oscar godoy - pueden las fuerzas armadas ser garantes de la democracia

8/4/2019 Oscar Godoy - Pueden Las Fuerzas Armadas Ser Garantes de La Democracia

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Estudios Pblicos, 61 (verano 1996).

ENSAYO

PUEDEN LAS FUERZAS ARMADAS SER GARANTES

DE LA DEMOCRACIA?*

Oscar Godoy Arcaya

El autor sostiene que la crisis experimentada por el pas en la dcadade los aos 70 es la causa de que se les haya atribuido a las Fuerzas

Armadas un rol de garantes del orden institucional incompatible conun sistema democrtico. Asimismo, como parte de tal funcin, expo-ne la naturaleza y dimensiones del aparato constitucional que lesconfiere a las Fuerzas Armadas participacin en las instituciones yprocesos polticos del pas.Junto con exponer la doctrina de los garantes en una democracia, serevisan los principales argumentos que se han dado para justificar laatribucin de esa funcin a las Fuerzas Armadas: tradicin de partici-pacin poltica de las Fuerzas Armadas chilenas; intervenciones mili-tares de facto en el escenario poltico durante el presente siglo, y laconsecuente necesidad de darles una va de expresin jurdica atravs de instituciones, como los Senadores designados y el Consejode Seguridad Nacional; teora del Consejo Nacional de Seguridad

como contrapeso de las Fuerzas Armadas a los poderes polticos, etc.El autor propone que a partir de los esenciales constitucionales, queforman parte del consenso poltico bsico, se puede establecer un

OSCAR GODOY ARCAYA. Doctor en Filosofa, Universidad Complutense de Madrid.Profesor Titular de Teora Poltica y Director del Instituto de Ciencia Poltica de la PontificiaUniversidad Catlica de Chile. Miembro de la Academia de Ciencias Sociales, Polticas yMorales del Instituto de Chile. Consejero del Centro de Estudios Pblicos.

* El autor agradece los valiosos comentarios de Lucas Sierra a este trabajo.


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orden lexicogrfico de los distintos garantes del orden institucionalchileno. En ese orden, las Fuerzas Armadas tienen un lugar distintodel que le asigna la actual Constitucin.

l propsito de este trabajo es analizar las bases de la participa-cin de las Fuerzas Armadas en la vida poltica del pas, en conformidadcon las atribuciones que les confiere la Constitucin de 1980. Esas atribu-ciones se pueden condensar en la funcin genrica y global que el textoconstitucional consagra bajo la frmula de garantizar el orden institucionalde la Repblica1. La cuestin de fondo, a la cual pretendo dar una respues-ta, se plantea en los siguientes trminos: pueden las Fuerzas Armadas sergarantes de la democracia?

La pregunta recin formulada est referida a la democracia chilena.Sabemos de antemano que los regmenes democrticos fundan la garantade su propia existencia y desarrollo en la voluntad popular, librementeexpresada, y en las instituciones que derivan directa o indirectamente de

ella. La tradicin poltica occidental le concede a este fundamento el estatu-to de principio de soberana popular. De acuerdo con este principio, lasFuerzas Armadas son garantes derivados y subordinados: nunca garantesltimos. La clebre cuestin platnica, quin custodia a los custodios?, seaplica tambin en este contexto, porque los cuerpos armados, en una demo-cracia, tienen la funcin precisa de defender la soberana y la integridadterritorial, siempre bajo la subordinacin a la autoridad polticamente cons-tituida. Si se les concediese la facultad de garante ltimo, nadie podraactuar como sus custodios. En ese preciso instante, el principio de soberanapopular quedara suprimido, para radicarse en las Fuerzas Armadas. De estemodo, las instituciones y las prcticas democrticas solamente tendran uncarcter vicario, dependiente de la voluntad del verdadero soberano.

1. La crisis del rgimen poltico en 1973

1.1 Precisiones conceptuales

Un primer eje de mi argumentacin se refiere a la crisis del rgimenpoltico en 1973. Acerca de esta grave coyuntura, cuyo momento culminan-

1 Constitucin Poltica de la Repblica de Chile (Editorial Jurdica de Chile, 1993).Art. 90, p. 69.

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te es la cada del rgimen del Presidente Salvador Allende, mi interpretacinsigue la lnea marcada por la sucesin: prdida del consenso, vaco de poderpoltico y ocupacin de la autoridad gobernante por las Fuerzas Armadas,acontecida el 11 de septiembre de 1973. Sin embargo, antes de entrar en eltema, es necesario hacer algunas precisiones conceptuales, sin las cualesdifcilmente mis planteamientos podran quedar claramente expresados. Este

ejercicio, adems, es necesario debido a la extraordinaria oscuridad con queactualmente se debaten estos temas.

Cuando hablo de consenso me refiero al acuerdo unnime o cuasiunnime acerca de las bases del sistema institucional que configuran a unrgimen poltico. Se trata, entonces, de un sentido fuerte de consenso. Poresta razn, prefiero hablar de consenso bsico. Esta forma de consentimien-to pblico respecto de sus contenidos se refiere a los elementos centrales ymnimos del rgimen poltico. Desde el punto de vista del acto mismo deconsentir, hay que decir que en general los consensos bsicos son tanto elproducto de largos perodos de desarrollo poltico, como de intensos ybreves procesos constituyentes. En algunos casos ni siquiera se expresan enun texto, en una constitucin positiva, sino que se albergan en la costumbre.

En esta ltima situacin la unanimidad es atribuida a muchas generaciones,presentes y pasadas.

Los elementos centrales y fundamentales acerca de los cuales trata elconsenso bsico son los esenciales constitucionales2: sobre ellos descansano solamente el edificio de las instituciones polticas de una comunidad,sino tambin su modo de vida poltico. Por lo tanto, se refieren a lasestructuras institucionales as como a la cultura poltica desplegada a lolargo del tiempo.

El consenso bsico se aplica, en suma, slo y estrictamente a losesenciales constitucionales. En alguna medida ambos integran aquella di-mensin de la historicidad de una comunidad que constituye el ncleo de suidentidad como pueblo: por esta razn se manifiestan como una continuidadque traspasa los tiempos. En cambio, no podemos considerar esencialesconstitucionales todas aquellas vicisitudes polticas y constitucionales, tran-sitorias y efmeras, que son el producto de las necesarias contingencias quecruzan la historia de un pueblo. En una constitucin breve y sinttica, comola norteamericana, el texto ha evolucionado muy lentamente a travs de

2 John Rawls, Political Liberalism (Nueva York; Columbia University Press, 1993),pp. 227-230. Rawls distingue dos clases de constitutional essentials: los que se refieren a laestructura general del gobierno y del proceso poltico y aquellos relacionados con la demo-cracia, o sea, la igualdad de derechos bsicos y libertades que las mayoras legislativas debenrespetar.


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enmiendas, que ms bien explicitan las virtualidades de sus propios esencia-les constitucionales. En los pases donde la tradicin poltica ha consagradoel modelo de texto constitucional analtico francs, los esenciales constitu-cionales estn inmersos en una gran cantidad de palabras ordenadas encaptulos y artculos. Tal tipo de texto, muchas veces, induce al error deconfundir disposiciones o instituciones transitorias con los esenciales cons-

titucionales.Cules son los esenciales constitucionales chilenos? Hay una mane-

ra de expresarlos, apelando a la idea de metaconstitucin. O sea, a la idea deque en las Constituciones de 1833, 1925 y 1980 subyacen ciertos principiose instituciones mnimos, pero bsicos, sin los cuales esos textos constitucio-nales no habran existido ni guardaran las semejanzas que fcilmente en-contramos entre todos ellos. Esa metaconstitucin discurre a lo largo denuestra historia como un continuo, a travs del cual se expresa constante-mente la identidad poltica del pas. La decisin constituyente incluy enesa metaconstitucin y, en consecuencia, como esenciales constituciona-les los principios de la soberana popular y el sistema representativo, laprioridad de los derechos y libertades individuales, el rgimen moderado

por la divisin de poderes y el Estado de derecho. Tanto estos principioscomo las instituciones derivadas de ellos han servido de fundamento a lastres constituciones que ha tenido el pas durante ms de 160 aos. Lasdiferencias entre las Constituciones de 1833 y 1925, una vez que se estabili-zaron como normas rectoras de la sociedad poltica, nunca fueron contradic-torias con ese ncleo esencial que es la metaconstitucin. Hemos experi-mentado contradicciones de esa naturaleza entre los esenciales constitu-cionales y reas o partes del aparato constitucional slo durante la vigen-cia de la Constitucin de 1980, como veremos ms adelante. Tales contra-dicciones, percibidas por la opinin pblica chilena, han sido objeto de unpermanente debate3 desde que esa carta entr en vigor. Ello prueba larealidad y el poder de los esenciales constitucionales y, por lo mismo, laexistencia de una metaconstitucin a la cual se apela, casi como por uninstinto cultural, si pudiramos as expresarlo.

Un fenmeno totalmente diferente a los que hemos expuesto fue elintento revolucionario de hacer borrn y cuenta nueva y substituir los esen-ciales constitucionales, largamente decantados en nuestra historia, por un

3 Este debate se agudiz durante el ao 1995, a raz del dictamen de la Corte Supremaque conden a presidio al ex General Manuel Contreras, Director de la Central Nacional deInteligencia durante un perodo del gobierno militar. Este dictamen fue calificado de injustopor altos mandos de las Fuerzas Armadas, que durante dos meses intervinieron activamente enun spero debate pblico.


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nuevo rgimen poltico y social, como ocurri en la grave crisis poltica quetermin con el gobierno del Presidente Salvador Allende. Pues en este casola radicalidad del designio desencaden una reaccin de retorno a esosesenciales, para encontrar en ellos el curso de la continuidad poltica delpas.

1.2 Crisis y vaco de poder

En este trabajo recurrimos a una nocin de la teora poltica normati-va: consenso bsico. El uso de este concepto nos ayuda a comprender lacrisis de 1973, en el sentido que ella se explica por la conducta de losactores polticos y una divisin y movilizacin masiva de la sociedad civilencaminada a defender, por un lado, y destruir, por otro, el consenso bsicochileno. En el ao 1973, en efecto, el proceso poltico se paraliz ante eldilema de optar entre la continuidad histrica del pas o su ruptura. A niveldel consenso bsico esto signific un intento de quiebre radical de losesenciales constitucionales. Un vasto movimiento poltico plante la substi-

tucin de esos esenciales por un nuevo modelo poltico y econmico, cuyasbases eran enteramente distintas de aquellas del rgimen poltico histrico.El efecto de este proyecto no se dej esperar. De este modo el procesopoltico, sacado de sus carriles tradicionales, asumi las caractersticas detoda revolucin: sus protagonistas empezaron a actuar movidos por ella,incluso ms all de sus voluntades personales, en un escenario de conflictoextremo; la sociedad civil entr en una fase de disolucin o anarqua; lalegitimidad del poder gobernante se diluy rpidamente y se produjo unenorme vaco de poder.

En 1973 el proceso de ruptura del consenso bsico era ya tan profundoque los actores polticos, y los movimientos de masas que los seguan, sepreparaban para un enfrentamiento fratricida. Era bastante claro que ningunode los actores polticos formales los partidos, movimientos y grupostena el suficiente poder para colmar ese vaco y darle gobernacin al pas. Laselecciones de marzo de 1973 arrojaron resultados paralizantes, porque nodirimieron de modo concluyente el conflicto entre la oposicin y el gobierno4.Pero ellas carecan de verdadera relevancia, porque la coalicin gobernante

4 Las elecciones parlamentarias de 1973, en una situacin de normalidad democrtica,habran significado un triunfo aplastante de la oposicin. Dadas las circunstancias, constituye-ron un virtual empate entre dos bandos irreconciliables. La coalicin de oposicin consigui el54,2% (El PDC, el 28,5% y el Partido Nacional, el 21,1%); la Unidad Popular, que apoyaba alPresidente Allende, alcanz el 44,2% de los votos.


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la Unidad Popular haba perdido el control del proceso poltico, que demodo irreparable haba tomado un curso revolucionario. Y la oposicin, porsu parte, haba llegado a la conclusin de que el sistema poltico no poda darms de s: haba sido sobrepasado. A estas alturas, los procedimientosdecisorios de la democracia carecan de sentido, porque se estaban aplicandoa asuntos completamente ajenos a los fines del sistema poltico.

La dramtica situacin que viva el pas a mediados de 1973 indujo alas Fuerzas Armadas a actuar de facto para llenar el vaco de poder existen-te. Hay que tomar en cuenta, como hechos extraordinariamente relevantes,que la Cmara de Diputados y la Corte Suprema establecieron que el go-bierno de la poca haba incurrido en grave ilegalidad e ilegitimidad en elejercicio de sus poderes5. O sea, se daban al menos dos condiciones que lostericos ms razonables, que justifican la insurreccin contra la autoridadconstituida, consideran sustantivas: que la sociedad civil est en peligrograve e inminente de disolucin y que el hecho esencial de la ilegitimidadsea denunciado por quien ostenta autoridad pblica (y la denuncia no pro-venga solamente de iniciativas privadas).

Las Fuerzas Armadas, en consecuencia, no actuaron como un mero

grupo faccioso y golpista. Tampoco asumieron el poder porque determina-dos sectores se lo demandaron; pues, aunque esa vehemente demanda exis-ti, fue determinante el estado de peligro extremo en que estaba sumida lasociedad civil. El dinamismo del proceso poltico llev a la Fuerza Pblica,en una circunstancia de grave anarquizacin, y como ltima reserva organi-zada de la nacin, a ocupar un vacuum de autoridad con capacidad gober-nante y a asumir la tarea de reorganizar las bases de la vida poltica nacio-nal. En este sentido, las consecuencias de su intervencin fueron mejoresque la mantencin del estado de disolucin en que se encontraba el pas.

2. La metaconstitucin y las Fuerzas Armadas

2.1 Metaconstitucin y democracia

La metaconstitucin, mirada desde su decurso temporal, no es sino laexperiencia vivida de los esenciales constitucionales, incluso ms all de la

5 Acuerdo de la Cmara de Diputados del 22 de agosto de 1973,El Mercurio, 23 deagosto de 1973. Oficios de la Corte Suprema al Presidente de la Repblica del 12 de abril, 26de mayo y 25 de junio de 1973. Libro de Actas de Acuerdos Ordinarios y Extraordinarios delTribunal Pleno de la Corte Suprema de Justicia, col. 18, pp. 22- 26; 40 y 41; y 52-76.


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vigencia de un texto constitucional que los exprese por escrito. Se aplica aella la idea de que toda comunidad poltica tiene una constitucin, o sea, unadeterminada forma poltica esencial que la constituye como tal y que ladistingue y diferencia de las dems. Edmund Burke expres esta idea di-ciendo que la constitucin es el resultado del plebiscito del tiempo y, por lomismo, el resultado del consenso entre las generaciones: las que fueron, las

que son y las que sern6. Y ese plebiscito es difcilmente aprehensible en undiscurso de signos. La metaconstitucin es, en rigor, una propiedad esencialde la estructura bsica de un pueblo organizado polticamente. En tanto esapropiedad esencial constituye a un pueblo, como comunidad poltica, desdesus races u orgenes, hay que decir que es su constitucin original.

En este punto pueden darse equvocos relacionados con el momentoen que los esenciales constitucionales se hacen explcitos. El hecho de queellos se decanten en el tiempo plantea el problema de su fecha de nacimien-to. La experiencia comparada nos seala que los pueblos saben identificarlas instancias fundadoras, que son aquellas en que se inicia un desplieguepoltico, sobre un fundamento fuerte y slido. El tiempo se encarga dedemostrar la calidad de esa accin fundadora. Es indudable que la Revolu-

cin americana y la Constitucin de 1787 son para los norteamericanos elreflejo de una instancia de esas caractersticas. Lo mismo acontece con laRevolucin de 1688 en Gran Bretaa, con la Revolucin francesa de 1789 ycon las declaraciones de independencia de los pases iberoamericanos acomienzos del XIX, y de los asiticos y africanos despus de la SegundaGuerra Mundial. Ms all de las diferencias que existen entre los casos quemenciono, hay que destacar que los esenciales constitucionales se hacenexplcitos en el acto constitutivo mismo del rgimen poltico que se da a smisma una comunidad. Tal acto emana, desde la perspectiva de la teorademocrtica, del poder constituyente que detenta el pueblo. Poder al cual,en este ensayo, le damos una doble significacin: como origen de losesenciales constitucionales y como fuente de creacin de la normas consti-tucionales positivas7.

6 Edmund Burke,Reflections on the Revolution in France [1790], ed. C. C. OBrien(Harmondsworth, Penguin, 1968), pp. 194-195.

7 Sobre el tema del poder constituyente: Antonio Negri, El poder constituyente.Ensayo sobre las alternativas de la modernidad(Madrid; Libertarias/Prodhufi, 1994). Sobre larelacin entre esenciales constitucionales y poder constituyente. John Rawls, op. cit., p. 231.La teora clsica sobre el poder constituyente est expuesta por John Locke en The SecondTreatise of Government(1690), en los prrafos 134 y 141. En la edicin de J. Gough (Oxford:Basil Blackwell, 1976), ver pp. 67-68 y 72, respectivamente.


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Ese acto puede recoger, y de hecho recoge, variables que provienendel pasado. La historia es siempre una fuerza tradente, a travs de la cualdiscurren flujos de continuidad que asumen formas variadas. Pero tambin,y principalmente, ese acto fundacional expresa una discontinuidad, en elsentido de que es expresin de la voluntad de desarrollar un nuevo proyectode vida poltica. En todos los casos citados as acontece: la discontinuidad

consiste en la ruptura con algn tipo de dependencia y en el comienzo deuna existencia independiente. En nuestro caso, los esenciales constituciona-les se hicieron explcitos a travs de la decisin de asumir la soberana, conindependencia de nuestros lazos con la monarqua espaola, bajo la formapoltica republicana, en el perodo 1810-1833.

Existe una historiografa que busca hacer patentes las lneas de conti-nuidad con nuestro pasado hispnico. Su aporte es valiossimo, porque nosayuda a comprender nuestra entidad como pueblo. No obstante, no se debeconfundir la tarea de identificar nuestra filiacin a un tronco comn, y losdesplazamientos de grandes dinamismos de continuidad, con la negacin dediscontinuidades y la emergencia de nuevas realidades, cualitativamentediferentes del pasado. El hecho de asumir la soberana poltica es unnovum

esencial que le da a la comunidad chilena una identidad tambin nueva. Estehecho fundamental consiste en que nos hicimos cargo de nuestro propiodestino, como nacin independiente y Estado soberano. De l, a su vez, seproyecta la emergencia de otra realidad nueva: la adopcin del sistemarepublicano y del rgimen presidencialista (cuyo modelo fue el presidencia-lismo norteamericano). Me parece altamente cuestionable establecer analo-gas entre los gobernadores coloniales, porque se denominaban presidentes(presidan la Real Audiencia), con la presidencia republicana8, o entre elcabildo y el parlamento de representacin censitaria, o entre los gobernado-res militares y la participacin de las Fuerzas Armadas en el actual rgimenpoltico9. Tales analogas no son suficientes para explicar el hecho de laindependencia y el curso que tom la historia nacional a partir de ese actofundacional y de la adopcin del rgimen republicano.

El rgimen republicano ha evolucionado hacia la democracia, comolo demuestra el despliegue de las libertades individuales, el perfecciona-

8 Bernardino Bravo, Constantes y variables en el rgimen de gobierno 1790-1990, enRevista de Derecho Pblico N 50 (julio-diciembre 1991), Facultad de Derecho, Universidadde Chile. Tambin, del mismo autor,El presidente en la historia de Chile (Editorial Jurdica deChile, 1986).

9 Acerca del sistema institucional hispnico en Chile se puede leer con provechoSergio Villalobos,Historia del pueblo chileno (Editorial Zig Zag), Tomo III.


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miento del Estado de Derecho, la universalizacin del sufragio universal yel proceso de ampliacin de las igualdades ciudadanas. Este despliegue haseguido un patrn universal, porque son muchas las comunidades polticasque habiendo adoptado, durante el siglo XIX, frmulas de democraciacensitaria que el republicanismo decimonnico inclua en sus prcticasevolucionaron hacia la democracia representativa y su profundizacin. Este

fenmeno fue previsto por Alexis de Tocqueville a mediados del siglo XIX,como el resultado de la difusin de la democracia en el nuestro10. Pero, paralos efectos de este trabajo, interesa analizar cul es la situacin de lasFuerzas Armadas desde la perspectiva de los esenciales constitucionales. O,dicho de otra manera, cul es el puesto de la fuerza pblica en el sistemaconstitucional, a la luz de esos esenciales.

2.2 Las Fuerzas Armadas y los esenciales constitucionales democrticos

Este punto recin planteado es extraordinariamente relevante para ladiscusin pblica ilustrada y poltica, sobre la funcin de las Fuerzas Arma-

das en el ordenamiento constitucional. Una de las pruebas ms concluyentesde la vitalidad de la legitimidad democrtica chilena, entraada en su meta-constitucin, radica en que las Fuerzas Armadas chilenas, al ocupar el vacode poder producido en 1973, se comprometieron a restaurar el rgimendemocrtico11. En definitiva, esa promesa apuntaba a restaurar la continui-dad poltica del pas, amenazada por una crisis mayor. No se trataba de unmero recurso retrico, destinado a legitimar la intervencin de facto llevadaa cabo el 11 de septiembre de 1973, sino de un proyecto que le dio coheren-cia al transcurso del rgimen militar. Lo cual est suficientemente demostra-do por el retorno a la democracia ocurrido en 1990 y anunciado en elcronograma establecido en los artculos transitorios de la Constitucin de198012.

Ahora bien, podemos decir que las Fuerzas Armadas nos retornarona la continuidad expresada en los esenciales constitucionales? La respuesta

10 Alexis de Tocqueville, De la dmocratie en Amrique [1835] (Pars: EditionsGallimard, 1961), Deuxime Partie, Conclusin, pp. 425-432.

11 Acta de la Constitucin de la Junta de Gobierno, publicada en elDiario Oficial el18 de septiembre de 1973.

12 Constitucin Poltica de Chile (Editorial Jurdica de Chile, 1993), pp. 81-94.Disposiciones transitorias: en ellas se establece un cronograma para la vigencia de las institu-ciones y preceptos permanentes contemplados en el texto constitucional. Ese cronogramapermite fijar el 11 de marzo de 1990 como fecha lmite para la reapertura de las actividades delParlamento y la asuncin de un Presidente de la Repblica elegido por sufragio universal. Asocurri.


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es s y no. S, porque ellos estn presentes en la Constitucin de 1980. No,porque ellos estn interferidos e impregnados por la incorporacin de unanueva institucionalidad: la participacin de las Fuerzas Armadas en el siste-ma de decisiones polticas y su justificacin en una doctrina de su funcincomo garantes de la institucionalidad. Cualquier apelacin a la constitucinoriginal y, por los mismo, a los esenciales constitucionales para dar asidero

a esta innovacin carece de todo fundamento. Si volvemos a los esencialesenunciados ms arriba para extraer de sus virtualidades o fundamentar apartir de ellos un aparato institucional que conceda tal grado de intervencinpoltica a las Fuerzas Armadas, podemos asegurar un rotundo fracaso.

La verdad es que no hay argumentos sustentables en la teora consti-tucional democrtica que entreguen una justificacin razonable a tales inno-vaciones. Lo que ha acontecido en nuestro caso es que una vez que decidie-ron hacer innovaciones profundas al sistema constitucional, se buscaronexplicaciones justificatorias de las mismas, en el pasado inmediato y media-to. Por esta razn, esas justificaciones apelan al acontecer histrico recienteo se remontan al pasado histrico remoto. As, se han desarrollado dos tiposde argumentos que nos remiten, por una parte, a la experiencia del gobierno

de Salvador Allende y la Unidad Popular y, por otra, a la crnica de lasintervenciones militares realizadas durante el curso de nuestra historia. Sonlneas argumentales distintas pero complementarias entre s.

2.2.1Los argumentos generados por la experiencia inmediata

Los argumentos que se desarrollan a partir del pasado inmediato seexpresaron con meridiana claridad en la Comisin de Estudios de la NuevaConstitucin, institucin creada por el gobierno militar y que inicialmente,en 1973, se denomin simplemente Comisin Constituyente. En esta Comi-sin se debatieron las bases y las propuestas de articulado que culminaroncon la aprobacin de la Constitucin de 1980. Sus miembros, en consecuen-cia, llegaron a acuerdos y consensos que o bien subyacen o bien estnexplcitamente formulados en el texto constitucional que rige nuestra vidapoltica.

En la referida Comisin tuvo un papel protagnico, por su talento ycapacidad persuasiva, Jaime Guzmn Errzuriz. De all que sus intervencio-nes en el debate desarrollado en este cuerpo tengan un valor fundamentalpara interpretar nuestra Constitucin. Sus ideas, en gran medida, catalizaronla mayor parte de las decisiones que la Comisin adopt en relacin con lafuncin de las Fuerzas Armadas en el nuevo sistema institucional. Ahora


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bien, como las sesiones de los comisionados se realizaron en un perodo devarios aos, la lectura de las actas revela evoluciones, cambios y dudas queno es posible recoger en este trabajo. Como mtodo, solamente me voy areferir a aquellas ideas que continuamente se identificaron con su autor,constituyndose en un designio final que recorre todo su discurso, a lo largodel perodo en cuestin. Esas ideas son las que prevalecieron en l durante

ese lapso y se impusieron como una toma de posicin final, en el momentode tomar la decisin de establecer el proyecto de texto constitucional.

La primera expresin de la posicin constante de Guzmn, acerca delasunto que tratamos, se expuso en octubre de 1973, durante la tercera sesinde la entonces Comisin Constituyente. En esa ocasin, Guzmn manifestque, en relacin con la funcin de las Fuerzas Armadas, en la nueva Consti-tucin se deber darles una destacada participacin para mantener la insti-tucionalidad democrtica, incluyendo la de tomar control de las demsinstituciones cuando hayan fracasado en la gestin gubernativa13. En estabreve relacin, Guzmn condens y dej establecido el punto de partida deun argumento que se iba a desplegar en la misma Comisin, el que lleg aadquirir la complejidad y las proyecciones que hoy tienen las disposiciones

constitucionales que nos ocupan en este anlisis, y que son aquellas que danforma a la participacin de las Fuerzas Armadas en el proceso poltico y asu rol de garantes de la institucionalidad.

Entre la fecha recin indicada y el ao 1978 no hay indicios de ungran debate, en el seno de la Comisin, sobre nuestro tema. En marzo de1978 se retoma formalmente la cuestin, despus de casi cinco aos. En lasesin 379 de la Comisin, que ahora ostentaba un nombre distinto, JaimeGuzmn hizo una importante y extensa exposicin sobre el tema polticomilitar. Su postura, como relata el acta de la sesin, asumida despus deintercambios de opiniones llevados a cabo en la Academia Superior deSeguridad Nacional, con el Ministro de Defensa y altos oficiales, es undesarrollo de su proposicin original. Pero ahora ese planteo tiene un conte-nido que a mi juicio incluye tres ideas centrales.

La primera es una simple y directa comprobacin de que la doctrinaque se pretende aplicar es nueva y no tiene precedentes en nuestro ordena-miento constitucional. Guzmn la expresa en trminos negativos, al soste-ner que se debe abandonar el propsito de configurar la nocin de Poder deSeguridad desde el punto de vista constitucional clsico14. Pues, como es

13 Comisin Constituyente, Acta de la sesin 9 (23 de octubre de 1973), p. 8.14 Comisin de Estudio de la Nueva Constitucin, en adelante CENC, Acta oficial de

la sesin 379 (31 de mayo de 1978), p. 2726.


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evidente, las premisas de ese punto de vista no admiten y son contradicto-rias con las conclusiones que se proponen como normas constitucionales.La segunda idea entra de lleno en el contenido de las funciones que laConstitucin tradicionalmente les ha asignado a las Fuerzas Armadas. Yseala que el nuevo texto debe expresar que esas fuerzas deben ser profe-sionales, exclusivas, jerarquizadas y no deliberantes15, caractersticas defi-

nitorias de las mismas que estn contenidas en las precedentes constitucio-nes de nuestro pas. Pero a continuacin pide un resguardo, cuyo propsitoes modificar profundamente el contenido de la nocin y la prctica clsicade obediencia militar. Este tpico ser discutido ms adelante.

La tercera idea consiste en su propuesta ms radical, que es aquellaque innova profundamente en esta materia. Hay que incluir dos proposicio-nes en este captulo. La primera cuyo contenido o tiene un sentido obvioo debe ser interpretado a la luz de un concepto acabado y coherente deseguridad nacional que no exista en ese momento y que contina sinexistir est expuesta en los siguientes trminos: le parece [a JaimeGuzmn] muy acertado [lo] que sugiri el seor Dez, quien, a su vez, lotom de la Constitucin brasilea, que usa una expresin amplia y cautelo-

sa, cual es que las Fuerzas Armadas son esenciales para la seguridad nacio-nal16. La segunda nos lleva directamente al fondo del asunto, porque serefiere a la frmula institucional que finalmente se haba elaborado para darcuerpo al designio original planteado en 1973. El acta nos dice lo siguiente:cree importante consagrar que la Fuerza Pblica es la garanta ltima de laseguridad nacional, y estima que en esa expresin est la clave del Poder deSeguridad, pues considera que el texto constitucional debe entregar a lasFuerzas Armadas la misin expresa de ser la garanta ltima del ordeninstitucional de la Repblica, entendiendo que no slo tienen que respetar elorden constitucional sino, adems, garantizarlo, y que cuando han falladotodas las dems garantas y mecanismos constitucionales para la defensa delordenamiento constitucional, exista esa salvaguardia ltima que son lasFuerzas Armadas17.

El acta de la sesin nos muestra que la propuesta de Guzmn produjoun debate. Por de pronto, suscit una serie de interrogantes e inquietudes.As, por ejemplo, el presidente de la Comisin, Enrique Ortzar, preguntcmo se llevara a efecto esa garanta ltima cuando hayan fallado losdems mecanismos constitucionales18. La respuesta de Guzmn, a pesar de

15 CENC, Acta oficial de la sesin 379 (31 de mayo de 1978), p. 2727.16 CENC, Acta oficial de la sesin 379 (31 de mayo de 1978), p. 2727.17 CENC, Acta oficial de la sesin 379 (31 de mayo de 1978), p. 2727.18 CENC, Acta oficial de la sesin 379 (31 de mayo de 1978), p. 2727.


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una cierta vaguedad, es clara respecto del resultado final que se pretendecon la nueva institucin. Dice que esa garanta ltima puede ir expresndo-se por medio de distintas formas, siendo su ltima expresin la intervencinmilitar cuando no hay otra salida para la defensa del orden institucional y laintegridad del pas19.

El resto de la exposicin de Guzmn contiene todos los instrumentos

jurdicos que el rgimen militar finalmente incluy en la Constitucin de1980 y que son imprescindibles para la operatividad de las nuevas funcionesque ella misma les atribuye20. De este modo, en esa exposicin se proponela inamovilidad de las cabezas de la Fuerza Pblica, la no intervencin delPresidente de la Repblica en los ascensos y retiros de altos mandos de loscuerpos armados y la creacin del Consejo de Seguridad Nacional, con laestructura y facultades que aproximadamente adopt la Carta Magna unavez que fue aprobada. En el transcurso del debate plane, como un aireambiental, la fuerte conviccin de que se estaba creando una nueva institu-cionalidad donde se iba a preservar la independencia de las Fuerzas Arma-das para que ellas actuaran, cuando las circunstancias lo requirieran, comoltimo garante de la institucionalidad.

2.2.2La falacia historicista

La segunda lnea argumental, desarrollada durante y despus delgobierno militar, aproximadamente se puede sintetizar en el siguiente jui-cio: nuestra historia nos revela que las intervenciones militares son y hansido una constante; luego, es mejor constitucionalizarlas que dejarlas al azarde los hechos.

Llevada a un extremo, la idea de una crnica intervencin militar ennuestra historia poltica hace retroceder hasta el perodo anterior a la Inde-pendencia. As, la historia se escribe de tal modo que parece una ficcindestinada a justificar una situacin actual21. La verdad es que desde laconquista hasta la Independencia nacional, la fuerza armada real jamscuestion su relacin de subordinacin a la autoridad monrquica. Por de

19 CENC, Acta oficial de la sesin 379 (31 de mayo de 1978), p. 2728.20 CENC, Acta oficial de la sesin 379 (31 de mayo de 1978), pp. 2728- 2731.21 As, por ejemplo, el Comandante en Jefe del Ejrcito, General Augusto Pinochet, en

un discurso titulado La participacin del Ejrcito en la organizacin y desarrollo del Estado deChile, exagera las realizaciones de los gobernadores militares, atribuyndoles la creacin deinstituciones que formaban parte del proyecto institucional de la monarqua espaola. VerAugusto Pinochet, Principales discursos del Comandante en Jefe del Ejrcito, sin pie editorial,impreso en Santiago, 1995, pp. 67-79.


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pronto, hay que tomar debida nota de que el gobierno de los gobernadoresreales jams fue soberano, sino dependiente de la monarqua22. Este hechomarca fuertemente la ndole de la actividad gobernante. Enseguida, tambindebe tenerse presente que los gobernadores de capa y espada, con mandomilitar, jams ejercieron la totalidad de la potestad delegada que el gobiernomonrquico les atribua a los gobernadores civiles. As, por ejemplo, no

podan participar de las deliberaciones de la Real Audiencia, aun cuandoostentaban el ttulo de presidente de la misma. Y, en tercer lugar, hay quedecir que nunca un gobernador militar, que reciba sus potestades del rey,realiz un acto de lesa majestad o de traicin al poder soberano monrquico.Estos gobernadores ejercieron sus funciones slo mientras contaron con laconfianza del rey.

Se puede concluir que los gobernadores militares del perodo hisp-nico fueron siempre dependientes del rey; y el hecho de que fueran militaresms bien reduca el mbito de la jurisdiccin normal del gobierno civil.Adems, tambin se puede decir que las funciones polticas que les asigna-ba la monarqua eran cualitativamente diferentes de aquellas tareas militaresque les corresponda cumplir, en virtud de la situacin de guerra que viva el

pas. La unin de dos funciones, en forma delegada, en una sola persona noes extraa en la monarqua. Para el rgimen monrquico absolutista, todoslos poderes polticos estn radicados o emanan de la persona real y sonindivisibles; algunos de ellos pueden ser parcialmente delegados, siempre ycuando ello no afecte supotestas final o ltima.

Pero mucho ms relevante que lo recin establecido es el hecho deque en forma explcita, en el acto fundacional de la Repblica, las FuerzasArmadas quedaron bajo la autoridad civil, sujetas a la misma por un princi-pio de esencial obediencia y no deliberacin.

El pas le debe la consolidacin institucional de este principio algenio de Diego Portales. A este ilustre estadista le correspondi enfrentar laanarqua posterior a la separacin de la monarqua, cuando el pas estabaasumiendo su condicin de nacin soberana. Uno de los principales proble-mas que debi solucionar fueron las disensiones militares, el caudillismo yel espritu de fronda de algunos mandos militares. El xito de Portales lepermiti al pas disfrutar de una situacin privilegiada, que contrasta fuerte-mente con la inestabilidad que padecieron en esa poca las nuevas nacioneshispanoamericanas. Portales puso en marcha un Estado de Derecho enforma. Pero esa empresa no se consigui solamente por la va poltica: fue

22 Sergio Villalobos, op. cit., T. III, p. 18: (refirindose a la Real Audiencia) Comosmbolo de su poder, tomaba el nombre del rey y rubricaba sus principales decisiones con lafrase Yo, el Rey.


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23 Fernando Campos Harriet, Historia constitucional de Chile (Editorial Jurdica deChile, 1956), p. 209.

24 Fernando Campos Harriet, op. cit., pp. 229-230.

necesario un enfrentamiento armado, que culmin en la batalla de Lircay23.Adems, posteriormente, Portales pag un alto tributo por su poltica anti-facciosa: fue asesinado por un grupo de militares sublevados24.

Lo anterior nos revela que se puede probar una lnea de continuidadentre la situacin poltica de las Fuerzas Armadas, que va desde el perodohispnico hasta nuestros das, y que ella consiste en que el principio de

subordinacin y obediencia se ha mantenido idntico desde el siglo XVhasta 1973. La excepcin actual se origina en la Constitucin vigente. Loque cambi durante el transcurso del tiempo fue el sujeto del cual dependeny al cual se subordinan y ordenan las Fuerzas Armadas: el soberano. Duran-te la monarqua de los Austria, el soberano es el monarca que gobierna deacuerdo con las leyes del reino; en el perodo absolutista de los Borbones, esel monarca, por encima y fuera de la ley; y en el perodo republicano es lasoberana representada en las autoridades que reciben un mandato del pue-blo, a travs de los procedimientos prescritos por la constitucin. En conse-cuencia, si bien ha cambiado el sujeto al cual los cuerpos armados debensubordinarse, no ha variado un pice la relacin de subordinacin. Hoy, esesujeto no puede ser la constitucin in abstracto, sino la autoridad que en

conformidad con aqulla ejerce el poder soberano.

2.3. Conclusin

La metaconstitucin incluye, como derivacin de los esenciales cons-titucionales, un principio fuerte de subordinacin de las Fuerzas Armadasa las autoridades que reciben un mandato directo del pueblo, en aplicacinde la soberana popular. Por lo tanto, no puede extraerse de ello una funda-mentacin de la doctrina y las instituciones, consagradas en la Constitu-cin de 1980, que justifique la funcin de las Fuerzas Armadas comogarantes de la institucionalidad, ni avalen el establecimiento de una nuevanocin de obediencia militar. Tampoco hay rastros significativos en elpasado, ni antes ni despus de la Independencia nacional, que atenen oinvaliden la fuerza de esa dependencia. Por eso se puede sostener quetanto la constitucin original como nuestra tradicin histrica dan plenalegitimidad a esa dependencia en los trminos expresados en la Constitu-cin de 1833: La fuerza pblica es esencialmente obediente. Ningn cuer-


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po armado puede deliberar25. El constitucionalista Manuel Carrasco Alba-no, en su obra Comentarios sobre la Constitucin Poltica de 1833, publi-cada en 1858, argumenta al respecto: si la fuerza pblica pudiera delibe-rar y obrar de propia autoridad, si se convirtiesen en guardias pretorianasque pretendiesen imponer su voluntad a los primeros mandatarios de laNacin, la Constitucin sera un fantasma, el orden pblico una farsa y las

garantas individuales que ella nos asegura, una mera sombra26. Las pala-bras de este distinguido jurista del siglo XIX expresan, con gran claridad,la doctrina clsica presente en nuestro sistema poltico acerca del estatutode las Fuerzas Armadas como cuerpos subordinados.

La Constitucin de 1833 fue mucho ms enftica para precisar losalcances de la doctrina de la esencial obediencia. En uno de sus artculos,que los autores de la Constitucin de 1925 no podan reproducir, a raz de laruptura de la tradicin de no intervencin militar en la vida poltica, se decalo siguiente: Toda resolucin que acordare el Presidente de la Repblica, elSenado o la Cmara de Diputados a presencia o requisicin de un ejrcito,de un general, al frente de fuerza armada, o de alguna reunin de pueblo,que, ya sea con armas o sin ellas desobedeciere a las autoridades, es nula de

derecho, y no puede producir efecto alguno27. Ms adelante veremos cmola intelligentzia del rgimen militar tuvo el designio expreso de debilitareste principio de obediencia, para darles a las Fuerzas Armadas independen-cia de la autoridad poltica del Estado.

3. La constitucionalizacin de la participacin de las

Fuerzas Armadas en la poltica

3.1. La intervencin de las Fuerzas Armadas en el mbito poltico: un

fenmeno del siglo XX

Se argumenta que siendo un hecho que las Fuerzas Armadas, du-rante el siglo XX, han intervenido en la poltica, es preferible elevar a

25 Constitucin de la Repblica Chilena de 1833, captulo XI, artculo 157, Analesde la Repblica, compilacin de Luis Valencia Avaria (Santiago de Chile: Imprenta Universi-taria, 1951), Tomo 1, p. 182. En adelante, Const. 1833.

26 Manuel Carrasco Albano, Comentarios sobre la Constitucin Poltica de 1833(Valparaso: Imprenta y Librera del Mercurio, 1858), p. 283.

27 Const. 1833, Cap. XI, art. 158; op. cit., pp. 182-183.


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norma constitucional su participacin en esa esfera de la vida nacional28.Esta es una versin de la tesis historicista expuesta ms atrs, pero acotadaal marco fijado por el hecho real de la participacin de las Fuerzas Arma-das durante nuestro siglo.

Las intervenciones de las Fuerzas Armadas chilenas en el campo dela poltica, en un sentido estricto, son un fenmeno de nuestro siglo. Estas

acciones tienen momentos culminantes. En efecto, tanto en 1924 como en1973, las operaciones de las Fuerzas Armadas, en ese mbito, son directas yradicales, porque producen una rectificacin profunda en el curso del proce-so poltico y en la estructura de las instituciones. Se suele decir que en 1924la accin militar pone fin al rgimen parlamentario, lo cual es falso, porqueen Chile no exista tal rgimen, sino una parlamentarizacin del presiden-cialismo tradicional, producto de la revolucin de 189029. Ya he expuestomi interpretacin sobre la intervencin de 1973. Ella podra ser completada,en otra perspectiva, por el estudio de otra de las causas de la crisis delrgimen: las insuficiencias del presidencialismo chileno de la Constitucinde 1925. Pero este tema nos llevara muy lejos del curso de este trabajo.Ms all de una discusin acerca de aquello que decay ante el embate

armado, lo cierto es que en ambas ocasiones las Fuerzas Armadas ejercieronuna funcin poltica determinante. Y que, aun cuando el balance que haga lahistoria acerca del 11 de septiembre de 1973 muy probablemente sea positi-vo, hay que enfatizar que el desenlace de complejos procesos polticos ysociales a travs de la va armada no es normal en ningn rgimen poltico.Mucho menos en las democracias.

La sociedad civil tiene recursos variados e impredecibles para enfren-tar situaciones de extrema anormalidad. Mi planteo tiene dos planos. Por unaparte, sostengo que los regmenes democrticos disponen de medios eficacespara proteger la existencia y estabilidad de sus instituciones, como msadelante expongo. Por otra parte, y ste es un principio de realismo poltico,

28 El General Augusto Pinochet sostiene que la ciudadana ha reconocido los aportesde las Fuerzas Armadas a la construccin de la nacin y el Estado, y la bondad de lasintervenciones militares en la poltica del siglo XX, a travs de la disposicin constitucionalcontenida en el artculo 90 de la Constitucin de 1980, donde se les atribuye la funcin degarante del orden institucional. Augusto Pinochet, Principales discursos del Comandante enJefe del Ejrcito, sin pie editorial, impreso en Santiago, 1995, p. 78.

29 Julio Heisse,Historia de Chile. El perodo parlamentario 1861-1925 (Santiago deChile: Editorial Andrs Bello, 1974). Durante ese perodo no se separ la presidencia delgobierno de la jefatura de Estado, ni tampoco el gobierno tuvo la facultad de disolver la cmarapoltica del parlamento y llamar a nuevas elecciones, que son dos condiciones bsicas para queexista un rgimen parlamentario. Ver tambin Ren Millar,El parlamentarismo chileno y sucrisis, en Oscar Godoy (ed) Cambio de rgimen poltico (Santiago de Chile: Ediciones Univer-sidad Catlica de Chile, 1992).


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considero que no siendo totalmente previsible la ndole de las crisis y peligrosque puede enfrentar una sociedad, a lo largo de su historia, siempre existirncircunstancias crticas en que el ltimo recurso de la sociedad civil ser laaccin militar de facto y la suspensin parcial y temporal del Estado deDerecho. Se trata, entindase bien, de coyunturas en las que la crisis es de talmagnitud que est en peligro no solamente la estabilidad de un rgimen o un

gobierno, sino la existencia misma de la sociedad civil. Dicho esto ltimo,creo que es aberrante transformar en una institucin aquello que es un recursofactual de la sociedad civil. Hay que reconocer que ningn sistema constitu-cional y jurdico poltico puede prever todas las circunstancias que habr deexperimentar una sociedad polticamente organizada en su historia.

Las intervenciones militares deben ser consideradas caso a caso, comoexcepciones a la normalidad institucional del pas. Ninguna de las dos crisismencionadas en el pargrafo anterior reberan debilitar o diluir, como aconte-ce en la Constitucin de 1980, la validez absoluta y universal del principio deesencial obediencia y no deliberacin que deriva del Estado de Derecho. Encaso contrario, tendramos que aceptar que ese principio debe ser substituidopor otro, descubierto gracias a las intervenciones militares en cuestin: la

obediencia relativa y la deliberacin poltica de las Fuerzas Armadas. Si asfuera, estaramos ante un fenmeno de discontinuidad histrica radical, queafectara profundamente a nuestra metaconstitucin, sus esenciales constitu-cionales y la ndole democrtica de nuestro sistema poltico.

Tal como vimos ms arriba, los autores del proyecto de la Constitu-cin de 1980 pensaron, en definitiva, que estaban poniendo en obra unaruptura sustantiva con el pasado y que, en consecuencia, su proyecto consti-tucional debera modificar y alterar nuestros esenciales constitucionales. Eneste sentido, los miembros de la Comisin llamada Ortzar concordaron yestablecieron un consenso acerca de una nueva institucionalidad para lasFuerzas Armadas. No hay que olvidar que en algn momento ese rgimense concibi a s mismo como refundador del sistema democrtico y no comoun mero restaurador del mismo. Acerca de nuestro tema, la adicin denuevas funciones a las Fuerzas Armadas cuyo ncleo esencial es el rol degarantes ltimos de la institucionalidad expresa perfectamente ese ni-mo fundacional.

3.2. Justificacin de la Comisin Ortzar a la participacin de las FuerzasArmadas en la poltica

El nuevo rol de garantes sobre el cual volveremos ms adelanteexiga necesariamente otras innovaciones, pues haba que crear rganos y


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competencias, inexistentes en nuestra tradicin constitucional, para quepudiese ejercerse en forma adecuada. Lo que a mi juicio no advirtieron losautores de estos cambios es que stos podran dar como resultado la confi-guracin de unas Fuerzas Armadas esencialmente distintas de las de nuestropasado histrico. Y ste es quizs uno de los aspectos ms importantes ymenos visibles del proyecto de constitucionalizacin del poder poltico

de las Fuerzas Armadas.Las nuevas Fuerzas Armadas deban ser ahora independientes y

obedientes al orden institucional. Este desplazamiento, desde la subordina-cin y la obediencia a las personas representativas hacia la independenciay obediencia a la abstraccin de la institucionalidad constituye una muta-cin de la naturaleza de las Fuerzas Armadas. No solamente se intentabaampliar las funciones de estos cuerpos, para adecuarlos a una nueva concep-cin de la seguridad nacional exigida por la emergencia de nuevas realida-des, sino tambin alterar la naturaleza tradicional de los mismos.

Entre las primeras hiptesis de trabajo expuestas en la Comisincitada nos encontramos con la idea de que, dada la nueva interrelacin defactores militares, polticos, econmicos e ideolgicos, habra que estu-

diar una forma de institucionalizar la participacin de las Fuerzas Armadasen la elaboracin y toma de decisiones polticas30. Este planteo, concor-dante con el de Guzmn, y que debemos a la seora Luz Bulnes, encontr sumaterializacin en el dispositivo constitucional cuyos aspectos centralesse exponen ms adelante que permite que las Fuerzas Armadas participenen el proceso de decisiones polticas. Este solo hecho es suficiente parademostrar la validez de nuestra interpretacin.

Y no poda ser de otra manera, porque haba que habilitar a lasFuerzas Armadas para que ejercieran funciones deliberativas y decisorias enel orden poltico. Para ello era menester que se les garantizara la indepen-dencia del poder poltico y se alterara la nocin de obediencia. Con esepropsito se disearon la inamovilidad de los Comandantes en Jefe y la nointervencin del Presidente de la Repblica en los ascensos y retiros de losaltos mandos, amn de una ley orgnica constitucional que les atribuye a loscuerpos armados un elevado nivel de autonoma interna, y una nueva doctri-na de la obediencia militar, que merece un prrafo aparte.

Las actas de la Comisin Ortzar consignan el trazado intelectualque se sigui para dar un nuevo contenido a la doctrina de la obedienciamilitar. La teora y la prctica del Estado moderno y nos remontamos

30 CENC, Acta oficial de la sesin 24 (19 de marzo de 1974), p. 8.


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entonces a sus orgenes en el siglo XIV establecen que la obedienciadebida al soberano es anloga a la del brazo a la cabeza, sede de la voluntadracional. La soberana es el alma del cuerpo poltico y, por lo mismo, surazn, y sus fuerzas armadas son el instrumento blico que asegura lamantencin de la independencia y la integridad territorial. En esta concep-tualizacin, la obediencia absoluta de los cuerpos armados es la nica

respuesta a la orden del soberano. Pues se entiende que esa orden es una vozautorizada, fundada en la razn, y que, en tanto se dirija a un subordinado,excluye expresamente toda deliberacin. De este modo, la obediencia de loscuerpos armados es un modo obediencial especfico, que consiste precisa yformalmente en ceirse a una orden sin deliberar. En esencia, esa doctrinano sufri ninguna modificacin en el paso desde los Estados nacionalesmonrquicos a los Estados organizados bajo el rgimen de democraciarepresentativa. Y uno de los dramas de Amrica Latina, durante el XIX ynuestro siglo, ha sido conformar Fuerzas Armadas que se atengan a esteprincipio fuerte de obediencia militar.

En la Comisin Ortzar, como ya vimos, se tuvo plena conciencia deque la propuesta de Jaime Guzmn significaba substituir la doctrina clsica

de la obediencia. Para los comisionados, se trataba claramente de un novumconstitucional y jurdico. Su autor, al exponerlo, dice textualmente: elesquema (de la nueva nocin de obediencia) representa una innovacinprofunda y fundamental respecto de lo que ha sido hasta ahora31. Lanovedad consiste, segn el mismo Guzmn, en que ahora las Fuerzas Arma-das sern obedientes al ordenamiento institucional32, o, como expresa enotras ocasiones, al ordenamiento jurdico general. Desde la perspectivadel tiempo, muchos se preguntarn si acaso no haba sido siempre as; o sea,que en el pasado y en el presente las Fuerzas Armadas han sido y son exdefinitione y en la prctica obedientes al ordenamiento institucional. Elproblema es otro y el mismo Guzmn lo plantea bajo la forma de un dilema:o las Fuerzas Armadas se entienden profesionales, dependientes en formadirecta del Presidente de la Repblica, como ha ocurrido hasta ahora, o selas considera dotadas de una independencia interna bastante acentuada, lacual se ejerce sin menoscabo de su obediencia al ordenamiento jurdicogeneral33. El dilema se resuelve en favor de la segunda tesis. En efecto, supropuesta definitiva dice as: es necesario consignar su calidad de obedien-tes, pero refirindolas exclusivamente al ordenamiento jurdico y no a la

31 CENC, Acta oficial de la sesin 379 (31 de mayo de 1978), p. 2738.32 CENC, Acta oficial de la sesin 379 (31 de mayo de 1978), p. 2738.33 CENC, Acta oficial de la sesin 379 (31 de mayo de 1978), pp. 2737-2738.


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persona del Presidente de la Repblica, para evitar que pueda ser desvirtua-da esa obediencia y convertirlas [a las Fuerzas Armadas] en verdaderasguardias pretorianas del Primer Mandatario, como trat de hacerlo el Presi-dente anterior34. El comisionado Juan de Dios Carmona, ex Ministro deDefensa y ex Senador, manifest su inquietud ante el debilitamiento delrgimen presidencial que entraaba la propuesta de Guzmn. E incluso

agreg que la obligacin de obediencia de las Fuerzas Armadas al Presiden-te de la Repblica sera muy elstica al quedar supeditada slo a losaspectos institucionales, lo que vendra a ser casi una consagracin institu-cional de cualquier pronunciamiento de tipo militar35.

Para cerrar el tema, hay que decir que esta nueva doctrina de laobediencia militar involucra necesariamente una alteracin antecedente dela naturaleza o ndole de los cuerpos armados. Como es obvio, para variartan radicalmente los actos de estos cuerpos bajo la forma de funcionesera necesario previamente modificar su estatuto real y jurdico. Deban dejarde ser sujetos del poder civil (estatuto x) para pasar a ser independientes delmismo (estatuto y). Guzmn quizo explicar sumariamente este nuevo esta-tuto adentrndose en aguas peligrosas. Por una parte, hizo un smil, soste-

niendo dubitativamente que la nueva obediencia podra tener una similitudorgnica con la independencia interna de los tribunales36. O sea, dicho sinambages, una similitud orgnica con la independencia propia de uno de lospoderes del Estado. Por otra parte, construy un argumento extraordinario eindito: la asimilacin de las Fuerzas Armadas al factor cohesionador de launidad nacional que ejerce la corona en los regmenes monrquicos. Esteargumento tambin merece un punto aparte.

Jaime Guzmn toma como punto de partida de su discurso una de lascausas de la crisis democrtica, cual es la prdida de una unidad espiritualbsica que permita configurar un consenso de ideas que constituya el ci-miento de la discrepancia razonable, admisible y necesaria de toda demo-cracia37. De este modo considera que lo que falta es precisamente unelemento cohesionador de la nacionalidad, que sea la expresin ms perma-nente del Estado y de la patria, por encima de las contingencias polticas38.Por otra parte, Guzmn advierte que en nuestro defectuoso rgimen presi-dencial el Presidente de la Repblica no se puede escindir en dos, paraejercer dos funciones cualitativamente distintas, como son las anexas a sus

34 CENC, Acta oficial de la sesin 379 (31 de mayo de 1978), p. 2727.35 CENC, Acta oficial de la sesin 379 (31 de mayo de 1978), p. 2731.36 CENC, Acta oficial de la sesin 379 (31 de mayo de 1978), p. 2738.37 CENC, Acta oficial de la sesin 379 (31 de mayo de 1978), p. 2738.38 CENC, Acta oficial de la sesin 379 (31 de mayo de 1978), p. 2738.


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calidades de Jefe de Estado y de Jefe de Gobierno (en los regmenes parla-mentarios son dos personas distintas las que asumen sendas funciones). As,nos dice: en la prctica, por ms que el Presidente de la Repblica trate deser ese gran rbitro de la vida nacional, su naturaleza de Jefe de Estado yJefe de Gobierno, aparte su generacin, no le permite ese rol de elementocohesionador de la nacionalidad, que en los pases monrquicos equivale al

rey39. En virtud de lo cual Guzmn concluye: ese elemento cohesionadorest representado en Chile por las Fuerzas Armadas y de Orden, equivale ala corona de los pases monrquicos, y en este sentido cree convenienteinnovar en cuanto a separar a las Fuerzas Armadas de la dependenciainmediata y directa del Presidente de la Repblica, hecho que no ofrecerariesgos, pues las instituciones armadas tienen tradicin, reglamentos y con-ductas que no permiten que un oficial subalterno altere la verticalidad delmando, provocando situaciones de subversin o de desobediencia al Presi-dente de la Repblica, por cuanto le debe respeto por la calidad de expre-sin del ordenamiento constitucional que representa y porque el Comandan-te en Jefe sera el primero en evitarlo40.

Creo que es de suma importancia reproducir literalmente las actas,

para que el lector tenga evidencias suficientes acerca de los factores centra-les que estn en juego en esta discusin. El rediseo de los cuerpos armadosva ms all de una simple e inocua adicin de funciones. Involucra laemergencia de unas Fuerzas Armadas distintas de las tradicionales, inde-pendientes y autnomas y bajo un rgimen de obediencia a sus mandossuperiores y a la institucionalidad. Esta es una condicin necesaria paraejercer la funcin poltica de garantes de la institucionalidad, que es el finltimo que los autores de la Constitucin se propusieron asignarles.

La inquietud de Juan de Dios Carmona, expresada en la observacinde que se pasara a otro rgimen poltico, fue acertada. La preocupacin delos comisionados fue limitar el poder del Presidente de la Repblica, por unlado, y constitucionalizar la existencia de un garante ltimo del sistemainstitucional y, a la vez, autnomo y cohesionador de la nacionalidad y lapatria, por otro. Al resultado de esta nueva institucionalidad, ahora conside-rada como un todo, se la denomin democracia protegida. Pero, desde elpunto de vista de la ndole del rgimen poltico, hay que decir que elpropsito de los que elaboraron el proyecto constitucional fue debilitar elpresidencialismo en lo que toca a su autoridad sobre las Fuerzas Armadas.

39 CENC, Acta oficial de la sesin 379 (31 de mayo de 1978), p. 2738.40 CENC, Acta oficial de la sesin 379 (31 de mayo de 1978), p. 2739.


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3.3. Proteccin republicana de la democracia

Nuestro Estado republicano, como ya se dijo, ha ido desarrollandoun perfil democrtico, en un proceso continuo y persistente, que ya durams de 180 aos. Como bien han advertido los taxonomistas de los regme-nes polticos, las repblicas pueden ser oligrquicas o democrticas. La

repblica chilena, durante el siglo XIX, fue oligrquica. En cambio en estesiglo ha sido democrtica. El trnsito de una a otra se ha realizado gradual-mente, por una lenta ampliacin de la ciudadana y el desarrollo de unsistema de partidos. Ambos fenmenos que se exigen mutuamente paraorganizar la esfera de la competencia poltica por el gobierno y el parlamen-to han fortalecido la aplicacin del principio de la soberana popular en lageneracin de los primeros mandatarios de la nacin.

La insercin en el sistema constitucional de instituciones por mediode las cuales las Fuerzas Armadas participan en el campo poltico es incom-patible con ese desarrollo democrtico. En esta perspectiva, la historia delas intervenciones militares debera considerarse ms bien como un fondode experiencia al cual aplicar el clsico mtodo de prueba y error, para

extraer lecciones y perfeccionar y profundizar la democracia. No para esta-blecer controles sobre ella. Desde un punto de vista democrtico afirma-cin vlida para todo rgimen poltico la interrupcin de la normalidadinstitucional no es un bien, sino un mal. Reitero que el remedio a ese malpuede ser una intervencin militar, pero ese debe ser juzgado caso por caso.No obstante, es claro que la presencia y repeticin de tales intervencionesno justifican su constitucionalizacin. Es como si la tica pretendiera hacerbueno todo lo que ocurre, por el mero hecho de su ocurrencia. En este caso,por el hecho de que ha habido intervenciones militares en situaciones decrisis poltica durante este siglo.

Por otra parte, el rgimen republicano es producto de una largaexperiencia. Sus tericos nunca han perdido de vista que est sujeto a losvaivenes de la historia y que, en consecuencia, sus instituciones debenconsiderar la eventualidad de la crisis y el conflicto. Por esta razn, nuestrassucesivas constituciones han incluido la figura constitucional de los estadosde excepcin constitucional. En el Estado democrtico, esos estados entraanla suspensin de una serie de derechos y libertades, cuyo objeto es encararpeligros para la integridad territorial, la seguridad de los ciudadanos y lasobrevivencia de la soberana nacional. Los poderes de los estados deexcepcin, en nuestro sistema constitucional, son ejercidos por el Presidentede la Repblica.

Los poderes gubernativos, propios de los estados de excepcin cons-titucional, guardan una gran similitud con la institucin republicana de la


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dictadura romana. Este instrumento jurdico tiene como fin garantizar lasobrevivencia y estabilidad del sistema poltico. En su versin romanaentraaba la designacin, a peticin del Senado, de un magistrado, cuyamisin era eliminar una situacin de peligro para la Repblica, y lohabilitaba por seis meses para hacer la guerra contra enemigos externos oreprimir las sediciones internas. Segn la interpretacin de Maquiavelo, el

dictator no era un tirano, sino un magistrado al cual la Constitucin leencargaba la misin de usar medios extraordinarios para conservar la liber-tad del pueblo romano41. Por esta razn, segn el mismo autor, sus principa-les caractersticas eran las siguientes: el dictador actuaba en una situacinde silencio del poder estatal de deliberacin; ejecutaba su accin gobernantepor encima de la ley, pero sin modificar o anular la Constitucin y lalegalidad existente; durante su mandato, las autoridades seguan en suscargos, sin ejercer sus funciones, pero actuando como un poder de controlsobre el dictador.

La institucin republicana de la dictadura ha sido incorporada en elsistema democrtico moderno. Esto demuestra que el sistema admite frmu-las institucionales flexibles y radicales para enfrentar estados de excepcin.

La relacin entre esta institucin y la funcin de los primeros mandatariosde la nacin como garantes ltimos de las instituciones polticas, es bastan-te clara. Los preceptos constitucionales de los estados democrticos que serefieren a los estados de excepcin conceden poderes para suspender tem-poralmente la vigencia plena del Estado de Derecho, pero jams justifican opermiten la existencia de agentes estatales con poderes que no estn cuida-dosamente regulados.

La Constitucin de 1980 altera sustancialmente la doctrina de losestados de excepcin, al incluir a las Fuerzas Armadas en el procedimientode concesin de los poderes extraordinarios al Presidente de la Repblica.Por este medio, los Fuerzas Armadas actan como primeros mandatarios,al mismo nivel que el Parlamento, y ponen bajo su control al mismo Jefe deEstado. Si consideramos que el dispositivo militar poltico est diseadopara expresar su plena capacidad poltica justamente en situaciones deemergencia, podemos hacernos una idea de la extensin que puede drsele asu funcin de garantes de la institucionalidad.

41 Nicols Maquiavelo,Discursos sobre la primera dcada de Tito Livio (1531); I, 33.En la edicinMaquiavelo. Obras polticas, (Buenos Aires: El Ateneo Editorial, 1957), p. 138.No obstante aceptar la institucin, Maquiavelo no se priva de comentar: conviene advertir aeste propsito que cuando se presenta una dificultad grave en una repblica por causas externaso internas, y llega a un punto de inspirar general temor, es mucho mejor contemporizar con ellaque intentar extirparla; porque casi siempre lo ejecutado para extinguirla aumenta y acelera elmal temido.


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Las caractersticas clsicas que tiene el poder poltico propio de losestados de excepcin son bastante claras. Ellas determinan que el Presidentede la Repblica tiene la atribucin de declarar tales estados en los casos y enla forma que determine la Constitucin. Se trata entonces de un poderinicialmente limitado, de unpouvoir born, segn la expresin de Montes-quieu, que solamente puede ejercerse en situaciones de guerra externa y

conmocin interna, grave alteracin del orden pblico, dao o peligro parala seguridad nacional y en casos de calamidad pblica. En la Constitucinde 1833 el Presidente de la Repblica tena la atribucin de ejercer el iusbelli con previa aprobacin del Congreso42 y el estado de sitio en caso deataque exterior, con acuerdo del Consejo de Estado, y por un determinadotiempo43. Para declarar el estado de conmocin interna necesitaba el con-sentimiento del Congreso, si ste estaba reunido, y en caso contrario, delConsejo de Estado44. Y, siempre, por un tiempo limitado. La Constitucinde 1925 fue mucho ms explcita en las limitaciones que se ponan a estainstitucin. As, la declaracin de guerra deba ser autorizada por una ley45.El estado de conmocin interna corresponda al Congreso46 Y los estados deasamblea y de sitio los declaraba el Presidente de la Repblica por s

mismo. No obstante, en este ltimo caso, el Presidente solamente estabafacultado para trasladar las personas de un departamento a otro y la dearrestarlas en sus propias casas y en lugares que no fueran recintos dereclusin penal47.

La Constitucin de 1980 se aleja de la tradicin doctrinal recinexpresada. El giro tiene como eje al Consejo de Seguridad Nacional, queadquiere un rol protagnico esencial en la puesta en vigor de los estados deexcepcin constitucional. La declaracin de guerra le corresponde al Presi-dente de la Repblica, sujeta a una autorizacin por ley, tal como se estable-ca en la Constitucin de 1925. Pero se agrega que debe dejarse constanciaprevia de haber odo al Consejo de Seguridad Nacional48. Lo cual, en uncontexto de coherencia con los esenciales constitucionales, no plantearaningn problema, porque se inscribira en la facultad de consejo que tienetodo cuerpo institucional en el sistema poltico. Para juzgar ese preceptohay que considerar la actual naturaleza del Consejo de Seguridad Nacional.

42 Const. 1833, Captulo VII, art. 82, 18; op. cit. p. 174.43 Const. 1833, Captulo VII, art. 82, 20; op. cit. p. 174.44 Const. 1833, Captulo VII, art. 82, 20; op. cit. p. 174.45 Const. 1925, Captulo V, art. 72, 15; op. cit. p. 240.46 Const. 1925, Captulo V, art. 72, 17; op. cit. p. 240.47 Const. 1925, Captulo V, art, 72, 17; op cit. p. 240.48 Const. 1980, Captulo IV, art. 82, 21.


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En situacin de guerra externa, el Presidente solamente puede decretar elestado de asamblea con el acuerdo del Consejo de Seguridad Nacional. Elcaso del estado de sitio que se declara en circunstancias de guerrainterna o conmocin interior la situacin del Presidente es la siguiente:requiere del acuerdo del Congreso para ponerlo en accin; ste tiene diezdas para autorizarlo o rechazarlo; si el Congreso se abstiene de tomar una

decisin, se privilegia la propuesta presidencial; no obstante todo lo ante-rior, durante los diez das que se le conceden al Congreso para adoptar sudecisin, el Presidente de la Repblica puede aplicar el estado de sitio,previo acuerdo del Consejo de Seguridad Nacional49. Respecto de losdems estados de excepcin estado de emergencia y estado de calamidadpblica, pueden ser decretados por el Presidente de la Repblica con elacuerdo del Consejo de Seguridad Nacional50.

Los primeros mandatarios, que son aquellos elegidos a travs delsufragio universal, tienen la mayor responsabilidad en la suspensin de losderechos anexos a la declaracin de los estados de excepcin constitucio-nal. La Constitucin de 1925 se adecua perfectamente a la teora constitu-cional democrtica, pues en el establecimiento y aplicacin de esos estados

slo intervienen los primeros mandatarios, o sea el Presidente de la Rep-blica y el Congreso. En la Constitucin de 1980 aparece un tercer actor: elConsejo de Seguridad Nacional. Este cuerpo no asesora al Presidente de laRepblica, como ocurre en instituciones similares existentes en otros reg-menes democrticos, sino que delibera y decide, autoriza o no, al Presiden-te de la Repblica para que aplique estados de excepcin constitucional.De este modo, el supremo recurso republicano para enfrentar situacionesde grave crisis poltica le es substrado a sus legtimos ejecutores, para serradicado en un cuerpo colectivo secundario, donde las Fuerzas Armadastienen una fuerte presencia. Este aspecto crucial de nuestra argumentacinnos conduce a la constitucionalizacin de la intervencin poltica de lasFuerzas Armadas.

3.4. El poder poltico constitucional de las Fuerzas Armadas chilenas

Todo lo anterior nos sita en la perspectiva adecuada para analizar laintervencin de las Fuerzas Armadas en la esfera poltica. Los asuntos que

49 Const. 1980, Captulo IV, art. 40, p. 2.50 Const. 1980, Captulo IV, art. 40, pp. 3 y 4.


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voy a abordar se refieren a la constitucionalizacin del poder poltico de lasFuerzas Armadas y su funcin de garantes del orden institucional.

Los autores de la Constitucin de 1980 tomaron como punto departida, como es evidente, a la metaconstitucin chilena y, por lo mismo, a susesenciales constitucionales. Sin embargo, le introdujeron un fuerte factor dedistorsin, porque le dieron rango constitucional a la participacin de las

Fuerzas Armadas en las instituciones y el proceso poltico chileno. Y ellopudo acontecer porque esa Constitucin se origin en un poder constituyenteque no fue el pueblo, a travs de primeros mandatarios suyos, sino en el cuerpoconfigurado por los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas y de lapolica. En 1980 el pueblo y sus representantes, como poderes constituyentes,fueron suplantados por un cuerpo de cuatro constituyentes, miembros de loscuerpos armados de la nacin. A esta situacin se agreg el agravante de queel plebiscito de 1980 se realiz sin que hubiese estado vigente la plenitud delos derechos ciudadanos.

Tambin para justificar este ambicioso proyecto, se sostuvo y sesigue sosteniendo que la inclusin de las Fuerzas Armadas en el elenco delos poderes polticos se funda en que ello es necesario para la balanza y

equilibrio de poderes del Estado. De este modo, los cuerpos armados, fuer-temente autonomizados de la autoridad civil, ejerceran funciones de con-trapesos de los otros poderes constitucionales. Esta tesis fue expuesta conbastante claridad por Jaime Guzmn. Su argumento central, avalado por suparticipacin en la elaboracin de la Constitucin de 1980, establece queel ordenamiento constitucional ha sido innovado con la inclusin de con-trapesos del poder presidencial de ndole no poltica, sino jurisdiccional ytcnica51. Estos poderes, segn Guzmn, son el Tribunal Constitucional,el Banco Central y el Consejo de Seguridad Nacional. Este ltimo es ca-racterizado del siguiente modo: de integracin mixta cvico-militar ensigno de que la seguridad nacional compete a todos los chilenos, pero cuyafuncin ms peculiar reside en ser la instancia por medio de la cual lasFuerzas Armadas y Carabineros, a travs de sus jefes mximos, participanen el quehacer nacional de un modo eficaz para desempear su rol de lasbases de la institucionalidad, pero a la vez prudente para cuidar que lanaturaleza profesional castrense de tales instituciones, lo mismo que sucarcter disciplinado y obediente al orden jurdico, sean celosamente pre-servados52.

51 Jaime Guzmn, Seguridad Nacional en la Constitucin de 1980, Revista deDerecho Pblico, vol. 1985 (N 37-38), p. 63.

52 Jaime Guzmn, op. cit., p. 64.


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La tesis sustentada por Jaime Guzmn es falsa. No se puede aplicarla teora de los contrapesos en poderes que no sean estrictamente polticos.Los poderes polticos son aquellos que primaria y fundamentalmente posi-bilitan la existencia y desarrollo de una sociedad polticamente organizada.La teora poltica, desde Platn y Aristteles hasta la fecha, distingue tres ocuatro poderes que tiene esa funcin originaria: el poder de dar leyes, el

poder de gobernar y el poder de dirimir conflictos entre terceros. Locke yMontesquieu agregaron el poder de establecer relaciones formales con otrosEstados. Los tres poderes polticos clsicos son marcas, como dijo Bodin,de soberana. O sea, la sociedad que las ejerce muestra o exhibe, a travssuyo, su estatuto soberano. La balanza de poderes slo es entre poderes denaturaleza poltica. Un asunto enteramente distinto es que la sociedad civil,con vistas a su autonoma, limite la esfera de accin del gobierno. El temadel gobierno limitado o moderado sirve de marco a la creacin de institucio-nes dotadas de altos niveles de autonoma, que bajo ningn punto de vistapueden ser consideradas contrapesos de un poder poltico.

En concordancia con las conclusiones que se derivan de la argumen-tacin de Guzmn expuesta en la Comisin Ortzar, la intervencin poltica

de las Fuerzas Armadas como contrapeso de poder emana de su funcin degarante ltimo y de su naturaleza independiente y autnoma.

Por otra parte, Guzmn deja en suspenso o sin explicacin por qurazn el Consejo Nacional de Seguridad es un contrapeso tcnico, pertene-ciente al mismo gnero al cual adscribe al Banco Central. Ejercer la funcinde garante de las bases de la institucionalidad es una funcin tcnica y nopoltica? Todos sabemos la respuesta. Ella nos conduce a un argumentodecisivo, por el cual se demuestra que en un rgimen democrtico lasFuerzas Armadas estn radicalmente inhabilitadas para ser contrapesos delos poderes polticos: se lo prohbe el poder incontrarrestable de las armas,que les estn entregadas en depsito monoplico por el Estado y slo parasu proteccin. Qu contrapeso constituyen las armas para el Presidente dela Repblica, el Congreso Nacional y el poder judicial?

Es obvio que toda la argumentacin de los comisionados est pla-gada de graves contradicciones, muchas veces producto de una modestaconceptualizacin del asunto que se debata. Conviene hacer un rpidorecuento de las ms evidentes y que ya han sido mencionadas en estetexto. La primera es la inconsistencia general entre el sistema democrtico,el Estado de Derecho y el rgimen presidencial, por un lado, y la participa-cin de iure de las Fuerzas Armadas en la esfera poltica, por otro. Lasegunda es la contradiccin en que caen los comisionados al pretenderpreservar a las Fuerzas Armadas de la politizacin y, al mismo tiempo,


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concederles funciones polticas. La tercera secuencia de contradiccionesprocede de un error conceptual: cuando a una entidad cualquiera se leatribuye el poder constitucional de actuar como contrapeso de poder, no selo puede llamar tcnico, porque en rigor se trata de la instauracin de unpoder poltico. La diferencia cualitativa con la funcin independiente delBanco Central, por ejemplo, que es bsicamente tcnica, consiste en que

las Fuerzas Armadas, segn el proyecto de los comisionados, actan en elproceso de decisin poltico mismo, que no es el caso de la entidad mone-taria recin nombrada. Una cuarta serie de contradicciones se funda en elerrado concepto de obediencia que establecieron los comisionados. En efec-to, la obediencia siempre es debida a un individuo concreto, que en el casodel rgimen democrtico es una persona representativa. El Presidente de laRepblica es una persona representativa porque est autorizada, por aque-llos que le han conferido la representacin ciudadana, para ejercer el poderpoltico ltimo. Nadie obedece a la institucionalidad in abstracto, sino aun individuo concreto al cual se le ha dado el mandato de ejercer el podersoberano por un tiempo limitado. A la institucionalidad se la acata, se larespeta y solamente en sentido figurado se la obedece. Y ello acontece

porque siendo la institucionalidad un conjunto de abstracciones, encap-suladas en palabras, ellas solamente expresan o significan la atribucin depoderes a personas, rganos y competencias. Ella no gobierna por s mis-ma, sino que establece quines, cundo y cmo gobernar (dentro de quparmetros). Aquel que gobierna no es la institucionalidad, sino el gober-nante. Y ste no es una entidad etrea, un espritu puro, como los ngeles.En consecuencia, la teora de que se obedece a la institucionalidad y no alPresidente de la Repblica no tiene pies ni cabeza, es un craso error. Tantoes as, que los mismos comisionados se preocuparon expresamente de de-jar establecido que en lo referente a la vida interior de los cuerpos armadoss estaba vigente la obediencia militar debida a sus mandos superiores. Eneste caso razonaron correctamente.

Tambin, en algn momento, se justific esta constitucionalizacincomo una necesidad emanada de la doctrina de la seguridad nacional. Estaargumentacin adquiri todas las caractersticas de una ideologa militar,omnicomprensiva. Sin embargo, el mismo Jaime Guzmn, con gran habili-dad retrica, y oportunamente, seal que cuando la Constitucin expresaque es deber del Estado resguardar la seguridad nacional, est aludiendo auno de los diversos elementos del bien comn, sujeto a ste en su concep-cin y en sus aplicaciones prcticas. Y concluye, La seguridad nacionales, por ende, un componente o medio para lograr el bien comn general y


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jams podra propiciarse como un fin equivalente ni menos superpues-to a ste53.

Quizs toda esta argumentacin se explique por el hecho de que laConstitucin de 1980 es de algn modo el efecto del gravsimo intento dedestruir los esenciales constitucionales nacionales que el pas sufri en losaos setenta. La crisis de 1973 puso al pas al borde de una guerra civil. A

mi juicio, son los efectos profundos de esa crisis los que justifican lalegitimidad temporal de las funciones polticas atribuidas a las FuerzasArmadas. Esa crisis signific la ruptura de la confianza entre los actorespolticos y grandes sectores de la sociedad civil. La necesidad de un segu-ro temporal, mientras se rehaca el tejido de la amistad cvica y la confian-za entre las dirigencias de los dos bandos que se opusieron en los aossetenta, es indiscutible. En el lento proceso de recomposicin del consensobsico en torno a los esenciales constitucionales, recin en los aos noventase consolida la imagen de un socialismo renovado; o sea, de un socialismoque vuelve a sus orgenes socialdemcratas, que no son contradictorios conla democracia liberal, ni con la economa de mercado. Y, recprocamente, esahora, a mitad de los noventa, que se ha hecho visible la emergencia de una

derecha democrtica que empieza a superar su estrecho vnculo con elautoritarismo. En este contexto, y mirando el proceso en retrospectiva, no sepuede negar la legitimidad de los seguros; pero, al mismo tiempo, tampo-co se puede negar el carcter temporal de los mismos, su rpida obsolescen-cia y la necesidad de extinguirlos para permitir la plena expresin de losesenciales constitucionales.

3.5. Estructura del poder poltico de las Fuerzas Armadas chilenas

De acuerdo con la Constitucin de 1980, la fuerza pblica queincluye a las Fuerzas Armadas y a Carabineros de Chile participa en laesfera de las decisiones polticas a travs de un circuito de instituciones. Losprincipales rganos de participacin son el Senado y el Consejo Nacional deSeguridad.

En el primero, las Fuerzas Armadas son representadas por ex coman-dantes de las mismas, que pueden ser elegidos por el Consejo de Seguridadcomo senadores por ocho aos. No voy a entrar a detallar el rol del Senado,que en nuestro pas tiene funciones de colegislador y de tribunal supremo de

53 Jaime Guzmn, op. cit., p. 48.


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las acusaciones que la Cmara de Diputados pudiera acordar contra elPresidente de la Repblica y altas autoridades polticas, judiciales y milita-res54 (aun cuando se supone que estas funciones no son polticas en unsistema bicameral solamente la cmara baja tiene esa calidad, en Chile elSenado tiene una larga tradicin de tribuna poltica). El Consejo Nacionalde Seguridad, por su parte, est integrado por ocho miembros: el Presidente

de la Repblica, el Presidente del Senado, el Presidente de la Corte Supremade Justicia, el Contralor General de la Repblica, los tres Comandantes enJefe de las Fuerzas Armadas y el Director General de Carabineros55. Suprincipal facultad poltica consiste en hacer presente al Presidente de laRepblica, al Congreso Nacional o al Tribunal Constitucional, su opininfrente a algn hecho, acto o materia que, a su juicio, atente gravemente encontra de las bases de la institucionalidad o pueda comprometer la seguri-dad nacional56. Pero en situacin de crisis que amerite la declaracin dealgn estado de excepcin constitucional, el Consejo de Seguridad Nacio-nal, como ya vimos, asume facultades polticas importantsimas. De talmagnitud que prcticamente coloca al Presidente de la Repblica bajo sudependencia. Y, por ltimo, el citado Consejo como colegio electoral elige,

en primer trmino, entre ex mandos superiores de las Fuerzas Armadas ypoliciales, a cuatro senadores: uno por cada rama; y, adems, a dos miem-bros del Tribunal Constitucional.

Con el fin de proteger el ejercicio de las funciones descritas, laConstitucin establece la inamovilidad de los cuatro mandos superiores delas Fuerzas Armadas57. Adems, las leyes orgnicas que regulan a loscuerpos armados les conceden un grado indito de autonoma e independen-cia respecto de la autoridad civil del Estado58. As, por ejemplo, la LeyOrgnica de las Fuerzas Armadas que se aplica a las tres ramas les daautonoma a sus respectivos Comandantes en Jefe para proponer ascensos oretiros de los altos mandos, sin que el Presidente de la Repblica tengafacultades decisorias inapelables en esta materia y sin ninguna intervencindel Congreso Nacional. Sera largo referirse a otras materias que, considera-das en trminos globales, configuran un sistema cerrado en s mismo, prc-ticamente impenetrable para la autoridad civil. Los dispositivos constitucio-nales y legales estn destinados a darles a los cuerpos armados autonoma

54 Const. 1980, Captulo V, arts. 48 y 49.55 Const. 1980, Captulo XI, art. 95.56 Const. 1980, Captulo XI, art. 96, b.57 Const. 1980, Captulo X, art. 93.58 Ley Orgnica Constitucional de las Fuerzas Armadas (Ley N 18948). D. O. de 7 de

marzo de 1990.


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poltica. Esta expresin puede parecer extraa, porque generalmente ella seaplica en trminos negativos, pues se dice que tales dispositivos garantizanla no injerencia de la poltica y los polticos en esos cuerpos y, por lomismo, anulan la posibilidad de que ellos se politicen. Pero es bastanteclaro, como venimos insistiendo, que ms bien protegen el ejercicio de unaactividad poltica autnoma, no sujeta a ningn control de terceros.

4. Las Fuerzas Armadas como garantes del orden institucional

4.1. El orden lexicogrfico de los garantes del orden institucional

Nuestra Constitucin contempla la existencia de al menos cincogarantes de la institucionalidad, que son el Presidente de la Repblica, elCongreso Nacional, el Tribunal Constitucional, la Corte Suprema de Justi-cia y las Fuerzas Armadas. Como bien se sabe, garante es aquel que garanti-za. Y garantiza quien ejerce la accin y efecto de asegurar y proteger contra

algn riesgo o necesidad. La funcin genrica de garantizar se refiere siem-pre a un bien cuya existencia debe ser asegurado y protegido. Es obvio queese bien, en el caso que nos ocupa, es la preservacin de las instituciones delrgimen poltico.

La pluralidad de garantes nos obliga a establecer un orden lexicogr-fico entre ellos. La base para ordenar a los garantes de tal modo que elprimero sea el fundamento del segundo, y ste del tercero y as sucesiva-mente, no es sino el principio de atribucin de la soberana representada.Los garantes iniciales u originarios son losprimeros mandatarios, o sea, losparlamentarios elegidos por sufragio universal y el Presidente de la Rep-blica. Y, en grado eminente, este ltimo, por las razones expuestas msarriba. Todos los dems garantes son segundos, aun cuando en el ejerciciode su facultad garantizadora posean una esfera de autonoma propia. Elloacontece con el Tribunal Constitucional y la Corte Suprema. O con laContralora General de la Repblica. Las Fuerzas Armadas, en este contex-to, son garantes derivados, sujetos al principio de esencial obediencia y nodeliberacin.

Podemos aproximarnos al orden lexicogrfico recin expuesto desdeotro punto de vista. Los garantes primarios de la institucionalidad sonaquellos que por detentar poderes polticos mantienen en equilibrio la ba-lanza de poder. O sea, los poderes que se moderan y limitan entre s. Poresta razn, en el sistema democrtico, los garantes primeros son los prime-


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ros mandatarios. Toda la estructura de poder est fundada en la relacin demando y obediencia a la ley y a la autoridad ejecutiva. De ah deriva laautoridad del poder judicial, de la justicia constitucional y otros poderes alos cuales fcilmente se les puede atribuir la funcin garantizadora. Por estarazn los llamo garantes segundos, sin que ello tenga alguna connotacinnegativa. Se trata de que existe un orden institucional y todo orden tiene

partes jerarquizadas. Sin los dos poderes bsicos, que detentan los primerosmandatarios, no habra sociedad polticamente organizada, pues no existirani ley, ni la autoridad. En tal caso, podra haber justicia, judicatura consti-tucional, contralora del cumplimiento de la ley? Es obvio que no.

En este

oscar godoy - pueden las fuerzas armadas ser garantes de la democracia

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