOSUR a la CAN. Mientras que, la inversión proveniente de Brasil representa el 30% de esos flujos, alcanzando los US$ 881 millones.

1 Monto en US$ millonesFuente: INTAL. Informe Andino N°2 2002 – 2004. Marzo 2005

Cuadro Nª7Comunidad Andina: Flujos de IED provenientes de MERCOSUR y Chile

1995 - 2004 (Millones de dólares)

185

1.4. Estudios de Impacto

En la región, se han llevado a cabo gran cantidad de estudios para cuantificar el impacto de la inserción o no de un determinado país en distintos foros o acuerdos comerciales, sean estos regionales o multilaterales.

Hinojosa-Ojeda simula los efectos de la consolidación del MERCOSUR, encuentra que en términos de PBI las ganancias generadas serían modestas para Brasil y Argentina; incrementándose al incorporar externalidades. Existe una complementariedad entre el crecimiento de exportaciones regionales y extrarregionales y además es un indicador del potencial de crecimiento exportador que posee Brasil.

Flores (1997) también estudia las ganancias de la consolidación del MERCOSUR (provenientes de la adopción del Arancel Externo Común entre sus miembros). El estudio encuentra que Uruguay sería el país más beneficiado, seguido de Argentina y Brasil. En consecuencia, sería uno de los países más pequeños el más beneficiado, y no el país hegemónico.

Entre los estudios realizados para evaluar el impacto del ALCA en los países del MERCOSUR, se encuentran el CEI (2001) para Argentina, Monteagudo y Watanuki

Inversión acumulada proveniente de Mercosur a los países de la CAN 1995 - 2004

Bolivia Colombia Ecuador Perú Venezuela

Total Mercosur (US$ millones)

1259 133.2 391 168.3 940.44

Argentina (% Total Mercosur)

51.8 17.5 79.9 32.5 100.4

Brasil (% Total Mercosur)

48.2 43.0 19.2 6.7 -0.3

Uruguay (% Total Mercosur)

0.0 39.0 1.1 61.0 0.0

Fuente: En base a Secretaría General de la CAN. Series Estadísticas de la CAN 1995 – 2004

En la región andina, las inversiones de Chile han sido mayores que las provenientes de Brasil. Durante el periodo 1995–2004, la IED acumulada proveniente de Chile a la CAN alcanzó los US$ 1,441 millones

Cuadro N°8Inversión acumulada proveniente de MERCOSUR a los países de la CAN

1995 - 2004

Fuente: En base a Secretaría General de la CAN. Series Estadísticas de la CAN

186

(2001), Laens y Terra (2002) para Uruguay, Vals Pereira (2003) para Brasil.

El estudio del CEI, respecto al PBI, muestra que la estrategia multipolar es la más beneficiosa y que para Argentina la pérdida del acceso preferencial a Brasil es importante. Esto a su vez confirma que el MERCOSUR es la plataforma de integración más adecuada, y que es conveniente avanzar paralelamente la integración con los países latinoamericanos y con la UE. En cuanto a los efectos sobre el comercio, se observa que las exportaciones e importaciones crecen en todos los escenarios, especialmente el de libre comercio mundial y el multipolar. Mientras que el ALCA aparece en un rezagado cuarto lugar.

En el trabajo del BID, Monteagudo y Watanuki (2001) comparan las ganancias de un acuerdo entre MERCOSUR y la UE versus el establecimiento del ALCA. Los resultados muestran que el acuerdo con la UE generaría mayores beneficios que el ALCA. Pero los autores señalan que el ALCA estimularía la especialización en exportaciones de manufacturas, en tanto que el acuerdo con la UE intensificaría las exportaciones en productos agrícolas.

Laens y Terra (2002), buscan evaluar los efectos sobre el bienestar causados por escenarios de integración alternativos para los países miembros del MERCOSUR. Así, estiman los efectos del ALCA, el Área de Libre Comercio Sudamericana, el establecimiento de un TLC con la CAN, o la negociación de un acuerdo MERCOSUR-EEUU.

En este caso, el ALCA parece ser la opción más beneficiosa, aún cuando su impacto no es grande. En el ALCA el consumo total del MERCOSUR se elevaría en 0.26%, mientras que en con el ALCSA el incremento sería de 0.18%. En general, MERCOSUR se beneficia de todos los posibles acuerdos, pero mientras más amplio sea, mayores serán los beneficios.

Los países que participarían del ALCSA obtendrían resultados divergentes. Chile estaría mejor con el ALCSA que con el ALCA ya que sólo perdería las preferencias que tiene en Sudamérica, mientras en el ALCA perdería las que tienen con el NAFTA. Para la CAN, las ganancias en el ALCA serían mayores, esto debido a que cuenta con acceso preferencial mayor a los países del MERCOSUR y Chile del que estos tienen en los países de la CAN.

Finalmente, analizan los efectos del establecimiento del ALCA, el acuerdo MERCOSUR-CAN y el MERCOSUR-EEUU, comparando el efecto de incluir

9

187

o excluir el sector agrícola. Así encuentran que en ambos casos la liberalización es total, pero cuando se excluye al sector agrícola la magnitud de las ganancias disminuye a la mitad.

Vals Pereira (2000), al igual que los dos estudios previos evalúa los efectos del ALCA versus un acuerdo MERCOSUR-UE.

Parte del hecho de que ya existe una AEC en el MERCOSUR y encuentra que en el caso de consolidarse el ALCA, su impacto sobre el PBI de Brasil sería positivo, en tanto que el efecto en el PBI de Argentina y Uruguay sería negativo.

De otro lado, al evaluar los efectos de un acuerdo MERCOSUR-UE, halla que el impacto sobre el PBI de Argentina y Uruguay sería significativamente mayor al de Brasil.

En conclusión, 2 de los 4 estudios encuentran resultados negativos para algunos países miembros del MERCOSUR ante un eventual establecimiento del ALCA. Esto no ocurre con la consolidación del MERCOSUR, ni cuando se evalúa el establecimiento de un acuerdo MERCOSUR-UE. Asimismo, en los estudios presentados, cuando se comparan los efectos del ALCA y del acuerdo MERCOSUR-UE, todos coinciden en señalar que los miembros del MERCOSUR obtendrían mayores ganancias con este último.

De los estudios reseñados, el único que evalúa el impacto del ALCSA y de un acuerdo MERCOSUR-CAN, es el de Laens y Terra. Este estudio encuentra que si bien estos dos escenarios serían beneficios para los países miembros del MERCOUSR, no sería la mejor opción dado que el impacto que generaría el ALCA es superior.

Entre los estudios que evalúan el impacto del ALCA para el caso de los países andinos se pueden mencionar el de Rutherford y Light (2002) para Colombia, Miles Light (2003) para la CAN, Monteagudo y Watanuki (2003), y Fairlie y asociados (2004) para el Perú y la CAN.

Rutherford y Light (2002), evalúan el impacto del establecimiento del ALCA para Colombia, incorporando la presencia de las preferencias unilaterales que EEUU otorga como parte del ATPA, y además toman en cuenta el grado de desgravación arancelaria vigente entre los países andinos en el año base. Además simulan dos escenarios alternativos; el ALCA considerando la exclusión del sector agrícola, y el ALCA sin la participación de EEUU. Un tercer escenario evalúa el efecto que

188

generan las preferencias unilaterales como el ATPA.

Las ganancias de bienestar son bajas, y se vuelven negativas si se excluye el sector agrícola. Así, un ALCA-light –que no incluya concesiones significativas en ese sector– implicaría efectos negativos para ese país. El contraste con los resultados del ATPA es notorio, las ganancias de bienestar serían cuatro veces las de un ALCA potencial. El impacto sobre la producción doméstica sería negativo, sin importar cual escenario estemos considerado.

El estudio realizado por Miles Light para la Secretaría General de la CAN (2003), analiza el impacto del ALCA en los países andinos, y al igual que el estudio anterior, asume que los países andinos ya cuentan con el beneficio del ATPA.

De esta manera, halla que el impacto del ALCA es pequeño y negativo para la CAN. Asimismo, señala que predomina la desviación de comercio, debido a que los países latinoamericanos compiten en igualdad de condiciones con los miembros de la CAN por ingresar al mercado estadounidense.

De otro lado, Monteagudo y Watanuki (2003) desarrollan un modelo CGE para evaluar diferentes estrategias comerciales para los países andinos. En éste estudio, se pretende evaluar entre otras cosas la conveniencia o no de los países andinos para negociar como bloque o por separado.

Al evaluar el ALCA; hallan que las exportaciones de la CAN al hemisferio occidental crecerían, siendo Perú y Bolivia los más beneficiados. Sin embargo, esto se explica por el incremento de las exportaciones extra-regionales, en tanto que las exportaciones hacia los países andinos caerían. En particular, para el caso peruano, el mayor crecimiento de las exportaciones se daría en los mercados de Argentina, Brasil y Chile.

Los autores, también evalúan el caso del bilateral CAN-MERCOSUR, y encuentran que en términos de impacto en las exportaciones, no habría diferencia entre negociar conjuntamente o por separado. En tanto que en el caso del bilateral CAN-EEUU, negociar en conjunto muestra resultados superiores a una negociación por separado.

Watanuki y Monteagudo (2003), realizan un estudio similar pero centrado en los efectos para el Perú ante diversos escenarios como el ALCA, el bilateral CAN-EEUU, el bilateral, CAN-MERCOSUR, el bilateral Perú-EEUU, y el bilateral Perú-

189

MERCOSUR.

En este estudio se muestra que con el ALCA, las exportaciones peruanas hacia dicho mercado se elevarían, siendo los mercados de México, Brasil y Chile, los mercados hacia los cuales las exportaciones peruanas más crecerían.

Sin embargo, el escenario más favorable para Perú en términos de crecimiento de las exportaciones se da con el MERSOUR. Ya sea negociando individualmente o en bloque, el impacto supera el 41%. (el comercio con dicho bloque es pequeño pero es un indicador interesante de potencial).

El estudio de Fairlie, Cuadra y Florían (2004), evalúa el caso peruano. En lo que respecta al crecimiento del PBI real, los escenarios Multilaterales o Hemisféricos resultan ser los que generarían mejores resultados en todas las variantes del modelo. A su vez, podemos observar que los escenarios bilaterales (con EEUU y la UE), generaría efectos de menor magnitud que los Multilaterales o Hemisféricos.

Por otro lado, los acuerdos Sur – Sur generarían las menores tasas de crecimiento del PBI real. La Zona de Libre Comercio de la CAN produciría los mejores resultados en este grupo ocupando el sexto lugar en el ordenamiento general; le seguiría el acuerdo Perú-MERCOSUR en último lugar se encontraría la Zona de Libre Comercio del Sur. Este resultado se repite en otras variables como bienestar y exportaciones.

Estudios recientes

Daniel Berrettoni (2005) desarrolla un Modelo de Equilibrio General Computable para medir el impacto del Acuerdo entre MERCOSUR y la CAN. Con el fin de calibrar este modelo, Paraguay no está identificado como país. La CAN se divide en Colombia; Perú; Venezuela; y Resto de la CAN (Bolivia y Ecuador), mientras que en el resto de países se incluye a Chile; México; EEUU; Canadá; Resto de América; UE (15); y Resto del mundo.

Los resultados del modelo en cuanto al impacto del acuerdo CAN–MERCOSUR, son comparados con el escenario ALCA. De este modo se llega a los siguientes resultados:

10

��

190

0,080,3

0,09 0,17 0,13 0,10,34

-0,12

0,59

0,3

1,38

0,92 0,981,04

-0,4

0

0,4

0,8

1,2

1,6

Argen-tina

Brasil Uruguay Colombia

Perú Vene-zuela

Bolivia-Ecuador

MCS-CAN ALCA

Gráfico N°5Cambios en el PBI real (%) - Comparación con escenario ALCA

De este modo, los resultados muestran un bajo impacto agregado de un acuerdo MERCOSUR-CAN, en relación con los resultados encontrados para el ALCA que es más favorable para el total de países, con excepción de Argentina. De otro lado, se puede ver que el país que resultaría más favorecido, en cuanto al nivel de exportaciones, sería Perú, mientras que el menos favorecido sería Uruguay.


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1,90,6

2,8

6,5

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7,09,9

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5,0

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23,6

7,5

0

5

10

15

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25

Argen-tina

Brasil Uruguay Colom-bia

Perú Vene-zuela

Bolivia-Ecuador

MCS-CAN ALCA


II. Acuerdos Sur-Sur y Norte-Sur de los Andinos

En la sección anterior, se han mostrado diversas características de las relaciones comerciales y pesos relativos de los países andinos con sus socios de la Comunidad Sudamericana de Naciones.

Aún cuando disminuye relativamente el peso de Brasil en el PBI y comercio regional (en relación al MERCOSUR), es el socio principal con asimetrías que no tienen esas proporciones en la CAN.

De otro lado, el comercio entre la CAN y el MERCOSUR es marginal para cada uno de los bloques. Una excepción es Bolivia, que está asociado al MERCOSUR. Esto se añade al bajo comercio intraregional de cada uno de los grupos, y los aún menores flujos de inversión.

Las estimaciones de impacto de concretar una eventual zona de libre comercio son variables, pero en general no son resultados impresionantes. Existe un comercio potencial, pero persisten problemas en productos sensibles, principalmente agrícolas.

Gráfico N°6Cambios en las exportaciones (%) - Comparación con escenario ALCA

192

Si bien al interior de cada bloque hay un alto componente de comercio intraindustrial y productos de mayor valor agregado, esto no se repite en la relación interbloques, donde el patrón de comercio es principalmente intersectorial.

Por tanto no está en el comercio la principal motivación -por lo menos en el corto plazo-de la Comunidad Sudamericana de Naciones, o no deberíamos priorizar esas variables para definir su viabilidad. A este escaso comercio intraregional le acompaña una excesiva institucionalidad en el caso de la CAN, mientras que al MERCOSUR parece faltarle. Algunos han planteado la necesidad de avanzar en la coordinación de políticas, lo que constituye un objetivo plausible. Pero es muy difícil hacerlo con el incipiente grado de interdependencia promedio, o la distribución desigual de los beneficios.

Esto parece estar claro en la declaración del Cusco, donde se explicita una concepción integral en los objetivos que persigue el proyecto sudamericano, existiendo conciencia de su complejidad y dificultad.

La Comunidad Sudamericana de Naciones se conforma teniendo en cuenta: ��

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La historia compartida y solidaria de nuestras naciones, Valores comunes, tales como: la democracia, la solidaridad, los derechos humanos, la libertad, la justicia social, el respeto a la integridad territorial, a la diversidad, la no discriminación y la afirmación de su autonomía, la igualdad soberana de los Estados y la solución pacífica de controversias. La convergencia de sus intereses políticos, económicos, sociales, culturales y de seguridad como un factor potencial de fortalecimiento y desarrollo de sus capacidades internas para su mejor inserción internacional. La convicción de que el acceso a mejores niveles de vida de sus pueblos y la promoción del desarrollo económico, no puede reducirse sólo a políticas de crecimiento sostenido de la economía

No es pues muy fácil articular dos uniones aduaneras imperfectas, aún cuando hay que ponderar los esfuerzos de la conformación de zonas de libre comercio, que lamentablemente pactaron por separado el Perú y el resto de los países andinos.

Si se considera la integración de la infraestructura con el IIRSA, la integración energética, la biodiversidad, amazonía y medio ambiente, el panorama se vuelve más optimista. Son estas variables estratégicas las que plantean denominadores comunes, y en los que hay proyectos concretos definidos, algunos de los cuales están en ejecución.

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Los países andinos son conscientes del importante potencial energético representado por los yacimientos de petróleo, carbón y gas, así como de fuentes hídricas, eólicas, solares y otras existentes en la región. Por ello, en el último Consejo Presidencial Andino se consideró conveniente formular una agenda energética andina dentro del contexto de integración sudamericana. En tal sentido, se considerará la propuesta de Venezuela de la creación de Petroandina.

Asimismo, en la última reunión de Cancilleres andinos (Caracas, 27 de octubre de 2005), se acordó convocar para el 24 y 25 de noviembre de este año, una reunión de los Ministros de Energía de la CAN, con el objeto de dar mayor especificidad a las tareas de coordinación en materia energética a fin de crear una plataforma que aborde los temas de petróleo, gas y electricidad (Petroandina).

Varios de estos elementos estratégicos que pueden impulsar este esquema sur-sur, también son del interés de los EEUU, en los acuerdos bilaterales norte-sur que viene impulsando en la región con los TLCs.

La diferencia es que el mercado norteamericano es muy importante para los países andinos y para consolidar el acceso al mismo y hacer que las ventajas del ATPDEA sean permanentes, están dispuestos a realizar muchas concesiones. En acceso a sus mercados, pero principalmente en las disciplinas como propiedad intelectual, inversiones, servicios, compras del Estado, además de una serie de políticas sobre narcotráfico, seguridad, terrorismo, cláusula democrática, etc. que EEUU pone como condicionalidad.

En los TLCs con EEUU, desde la justificación del comercio se cede en disciplinas y se renuncia a instrumentos de política y estrategias de desarrollo, comprometiendo no sólo el manejo de recursos estratégicos sino el propio control de los mismos, dadas las concesiones en inversiones y solución de controversias, para poner dos ejemplos.

En la Comunidad Sudamericana se estaría impulsando el proyecto, a pesar del escaso comercio intraregional y la insuficiente interdependencia existentes, tomando como eje factores estratégicos. El problema es que la suscripción del TLC con EEUU, puede generar conflictos en la dinámica que se genere en cada bloque subregional para construir la CSN.

194

2.1. TLC y el escenario multilateral

Este conflicto ya se ha presentado entre la pertenencia al G-21 para las negociaciones de la OMC y las negociaciones del TLC con EEUU. Países centroamericanos y andinos se retiraron del grupo, porque EEUU no veía con buenos ojos que si se buscaba una relación preferencial con ellos, se activara contra sus intereses globales en la negociación de la OMC.

Se renunció así a participar en una coalición sur-sur que cada día adquiere mayor protagonismo en las negociaciones multilaterales, jugando un rol mucho más importante que en el caso de las negociaciones agrícolas que le diera origen. Se están perjudicando así los intereses de estos países pequeños en un foro clave para la defensa de sus posiciones, y a partir de las cuales se definen las aperturas unilaterales y deberían compatibilizarse los acuerdos regionales de integración.

En los TLCs que son acuerdos OMC-plus, los países en desarrollo están haciendo concesiones que debilitan su posición negociadora en el ámbito multilateral de manera irreversible, mientras ocurre lo contrario con los EEUU. Se renuncia a coaliciones que tienen creciente protagonismo y que están jugando un rol crucial en la Ronda Doha, aún cuando no se hayan producido avances sustanciales en la reunión de Hong Kong y se mantengan el entrampamiento entre limitadas concesiones en agricultura y exigencias sustanciales para los países en desarrollo en temas de inversiones, servicios y los temas de la agenda Singapur.

Sin embargo, es posible un avance moderado en estos temas, y hay una propuesta sobre propiedad intelectual con altas probabilidades de aprobarse, que consolidaría instrumentos de los países en desarrollo, particularmente en el tema del manejo sobre patentes de medicamentos.

Esta tensión también se ha presentado en la reciente Cumbre Presidencial Hemisférica de Mar del Plata, a propósito del intento de relanzar el ALCA. Según Jaguaribe:

“Tal como ha sido formulado por Estados Unidos, el proyecto del ALCA es solamente un intento de abrir Sudamérica a la penetración de las empresas y los bienes y servicios estadounidenses, en nombre de un falaz multilateralismo que sólo beneficia a Estados Unidos” .

Venezuela y el MERCOSUR manifestaron con diferente énfasis, su disconformidad para relanzar el ALCA, pero los países andinos, Chile, México, y los centroamericanos,

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estuvieron de acuerdo. Los que han firmado o están negociando un tratado de libre comercio con EEUU, se alinearon con su posición. Este país continuará construyendo en un esquema hub and spoke, un ALCA a trozos con la excepción de MERCOSUR y Venezuela. No son muchos países los excluidos, pero constituyen dos tercios del PBI de Sudamérica.

Aquí, no se pudo conciliar una posición conjunta sudamericana, y tampoco se cumplió la supuesta complementariedad entre los diferentes procesos norte-sur y sur-sur en el contexto del regionalismo abierto o de nuevo regionalismo. El problema es fundamentalmente para los países andinos, que dados los fracasos o pocos avances en la negociación multilateral OMC, el consiguiente estancamiento en las negociaciones del ALCA y el fracaso del último intento de relanzamiento, el único escenario que se está consolidando es el de los TLCs con EEUU, donde es claro quien es el principal beneficiario.

2.2. TLCs vs Comunidad Sudamericana

Los TLCs, norte-sur comparten varias características, principalmente el canje de su acceso a mercados (haciendo permanentes las concesiones unilaterales en el marco de las preferencias reciprocas del TLC), por la concesión en disciplinas básicamente de las consideradas en la agenda Singapur. Esto se da tanto en los TLCs que impulsa EEUU como los de Europa. También coinciden en que son acuerdos OMC-Plus y con la modalidad hub and spoke.

Pero, las implicancias para la integración e institucionalidad andina, son diferentes. En el caso de EEUU se perfora totalmente el arancel externo común, (ya que la negociación de canastas es bilateral), se eliminan mecanismos comunitarios como la franja de precios agropecuarios, programa automotriz, decisiones referidas a propiedad intelectual, conocimientos tradicionales y biodiversidad, y la condicionalidad incluye la solución de contenciosos judiciales con empresas norteamericanas. Además que se definirán compromisos sobre compras del estado, normas sanitarias y fitosanitarias, y temas donde aún no hay un avance sustantivo andino.

Las asimetrías existentes, no tienen mecanismos compensatorios globales, y en cada mesa de negociación, las medidas compensatorias de política económica que tenían los andinos, están siendo desmanteladas. Así, se produce un doble problema. De un lado, se eliminan mecanismos de protección de frontera que aumentan

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sustancialmente los costos del acuerdo para los andinos. De otro, se vulnera o por lo menos se debilita la institucionalidad andina.

En el caso europeo seguramente las negociaciones también serán muy duras en el trade-off entre acceso a mercados y concesión de disciplinas, sobre todo porque el TLC con EEUU pasará a constituir un piso de las negociaciones.

La fase técnica de proceso de valoración conjunta concluyó satisfactoriamente el 11 de noviembre del presente año. Ahora se prepara un informe conjunto que será presentado en la próxima reunión de la Comisión Mixta Andino Europea (enero-2006). Tal informe, deberá contener los elementos técnicos necesarios que permitan tomar la decisión de iniciar las negociaciones para un acuerdo de asociación, que incluya una zona de libre comercio, en la Cumbre ALC-UE que se celebrará en Viena, en mayo de 2006.

Pero, la condicionalidad europea, además de los temas de democracia y derechos humanos exige un arancel externo común y el fortalecimiento de la institucionalidad andina. Y, hay mayores coincidencias en temas de la agenda multilateral, como por ejemplo en los temas laborales y medioambientales .

Así, el Jefe de la Delegación de la Comisión Europea ha señalado que para la futura cooperación CAN–UE se viene manejando como prioritarias las siguientes áreas: Defensa y promoción de la democracia, integración regional, cohesión social, respeto al medio ambiente y la lucha contra las drogas. De este modo, los principales desafíos identificados para el período 2007-2013, tanto desde la perspectiva de la CAN como de la UE, fueron: Democracia, respeto por los Derechos Humanos y Estabilidad Política, Integración (económica) Regional, Cohesión Social, Medio Ambiente, y Drogas.

Además, tendría algún elemento de cooperación y/o mecanismos compensatorios que en el caso del TLC con EEUU están totalmente ausentes. En efecto, la mesa de fortalecimiento de capacidades, permitió la identificación de diferentes proyectos que pueden ser importantes para los andinos (como por ejemplo sobre pequeña y mediana empresa), pero el financiamiento será a través de deuda externa que cada país tomaría de organismos multilaterales o privados, con el auspicio de EEUU. También con lo que cada caja fiscal andina pueda asignar de compensación a los sectores perdedores.

El nuevo diseño estratégico de la CAN, busca “desarancelizar” el proceso de

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integración, enfatizando elementos estratégicos que fueron mencionados. También se puso una cláusula de seguridad (Decisión 598) para que los beneficios otorgados por un andino a socios extrarregionales se extienda a los otros andinos, y que la normativa comunitaria rija las transacciones entre los mismos. Por eso, desde la Secretaría General se confía en poder compatibilizar el TLC con el proceso de integración andino, y se evalúa que puede ser un factor que puede hacer avanzar el proceso, profundizando lo que se acuerde con EEUU.

Sin embargo, Venezuela que tiene ahora la presidencia andina, ha declarado sobre los graves riesgos que afrontará el proceso de integración andino por la postura de tres países andinos de firmar el TLC. Esto se agrava por la pretensión de ese país de que las concesiones que se establezcan con MERCOSUR, también sean extendidas a EEUU. Desde MERCOSUR se ha hecho el planteamiento contrario, cualquier concesión andina a EEUU, esperan se les haga extensiva.

Existen pues tensiones objetivas aún antes de haberse firmado el TLC, aunque hay algunos avances o intención política de avanzar en la integración sudamericana. En el XVI Consejo Presidencial Andino, se resaltó la importancia del proceso de convergencia de la CAN, MERCOSUR y Chile en la conformación de la Comunidad Sudamericana de Naciones. Y se ratificó la importancia de acelerar la agenda andina hacia el fortalecimiento del mercado ampliado entre los Países Miembros y entre estos y MERCOSUR, como uno de los medios para profundizar la integración.

Son temas de infraestructura, energía, los que generan iniciativas y avances aún cuando parciales, que contrastan con la tensión y contradicciones en el plano comercial que seguramente se agudizaran después de la firma del TLC. El debate es si se podrán manejar o no. Si se fortalece una dinámica de los dos procesos de integración sudamericano, o si prima la tendencia bilateral. Si la confluencia se produce a pesar de esta dinámica, o si se debilita a tal punto de evitar que avance la Comunidad Sudamericana. Aquí el TLC es un elemento, pero los intereses y prioridades de los países del MERCOSUR, son claves.

Las Diferencias entre los andinos, también se manifiestan en la prioridad de la integración sudamericana en sus respectivas agendas. Venezuela ha buscado y está implementando una alianza estratégica con Brasil y un acercamiento con Argentina y el MERCOSUR, en base a no sólo obras de infraestructura y proyectos en el sector energético. También, en la búsqueda de la creación de espacios y contrapesos mayores en la perspectiva de un mundo multipolar.

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Venezuela presenta una propuesta de integración bolivariana (ALBA), que se contrapone a los acuerdos meramente comerciales o a los auspiciados en los tratados de libre comercio bilaterales impulsados por EEUU. En esa perspectiva, la Comunidad Sudamericana de Naciones tiene para ellos una gran prioridad, y se plantea como alternativa a otras zonas de libre comercio con EEUU o a nivel hemisférico en el ALCA.

Simultáneamente, Colombia y Perú, en menor grado Ecuador (con la futura adhesión de Bolivia) negocian un TLC con EEUU. Al mismo tiempo, han suscrito la Declaración del Cuzco de la Comunidad Sudamericana de Naciones, han propiciado la convergencia de la Comunidad Andina y el MERCOSUR, están convencidos de la necesidad de la implementación de infraestructura a través del IIRSA, la integración energética, fronteriza, en el espacio sudamericano.

Para estos países, serían perfectamente compatibles ambos procesos: los TLC con EEUU y Europa, y la Comunidad Sudamericana de Naciones, desde una perspectiva de regionalismo abierto. Al mismo tiempo, Venezuela y Colombia han reactivado el G-3 con México, y Bolivia tiene como socios comerciales muy importantes a los miembros del MERCOSUR, a pesar que a la CAN exporta sus productos de mayor valor agregado (especialmente al Perú). Esto contrasta notablemente con el escaso peso relativo que el comercio con MERCOSUR tienen para Colombia, por ejemplo.

La gran interrogante es si todos estos procesos son convergentes, y sí permitirán no sólo la eventual profundización de la Comunidad Andina (y de la Comunidad Sudamericana de Naciones) o si está en riesgo la propia viabilidad futura del acuerdo subregional.

Países como Perú y Bolivia tienen una vecindad geográfica con Brasil que se está fortaleciendo con el inicio y/o continuación de importantes obras de infraestructura. Ambos países quieren jugar un rol de bisagra entre la CAN y el MERCOSUR, y como facilitadores de la construcción de corredores bioceánicos y la proyección regional al Asia-Pacífico. Existe un importante potencial de desarrollo regional fronterizo entre estos países. Un liderazgo de Brasil, parece funcional a sus intereses nacionales.

En Colombia hay mayor reticencia. Les interesa el proyecto de Comunidad Sudamérica de Naciones, siempre y cuando el liderazgo brasilero no sea excluyente o entre en conflicto con sus aspiraciones geo-políticas en Centroamérica y el Caribe

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o su articulación con México. No están presentes los elementos articuladores que sus vecinos andinos tienen con el Brasil (por lo menos en la misma intensidad).

En el caso venezolano, la integración bolivariana es un componente ideológico central de su propuesta, así como su cercanía a países como Brasil, Argentina, y ahora Uruguay. La articulación con Brasil va más allá de la cuestión energética, y es compatible con sus intereses nacionales, aun cuando comparta con Colombia el interés de proyección geo-estratégica en el Caribe y Centroamérica.

La Amazonía es otro eje articulador, donde los países andinos y el Brasil tienen soberanía que quieren mantener. Es un tema estratégico de la mayor importancia, asociado a la biodiversidad y las reservas de agua dulce. Aquí hay un elemento de tensión con los intentos de internacionalización de este espacio, así como la explotación de sus riquezas impulsadas infructuosamente – hasta el momento – por EEUU.

La articulación energética en torno al petróleo y el gas, es otra posibilidad. Sin embargo, aquí hay algunos conflictos potenciales. Una alternativa es la articulación peruano-boliviana y la creación de polos energéticos con industrialización del gas y su exportación, combinando el desarrollo del mercado interno con el mercado externo. Otro es el que prioriza la exportación hacia México o países deficitarios del área, especialmente Chile, lo que puede entrar en contradicción con el desarrollo de los mercados internos de los países exportadores, dadas las reservas actualmente existentes.

Aunque aquí hay que diferenciar la propuesta del anillo del cono que plantea Venezuela. Sudamérica está diseñando modelos de integración energética, que pasan por el “anillo” de abastecimiento de gas partiendo del Perú; el “cono energético”, con base en la riqueza de hidrocarburos de Venezuela, y el denominado arco andino en que se integran los cinco países de la CAN. En los últimos meses las propuestas se multiplican en planes de integración de hidrocarburos, pero igualmente energéticas e inclusive en vías de comunicación. La última iniciativa es Petroandina, una asociación estratégica de las empresas petroleras de Venezuela, Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia, que formarían un “arco energético”, según la definición del presidente Hugo Chávez, quien propone aprovechar las riquezas en hidrocarburos de la región.

La situación de país sin litoral de Bolivia agrava más aún los problemas que enfrenta en su inserción a la economía mundial, ocasionándole desventajas frente a sus

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vecinos; entre estos problemas se pueden mencionar: los elevados costos de acceso; la gran dependencia de los Estados de tránsito para acceder al mar, la pronunciada dependencia de sus vecinos para abastecer el mercado interno, la competencia por parte de Estados de tránsito en relación con productos de exportación similares, la dependencia de una reducida cantidad de exportaciones, la deficiente competitividad, la falta de atractivo para la IED, etc..

Chile necesita urgentemente gas y agua para su región norte, pero tiene conflictos pendientes con Bolivia (salida al mar) y Perú (delimitación marítima). Estos problemas podrían resolverse en el contexto de una estrategia integral de integración sudamericana. Pero, salidas parciales que sólo beneficien a alguna de las partes involucradas, pueden ser el caldo de cultivo para un escalamiento de conflictos a nivel estatal en el futuro. Más aún, considerando la importante adquisición de armas que viene realizando Chile en los últimos años y que proyecta hacer en el futuro, generando un desequilibrio estratégico con sus vecinos.

También hay una preocupación por una eventual “absorción” de la CAN por el MERCOSUR. Pero, ya se aprobó que recíprocamente los países del MERCOSUR también se asociarán a la CAN, lo cual por lo menos en la forma responde a ese problema.

Otro tema central es el de las asimetrías y el de la distribución de los beneficios de la integración. Los países más pequeños del MERCOSUR, han tenido resistencia al proceso de convergencia con la CAN, por temor a perder sus márgenes de preferencia y el trato diferenciado que han tenido con sus socios mayores regionales. Con la decisión tomada en la última Cumbre Presidencial del MERCOSUR de crear un fondo estructural del US$ 100 millones destinados a estos países, se comienza a establecer un mecanismo que responde (por lo menos como gesto) a esas demandas concretas y si se perfecciona, puede allanar el camino de convergencia en el espacio sudamericano.

Otra dimensión del problema tiene que ver con el predominio económico o político que tendría en su construcción la Comunidad Sudamericana. El comercio con MERCOSUR para los andinos (a excepción de Bolivia) es marginal, y mantiene un saldo comercial deficitario con este bloque. Con el acuerdo de libre comercio y las obras de infraestructura en curso, es previsible que generen un incremento significativo de los flujos intrarregionales.

La disyuntiva es si este crecimiento se dará a partir del fortalecimiento de cada bloque

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201

subregional, o de la creación de ejes bilaterales de comercio. O sí, la consolidación de los instrumentos estratégicos presentes en el proyecto sudamericano, se da a costa de un debilitamiento del MERCOSUR (como han señalado críticas argentinas al Brasil). También puede ocurrir que se intente consolidar el espacio sudamericano como una proyección del MERCOSUR, incluido su marco institucional, lo cual tendría limitaciones y serias críticas por parte de los socios andinos.

La dimensión política sería fundamental en la construcción de este espacio sudamericano, si se logra coordinar posiciones y tener una voz en los diversos foros internacionales. Esto supone que se manejen adecuadamente las contradicciones internas que hemos señalado anteriormente. Pero, también implicaría replantear el rol que tiene instancias como la del Grupo de Río, y algunas Cumbres y diálogos presidenciales actualmente existentes.

Una visión optimista plantea Di Filippo que identifica diferentes componentes que tendría la CSAN: La cláusula democrática; la disposición a compartir, aunque sea gradual y parcialmente, cuotas crecientes de soberanía; los objetivos de promover el dinamismo y la equidad del proceso de desarrollo; el poder de negociación conjunta; la búsqueda de una arquitectura institucional y financiera, y tratar que los forcejeos y turbulencias de corto plazo no impidan que las reglas del juego permanezcan para futuras generaciones.

El autor señala que la CSAN no puede plantearse contra el proyecto de la integración hemisférica sino a favor del mismo. Esencialmente se trataría de dos objetivos de integración uno mercadista (institucionalmente limitado pero apuntando a la totalidad del hemisferio) y otro objetivo multidimensional (institucionalmente profundo pero apuntando solamente a Sudamérica). Sin embargo, la reciente cumbre de Mar del Plata ha mostrado la profundidad de la diferencia de tales enfoques y el cuestionamiento al ALCA, liderados por MERCOSUR y Venezuela.

Cardona es más escéptico respecto a la cohesión de la CAN y la convergencia en el espacio sudamericano. El autor señala que dentro de la CAN, Venezuela y Bolivia tienen una aproximación estratégica hacia Brasil, mientras que Colombia muestra un acercamiento importante hacia los EEUU. En Ecuador hay posiciones divididas. En torno a Guayaquil existe una concepción aperturista y globalizadora, en tanto que en la zona andina los movimientos sociales tienen una visión integradora. Por último, según el autor, Perú tendría un modelo de inserción económica cercano al chileno.

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De modo que según el autor las fuerzas centrífugas de la CAN parecen mayores que las integradoras. Este aspecto también es destacado por el Grupo de Trabajo de Integración que señala que uno de los principales problemas de la región andina, es que continúa viendo las fronteras como una barrera. A diferencia de la UE, las políticas de integración de la CAN aún no se sitúan por encima.

Pero, nosotros consideramos que la Comunidad Sudamericana de Naciones puede ser un espacio de confluencia, a pesar de las posiciones contradictorias de los andinos. También un foro político, que contribuya a la estabilidad institucional. Facilita además la articulación espacial y proyección a la región Asia-Pacífico, y crea el espacio para el desarrollo de coincidencias con socios extrarregionales como los europeos, en foros multilaterales.

2.3. Posiciones y escenarios

A las dificultades en el campo económico y comercial, se suman graves crisis políticas, que han llevado al cambio sucesivo de Presidentes en más de un país andino, y cuestionan la propia gobernabilidad de los mismos. Especialmente los casos de Ecuador y Bolivia, donde el marco institucional de la Comunidad Andina fue puesto a prueba, y no necesariamente pudo establecer los canales de diálogo o de salida que eran y son indispensables.

En el caso Boliviano el cuestionamiento a la continuación de las políticas del Consenso de Washington; especialmente las grandes concesiones e incentivos otorgados a la inversión extranjera, el rechazo a las políticas de erradicación de los cultivos de coca, la resistencia de la población a la salida de la explotación del gas por puerto chileno, la virulencia de las protestas en El Alto, y los movimientos autonomistas o separatistas de Tarija y Santa Cruz; conformaron un cóctel explosivo generando la expulsión de Sánchez de Lozada.

El Presidente Mesa logró una relativa estabilidad con el anuncio de reforma en el plano económico y los contratos con el capital extranjero, compromisos de mayor autonomía para las regiones, y la decisión de exportar el gas por puerto peruano.

Sin embargo, la falta de partido propio y mayoría en el Congreso, y una articulación orgánica con el movimiento social, llevaron a una primera renuncia que no fue aceptada. Pero, los conflictos se reanudaron, pese a los reiterados llamados del Jefe de Estado, quien renunció irrevocablemente honrando su compromiso de no reprimir

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a la población.

Al asumir el Presidente Rodríguez, recibió el apoyo del las Fuerzas Armadas, Iglesia, y Parlamento, y ha señalado que su única responsabilidad es llevar con éxito el proceso electoral adelantado que se ha convocado.

En esta crisis la CAN respaldó en más de una ocasión al ex – Presidente Mesa, haciendo un llamado a respetar la institucionalidad democrática. El nuevo proceso político deja un espacio posible de cooperación, y sería muy importante que esto pueda concretarse, ya que en otros casos la institucionalidad andina no jugó un rol decisivo en la resolución de los conflictos.

En Ecuador, se produjo el estallido de la crisis luego de un largo período de incubación. Este se inició con el cambio de políticas ejecutadas respecto a las ofrecidas electoralmente por el ex – Presidente Gutiérrez, y la ruptura con los sectores que lo llevaron al poder (entre ellos el movimiento indígena).

La implementación de su nuevo proyecto político que incluía un alineamiento con EEUU, tuvo la fuerte oposición de partidos políticos y las instituciones que controlaban. Frente a estos obstáculos se trató de cambiar los altos cargos del Poder Judicial, el Tribunal Constitucional, inclusive desconociendo los fueros parlamentarios. Algunos compararon estos intentos con el proyecto de autogolpe que Fujimori impulsara en el Perú.

El regreso del ex–Presidente Bucaram fue uno de los detonantes del desencadenamiento de la crisis. Las consecuencias de la dolarización de la economía, los cuestionamientos a las características autoritarias crecientes que asumía el régimen, las reivindicaciones de los movimientos indígenas desplazados, las movilizaciones contra el TLC con EEUU, fueron algunos de los ingredientes.

El Secretario General de la CAN había sido invitado como observador a algunos de los últimos cambios institucionales que el ex–Presidente Gutiérrez trató de ejecutar. Se buscó ayudar en buscar una salida ordenada a la crisis, pero el desborde popular impuso la sucesión presidencial, a un Vicepresidente que había roto con el ex–mandatario, en protesta por el rumbo de su gobierno.

Colombia tiene buenos indicadores y la popularidad presidencial es considerable, pero se han generado conflictos por las reformas que impulsadas para asegurar el cambio constitucional que permita la reelección del Presidente Uribe. Asimismo, hay

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posiciones encontradas respecto a la implementación del Plan Colombia y la política antiterrorista que se ejecuta. Algunos señalan que sólo se ha conseguido hasta el momento el repliegue de la guerrilla a las áreas que tradicionalmente controlaban, y que el problema de los paramilitares continúa siendo una bomba de tiempo. Aún así, hay una mayoritaria aceptación del régimen que permite la legitimidad suficiente para buscar la reelección a partir de los cambios constitucionales que se requieren.

En Perú, los indicadores macroeconómicos están muy bien en los últimos años, pero los niveles de aprobación presidencial son de los más bajos de la región y se han generado protestas de diferentes sectores, sobretodo en las regiones. No se está ante un inminente escenario boliviano, pero el equilibrio es precario.

El Gobierno de Toledo tampoco cumplió con sus promesas electorales, y ha continuado la política económica neoliberal de los años 90, con algunos matices menores y retrocesos. Se ha producido un divorcio entre el mandatario y la población, especialmente en las regiones. Estos elementos han contribuido al surgimiento de movimientos nacionalistas como el de los Humala.

Los bajos niveles de aceptación popular se mantienen, a pesar de las cifras macroeconómicas positivas, obtenidas en el contexto de una extraordinaria coyuntura internacional de los precios de las materias primas. Acusaciones de actos de corrupción en el entorno político y familiar del Jefe de Estado pusieron en la agenda el tema de la vacancia presidencial, que fue desechada por los partidos políticos tradicionales, buscando preservar la transición democrática. Sin embargo, ese sacrificio – no reconocido por el gobierno – también los ha arrastrado en el descrédito popular.

Existe por tanto un equilibrio precario, en un contexto de crecientes demandas sociales. Especialmente en las regiones que exigen mayores beneficios de la explotación minera transnacional, productores agrarios que denuncian el abandono de su sector, revueltas populares contra autoridades locales corruptas y movimientos regionalistas y nacionalistas. Venezuela luego de sucesivas elecciones y referéndums, ha tenido una consolidación del régimen del Presidente Chávez, aunque con cuestionamientos más o menos velados de sus vecinos sobre las implicancias constitucionales de los cambios producidos en el país. A ello se suma una abierta y creciente beligerancia con los EEUU.

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Mientras Venezuela cuestiona abiertamente las políticas del Consenso de Washington, se opone al ALCA y al TLC con EEUU, Colombia y Perú implementan –con matices- un continuismo de las políticas económicas de los 90s, y mantienen posiciones de virtual alineamiento o muy cercanas a las diversas políticas que EEUU tiene en la región y a nivel global.

El alza de los precios del petróleo, le permitió a Venezuela consolidar una estabilidad económica, ha recuperado tasas de crecimiento significativas, y está impulsando agresivos programas sociales de salud y educación dirigidos a los sectores más pobres, que cuentan con el apoyo de la cooperación cubana.

Venezuela ha tomado un liderazgo anti-neoliberal, y contra el unilateralismo de EEUU, que lo ha llevado a establecer alianzas con Cuba, reactivar su rol en la OPEP, y el apoyo a los movimientos anti-globalización, anti-ALCA, anti-TLC con EEUU. Esto lo ha llevado a un liderazgo que incluso opacó el de Lula en el Foro Social.

Los gobiernos andinos, han tratado con frialdad a Venezuela, especialmente los que están más identificados con la posición norteamericana. Incluso alguno de sus vecinos se apresuró al reconocimiento del gobierno golpista que lo depuso por unas horas. Se ha buscado cuestionar con formalismos la legalidad democrática del régimen, pero lo cierto es que las sucesivas consultas populares han convalidado un nuevo marco institucional.

Por tanto, un aspecto crucial, se refiere a la situación política de los países andinos, que en algunos casos se han catalogado como potenciales “estados fallidos”. Inclusive en algunas proyecciones se plantea el alineamiento de algunos países de la CAN y la subordinación de su dinámica a los EEUU, como un escenario probable.

Autores como Schifter identifica la” media luna andina” como especialmente crítica, por la situación que caracteriza a Ecuador, Perú y Bolivia.

“En dos ocasiones durante los últimos meses, las naciones históricamente perturbadas pero por mucho tiempo olvidadas de la “Media Luna del Sur” andina -- Perú, Ecuador y Bolivia -- han llegado a los encabezados internacionales. Los acontecimientos en la región ha llamado la atención de la mayoría de los altos funcionarios estadounidenses y observadores externos. Washington ha respondido a la perspectiva de la renovada turbulencia con una mezcla de indiferencia y fatalismo: indiferencia porque Perú, Ecuador y Bolivia en general se consideran poco importantes para los intereses estadounidenses; fatalismo porque demasiados

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los ven como casos perdidos.”

Para Schifter, “Hasta cierto punto, las perspectivas de una mayor cohesión y estabilidad democrática en los países de la Media Luna del Sur dependen de lo que ocurra en otros países latinoamericanos, en especial Colombia y Venezuela. Ecuador es particularmente sensible a la violencia en Colombia, pero un deterioro de la situación en Colombia crearía tensión también en Perú y Bolivia. Entre tanto, Hugo Chávez fantasea con un papel de relevancia en el escenario regional. Si bien existen pocos indicios de que los latinoamericanos lo vean como ejemplo, ha inspirado a figuras como Morales y los hermanos Humala y se ha precipitado en una explosiva política regional al alinearse abiertamente con Bolivia en su prolongada disputa fronteriza con Chile. Además, las potencias regionales, Argentina, Brasil, Chile y México, tienen un pronunciado interés en el gas boliviano, así como un papel importante en conformar el contexto político y económico general de la región”.

En general, los resultados de las elecciones en Bolivia con la contundente votación de Evo Morales, parece consolidar una salida democrática a la crisis. Los peores escenarios estarían dando paso a otros más optimistas que pueden afianzar la gobernabilidad del país altiplánico. Si esto se repite en el caso ecuatoriano, los pronósticos más negativos sobre la “medialuna andina” estarían –afortunadamente– comenzando a fallar. Dependerá de la actitud de EEUU frente a los políticos de los gobiernos emergentes, si cumplen oportunamente sus promesas electorales que llevarían a acciones y enfrentamientos con la política norteamericana de la región.

2.3.1. El factor TLC

La primera dificultad es que la negociación del TLC con EEUU sólo la realizan tres países andinos, Bolivia participa como observador y Venezuela fue excluida con el argumento formal de no participar en el ATPDEA. Esto vulnera de partida el proceso de integración, lo que no ocurre en las negociaciones con la Unión Europea.

Colombia y Perú, tienen una posición de mayor acercamiento a las posiciones de EEUU, y fueron entusiastas impulsores de un TLC con ese país. Pero existen algunas diferencias en los intereses y prioridades de ambos andinos.

En primer lugar, Colombia es el socio principal de la CAN, el que mayor diversificación exportadora tiene y uno de los beneficiarios netos del acuerdo de integración, y particularmente tiene sólidos vínculos comerciales con Venezuela, más allá de las

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diferencias actuales. Perú, tiene un comercio marginal con la CAN, aun cuando también tenga exportaciones industriales a la región, no ha participado de diferentes instrumentos y acuerdos andinos como el AEC, y ha buscado una liberalización más acelerada. Tiene además un déficit sostenido con la CAN (principalmente, aunque no solo petróleo).

Si bien EEUU es un socio importante para ambos, Colombia tiene mayor dependencia del mercado norteamericano a diferencia de Perú que tiene una mayor diversificación relativa con otros bloques económicos como Europa y Asia (con quien tiene el mayor comercio relativo de la región andina).

Colombia forma parte del G-3 y tiene importantes intereses estratégicos en su proyección a Centroamérica y el Caribe, y la articulación con Brasil o la Comunidad Sudamericana de Naciones le interesa siempre y cuando no ponga en riesgo esa proyección. Perú tiene mayor protagonismo potencial con Brasil y en la proyección al Asia-Pacífico, y la Comunidad Sudamericana tiene mayor importancia relativa fundamentalmente por los aspectos no comerciales.

En esa medida, un TLC con EEUU tiene para Colombia un mayor riesgo potencial en el comercio intraregional andino, más allá de las consecuencias directas de lo que negocie bilateralmente con EEUU. En efecto, un estudio de la CAN encuentra que hay un 35% del comercio intracomunitario altamente sensible, lo que implica que podría ser desplazado por importaciones norteamericanas. Dado el rol principal que tiene Colombia en el comercio de manufacturas, sería el principal perjudicado por una desviación de comercio.

Ecuador también ha sido un país que ha suscrito los diversos mecanismos de integración andinos, gozando además de un trato preferencial con Bolivia. La CAN es destino de sus exportaciones de mayor valor agregado, y al sólido vínculo con Colombia se ha añadido un importante comercio bilateral creciente con el Perú.

El vínculo con EEUU es muy importante no solo por el comercio, sino por factores estratégicos que han llevado a la presencia norteamericana en bases militares como la de Manta. A pesar de ello, con el nuevo gobierno es el país que más cautamente avanza en las negociaciones y el primero que decidió postergar hasta enero las mismas, dado el entrampamiento producido en lo que se suponía era la última ronda de negociación.

Bolivia es el país andino que mayor comercio tiene con MERCOSUR, y es un país

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clave en el tema energético y en la articulación y formación de corredores bioceánicos y en la articulación entre ambos bloques. La CAN también es muy importante porque concentrar sus exportaciones de mayor valor agregado, particularmente en el vínculo bilateral con Perú. La Comunidad Sudamericana es una prioridad, aunque existen profundas diferencias sobre la percepción del rol que deben jugar los países vecinos en esa estrategia. Pero, sectores diversos plantean la necesidad de la participación plena de Bolivia (y no como observador) en las negociaciones del TLC con EEUU, básicamente con un criterio defensivo de no perder márgenes de preferencia en ese mercado, respecto a sus socios de la CAN.

Venezuela es el principal exportador a EEUU de los andinos (rol fundamental del petróleo), a pesar de no haber participado de los beneficios del ATPDEA. La participación en la CAN también es muy importante, donde ha desarrollado un importante proceso de diversificación aunque no constituya parte central de su comercio, y una relación bilateral con Colombia significativa. Participa del G-3 y tiene prioridad en esa región como Colombia y México. Pero, con el presidente Chávez ha planteado su propuesta ALBA, cuestionando el neoliberalismo, el ALCA y los TLCs con EEUU, país con el que tiene creciente beligerancia que no ha reducido desde la presidencia de la CAN que ahora mantiene. Su posición fue protagónica en la cumbre hemisférica de Mar del Plata en la oposición a relanzar el ALCA, y estrechó vínculos con el MERCOSUR al cual ha solicitado su incorporación plena.

En concreto ha desarrollado diversos acuerdos con Brasil y Argentina en empresas petroleras, proyectos de cooperación energética, financiamiento de infraestructura e inclusive compra de bonos de la deuda. El creciente vínculo político está avanzando simultáneamente con proyectos en áreas diversas, entre esos países. Pero, algunos sectores han planteado preocupación de las consecuencias para la CAN de la incorporación plena de Venezuela al MERCOSUR. También, de la consecuencia para el G-3 de la crisis política entre México y Venezuela derivada del enfrentamiento verbal en torno al ALCA y calificativos sobre las posiciones adoptadas por ambos países. Aún así, la propuesta de Comunidad Sudamericana sería funcional a los objetivos venezolanos.

Desde su oposición frontal al TLC, ha señalado que pone en grave riesgo el proceso de integración andino y se han lanzado críticas explícitas a nivel ministerial hacia los países más entusiastas con el acuerdo. Si bien es previsible que no tendría riesgos potenciales tan grandes como Colombia (en una eventual crisis de la CAN), hay un cuestionamiento político central al TLC por los riesgos que pueden significar para el futuro de la integración andina. El punto central aquí es cuanto se polarizará esta

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relación y si predomina o no sobre la confluencia que todos los andinos tienen en la Comunidad Sudamericana de Naciones.

Última Ronda de Negociación

La que se suponía era la última ronda de negociaciones en Washington en noviembre se levantó sin ningún acuerdo, por la dura posición norteamericana a pesar de las concesiones de los países andinos.

EEUU planteó exigencias adicionales a las que estaban en mesa, sin conceder demandas andinas en agricultura, propiedad intelectual y normas sanitarias y fitosanitarias, principalmente. Aún cuando las canastas son bilaterales, había puntos comunes en las líneas rojas de la posición negociadora de los andinos, que con diferentes tácticas buscó dividir.

Las sensibilidades son diferentes y menores en el caso del Perú que impulsó un proceso de liberalización y apertura más radical que el resto de andinos, por lo que podía dar mayores concesiones en servicios, inversiones, compras del estado, mecanismos de solución de controversias.

Pero, además había una voluntad política de cerrar que lo llevó a seguir intentando a pesar que Ecuador y Colombia ya habían decidido levantar las negociaciones para consulta y nuevas fechas. Esto debilita la posición andina, y no garantiza concesiones mayores al país que firma primero, como la experiencia de Costa Rica en el CAFTA lo demuestra.

La inflexibilidad de EEUU, paradójicamente está castigando a los países que se alinearon con su posición en la Cumbre de Mar de Plata. Se está buscando, en el TLC con los andinos, escenarios que impliquen concesiones mayores a las obtenidas en el CAFTA, lo cual implicará no sólo importantes costos en agricultura y propiedad intelectual, sino que fundamentalmente limita los márgenes de maniobra que tendrán los países andinos para el diseño e implementación de políticas económicas y estrategias de desarrollo.

Esto puede contribuir a una mayor agitación y polarización al interior de los países andinos, cuya estabilidad es precaria. Salvo Colombia, donde la continuidad del régimen parece garantizada con su reelección, podría alentar candidaturas antisistema en Ecuador y Perú, que se sumaría a la situación boliviana.

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Estos cambios de gobierno, o avances en la representación parlamentaria y poder político de estos sectores, potenciarían alianzas con el régimen de Venezuela, dadas las similitudes de propuesta que presentan en algunos temas centrales.

De todas formas, parece muy difícil un escenario de no firma del TLC por parte de los poderes ejecutivos que están negociando ahora, aunque tendría mayores probabilidades una no aprobación por parte de los Congresos. El timing es clave en este proceso. Así lo prueba el anuncio de acuerdo que hizo el Perú, aún cuando no se conoce el detalle de los acuerdos que no han sido publicados.

Sin embargo, se ha cedido a buena parte de las exigencias de EEUU en el tema de acceso a mercados, comprometiendo severamente al sector agrícola. Asimismo, se ha conseguido datos de prueba en condiciones similares a las de CAFTA y otros TLCs, aun cuando no se aceptó patentes de segundo uso de de métodos terapéuticos. En compras del Estado, inversiones, servicios, se habría aceptado las presiones de EEUU, en la medida que se tenían menores sensibilidades que Colombia.

A cambio de prácticamente solo mantener el ATPDEA, se ha cedido no sólo en acceso a mercados sino en las disciplinas, que más allá de los costos para el Perú, también compromete la posición negociadora de los otros andinos, para los que lo acordado con Perú seguramente será considerado como un piso por los EEUU. Un indicador al respecto puede ser el anuncio de Colombia de retomar negociaciones en Enero (tercera semana), ya que las últimas tratativas han sido infructuosas después del anuncio peruano, y se ha descartado la posibilidad que había de llegar a un acuerdo antes de fin de año.

Estos posibles cambios, no tendrían que generar sin embargo una modificación respecto al impulso de la CSN. De forma tal, que tanto en la situación actual, como en el nuevo escenario en el que sectores críticos asuman mayor protagonismo, la CSN parecería representar un proceso de confluencia de los países de la región, a diferencia de lo que sucedería respecto a las negociaciones y aprobación del TLC con EEUU.

Al revés sufrido en el tema ALCA por EEUU en Mar del Plata, podrían sumarse otros. Tanto en escenario de aprobación del TLC, en condiciones muy duras para los países andinos, lo cual puede afectar su estabilidad futura inmediata; como en un escenario en el cual por demoras en el proceso de negociación y con nuevos gobiernos y parlamentos elegidos se dilate la suscripción de acuerdos OMC-Plus que EEUU ha estado impulsando en el hemisferio para armar un “TLC a trozos”, sin

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Brasil y el MERCOSUR.

Ese tipo de situaciones, podrían generar un endurecimiento de la política de EEUU a la región. Los intereses estratégicos que persigue, los obtendrá por lo medios que sean necesarios. Pero, en los márgenes limitados de maniobra que existen para los países andinos, escenarios de actuación multilaterales (hemisféricos o no), parecen fundamentales para sus intereses. Más allá del comercio, parecen existir condiciones mínimas para seguir impulsando la Comunidad Sudamericana de Naciones. Aún, en un escenario en el que el TLC destruya la Comunidad Andina, estos países individualmente podrían confluir al proceso sudamericano, aunque en peores condiciones para articularse con el socio hegemónico de esta región.

Pero también está el riesgo que los países andinos del norte terminen consolidando una dinámica con Estados Unidos, mientras que Venezuela lo haga con Brasil y MERCOSUR.

2.3.2. Algunos escenarios para la CAN

La coyuntura es muy complicada, en la medida que se están realizando elecciones en varios de los países andinos, cuyo desenlace influirá decisivamente en los escenarios de mediano plazo que puedan desarrollarse. Con la excepción de Colombia que con la reelección de su Presidente seguiría un régimen más bien de corte liberal y cercano a los EEUU, en los otros andinos es posible que el recambio se de con mandatarios con posiciones más críticas, siguiendo el péndulo iniciado en otros países sudamericanos, en particular del cono sur.

Más allá de la tendencia que asuman los nuevos gobiernos, el tema central parece ser si la transición es ordenada y fortalece la institucionalidad democrática, o no. Parece ser que en Colombia habrá menos sobresaltos, lo que no es seguro afirmar en el caso de Perú y Ecuador. Venezuela con la reciente elección parlamentaria, si bien consolida una mayoría absoluta del régimen, existen bases para cuestionar su representatividad, aunque no es muy probable que se produzcan cambios en plazos cortos. Bolivia con la elección abrumadora de Evo Morales, crea condiciones para una salida ordenada de la crisis.

Respecto a los escenarios posibles de los procesos de integración, dependerá del desarrollo de las posiciones que hemos señalado anteriormente, y de las implicancias de la suscripción del TLC con EEUU.

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La firma del TLC y el ingreso de Venezuela al MERCOSUR

Tal como están planteadas las circunstancias, lo más probable es que los Ejecutivos de los tres países andinos, firmen el TLC. Lo que no es muy claro, es si estos serán ratificados por los Parlamentos de estos países, y especialmente por el de EEUU, considerando las dificultades y el estrecho margen en la aprobación del CAFTA y la coyuntura electoral que tendrán que afrontar el 2006

Asumiremos el supuesto que generaría más conflicto, la aprobación del TLC por los países andinos. El otro hecho central es el ingreso de Venezuela al MERCOSUR. Aunque sólo tienen voz y no voto, está en una situación intermedia en el que tendrá mayores atribuciones que los países asociados, pero menores a los miembros plenos, hasta que termine de suscribir todos los instrumentos de la integración, como el AEC. A diferencia del TLC, en este caso la motivación no es principalmente comercial, sino que desarrollará iniciativas en los campos de la energía y la infraestructura. Mientras se desarrolle la transición hacia Miembro Pleno del MERCOSUR, no debería haber mayores contradicciones con la CAN.

Escenario 1: Se rompe la CAN como acuerdo comercial

Este escenario supone que las generosas concesiones otorgadas por Perú a EEUU, también son entregadas por Colombia y Ecuador. Esto implica la eliminación de la franja de precios agropecuaria, la desaparición del arancel externo común, la modificación de las decisiones sobre propiedad intelectual, inversiones, compras del Estado, y solución de diferencias.

Un ejemplo concreto lo constituye la reciente decisión del Tribunal Andino de señalar que la ampliación de datos de prueba que Colombia le concedió a EEUU para la renovación del ATPDEA, es contraria a la normativa comunitaria. De forma tal que lo que concedió Perú también debería eliminarse. Pero, parece más probable, que se cambie la normativa comunitaria. Esto se presentará en múltiples casos, donde en teoría debería primar la normativa andina.

Como se ha firmado una cláusula de anulación y menoscabo, se añade un nuevo instrumento a una posible denuncia de EEUU por pérdida de beneficios potenciales o abierta incompatibilidad con la normativa comunitaria. Las diferencias sobre la primacía de los acuerdos TLC, o lo que ha definido la Decisión 598 de la CAN para acuerdos entre andinos, puede generar contienda de competencias activando el mecanismo de solución de controversias del TLC, con menoscabo de la institucionalidad del Tribunal Andino.

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En esas condiciones, Venezuela decide completar el proceso de hacerse miembro pleno del MERCOSUR, retirándose de la CAN, que en el mejor de los casos quedaría reducida a un foro político andino.

A pesar de los conflictos y tensiones, los países andinos liderados por Colombia que tiene intereses cruciales en la CAN, deciden profundizar los acuerdos a los que se llegó en el TLC, de forma tal que se cumple el planteamiento de la Secretaría General que considera complementarios ambos procesos.

Se establecen excepciones o mecanismos legales, de forma tal que en el caso de contradicción con la Normativa Comunitaria Andina, esta tendría prioridad para los acuerdos que afecten a sus miembros. En ese contexto, Venezuela decide continuar con el Status Quo respecto al MERCOSUR.

Este escenario optimista, igual se complicaría por los costos que tendrá que asumir cada país andino y la polarización que se generará a partir de las protestas sociales de los sectores afectados, que podrían llegar a cuestionar la propia viabilidad de los gobiernos recientemente elegidos.

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Escenario 2: La CAN sobrevive

Escenario 3: Comunidad Sudamericana

En cualquiera de los dos escenarios, la Comunidad Sudamericana de Naciones podría constituir un espacio de confluencia. Más claramente en el segundo, donde esta se daría de acuerdo a lo programado a partir de la convergencia entre la CAN y el MERCOSUR como bloques, en plazos que podrían acortarse dado el impulso de Venezuela y su incorporación al MERCOSUR.

En el primer escenario, aún sería posible que los países andinos, particularmente Perú y Bolivia terminarían siendo absorbidos en el marco de un MERCOSUR ampliado. Si se le garantiza a Colombia y Ecuador que el proceso no es excluyente del G-3, y su relacionamiento con los países centroamericanos y caribeños, también podrían participar activamente en este proceso.

Otro escenario para la Comunidad Sudamericana es de entrampamiento. Se prioriza por los Miembros del MERCOSUR la construcción de su proceso

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pasando a un segundo plano la CSN. El ingreso de Venezuela articula un eje principalmente con Argentina que establece cierto contrapeso a Brasil. Se consolida en un eje atlántico opuesto al ALCA y TLC con EEUU frente a los otros países andinos (excepto Bolivia) que impulsan el TLC con EEUU y se alinean con mayor claridad a sus posiciones e intereses en la región. Lo peor que podría ocurrir es que el escenario de entrampamiento de la CSN se complique con la ruptura eventual de la CAN, pero no lo consideramos el más probable. Pensamos que la CSN cautelaría un espacio de convergencia, aún en el caso que se desarrolle el peor escenario andino.

Escenario 4: Escenario de no TLC

La no firma puede tener diferentes orígenes. Desde la desaprobación por los parlamentos antiguos o recién elegidos en los países andinos, hasta el cambio de posición de los nuevos gobiernos en Perú, Ecuador y Bolivia.

Pero, la mayor dificultad puede estar en los EEUU, donde se presentan elecciones parlamentarias el 2006, año en el que además vence el fast-track otorgado al Ejecutivo. Y a la aprobación del CAFTA fue muy difícil, y parece que Colombia exigirá mejores condiciones que las obtenidas por Perú que hizo grandes concesiones a las demandas de EEUU, lo que aumentará la oposición parlamentaria norteamericana.

La oposición interna de los países andinos a la firma del TLC ha ido en aumento, inclusive con propuestas de referéndum que aunque no prosperen, han logrado poner en la agenda nacional la discusión de los costos, que en la propaganda oficial habían sido minimizados.

Los costos de la no firma del TLC dependerá de si logra renovar o no el ATPDEA. La tendencia ha sido reemplazar estos mecanismos unilaterales entre otros factores, por el cuestionamiento que han tenido en la OMC. Si no se renuevan, se perderán los márgenes de preferencia sobre cuya magnitud de impacto, las estimaciones varían a veces demasiado. Pero, sin duda serán afectados los exportadores de los productos estrella que ingresan a EEUU. El mayor costo sería en los países que más utilizan el mecanismo, y/o que tienen mayor proporción de comercio con EEUU. En cualquier cálculo, serían menores a los costos potenciales de los sectores afectados por la firma, incluyendo además del tema de acceso a mercados, las disciplinas OMC.

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Por el análisis anterior, consideramos como más probable la firma del TLC con EEUU, la ruptura –para fines prácticos– de la CAN como bloque comercial, pero la confluencia en el espacio de la CSN.

NOTAS

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Este documento es una versión corregida del presentado en la XIX Encuentro Internacional de Ciencias Sociales. (Feria Internacional del Libro. Guadalajara - Noviembre 2005)OMC (2005). “The Changing Landscape of Regional Trade Agreements”. Discussion Paper N° 8BID Más Allá de las Fronteras. El nuevo regionalismo en América Latina. Informe 2002.BANCO MUNDIAL (2005). “Global Economic Prospects: Trade, Regionalism, and Development”.FAIRLIE, Alan (2005) “Relaciones Comerciales con la Unión Europea en el Spaghetti-Bowl de la CAN”, www.iadb.org/intal.

Los avances moderados que se presentan en Hong Kong, en la Ronda OMC, no alteran sustancialmente el escenario para los países andinos, respecto a la situación actual. Pero, lo más importante en los acuerdos Norte-Sur sería el avance en la negociación de un acuerdo de asociación con la UE(si el cronograma no se altera), que como hemos señalado anteriormente fortalecería no sólo los instrumentos de la integración andina, sino su propia institucionalidad tal como se deriva de la condicionalidad del SGP-Plus y la evolución del proceso de valoración conjunta.

La convergencia con el MERCOSUR podría darse con menores sobresaltos, aún cuando pueda haber matices respecto al relacionamiento que se tenga con la UE. En este escenario, donde hay algún avance en OMC –aunque limitado–, y no se completen los TLCs que impulsa EEUU, se crearían las condiciones para un relanzamientos de las negociaciones del ALCA, aun cuando en condiciones distintas a las que EEUU planteó en la reciente Cumbre de Mar del Plata.

Un escenario de no firma del TLC con EEUU fortalecería la CAN en su negociación con la UE, y consolidaría la convergencia CAN-MERCOSUR desde el reciente impulso venezolano y el nuevo gobierno boliviano.

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