ORIGEN Y ESTRUCTURA DE LASCOLECTIVIDAES DE RIEGO EN

ESPAÑA

ROBERTO SANCHO HAZAK

!

1. CARACTERIZACIÓN DE LAS COMUNIDADES DEREGANTES

La tradición del uso del agua en la agricultura española escasi tan antigua como la misma agricultura, lo que resultaenormemente coherente con la evidencia que los agricultores hantenido siempre del déficit hídrico en grandes áreas españolas,sometidas a periodos prolongados de sequía y a regímenes de]luvias escasas.

En consecuencia la agricultura de nuestro país -los agricultores-ha luchado permanentemente por obtener un número creciente dehectáreas de tierras irrigadas, esfuerzo que en la actualidad superalos 3,7 millones de ha regables y que, en términos potenciales,excluyendo otros condicionantes, podría situarse en los 6 millonesde ha.

En tanto que el aprovechamiento de superficies regables ensituaciones óptimas (vegas irrigadas, márgenes de ríos, pozosartesianos, etc.) tan sólo requiere una acción colectiva reducida almarco de la comunidad local, participativa, en las que tanto el trasportecomo la disposición del agua, significan esfuerzos limitados deconsenso y colaboración entre los usuarios, existen otras formulacionesdel regadío, concebido como instrumento de colonización de grandesdimensiones temtoriales, que comportan instrumentos elaborados detransporte, almacenaje ó elevación del agua con su corolario deexigencias económicas y organizativas.

Esta última aproximación ha justificado, desde el primer momento,una perspectiva más global, societal, del mismo e incluso ha justificadoteorías que vinculaban la formación de zonas regables con laverticalidad del poder. "Los proyectos hidráulicos a gran escala

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requieren capital y un volumen de trabajo que sólo pueden sersuministrados por una autoridad poderosa y centralizada"^ (T. F. Glick,19) cuya expresión más clara serán las grandes civilizacioneshidráulicas de la antigiiedad: Egipto, el creciente fértil medio oriental,el imperio incaico.

La diferenciación entre el regadío de origen comunitario y elregadío centralizado, obediente a planes más o menos globales se puedeconsiderar como expresiva de la diferente historia del regadío españoldesde sus orígenes.

De la antigua discusión entre quienes sostienen un origen árabe parael regadío, como herencia obtenida de la presencia de esa cultura yquienes entienden que, por el contrario, fueron los cristianos los quetrasmitieron la cultura del regadío a los árabesZ se ha llegado a aceptaresta distinción significativa entre varias formas de regadío, según lacual los trabajos de agricultura con estructuras ^anales-, constituyen labase preárabe del regadío incluso que "los elementos básicos de lasinstituciones de regadío de Valencia, estaban ya presentes en la ley y lapráctica romana" (Glick, 273). Los sistemas de regadío en base apequeños canales, azudes o balsas de derivación y norias pueden ser,fácilmente, imputados a la cultura árabe y constituyen el patrimoniofundamental de su eficaz aportación al regadío en España. Aún másWittfogel argumentaba del imperio árabe "al extenderse en el siglo VIIIdesde los centros de la sociedad hidráulica del Próximo Oriente,llevaron consigo a través del norté de África formas despóticas degobierno que introdujeron en la península Ibérica"3.

EI esquema resumen que se formula por Glick, presenta la secuenciade expansión de la tecnología de riego basada en los azudes, la noria orueda persa y el pozo horizontal, siguiente:

' Glick comenta los trabajos de Wittfogel acerca de las sociedades hidráulicascentralizadas como contrapunto de su enfoque comunalista, referido a las asociaciones deregantes de base municipal valencianas.

2 Los arqueólogos han trabajado largamente sobre las pruebas de presencia de tierras consistemas de riego en el neolítico español, ĉasi al tiempo de la invención de la agricultura.Vid. AI-Munya, capitulo primero.

3 Wittfogel, Oriental Despotism, New Haven 1957, (citado por T. F. Glick. CiL 242) Esteúltimo dedica un amplio capitulo a la discusión sobre el origen del regadío español entrepro árabes y pro romanos.

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1. El origen próximo oriental se sitúa en Persia.

2. Se extiende por el mediterráneo bajo la égida romana.

. 3. Se intensifica y perfecciona por los musulmanes en los siglosVIII al X, especialmente a partir del levante español, desde elque se extiende hacia el norte de África.

4. Asumido por los cristianos el control se procede a un nuevoimpulso de expansión hacia el nuevo mundo.

Puede ásumirse con cierta facilidad un origen árabe de la tecnologíadel regadío español, puesto que fue a través de esta cultura como sesistematiza, se extiende y perfecciona dejando una improntasignificativa materializada entre otras prácticas en la construcción dealjibes o albercas escalonadas para el riego aterrazado4 (A1 Mudayna,138 y sgs), en la utilización de norias de gran dimensión movidas por lafuerza del agua como mecanismo de elevación junto con norias depequeño tamaño movidas con fuerza animal para trabajos hortícolas.

Todas las formas de organización girando alrededor de ladisposición del agua, tanto en los denominados macro sistemas osistemas de escala (Butzer, citado por Glick, 277) como losmesosistemas basados en redes de canales locales, e incluso losmicrosistemas posteriores, parten de la tradición romana que, a su vez,recogía las tradiciones de los pueblos ribereños en cuanto a losprocedimientos de toma de aguas para su uso colectivo; la definición delos derechos de prioridad en el uso, la determinación de turnos dedisposición de agua en función de la superficie y la fijación de losturnos a partir de una fuente se establecía a través de decretos de losSenados locales y los propios usuarios.

En definitiva esta es la cuestión de interés para lo que sigue: comose organiza la administración del agua entre los regantes y quiencontrola esta administración.

° Citamos el muy documentado trabajo del grupo de investigación AI-Mudayna desde laedición publicada en rústica por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación en 1991.Posteriormente el texto ha conocido una edición revisada y ampliada en un precioso formato degran edición que bajo el mismo título ha patrocinado FENACORE, FERAGUA y elMinisterio de Agricultura.

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Los sistemas de reparto del agua entre los agricultores contienen unaimplícita exigencia de cooperación que se ha expresado en las diversasformas de asociación de grupos de agricultores, de las imprescindiblesestructuras organizativas en cualquiera de sus formas posibles: de basecomunal, de base municipal o de autorización centralizada.

EI elemento esencial de las asociaciones de regantes és, sin duda, lapresencia o disposición del agua y dada su naturalezas esta ha tenidouna permanente consideración de bien colectivo, lo que conducíainevitablemente a considerarla propiedad del Estado, -la Corona, en laEdad Media española- y consecuentemente su disfrute como resultadode una decisión concesional de esa autoridad.

A partir del otorgamiento de un derecho de uso, los agricultoresafectados establecen sus prioridades y protocolos de funcionamientocon base estatutaria o consuetudinaria, se establecen las bases de laorganización de regantes, de la comunidad de regantes o comunidad deusuarios para uso agrícola del agua.

Si bien las comunidades de regantes adquieren carta de naturalezaen 1866 en tanto que tales entidades, su existencia es obviamenteanterior dada la necesidad de articular un régimen de extracciones, unsistema de prioridades y un mecanismo de control de los flujos de aguay su mantenimiento. Por eso las Comunidades de Regantes, o con lageneralidad que la ley vigente declara, las asociaciones de usuarios deaguas de riego, pueden ser -son- reconocidas con un abanicoextraordinario de nombres: Hermanamientos, Heredades, Hermandadesde riego, Sindicatos de Usuarios del agua, Uniones de regantes,Diputaciones de aguas, Juntas de Hacendados, Tribunales de Aguas,Juzgados privativos de aguas y otras tantasb que hacen referencia aregulaciones formalizadas con anterioridad a la existencia oficial de lasComunidades de regantes.

5 EI carácter demanial del agua, el dominio público hidráulico de las aguas, afecta a latotalidad de las aguas, superficiales o subterráneas, los acuíferos e incluso las aguasdesaladas en cuanto se incorporen al flujo, ha sido origen de mecanismos regulatorios,generalmente de base estatal, y fuente de instrumentos recaudatorios.

6 Tomamos la relación de denominaciones de los Estatutos de la Federación Nacional deComunidades de Regantes, aprobados por orden del Ministerio de la Gobernación en1955.

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La mención a una estructura formal, estatutaria, de las comunidadesde regantes actuales o antiguas no debe obviar que en su inmensamayoría, las asociaciones de regantes funcionan sobre una base deconsenso entre vecinos, es decir, la componente formal estatutariaqueda subordinada a la componente personal. Esto último haceinteligible la frecuente recomendación de las Administraciones y de lasmismas normas legislativas que recomiendan a las asociaciones deusuarios de regadío la conveniencia de establecer acuerdos entre variascomunidades de regantes, en el caso de proceder de un cauce fluvialcomún o de un sector del mismo, situación contemplada en lalegislación al referirse a los Sindicatos y las Comunidades Generales eincluso, aun cuando procediesen de fuentes de alimentación diferentes,de formar unidades de gestión y coordinación que cubriesen el ámbitosuperior al de una sola toma acercándose a las demarcaciones queabarcan secciones completas.

GRÁFICO 1DISTRIBUCIÓN DE LAS COMUNIDADES DE REGANTES Y

ASOCIADOS POR CATEGORIAS DE DIMENSIÓN

N° de CC. RR. OCCRR ^Personas N° de Comuneros

3500

3000

2500

2000

1500

1000

500

0

900000

800000

700000

600000

500000

400000

300000

200000

100000

0

Menos de 20 De 20 a 200 De 200 a 500 Más de 500

Comuneros C'omuneros

Fuente.^ Plan Nacional de Regadíos 2002.

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Las Comunidades de regantes, como muestra el gráfico n° l,clasificadas por el rango de asociados revelan una estructura en la quepredominan las colectividades de menos de 200 asociados, que estributaria de la preocupación por la eficiencia de la organización deltrabajo y la gestión de los recursos hídricos, es por eso que la vigenteley de Aguas^, en los 11 artículos que dedica a las comunidades deusuarios o comunidades de regantes cuando se trate de uso para elriego, establece que la administración podrá compeler a los afectados ala constitución de comunidades. que exploten conjuntamente losrecursos hídricos superficiales y subterráneos y de un modo másgeneral, se fomenta la formación de Sindicatos de riegos oComunidades generales que contemplen la gestión del agua desde unaperspectiva amplia, próxima a la demarcación hidráulica.

Debe tenerse en cuenta que la distribución de los comuneros encuanto al tamaño de la entidad es menos relevante que la superficie deriego que abarca cada una de las colectividades, información queproporciona el cuadro n° 1 siguiente:

' EI Real Decreto Legislativo 1/2001 de 20 de julio refunde y adapta la ley de aguas de 1985,Las modificaciones introducida a la misma por la ley 46/1999 de 13 de diciembre y diversasapuntes legales, así como algunas sentencias del Tribunal Constitucional en un único textolegislativo que, por fin, fue declarado vigente, con las conecciones introducidas, a través dela Ley 62/2003 de 30 de diciembre de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social,conocida como ley de acompañamiento al Presupuesto que introducía un pequeño numerode modificaciones y ampliaciones al texto refundido de la ley de aguas y lo declaraba, conlas citadas modificaciones, vigente a partir del día primero de enero de 2004.

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CUADROI ^DISTRIBUCIÓN DE LAS COMUNIDADES DE REGANTES

SEGÚN LA SUPERFICIE DE LA COLECTIVIDAD DE RIEGO

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Mas de10.000 ha 30 128.358 549.958,8 4.279 18.332,0 4,3DeSa ^ ^10.000 ha 69 116.949 404.273,1 1.695 5.859,0 3,5De 2.500 a5.000 ha 146 147.287 439.654,7 1.009 3.011,3 3,0De 1.000 a2.SOO ha 261 161.303 379.749,1 618 1.455,0 2,4De 500 a1.000 ha 360 145.301 245.574,4 404 682,2 1,7De 500 a200 ha 1.058 306.845 393.080,0 290 371,5 1,3Menos de200 ha 5.447 428.452 362.949,8 79 66,6 0,8

Todos 7.371 1.434.496 2.775.239,9 195 376,5 1,9

Fuente: Elaboración propia a partir del Plan Nacional de Regadíos.

El cuadro vuelve a mostrar el elevado níunero de comunidades deescasa dimensión superficial8, que realmente forman el cuerpo básico delsistema de colectivos de riego, correspondiendo además a una aportaciónindividual de escasa significación, que tradicionalmente se vincula con losproblemas de minifundismo y concentración parcelaria.

En efecto, como se podrá apreciar a lo largo de las páginas delestudio, la carga .dé explotaciones de muy pequeña dimensión esconsiderable en'el conjunto del regadío español y muy importante enlos paisajes mediterráneo• . ^ ^ '

$ La base de datos puede recoger hasta 7.723 colectivos de riego, sin embargo algunas de

ellas carecen de indicación de superficie afectada y, en algunos casos, de asociados.

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Para evaluar la importancia territorial del regadío, dando por descontadasu importancia económica, debe tenerse en cuenta que, según el censoagrario de 1999, el 54,4% de los municipios españoles cuenta con presenciadel regadío en más del 2% de su superficie agrícola útil y que en el 40.7%de estos (es decir el 22,3% del total de los municipios), la agricultura deregadío ocupa una posición dominante.

El Plan Nacional de Regadíos establecía una comparación entre lascomarcas agrarias con regadío dominante (más del 20% de su SAU) o sinél, que se caracterizaba por una estructura de edades más favorable en lapoblación joven (menores de 40 años) y consecuentemente una tasa inferiorde población de edades superiores. Una relación de sexos más favorable yun cociente de reemplazo de la población que entra en actividad superior al120% (vid: Plan Nacional de Regadíos, 2001, 47). La constatación delhecho de la mayor capacidad económica y demográfica de las comarcascon regadío dominante significa que los núcleos poblacionales sedesarrollan más, se diversifican más y adquieren o mantienen su población.

GRÁFICO 2EVOLUCIÓN DE LAS CCRR.

n N4 de CC.RR n Acumulado

Miles

Anteriores a 1900 Entre 1920 y 1940 Entre 1960 y 1980Entre 1900 y 1920 Entre 1940 y 1960 Después de 1980

Fuente: Elaboración propia a partir del PNR.

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Contando como fecha constitucional la de aprobación de losEstatutos ú Ordenanzas9 que la ley hace imperativa, y cuyo contenidono puede ser modificado por las autoridades concensionales, se muestra(gráfico n° 2) la evolución del número de comunidades constituidas a lolargo del siglo. EI gráfico destaca con claridad como a partir de 1950 sedispara el número de comunidades, en coherencia con el crecimiento dela superficie puesta en riego, que pasó de una cifra levemente superioral millón de ha. a principios de siglo a una cifra superior a los 3,5millones de ha. a final de siglo, lo que en términos de unidades colectivasrepresenta el paso de algo menos de 300 asociaciones de regantes en 1920 amás de 7000 en el año 2000.

Respecto a la ocupación territorial de las CC. RR., el gráfico n° 3detalla la diferente importancia que tienen las comunidades de regantes,tanto por lo que respecta a la presencia de titulares de explotación comopropietarios y poseedores de un derecho de agua, cifra levementeinferior a la de comuneros y la de comuneros que son cultivadoresdirectos de la explotación, es decir agricultores a título principal segúnla nomenclatura establecida por la ley de modernización agraria10 queen conjunto arroja un ratio del 68% entre dedicación y titularidad quecomo se apreciará más adelante corresponde a los resultados delestudio.

' Podría considerarse como fecha la de ĉa puesta en riego de las explotaciones, lo quedesde el punto de vista del agricultor sería más realista, pero las informaciones de puestaen riego son mucho más escasas en tanto que las fechas de aprobación de los estatutos son

más formales.

10 EI actual Real Decreto 613/2001 de S de junio para la mejora y modernización de lasexplotaciones agrarias define como agricultor a titulo principal al que ob[iene más del

50% de sus rentas de la agricultura y dedica más del 50% de su tiempo a esa actividad y

deja la categoría de agricultor profesional al que obtiene el 25% de sus rentas de la

agricultura con el mismo grado de dedicación.

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26

La relación entre titulares de los derechos de uso agrario del agua ycultivadores efectivos, como se puede apreciar es muy diferente entrelas CC. AA. Siendo especialmente destacado en el levante valenciano,lo que resulta coherente con la gran presencia de muy pequeñasexplotaciones de la región y la superficie promedio de la superficie porcomunero (0,2 ha.). ^

CUADRO 2DISTRIBUCIÓN DE LA SUPERFICIE APORTADA POR CADA

COMUNERO EN PROPIEDAD

ComunerosSuperficie

totala ortada

Superficiemedia

s. Total de cada regante % % ha

Menos de 1 ha 62,7 18,3 0,38

de 1 a 2 19,2 14,3 0,97de 2 a 5 11,0 18,3 2,16de 5 a 10 4,3 14,6 4,45de 10 a 25 2,0 13,7 8,88de 25 a 50 0,6 8,2 19,07Más de 50 0,2 12,7 66,79

Total (N en miles) 100 (1.341,5) 100 (1.743,6) 1,30

Fuente: Elaboración propia a partir del Plan Nacional de Regadíos.

El cuadro anterior, (n° 2) detalla la distribución aportada por el62,8% de la superficie regada correspondiente a propiedad, resaltándosede nuevo el rasgo de notable atomización parcelaria del regadío y lapresencia de aproximadamente un tercio de la superficie regada enrégimen de arrendamiento:

El gráfico n° 4 detalla la distribución provincial de las CC. RR. que,con la única excepción de dos de las provincias vascas, cubren latotalidad del territorio nacional desde el punto de vista de lasasociaciones constituidas, si bien con intensidades muy diferentes.

27

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29

El mapa comarcal destaca claramente la correspondencia entre elnúmero de asociaciones de riego y la superficie promedio de riego y deesta última con la presencia de acción pública promotora, de tal formaque, en las grandes áreas de transformación en regadío, las asociacionesconstituidas tienden a ser mayores en dimensión, en número de asociadosaunque menores en número de entidades. A su vez, el número decolectivos de riego es muy elevado en las zonas de regadíos históricos.

'Si se considera desde la perspectiva de las cuencas hidrográficasresulta evidente el peso singular que las cuencas del Júcar y el Ebro

como se detalla en el cuadro n° 3:

CUADRO 3DISTRIBUCIÓN DE LAS CC. RR. ENTRE LAS CUENCAS

HIDROGRÁFICAS

CuencaHidro ráfica

Número deCC.RR.

Número deComuneros

SuperficieRe ada

1 Galicia Costa 54 2.484 823,4

2 Norte 474 28.545 31.495,53 Duero 1.240 169.171 378.944,44 Tajo 307 53.928 161.926,2

5 Guadiana 106 43.981 215.519,1

6 Guadalquivir 1.388 155.195 431.366,6

7 Sur 728 94.097 92.640,7

8 Segura 487 178.189 334.255,2 ^

9 Júcar 1.014 372.583 ' 318.265,9

10 Ebro 1.281 301.714 764.251,811 Cuencas Internas

de Cataluña 228 21.329 35.569,5

12 Baleares 18 1.654 2.417,5

13 Canarias 46 11.627 7.763,8

Total general ^ 7.371 1.434.496 2.775.239,6

Las cuencas citadas representan en el conjunto del regadío tanto enel número de asociaciones (34,9% del total) como en el número deasociados (46,8%) seguidos por las otras dos cuencas mássignificativas, en cuanto a la expansión del regadío: Guadalquivir yDuero, que ocupan, a su vez, el 29,1 % del total regado colectivamente.

30

2. EL CONTEXTO DE LAS COMUNIDADES DE REGADÍO

Las comunidades de regantes son entidades singulares, sin ánimo delucro, que utilizan, en beneficio de sus miembros, un bien público: elagua superficial o subterránea, asignada a ese propósito por unaautoridad de Estado, la Confederación Hidrográfica en que se asienta lacomunidad; esta es una singularidad que las caracteriza: disponen de lacapacidad de uso, en condiciones determinadas, si bien la propiedad nopasa a manos de los concesionarios en ningún caso, quedando por tantoestos últimos como administradores de un bien, de cuyo buen usodeberán responder. Ello ha dado lugar durante algún tiempo ainterpretaciones diversas sobre el grado de vinculación o subordinacióna la autoridad administrativa.

En tanto que administradoras de un bien público son reconocidas nosolo como^ entidades con personalidad jurídica independiente, capacesde adquirir compromisos, suscribir conciertos y contraer deudas, en elmomento en que se aprueban las ordenanzas elaboradas por elcolectivo^ ^, además adquieren el carácter de entidades administrativases decir "la naturaleza de esa personalidad es pública y no privada"(Bolea Foradada, 30) puesto que administran un bien público, lo queimplica un cierto grado de subordinación a las entidades que hanreconocido los estatutos y estando capacitadas para ejercer un ciertogrado de tutela y de control sobre aquéllos; la consideración de laamplitud de esa tutela o, desde el punto de vista de los agricultores, ladeterminación de los límites de esa capacidad ha sido, como secomentará más adelante, una de las causas que justificaron, en sumomento^Z la creación de federaciones y confederaciones decomunidades de regantes, orientadas a modular dicha interacción, desdela defensa de la autonomía de las asociaciones de regantes.

'^ Por "Convenio" entre las partes en lugar de Estatuto cuando el número de asociados seainferior a 20 según el Reglamento de Dominio Público Hidráulico.

^Z La tendencia de los Organismos de Cuenca o del Ministerio del que dependía laadministración hidráulica era a considerarlo como órganos administrativos subordinados,como órganos autónomos, hasta que la ley de aguas de 1985 recogiendo unareivindicación de la Federación Nacional de Comunidades de Regantes en su primercongreso de 1964 las declara "Corporaciones de Derecho Público adscritas al organismode cuenca..." (art. 73) y artículo 199 de Reglamento de Dominio Público Hidráulico. .

31

Entre los diversos organismos que forman su entornoconsideraremos dos agregados supracomunitarios como másrepresentativos del entorno de las Comunidades de regantes: El que serefiere a sus organizaciones de gestión por elevación, reconocidos en lalegislación y con pedigree reconocido (Sindicatos y ComunidadesGenerales) por parte de la sociedad y las Confederaciones Hidrográficascomo instrumento de interlocución entre la administración y lascomunidades, por parte del Estado.

2.1. Sindicatos Centrales y Comunidades Generales

La escasa dimensión de la gran mayoría de las colectividades deriego, ĉegún los datos vistos anteriormente y la necesidad deinterlocución con los órganos de la administración hizo aconsejablepensar en agregaciones de comunidades como medio mutuamenteventajoso para la gestión eficaz del agua destinada al regadío tal comoha sido reconocida (y regulada) desde el siglo XIX.

Las formas de agregación de las diferentes comunidades en cuanto ala gestión de las aguas varían entre los Sindicatos Centrales (tambiéndenominados Juntas Centrales13) y las Comunidades Generales en unarelación descendente ya que toda Comunidad General puede, dedesearlo, formar parte de un Sindicato de Riegos.

EI Sindicato Central se concibe para agrupar la totalidad deusuarios, colectivos e individuales, que toman las aguas de un mismorió o cauce público, tanto para propósitos agrarios (Comunidades deregantes) como cualesquiera otras de las comunidades de usuarios quese puedan contemplar. Puede decirse que los sindicatos centrales son"las entidades fundamentales en las que aparece estructurado el regadíoespañol" (Bolea Forada, 283). La constitución de un Sindicato Centralse produce con la aprobación de sus estatutos por el organismo decuenca correspondiente; en su estatuto se establecen los mecanismos derepresentación de los diferentes intereses implicados, habitualmente enfunción del caudal teórico que cada miembro individual o colectivotenga. El órgano creado, la Junta de Gobierno, tiene entre sus

^' Bolea Foradada considera un error esta última denominación introducida por la ley deaguas de 1985 en la medida que rompe una denominación introducida desde el siglo XIX

y genera confusión.

32

capacidades la conciliación y coordinación entre diferentes usuarios, ode los posibles sindicatos de usuarios de sección o rama que puedansurgir e igualmente. Tiene plena capacidad hacia el exterior, para actuarcomo demandante o asumir su defensa como demandado, capacidadque no se complementa con la posibilidad de establecer una acciónsancionadora en la regulación de los intereses de sus miembros.

Carece por tanto de jurados o tribunales que resuelvan lasdiscrepancias entre los diferentes usuarios.

La segunda de las grandes unidades de agregación, las ComunidadesGenerales cuentan con un mecanismo de reconocimiento y de formación devoluntad colectiva, en representación de los miembros, idéntica estructuraorganizativa con alguna especificidad, como es que la constitución de juntageneral o asamblea se componga de los vocales de las distintascomunidades de regadío integradas así como de los representantes de otrosparticipes. Esta entidad no agota la personalidad de las diferentescomunidades integradas pero puede funcionar, a su vez, como unacomunidad autónoma con las mismas capacidades que las asociacionesinscritas para lo cual se dotan de un mecanismo sancionador propio, elJurado de Riegos, que entiendé y resuelve los conflictos que surgen, quepuedan surgir, entre las distintas comunidades participes.

Tanto una como la otra entidad, producen un cambio sustancial en lanaturaleza de las asociaciones de regantes: el salto cualitativo que seproduce como resultados de los procesos de agregación es decir aquello"que hace posible el despliegue, y por consiguiente, la maduración... dela realidad" (Ferrater Mora, 231) que para el caso de las asociaciones deregantes implica la acumulación de capacidad económica, técnica yadministrativa y la disposición de personal con niveles de calificaciónadecuados para asumir servicios de apoyo a una gran cantidad de asociadoscomo pueden ser la construcción de sistemas centrales de filtrado de loscanales de riego, construcción de balsas de derivación o dealmacenamiento de gran porte o sistemas de regulación informatizadospara conjuntos complejos y usuarios con rangos de interésdiferenciados.

Es obvio que la capacidad de interlocución y de asunción decompromisos de estas entidades constituye el marco en el que lossistemas de regadío, las comunidades de regantes, adquieren un gradode suficiencia gestora que en principio resulta deseable para el resto delos interlocutores y sus corporaciones.

33

2.2. Las Confederaciones Hidrográficas

Las Confederaciones Hidrográficas -con los diversos nombres quehan asumido14- representan una aportación extraordinaria "de abandonode las divisiones políticas" (G: Cano, 312), es decir de baseadministrativa, en beneficio de otros enfoques más territoriales comoson las cuencas hidrográficas. Por esta razón su noima constituyenteestablece la necesidad de que "al menos el 70% de la riqueza agraria oindustrial" de la cuenca, lo que implicaba la incorporación de lasCámaras de Comercio, Agrarias, Industriales, Juntas de Colonización,Banca y demás stakeholders, si se permite el anacronismo. Lacomponente territorial implica tanto a la componente político-administrativa como a la "riqueza" afectada.

Es el organismo que asume el control y registro de todos losvolúmenes de agua que son concedidos para los distintos usos posiblesdentro . de la demarcación correspondiente a la cuenca hidrográfica,entre los cuales el agua para riego ocupa una posición central. Es portanto la institución esencial para la regulación y control de las aguaspúblicas15 y. ejerce su autoridad sobre todo tipo de usuario.

A partir de 1865 se crearon Divisiones Hidrológicas^b como primera^ aproximación a tina división territorial que contemplaba los perfiles queconfiguran las regiones naturales^^ y. que, con diversos avatares, seresponsabilizan a partir de 1900 de la redacción de los informestécnicos necesarios para que se redacte "un plan general de riegos ypantanos" (G. Cano, 314) que será objeto de una futura ley de obraspúblicas. La expansión de su..actividad favoreció una creciente gananciade .competencias, en ocasiones en conflicto con el sistemaadministrativo provincial o regional.

14 Inicialmente se designazon como Confederaciones Sindicales Hidrográficas en 1926;Mancomunidades Hidrográficas en 1931; Confederaciones Hidrográficas en 1947. •

15 Todas las aguas superficiales.y, desde 1985, las aguas subterráneas son declaradas bienpúblico y por tanto sujetas a este régimen concesional, si bien por razón de la tradiciónhistórica se reconoce temporalmente la privacidad de los pozos durante cincuenta años.

16 Las Divisiones Hidrológicas orientadas a la ejecución de las obras hidráulicas,funcionan en paralelo a las Confederaciones Sindicales hasta su integración con lasmismas bajo el nombre de Mancomunidades Hidrológicas.

" Cáno García relaciona algunos de lós desarrollos de las regiones naturales con los

perfiles de las cuencas hidrográficas, si bien opina que los criteri^s político-administrativos e históricos prevalecen. Cit, pag 312. •

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La introducción definitiva de un criterio metaprovincial, basado enla cuenca se produce en 1926 con la denominación de ConfederacionesSindicales Hidrográficas, que "queriendo resaltar su espíritucooperativo o unificador de intereses comunitarios mediante unasindicación obligatoria" (Bolea Foradada, citando la exposición demotivos del Real Decreto de creación, 68) al asignar las competenciasde regulación junto con otras de carácter social. Se orienta la acción delas confederaciones no sólo a las ejecuciones de obras sino también alpropósito de conseguir el "mayor rendimiento de las obras... y a lacreación de riqueza" (G. Cano, 317) para lo cual se dotaban deinstrumentos colegiados: Asamblea, Junta de Gobierno y Comités deconstrucción y explotación. Entre sus responsabilidades se cuenta laelaboración de planes de aprovechamientos de los recursos hidráulicos.

Los avatares producidos en este ámbito por la insistencia de lasAdministraciones, sea en los aspectos administrativos de las obrashidráulicas como en los técnicos, dieron como resultado la tendencia aelaborar y declarar relaciones de obras necesarias como en su momentofueron tanto el Plan General de canales y pantanos o plan Gasset de 1902 ylos Planes de Obras Hidráulicas de Lorenzo Pardo en 1933. Tras la guen-acivil esta tendencia a generar un refuerzo claro del .entorno técnico-administrativo de naturaleza piramidal, favorece la orientación provincial,administrativa, y debilita, cuando no elimina, la componente participativade las Confederaciones en beneficio de una perspectiva vertical.

La culminación de este proceso implicó la introducción, como organismode control e inspección, de Comisarías de Aguas a co ĉta de una reduccióncompetencial de las Confederaciones, situación que con diversas variacionesha perdurado hasta la ley de aguas de 1985 en que estas últimas vuelven a serel eje de toda la gestión estatal del agua, al quedar las Comisarías integradasen las Confederaciones como unidades subordinadas.

Salvo por unos débiles precedentes en los años sesenta, es a partir de1985 cuando, además de devolver la componente colegiada. Se amplia laresonancia de las voces interesadas en los organismos colegiadosaprovechando el hecho de que no habían sido derogados, simplemente sedejaron de mencionar en las disposiciones que se emitían.

En consecuencia, además de su recuperación, se ha reforzado lacomponente democrática; se ha reforzado el papel céntral de lasConfederacioneĉ integrando las Comisarías de Aguas en su organigramacomo una unidad funcional y, sobre todo, se ha reforzado esta componente

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dando acceso a los diferentes agentes interesados a la planificaciónhidrológica al asignar a las confederaciones la redacción de los PlanesHidrológicos de Cuenca, cuya elaboración se efectúa a través de losConsejos del agua de cuenca "en coordinación con las diferentesplanificaciones sectoriales" (artículo 40,4 del texto refundido de 2001) yespecialmente con la planificación de los regadíos. Tncluso se haestablecido que en algunos de los órganos colegiados: El Consejo del Aguade cuenca, la Junta de Explotación y otros órganos semejantes, larepresentación de los usuarios, deberá ser de un tercio del total derepresentantes y en el caso de la Junta de Explotación además se reconocela asamblea de usuarios integrados en la Junta de explotación.

Los regantes participan con delegados directamente nombrados por lasCC. RR. que rebasen las 3.000 ha. y a través de delegados elegidos entrelos compromisarios en el caso de comunidades de inferior dimensión.

No obstante, en general, la opinión más difundida es la extremadebilidad de los sistemas de registro y control de las Confederacionesque ha conducido a la formulación reciente de estrategias demodernización de las bases de datos y registros de las Confederaciones.

En una perspectiva de futuro, las Confederaciones Hidrográficastienden a compartir sus responsabilidades con las Entidades autonómicasde gestión de los recursos hídricos internos de las ComunidadesAutónomas, de tal modo que el número de Administraciones Autonómicasreguladoras del uso del agua y los procedimientos de control de los cursosfluviales por las mismas autoridades regionales plantean un horizonte en elque la base de la conciliación de intereses predominen sobre lascomponentes de carácter más técnico-administrativo.

Posiblemente el paso de amplificación de la componente social en lagestión del agua dada en 1985 sea la dirección de futuro más previsible.

La estructura actual de las Confederaciones se encuentra en procesode adecuación a las disposiciones de la habitualmente conocida comoDirectiva Marco del Agua^B en la que se establece la Demarcación

18 La Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se estableceun Marco Comunitario de Actuación de la Política de Aguas fue publicado en DiarioOficial de las Comunidades Europeas el 22 de diciembre de 2000 fijando un periodo deadaptación que oscila en el año 2010 y 2035 según las diversas problemáticascontempladas en la gestión de las aguas.

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Hidrográfica ĉomo unidad de gestión de las cuencas hidrográficas,especificándose en su artículo 3 la necesidad de que los gobiernosnacionales asignen las diferentes cuencas de su territorio a lasDemarcaciones correspondientes y se faculta a las autoridadesnacionales para que agrupen las cuencas pequeñas en función de suvecindad en una sola demarcación debiendo designar la autoridadcompetente de cada una de las demarcaciones delimitadas.

Consecuentemente es previsible que las 13 confederacioneshidrográficas existentes sufran importantes cambios tanto en su númerocomo en su estructura organizativa en un futuro próximo. De hecho elConsejo Nacional del Agua ya ha propuesto diversas modificaciones desu propia estructura organizativa.

3. LA ESTRUCTURA DE LAS COMUNIDADES DE REGANTES

Aunque la organización interna de las comunidades de regantes estan antigua como las primeras asociaciones de riego que se reconocieroncomo tales, la conciencia de la necesidad de que se pudiese establecer unpatrón de organización homogéneo, que facilitase la comunicación entre lasdiferentes comunidades existentes y las que se pudieran crear, tomo cuerpocuando el Estado se hizo consciente de la importancia política de laocupación productiva del territorio y de la irrigación, dándose lugar a laspolíticas de colonización interior que han ocupado un periodo temporalimportante en la historia agraria de nuestro país.

Desde el punto de vista de la colonización pobladora la mencionadaconciencia aparece con las leyes de 186019 y, por lo que se refiere a laagricultura regada, la ley de aguas de 1866, en ambos casos se inicia elproceso de atención a las organizaciones de los regantes y a sus prácticasorganizativas propias. Esta atención a la organización de los regantes sehizo, desde el principio, con pleno reconocimiento de las fórmulas

" A partir de los decretos del 29 de abril se introduce una subvención pública a las empresasque participen en la transformación en regadío de una zona, procedimiento que alcanza sumomento central a través de la ley de febrero de 1870 de concesión de canales de riego a lasempresas concesionarias a impulsos de promoción de una política hidráulica nacional, en losaños de la restauración (vid. F. J. Monclús y F1.L. Oyón 1988, 80). Es el &acaso de estaestrategia de iniciativa privada de la obra hidráúlica la que desplazó el interés hacia laspolíticas hidráulicas estatales en el siglo XX.

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tradicionales y ha perdurado a lo largo de las sucesivas leyes de aguas. Ycon razón, puesto que las prácticas organizativas de los regantes españoleshan concitado el interés de los técnicos agraristas de muchos países,interesados en establecer fórmulas de organización para sus programas20tanto en los mecanismos de regulación como de control.

No obstante como la pluralidad de fonnatós puede dar lugar aconfusión en la interacción entre organizaciones de regantes y estaconfusión aumenta su probabilidad a medida que la actividad crezca, esdecir a medida que la superficie regada21 crezca y con ella el número desus organizaciones y las formas de gobierno y jurado de los riegos sehace patente la necesidad de establecer un patrón de organización común. Esentonces cuando la administración del Estado introduce un modelo oficial deOrdenanzas para las comunidades de regantes, un modelo de reglamento parael sindicato de riegos que con muy diversas denominaciones subsistían consus particularidades más o menos identitarias.

El éxito de la iniciativa "fue manifiesto" en opinión de Foradada(citado, 104), entre las nuevas asociaciones de regantes que se ibancreando e, incluso, entre algunas de las históricas, lo que no excluye quelas reivindicaciones por parte de las asociaciones de regantes mantuvieranun nivel elevado de exigencia de concreción legal tanto en laconsideración de su personalidad como de sus funciones y sus potestadesa través de sus congresos hasta alcanzar el perfil actual, delimitado en laley de aguas de 1985 y que se ha mantenido en el texto refundido actual.

En cuanto a su personalidad, el carácter de corporacióri públicareconocido en la ley ha liquidado las ambigiiedades existentes, duranteaños, en torno a cual era su posición respecto al órgano que las reconocía:

20 Los ingenieros Torriceli y Zoppi comunicaron su admiración por "las formas dealmacenamiento y organización del agua de los españoles" en 1881 (Vid Simpson, 180). Porsu parte Glick (cit., 227) cómenta las visitas que los ingenieros militares británicos hacia1865 efectuazon a las zonas de riego del levante español para estudiar su organización ytrasladarlo a la política colonial británica en la India. También Satyajit Singh (2002,449)comenta esta atención colonial desarrollada en esos años porlos planes de canalización porlos militares británicos como medio de producción y comunicación.

Z^ En febrero de 1911 se promulga la ley de Grdndes regadíos en el centro del debate sobre laimportancia de una política hidráulica que dio lugar a una serie de importantes congresosnacionales de riego (Vid. A. L.ópez Cmtiveros, "Significado, Contenido, Temática, Ideología de

los Congresos Nacionales de Riego" eri A. Gil Olcina y A. Morales Gil (Com) "HitosHistóricos de los regadíos españoles" MAPA 1992.

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las Confederaciones. Además esta claramente expresado que los Estatutosu Ordenanzas que las Comunidades se otorguen a sí mismas y que debenser aprobadas por las confederaciones, no pueden ser modificados porestas últimas, salvo procedimiento extraordinario. Es decir la capacidadde organizarse es potestad plena de las organizaciones de regantes.

La estructura de las Comunidades de Regantes que formálmentedeben tener todas las asociaciones de regantes, según las normascitadas, es la que muestra el organigrama siguiente, (gráfico n° 5) esobligatorio para todas las CC. RR. que se puedan crear en cuanto a losórganos que los deben componer (Asamblea o Junta General; Junta deGobierno o Sindicato y Jurado o Tribunal de riegos) si bien suredacción y procedimientos es facultativa, dentro del marco general delas leyes, quedando sometidos al procedimiento administrativo común.

El esquema siguiente muestra la formula procedimental establecidapor la ley de Aguas y el Reglamento de Dominio Público Hidráulico y lasalternativas que se producen efectivamente en las diferentes ordenanzas yreglamentos que las comunidades se dan a sí mismas y que como ya se hacomentado no pueden ser alterados por la autoridad hidráulica salvoviolación de norma superior y previo dictamen del Consejo de Estado.Elórgano soberano es la asamblea de los socios propietarios de lasparcelas y explotaciones afectas a la dotación de agua de la concesiónadministrativa; esta elige directamente a los miembros de las Juntas deGobierno y del Jurado de riegos de entre el conjunto de miembros de laasamblea como vocales de la asamblea, agrupan en principio latotalidad de la responsabilidad y el poder de la asociación durante unperiodo determinado estatutariamente.

La dirección de la Junta de Gobierno, frecuentemente denominadaSindicato (y "Síndico" a su presidente) y del Jurado así como delsecretario de la primera, corresponde a uno de los vocales segúndecisión producida entre ellos o, en el caso de haberse procedido a laelección directa del presidente, vicepresidente y secretario de laComunidad los cargos de presidente de la Junta y Secretario de la mismapueden acumularse en los correspondientes a la Comunidad de Regantes,con el simple propósito de evitar duplicidades entre la representaciónpública, asumida.

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GRÁFICO 5ESTRUCTURA DE LAS COMUNIDADES DE REGANTES

PRESIDENTE

VICEPRESIDENTE

SECRETARIO

PRESIDENTE

SECRETARIO

PRESIDENTE

SECRETARIO

ASAMBLEA OJUNTA GENERAL

DE REGANTES

COMUNIDADGENERAL

ORGANISMODE CUENCA

OTRASINSTITUCIONES

El presidente del Jurado de Riegos se elige entre los vocales electospara jurado como vocales o alternativamente se elige a un vocal de laJunta de gobierno como Pi•esidente del Jurado con el reiterado objetivode maximizar la coherencia en la gestión regular. El cargo de secretarioasí como el tesorero será igualmente elegido pero los candidatosrequerirán, además de los requisitos de elegibilidad ordinarios, depruebas de idoneidad, condición, esta última, que ha generado en una

1^

JUNTA DEGOBIERNO

JURADO DERIEGOS

VOCALESELECTOS

a

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parte importante de las asociaciones de regantes, que el puesto desecretario se haya profesionalizado y que tienda a ocuparse esa posiciónsimultáneamente eti la Asamblea, en la Junta de Gobierno y en elJurado de riegos, pasando de la duración de cuatro años, común a todoslos vocales electos, a una duración indeterminada con retribucióneconómica acordada a diferencia del resto de los puestos, de carácterhonorífico y gratuito.

El Presidente de la Comunidad asume la representación pública y laresponsabilidad ejecutiva que corresponde a la Junta de Gobierno sedenota en el organigrama por medio de un trazo ligero. Se entiendeincluido entre los vocales electos los de la presidencia y lasvicepresidencias que se haya decidido crear, así como las secretarías.

La asamblea igualmente elige a los vocales que deberán representara la asociación en la Comunidad General en que se inscriban, de sereste el caso, así como a sus representantes en los importantes órganoscolegiados de las Confederaciones Hidrográficas y eventualmente en elConsejo Nacional del Agua.

Los sistemas de voto varían en función del peso que se concede a lasuperficie aportada por cada titular, es decir aquella que rtiene derecho aser regada22 o alternativamente al peso que se concede a la dotaciónasignada, estos procedimientos de voto ponderado hacen que,frecuentemente, se introduzcan mecanismos de compensa ĉión o delimitación de la capacidad máxima de concentración del voto.

Una situación no contemplada en las ordenanzas es el papel quepuedan representar los agricultores arrendatarios, es decir aquelloscultivadores que disponen de la parcela y utilizan el riego en las formasy con las cuantías establecidas pero que no participan en la gestión ytoma de decisiones al no ser titulares de la concesión que, como se pudoapreciar a lo largo del estudio, representan una fracción considerable enalgunos de los paisajes de regadío que se definieron para la realizaciónde la investigación.

'Z Como se podrá apreciar en los capítulos dedicados al aspecto territorial, lasexplotaciones de los regantes se componen de parcelas regadas in[egradas en lacomunidad y parcelas de secano fuera de la comunidad de regantes, en proporcionesdiferentes según los diferentes paisajes del regadío.

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El Sindicato de riegos o Junta de Gobierno es "el motor de lacomunidad" (B. Foradada, 206), en el sentido de que, además de lasatribuciones "ordinarias" (nombrar o cesar empleados, ordenar lasinversiones aprobadas en el presupuesto) en realidad, dada sunaturaleza de asociación sin ánimo de lucro, que asume el papel deinstitución pública a la que se reconoce capacidad ejecutiva en lasdecisiones que conciernen al uso del bien público gestionado, tienencomo su más importante función desde el punto de vista histórico el quecorresponde al de policía de agúas y Jurado de riegos.

El primero en cuanto disponen de la capacidad de sancionar lasconductas de los miembros, en las formas y cuantías que se establecenen las ordenanzas y reglamentos, sea por producir daños en lasconducciones o por no mantenerlas con un nivel de limpieza adecuadoó por haber producido daños en otras parcelas por uso inadecuado delagua así como multitud de referencias diversas a las obras en lasconducciones; esta capacidad sancionadora implica las multas en lascuantías definidas reglamentariamente de modo ejecutivo, así como lacapacidad de imponer las indemnizaciones correspondientes enbeneficio de la comunidad o del regante perjudicado.

La capacidad de jurisdicción de estas instituciones puede vincularsecon la tradición de otorgamiento de los derechos de uso de pastos,bosques y aguas que hacían tanto reyes como señores a lascomunidades instaladas en sus territorios o, en ocasiones favoreciendomancomunidades concejiles23 de agua para el reparto del agua entrevarios pueblos y la consiguiente necesidad de establecer un mecanismode control y regulación de las prácticas del conjunto de los beneficiariosen forma equilibrada. Es más, es en "esa tradición concejil, dondeecharan sus raíces las Comunidades de Regantes" (Diez González, 17)cuyos ejemplos más paradigmáticos pueden ser el "Libro del Agua" quedefine en el siglo XV las ordenanzas de la huerta de Murcia que fijaba-y sigue fijando en la actualidad- como órgano supremo de justicia enla administración de las aguas el Consejo de Hombres Buenosz4

23 Las Ordenanzas Rurales, comunidades de villa y tierras eran confeccionadas por losvecinos y aprobadas por el poder regio.

" Cuyo carácter de tribunal con jurisdicción definitiva y ejecutiva en sus asuntos depolicía de aguas ha sido reconocido en sentencia del tribunal constitucional (vid.Hernández et al: 2004,4).

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presidido por el Alcalde, cinco procuradores de las acequias principalesy dos veedores para impartir justicia en los conflictos y discrepanciasentre regantes ó el muy conocido Tribunal de las Aguas valenciano conincierto origen, puesto que sus mojones históricos son netamente deratificación no de creación, con un régimen de gestión del conjunto deocho acequias principales cada una de las cuales con una Comunidadpropia y sus propias ordenanzas tradicionales por medio de las cualescada una de las comunidades elige su propio Sindico o magistrado entrelos miembros de la comunidad que sean cultivadores directos.Equivalen en este sentido a los "Tribunales de Senniores" romanosopina Díaz González (cit, 22) al que hemos seguido25 y que concluyesubrayando que este modelo de justicia "popular" fue recogido por laley de aguas de 1879 para la definición de los Jurados de riegos.

4. LAS COMUN[DADES DE REGANTES COMO FUERZA"SINDICAL": LA FEDERACIÓN NACIONAL DECOMUNIDADES DE REGANTES

Al referirnos al proceso de creación de las ConfederacionesHidrográficas se destacó la importante variación que, en su evolución,significaron las perspectivas de concentración de la acción del regadíoen la realización de obras de transformación en regadío de suelos noirrigados, es decir de realización de grandes obras de infraestructura, detal modo que el énfasis participativo que en el momento de su creaciónse contemplaba fue desplazándose hacia la acción directa de laplanificación de Estado asumiendo una responsabilidad directa en loque se consideraba como política hidráulica naciona126 y que obtuvoexpresión en las 205 obras públicas definidas en el Plan Nacional deObras Hidráulicas, destinadas a transformar casi un millón quinientasmil ha e instalar a 250.000 familiar de nuevos agricultores de regadío.Este programa no se desarrollo, pero fue la base de las formulaciones dela república, en términos de definición de la política de regadío y su

25 Además de las entusiastas líneas que dedica el autor a este muy singular tribunal"popular" pueden consultarse una apreciable cantidad de estudios de baSe jurídica ehistórico, entre los que por nuestra parte destacamos el valioso trabajo de Glick.

'6 La política hidráulica es una "expresión sublimada de la política agraria y,generalizando más, de la política económica de la nación" en opinión de Joaquín Costa(citado por E. Nadal Reimat; 29).

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concentración en los aspectos técnicos y administrativos, aspectos queposteriormente fueron asumidos por el franquismo a través del InstitutoNacional de Colonización. •

En ese trasiego las organizaciones de regantes pasaron a serbeneficiarios o testigos, es decir adquirieron el papel de espectadores de lasdecisiones de la burocracia hidráulica; decisiones que, sin embargo,repercutían directa y, en ocasiones, gravemente sobre sus organizaciones.

La cuestión tomada desde la ley de aguas de 1879 consistía en elénfasis que se ponía en la interpretación de la afirmación de que lasComunidades de regantes son administración pública al gestionar unbien público, y se encuadran en las Confederaciones. La dinámica a lolargo del siglo XX oscilará, se deslizará más bien, desde laparticipación al conocimiento a medida que el papel del Estado, de losservicios técnicos del mismo, sean centrales. La interpretación para unEstado autoritario, concentrado en la política hidráulica organizadadesde el Estado, creadora de las Comunidades y las Confederacionesadquiere un sentido vertical, en el cual el margen para la autonomía sereducirá tanto como sea necesario.

Eri este contexto, la cuestión se ha planteado en términos de defensade la autonomía y singularidad de las asociaciones de usuarios, porparte de algunas de las comunidades más antiguas y más potentes (desus dirigentes) reclamando un papel como interlocutores en lasdecisiones que sé puedan adoptar y que les puedan afectar directamente.Se tratara, simplemente, de alcanzar (^recuperar?) su "posiciónadecuada dentro de las confederaciones", es decir formando parte delsistema, compartiendo las informaciones y eventualmente la decisiones.

Esta es una pretensión que no es fácil en 1953, que debe serexplicada cuidadosamente para evitar suspicacias; por ello en la cartaque se remite por el principal promotor al Ministro de Obras Públicas,informando de los contactos habidos entre varios presidentes deComunidades y los objetivos de una planeada reunión o asamblea depresidentes de comunidades de regantes, se indicaba, después de otrasconsideraciones que "No hay rebeldía sino, mas bien, el prepósito deofrecer el apoyo, la colaboración, el entusiasmo de cientos de miles deregantes"' ...declarando finalmente que les mueve el "propósito defranca colaboración con Vd. en quien vemos los regantes una esperanzay una garantía" (F. Díaz González, 59-60) de protección frente a losexcesos de las instancias técnicas y políticas.

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La carta en definitiva anunciaba al ministro que algunas de lasagrupaciones de regantes más importantes deseaban realizar unaasamblea para constituir una asociación que les permitiese cooperar enla gestión del regadío junto con los gestores técnicos.

EI proceso de cristalización de una forma de asociación de "segundogrado" se aceleró considerablemente desde este momento, con lacómisión constituida a este propósito en la asamblea que solicitada yanunciada previamente, declaraba la voluntad de crear una asociaciónque agrupase a todas las CC.RR. Después de varias reunionespreparatorias (y nuevos contactos con las autoridades) a principios de1955 se consiguió redactar un proyecto de "Estatutos de la FederaciónNacional de Comunidades de Regantes" aprobados por Orden de 30 dejulio de 1955 y, tras los pasos administrativos correspondientes, el 18de octubre de 1955 celebrar la primera junta General Extraordinariapara aprobar definitivamente los Estatutos y nombrar la Junta Directivade la asociación con la categoría de Federación.

Estos Estatutos, aún vigentes, declaran en su artículo 3, e) lavoluntad de la Federación en "representar a sus asociados ante losorganismos del Estado y Autoridades en todos los intereses y derechoscolectivos". Posiblemente esta componente de representación más lacondición "terne, audaz y prepotente en su `agresividad' dialéctica"(Díaz González, 67) de la Organización Sindical del régimen franquistacondujo a un estado de conflicto que durante aproximadamente diezaños, mantuvo a la federación en condiciones precarias.

La pretensión de los sindicatos verticales consistía en conseguir laintegración de las Comunidades de Regantes en las HermandadesSindicales de Labradores y Ganaderos y posiblemente la sindicación delas mismas Confederaciones si se mantenía el "espíritu con que fueroncreadas" con lo que se ampliaría la influencia sindical en un ámbitoestrechamente controlado por los servicios técnicos del Estado.

La operación se tradujo en una Orden del Ministerio de laGobernación que cuatro años después, (el 29 de julio de 1959) anulabael reconocimiento de la federación como asociación de regantes yconsideraba nulos sus Estatutos.

En realidad la llegada de la Orden,ministerial no coge desprevenida a laFederación, sobre la que pendía la amenaza latente que se contenía en lalegislación sindical generada en torno a la unidad sindical. En efecto, la

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legislación de unidad sindical agraria ya declaraba, en 1944, que lasComunidades de regantes se incorporarían a las Hermandades "aunqueconservando funciones, facultades y derechos inclusive su dependencia delMinisterio de Obras Pública" (Art. 6 del decreto de Unidad SindicalAgraria, citado por Díaz González, 69) ambigiiedad que permitió que eldocumentado y muy elaborado recurso contencioso presentado por laFederación lograse la anulación dé la Orden Ministerial derogatoria porSentencia del tribunal Supremo iie131 de octubre de 1972!!

' Posiblemente la evolución de la situación general del país pudofavorecer los intereses de la Federación, en la medida que el ĉontextode la administración pública a finales de los años sesenta se encontrabaen transición y la determinación de los objetivos estratégicos delrégimen se alejaba de las unicidades sindicales.

Comprendiendo esto, los responsables de las Comunidades másimportantes y la Federación mantuvieron un nivel elevado de actividades ycontactos a lo largo del decenio que ocupo la resolución de la anulacióndecretada hasta configurar un "corpus de doctrina del regadío comunitario"referido a aspectós muy sugestivos "en general de las ciencias sociales oagrosociales" (Díez González, 74) y que se puede resumir en la celebraciónde más de once reuniones nacionales y ónce Congresos27, de los cuales, lostres priméros, en la situación de precariedad que la situación legalimplicaba. Las reuniones nacionales de CC. RR. concebidas comosesiones especiales, en general fijaban las cuestiones más relevantespara constituir los núcleos centrales de los Congresos.

La idea de convocar Congresos Nacionales de Comunidades deRegantes, como estrategia de subsistencia, se puede vincular fácilmentecon la experiencia histórica de Congresos Nacionales de Riegos quetuvieron lugar entre 1913 y 1934 en las cinco ciudades capitales de losregadíos más representativos de España; con la única excepción de

Z^ Una trascripción de las conclusiones de cada uno de los Congresos puede verse en JuanAntonio Bolea Foradada "Las Comunidades de Regantes" Com. Gal. Usuarios del CanalImperial de Aragón, 1998, Zaragoza. Un'resumen comentado de los siete primerosCongresos se encuentra en Florentino A. Díez Gunzález "La España dcl Regadío y susinstituciones básicas" FENACORE, 1992, Madrid.

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Murcia, en sorprendida expresión de López Ontiveros28, las ciudadeselegidas fueron Zaragoza (1913), Sevilla (191^8), Valencia (1921),Barcelona (1927) y Valladolid en 1934 y su desarrollo discurre a travésde tres formas de gobierno: Monarquía, Dictadura y República con elmismo grupo de promotores, casi en su totalidad y con el mismo apoyodel Ministerio de Fomento, lo que sin duda expresa "el pragmatismo delos promotores" (L. Ontiveros, 265) y la percepción de que se trata deuna cuestión de Estado en la que la cooperación entre las partesinteresadas es esencial.

Es posiblemente esta percepción la que debieron recoger losmiembros de la Federación cuando decidieron acometer el primercongreso de comunidades de regantes en Valencia con la ponencia:"Las Comunidades de Regantes como Organismos Autónomos de laAdministración del Estado: su estructura y funciones en la ejecución yexplotación de las obras hidráulicas".

Es digno de ser destacado como la función de impulso ycolaboración de la organización colectiva de los regantes, suFederación, ha repercutido en el desarrollo normativo de la gestión delagua para el riego de modo significativo, a través de las formulacionesy propuesta elaboradas en los sucesivos Congresos, hasta suestabilización como figuras representativas en los órganos colegiadosde las Confederaciones hidrográficas, posibilidad que si bien sereconoce por el Gobierno en 1965, al crearse las juntas de obras yexplotación, nó se aplicó realmente hasta la irrupción de la democraciaen España.

El primer Congreso Nacional de Comunidades de Regantes secelebró en Valencia en junio de 1964, en plena puesta en marcha delprimer plan de desarrollo y de la revisión de las políticas agrarias quehasta el momento habían sido puestas en marcha por causa de lasobservaciones emitidas por el, a la sazón, muy influyente informe delBanco Mundial y que en absoluto resultaban ajenas a laspreocupaciones de las organizaciones de regantes. Es en las reunionesnacionales donde se abordaron cuestiones ligadas a estas perspectivas

28 López Ontiveros, comenta al introducirse en el estudio de los congresos que la grancantidad de documentación existente permite estudios detallados de cada una de losaspectos a considerar (vid. Cit 264).

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de política agraria "integral", sugiriendo la formulación comarcal de lascomunidades de regantes de menor dimensión "más que por la fórmulatradicional...de que cada toma de río o cauce origina una comunidad"(F.A. Díaz González, 76) que sin duda puede vincularse a lasformulaciones de ordenación rural generadas en el I Plan de Desarrollo.

Otra acción significativa de los Congresos y sus conferenciaspreparatorias, fue el largo debata de petición y presentación depropuestas de un Estatuto de las Comunidades de Regantes que empezóa discutirse en un Congreso de León, en 1972 y adquiere forma en elCongreso de 1975 celebrado en Murcia en el que se presentan las basesde un Estatuto jurídico de las Comunidades de regantes que después desu diversas consultas y revisiones, incluidas las observaciones yobjeciones emitidas por el Consejo de Estado alcanzó a ser presentado"para su aprobación oficial" (Bolea Foradada, 314) en 1990 siendodesde entonces una reivindicación permanente de la Federación supetición de promulgación como un instnamento intermedio entre la Leyde Aguas y las Ordenanzas de las Comunidades.

Otros asuntos de relevancia tomados en consideración por losCongresos han sido la discusión de las aguas subterráneas en elCongreso de Granada, en 1988, a raíz de su inclusión en el dominiopúblico hidráulico en la ley de aguas de 1985 y más adelante en elCongreso de Sevilla, en el año 2002, se dedico una ponencia las nuevascomunidades de usuarios de aguas subterráneas, incorporadas a lanormativa de aguas en la modificación a la ley de aguas, introducida en1999. No obstante, tanto este Congreso como el recientementecelebrado en Palma de Mallorca, en mayo del 2006 han prestadoatención preferente en sus ponencias y en las enmiendas discutidas a laDirectiva 2000/60 del Parlamento europeo y del Consejo por la que seestablece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la políticade aguas, habitualmente conocido como Directiva Marco del Agua,cuyo efecto futuro sobre los regadíos españoles puede resultar de granresonancia ha preocupado tanto en la componente medio ambientalcomo económica. EI reflejo social y mediático de esta norma ha Ilegadoa ser calificado de ."fundamentalismo ambientalista" por el boletínoficial de la Federación nacional de Comunidades de Regantes29;

29 Editorial del Boletín Intercuencas n° 7 del mes de marzo de 2006.

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también en la ponencia presentada en el undécimo Congreso Nacional,al someter a debate el régimen económico y financiero del agua vigenteen España y la incidencia de la legislación comunitaria en el mismo,especialmente en lo referido a la recuperación de costes de los serviciosdel agua3° planteada en su artículo 9 con un horizonte fijado én el año2010 para el inicio de su aplicación completa.

El Presidente de FENACORE, D. Andrés del Campo, en unaentrevista publicada por el sindicato de Riegos de Soller estima que "sise aplicase la recuperación íntegra de los costes... desaparecería másdel 30% del regadío español por falta de competitividad31 dada la bajacapacidad de algunos regadíos especialmente los dedicados a cultivoscontinentales del interior". Dando base a la consideración que hemosdenominado "sindical" de la Federación de comunidades de regantes yque, desde algunas autoridades del Ministerio del Medio Ambiente, seha calificado como `lobby' lo que no cabe sino interpretarlo comoreconocimiento de la consistencia de una Federación que en palabras desu actual presidente se presenta como "una entidad fuerte,independiente y unida" (Del Campo, 2005) al comentar la situación dela Federación en su cincuentenario.

Su estructura, según los estatutos aprobados en 1955 y aún vigentesse muestra en el organigrama elaborado a partir de los Estatutos de laFederación y su reglamento de régimen interioc De estos se deduce elpapel esencialmente ejecutivo de Presidente que se eligecuatrienalmente entre los Presidentes de las entidades asociadas, si bienposteriormente se ha ampliado el censo de los elegibles a la totalidad delos delegados representantes de sus CC.RR. ante la Federación. Es unpuesto esencialmente ejecutivo (A. del Campo, 1996,38) y preside nosolo la Federación a la que representa, sino también la Junta Directiva ylos Comités o Comisiones.

3o Ponencia del XI Congreso Nacional presentada por D. Juan Martín Queralt plantea lanecesidad de que los impuestos ambientales se desliguen de los mecanismos definidos decánones y tasas asumidas los las colectividades de regantes.

31 EI mismo autor, en una publicación más sistemática de la misma fecha reconoce que laDirectiva "no obliga a una recuperación total de cos[es para el regadío, sino que aconsejaque se tengan en cuenta los efectos sociales, ambientales y económicos" (vid J.Berbel,2006, 15).

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La Junta directiva, elegida por los delegados de las CC. RR. en laactualidad se compone de tres vicepresidentes, un tesorero, un contadory 48 vocales siendo presidida por el Presidente de la Federación yasistida por el Secretario general constituyendo el órgano de gobiernode la Federación.

EI cómputo de votos en la Junta General se basa en la superficieregada representada, estableciéndose un mínimo de 500 ha para laasignación de 1 voto y un gradiente de ponderaciones con un máximode 32 votos a la representación de entidades asociadas qúe alcancenentre 100.000 y 125.000 ha32 con un aporte adicional de 4 votos porcada 25.000 ha adicionales.

3Z Sin duda esta opción establecida por el artículo 19 de sus estatutos, favorece laacumulación superficial, promueve la integración de la gran cantidad de comunidades deregantes de menos de 500 ha. existentes, como se ha visto antes. También restringemucho la participación de las pequeñas comunidades de regantes.

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GRÁFICO 5ESTRUCTURA DE LA FEDERACIÓN DE LAS COMUNIDADES

DE REGANTES

PRESIDENTE

SECRETARIO

GENERAL

!COMISIÓN

PERMANENTE

JUNTA DIRECTIVA COM[TÉSASESORES

JUNTA GENERAL DE DELEGADOS DE LASCOMUNIDADES DE REGANTES

l

^- Elección^- Participación

La Federación es reconocida, en la actualidad como órganoinstitucional en el Consejo Nacional del Agua, forma parte del Comitéespañol de Riegos y Drenajes de la Asociación Internacional de Riegosy Drenajes, Preside el grupo de trabajo de "Aguas y costas" del ConsejoAsesor del Medio Ambiente constituido en el seno del Ministerio del

SI

Medio Ambiente, Ministerio del que es organismo consultivo y ostentala presidencia de Comunidad Euro-Mediterránea de Regantes (Euro-Mediterranean Irrigators Community).

La Federación Nacional que empezó con la inscripción de 75Comunidades cuenta, en la actualidad, con más de 500 entidadesfederadas que agrupan a más de 700.000 regantes lo que en términosnuméricos es mucho menos significativo que en términos superficiales,representa más del 50% del total de superficie regada nacional (dosmillones de ha) dado que la estructura en términos de dimensiónsuperficial y número de comuneros esta considerablemente atomizada,como ya se comentó al principio, por lo que el número de asociacionesinscritas no representa su importancia objetiva. Adicionalmente a partirde 1978 la legislación reconocía la posibilidad de establecer comisionesque integrase las distintas CC.RR. de una Cuenca Hidrográfica si seformulaba dicha proposición desde la Federación Nacional lo que diolugar a que se creasen Federaciones de Cuenca que en el marco de laley de aguas de 1985 han dado lugar a los casos de las Federaciones decomunidades de regantes del Ebro, de la Federación de comunidades deregantes. del Guadalquivir que en la actualidad ha evolucionado a unafederación andaluza (FERAGUA), de la Federación de Comunidades deregantes del Tajo y varias otras de similar importancia, cada una deellas agrupando a las CC. RR. más importantes de su cuencahidrográfica con funciones semejantes a las mencionadas para el ámbitoterritorial específico33 a la vez que eligen delegados para estar presentesen la Federación Nacional, estableciéndose un sistema de colaboraciónentre la confederación de la cuenca y la federación de cuenca y elmarco general de colaboración a través de la Federación Nacional.

El actual Presidente de la Federación Nacional, D. Andrés delCampo García, fundándose en la anterior reflexión subraya el papelglobal de defensa de "la realidad que es "el regadío" (A. del Campo,1996,40) en todos los foros científicos, académicos o culturales que sepuedan promover y la colaboración con el Ministerio de Agricultura enla difusión de las técnicas del regadío por medio de cursos en el Centro

33Se han constituido Federaciones Provinciales de Regantes en el caso de algunas

Federaciones regionales en las que algunas provincias presentan una especificidad muydestacada, con la voluntad de centrar la atención sobre las mencionadas particularidades.

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nacional de Tecnología del Regadío y la creación de programas deformación de regantes.

En la actualidad la asociación de regantes ha adquirido un pesosuficiente como para estar presente entre los firmantes del ConvenioMarco de colaboración entre con las entidades financieras y elMinisterio de Agricultura para el equipamiento de las parcelas de losagricultores de las comunidades de regantes implicados en losprogramas de mejora y modernización.

En las páginas de esta investigación dedicadas al análisis de lasactitudes de los comuneros se presenta un repertorio de puntos de vistay opiniones acerca de las instituciones que configuran el entorno deestas asociaciones y que, como se podrá apreciar, en general sonampliamente aceptadas y valoradas por los agricultores de regadío.

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