parte 1 — cohesión, competitividad, empleo y crecimiento · dades del centro y la periferia,...

Cohesión territorial

Un objetivo fundamental de la UE, expuesto en elTratado (Artículo 2), es ‘promover un progreso eco-nómico y social y un elevado nivel de empleo, y lo-grar un desarrollo equilibrado y sostenible, enparticular mediante la creación de un espacio sinfronteras interiores, mediante el fortalecimiento dela cohesión económica y social, y el estableci-miento de una unión económica y monetaria’. Esoimplica que los ciudadanos no debe verse desfavo-recidos por el lugar de la Unión en el que vivan o tra-bajen. La cohesión territorial se ha incluido, pues,en el proyecto de Constitución (artículo 3) paracomplementar los objetivos de la Unión relativos ala cohesión económica y social. Su importanciatambién se reconoce en el artículo 16 (Principios)del Tratado, que afirma que los ciudadanos debe-rán tener acceso a los servicios esenciales, a la in-fraestructura básica y al conocimiento, y subraya laimportancia de los servicios de interés económicogeneral para promover la cohesión social yterritorial.

El concepto de cohesión territorial va más allá de laidea de cohesión económica y social tanto amplián-dola como reforzándola. Desde el punto de vista de lapolítica, el objetivo es ayudar a lograr un desarrollomás equilibrado reduciendo las disparidades existen-tes, impidiendo los desequilibrios territoriales y au-mentando la coherencia tanto de las políticas secto-riales que tienen una repercusión territorial como dela política regional. El objetivo también es mejorar laintegración territorial y fomentar la cooperación entrelas regiones.

Hay algunos aspectos del equilibrio territorial de la UEque constituyen una amenaza para el desarrollo ar-monioso de la economía de la Unión en los próximosaños:

– a escala de la UE, una elevada concentración dela actividad económica y de la población en lazona central o pentágono (delimitada por NorthYorkshire en Inglaterra, Franche-Comté en Fran-cia, Hamburgo en el norte de Alemania y Milán enel norte de Italia), que se identificó en el Segundoinforme sobre la cohesión y que abarca el 18% dela superficie de la UE15, mientras que representael 41% de la población, el 48% del PIB y el 75%del gasto en I+D. La ampliación sólo aumentaráeste grado de concentración aumentando la

superficie y la población de la UE, pero elevandorelativamente poco el PIB;

– a escala nacional, la persistencia de grandes de-sequilibrios entre las principales zonas metropoli-tanas y el resto del país en cuanto a desarrolloeconómico, que caracteriza específicamente alos futuros Estados miembros;

– a escala regional, el aumento o, al menos, lapersistencia de algunas disparidades territoria-les, que van más allá de las que mide el PIB o elparo. En concreto, el desarrollo económico vaacompañado de una congestión y de una conta-minación crecientes y de la persistencia de lamarginación social en las principales conurba-ciones, mientras que algunas zonas rurales tie-nen insuficientes relaciones económicas conlas pequeñas y medianas ciudades vecinas, porlo que sus economías a menudo están debilitán-dose. Las grandes zonas urbanas están ten-diendo a extenderse y a invadir las zonasrurales circundantes, a medida que la actividadeconómica y su población aumentan, creandolo que ha dado en llamarse zonas ‘rurbanas’,mientras que las zonas rurales en las que nohay ciudades de un tamaño relativamente signi-ficativo están experimentando un descenso dela población y una disminución de los serviciosbásicos;

– dentro de las regiones y de las ciudades, el desar-rollo de áreas de pobreza y de marginación socialen zonas que a menudo cuentan con limitadosservicios esenciales;

– en algunas zonas específicas limitadas por suscaracterísticas geográficas (islas, zonas esca-samente pobladas del extremo norte y algunaszonas montañosas), la población está dismi-nuyendo y envejeciendo, al tiempo que las difi-cultades de acceso continúan siendo unproblema, y el medio ambiente sigue siendofrágil y se encuentra amenazado, por ejemplo,por frecuentes incendios, sequías einundaciones.

– en las zonas ultraperiféricas, que sufren unaacumulación de desventajas naturales y geo-gráficas (reconocidas en el artículo 299.2 delTratado de la UE), continúan existiendo gravesproblemas sociales y económicos difíciles de

TERCER INFORME SOBRE LA COHESIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL

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resolver debido a su lejanía, a su aislamiento, asus características topográficas, a su clima, alas reducidas dimensiones del mercado y a ladependencia de un pequeño número deproductos.

Estas disparidades territoriales no pueden pasarsepor alto, ya que aparte de las graves dificultades delas zonas periféricas y ultraperiféricas, o de los pro-blemas de congestión de algunas zonas centrales,afectan a la competitividad global de la economíade la UE. La financiación de los costes de lacongestión o el tratamiento de las consecuenciassociales de las disparidades implica una asigna-ción subóptima de los recursos, así como un nivelde eficiencia y de competitividad económica menorque el que podría lograrse en las regiones afecta-das, ya sean zonas atractivas situadas en el centroo zonas periféricas que sufren carencias. Estosproblemas pueden poner en marcha un procesoacumulativo en el que, por ejemplo, las dificultadesde acceso a los centros de investigación y de inno-vación o a las redes de TIC reduzcan aún más el po-tencial de desarrollo económico de las regionesque ya están rezagadas.

Para luchar contra las disparidades territoriales y lo-grar una pauta de desarrollo económico espacial-mente más equilibrada es necesaria una cierta coor-dinación de las políticas de desarrollo para que seancompatibles y coherentes entre sí. Fue ésta la razónpor la que el Consejo de Europa de Postsdam definióen 1999 la Perspectiva europea de ordenaciónterritorial.

Promover un desarrollo equilibrado

Desequilibrios territoriales en

la distribución de las ciudades

Los sistemas urbanos son los motores del desarro-llo regional y es en relación con su distribucióngeográfica en la UE donde más evidente resulta eldesequilibrio entre el centro y la periferia. El análi-sis de estos sistemas, de su potencial y del gradode cooperación entre ellos revela las siguientestendencias10:

– las zonas centrales de Europa y las capitales enlas que están concentradas las sedes de lasempresas, la actividad de investigación y losservicios educativos y culturales siguen

creciendo (la población de Londres, de las gran-des zonas urbanas holandesas y de las ciuda-des alemanas del noroeste continúaaumentando significativamente). Más de 70 ciu-dades o conurbaciones, de las cuales 44 tienenmás de 1 millón de habitantes, ofrecen todas es-tas grandes funciones estratégicas y puedenconsiderarse ‘metrópolis’ de crecimiento de im-portancia europea. El arco comprendido entreLondres y Milán que pasa por la conurbaciónformada por ciudades situadas a lo largo delRhin (Essen y Colonia) es especialmente impor-tante entre estas ciudades;

– en los futuros Estados miembros, a pesar deldescenso de la población, el crecimiento es sig-nificativo en las capitales, especialmente en Bu-dapest, en Praga, en Liubliana y en las capitalesde los Estados bálticos. La única excepción esPolonia, donde hay cinco grandes zonas metro-politanas que rivalizan con Varsovia;

– la aparición de nuevas tendencias que implicanun desarrollo menos polarizado y el crecimientode una serie de zonas urbanas en las regionesperiféricas de la UE, entre las que cabe citar:

- una extensión del núcleo hacia el este con elcrecimiento de ciudades como Berlín, Munichy Viena;

- las capitales escandinavas, Estocolmo y Hel-sinki en particular, se han vuelto económica-mente fuertes, especialmente en las nuevastecnologías;

- algunas zonas urbanas de regiones periféri-cas de la UE, como Dublín, Atenas y Lisboa,también han experimentado un crecimientosignificativo del PIB per cápita en la últimadécada;

– algunas regiones urbanas situadas fuera de lazona central parecen tener una población y unpotencial económico suficientemente fuertespara atraer actividades de investigación y paraconectarse con el tiempo con los principalescentros de decisión europeos e incluso interna-cionales. Estas regiones parecen capaces en elfuturo de estimular el crecimiento de las zonasperiféricas y de conseguir un desarrollo econó-mico más equilibrado en la UE.



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Es posible identificar cuarenta regiones urbanas deese tipo, situadas fuera del ‘pentágono’, y clasifi-carlas en función de cuatro criterios que indicansus puntos fuertes y débiles: el tamaño de su pobla-ción y su crecimiento, su competitividad, sus víasde comunicación y su participación en la economíabasada en el conocimiento. Por ejemplo, Lyon esun buen ejemplo de ciudad fuerte según los cuatrocriterios, mientras que Bilbao es fuerte en uno deellos (el conocimiento) y Oporto y Cracovia sólo tie-nen una puntuación media en los cuatro considera-dos en su conjunto. En general, estas cuarenta

regiones urbanas mostraron entre 1995 y 2000 uncrecimiento del PIB del 3,3–4,1% al año, frente al3% de las metrópolis en expansión y al 4–5% de al-gunas regiones urbanas periféricas que están de-sarrollándose rápidamente, como se señala másadelante.

El análisis de las redes de cooperación entre las ciu-dades indica la existencia de:

– una fuerte red de grandes ‘metrópolis’ en elcentro de Europa (en cuanto a comercio, univer-sidades y vías de comunicación), entre lasque se encuentran Londres, París, Francfort,Amsterdam, Milán y, en un futuro cercano,Berlín;

– fuera de este grupo, la ausencia de cooperaciónestratégica entre las ciudades y en los futurosEstados miembros, la ausencia de redes de pe-queñas y medianas ciudades, salvo en la Repú-blica Checa y en Eslovenia.

Desequilibrios intrarregionales

El futuro de las zonas rurales está cada vez más li-gado al desarrollo de la economía rural en suconjunto y, en algunos casos, exige un cambio realde la base económica y social y de la infraestructu-ra física, el acceso a las TIC y a otras nuevas tecno-logías, el crecimiento de nuevas fuentes de empleo(como en las PYME o en el turismo rural) y el man-tenimiento de los servicios públicos. Esa política hade integrarse en una estrategia regional que impli-ca el desarrollo de relaciones y cooperación econó-micas con las zonas urbanas.

El reto al que se enfrentan las zonas rurales varíadependiendo de dónde se encuentren situadas enrelación con las ciudades antes identificadas: esposible distinguir en términos generales tres tiposde zonas rurales según su grado de integración enel resto de la economía y según sus relaciones conlos grandes centros de actividad:

– las zonas integradas en la economía global queestán experimentando crecimiento económicoy que tienen una creciente población. Están si-tuadas, en general, cerca de un centro urbano,el empleo se encuentra en la industria manufac-turera y en los servicios, pero la mayor parte delsuelo se dedica a la agricultura (por ejemplo, en



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Notables disparidades entrey dentro de las ciudades

El Urban II Audit, disponible actualmente para 189ciudades de la UE15 (65 del pentágono central y124 de zonas periféricas), permite analizar tres ti-pos de disparidades: las que existen entre las ciu-dades del centro y la periferia, entre las ciudadesgrandes y las intermedias, y entre las zonas situa-das en el centro de las ciudades. Los principalesresultados son los siguientes:

– la falta de seguridad es mayor en las ciudadesmás grandes que en las de tamaño intermedio.Por ejemplo, en el Reino Unido el número de ca-sos de agresiones violentas es más del doble queen las ciudades de tamaño intermedio y el númerode asesinatos tres veces mayor. También es ma-yor en las ciudades de la zona central de la UE queen la periferia;

– la contaminación muestra una clara pauta cen-tro-periferia: por ejemplo, las ciudades del cen-tro tienen 14 días de niveles máximos de ozonoal año y la periferia menos de un día al año;

– el paro parece estar más relacionado con facto-res nacionales que con el hecho de que lasciudades se encuentren en el centro o en la peri-feria, o con su tamaño. Lo mismo ocurre con lapobreza (la proporción de personas que vivenpor debajo del umbral de pobreza es, por térmi-no medio, de un 9% en las zonas centrales y deun 16% en las periféricas). Al mismo tiempo,existen grandes disparidades entre las diferen-tes zonas de una misma ciudad: por ejemplo,existe una diferencia entre las tasas de desem-pleo de 8 a 1 dentro de Oporto, donde la tasa me-dia es baja, y de 5 a 1 dentro de Marsella, dondees alta.

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Francia un tercio de las explotaciones agrariasse encuentra situado en esas zonas). El eleva-do crecimiento de la población y las presionesprocedentes de la urbanización hacen necesa-rio gestionar mejor el uso del suelo para evitar ladegradación del medio ambiente y sus usosconflictivos. A pesar de su creciente importan-cia, las políticas urbanas de los Estados miem-bros, salvo las del Reino Unido y Suecia,tienden a no tener suficientemente en cuentalas relaciones entre las zonas urbanas y lasrurales;

– las zonas rurales intermedias relativamente ale-jadas de los centros urbanos pero con buenasconexiones de transporte y una infraestructurarazonablemente bien desarrollada. Tienden atener una población estable y a atravesar unproceso de diversificación económica. En algu-nos Estados miembros, existen grandes explo-taciones agrarias en estas zonas. Es necesariomantener su potencial agrícola, aumentar su rit-mo de diversificación económica y reforzar susrelaciones con las pequeñas y medianasciudades;

– las zonas rurales aisladas, escasamente pobla-das y situadas a menudo en regiones periféri-cas, lejos de los centros urbanos y de lasprincipales redes de transporte. Su aislamientoa menudo se debe a sus características topo-gráficas (como una cordillera) y tienden a teneruna población envejecida, una escasa dotaciónde infraestructura, un bajo nivel de serviciosbásicos y de renta per cápita, una mano de obrapoco cualificada y a no estar bien integradas enla economía global. Su población generalmentedepende en gran medida de la agricultura y estádisminuyendo. Se encuentran situadas princi-palmente en el sudoeste de Portugal, en el nortey noreste de España, en el centro de Francia, enEscocia, en Finlandia y en Suecia. El reto esreavivar estas zonas y mantener la actividadeconómica y la existencia de suficientes servi-cios públicos. También es necesario establecerconexiones con las ciudades, incluso aunqueestén relativamente alejadas.

Regiones que tienen desventajas geográficas

Como se ha señalado antes y se puso de relieve enel Segundo informe sobre la cohesión, las regiones

que tienen características geográficas específicasy permanentes que limitan su desarrollo, como lasmás alejadas, las islas, las regiones montañosas ylas zonas escasamente pobladas del extremonorte de Europa, sufren especiales problemas deacceso y de integración en el resto de la UE.

Las siete regiones ultraperiféricas de la UE com-prenden veinticinco islas más Guyane y juntas tie-nen una población de unos 4 millones dehabitantes. Sufren una acumulación de desventa-jas naturales que dificultan la mejora de las condi-ciones económicas y sociales, comenzando por sulejanía tanto de los centros económicos y adminis-trativos como del continente más cercano. La másalejada, Réunion, se encuentra a más de 9.000kms de París y a 1.700 kms de la costa de África,mientras que la más cercana a un continente, lasCanarias, se encuentra aun así a 250 kms de lacosta. Su lejanía se ve agravada por sus caracte-rísticas naturales (muchas son archipiélagos, pe-queños en cuanto a superficie y población), por sudifícil orografía y por su clima.

Exceptuando las Canarias (que representan casiun 45% de la población total de las siete regionesultraperiféricas y cuyo PIB per cápita sólo era alre-dedor de un 6% menor que la media española), elPIB per cápita sólo representa un 57% de la mediade la UE15, y Réunion, Guyane y las Açores figuranentre las diez regiones menos prósperas. Todassufren una combinación de desarrollo económicoatrasado, excesiva dependencia de la agricultura yelevado paro, pero mientras que la población sigueaumentando significativamente en los territoriosfranceses, está disminuyendo en Madeira y Aço-res, que tienen una elevada tasa de emigración.Las Canarias están sufriendo, además, presionesdemográficas, dependen excesivamente del turis-mo y sufren una falta de diversificación en otrasactividades.

Además de estas regiones, en la UE15 hay 284 is-las pobladas, que cuentan con 9,4 millones de habi-tantes (un 3% del total de la UE15) y tienen unasuperficie de 95.000 kms cuadrados (un 3% del to-tal de la UE15). El desarrollo económico de estasregiones es limitado permanentemente por su rela-tivo aislamiento y por los costes añadidos que ésteconlleva. Además, en muchos casos tienen un ter-reno montañoso y/o forman parte de regiones peri-féricas rezagadas, como las del Mezzogiorno



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italiano, las de Grecia o las de Escocia. Muchastambién forman parte de un archipiélago, lo que enla mayoría de los casos tiende a ser una limitaciónmás, en la medida en que las conexiones de trans-porte con el continente y los servicios públicosestán situados en la isla principal.

Las islas están distribuidas de una manera bas-tante uniforme entre el océano Atlántico, el marBáltico y el mar Mediterráneo, aunque las 119 islasde este último representan el 95% de su poblacióntotal: el 85% vive en Sicilia, Sardegna, las Illes Ba-lears, Kriti y Corse. Las islas situadas en los otrosmares tienden, por el contrario, a ser menores y aestar menos pobladas. Las únicas que tienen uncierto tamaño son la isla sueca de Gotland, las islasescocesas de Lewis y Harris y la isla principal deOrkney. En 2001, su PIB medio per cápita repre-sentaba un 72% de la media de la UE15 y en lamayoría de los casos (la principal excepción sonlas Illes Balears) era menor que en otras zonas desus respectivos países. Tienden a ser vulnerablesen términos económicos debido a la concentraciónde la actividad en dos grandes sectores: la agricul-tura y la pesca, y el turismo.

Las zonas montañosas están repartidas por toda laUE15, abarcan el 40% de la superficie y tienen unapoblación de unos 67 millones de habitantes, esdecir, alrededor de un 18% del total de la UE15.Tras la ampliación a la UE25, representarán más omenos la misma proporción de la población, perouna proporción algo menor de la superficie, ya queen los nuevos Estados miembros la densidad depoblación de las zonas montañosas es algo mayorque en otras regiones. Las zonas montañosas sonmás dependientes de la agricultura que otras zo-nas, especialmente en los futuros Estados miem-bros, pero también en la UE15. Aunque algunas seencuentran cerca de centros económicos y degrandes mercados, debido a su orografía, los cos-tes de transporte tienden a ser altos y son poco idó-neas para muchas actividades agrícolas.

El paro tiende a ser más alto en las zonas montaño-sas que son más periféricas, como las zonas sep-tentrionales de los países nórdicos, Escocia,Irlanda del Norte y el Reino Unido, las cordillerasdel sur de España, Corse, el sur de Italia y Sicilia.En cambio, es en su mayor parte relativamentebajo en las zonas montañosas que se encuentrancerca de grandes centros urbanos industriales o

que tienen esos centros dentro de sus fronteras,como las zonas de Gales, los Apeninos septentrio-nales de Italia, y a lo largo de los bordes norte y surde los Alpes en Francia, en Alemania y en Italia.Existen, sin embargo, excepciones, como las Arde-nas en Bélgica y las montañas Ore en la RepúblicaCheca y en Alemania.

Aunque es necesario realizar más investigaciones,las conclusiones de los estudios que se han llevadoa cabo sugieren que la diversificación económicade la agricultura a los servicios tiende a producirsea un ritmo más rápido en las tierras bajas que en lasregiones montañosas, que la existencia de gran-des ciudades en zonas montañosas y circundantesconstituye un importante estímulo para la actividadindustrial (o, a la inversa, que la riqueza de recur-sos de las zonas montañosas puede llevar al desar-rollo de grandes ciudades en sus inmediaciones) yque el empleo del sector servicios tiende a ser altoen las zonas montañosas más prósperas, princi-palmente en el turismo (como en los Alpes) o en losservicios públicos en las zonas escasamente po-bladas (especialmente en Suecia y en Finlandia).

Desde que Finlandia y Suecia se integraron en laUE en 1994, las zonas escasamente pobladas sehan convertido en una cuestión para la política decohesión. Algunas zonas del subártico y ártico deestos dos países tienen una densidad media de po-blación de menos de 5 habitantes por km cuadrado,nivel muy inferior al de cualquier otra zona de laUnión, salvo la región Highlands and Islands deEscocia11.

El PIB medio per cápita de estas zonas representaun 87% de la media de la UE, cifra significativa-mente más baja que en otras zonas de sus respec-tivos países. El paro también tiende a ser más altoque la media nacional. En general, en Suecia unaelevada proporción del empleo se encuentra en losservicios, especialmente en los servicios públicos,mientras que en Finlandia es mayor el número depersonas que trabajan en la agricultura y en la in-dustria, especialmente en la madera, la pasta depapel y el papel.

En las regiones suecas, en particular, el crecimien-to del PIB ha sido bajo desde mediados de la déca-da de 1990 (su tasa de crecimiento sólo ha sidoalrededor de la mitad de la media de la UE) y el em-pleo no se ha recuperado de las considerables



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Fuente: Base de datos de ESPONOrigen de los datos:UE15 y países candidatos: Eurostat;Noruega y Suiza: Oficinas Estadísticas Nacionales

Este mapa no refleja necesariamente la opinióndel comité de seguimiento de la ESPON

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pérdidas de puestos de trabajo registradas durantela recesión de principios de la década de 1990. Lapoblación está disminuyendo en general a una tasaque en otras zonas normalmente sólo se observaen las regiones que tienen graves problemas es-tructurales. Durante la década de 1990, Kainnu yLappland, en Finlandia, perdieron una media de un1% de la población al año, mientras que en Norrbot-ten, en Suecia, la población disminuyó un 0,6% alaño12 (Tabla A1.8).

Problemas comunes de las zonas

que tienen desventajas geográficas

Todas estas regiones, cualquiera que sea la zonade la UE en la que se encuentren situadas, compar-ten los problemas de las dificultades de acceso y delejanía de los grandes mercados que tienden a au-mentar los costes tanto de desplazamiento comode transporte y limitan su desarrollo económico. Almismo tiempo, la construcción de infraestructurade todo tipo y la provisión de asistencia sanitaria,de educación y de otros servicios básicos normal-mente también tienen más costes debido a la natu-raleza del terreno y a la lejanía del lugar, y son másdifíciles de justificar a causa del pequeño númerode habitantes a los que van destinadas. En muchoscasos, la población o las dimensiones del mercadoson inferiores a la ‘masa crítica’ necesaria para jus-tificar la inversión en términos económicos. Esteproblema se ve agravado por el envejecimiento y ladisminución de la población a medida que se mar-chan los jóvenes (Mapa 1.6).

Por lo que se refiere a las islas, parece que existe unvolumen crítico de población de unos 4.000–5.000habitantes, por encima del cual ésta normalmente au-menta, hay una proporción relativamente elevada dejóvenes y los servicios educativos y sanitarios sonbuenos. Por debajo de este nivel, lo normal es la emi-gración neta, el envejecimiento de la población y laexistencia de insuficientes servicios.

En las zonas montañosas de la UE15, la densidad depoblación (51 habitantes por km cuadrado) es menosde la mitad de la media de la UE, si bien en las zonasinmediatamente circundantes tiende a ser muchomayor, debido a su relativo atractivo como lugares deresidencia y de trabajo. En promedio, la poblaciónestá disminuyendo, pero algunas zonas han comen-zado a atraer gente y nuevas actividades. En los futu-ros Estados miembros, el panorama es similar, si bien

la densidad de población es casi dos veces mayor enesas zonas que en la UE15 y sólo algo menor que lamedia en otras.

Mayor igualdad en el acceso a los

servicios de interés económico general

A pesar de las dificultades que tienen algunas regio-nes, la igualdad en el acceso a los servicios básicos, alos servicios esenciales y al conocimiento — a lo quese denomina ‘servicios de interés económico general’— para todo el mundo, independientemente de dondeviva, es una condición fundamental para la cohesiónterritorial.

El acceso a un sistema eficiente de transporte conbuenas conexiones con la zona central de la Unión esel primer determinante del carácter periférico de unaregión. Las regiones que tienen mejor acceso a losmercados tienden a ser más productivas y más com-petitivas que las demás. Actualmente, la red de carre-teras tiende a estar mucho más desarrollada en laszonas centrales de la UE que en las regiones periféri-cas y aunque la construcción de autopistas ha



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Facilidades de accesode las zonas montañosas

En un estudio reciente de las zonas montañosas seelaboró un índice para clasificarlas en función de susfacilidades de acceso, teniendo en cuenta su distan-cia por aire de las capitales nacionales y de otras ciu-dades, así como de las universidades y de losservicios de asistencia sanitaria, y la densidad de lasredes de transporte (carreteras, ferrocarriles yaeropuertos).

Por ejemplo, las zonas montañosas cuyas facilida-des de acceso son ‘muy buenas’ o ‘buenas’ se en-cuentran situadas en el norte de Inglaterra, en Siciliay en Eslovaquia. También incluyen los Alpes, losCárpatos, los Sudetes, todas las zonas alemanas ylas Ardenas, así como tres zonas españolas y dosportuguesas. Las zonas cuyas facilidades de accesoson ‘aceptables’ se encuentran situadas en torno alos dos primeros grupos. Incluyen zonas de Grecia,de España, de Gales y de Finlandia, así como el Ma-cizo Central de Francia. Las zonas cuyas facilidadesde acceso son ‘malas’ se encuentran al norte del ter-cer grupo; son, en concreto, Highlands and Islandsen Escocia y la mayoría de las zonas montañosassuecas y finlandesas.

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aumentado en los últimos años, las facilidades de ac-ceso por carretera de estas regiones a las zonas cen-trales en las que están concentrados los mercados si-guen siendo mucho menores que en otras zonas. Sonespecialmente difíciles en la mayoría de las regionesObjetivo 1 de Portugal, en Grecia, en el oeste deIrlanda y en los estados bálticos (Mapa A1.5).

Lo mismo ocurre, incluso en mayor medida, en elcaso del ferrocarril, ya que en la mayoría de las regio-nes periféricas la red no ha mejorado, en general, nisiquiera al mismo ritmo que las carreteras. Rumanía,Bulgaria, el sur y el centro de Italia y el norte de Dina-marca, así como Grecia y algunas zonas de Españaalejadas del AVE Madrid-Sevilla, tienen especialesdificultades de acceso por ferrocarril a las zonas máscentrales de la UE (Mapa A1.6).

Las facilidades de acceso a las regiones centrales poraire son significativamente mejores debido a la pre-sencia de aeropuertos internacionales incluso en laszonas más alejadas, si bien la mejora de las conexio-nes a través de este medio de transporte debe po-nerse en perspectiva, dada la pequeña cantidad demercancías que se transportan generalmente por aire(Mapa A1.7).

Aunque la construcción de las redes transeuropeasmejorará las facilidades de acceso, especialmente enlos futuros Estados miembros — sobre todo en Bulga-ria y en Rumanía — el efecto variará considerable-mente de unas regiones periféricas a otras depen-diendo de lo bien conectadas que estén con las rutasprincipales, lo cual depende, a su vez, del estado delas redes secundarias.

El acceso a las nuevas tecnologías, especialmente alas TIC, es especialmente importante para las regio-nes periféricas y para las que tienen desventajasgeográficas, no sólo porque sirven para reducir la im-portancia de la distancia y el tiempo necesario parallegar a las zonas centrales de la UE sino, sobre todo,porque cualquier limitación de su disponibilidad re-duce con casi toda seguridad sus perspectivas de de-sarrollo y disuade a las empresas de establecerse enesas regiones.

Prioridades del desarrollo

Aunque las condiciones económicas y sociales sonmuy diversas en las regiones que tienen desventajasgeográficas, éstas normalmente son menos

prósperas y tienen más paro que el país en el que seencuentran situadas o, en el caso de las regiones ul-traperiféricas, que en el país al que pertenecen. Noobstante, dejando a un lado estas últimas regiones,tanto el PIB per cápita como el empleo dependen ine-vitablemente de los resultados económicos de laeconomía nacional de la que forman parte.

Las desventajas geográficas no siempre significanuna situación económica desfavorable. De hecho,como muestran algunos ejemplos, pueden transfor-marse en activos positivos que pueden abrir nuevassendas de desarrollo. Además, muchas de estas re-giones constituyen una parte importante del patrimo-nio natural de la UE y en ellas se realizan muchas acti-vidades recreativas, culturales y de otros tipos. Sólopor esta razón, es importante que se preserven y semantengan pobladas, lo cual significa, a su vez, quees importante mejorar sus facilidades de acceso ymantener o desarrollar los servicios esenciales.

También es importante que la senda de desarrolloeconómico que sigan respete su patrimonio natural yno ponga en peligro sus propias característicasgeográficas que son o pueden ser un aspecto funda-mental de su ventaja comparativa como lugares nosólo de residencia sino también de actividad empre-sarial. A medida que se desarrolla la economía basa-da en el conocimiento, la proximidad a las materiasprimas o incluso a grandes mercados está convirtién-dose, pues, en un determinante menos importante dela localización y el atractivo del entorno natural y físicoestá cobrando una creciente importancia, junto, porsupuesto, con la existencia de los servicios einstalaciones esenciales antes descritos.

Así pues, el desarrollo económico de estas zonassensibles, incluso más que el de otras, debe tener encuenta la necesidad de salvaguardar el medio am-biente, lo cual significa no sólo integrar esta prioridaden el proceso de toma de decisiones sobre las inver-siones sino también, siempre que sea posible, buscaropciones que mejoren el medio ambiente y refuercenal mismo tiempo la competitividad regional. Ejemplosde esas opciones en las que todo el mundo puede sa-lir ganando es la limpieza de zonas anteriormente da-ñadas por la actividad industrial y su transformaciónen lugares para el desarrollo de nuevas empresas, lamodernización de las conexiones ferroviarias paramejorar sus facilidades de acceso, en lugar de laconstrucción de nuevas autopistas, o el desarrollo defuentes de energía limpias y renovables para sustituir



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© EuroGeographics Association para las fronteras administrativas

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1.7 Diversidad territorial – grado de fragmentación de los espacios naturales

menos del 20% de espacios naturales

Canarias (E)

Guadeloupe Martinique Réunion

Guyane (F)

Açores (P)

Madeira

entre el 20% y el 50% de espacios naturales; mucha fragmentación

entre el 20% y el 50% de espacios naturales; moderada fragmentación

entre el 20% y el 50% de espacios naturales; poca fragmentación

más del 50% de espacios naturales

zonas edificadas

no se dispone de datos

Espacios naturales = todas las zonas(nivel NUTS3) excluidas las zonasedificadas y las agrícolas.

Fuente: CORINE Landcover

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las centrales eléctricas de carbón o de petróleo queagotan los recursos escasos y contaminan laatmósfera.

Aunque no siempre es posible encontrar opciones enlas que todo el mundo puede salir ganando, un princi-pio fundamental de la política de desarrollo tanto enlas zonas sensibles como en otras debe ser, no obs-tante, seguir estrategias que reduzcan lo más posiblelos daños al medio ambiente con el fin de que seansostenibles a largo plazo y no un mero medio a cortoplazo para estimular el crecimiento.

Los problemas medioambientales son especial-mente graves en toda la Unión tanto en las zonasque tienen una elevada concentración de pobla-ción y, por lo tanto, de actividades económicas dediversos tipos como en las zonas en las que la agri-cultura, pero también la minería y otras actividadessimilares, ejercen presiones sobre los recursos na-turales. Estas zonas no están distribuidas en modoalguno de una manera uniforme en la UE sino queestán concentradas en algunos lugares (Mapa1.7). En estas zonas, es necesario limpiar el medioambiente e impedir que sufra nuevos daños. Perono es menos importante impedir que se deteriorenaún más los espacios naturales o seminaturales,que están siendo invadidos gradualmente por laactividad del hombre o que están siendo abando-nados y volviéndose cada vez más fragmentados,o cuyos recursos naturales carecen de protección.Estos objetivos deben constituir, en consecuencia,una parte integral de la estrategia de desarrolloeconómico en toda la UE para garantizar un desar-rollo sostenible.

Factores que determinan el crecimiento,

el empleo y la competitividad

En la cumbre de Lisboa de marzo de 2000, la UniónEuropea se marcó el objetivo de convertirse en la eco-nomía basada en el conocimiento más competitiva ydinámica del mundo, capaz de conseguir un creci-miento económico sostenido y sostenible con más ymejores puestos de trabajo y mayor cohesión social.Para ello, ha identificado varias prioridades:

– dar prioridad a la innovación y a la empresa, espe-cialmente creando unas relaciones más estre-chas entre los centros de investigación y laindustria, desarrollando unas condiciones

favorables para la I+D, mejorando el acceso a lafinanciación y a los conocimientos técnicos yfomentando nuevos proyectos empresariales;

– garantizar el pleno empleo, subrayando la necesi-dad de crear oportunidades de empleo, de au-mentar la productividad y la calidad en el trabajo yde fomentar el aprendizaje permanente;

– garantizar un mercado de trabajo integrador en elque se reduzca el paro, así como las disparidadessociales y regionales en el acceso al empleo;

– ‘conectar’ a Europa, especialmente aumentandola integración y mejorando las redes de trans-porte, de telecomunicaciones y de energía;

– proteger el medio ambiente, especialmenteporque estimula la innovación, e introducir nue-vas tecnologías, por ejemplo, en la energía y en eltransporte.

La política europea de cohesión hace una importantecontribución a estos objetivos, especialmente en lasregiones en las que existe potencial económico y deempleo sin explotar que puede realizarse por mediode políticas de cohesión específicas, aumentando asíel crecimiento de la economía de la UE en suconjunto.

Desde el punto de vista de la política, el mantenimien-to del desarrollo regional exige crear unas condicio-nes favorables a escala nacional, especialmente unclima macroeconómico favorable al crecimiento, alempleo y a la estabilidad, y un sistema tributario y re-gulador que fomente la creación de empresas y deempleo.

A escala regional, deben satisfacerse otras dos seriesde condiciones. La primera es la existencia tanto deuna dotación suficiente de infraestructura básica (enforma de redes eficientes de transporte, de telecomu-nicaciones y de energía, de una buena red de sumi-nistro de agua y de servicios medioambientales, etc.)como de una mano de obra que tenga unos nivelessuficientes de cualificación y de formación. El reforza-miento tanto del capital físico como del humano, juntocon la mejora de los servicios de apoyo institucionalesy del marco administrativo existente, es especial-mente importante en las regiones Objetivo 1 y en losfuturos Estados miembros en los que actualmenteson muy deficientes.



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parte 1 — cohesión, competitividad, empleo y crecimiento · dades del centro y la periferia,...

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