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8/16/2019 Panadero Moya

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Scripta VeteraEDICIÓN ELECTRÓNICA DE TRABAJOS

PUBLICADOS

SOBRE GEOGRAFÍA Y CIENCIAS SOCIALES

LA REGIÓN EN AMÉRICA LATINA.NUEVAS ESTRATEGIAS DE FORMACIÓN REGIONAL Y ORDENACIÓN DEL

TERRITORIO. (1)

Miguel Panadero Moya.Universidad de Castilla-La Mancha

Palabras clave: América Latina, región, ordenación del territorio

Key words: Latin America, region, territorial management

Introducción

La división geográfica de los países en subunidades políticas de límites reconocidos para facilitar lagestión administrativa de su población y de sus recursos, es un elemento de primer orden de suestructura territorial. Estas divisiones son relativamente estables en el medio plazo y determinan elámbito en el que sus habitantes configuran unidades espaciales bien definidas que, después de asumir

su identidad, permanecen fuertemente cohesionadas. A pesar de ello estas unidades no están libres dela influencia de factores externos de naturaleza política, económica, social o cultural modeladores delos territorios, que se desenvuelven a su alrededor. También están sujetas a las cambiantescondiciones de su entorno, a las innovaciones que se introducen a partir del desarrollo de la ciencia yla técnica en las actividades productivas y en la misma cultura de cada país. Se originan así nuevascircunstancias que impulsan la necesidad de reformar la organización político-administrativa de lospaíses, y son germen a su vez de nuevas transformaciones tanto en la morfología de los elementoscomo en el sentido de los flujos que dan forma al espacio geográfico (Panadero y Czerny, 1991).

Estas páginas constituyen una aproximación al estudio de las manifestaciones de este fenómeno enAmérica Latina a finales del siglo XX. El hilo conductor del análisis está constituido por la

enumeración de las diferentes propuestas de ordenación funcional que están en discusión en elámbito de la regulación político-administrativa del territorio de sus correspondientes países. Estacuestión, que es objeto de estudio de la geografía política, es uno de los más importantes factoresgenerales impulsores de los cambios emergentes en la organización del espacio geográfico deAmérica Latina en el momento actual (Panadero, Cebrian y García, 1992).

Como corresponde a todo estudio preliminar las proposiciones que aquí siguen han de ser colocadasen su contexto correspondiente. Primero, según el estado de la teoría del análisis espacial en las dos

La región en América Latina http://www.ub.edu/geocrit/sv-82.h

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últimas décadas; y después, en función de las informaciones que hemos podido reunir, aportadas porlas numerosas anotaciones que sobre este tema están apareciendo en los distintos medios científicosde comunicación utilizados por los investigadores europeos y latinoamericanos a ambas orillas delAtlántico. De su observación se desprende que los procesos de reestructuración territorial que seestán desarrollando en esta región del Sistema Mundo reproducen con cierta peculiar especificidad elfenómeno que hace ya unos años empezó a manifestarse en otros lugares de su misma componentecultural europea en similares términos.

El punto de partida puede ser fijado en el modelo de estructura territorial político-administrativa desus distintos grandes dominios regionales hacia 1970. Lo integraban países organizados comoEstados (unitarios, unos, y como Federaciones, otros) que mantenían una discutida distribución desus atribuciones funcionales, primando el papel de las capitales nacionales frente a las aspiracionesde autonomía más o menos explícitas de sus respectivas unidades constitutivas (provincias,departamentos o estados). Fue la década de los setenta una etapa de su pasado reciente en la que elcrecimiento económico nacional, distribuido territorialmente de forma polarizada sobre algunaspocas áreas, generó en el conjunto de América Latina grandes desequilibrios socio espaciales. Parapaliar sus efectos se diseñaron las políticas de planificación del desarrollo regional que alcanzaron enesa década considerable auge, aprovechando para el diseño de sus actuaciones la organizaciónpolítico-administrativa preexistente en los respectivos países y acomodándolas a las necesidades decada caso.

El crecimiento económico que se impulsó con esas medidas originó también profundos desajustesdemográficos y sociales en extensas zonas y, del mismo modo, la aparición de grandes desequilibriosterritoriales. Para tratar de corregir tan insatisfactorios efectos surgieron las propuestas estatales"descentralizadoras", asociadas a la necesidad de aumento de la participación social y a las demandasde democratización política. Estas corrientes no tardaron en repercutir con sus dinámicas específicasen la aparición de nuevas regulaciones de la organización administrativa del territorio durante losaños ochenta y noventa.

En cualquier caso la situación actual presenta algunas diferencias con relación al pasado. Ahora, lasmanifestaciones de la globalización, un factor de alcance planetario determinante de la configuraciónde los territorios nacionales traspasa tanto las fronteras externas como los límites administrativosinternos de los Estados. Bajo su influencia cada gran ciudad y cada región, parecen haber quedadoubicadas en un puesto de la jerarquía de lugares centrales que corresponde al Sistema Mundo, a unaescala que supera la de los sistemas urbanos nacionales. Este fenómeno integra a cada lugar en unconjunto global y debería esperarse de la integración de las redes urbanas nacionales a escala mundialun mayor acercamiento entre todos sus componentes; pero no es así exactamente porque lasdesigualdades se agrandan y, en cuanto al disfrute de los recursos naturales de la Tierra, hanempezado a establecerse diferencias que podemos percibir fácilmente más contrastadas que nunca.Los vientos que impulsan los cambios de la estructura político-administrativa se mueven en uncircuito de dimensiones planetarias; pero su intensidad no siempre es la misma. Unas veces sonauténticos vendavales que revolucionan la situación precedente; otras, suaves brisas persistentes quetratan de persuadir a los poderes políticos y económicos de cada país de la inevitable necesidad delcambio.

Las aportaciones epistemológicas


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En una de sus últimas y más elocuentes obras el geógrafo brasileño Milton Santos propone unadefinición del espacio de los geógrafos Bque es el espacio humanizado, el espacio del hombre-entendiéndolo como un conjunto indisociable de sistemas de objetos y de sistemas de acciones; talconjunto indisociable ha de ser contemplado desde las nociones de técnica y de tiempo, de razón y deemoción (Santos, 1996). A esta tipología de sistemas (de objetos y de acciones) corresponden lasregiones (construcciones materiales que son el resultado actual de una acumulación de técnicas ytiempo) y los Estados (la conformación ideal, razonable, de elementos emocionales en acción). )Ycual es la función de los municipios, de las regiones político-administrativas (o de los estados,departamentos y provincias que integran cada país) y de los mismos Estados nacionales, en el mundo,en el momento actual?. Esta es la cuestión esencial.

La pregunta no tiene una respuesta sencilla y, probablemente tampoco sea conveniente buscarlaapresuradamente. Los factores que condicionan las características y funciones de los nuevos espaciosregionales en América Latina nos obligan a contemplar la naturaleza de sus elementos desde lasincertezas antes que desde las evidencias, y considerando primero que el propio objeto, es decir, lasregiones o los municipios, sus entornos condicionantes.

En este sentido una de las cuestiones más debatidas es el enfrentamiento y reajuste de los planosglobal y local, la integración de sus respectivos ámbitos y la acomodación que se practica entre susparticulares logísticas operativas.

"En el nivel global, las acciones, incluso las "desterritorializadas" Bescribe Milton Santos-, constituyen (la)norma de uso (o actuación) de los sistemas localizados de objetos (ubicados en cada lugar), mientras que enel nivel local, el territorio (en el que están la población y sus actividades), en sí mismo, constituye una normapara el ejercicio de las acciones. A partir de esos dos órdenes, se constituyen, paralelamente, una razón global(con el imperativo de la desregulación) y una razón local (los requerimientos de cada ciudad y región) que encada lugar (del mundo) se superponen y, en un proceso dialéctico, unas veces se asocian y otras seenfrentan..."(Santos; 1996:267).

Asumiendo este enfoque y retrotrayéndonos al pasado podemos ver que para resolver ordenadamentesu convivencia la sociedad europea occidental diseñó y perfeccionó en los últimos tres siglos laforma de gobierno que conocemos como Estado-nación, partiendo para ello del nivel de desarrollo delos medios de producción alcanzado hasta ese momento y según los principios del sistema capitalista.Desde entonces, la regulación de esa forma de organización política y económica del espaciogeográfico cuya existencia determina el alcance de los espacios particulares que llamamos regiones,y que se inserta en cada Estado-nación, ha sido motivo de repetidos análisis desde todos los camposde las ciencias sociales.

)Se puede hablar ahora con propiedad del fin del Estado-nación ante el protagonismo que hanalcanzado los espacios regionales? )Cuál es la viabilidad de esa organización socioespacial en lospaíses más y menos desarrollados? )Cuáles son las formas emergentes en las que se configuran losestados-nación tras la difusión de los procesos de integración económica y política regional a escalacontinental y de las demandas de autonomía local que se incluyen en el término de "regionalismo"?.

Vigencia del Estado Nación


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El debate sobre la utilidad y vigencia del "Estado-nación" ha producido ya muchas páginas, enartículos y libros, especialmente durante las dos últimas décadas. Una de las reflexiones másacreditadas es la del sociólogo M. Castells, para quien en el momento actual, el Estado, según elmodelo en que quedó constituido en Europa en los últimos tres siglos y fue exportado después alresto del mundo, aunque se halle en una doble crisis (de operatividad y de legitimidad) sigue siendoinsustituible.

En cuanto a la primera de las crisis, la de operatividad, se observa en que el Estado nación es cadavez menos capaz de controlar la globalización de la economía, de los flujos de información y de losmedios de comunicación, o de hacer frente a la emergencia de las redes de la criminalidadorganizada. De otra parte, en cuanto a la legitimidad, el rápido desarrollo de las comunicaciones y lainformación ha permitido constatar que la identidad de la población se manifiesta a menudo en unámbito territorial distinto del que corresponde históricamente al Estado nación y que a partir delreconocimiento de estas diferencias han aparecido sucesivos intentos de creación de nuevos ámbitosterritoriales con soberanía propia que pugnan por ser aceptados por la comunidad internacional. Losepisodios que ejemplifican este fenómeno se multiplican en las páginas de diarios y revistas con talfrecuencia que dejaron de constituir noticia.

Las amenazas que representan estos dos fenómenos para la supervivencia de los Estados nación,entiende Castells que han alentado a sus gobernantes a reaccionar con actuaciones que se orientan endos direcciones: estableciendo alianzas entre ellos para conformar procesos de integración en elámbito de la economía, o asociaciones de distinta naturaleza (cultural, política, militar, etc.) comoorganizaciones de cooperación internacional; y, en sentido contrario, por otra parte han facilitando laimplantación de procesos de descentralización y el reconocimiento de la autonomía funcional adiferentes escalas territoriales (regiones y/o municipios).

)Significa todo esto que nos encontramos en un periodo histórico que se caracterizará por el fin delEstado nación?. Las respuestas a ese interrogante son muy variadas. Para Castells no es así,exactamente; el Estado nación no está desapareciendo y durante largo tiempo no parece que puedadesaparecer, a pesar del desbordamiento al que está sometido por flujos globales que no puedecontrolar y al acoso que tiene que soportar de parte de las identidades regionales. Pese a todo esto,permanece firmemente asentado. En su apoyo juegan factores como la inercia histórica, laconfluencia de poderosos intereses representados por las clases políticas nacionales, y su utilidadcomo mecanismo de control social y de democracia política del cual pueden disponer los ciudadanos.Pero esta vigencia no tiene que interpretarse como inmovilismo. Aunque las formas del Estadopersisten, su contenido y su práctica se ha transformado profundamente y ha dado origen a una nuevaforma política: el autor la llama Estado red.

Se trata de un Estado hecho no sólo de Estados nación; también lo forman naciones sin Estado,gobiernos autónomos, ayuntamientos o cabildos, instituciones nacidas de la integración económicainternacional y de instituciones multilaterales con fines militares, políticos o culturales. Así pues,afirma Castells, no estamos ante el fin del Estado, sino ante la emergencia de "una forma superior ymás flexible de Estado que engloba a las anteriores, agiliza sus componentes y los hace operativos enel nuevo mundo a condición de que renuncien al ordeno y mando... No estamos en el fin de unEstado superado por la economía, sino en el principio de un Estado anclado en la sociedad."(Castells, 1997).


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Estas reflexiones necesitan ser contrastadas. La situación del proceso de cambio que afecta a laorganización de los Estados tiene muchas facetas. Unas veces se expresa con acciones previstas ydeseadas, como la corriente universal favorable a la valorización del patrimonio cultural localexistente en cualquier lugar del mundo, con el fomento de los principios de participación social o elapoyo a las democracias como forma de gobierno más valorada; pero otras, con acciones nopretendidas y perversas, como la "violencia" que se ha instaurado en la práctica cotidiana de muchospaíses.

Manifestaciones perversas: la ausencia del Estado

Las referencias a este fenómeno señalado de la violencia, que no es totalmente nuevo ya que inclusoforma parte de la periodización histórica de algunos países latinoamericanos después de suindependencia, se han incrementado en la última década del siglo XX. Su aparición es más frecuenteen los países más pobres, en los que aumenta el número de territorios conquistados por la violencia.Los medios de comunicación presentan diferentes lugares de África, de América Latina, o de Asia,donde se eternizan conflictos que sitúan a una parte de su población frente al poder central, bajo ladirección de grupos armados cuya naturaleza política es, a menudo, muy confusa. Un poder centralque, desde los procesos de independencia y descolonización formal, tiene grandes dificultades paraerigir estructuras estatales. De esta forma revelan la proliferación de escenarios territoriales cuyasfrágiles estructuras político-administrativas les han llevado a ser denominados como "entidadescaóticas ingobernables".

Tomando la propuesta de otros autores, Rivero constató en Le Monde diplomatique como "ennumerosos países... estos conflictos de destrucción nacional atraviesan periodos de violenciaintermitentes, interrumpidos por incesantes treguas armadas salpicadas de rebrotes de combates enlos que los grupos rebeldes se disputan el monopolio de la violencia... Cuando se produce estefenómeno, el Estado-nación en vías de desarrollo explota y se convierte entonces en una "entidadcaótica ingobernable (Eci)" (Rivero, 1999:3).

Las Entidades Caóticas Ingobernables así entendidas son un fenómeno mundial reciente.Ejemplifican la difícil viabilidad como Estado-nación de numerosos países en vías de desarrollo quese encuentran inermes frente a un sistema económico mundial inspirado en la apropiación de

beneficios e indiferente ante la pérdida de sus anteriores ventajas competitivas (2). Pero lacompetencia exacerbada impuesta por la globalización y la actual revolución tecnológica, quefavorecen la expansión de un darvinismo social excluyente (una forma de evolución del sistemaproductivo a escala internacional que tiene como resultado la eliminación de miles de obreros nocualificados y de toneladas de materias primas) se han convertido en la mayor amenaza para su

supervivencia (3)

Las ECI se caracterizan por la impotencia del Estado para mantener bajo su control el territorionacional y para garantizar a la población la satisfacción de sus necesidades. El caso colombiano es,en el momento actual, el más claro de los ejemplos. Sectores enteros de la economía, de las ciudades,de las provincias y regiones, sufren la amenaza del terrorismo, los secuestros o la extorsión, o quedanbajo el control de grupos paramilitares, de los narcotraficantes o de las mafias. La legalidad, el ordenpúblico y los esbozos de sociedad civil se volatilizan... (Rivero, 1999), y el país se desliza a lacondición de entidad caótica.


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Afortunadamente, no sucede siempre así. Otras formas más "legítimas" cuentan con el respaldomayoritario de la sociedad y permiten distribuir en diferentes niveles los poderes centrales del Estadoen la organización del territorio. De todas ellas, han adquirido creciente importancia las acciones quepodemos clasificar dentro de una corriente favorable a la "descentralización".

Modelos de descentralización en América Latina

La descentralización es un fenómeno básicamente político que se ha expresado en algunos paíseslatinoamericanos, por ejemplo en el país antes citado, Colombia, en el reconocimiento constitucionalde autonomías político-administrativas para los territorios indígenas (BREWER, 1998:70), unfenómeno que también figuraba como demanda en las reclamaciones de los chiapanecas alzadosfrente al Gobierno mejicano en 1994. En Nicaragua existía un precedente incluso más avanzadotodavía mucho antes, aunque su desarrollo posterior ha estado marcado por la precariedad. EnEcuador la situación política de los últimos meses parece avanzar por derroteros similares a losreconocidos en la Constitución colombiana. Se podrían anotar otros muchos casos, porque la historiareciente ofrece numerosos ejemplos de reordenación de las atribuciones territoriales de los Estados.

Los propósitos de los Estados nacionales (unitarios y federados) de llegar a todos los rincones de supaís con sus actuaciones caracterizó las políticas públicas de los Estados europeos y latinoamericanoshasta la década de los sesenta, pero ahora un fenómeno de amplia difusión de naturaleza política estáexigiendo en todas partes que el Poder Público se redistribuya más; que competencias de los poderesdel Estado nacional se transfieran a nuevos centros locales de poder, ya sean éstos configurados comoentidades político-territoriales "nuevas" (regiones autónomas), o sirviéndose de las "viejas" (losclásicos departamentos y provincias o los Estados integrados en las Federaciones) (Brewer, 1998).

La insistencia en las demandas de descentralización ha calado en la sociedad latinoamericana y en laactualidad el rasgo más significativo de la organización contemporánea de la mayoría de los Estadosde América Latina es la convergencia hacia soluciones descentralizadas similares. De acuerdo con

ellas los Estados unitarios tienden a regionalizarse políticamente y los Estados federales vuelven aprofundizar en la misma dirección para seguir esquemas igualmente descentralizadores.

El modelo que se observa con mayor interés es el de los históricos estados europeos, unitarios yfederales, que han originado la figura del Estado regional. Existe ya muy poca diferencia entre losresultados de unos y otros, salvo en la denominación dada a la forma descentralizada de Estado, quese percibe en cada uno de ellos conforme a su propia tradición.

Se puede decir que actualmente, en el ámbito occidental del Sistema Mundo, el Estadocontemporáneo está descentralizado o en vías de descentralización. El fenómeno universal que estácondicionando la reorganización de los Estados es el proceso de distribución vertical del poder

Público. Los Estados unitarios han evolucionado dando paso a niveles político-territorialesintermedios, con el carácter de regiones políticas dotadas de autoridades electas y autonomía que, enalgunos casos van más allá y han sido incluso más efectivas que las que presenta el esquema ideal delEstado Federal. Los Estados Federales, por su parte, cada uno desde su especificidad, tienden aprofundizar en el federalismo para llenar de contenido análogo esquema de distribución del poder yhan aplicado las medidas descentralizadoras que teóricamente se podían haber permitido antes(Brewer, 1998:80) en la reasignación de competencias a sus unidades federales constitutivas. En


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América Latina se aprecia la misma situación.

En los primeros años de la década de los ochenta las anotaciones sobre el papel de ladescentralización en la reforma del Estado acompañaron al proceso de emergencia de nuevos actorespolíticos locales. Borja, por ejemplo, en esa época, encontraba en la tradicional separación entre elEstado y la sociedad en América Latina la justificación de la debilidad de los poderes locales y suincapacidad para poder articular las instituciones elegidas y las administraciones públicas con lossectores dinámicos y movilizados de la sociedad civil. Y una consecuencia geográfica de esasituación sería la desarticulación existente entre los distintos grupos sociales y entre las diferenteszonas territoriales.

Para este autor el desarrollo de la democracia como sistema político exigía favorecer ladescentralización regional y municipal. Las razones aducidas eran muchas: para arraigar lasinstituciones del Estado en la sociedad; para articular las instituciones representativas con losmovimientos sociales; para asumir la iniciativa en los campos de la cultura, de la economía y de losmedios de comunicación social, y para afrontar las situaciones de crisis y desocupación, movilizar losrecursos existentes, generar nuevas pautas de crecimiento y nuevos mecanismos de integracióncultural desde la participación ciudadana. Se entendía la descentralización del Estado, en resumen,como una de las claves de la democratización y modernización de éste y como un medio deintegración de la sociedad (Borja, 1984:152), contemplada desde un enfoque nacionalista.

Así pues, la descentralización política, como proceso contemporáneo, se convirtió en un instrumentoesencial de la reforma del Estado. Por otra parte, a su lado se hallaban otros elementosfundamentales: las privatizaciones y la desregulación. La descentralización se mostraba unaconsecuencia del avance de la democracia, sistema político mejor valorado por la sociedad actual; almismo tiempo, las privatizaciones serían la respuesta a la crisis del Estado empresario e interventoren todos los aspectos de la vida económica y social; y finalmente, la desregulación, la forma deconseguir la necesaria participación de las iniciativas privadas en la provisión de las demandassociales ante el fracaso del sector público para atenderlas directamente. Las respuestas posibles a esosplanteamientos eran muy variadas. Un buen ejemplo de las alternativas contempladas lo constituyenlas cuestiones que son objeto de debate en los foros virtuales con las facilidades que proporciona ladifusión de las tecnologías de la información.

La descentralización en los aforos virtuales

Las propuestas de "Gobiernos intermedios" (GI) en América Latina

M. Velasco, del IULA ecuatoriano (4), define los "Gobiernos intermedios" como formas de gobiernosubnacionales presididas por autoridades de elección popular que en la jerarquía administrativo-territorial de los Estados, corresponden a unidades mayores que los municipios y, obviamente,menores que la nación. Estos GI cumplen funciones de articulación e intermediación entre la nacióno el gobierno nacional y los municipios.

En las formas de Estado Federal los GI son los Estados de la federación, normalmente presididos porgobernadores (como es el caso de Venezuela donde son elegidos por sufragio directo sólo a partir de1989, al entrar en vigor la Ley de Elección Directa de Gobernadores y Alcaldes). Los Estados


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unitarios también suelen tener gobiernos intermedios. En Ecuador, por ejemplo, los GI se denominanConsejos Provinciales; (su jurisdicción alcanza a la Provincia y están presididos por Prefectos electospor sufragio directo e integrados en una Cámara de Consejeros Provinciales); en Colombia los GIcorresponden a los Departamentos, presididos por un Gobernador electo y una CámaraDepartamental.

La necesidad de instaurar gobiernos intermedios no es sentida con la misma intensidad en todaspartes. En los países de pequeño tamaño y con una población escasa y culturalmente homogénea lanecesidad de GI no suele ser planteada ya que la comunicación entre los gobiernos centrales y losmunicipios es (o puede ser) fluida y directa. Por el contrario, en países con una gran diversidadétnica, cultural y regional, los integrantes de estos grupos están reivindicando el reconocimiento decierto grado de autonomía político-administrativa que a escala territorial supera el ámbito de lossimples municipios. Chiapas, en Méjico, y Pastaza, en Ecuador son ejemplos significativos.

La declaración del XXXIV Congreso Mundial de la Unión Internacional de Autoridades Locales

(IULA) (5) es otro de los más recientes alegatos a favor del gobierno democrático local. En supreámbulo plantea de forma un tanto determinista, como premisa inicial, que al comienzo del siglo

XXI las funciones y tareas de las ciudades y de los gobiernos locales se verán ampliadas "por unanecesidad histórica". Reconoce que fuerzas económicas, tecnológicas, demográficas, ambientales ysociales en constante cambio están reestructurando el mundo. La globalización y la liberalización dela economía y el impacto mundial de las nuevas tecnologías de la comunicación, transforman la vidade los ciudadanos. En este escenario, la función tradicional del Estado se ha visto profundamenteafectada por las mencionadas tendencias, que repercuten en el curso que siguen las actividadeseconómicas y sociales. Las grandes "ideas fuerza" de finales del siglo XX respaldan susdeclaraciones: los Estados deben ir aceptando la mayor importancia de los gobiernos locales yregionales como agentes democráticos y económicos imprescindibles, y como hilo conductor deldesarrollo sostenible.

Los Estados, se insiste, no pueden dirigir y controlar de forma centralizada las ciudades y los pueblosdel hoy y del mañana, tan complejos, integrados, diversos y en constante evolución. Esto sólo podráhacerlo gobiernos descentralizados, que involucren al ciudadano y estén cercanos a él. En estesentido, diversos Estados, en sus constituciones o mediante tratados internacionales, han reconocidoformalmente el papel fundamental de los gobiernos y de la democracia locales; pero estereconocimiento está todavía lejos de ser un hecho universal. Por eso los participantes en el CongresoMundial de IULA declaran defender los principios democráticos de descentralización ysubsidiaridad; y esto no tanto para el diseño de una pirámide de jerarquías gubernamentalescompetenciales, sino para el establecimiento de un marco de esferas de gobierno interconectadas quedeben actuar conjuntamente "en sincera colaboración" para fomentar el bienestar de los ciudadanos yde las comunidades.

El "laboratorio" ecuatoriano de la descentralización

Ecuador es el resultado de la integración de ámbitos regionales heterogéneos, con escasa o nulaarticulación entre sus respectivas sociedades. Esta situación justificaría sus tensiones internas que semanifiestan en las etapas de crisis como fuerzas centrífugas. Su recurrente aparición inspira elrechazo de las elites dirigentes del país que se han opuesto tradicionalmente al desarrollo de suspotencialidades regionales considerándolas como una amenaza para la acción del Estado y un


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permanente riesgo para su disolución.

Los Consejos provinciales ecuatorianos constituyen expresiones tímidas de la diversidad regionalsolamente. El Gobierno central se resiste a ceder el control político de las provincias para lo cualmantiene en ellas gobernadores designados por el Presidente de la República. Así se produce unaespecie de dualidad entre los poderes públicos presentes en cada una de ellas, ya que conviven losPrefectos, electos por sufragio popular, y los Gobernadores, designados por el Ejecutivo.

La crisis económica y las dificultades financieras que golpeaban a este pequeño país andino en losprimeros meses de 1999 y el impago por parte del Gobierno Central a las municipalidades de susasignaciones económicas dejaban a estas últimas en una difícil situación. El debate sobre laconveniencia de organizar un Estado descentralizado en regiones político-administrativas motivabaopiniones encontradas. Los representantes de la Asociación de Municipalidades del Ecuadormostraban su rechazo al proyecto gubernamental de formular un "plan de descentralización porregiones y autonomías provinciales al margen de los 214 municipios ecuatorianos con la aplicaciónde modelos extraños". Los fundamentos de la propuesta institucional (LOZANO CASTRO, 1998)eran estos:

Los antecedentes inmediatos del proyecto se inscriben en la promulgación de la Constitución de laRepública del Ecuador, de 1998, en la que al referirse a la Organización Territorial yDescentralización (Tít. XI, cap. I, art. 224) establece una nueva división político-administrativa delpaís definiendo jurisdicciones territoriales de régimen seccional autónomo, en los niveles cantonal yprovincial, estableciendo también que podrá haber circunscripciones territoriales indígenas y afro

ecuatorianas. En este mismo ámbito de la organización territorial (6) dispone que existirán regímenesespeciales de administración territorial por consideraciones demográficas y ambientales, y que porLey se podrán crear distritos metropolitanos y regular cualquier tipo de organización espacial.

Con estas disposiciones quedaba abierta la posibilidad de establecer una reestructuración delterritorio ecuatoriano con distritos metropolitanos y circunscripciones territoriales o "regiones" derégimen especial, situación que, en opinión de los autores del documento que nos sirve de guía,parece necesaria debido a los fuertes desequilibrios territoriales ocasionados por el modelo decrecimiento económico vigente; éste privilegió a dos polos de desarrollo en el país, Quito yGuayaquil, lo que se ha convertido de hecho en un centralismo / regionalista que impide cualquierintento de reducir tan asimétrica situación.

En cuanto al segundo principio básico que inspira el proceso, la descentralización, ésta establece (7)

que el gobierno central transferirá progresivamente funciones, atribuciones, competencias,responsabilidades y recursos a las entidades seccionales autónomas u otras de carácter regional.

Por su parte, otros antecedentes más lejanos permiten explicar la situación actual de un país comoEcuador cuyo diagnóstico muestra la existencia de acentuados desequilibrios ínter territoriales, unaexplotación irracional de los recursos naturales, una distribución desigual de la riqueza social,desempleo, migraciones de la población, deterioro ambiental, inestabilidad política, etc. El Estadoecuatoriano ha ejercido tres funciones principales: garantizar el proceso de desarrollo, regular elcrecimiento y normalizar los mecanismos del funcionamiento del sistema económico y social. Eldesarrollo histórico de este papel ha llevado a la situación actual caracterizada por la heterogeneidadestructural, la desvertebración social, los desequilibrios y la desarticulación territorial, que impiden


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las relaciones entre los componentes básicos estructurales y territoriales del país en sus diferentesniveles: rural y urbano, local, provincial, regional y nacional. Y tal situación parece que puedeencontrar en estos momentos una herramienta útil en los planteamientos de una regionalización quese apoye en la participación para dar forma a las propuestas de descentralización política yeconómica.

La reestructuración territorial del país en forma de regiones obligaría a la configuración de nuevossistemas urbano-regionales que permitan intensificar las relaciones horizontales entre sus elementos yentre las distintas regiones del país. Este proceso requiere la potenciación de aquellos núcleos quetengan capacidad para articular en su entorno al resto del territorio inmediato, constituyéndose así enelementos estructurantes de la red urbana nacional capaces de recibir las medidas de promocióncomplementarias de parte de la administración y de consolidar una nueva estructuración del Estado apartir de la reformulación de su sistema urbano nacional.

El papel de los Consorcios y agregaciones de municipios

La alternativa a las estructuras regionales descentralizadas puede estar, en numerosos casos, en losmunicipios, que son los entes latinoamericanos de mayor tradición en cuanto a la organización de su

territorio. Pero su reconocimiento efectivo como sujeto y actor de ordenación espacial está muy lejosde conseguirse. Un argumento repetidamente esgrimido por los defensores de la instauración deformas de GI regionales se refiere a la manifiesta inviabilidad económica de muchos de aquellos.Alrededor del 80 % de los 15.000 municipios de América Latina constituyen pequeñas localidadesrurales con escasas posibilidades para iniciar procesos de desarrollo endógeno y para diseñarrespuestas locales apropiadas a los desafíos globales, si no se articulan en grupos de alcance comarcalo regional. Una opinión interesada aduce que, para este fin, lo que podría denominarse "territorioeconómico y socialmente viable" sobrepasa a menudo la jurisdicción municipal.

¿Es entonces la región, entendida como unidad social, económica, cultural y territorial, la escalaapropiada?. ¿Cuáles son las condiciones mínimas para implementar un proceso de desarrollo que a

partir de fuerzas internas se configure como respuesta suficiente ante los desafíos de laglobalización?

Estos planteamientos tienen gran interés para Colombia. Desde hace varios años sus departamentosse encuentren en quiebra fiscal, por lo que sus posibilidades como estructuras territoriales político-administrativas receptoras de GI en el proceso de descentralización resultan inoperantes. De ahí quela descentralización colombiana, señala el sociólogo F.E. Velásquez, tenga matices eminentementemunicipalistas. El fortalecimiento político, administrativo y financiero se orientó esencialmente hacialos municipios, mientras que los departamentos quedaron muy mermados en sus disponibilidadespresupuestarias, tanto en lo que constituye la captación de recursos como en sus atribuciones. LaConstitución de 1991 asignó a los Departamentos funciones de planificación regional, aplicación de

las políticas nacionales en su territorio, y asistencia técnica a los municipios. Ninguna de estasfunciones parece haber sido desarrollada hasta ahora con éxito por lo que, reemplazados en lafunción de ejecutores de programas y proyectos por las autoridades municipales, han perdido buenaparte de su anterior protagonismo político, económico y social.

El debate actual se plantea entre la conveniencia de mantenerlos como entidades territoriales o la decrear nuevas instancias intermedias, aunque la aprobación por el Congreso de la República de


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Colombia de una Ley de Ordenamiento Territorial que defina las atribuciones de cada nivel político-administrativo deja este asunto muy lejos de las preocupaciones inmediatas de los colombianos en lascircunstancias actuales.

Aparece así otra alternativa, la que presenta a las agrupaciones de municipios que con distintosnombres (consorcios, mancomunidades, etc.), se han generalizado últimamente. A un nivel operativola articulación de tales "consorcios intermunicipales" se establece entre gobiernos localesterritorialmente vecinos para realizar acciones que contribuyan a reducir costos y a mejorar laeficiencia de algunas prestaciones sociales. Como espacios comarcales de organización suspotencialidades para la reasignación de funciones político-administrativas no han pasadodesapercibidas. S.R. Ilari, del Centro de Estudio e Investigaciones de la Universidad Nacional deQuilmes, en Argentina, les atribuye la posibilidad de llegar a constituir, de hecho, un cuarto nivel degobierno, dado que se suman a la acción realizada desde la nación, la provincia y el municipio. EnArgentina estas experiencias se han desarrollado en el contexto de la "retirada" del Estado Federal dela función de proveedor de bienes y servicios, sumándose a la práctica de las desregulaciones yprivatizaciones antes comentadas, y la subsiguiente descentralización hacia las provincias dedeterminadas políticas sociales (salud, educación y vivienda).

El municipalismo frente al regionalismo

El debate sobre la Carta Mundial del Gobierno Local Autónomo y las proclamaciones de la"Declaración de La Paz" ilustran con mayor propiedad el alcance y objetivos de esta otra corriente enauge. La discusión acerca del nivel territorial óptimo para ejercer el derecho a la autonomía tiene enel movimiento municipalista latinoamericano un activo colectivo de defensores.Una de sus manifestaciones más notables esta contenida en el proceso de discusión de la "CartaMundial del Gobierno Local Autónomo" (o "Carta Mundial de Autonomía Local" (CMAL), enopinión de N. Vega), que en su preámbulo reconoce, como se hiciera en el Programa 21 y en elPrograma Hábitat, que muchos problemas mundiales han de abordarse en el ámbito local y que nopueden resolverse satisfactoriamente sin una cooperación y un diálogo intensos entre el Estado y losgobiernos locales municipales.

Este documento consultivo forma parte de un proyecto conjunto entre las Naciones Unidas y losniveles locales de gobierno que se comprometieron a elaborar una Carta, a partir de un extensoproceso de consultas, para promocionarla ante la Asamblea General de las Naciones Unidas con

ocasión de la Sesión Especial de 2001 dedicada a revisar la implementación de la Agenda Hábitat (8).

En el mismo sentido en que se expresa la CMAL están enunciados los principios de la llamada

"Declaración de La Paz" posterior (9), que partiendo del reconocimiento de los factores que originanactualmente los desequilibrios territoriales confían en la autonomía municipal y en el fortalecimiento

del papel de estos actores locales en el desarrollo la búsqueda de las respuestas adecuadas a susproblemas. La declaración asumía en su articulado todos los principios generales que justifican losplanteamientos del "desarrollo local":

La Humanidad se encuentra en un complejo proceso de globalización, que abarca dinámicas de integraciónconducentes a nuevas formas de civilización las que, sin embargo, no se distribuyen equitativamente portodas las regiones y localidades.


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Los Gobiernos Locales y los Municipios empiezan a desempeñar un nuevo papel en la dinámica actual de losEstados y Naciones, al perder los Gobiernos Centrales la capacidad de regulación y de poder, por lo quecorresponde a los Gobiernos Locales -donde la "Razón de Estado da paso a la Razón de los Ciudadanos"-reconstruir el poder mediante el fomento de la democracia y la participación en la solución de los problemasde la vida cotidiana de las ciudades.

Los gobiernos locales son la instancia territorial de participación ciudadana más adecuada para servir desíntesis entre lo global y lo concreto en la estrategia económica y social para un desarrollo territorial

sostenible, equilibrado y armónico.

Los gobiernos centrales deben reconocer y fortalecer el papel que juegan los municipios en el desarrollo delos Estados, en los procesos de nuevas formas de integración e inserción mundial, asumiendo las ciudadescomo el nuevo espacio de respuesta a los retos globales.

Los gobiernos centrales deben intensificar sus propuestas en materia de descentralización por la vía de losGobiernos Locales.

El impulso a la descentralización debe realizarse a través de autoridades locales democráticamente electas yéstas deben disponer de la necesaria capacidad financiera e institucional, establecida mediante una adecuadadistribución de funciones entre los Gobiernos central y Local; y

Los gobiernos locales deben unirse en la defensa de las autonomías municipales para establecer una nuevarelación con los gobiernos centrales.

Ejemplos concretos de la difusión de estos planteamientos por los países de América Latina puedenser encontrados sin dificultad. Las actuaciones de la Asociación de Alcaldes de las ProvinciasCapitales del Perú sirven al caso y expresan la forma en que las lógicas locales se desenvuelven ycrean sus propias exigencias para competir en el uso del territorio con las lógicas globales. Actuando

en el marco establecido por la vigente Constitución Política y la Ley Orgánica de Municipalidades(10) esta Asociación se pronunciaba por la unidad de los Alcaldes del país, por el respeto a la

autonomía política, económica y administrativa de los gobiernos Locales y la preeminencia de suautoridad en los asuntos de su competencia; por la vigencia de los fueros municipales como espaciolegítimo de participación ciudadana y afirmación de la democracia; por la validez y respeto de lainiciativa legislativa de los municipios en cuanto a Leyes, normas y decretos que afectan a su gestióno su gobierno, sin intervención de organismo o nivel de gobierno alguno.

Los municipios peruanos promueven iniciativas de Desarrollo Económico Local, entendido éstecomo un proceso que debe liderar la municipalidad con el propósito de ampliar su base económicalocal. Esta es una respuesta local a los desafíos de la economía global. Vista desde el fenómeno de laglobalización, es necesario repensar el papel de los escenarios locales y en particular sus niveles degobierno.

La nueva situación internacional ha generado un cambio sustantivo en las estrategias de desarrollo ylos procesos de descentralización se han transformado en un componente clave de la modernizaciónde los Estados, para hacer más eficiente la gestión pública y redefinir el marco de la inversión social;los países de América Latina no han corregido las desigualdades locales; en todos los casos losimpactos han sido negativos. Las desigualdades que se observan en términos de ingresos y desarrollode los diferentes territorios (regiones, municipios) con respecto a la nación requiere que el conjuntode actores presentes en esa realidad se transforme en gestores de su propio desarrollo, obligándolos a


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ser más competitivos (INICAM, 1999).

Para la asociación de municipios peruanos los nuevos retos del desarrollo demandan que lasinstituciones locales actúen en ese tema asumiendo el papel que la Ley Orgánica de Municipalidadesdel Perú les concede. Es, en síntesis, una manifestación en el área andina de esa misma corriente quecada vez más se extiende por todas partes, que entiende la emergencia de lo local como contrapartede la globalización y que impulsa su dinámica como elemento esencial de las estrategias deformación de nuevos espacios regionales.

Notas

1 Este documento fue presentado en el Simposio Internacional celebrado en el Centro de Estudios Latinoamericanos(CESLA) y Centro de Estudios de Tradición Clásica en Europa Oriental (OBTA), en la Universidad de Varsovia, en mayo de1999, y fue publicado en: Dembicz, A.; Laurelli, E. (eds). Procesos regionales en Europa centro-oriental y América Latina.Experiencias de encuentro y transformación. (ISBN 83-85620-54-0), Universytet Warszawski, Varsovia, 2000, Páginas:291-307.

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Esas ventajas eran la abundancia de su mano de obra y de sus recursos en materias primas, factores del sistema productivoque les hacían viables hasta hace poco tiempo.

3 Al terminar el siglo XX, la cantidad de materia prima por unidad de producción industrial sólo representa dos quintaspartes de la utilizada hace setenta años; y hace cuarenta, un asalariado de cada cuatro era obrero mientras que hoy, lo essolamente uno de cada siete... La revolución tecnológica y el aumento en términos absolutos y relativos de los desempleadosque acompaña a la explosión demográfica chocan de frente, y el choque acelera el efecto de caos. Empiezan así a surgir lasECI.

4 Foro Golde, 10.02.99.

5 El XXXIV Congreso Mundial de IULA se celebró en Barcelona (España) y aprobó su declaración final el 24 de marzo de

1999. En ella se define los nuevos desafíos con los que ha de enfrentarse el siglo XX, el papel de la democracia local en elmundo, las relaciones con el desarrollo sostenible y la agenda local 21, la cohesión social y la participación, la necesidad dearticular una voz unitaria para promover el gobierno local en el ámbito mundial enviando con este objeto un mensaje para lasNaciones Unidas y la comunidad internacional.

6 Capítulo IV, artículo 238.

7 Capítulo I, artículo 225.

8 Lenni Montiel, de la Universidad de Birmingham, Inglaterra, propuso en octubre de 1998 abrir un debate sobre eldocumento "Carta Mundial del Gobierno Local Autónomo", preparado conjuntamente por el UNCHS-Hábitat y lasasociaciones internacionales de autoridades locales representadas por la Coordinadora de Asociaciones Mundiales de

Ciudades y Autoridades locales (WACLAC) en mayo de 1998, solicitando el envío de mensajes electrónicos a la direcció[email protected] ; los comentarios anteriores se formularon a través de este foro virtual.

9 La Declaración de La Paz fue suscrita el día 20 de octubre de 1998 por autoridades locales de diferentes países en el 450aniversario del nacimiento de la capital boliviana, en el transcurso de unas jornadas de reflexión municipalista sobre lasrelaciones entre el Estado central y los Gobiernos Locales.

10 La Asociación de Alcaldes de Provincias Capitales del Perú se constituyó en abril de 1998. Su primera reunión de trabajose celebró en la Municipalidad Metropolitana de Lima, en el mes de febrero siguiente, con la asistencia de los Alcaldes de


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Lima, Abancay, Cajamarca, Huancavelica, Huancayo, Moyabamba, Huanuco, Huaraz y Tumbes. Las cuestiones expuestasen el texto pertenecen a la declaración formulada en esta última ocasión.

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