organizmos internaiconales pagina 25 al 38

Mariano Perez

Organizaciones no Gubernamentales,

características de otro actor en el tablero internacional

Centro Argentino de Estudios Internacionales www.caei.com.ar

Agradecimientos

A Haydée, mi madre y a Daniel, mi padre por apoyarme y acompañarme.

A mis hermanos por tenerme tanta paciencia.

A todos mis amigos que a su manera supieron ayudarme.

Al Grupo Pachacamac por ser la fuente de inspiración de la presente tesis.

A Gustavo Masera, a quien le estaré eternamente agradecido por cada una de las

sugerencias metodológicas, que permitieron culminar el presente trabajo.

A mi fiel amigo y compañero de estudios Lic. Leandro Venacio.

Y a mi tío José M. Galotto.


Índice

Introducción

1.1 – Presentación

1.2 – Justificación

1.3 – Objetivos

1.4 – Hipótesis

1.5 – Marco teórico – metodológico

Capítulo I

1. La Interdependencia Compleja y la Política Mundial

2. El Sistema Internacional Contemporáneo

3. El Estado como el actor principal en la política internacional

4. Organizaciones No Gubernamentales: un actor emergente en el Sistema

Internacional

Capítulo II

1. ¿Qué son las Organizaciones No Gubernamentales?

1.1 El Caso de la Argentina

1.2 La Legislación para las ONG´s en la Argentina

Capítulo III

1. Política Exterior, un espacio de actuación no gubernamental

2. Contexto, actores y ONG´s en la política exterior

2.1 Estado y Sociedad Civil: relaciones globalizadas

Capítulo IV

1. Interés Nacional, como el interés de la sociedad. Análisis – y crítica – del interés

nacional, en el contexto del tratamiento de las ONG´s

Conclusiones

Bibliografía


I – Introducción

1.1 – Presentación

Las relaciones entre los Estados – Nación – actores excluyentes del sistema

westfaliano – eran consideradas las más importantes en la visión clásica, en el

análisis de las Relaciones Internacionales.

Entrado el Siglo XXI varias son las características – interdependientes,

interconectadas, globalizadas – que se le atribuyen a las relaciones en el mundo.

Actores de diversa índole – estatales y no estatales, gubernamentales, organismos

intergubernamentales, multilaterales, organizaciones no gubernamentales – son

parte activa del escenario internacional actual.

En las acciones, actores, metas y objetivos de las Relaciones Internacionales

sea en el plano de la formulación o ejecución de las políticas externas por ejemplo,

o en el análisis de dichas relaciones; se asiste de manera creciente a su

interconexión e interdependencia.

Durante la Guerra Fría, las relaciones internacionales estuvieron dominadas

por las cuestiones de seguridad, y los modelos teóricos dominantes de las

relaciones internacionales reflejaban ello. Con el fin de la Guerra fría y el avance de

la globalización, se incrementó el número de actores que participan en el escenario

de la política internacional; las cuestiones de seguridad pasaron a un segundo plano

dejando su lugar a otras cuestiones.

La explosión participativa global de las Sociedades en temas como el

Comercio Justo, el Desarrollo, los Derechos Humanos, etc., antes temas exclusivos

del Estado y considerados parte de la baja política, dio lugar a reveer las Relaciones

Internacionales incluyendo a las ONG´s, como un actor de las mismas.

Las Organizaciones No Gubernamentales sea por su disposición geográfica,

por los intereses que representan, por los modos de relacionarse, por su campo de

acción, son consideradas un actor prominente y representativo en el escenario

Internacional actual. Al punto que: a) se las incluye dentro de las reuniones o

asambleas que antes eran exclusivas para los representantes de estado o b) se

tienen en cuenta sus opiniones y experiencias en Organismos Internacionales,

Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, Organización de Naciones Unidas c)

en fin son partícipes de la creación de una agenda común.


Participación claramente visible en palabras de Koffi Annan, Secretario

General de las Naciones Unidas: “Hubo un tiempo en que las Naciones Unidas

trataban únicamente con los Gobiernos. Ahora sabemos que la paz y la prosperidad

no pueden lograrse sin asociaciones que integren a los Gobiernos, las asociaciones

internacionales, la comunidad empresarial y la sociedad civil. En el mundo de hoy

dependemos uno de otros.”1

En las últimas décadas del siglo pasado se observa como las Sociedades

Civiles, a través de las ONG´s, comenzaron a interactuar entre sí; y no sólo ya en

el plano de lo económico; sino que a partir de diferentes y periódicos intercambios

de información por ejemplo comenzaron a cumplir un papel más proactivo, prueba

de ello es la creciente lista, de Organizaciones No Gubernamentales, que se puede

incluir a la hora de estar presentando este trabajo, existentes e inscriptas en el

CENOC Organismo Gubernamental que nucléa en la Argentina al universo de estas

Organizaciones, y que actualmente son más de 9.000.

1.2 – Justificación

Esta tesis se propone hacer un aporte para la comprensión de la actuación

de las Organizaciones No Gubernamentales en el marco de las Relaciones

Internacionales, que permita comprender su participación en la política mundial.

Se determinará lo que son las ONG´s en el plano de las relaciones

internacionales; para luego poder conceptualizar el papel de las mismas en la

formulación de la política exterior, observar el grado de intervención en un contexto

mundial de creciente globalización, intentando generar y mantener una visión

nacional – regional de este nuevo actor.

El fenómeno del surgimiento de las ONG´s es mundial. Es de vital

importancia generar una visión nacional o regional del mismo. Que a posteriori

permita dilucidar la futura actuación de ellas en el plano regional e internacional en

el actual contexto de globalización.

Precisamente, al profundizar en este tema se encontró la falta de material

empírico acerca de la actuación de las mismas en el plano internacional,

especialmente en lo referente a las que son representativas de la región

Sudamericana y de la Argentina.

El sentido del presente estudio era en un principio incorporar a las ONG´s

como un actor en las relaciones internacionales. En la medida que se descubrió el

1 En espacio para la Sociedad Civil y las ONG´s del sitio www.un.org/spanish


protagonismo que adquirieron como grupo con organización propia en los últimos

veinte años, se comenzó a entender que no sólo el universo del Tercer Sector

aglutina a un grupo más que heterogéneo de organizaciones, sino que también la

falta de estudios que incorporen a estos actores puede traer debates vacíos de

contenidos para las ONG´s Sudamericanas y en especial Argentinas, e incluso

generar análisis con cierto grado de reduccionismo.

Por ello lo que se intenta, es comprender la participación de las mismas en

las relaciones internacionales y cuales son sus límites.

1.3 – Objetivos

Conceptualizar la actuación de las ONG´s en el ámbito internacional, como

objetivo primordial.

Describir cómo participan de la política internacional.

Observar si lo hacen en conjunto con el Estado o de manera independiente;

si se las puede considerar como un competidor del Estado o como fuerzas

cooperantes; y si resultan útiles para los analistas.

Aportar a la comprensión de la nueva realidad globalizada con una

multiplicidad de actores en el campo internacional desde la perspectiva de los

nuevos actores de la política mundial.

1.4 – Hipótesis

Se formula la hipótesis siguiente: las ONG´s, expresión de la reconfiguración

del sistema internacional, participan en la conformación y jerarquización de la

agenda de Estado en las Relaciones Internacionales.

1.5 – Marco teórico – metodológico

Tras un breve repaso de la teoría de la interdependencia, ya trabajada por

otros autores; sin adentrarse en el debate Realismo vs. Interdependencia

Compleja, se intenta entender la creciente participación de las ONG´s en las

Relaciones Internacionales, y comprender su posible participación en la formulación

de la agenda externa.

El marco teórico se plantea desde la visión de Luciano Tomassini, quien

sostiene: “En la actualidad tiende a predominar una nueva visión de las relaciones

internacionales que privilegia la interacción entre los distintos segmentos de las


sociedades nacionales en función de múltiples temas sustantivos, a partir de los

conceptos de “interdependencia” y “bienestar””.2

Y desde la misma perspectiva, pero clarificando un poco más, dice: “(...)

conforme la sociedad civil se expande y articula en múltiples grupos de interés,

esos grupos aspiran a tomar en sus manos una proporción cada vez mayor de los

asuntos que interesan a la comunidad. La transferencia de responsabilidades desde

el estado hacia la sociedad civil y la consiguiente proliferación de grupos no

gubernamentales en un mundo en que el ejercicio de esas responsabilidades

depende cada vez más de la solución que se dé a problemas globales, obliga a

estos grupos, cada vez con mayor frecuencia, a buscar la satisfacción de sus

intereses en el plano internacional”.3

Por lo tanto el objeto de estudio es el análisis de las ONG´s. Se las analiza

en su dinámica, esto es, buscando comprender las modalidades de trabajo no

gubernamental y su incidencia en la inclusión de un tema como parte de una

agenda estatal.

A fin de iniciar este camino, el primer paso fue el identificar a las ONG´s en

el escenario mundial pre-estableciendo ciertos límites dentro del variado universo

del Tercer Sector, incluyendo diversos conceptos y descripciones acerca de las

Organizaciones No Gubernamentales.

Avanzando un poco más que en una simple descripción, debido a que son

parte de un debate que todavía no logra conceptualizarse en el ámbito regional.

En el transcurso se hizo necesario producir explicaciones teóricas,

aproximaciones y categorías teóricas que surgieron en la medida en que se accedía

a la información. Algunas de las categorías conceptuales más utilizadas son las que

surgieron de Manfred Wilhelmy4, en donde se encuentra la que permitió confirmar y

dar una fundamentación teórica, que justifica que el objeto de estudio utilizado

pueda incorporarse como un actor internacional.

En la medida en que se fue avanzando en la investigación se presentaron un

conjunto de variables que permitieron generar un marco para determinar el

significado exacto de lo que se considera desde las relaciones internacionales como

organizaciones no gubernamentales.

2 Tomassini, Luciano, (comp.), Trasnacionalización y desarrollo nacional en América Latina, Grupo Editor Latinoamericano, Colección Estudios Internacionales, p. 24, Buenos Aires, 1984. 3 Tomassini, Luciano, Op. Cit., p. 9. 4 “Política Internacional: Enfoques y Realidades”, Grupo Editor Latinoamericano, Colección Estudios Internacionales, Buenos Aires, 1988.


Se incorporaron ciertos antecedentes que le permitieron adquirir

protagonismo en el escenario internacional, esclareciendo así el espacio y los

contenidos de debate que estos actores han ganado. Aquí fue importante el acceso

a páginas de Internet, para conocer las estrategias participativas de este grupo, al

igual que para acceder a información que de otro modo no se hubiera adquirido.

Para el caso argentino junto a la indagación bibliográfica, también fue

relevante la lectura de varios artículos de diarios y revistas argentinos, que relatan

su activa participación en cuestiones de Estado. El espacio en internet –

www.cenoc.gov.ar –, que las nucléa, constituyó una de las principales fuentes, para

acercarce a la realidad argentina de este sector.

A estos actores no gubernamentales se los analizó desde un Sistema

Internacional Multicéntrico como una fuerza subyacente en las relaciones

internacionales, retomando algunos de los postulados de la teoría de la

InterdependenciaCompleja. “La interdependencia surge de la gran cantidad de

actores que interactúan en la esfera internacional, así como del número de

interacciones que permite la nueva tecnología en información, comunicaciones y

transporte a través de las fronteras. El estudio de estos elementos obliga a fijar el

análisis en algunos aspectos que, dentro de la concepción tradicional de la política

internacional, habían sido considerados como marginales, principalmente los

actores no estatales”5.

Asimismo se incorporó como sustento de la actuación de ellas al pluralismo

en las relaciones internacionales, explicado en el capítulo en el que se incorpora a

las ONG´s a la política exterior.

Por último, al igual que la visión que Tomassini tiene acerca de la naturaleza

diferente de objetivos en el seno del estado – nación, en referencia a los diferentes

“intereses nacionales”; aquí se hizo necesario hacer una pequeña referencia a lo

que se conoce como Interés Nacional, a pesar de ser materia de fuertes debates en

cuanto a su utilidad a la hora de generar o formular una política exterior.

Aunque ha sido centro de las más variadas críticas y objeciones incluirlo,

previo hacer una pequeña cronología de la historia del término, unificando las

principales fallas del concepto, fue el modo utilizado para introducir la idea de un

interés nacional civil o no gubernamental; aspecto que en la visión de la presente

tesis será más representativo y por lo tanto de mayor utilidad como elemento de

análisis.


Como se verá a partir de la lectura del material, algunos autores,

especialmente Manfred Wilhelmy, Luciano Tomassini, y Raúl Bernal Meza, fueron de

vital importancia para darle un carácter científico y una base teórica al estudio, más

específicamente incorporar – a las ONG´s – desde una visión transnacionalizada e

interdependiente de parte de las Relaciones Internacionales, especialmente en lo

que respecta al resto de los participantes de la arena internacional; en el marco de

un nuevo orden mundial, o como ellos prefieren decir un orden en “transición”. La

relevancia de Robert Kehoane y Joseph Nye es innegable, ya que a partir de su

obra acerca de la Interdependencia, se logró entender al mundo desde otro

paradigma, diferente a la visión clásica que sólo concebía la actuación en las

relaciones internacionales de los Estados.

Los sucesos en el campo internacional, hoy responden cada vez más a

diferentes actores, con diferentes intereses y con diversos grados de autonomía; la

comprensión de dichos sucesos debe hacerse desde una visión que los considere

parte del “juego internacional” ya que si no se cae en un reduccionismo. Y la

respuesta a ello es, incoporar a las ONG´s al juego de la política internacional.

5 Para comprender mejor a los actores no estatales en la política internacional vease, cap. 6, Wilhelmy, Manfred, “Política Internacional: Enfoques y Realidades”, Grupo Editor Latinoamericano, Colección Estudios Internacionales, Buenos Aires, 1988.


1. Interdependencia Compleja y Política Mundial

Es vital para la comprensión de la presente tesis, iniciar el camino

situándose desde la Teoría de la Interdependencia, que permite la inclusión de

temas y actores no vinculados a las relaciones internacionales desde la teoría

clásica.

Un breve repaso de las principales características de la Interdependencia,

servirá para aprehender el sustento teórico del estudio. Es por ello que se hará un

sintético desarrollo de parte de la teoría.6

En la arena de la política mundial, la interdependencia indica situaciones

caracterizadas por efectos recíprocos entre países o entre actores en diferentes

países. (Kehoane y Nye; 1988) “ (...) estos efectos resultan de intercambios

internacionales (flujos de dinero, bienes, personas y mensajes que trasponen las

fronteras internacionales) (...) incrementados dramáticamente a partir de la

segunda guerra mundial; (...) los efectos del intercambio sobre la interdependencia

dependerán de las limitaciones, o costos, que impliquen.”7

“Donde existen efectos de costo recíproco en los intercambios (no

necesariamente simétricos), hay interdependencia. Cuando las interacciones no

implican efectos de costo significativos, simplemente hay interconexión”.8

En la visión de Kehoane y Nye, las relaciones dentro de la interdependencia,

siempre implicarán costos ya que “la interdependencia reduce la autonomía, pero

es imposible determinar a priori si los beneficios de una relación serán mayores que

los costos”.

En este punto se hace interesante ingresar una pregunta que surge de la

lectura del siguiente pasaje: “Las Organizaciones gubernamentales y no

gubernamentales pugnarán por aumentar sus cuotas de ganancias en las

transacciones, aún cuando ambas obtengan un enorme provecho de la relación”;

entonces ¿es posible hablar de una transacción con cuotas de ganancias no

monetarias?; ¿qué es lo que sucede cuando uno/todos los actores tiene/n un

beneficio no monetario en dicha relación?, ¿existe una calificación desde la teoría

de la Interdependencia?; éstas son algunas de las preguntas que fueron surgiendo

en la medida en que se avanzó en la tesis.

6 Para una lectura completa ver, Kehoane, Robert, O. y Nye, Joseph, S., PODER E INTERDEPENDENCIA. La política mundial en transición, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1988. 7 Kehoane, Robert, O. y Nye, Joseph, S., Op. Cit., p. 22.


Algunas dimensiones que vale la pena desarrollar para la mayor

comprensión de la teoría son, la sensibilidad y la vulnerabilidad en un escenario

de Interdependencia Compleja.

“Para entender el papel del poder en la interdependencia, debemos

distinguir entre dos dimensiones: sensibilidad y vulnerabilidad. Sensibilidad implica

grados de respuesta dentro de una estructura política. (...) La dimensión de

vulnerabilidad de la interdependencia se apoya en la disponibilidad relativa y en el

costo de las alternativas que los actores deben encarar”.9

Así se llega a la siguiente conclusión: “la sensibilidad será menos importante

que la vulnerabilidad para proporcionar recursos de poder a los actores. Si un actor

puede reducir sus costos mediante la modificación de su política, tanto interna

como internacional, los índices de sensibilidad no serán una buena guía sobre sus

recursos de poder”.10

Se observa entonces que “la crisis de las sociedades industriales, el

recrudecimiento de la competencia entre ellas (...) y la transmisión internacional de

las presiones económicas, primeramente; la mayor sensibilidad de un creciente

número de grupos sociales organizados frente al impacto de factores externos,

enseguida; la internacionalización y pugna de ideologías y concepciones del mundo

contrapuestas, por último, han agudizado la sensibilidad de las diversas sociedades

nacionales frente al contexto externo.” “ (...) en un mundo transnacionalizado los

gobiernos nacionales continuarán actuando en mayor o menor medida, pero sus

diversas agencias tenderán a comportarse cada vez más de acuerdo con la lógica

transnacionalizadora propia de aquellos ámbitos globales en que hoy deben

perseguir sus intereses. Esta definición, pone de manifiesto la interpenetración que

actualmente se da entre las distintas sociedades nacionales y enfatiza su

sensibilidad o – vulnerabilidad como situación extrema frente al contexto

externo.”11

“ La interdependencia pasaba así a ser el modelo sustitutivo del realismo a

ultranza, incapaz de explicar e intepretar los cambios producidos en el sistema

internacional, la economía política, los actores y sus agendas. Ella aportaba

expresiones de naturaleza optimista sobre la evolución de la humanidad y de las

relaciones internacionales y permitía abrir la agenda internacional a nuevos temas

(protección del medio ambiente; la paz y la cooperación; el control de los recursos

8 Kehoane, Robert, O. y Nye, Joseph, S., Op. Cit., pp. 22-23. 9 Kehoane, Robert, O. y Nye, Joseph, S., Op. Cit., pp. 26-27. 10 Kehoane, Robert, O. y Nye, Joseph, S., Op. Cit., p. 30. 11 Tomassini, Luciano, (comp.), Trasnacionalización y desarrollo nacional en América Latina, Grupo Editor Latinoamericano, Colección Estudios Internacionales, p. 40, Buenos Aires, 1984.


naturales; derechos humanos; problemas epidémicos como el SIDA, etc.) (...)”12,

agendas en las cuales la participación de la sociedad civil – y las ONG´s – resultaba

esencial.

Principales características de la Interdependencia Compleja

Aquí se darán los grandes rasgos de las principales tres características de

dicha teoría según sus autores, a modo de concluir la presente sección.

Las principales tres características son:

1. Canales Múltiples conectan a las sociedades; a través de nexos

informales entre élites gubernamentales como acuerdos formales entre

agencias de servicio exterior, nexos informales entre élites no

gubernamentales y organizaciones transnacionales. Burócratas de

distintos países tratan unos con otros en reuniones, por teléfono y por

medio del correo – hoy también Internet. Las élites no gubernamentales

frecuentemente se encuentran en el curso normal de los negocios, en

organizaciones tales como la Comisión Trilateral y en conferencias

patrocinadas por fundaciones privadas. La participación de amplias y

dinámicas organizaciones, no enteramente controladas por los gobiernos,

se ha convertido en parte normal de las relaciones tanto exteriores como

internas. Estos actores son importantes no sólo por sus actividades en la

concreción de sus propios intereses, sino también porque actúan como

correas de transmisión, haciendo más sensibles a las políticas

gubernamentales en distintos países. (Keohane y Nye; 1988)

2. La agenda de las relaciones interestatales consiste en múltiples temas

que no están jerarquizados; eso significa que la seguridad militar no

domina consistentemente la agenda. Son muchos los temas que surgen

de la política interna, con lo que la diferenciación clásica entre temas

internos y externos se vuelve borrosa. Las cuestiones relevantes, en las

que se encuentran involucrados los gobiernos se han ampliado y se han

tornado más diversas. Cuando se plantean múltiples temas en la agenda,

muchos de los cuales amenazan los intereses de grupos internos aunque

no con claridad los de la nación como conjunto, aumentan los problemas

12 Bernal Meza, Raúl, “Claves para el nuevo orden Mundial”, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, p. 22, 1991.


para formular una política exterior coherente y consistente. (Keohane y

Nye; 1988)

3. Menor papel de la fuerza militar; la fuerza militar deja de ser empleada

entre gobiernos cuando predomina la interdependencia compleja.

Cuando un problema suscita pequeños intereses o pasiones, el empleo

de la fuerza es impensable. La fuerza militar puede ser irrelevante para

resolver desacuerdos sobre aspectos económicos entre los miembros de

una alianza, pero al mismo tiempo puede ser muy importante para las

relaciones políticas militares de esa alianza con un bloque rival. Para las

primeras relaciones, esta condición debiera encontrarse; pero no para la

segunda. La fuerza deja de ser un medio apropiado para lograr otras

metas (como el bienestar económico y ecológico) que se están volviendo

cada vez más importantes. (Keohane y Nye; 1988)

Vale la pena aclarar que este breve repaso por la teoría de la

Interdependencia, permite incluir a otros actores diferentes del estado en el

escenario de la política internacional.

Las consideraciones que a partir de aquí se hagan, incorporan las

presunciones hechas por sus autores, en cuanto a la existencia de otros actores,

agendas con la inclusión de otros temas; en definitiva, una realidad política

internacional nueva, diferente a la que planteaba la teoría clásica.


2. El Sistema Internacional Contemporáneo

“El análisis moderno de las relaciones internacionales tiende a subrayar la

importancia del proceso de transnacionalización y el avance de la interdependencia

en el sistema internacional. Como alternativa a la escuela “realista” surge una

concepción “globalista” de las relaciones internacionales, caracterizada por hacer

justicia a la creciente complejidad que presentan estas relaciones, como

consecuencia del surgimiento de nuevos temas, escenarios y actores en la política y

en la economía mundial”.13

A partir de lo expuesto, se aprecia que algunos cambios se han sucedido en

la arena internacional que conllevan a diferentes expresiones y análisis que se

alejan de los antiguos temas en los que se encasillaba la “acción internacional” de

los estados. “La acelerada transición económica, tecnológica y cultural iniciada a

escala mundial a fines de los años sesenta inaugura otro debate entre los que

mantienen una visión clásica de un sistema internacional basado en la interacción

entre estados soberanos que procuran maximizar poder y seguridad y los que

anticipan la transformación de ese sistema como consecuencia del avance del

proceso de transnacionalización”.14

Vale decir que “los enfoques usualmente denominados

“interdependentistas”, (...) señalaron la inadecuación de la teoría realista para dar

cuenta del proceso de cambio, particularmente cuando sus causas están en el

terreno de la economía o en la estructura interna de los Estados-naciones.”15

Dentro de este proceso de cambio se pueden encontrar ciertos rasgos destacables

por ejemplo: la devaluación relativa del poder militar, la creciente importancia de

los actores no estatales y de las relaciones transnacionales, el peso cada vez mayor

de las cuestiones económicas en la agenda global, particularmente en las relaciones

entre los países capitalistas desarrollados, la dilusión de las fronteras entre alta y

baja política y la “intrusión” de lo doméstico en las relaciones internacionales.

(Russell; 1990)

En palabras de Bernal Meza, “incertidumbre parece ser la palabra más

conveniente para identificar el actual escenario internacional. La seguridad de una

hegemonía militar-estratégica que contrasta con una inestabilidad hegemónica en

13 Tomassini, Luciano, Tomassini, Luciano, (comp.), Trasnacionalización y desarrollo nacional en América Latina, Grupo Editor Latinoamericano, Colección Estudios Internacionales, p. 8, Buenos Aires, 1984. 14 Tomassini, Luciano, Op. Cit., p. 16. 15 Russell, Roberto, “La Agenda Internacional en los años 90”, Anuario RIAL 1990, Grupo Editor Latinoamericano, Colección Estudios Internacionales, Buenos Aires, pp. 13-14, 1990.


la economía (comercio, finanzas y tecnología); una coyuntura de

mundialización/desnacionalización de la actividad económica, con la debilidad de

los mecanismos político-institucionales de regulación a nivel mundial; el ascenso

del regionalismo económico y las dudas que generan los posibles marcos de

“gobernabilidad” internacional, marcan el sistema internacional en su conjunto.”16

En la actualidad, no sólo se incoproraron nuevos temas, también se

reconocen otros actores – aparte del estado – en el plano de las relaciones

internacionales. “Tradicionalmente se entendió que las relaciones internacionales

estaban configuradas por las relaciones mantenidas entre estados soberanos a

través de sus fronteras nacionales. Hoy tienden a concebirse en forma más amplia,

como toda forma de interacción que se establezca entre las distintas sociedades

nacionales, a través de los diversos grupos que forman parte de ellas –

gubernamentales o no gubernamentales – actuando en función de sus intereses

específicos”.17 La visión que se mantenía del sistema internacional, en la visión

clásica, era de un espacio integrado exclusivamente por estados soberanos

interactuando en función de sus intereses nacionales; prestando una limitada

consideración a los intereses reales de esa gama cada vez más compleja y

diversificada de sectores/actores que actualmente participan en la dinámica social.

Así es que la nueva percepción del sistema internacional tiene su origen en la

transformación sufrida por la estructura del sistema internacional, vinculada con los

sucesos que tuvieron lugar por dentro de las sociedades nacionales. (Tomassini,

Luciano; 1984)

Ambas cuestiones, se relacionan con la creciente importancia y complejidad

de la tecnología moderna. “ (...) desde otros paradigmas, se intentaba desarrollar

enfoques alternativos que pudieran captar y explicar las nuevas realidades y

desafíos del orden mundial. Así, los enfoques de la “sociedad global” procuraron

mostrar que los cambios en el escenario internacional no sólo obedecían a la acción

de los Estados-naciones, sino al comportamiento acumulado de la “actividad

humana ordinaria” desarrollada en el nuevo contexto proporcionado por la tercera

revolución industrial. En contraposición a los postulados del paradigma Estado-

céntrico, los teóricos de la sociedad global localizaron empíricamente la fuente de la

acción en los individuos, que “comprenden grupos y a quienes sirven como sus

voceros” y cuyos intereses trascienden o difieren de los intereses estatales.”18

Autores como Bayne y Woolcock, apoyan la visión que incopora a las

cuestiones económicas – de la baja política – como parte de las relaciones

16 Bernal Meza, Raúl, “América Latina en la Economía Política Mundial”, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, p. 25, 1994. 17 Tomassini, Luciano, Op. Cit., pp. 19-20. La cursiva no pertenece al autor. 18 Russell, Roberto, Op. Cit., p. 14.


internacionales. Analizan con mayor detenimiento la interacción – entendida como

proceso – entre los factores económicos y políticos, y, entre la política nacional y

exterior.

En esta “diplomacia económica”19 las instituciones internacionales juegan un

papel más importante que en el pasado, por ejemplo observable en el caso de la

Organización Mundial del Comercio; al igual que los actores no estatales, en la

conformación de la agenda de estado. En un mundo en donde la sociedad civil, a

través de las ONG´s, se ha vuelto más y más activa, que tiene el beneficio de

considerables recursos, muchos de los aspectos “técnicos” de la antigua diplomacia

se vuelven hoy más transparentes y comprensibles para la sociedad. El estado y su

agenda son influibles por actores no estatales, en el marco de la diplomacia

económica.

Por lo tanto se llega a las siguientes proposiciones acerca de las relaciones

internacionales en la actualidad, continuando la visión de Tomassini, “1)son

protagonizadas por un creciente número de centros de poder, 2)cuya actuación

externa tiende a satisfacer a una gama de objetivos mucho más amplia que en el

pasado, no sólo ya a través del estado, sino también de la sociedad civil

organizada, 3)se desenvuelven en torno a una agenda más compleja y menos

jerarquizada, 4)son manejados por nuevos y múltiples agentes, distintos del

estado, que 5)ponen en juego recursos de poder no tradicionales en una variedad

de arenas mucho más numerosas, cambiantes y entrelazadas que antes”.20

Para cerrar este primer capítulo, se hace necesario explicar cada una de las

proposiciones hechas por Tomassini.

1- La evolución de la jerarquía internacional. La tendencia hacia la

multipolaridad y el ensanchamiento del margen de maniobra de una

vasta gama de países intermedios y de algunas Organizaciones (ONU,

BM,GATT-OMC-) ha tendido a erosionar el rígido sistema de

estratificación internacional que imperó durante la posguerra, y a reducir

la abrumadora importancia atribuida a las consideraciones vinculadas

con la seguridad militar, cediendo espacio a la consideración de otros

intereses expresados en el ámbito interno e internacional. (Tomassini;

1984)

2- La expansión del estado y de la sociedad civil. Se asiste a un fuerte

proceso de desarrollo y diversificación de las sociedades nacionales que,

19 La obra completa, Bayne, Nicholas, and Woolcock, Stephen, “The New Economic Diplomacy. Decision-making and negotation in international economic relations”, Ashgate, England, 2003. 20 Tomassini, Luciano, Op. Cit., p. 32.


presionan sobre el estado para que asuma una gama cada vez más

amplia de funciones, y posteriormente, disputan con éste el

cumplimiento de las mismas. Entonces se produce un cambio en el papel

relativo de la sociedad civil y del estado con la emergencia de un número

mayor de agrupaciones – ONG´s – organizadas para la prosecución de

determinados valores o intereses, cuya satisfacción lleva con frecuencia,

y cada vez más, a la actuación internacional de esos sectores, sea

directamente o a través de los distintos segmentos en que

paralelamente se ha dividido una burocracia estatal tan fragmentada

como la propia gama de intereses y grupos de presión que integran una

sociedad moderna. (Tomassini; 1984)

3- La configuración de la agenda internacional. La consecuencia de la

revolución de expectativas a qué da lugar el desarrollo de las sociedades

modernas, la agenda internacional se vuelve más amplia, más compleja

y menos jerarquizada. Así es que no es posible afirmar que un tema

domine sobre otro. Se agregan a la seguridad nacional, otros que tienen

que ver con el desarrollo económico, el progreso tecnológico, el

bienestar social, la protección del medio ambiente, la autonomía de las

decisiones, la identidad cultural y la calidad de la vida, que interesan a

un creciente número de grupos civiles organizados, muchos de ellos

representados por diferentes ONG´s. La distinción entre lo público y lo

privado tiende a perderse, tanto al interior de las sociedades como en el

ámbito de sus relaciones internacionales. Cada vez que uno de estos

temas adquiere con toda razón un status público, independientemente

de que el tratamiento de cada tema quede en manos de organizaciones

gubernamentales o no gubernamentales; lo cual plantea la posibilidad

de diferenciar entre la privatización de antiguas funciones del estado y la

asunción de nuevas responsabilidades públicas por parte de la sociedad

civil organizada. (Tomassini; 1984)

4- La proliferación de agentes. La consecuencia de lo expuesto

anteriormente, es que el estado deja de monopolizar el manejo de las

relaciones internacionales, incluso se fragmenta o burocratiza en su

actuación externa, mientras que agentes no gubernamentales comienzan

a intervenir en ellas. Estos nuevos agentes, ONG´s, pueden actuar e

intervenir en la vida internacional actuando en contacto directo con sus

contrapartidas en otras sociedades, a través de los sectores pertinentes

de sus propias burocracias nacionales, o mediante su acceso a

organismos internacionales que se ocupan de temas afines con sus


intereses, esta última bastante corriente en los últimos veinte años.

Pero, con esto no se quiere decir que el estado pierda su papel en la vida

internacional. (Tomassini; 1984)

5- La transformación de los recursos de poder. Inevitablemente al aparecer

nuevos agentes en la vida internacional, emergen también recursos de

poder no tradicionales, que antes no se empleaban en la esfera de la

“alta política”, de carácter comercial, tecnológico, financiero, ideológico o

cultural. En un escenario en el que los objetivos de la política

internacional – y sus agentes – han cambiado tan profundamente, el

poder deja de ser medido solamente en términos de acumulación de

capacidades militares, y pasa a ser concebido como la capacidad

específica de unos agentes –gubernamentales o no

gubernamentales– para influir de manera directa sobre el

comportamiento de otros y para obtener los resultados esperados dentro

de ámbitos cada vez más específicos. (Tomassini; 1984)

Aquí, resulta importante incluir una reflexión de Roberto Russell, con

respecto a los cambios acontecidos en la Agenda Global, que permite clarificar el

punto número tres antes presentado. Dicha reflexión la hace en torno a tres

aspectos de la agenda global: a) los temas que la componen, hubo un incremento

en la cantidad y tipo de temas que participan de la agenda global; b) la formación

de la agenda, se torna fundamental considerar e identificar los intereses y

objetivos estratégicos de los distintos actores que influyen en este proceso; y c) los

niveles de consenso –disenso vis à vis los temas de la agenda, se debe comprender

que los consensos y disensos existentes frente a la agenda global respecto de las

prioridades temáticas y los modos de hacer frente a los distintos problemas – cada

vez con mayor frecuencia – no responden de manera lineal y mecánica a categorías

tales como Norte-Sur o Este-Oeste, cada vez se hace más difícil diferenciar en

ambos casos (prioridades y modos) a los distintos bandos, dado que los clivajes no

siempre (ni necesariamente) obedecen a divisiones simplistas, como por ejemplo

ricos y pobres o cosas de parecido tenor. 21(Russell; 1990)

La proyección externa de los agentes no gubernamentales, y de sus

intereses se ve alentada por un creciente grado de permisividad internacional.

(Tomassini; 1984) Así es que “ (...) se habla hoy del nuevo sistema global, que

incluye una transición política (promoción de las “democracias formales”) y

transiciones sociales derivadas de los cambios políticos, de la generalizada


implementación de políticas económicas neoliberales, rápidos cambios tecnológicos

y la creciente importancia de actores transnacionales (corporaciones) que,

combinados con el retroceso sufrido por las formas de regulación estatal, han dado

como consecuencia un avance de las organizaciones no-gubernamentales, otros

actores no estatales y –es preciso señalarlo– también de las organizaciones y

grupos criminales en las relaciones internacionales contemporáneas.22

“Se transita de un mundo dominado por consideraciones de seguridad

estratégica y por la confrontación entre las dos superpotencias, como fue el de la

posguerra, hacia otro caracterizado por la búsqueda de la distensión y por una

atmósfera más favorable a la prosecución de otros intereses –económicos,

tecnológicos, societales, ecológicos y culturales– en las relaciones entre las

distintas naciones. Dicho proceso es estimulado también por la emergencia de

problemas globales, de cuya solución depende el bienestar de un número cada vez

más amplio de sectores al interior de las sociedades nacionales.”23

Entonces “la cooperación implica la negociación de acuerdos, y como ya lo

explicara el paradigma de la Interdependencia Compleja, el establecimiento de

“regímenes internacionales”, es decir, “un conjunto de mutuas expectativas,

normas y regulaciones, planes, energías organizativas y compromisos financieros

que han sido aceptados por un grupo de Estados”, o “un conjunto de principios

explícitos o implícitos, normas, reglas y procedimientos decisionales en torno a los

cuales convergen las expectativas de los actores en una determinada área de las

relaciones internacionales””.24

“ (...) la adopción del enfoque transnacional es útil como crítica de algunos

aspectos de los modelos tradicionales, y como corrección y complemento de las

proposiciones formuladas a nivel interestatal. El enfoque permite identificar una

amplia gama de actores no estatales, así como analizar la proyección hacia el

sistema internacional de una variedad creciente de asuntos cada vez más

interrelacionados debido al estrechamiento de las comunicaciones entre los estados

y las sociedades. Aunque a fines del siglo pasado pueden haber sido relativamente

mayores ciertos niveles de interdependencia internacional, el impacto de las

relaciones interdependientes contemporáneas se incrementa debido a la velocidad y

21 Para una mayor comprensión de dicha reflexión y la implicancia en la Agenda Global, véase la introducción en, Russell, Roberto, “La Agenda Internacional en los años 90”, Grupo Editor Latinoamericano, Colección Estudios Internacionales, Buenos Aires, pp. 13 a 36, 1990. 22 Bernal Meza, Raúl, “Sisterma Mundial y Mercosur”, UNICEN y Nuevo hacer, Grupo Editor Latinoamericano, pp. 59-60, 2000. 23 Tomassini, Luciano, (comp.), Trasnacionalización y desarrollo nacional en América Latina, Grupo Editor Latinoamericano, Colección Estudios Internacionales, pp. 26-27, Buenos Aires, 1984.


globalidad que alcanzan muchas interacciones. Aunque las nuevas formas de

ejercicio de influencia y poder no están en vías de volver obsoletas a las

instituciones estatales, éstas deben actuar bajo condiciones internas y externas

profundamente distintas, y sobre todo más complejas que en el pasado.”25

“La desintegración del viejo orden, luego de la caída del Muro de Berlín y “el

después”, supuso para muchos el fin de un gran conflicto y el nacimiento del

capitalismo global (...) las consecuencias de la desintegración, con las cuales

ingresamos a la última década del siglo XX, son la incertidumbre, la transición y la

inestabilidad (...) la aseveración en relación al rol del Estado no es fortuita: un

proceso de reordenamiento, que requiere de la negociación, la cooperación, la

cooptación y las alianzas, conlleva necesariamente la presencia de actores –socios

o enemigos–, pero identificables, a los cuales se pueden aplicar los términos de

normas y de derecho. En lo ideológico, el orden bipolar ha sido sustituido por la

emergencia de un orden fundado en la unión liberal que refuerza la concepción

ideológica de la alianza, basada en el hecho de compartir determinados

fundamentos del orden socio-político, derechos individuales y principios

económicos.”26

24 Bernal Meza, Raúl, “América Latina en la Economía Política Mundial”, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, p. 27, 1994. 25 Wilhelmy, Manfred, “Política Internacional: Enfoques y Realidades”, Grupo Editor Latinoamericano, Colección Estudios Internacionales, Buenos Aires, p. 218, 1988. 26 Bernal Meza, Raúl, “América Latina en la Economía Política Mundial”, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, pp. 19-22-40, 1994.


3. El Estado como el actor principal en la política internacional

Como primer paso, se hará referencia a cuestiones que caracterizan la

política internacional y a sus actores. Así se comprenderá entonces en qué espacio

se considera interactúan con el Estado las ONG´s.

A partir de estas primeras palabras, se puede comenzar a trabajar con las

Organizaciones No Gubernamentales, incluirlas en el contexto de la política

internacional, como un actor con cierto grado de protagonismo. Se considera

esencial esbozar algunos rasgos característicos no sólo de la política internacional a

modo de marco general de referencia, sino que también del Sistema Internacional.

“La característica que distingue la política internacional de la política común

es la anarquía. El estudio de la política internacional presupone la ausencia de un

gobierno, tal como el estudio de la política interna presupone la existencia de uno

(...) mientras en la política interna la lucha por el poder está gobernada y

circunscrita por el marco de la ley y de las instituciones, en la política internacional

la ley y las instituciones están gobernadas y cirscuncritas por la lucha por el

poder”.27

Al hablar de anarquía, se hace referencia a la existencia de una vasta

multiplicidad de centros de poder – actores – cada uno interesado en afirmar su

independencia frente a los demás. “ La hipótesis de anarquía internacional (...)

corresponde a una visión parcial y tradicional del ámbito de las relaciones

interestatales, centrada fundamentalmente en procesos de competencia política-

diplomática y militar.”28

Sin embargo, “la hipótesis de anarquía como condición subyacente de la

política internacional no da cuenta de la nueva realidad política, (...) se plantea

sobre la base de un modelo del sistema internacional que privilegia la autonomía de

los actores estatales y que por tanto presta poca atención a la influencia de los

actores subnacionales y transnacionales. De ello resulta una cierta tendencia de

carácter reduccionista (...) estimando que el poder estatal es de tal manera

comprensivo que todas las formas de poder en último término se combinan e

integran en una sola potencialidad que se despliega y manifiesta finalmente a

través de la capacidad de movilización de fuerza militar en diversas situaciones de

conflicto internacional.”29

27 Wilhelmy, Manfred, “Política Internacional: Enfoques y Realidades”, Grupo Editor Latinoamericano, Colección Estudios Internacionales, p. 19, Buenos Aires, 1988. 28 Wilhelmy, Manfred, Op. Cit., p. 22. 29 Wilhelmy, Manfred, Op. Cit., p. 23.


En el presente estudio no se discute la utilidad del término – anarquía – ni

sus alcances. Pero en la medida en que se observa el mundo moderno y el conjunto

de sus relaciones y actores, no sólo desde este aspecto tradicional, se ve

fehacientemente que otras áreas – problemas de cooperación y conflicto

internacional, no logran ser adecuadamente descriptas y explicadas por medio del

modelo tradicional o clásico.

Por una parte las cuestiones de carácter económico y social que irrumpieron

en la agenda internacional a consecuencia directa del incremento generalizado de

las funciones socio-económicas del estado y por otra el desarrollo de relaciones de

todo orden – económico, político, ideológico – que proyectan las distintas

sociedades civiles al escenario internacional, cada vez más sin intermediación o con

escasa intervención de las instituciones estatales respectivas. (Wilhelmy: 1988)

Todas estas son cuestiones que carecen de utilidad y no son elementos que

permitan explicar o describir la política internacional desde una visión “estado –

céntrica”.

En cuanto a la estructura del sistema internacional, continuando con

Wilhelmy, se dice que esta tiende a la horizontalidad “... en la medida en que los

actores no reconozcan un superior común dotado para ordenar sus interacciones”;

para diferenciarla de la estructura interna de los estados que tiende a la

verticalidad “... en cuanto se dan efectivamente relaciones de supra- y

subordinación entre gobernantes y gobernados”.

Esa nueva realidad política, hace que los actores – todos – interactuen

aceptando ciertas normas, procedimientos y reglas según el tema en cuestión, que

regulan sus comportamientos; dando forma a lo que se llama régimen

internacional.

Un régimen internacional es un conjunto de principios, reglas y

procedimientos aceptados y puestos en práctica por un grupo de actores para

compatibilizar sus intereses y regular su participación en determinada área. “ (...)

consiste en un conjunto de expectativas, normas, procedimientos y canales

institucionales diseñado por los actores internacionales para regularizar

recíprocamente sus acciones (...) tienen distintas características según sea la

materia a que se refieren, según sean los actores participantes y su importancia


relativa y según el grado de institucionalización, aceptación y estabilidad de que

goce cada uno.”30

Estos regímenes representan una alternativa frente al estado de anarquía

Internacional que propone la escuela clásica.

Aquí conviene introducir el concepto de actor internacional. “Para que una

entidad pueda considerarse como un actor internacional, debe cumplir los

siguientes requisitos mínimos. Primero debe tener cierta capacidad de interacción

con otros actores, esto es, la capacidad de modificar en alguna medida – aunque

sea pequeña – el funcionamiento del sistema internacional, por ejemplo,

planteando demandas a otros actores. Segundo, los demás actores deben prestar

alguna atención a la entidad, esto es, tomarla en consideración en uno o más

aspectos de la política exterior o de sus actuaciones internacionales. Tercero, la

entidad debe poseer cierto grado de autonomía en sus decisiones, o sea, debe ser

más que un mero apéndice o instrumento de otros actores.”31

Otra definición de actor es, “ (...) toda autoridad, todo organismo, todo

grupo e, incluso, en el caso límite, toda persona capaz de desempeñar una función

en la escena internacional. En donde desempeñar una función significa, la

capacidad del actor para ejercer influencia en el sistema internacional con la

finalidad de obtener unos objetivos que le son propios (...) y un cierto grado de

autonomía o libertad a la hora de tomar decisiones.”32

Por lo tanto se puede aseverar que “... las interacciones de los actores

presentan ciertas regularidades características, que tienden a configurar sistemas

internacionales (...) el sistema es un producto de los “actores” que lo animan y

especialmente de los actores de mayor gravitación. Pero al mismo tiempo un

sistema existente influye en el comportamiento de los actores, tanto estatales como

no estatales. Constituye para ellos, en este sentido, un conjunto de oportunidades y

limitaciones que inciden en las respectivas políticas externas”.33

Una vez más se debe hacer referencia a algunas cuestiones ya explicadas

para terminar de delimitar el marco general en el que se incorpora a las ONG´s.

El conjunto de interacciones de los actores políticos internacionales – todos –

que tienen lugar bajo determinadas formas de control, se define como sistema

30 El término es una expresión directa del enfoque de la Interdependencia Compleja. Otra acepción en Wilhelmy, Manfred, “Política Internacional: Enfoques y Realidades”, Grupo Editor Latinoamericano, Colección Estudios Internacionales, p. 24, Buenos Aires, 1988. 31 Wilhelmy, Manfred, Op. Cit., pp. 26-27. 32 Universidad de Santiago de Chile, Instituto de Estudios Avanzados, “ACTORES NO ESTATALES EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES”, Doctorado en Estudios Americanos, Santiago de Chile, p. 2, 1998.


político internacional. Por lo que tiene, en primer lugar, miembros, los actores

internacionales, es decir, las entidades como los estados y otros agentes dotados

de capacidad y voluntad de mantener relaciones con otros actores y de formular

demandas en el marco del sistema. Segundo, el sistema comprende interacciones,

formas de comportamiento recíproco conflictivo o cooperativo de los actores. Por

último y no por ello menos importante, existen instancias de control, o sea,

principios de regulación del comportamiento internacional. (Wilhelmy: 1988)

Entonces, con lo expuesto anteriormente, la política internacional se genera

a partir de las diferentes interacciones entre dos o más actores, estatales o no

estatales, que pertenecen a diferentes sistemas políticos. “ (...) existen otros

actores en las relaciones internacionales más allá de los Estados y de las

organizaciones internacionales, dotados de autonomía respecto de éstos y con

influencia real en el medio en el que se desenvuelven. Las organizaciones

internacionales (intergubernamentales y supranacionales) se constituyeron en los

primeros actores no estatales del sistema internacional y su influencia actual en el

mismo no necesita mayores comentarios por obvia.”34

Con todo esto se llega a la siguiente conclusión: “ la condición de anarquía

latente del modelo tradicional, que sigue siendo útil para el estudio de las

relaciones político-diplomáticas y estratégicas, no constituye un modelo apropiado

para el análisis de las transformaciones contemporáneas del sistema internacional.

Estas se caracterizan por la estrecha conexión entre la problemática interna de los

estados y las tendencias y fuerzas prevalecientes en el sistema internacional; bajo

estas condiciones tiende a borrarse, o por lo menos a hacerse difusa, la tradicional

dicotomía entre política interna e internacional35. Segundo, se trata de relaciones

altamente interdependientes y crecientemente transnacionalizadas, en las que la

lógica del uso de la fuerza pierde relevancia. De este modo se posibilita el

surgimiento de diversos tipos de regímenes internacionales, esto es, de estructuras

parciales, vigentes en áreas funcionales interconectadas, donde se forman

elementos jerárquicos y coaliciones que no reproducen necesariamente el perfil de

estratificación del ámbito político-militar.”36

33 Wilhelmy, Manfred, Op. Cit., p. 30. 34 Universidad de Santiago de Chile, Instituto de Estudios Avanzados, “ACTORES NO ESTATALES EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES”, Doctorado en Estudios Americanos, Santiago de Chile, p. 3, 1998. 35 Vease las diferencias en Wilhelmy, Manfred, Op. Cit. Cap. I. 36 Wilhelmy, Manfred, Op. Cit., pp. 33-34.


4. Organizaciones No Gubernamentales, un actor emergente en el

Sistema Internacional

La gran emergencia de organizaciones de este tipo en todo el mundo, a

partir de los años ochenta, y en la Argentina desde la vuelta a la democracia

marca, desde la presente tesis, la aparición de un nuevo actor en las Relaciones

Internacionales.

“Hace poco menos de dos décadas las Naciones Unidas acuñaron el término

“Organizaciones No Gubernamentales” (ONG´s) con referencia a aquellas

instituciones de la Sociedad Civil que emprendían acciones para el desarrollo. Con

este acto, se reconocía la capacidad de la gente, y no solo de sus gobiernos, para

asumir sus propios destinos. Actualmente se siguen formando y han comenzado a

presionar a los gobiernos y a las empresas en busca de mejores condiciones de vida

para todo el mundo.” 37

Pareció esclarecedor comenzar con este pasaje de la tapa del libro “Público y

Privado”, ya que es muy claro el mensaje que da, en cuanto al papel que hace más

de dos décadas preveían desde las Naciones Unidas, tendrían las ONG´s en el

mundo.

Este reconocimiento por parte de las Naciones Unidas, abandona la

exclusividad del Estado como único actor y representante de las Relaciones

Internacionales, y le otorga a la Sociedad Civil, a través de las ONG´s, la capacidad

de influenciar o asumir sus propios destinos.

“... el número de organizaciones no gubernamentales aumentó 40 veces en

el curso del siglo XX hasta llegar a más de 37.000 en el año 2000. Su red mundial,

cada vez más amplia, abarca organizaciones de todo tipo, desde la comunidad de

aldea hasta las reuniones mundiales en la cumbre, y prácticamente todos los

sectores de la vida pública, desde la prestación de crédito a la microempresa y el

envío de suministros de socorro de emergencia hasta el activismo en pro de los

derechos humanos y el medio ambiente”.38

La explosión a escala mundial de este tipo de organismos, que se produjo en

las últimas dos décadas del siglo XX, no reconoció fronteras geográficas, límites

37 Thompson Andrés (coord.), Público y Privado, UNICEF/Losada, Buenos Aires, 1995, contratapa. 38 En Naciones Unidas A/57/387, Asamblea General Distr. General, 9 de septiembre de 2002, Español, Original: inglés, Quincuagésimo séptimo período de sesiones, Tema 53 del programa provisional*, Fortalecimiento del sistema de las Naciones Unidas, Fortalecimiento de las Naciones Unidas: un programa para profundizar el cambio, Informe del Secretario General**, www.un.org.


temáticos, etc. ... “ Se forman todos los días alrededor del planeta innumerables

asociaciones, fundaciones, (...), para prevenir la degradación ambiental, luchar por

la paz y los derechos humanos, (...), y también para presionar a los gobiernos y a

las empresas a que hagan más y mejor a favor de la gente.”39

“En los últimos años el alcance y la influencia de estas organizaciones han

crecido masivamente a medida que se desvanecía la confianza en la capacidad del

Estado y del mercado de administrar por sí solos los serios desafíos actuales ligados

al bienestar social, al desarrollo, al medio ambiente y a la participación. De hecho,

parece registrarse una verdadera “revolución asociativa global”, a medida que los

ciudadanos se reúnen en grupos privados sin fines de lucro”.40

Como un actor en el espacio internacional cabe aclarar que, “ (...) los dos

elementos que son esenciales para otorgar la condición de actor de las relaciones

internacionales, es decir, autonomía e influencia en el sistema internacional,

debemos afirmar que no todo ente que desarrolla una actividad en la que se integre

un elemento o aspecto internacional ostenta condición de actor no estatal de las

relaciones internacionales41, (...) para poder actuar de forma autónoma los

hipotéticos actores no estatales deben estar dotados de conciencia de grupo y de

organización mínima a la que se puedan atribuir las decisiones colectivas. Al

carecer de estos elementos, tendremos un fenómeno de relevancia internacional,

pero no un actor no estatal de las relaciones internacionales.”42

Antes de seguir, surge que puede acompañar al presente estudio la

aclaración de lo que se considera la palabra de moda al entrar en el siglo XXI, la

globalización43. Aunque es variada la bibliografía que se encarga de este concepto

que se transformó en tema, solo se dará una simple definición que sirve a esta

tesis, siempre desde la perspectiva de las Relaciones Internacionales.

39 Thompson, Andrés (coord.), Op. Cit., p. 9. 40 Roitter, Mario M., Bombal, Inés González (Comps.), “Estudios sobre el Sector Sin Fines de Lucro en Argentina”, CEDES, Centro de Estudios de Estado y Sociedad, Consejo Editorial: IV Encuentro Iberoamericano del Tercer Sector, Bs. As., p. 7, 2000. 41 “Aceptar esto llevaría a considerar como actores no estatales a un grupo de turistas que se desplaza a Kenia para disfrutar de un safari, o a un grupo de inmigrantes que cruza legal o ilegalmente las fronteras de un Estado. Aunque ambos supuestos fácticos tienen repercusiones para determinados actores primarios del sistema internacional (...) no cabe duda que carecen del elemento de la autonomía”. Universidad de Santiago de Chile, Instituto de Estudios Avanzados, “ACTORES NO ESTATALES EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES”, Doctorado en Estudios Americanos, Santiago de Chile, p. 4, 1998. 42 Universidad de Santiago de Chile, Instituto de Estudios Avanzados, “ACTORES NO ESTATALES EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES”, Doctorado en Estudios Americanos, Santiago de Chile, p. 4, 1998. 43 “La globalización implica una ampliación de espacios no solamente económicos, sino fundamentalmente geográficos, culturales, de información y cultura”, Bernal Meza, Raúl, “Sistema Mundial y Mercosur”, UNICEN y Nuevo hacer, Grupo Editor Latinoamericano, p. 62, 2000


Entonces la globalización44, “es la tendencia evolutiva de la sociedad

internacional contemporánea a la ampliación, profundización y aceleración de las

interconexiones que se dan a escala mundial en todos los aspectos de las

Relaciones Internacionales”. (García Segura, 2000)

Para entender un poco más el concepto, se encuentra junto con

globalización al concepto de mundialización. Dice Bernal Meza, “ (...) he optado por

designar el concepto de mundialización para identificar el proceso económico que

da cuenta de las nuevas formas que está asumiendo la acumulación capitalista

(producción, comercio, desarrollo científico-tecnológico, inversiones) y dejar el

concepto de globalización para comprender tanto éste como al complejo de ideas

que se integran en una particular “concepción del mundo”.”45

“ La globalización (...) se diferencia por el sistema de ideas y la concepción

del mundo que la acompañan. Siempre hubo globalización como mundialización,

pero el sistema de ideas y la concepción que sustenta su interpretación actual es lo

novedoso (...). ”46

Por lo tanto se apoya la visión esgrimida por Bernal Meza, en cuanto a que

la globalización debe ser vista como algo más que un concepto que implica

cuestiones económicas, “ (...) la globalización es un fenómeno reciente que forma

parte del proceso histórico de mundialización capitalista pero le agrega un sistema

de ideas y una concepción del mundo que no existían en las etapas anteriores ”.47

Los canales de comunicación, especialmente INTERNET, son una de las vías

más importantes para que se hayan cimentado de semejante manera tantas

interrelaciones en las sociedades nacionales de todo el mundo. Esto forma parte de

un proceso algo más vasto conocido como globalización. Si bien no

profundizaremos en las múltiples perspectivas que hoy día se manejan, sólo

diremos que globalización será aquí entendido como “un proceso de creciente

interconexión e interacción entre estados, sociedades y grupos diversos de carácter

multidimensional, en el sentido de que los flujos, redes y vínculos que así emergen

no se reducen a un ámbito particular – comercio – comunicaciones o circulación de

ideas y valores, sino que abarcan un entramado complejo de nexos transaccionales

y de coordinación.”48

44 Para una mayor comprensión del concepto vease: Bernal Meza, Raúl, Op. Cit., u Oliva, Carlos, Serbin, Andrés (coord.), “América Latina, el Caribe y Cuba en el contexto Global”, Laboratório Editorial, Havana, 2002, entre otros. 45 Bernal Meza, Raúl, “Sistema Mundial y Mercosur”, UNICEN y Nuevo hacer, Grupo Editor Latinoamericano, p. 52, 2000. 46 Ibid. 47 Bernal Meza, Raúl, Op. Cit., p. 160. 48 En el libro citado, se pueden encontrar diferentes interpretaciones, entre las pp. 20 a 35. Serbin, Andrés “Globalización, Integración Regional y Sociedad Civil”, en América Latina, el


Cómo este actor – las ONG´s – pueden o no ejercer algún tipo de presión en

la formulación de la política exterior es en lo que se trabajará. Aunque la posición

adoptada no es nueva, sí es relativamente nuevo el actor con el que se trabaja.

“ As governments´own powers and resources shrink, they try to get the

private sector to share their burdens. In development, for example, they encourage

the use of private capital for investment; and they work with charities like Christian

Aid and Médécins sans Frontières. In financial crises they do not want IMF money

simply to bail out private banks – they want the banks themselves to contribute.

Many governments of developed countries include representatives from business

and NGOs in their delegations to international conferences, as the EU and UK did at

the Seattle and Doha WTO meetings.”49

En el presente estudio, se usará a menudo la presunción de que las ONG

tienen capacidad de ejercer presión, o de influenciar, en los ámbitos desde donde

se formula o ejecuta la política exterior. Para aproximarse de un modo más simple

se incorpora una pequeña idea de quienes pueden ejercerla. A tal fin se han

ubicado algunas definiciones del proceso de toma de decisiones para avalar las

conjeturas. Se convierte en una necesidad diferenciar analíticamente, entre

procesos y estructura decisoria.

El proceso de toma de decisiones se vincula con la dinámica decisoria. En

éste participan actores gubernamentales y no gubernamentales, del país y del

exterior, en una secuencia temporal que se inicia a partir del momento en que una

conjunción de estímulos externos e internos requiere la toma de una decisión

determinada hasta que la misma es efectivamente tomada. Con respecto a la

estructura decisoria está integrada por uno o varios actores gubernamentales

domésticos que tienen a un tiempo la capacidad de comprometer los recursos de

una sociedad y de evitar que la decisión tomada pueda ser revertida fácilmente.

(Russell, 1990)

Siguiendo esta línea de análisis Russell manifiesta que tanto los actores

gubernamentales externos como los no gubernamentales sean del país o del

Caribe y Cuba en el contexto Global, Oliva Carlos y Serbin Andrés (Coords.), Laboratório Editorial da FCL, Havana, p. 20, 2002. 49 En la medida que el poder y los recursos propios de los gobiernos se reducen, ellos tratan de compartir con el sector privado las cargas. En el desarrollo por ejemplo, se incentiva el uso de los capitales privados para la inversión; y trabajan con acciones de caridad como ‘Ayuda Cristiana’ y ‘Médicos Sin fronteras’. Durante las crisis financieras no sólo buscan que el dinero del FMI simplemente como caución o en carácter de fiador de los bancos privados, sino que buscan que los mismos bancos contribuyan en la crisis. Muchos gobiernos de países desarrollados incluyen representantes del mundo de los negocios y de las ONG´s en sus delegaciones a las conferencias internacionales, como los Estados Unidos y el Reino Unido de Gran Bretaña hicieran en los encuentros de Seattle y Doha de la OMC. Bayne, Nicholas, and


exterior, participan en el proceso decisorio ejerciendo influencia a través de

distintos mecanismos, pese a que no pueden actuar como decisores, porque no

tienen la capacidad de comprometer efectivamente todos los recursos de la

sociedad. Su grado de influencia varía por temas, países, épocas, y en ocasiones

determinan la medida que es tomada en definitiva.

“Cuando hablamos de procesos decisorios estamos haciendo referencia a

influencia, evaluación de la información y de las alternativas y adopción de

decisiones”.50

Ahora bien, aunque se postula una idea del contexto en el que se incorpora

a las ONG´s como actores con capacidad de ejercer influencia, también surge la

necesidad de tomar prestado el continuo utilizado para analizar el grado de actores

que intervienen en la toma de decisiones en política exterior51. Sólo a modo de

esclarecer un poco más la visión de la tesis: el continuo centralización –

descentralización lo empleo para medir el número de actores individuales e

institucionales que participan en dicho proceso.52

Para introducirse en el problema, primero se delineará un concepto de lo que

son las ONG´s.

Woolcock, Stephen, “The New Economic Diplomacy. Decision-making and negotation in international economic relations”, Ashgate, England, p. 95, 2003. 50 Véase Russell, Roberto (comp.), en “Política Exterior y Toma de Decisiones en América Latina: Aspectos Comparativos y Consideraciones Teóricas”, RIAL/Grupo Editor Latinoamericano, 1990. 51 G.T. Allison, “La Esencia de la Desición”, se encargó de explicar los modelos que se pueden utilizar para el estudio de la toma de decisión y su influencia en la formulación de política exterior. 52 Ibid.


1. ¿Qué son las Organizaciones No Gubernamentales?

Desde la perspectiva de la presente tesis y dentro de las Relaciones

Internacionales se hizo importante conformar un concepto de lo que son las

Organizaciones No Gubernamentales (ONG´s), con el que se trabajará, que

permitió se incorporen a todas las organizaciones de este tipo; y que se espera sea

de utilidad a futuras investigaciones dentro del campo de estudio de las Relaciones

Internacionales.

A fin de lograrlo y de no iniciar una discusión sociológica, se optó por aunar

en la siguiente definición el concepto de ONG: toda Organización de la Sociedad

Civil que nace por una iniciativa privada, con objetivos propios, que pueden ser

semejantes o no a los del gobierno en ciertas áreas, que es reconocida como un

actor representativo de la Sociedad desde mediados de la década del 80, tanto por

el Estado en donde nace, como por otros Estados y por Organismos Multilaterales53.

Con la capacidad de generar sus propios vínculos, independientes de las relaciones

estatales; y en sus acciones capaz de crear o generar presiones tanto en el plano

local estatal, como en el plano regional e internacional, cualquiera sea su objetivo

de trabajo los derechos humanos, el desarrollo, la defensa del medio ambiente, etc.

Aquí se inicia una cruzada ya que desde el nacimiento del Sistema

Westfaliano, el Estado, ha sido el actor fundamental e indiscutido en ellas. “La

influencia de los esquemas y postulados teóricos realistas con el énfasis que

depositaron en el papel del Estado como actor internacional protagonista, ha tenido

como consecuencia más destacable el hecho del desconocimiento de lo que son y

como actúan los actores transnacionales”.54

La impronta de la visión realista en las relaciones internacionales queda al

descubierto cuando se buscan estudios que pongan el énfasis en actores

transnacionales como protagonistas en el ámbito internacional.

Así García Vilar observó: “Es un hecho constatado el tratamiento

preferencial, en la doctrina y teoría de las Relaciones Internacionales, que se ha

dado al actor estatal (Estados y Organizaciones Intergubernamentales) del que se

53 Véase por ej. en Diario Clarín, Política, art. “Intimidad en los cruces entre Köhler y dirigentes religiosos” pp. 11, 30 de Junio de 2003; o el art. “Reunión ONG y FMI: Cuando la convocatoria vino desde el Fondo”, Revista Tercer Sector, AÑO 10, Nº 43, p. 8, Agosto, 2003. 54 Ayllón Pino, Bruno, “Globalización y ONG´s en el final del Milenio: el siglo XXI comienza en Seattle”, NUPRI, Universidad e Sao Paulo (USP), Brasil, p. 4, 2000.


conoce lo que es y cómo actúa (...) sin embargo no ocurre lo mismo en el conocer

sobre el actor transnacional, y más concreto sobre las ONG´s.” 55

En la década del 70 como parte de una reformulación en las teorías y pre –

teorías de las Relaciones Internacionales se incorporaron a otros actores dentro de

éstas, los actores transnacionales y los diferentes canales que conectan a las

sociedades por sobre los límites estatales.

Hablar de reformulaciones en las teorías, incluyendo las fuerzas y los actores

transnacionales, implica referirse a los autores Robert Kehoane y Joseph Nye,

quienes en uno de sus estudios observan las diferentes interacciones en el ámbito

internacional que sobrepasan las fronteras estatales que no parten de una iniciativa

pública (gubernamental), sino privada y que como corresponde a los actores

internacionales, influyen en el sistema internacional.

Actualmente no está en discusión la incidencia más que relativa de las

ONG´s en varios campos de acción del Estado. Y sí, por un rato se observa los

últimos lustros del siglo XX, se descubre cómo las ONG´s alcanzaron un nivel

significativo de reconocimiento, por lo menos, por parte no sólo de la Sociedad en

su conjunto, sino que también por parte del Estado, y de los Organismos

Multilaterales quienes incluso las han incorporado como actores para participar en

conjunto con representantes de Estado.

Aquí vale la pena agregar que, “inmerso en el proceso de organización

internacional, el fenómeno de la solidaridad privada internacional (...) ha otorgado

a las organizaciones no gubernamentales (ONG) la condición de actor no estatal –

recordemos, autonomía e influencia en el sistema internacional, (...) no hay duda

de que se trata de uno de los fenómenos más característicos de la sociedad

internacional de fin del siglo XX.”56

En consecuencia, “el variado universo de las organizaciones no

gubernamentales, ha aparecido como el actor más innovador y dinámico en el

escenario del desarrollo mundial. Las agencias financieras internacionales, las

políticas de cooperación al desarrollo, y los gobiernos comienzan a ver a estas

asociaciones privadas de bien público como un nuevo actor de relevancia, al que

por lo menos hay que escuchar, cuando no incluir directamente en la formulación o

ejecución de políticas”.57

55 García Vilar, José Antonio, Las Organizaciones No Gubernamentales ante la reunión en Madrid de la conferencia sobre la Seguridad y la Cooperación Europea, Universidad Pontificia de Salamanca, pp. 13 – 15, 1983. 56 Universidad de Santiago de Chile, Instituto de Estudios Avanzados, “ACTORES NO ESTATALES EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES”, Doctorado en Estudios Americanos, Santiago de Chile, p. 3, 1998. 57 Andrés, Thompson, Op. Cit., p. 11, la cursiva no pertenece al autor.


Un ejemplo de la incorporación de las mismas a modo de sinergia lo

encontramos en la historia mundial reciente, específicamente en la reunión de la

OMC en Seattle. Aquí se pudo observar la capacidad adquirida por parte de las

ONG´s; por ello se incluye a continuación una síntesis extraída del trabajo de

Ayllón Bruno58.

Organizaciones No Gubernamentales en la OMC:

Constitución de la OMC y el status de las ONG

Al leer el artículo V del Acuerdo constitutivo de la OMC, se encuentra el

marco de referencia para las relaciones de la misma con otras instituciones. Dentro

de este artículo, el apartado primero establece que:

“el Consejo General concertará acuerdos apropiados de cooperación efectiva

con otras organizaciones intergubernamentales que tengan responsabilidades afines

a las de la OMC”.59

En referencia a la participación de las ONG´s, encontramos en el apartado 2

que “el Consejo General podrá adoptar disposiciones apropiadas para la celebración

de consultas y la cooperación con organizaciones no gubernamentales que se

ocupen de cuestiones afines a las de la OMC”.60

Estas son las pocas disposiciones que se encuentran en el acuerdo

constitutivo de la OMC, que hacen referencia a su relación con las ONG´s. “Su

laconismo y la práctica desarrollada en los primeros años de no contar con las

ONG´s que no podían acudir a las reuniones de los Ministros de Comercio de la

Organización, ni tenían acceso a la documentación, así como un cierto secretismo

que rodeó los asuntos principales que se trataban fue creando un malestar en la

opinión pública. Surgieron voces que reivindicaron entonces que la OMC debería

volverse más abierta, accesible, reflejando los valores democráticos centrales.”61

El resultado de ello, fue que en el mes de julio de 1996, el Consejo General

de la OMC precisara el marco jurídico institucional para las relaciones con las

ONG´s; mediante la adopción de una serie de pautas reconociendo que “la función

que pueden desempeñar las ONG´s para acrecentar la conciencia pública de las

58 Ayllón, Pino, Bruno, “Globalización y ONG´s en el final del Milenio: el siglo XXI comienza en Seattle”, NUPRI, Universidad e Sao Paulo, 2000. 59 Ayllón, Pino, Bruno, Op. Cit., p. 12. 60 Ibid. 61 Ayllón, Pino, Bruno, “Globalización y ONG´s en el final del Milenio: el siglo XXI comienza en Seattle”, NUPRI, Universidad e Sao Paulo, p. 13, 2000.


actividades de la OMC y convienen a este respecto mejorar la transparencia y

desarrollar la comunicación con las ONG”.62

Estas pautas fijan los mecanismos y canales de comunicación entre la OMC y

las ONG´s, a través de la Secretaría de la OMC. “Sin embargo, se ha destacado la

insuficiencia de estas directrices pues no se permite el contacto directo entre las

ONG´s y los Presidentes de los Consejos o Comités de la OMC, ni la participación

directa en sus reuniones.”63

Las disposiciones adoptadas, desde 1996, en relación con las ONG´s se

centraron básicamente en su asistencia a las Conferencias Ministeriales, su

participación en simposios sobre cuestiones de carácter comercial y el contacto

diario entre la Secretaría y ellas.

“Entre el 9 y el 13 de diciembre de 1996, se celebró en Singapur, la primera

conferencia ministerial de la OMC realizándose el bautismo de la acción de una serie

de ONG´s que no cuestionan radicalmente la existencia de la OMC sino que

presentan un espíritu de cooperación en la línea de favorecer las reformas en el

seno de la institución.”64

Cooperación entre la OMC y las ONG´s

Los miembros de la OMC acordaron procedimientos para que las ONG´s

asistieran a la Conferencia Ministerial de Singapur decidiéndose que:

1. - las ONG estarían autorizadas a asistir a las sesiones plenarias de la

Conferencia.

2. - la Secretaría de la OMC aceptaría las solicitudes de inscripción de las

ONG según lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo V del acuerdo constitutivo de la

OMC, aquellas ONG´s que puedan demostrar que se ocupan de cuestiones afines a

la OMC.

“Se inscribieron para la primera Cumbre Ministerial de Singapur, 159 ONG´s

de las que finalmente asistieron 108 con un total de 235 delegados que

representaban intereses relacionados con el medio ambiente, el desempleo, los

consumidores, las empresas, los sindicatos y los agricultores. La OMC puso a

disposición de las ONG´s numerosas salas de servicios informáticos y

documentación preparada en relación con el acontecimiento oficial.”65

62 Ibid. 63 Ibid. 64 Ibid. 65 Ayllón, Pino, Bruno, “Globalización y ONG´s en el final del Milenio: el siglo XXI comienza en Seattle”, NUPRI, Universidad e Sao Paulo, p. 13, 2000.


En 1997, en Ginebra – que celebraban los 50 años del sistema multilateral

del Comercio y de creación del GATT – se constató el aumento del interés de la

opinión pública mundial y de la sociedad civil en los temas vinculados al comercio.

Dieron fe de ello, las 152 ONG´s inscritas, de las que finalmente asistieron 128

ONG´s con 362 delegados en total. En esta conferencia, la Secretaría de la OMC

informó regularmente a las ONG del desarrollo de las sesiones informales de

trabajo.

A partir de 1998, se produce un movimiento entre las ONG´s a fin de

generar un mayor protagonismo de su acción en el seno de la OMC. Lo que se

propone es la apertura al público – más transparencia – de los procedimientos de

resolución de conflictos en la OMC, “permitiendo a las ONG´s la presentación de

observaciones amicus curiae y la creación de estructuras institucionales para

aumentar las consultas con las ONG´s. En relación con la cuestión de los alegatos

de amicus presentados a los comités especiales, fueron aceptados por el Organo de

Apelación _ por ejemplo en el caso de los camarones y las tortugas marinas tema

sensible para las ONG´s medioambientalistas _ quedando claro que se decidiría la

manera de tratar la información aportada por las ONG´s.”66

Como resultado de ello, el anterior Director General de la OMC, el italiano

Renato Ruggiero anuncia el 16 de julio de 1998 un plan para ampliar la cooperación

entre las ONG´s y la OMC. Incluyendo la creación de un programa impulsado por la

División de Relaciones Exteriores de la OMC, para que se inicien sesiones periódicas

de información para las ONG´s, sobre la labor de sus comités y grupos de trabajo.

“La Secretaría remitiría también a los entonces 132 países miembros de la

OMC, una lista de documentos, documentos de posición y boletines presentados por

las ONG´s.”67

Incluir en la página Web de la OMC una sección dedicada a las cuestiones

relativas a las ONG´s, fue otra acción en búsqueda de un acercamiento más

profundo.

El fin de este conjunto de medidas era aumentar la transparencia y mejorar

el diálogo con la sociedad civil mundial, representada por las ONG´s.

Tres propuestas resumían las principales iniciativas de este plan:

“1. - Los miembros de la OMC examinarían la posibilidad de suprimir

rápidamente el carácter reservado de todos los documentos de la OMC.

66 Ibid. 67 Ayllón, Pino, Bruno, “Globalización y ONG´s en el final del Milenio: el siglo XXI comienza en Seattle”, NUPRI, Universidad e Sao Paulo, p. 14, 2000.


2. - Los Estados Unidos propusieron que se publicasen con la mayor

prontitud los informes de los grupos especiales.

3. - El Presidente Clinton propuso celebrar antes de la Cumbre Ministerial de

Seattle una reunión con los representantes de la sociedad civil. Estas reuniones

deberían ser señal inequívoca de que la OMC estaba abierta a los objetivos en

materia de medio ambiente y desarrollo.”68

La consecuencia de ello, fue la celebración de varios simposios sobre

Comercio y Medio Ambiente y sobre Comercio y Desarrollo, en donde

representantes de la sociedad civil y ONG´s se sentaron a debatir e intercambiar

opiniones, en la misma mesa con funcionarios superiores de los gobiernos,

representantes de organizaciones intergubernamentales y representantes de los

círculos académicos.

Estos esfuerzos de la OMC por lograr un acercamiento y generar un clima de

colaboración mutua con las ONG´s, se vieron _ paradójicamente y a pesar de las

protestas callejeras _ satisfechos en la Cumbre de Seattle. Cerca de 700 ONG´s

asistieron al “Simposio de Seattle sobre las grandes cuestiones del comercio

internacional en las primeras décadas del siglo próximo”, celebrado el día 29 de

noviembre de 1999 de forma paralela a la estructura formal de la OMC y de la

Tercera Conferencia Ministerial.(Ayllón, 2000)

El fin del simposio era fomentar un diálogo informal entre los países

miembros de la OMC y los representantes de las ONG´s a fin de:

- Contribuir a la toma de conciencia de las cuestiones del comercio

internacional.

- Proporcionar un foro para el intercambio de ideas.

- Mejorar la comprensión de la contribución que aporta la OMC en esas

esferas.

“Sin embargo, las críticas por la insuficiencia de las formas de participación

de la sociedad civil en Seattle continuaron su intensidad, hasta el extremo de que el

Secretario del Consejo Pontificio Justicia y Paz, Monseñor Martín, acusó a los

“potentes” reunidos en Seattle de "desoír a la sociedad civil". En opinión del

representante del Vaticano, “la sociedad civil debe ser protagonista: los ciudadanos

son los propietarios de los grandes diseños de desarrollo” y pidió que la OMC

institucionalice la presencia de las ONG.”69

68 Ibid. 69 Ayllón, Pino, Bruno, “Globalización y ONG´s en el final del Milenio: el siglo XXI comienza en Seattle”, NUPRI, Universidad e Sao Paulo, p. 15, 2000.


Para inscribirse las ONG´s en la Cumbre de Seattle, podían conseguir los

formularios de inscripción a través de la página Web de la OMC en Internet. En

realidad, los estados miembros de la OMC acordaron el 15 de junio de 1999 volver

a utilizar el procedimiento de inscripción que se siguió en las dos anteriores

Conferencias Ministeriales de Singapur y Ginebra; cumplir con lo que estipula el

artículo V párrafo 2 del Acuerdo constitutivo de la OMC.

En los formularios de inscripción las ONG´s debían de forma fehaciente

detallar la información necesaria para demostrar que trabajan en temas afines a los

de la OMC. Las ONG´s que ya hubieran sido admitidas en otras ocasiones en otras

Conferencias debían citar sólo la reunión a la que ya habían asistido.

La confirmación de la inscripción daba derecho al acceso a las sesiones

plenarias y a la sala de conferencias que se puso a disposición de las ONG´s, así

como a las recepciones y actos sociales.

“Un análisis de la lista de las ONG´s asistentes a la Cumbre de Seattle nos

permite determinar su perfil:

1. Nos encontramos con que el concepto ONG barajado por la OMC es

bastante amplio. Podemos encontrar sindicatos, organizaciones empresariales,

organizaciones de defensa del medio ambiente, organizaciones profesionales,

organizaciones agrarias y comerciales, organizaciones feministas, defensoras de

productos determinados (cítricos, azúcar, acero, etc...), organizaciones

académicas, de profesores, de investigación, organizaciones religiosas y

organizaciones de consumidores.

2. Por países destaca una abrumadora presencia de ONG´s de origen

norteamericano, con cerca del 50% de las ONG´s presentes (USA y Canadá).

También es importante la presencia de ONG´s de origen europeo y destaca la

poca presencia de ONG´s de países del Sur.

En relación con este último punto, algunos analistas resaltan la gran

ausencia de las ONG´s del sur: (...)en Seattle comparecieron tres grandes

protagonistas y faltó un cuarto(...)Para empezar se trató de una reunión

patrocinada(...)por los Gobiernos de los países ricos(...)En segundo lugar acudieron

los Gobiernos de los países pobres(...)por último hicieron su aparición, ruidosa,

heterogénea, fragmentada pero imaginativa, los distintos actores sociales de los

países del “Norte” aunque principalmente de EEUU: sindicatos, movimientos

ambientalistas, ONG´s diversas dedicadas a innumerables temas y causas, grupos


ciudadanos, movimientos estudiantiles y de mujeres... el gran ausente fue, en

términos esquemáticos, la sociedad civil del “Sur””.70

Que 700 ONG´s se inscribieran como asistentes a la Cumbre no quiere decir

que todas estuviesen de acuerdo con la forma de actuar de la OMC. De hecho, las

posturas de las ONG´s van desde las que critican a la OMC, las que plantean

abiertamente su clausura y desaparición, hasta las que abogan por su reforma.

“Todas estas posiciones las encontraremos desplegadas en un amplio abanico de

argumentos que la pléyade de ONG´s presentes en Seattle se encargaron de

difundir.”71

Por supuesto que no todas las ONG´s, optaron por hacer parte del

establishment, las más radicales rechazaron participar como asistentes a las

sesiones. Se debe ser consciente de la gran variedad de ONG´s presentes, con

intereses diferentes, de sociedades diferentes, representando a sectores sociales a

veces enfrentados entre ellos, pero que encontraron en la OMC un enemigo común.

Anteriormente se presentó una definición de ONG, pero en vías de clarificar

el concepto se hace necesario tomar más de una opinión calificada para formar un

concepto homogéneo en esta área de trabajo y generar una idea concreta de lo

que ellas son. El concepto que se tiene como referencia de ONG, fue propuesto y

será el que guíe todo el presente análisis.

Siguiendo en esta línea surge un documento de la Comisión Europea que

permite afirmar con mayor consistencia lo dicho precedentemente: “Las ONG´s no

han sido creadas para obtener beneficios personales: aunque puedan tener

asalariados y realizar actividades remuneradas no distribuyen beneficios a sus

miembros, son voluntarias(...) se distinguen de las agrupaciones informales o ad

hoc por un determinado grado de existencia formal o institucional (...) son

independientes, en especial respecto a los Gobiernos y autoridades públicas en

general, y a organizaciones políticas o comerciales (...) no persiguen sus objetivos

y valores per se sino que su objetivo es tomar parte activa en la vida pública, en

cuestiones de interés general de la población (...) no defienden los intereses

comerciales o profesionales de sus miembros”.72 Este documento permite captar la

70 Ayllón, Pino, Bruno, “Globalización y ONG´s en el final del Milenio: el siglo XXI comienza en Seattle”, NUPRI, Universidad e Sao Paulo, p. 16, 2000. 71 Ayllón, Pino, Bruno, “Globalización y ONG´s en el final del Milenio: el siglo XXI comienza en Seattle”, NUPRI, Universidad e Sao Paulo, p. 17, 2000. 72 Comisión de las C.C.E.E.(1999): Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo(com.1999). El planteamiento de la UE sobre la Ronda del Milenio de la OMC, Bruselas, 08/07/99.


imagen que ya poseen todas aquellas Organizaciones que trabajan alrededor del

mundo, desde la visión mancomunada de la Unión Europea.

“(...) una definición para Organizaciones No Gubernamentales que ha sido

formulada por el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC),

(...) cualquier organización internacional que no sea establecida por acuerdos

intergubernamentales se considera una organización no gubernamental (...),

incluyendo a organizaciones que acepten miembros designados por autoridades

gubernamentales, siempre y cuando esta calidad de miembro no interfiera con la

expresión libre de las opiniones de la organización.”73

Vale destacar que “(...) el término no gubernamental fue acuñado

principalmente en los países del Tercer Mundo para diferenciarse claramente del

Estado”.74

Pero de ninguna manera se plantea que estas puedan reemplazar el rol del

Estado como actor en el ámbito de las Relaciones Internacionales. Sí, que

constituyen un nuevo actor de influencia marcada en los fines del siglo XX en las

relaciones entre Estados, en la formulación de sus políticas exteriores y en la

jerarquización de la agenda externa.

Así, una vez familiarizados con lo que es el objeto de estudio, y luego de

haber delimitado su accionar se puede continuar dando el siguiente paso que es la

política exterior como parte de la creación y jerarquización de una agenda de

Estado y la incidencia no gubernamental en la misma.

Aunque el movimiento que se observa desde los últimos años en el ámbito

internacional concerniente a las diferentes acciones llevadas adelante por las

ONG´s en conjunto con los estados son variadas. Se hace necesario como

instrumento de análisis, especialmente dentro de la presente tesis, considerar los

aspectos básicos de este universo asociativo no gubernamental en el caso

argentino.

1.1 El caso de la Argentina

Anteriormente se dijo que en la Argentina es observable la emergencia de

este tipo de organizaciones especialmente desde mediados y fines de los años

ochenta. Aunque, como se vio anteriormente, es un fenómeno mundial; qué es lo

73 Wilhelmy, Manfred, “Política Internacional: Enfoques y Realidades”, Grupo Editor Latinoamericano, Colección Estudios Internacionales, Buenos Aires, p. 202, 1988.


que sucede con este actor en la Argentina, o en la región, se plantean como las

principales respuestas a dar dentro del marco de una agenda en común.

“En Argentina se las denomina de diversas maneras: entidades de bien

público, organizaciones benéficas, organizaciones no gubernamentales (ONG),

organizaciones sociales, organizaciones de la sociedad civil (OSC), entidades

intermedias, organizaciones del tercer sector, organizaciones comunitarias; en

algunos casos se utiliza alguno de estos términos para referirse en forma genérica a

este universo y otros para diferenciarlas dentro de éste. En ocasiones, se las

menciona haciendo referencia a su forma jurídica: asociaciones civiles, fundaciones

o mutuales”.75

Cuadro I Forma organizativa de las ONG´s inscriptas en el Cenoc

Fuente: CENOC – Centro Nacional de Organizaciones de la

Comunidad

74 Thompson, Andrés, Op. Cit., p. 11. 75 Roitter, Mario M., Bombal, Inés González (Comps.), “Estudios sobre el Sector Sin Fines de Lucro en Argentina”, CEDES, Centro de Estudios de Estado y Sociedad, Consejo Editorial: IV Encuentro Iberoamericano del Tercer Sector, Bs. As. , p. 10, 2000.


El cuadro I, muestra las formas que toman este tipo de organizaciones, lo

que permite conocer cómo se subdivide el universo del Tercer Sector en la

Argentina.

En la presente tesis se considera que aquellas organizaciones que poseen la

capacidad de proyectarse internacionalmente son: Asociaciones Civiles,

Fundaciones, Cooperativas y Entidades Religiosas. Esto no significa que todas estas

son/serán actores internacionales, sino que podrían serlo.76

Las ONG´s han crecido en influencia, tamaño, y número. Su desarrollo, en

muchos casos, se vincula a “... la búsqueda de nuevas formas de representación y

acción ciudadana; una novedosa responsabilidad social y comunitaria y la puesta a

prueba de valores altruistas y solidarios; una forma de experimentación innovadora

de intervención institucional en la problemática social y, también, una práctica

afirmativa de la ciudadanía, la solidaridad y la democracia”.77

No se desea incorporar un análisis de cómo se comportaron las diferentes

organizaciones, en primer lugar debido a que no es lo que se busca en el presente

76 No existen datos que permitan avalar esta proposición en la Argentina. 77 Thompson, Andrés, (comp.), Op. Cit., p. 12.


estudio; y en segundo lugar porque en la medida en que se accede y se introduce

al análisis del llamado tercer sector78, es observable la falta de estudios que

avalen esta clase de planteos en cuanto a la relación directa entre un tema de la

agenda de estado y el/los objetivos perseguidos por las ONG´s.

Y lo que es más importante, es el escaso conocimiento empírico del sector

no gubernamental que avale una visión de trabajo conjunto entre ambos actores

argentinos.

Cuadro II

Fuente: CENOC – Centro Nacional de Organizaciones de la Comunidad

1.2 Legislación para las ONG´s en la Argentina

Se considera necesario dar un pequeño esbozo de cómo en un país como

Argentina son consideradas las ONG por la ley.

Teniendo en cuenta que al ser incluídas como un actor con capacidades de

influencia, sirve al propósito de la investigación entender la reglamentación y

conocerla; aunque sea escasa y muy general.

“En la Argentina la legislación no ha acompañado adecuadamente la

evolución y la dinámica del universo asociativo. (...) Se encuentran configurados

dos tipos jurídicos referidos a las organizaciones no gubernamentales: la

“asociación civil” y la “fundación”. Con respecto a la primera – la asociación civil sin

fines de lucro y con propósitos de bien común – solamente es dable encontrar en el

Código Civil argentino las escasas disposiciones contenidas en los artículos 30 al

50”.79

“No existe ninguna otra legislación de derecho positivo que regule estos

entes. En la Argentina, todas las reglas que se aplican en la realidad del ámbito de

las asociaciones civiles, son el resultado de la jurisprudencia emanada de la sede

judicial o administrativa, así como de toda una sistemática integrada por

resoluciones, criterios y antecedentes de organismos oficiales de contralor.”80

Así, “existen organizaciones sin fines de lucro que sin bien son consideradas

asociaciones civiles en sentido amplio, responden jurídicamente a términos

especiales y están sujetas a regulaciones y autoridades de contralor propias –tal es

el caso de las mutuales, cooperativas, sindicatos y obras sociales– o que tienen una

78 Creación intelectual por la que se trata de identificar rasgos, valores y objetivos comunes, a un conjunto de instituciones que individualmente poco tienen que ver entre sí. Sector institucional que se diferencia de las instituciones del sector público estatal y del sector privado comercial. 79 Thompson, Andrés, (comp.) Op. Cit., pp. 85-86. 80 Ibid.


doble regulación: la de la Inspección General de Justicia y la propia –cooperadoras,

sociedades de fomento, academias nacionales y cultos no católicos”–.81

Por otro lado, “existe el término legal de entidad de bien público,

denominación de orden genérico, otorgada a todas aquellas entidades que se

inscriben en el Registro Nacional de Entidades de Bien Público. Para esto, dichas

entidades deben poseer personería jurídica, es decir, deben estar constituidas

legalmente –como asociaciones civiles o fundaciones– o bajo ciertas

denominaciones, como es el caso de las mutuales o las asociaciones en sentido

amplio, categoría a la que pertenecen las cooperadoras escolares, sociedades de

fomento, etcétera”.82

Se debe agregar que a comienzos del año 2004 se promulgó la Ley 25.855

de Voluntariado Social, que en la visión del presente estudio es un primer paso

hacia la modernización, en lo referente a la legislación existente para este sector.

81 Roitter, Mario M., Bombal, Inés González (Comps.), “Estudios sobre el Sector Sin Fines de Lucro en Argentina”, CEDES. Centro de Estudios de Estado y Sociedad, Consejo Editorial: IV Encuentro Iberoamericano del Tercer Sector, Bs. As. , p. 17, 2000. 82 Ibid.


1. Política Exterior, un espacio de actuación no gubernamental

Vale la pena aclarar que como la tesis solo se encarga de conjeturar o

proponer la aparición de un nuevo actor que puede influir en la conformación de la

política exterior y de la agenda externa, sólo se hace un breve y simple repaso de

lo que es la política exterior para ingresar directamente a su formulación

intentando incorporar en ella a las ONG´s como grupo que puede ejercer presión

para tomar ciertas decisiones acerca de qué incorporar como objetivos de la misma.

La “distinción realista entre proceso político interno y externo se basa en que

mientras los determinantes de la política interna o doméstica83 dependen del

sistema político nacional, incluyendo la influencia de la opinión pública, partidos

políticos y grupos de interés, la política externa es un producto del Estado mismo,

relativamente aislado de la sociedad. Esta visión ignora el proceso de decisiones, el

rol de las instituciones estatales y no estatales (...) ignora el gran contexto en que

interactúan estos elementos para producir la política exterior”.84

Así se vuelve a encontrar la predisposición a encuadrar toda la actividad

política dentro del ámbito del Estado como único actor. Esta visión ha sido por

mucho tiempo la preferida.

Pero como se esbozó anteriormente se intenta posicionar desde otra

perspectiva diferente de la realista. Ya que se conjetura si las ONG´s pueden ser,

se cree que sí, consideradas como un factor interno que altera o influye en el

comportamiento exterior del Estado. Incorporándolas como un factor de

importancia creciente en el futuro, que ayudará a explicar o entender la conducta

de cierta política exterior, pero no como el único o exclusivo.

Se dice que la política exterior es aquel área de actividad gubernamental que

es concebida como las relaciones entre el Estado y otros actores, particularmente

otros Estados (pero no exclusivamente), en el sistema internacional. Que se puede

distinguir de otras áreas de la actividad gubernamental ya que como política interna

se formula dentro del Estado, pero a diferencia de las otras se dirige y debe ser

83 La noción de política interna o doméstica generalmente es usada como “cajón de sastre” para referirse a aspectos tan dispares que van desde las percepciones psicológicas de los formuladores de decisiones de alto nivel y política burocrática dentro de un gobierno, a partidos políticos, intereses empresariales, opinión pública y grupos de interés. Lasagna, Marcelo, “Las determinantes internas de la política exterior: un tema descuidado en la teoría de la política exterior”, en Estudios Internacionales, Año XXVIII, Julio – Septiembre, Nº111; p.388, nota al pie, 1995. 84 Lasagna, Marcelo, “Las determinantes internas de la política exterior: un tema descuidado en la teoría de la política exterior”, en Estudios Internacionales, Año XXVIII, Julio – Septiembre, Nº111; p. 388, 1995, la cursiva no pertenece al autor.


implementada en el contexto externo.85 Los objetivos perseguidos por dicha política

conllevan a un proceso continuo de decisiones, como sucede con el resto de las

políticas.

“La teoría política resalta que en las democracias estables la centralidad de

los procedimientos democráticos están altamente institucionalizados, lo que supone

una sociedad civil organizada, con instituciones independientes y con posibilidades

concretas de participación en las decisiones de Estado”.86 Ejemplo de ello se

observa actualmente el surgimiento o afianzamiento de una conciencia de

valorización de la ley que genera reformulaciones de las demandas sociales que han

pasado a expresarse como demandas de justicia. En este sentido, respeto al

derecho, reconocimiento de las diferencias, y la preservación de las libertades

individuales frente al Estado, pareciera que se afirmaron en la sociedad civil. El

gran número de ONG´s que expresan y sostienen estos principios y valores es un

indicio de ello.87

Los cambios que se observan recientemente, principalmente en el plano

económico, tienden a proporcionar a estos actores un papel más importante.

La creciente participación y el interés de los actores no estatales y de la

sociedad en general en cuestiones de política exterior requieren de una

identificación y por supuesto una conceptualización más que precisas de la relación

existente entre los decisores y su marco interno.

Aquí se observa como Roberto Russell dentro de sus consideraciones,

incorpora la figura de estos actores en el plano de las decisiones y los decisores en

la política exterior, pero va un poco más allá, aventurando que: “es necesario

conocer mejor la dinámica social que se desarrolla en el nivel micro de cada

proceso decisorio y sus efectos de retroalimentación sobre los tomadores de

decisiones, dado que la decisión aunque orientada fundamentalmente a responder a

factores y/o modificar condiciones del marco externo, tiene también importantes y

variados efectos sobre la misma sociedad.”88

Como anteriormente se expresó, en la década del 90´ se puede apreciar

cómo aumentó el reconocimiento de las ONG´s y su participación en áreas en

donde siempre el protagonista fue el Estado. O como se propone aquí, no se le

85 Lasagna, Marcelo, Op. Cit., p. 390. 86 Thompson Andrés (coord.), Público y Privado, UNICEF/Losada, Buenos Aires, p. 126, 1995. 87 Véase por ej. en Argentina: www.cenoc.gov.ar 88 Véase Russell, Roberto, en Política Exterior y Toma de Decisiones en América Latina: Aspectos Comparativos y Consideraciones Teóricas, RIAL/Grupo Editor Latinoamericano, 1990.


prestó la atención suficiente a los otros participantes en la construcción de la

política exterior.

Tomassini señaló algunos de los factores que colaboran con la formulación

de una política exterior, entre ellos: “(...); la relación del Estado con la sociedad y

con la historia, es decir, con la estructura social, la cultura política y el régimen de

gobierno heredados del pasado y, lo que es más importante, la visión que tiene esa

sociedad respecto al futuro; (...); el peso interno de la política exterior, esto es, la

importancia que ésta tiene en el proceso político doméstico y en el proyecto

nacional de desarrollo”.89

Entonces se estará de acuerdo en cuanto a lo que se entiende como política

exterior, retomando el concepto utilizado por Tomassini, que hace más interesante

esta tarea, “es un curso de acción intencional seguido por un actor o un grupo de

actores para abordar un problema o un área de problemas”.90

Desde esta perspectiva entonces se observa que al analizar una política

exterior no sólo se debe considerar que aunque se le atribuya a un sector particular

la puesta en práctica de la misma, son varios los actores o grupos de actores en la

realidad los que forjan dicha política, algunos con una capacidad más desarrollada

para ejercer presión, o para negociar los objetivos de la misma. Pero en definitiva –

desde la visión asumida – no siempre se llega a analizar todos los actores o lo que

es peor no se les adjudica tal condición. Este es el caso de las ONG´s, que influyen

directa o indirectamente en la formulación de la política exterior.

El conocer y entender aquellos actores que de manera directa o indirecta

tienen influencia a la hora de diseñar una política exterior es lo que aquí preocupa.

Especialmente sobre los que no hay estudios o son escasos.

Y causalmente, las ONG´s son actualmente un actor no conocido, o poco

estudiado en el diseño de las políticas exteriores por lo menos en el caso de

Latinoamérica. Siguiendo un poco más es observable cómo desde las Naciones

Unidas ya es un tema considerado, “Con respecto a la participación de las

organizaciones no gubernamentales de países en desarrollo en la labor de las

Naciones Unidas, se recordará que precisamente el Consejo Económico y Social, en

su resolución 1996/31, y sobre la base de una propuesta de la Secretaría amplió el

acceso de las organizaciones no gubernamentales nacionales al mecanismo

intergubernamental de las Naciones Unidas. Esta propuesta estaba destinada a

89 Tomassini, Luciano, “Relaciones Internacionales: Teoría y Práctica”, en Documento de Trabajo Nº 2, PNUD – CEPAL, Proyecto de Cooperación con los Servicios Exteriores de América Latina, Santiago de Chile, Cap. II, p. 84, 1988. La cursiva no pertenece a la fuente. 90 Op. Cit., p. 91.


aumentar la participación de las organizaciones no gubernamentales del sur. Se

recordará también que en todas las conferencias recientes de las Naciones Unidas

la Secretaría ha propugnado el establecimiento de fondos fiduciarios para garantizar

la participación de las organizaciones no gubernamentales del sur (...)”91.

2. Contexto, actores y ONG´s en la política exterior

A medida que nos acercamos a la política exterior ya elaborada o con un

curso de acción propuesto, se hace más importante desmenuzar aquellos

elementos que son de carácter interno y los de carácter externo.

Para comprender el espacio que ocupan actualmente, las ONG´s, se hace

necesario acercar al lector una pequeña interpretación del contexto en el que se

genera una política de este tipo. Como así también las consideraciones a tener en

cuenta a la hora de hacer un análisis del por qué cierta decisión fue tomada,

generando una política exterior; cómo también al no tomar cierta decisión se

generó cierta postura.

“Si el análisis de las características que presenta el escenario internacional

en un momento dado no va acompañado de un conocimiento sistemático acerca de

los intereses que cada país debe perseguir en él, de sus objetivos concretos, de los

cursos de acción que podría seguir para lograrlos, de los agentes que

intervienen en la formulación de su política y de sus principales contrapartidas

en el extranjero, (...), no es suficiente para generar una política”.92

Al analizar el contexto en el que se formula una política, también se deben

de tener en cuenta aquellos actores que adquirieron la capacidad de generar

presión en los agentes encargados de formular política, sea en el ámbito nacional o

extranjero, porque al no incorporarlos se corre el riesgo de no aceptar que la

sociedad civil en los últimos años se ha encargado por diferentes vías – en este

caso las ONG´s – de acercarse, informarse y participar más activamente en los

diferentes temas – issues – que hacen a la agenda de Estado.

Interesante también es la línea de análisis de las relaciones internacionales,

que no es parte de la teoría realista, que remarca lo importante del proceso de

transnacionalización que implicó una reformulación en los modos de entender las

91 Quincuagésimo segundo período de sesiones, Tema 157 del programa REFORMA DE LAS NACIONES UNIDAS: MEDIDAS Y PROPUESTAS, en www.un.org. 92 Tomassini, Luciano, “Relaciones Internacionales: Teoría y Práctica”, en Documento de Trabajo Nº 2, PNUD – CEPAL, Proyecto de Cooperación con los Servicios Exteriores de América Latina, Santiago de Chile, Cap. II, pp. 94-95, 1988. La negrita no pertenece a la fuente.


relaciones internacionales entre las diferentes sociedades nacionales; y que hoy en

día quedan al descubierto a través de un simple correo electrónico.

Aquí se ve como gracias a esta visión se comienza a incorporar a nuevos

actores, nuevos temas en la agenda de estado; generando un nivel más complejo

para el discernimiento de las relaciones internacionales.

Hay una tendencia general a considerar que el ámbito externo de cada

Estado comprende al sistema global, en donde están el resto de los estados; sea de

manera global como en una variedad de combinaciones. El sistema global se

caracteriza por una situación de interdependencia (Kehoane y Nye, 1988) y

“comprende diferentes regímenes internacionales, o sea, conjuntos de

principios, normas y procedimientos de adopción de decisiones que los miembros

del sistema utilizan para regular sus comportamientos y resolver de manera

cooperativa sus problemas”.93

Entonces al hablar de un sistema global se está incorporando a una

diversidad de actores no estatales. Ellos pueden ir desde organizaciones

intergubernamentales tales como Organización de Estados Iberoamericanos (OEI),

Organización de Estados Americanos (OEA), hasta Organizaciones no

gubernamentales como Greenpeace, OXFAM Internacional o Amnistía Internacional.

“Todos estos actores no estatales pueden transferir influencias desde el medio

externo a cualquier sistema de política exterior. Esas influencias pueden

transferirse de manera indirecta al centro formal de toma de decisiones, gracias a

la intermediación de ciertos actores internos o bien por medio de una apelación

directa a la opinión pública interna”.94

La política exterior es plausible de precisarse – de nuevo – como aquella

área particular de la acción política gubernamental que abarca tres dimensiones

analíticamente separables – político-diplomático, militar-estratégica, y económica –

y que se proyecta al ámbito externo frente a una amplia gama de actores e

instituciones gubernamentales y no gubernamentales sea en el plano regional, o

mundial, de manera bilateral o multilateral. (Russell, 1990)

Para comprender, un analista parte de la base que “el medio interno de la

política exterior es diferente al medio externo, aunque sólo sea porque la

naturaleza de la política doméstica es muy distinta de aquélla de la política

internacional. Mientras que en el sistema internacional ni hay una fuente normativa

única y el poder tiende a ser más difuso y anárquico, en el medio interno la

93 van Klaveren, Alberto, “Entendiendo las políticas exteriores latinoamericanas: Modelo para armar”, en Estudios Internacionales, Año XXV, abril – junio, Nº 98; p. 178, 1992. 94 Ibid.


autoridad y los canales para ejecutar las políticas son singulares y relativamente

claros.”95

Entonces cuando un analista se interna en el ámbito de la política exterior(o

de la agenda de estado) debe intentar comprender las posiciones tomadas – incluso

incorporarlas – desde el círculo de actores no gubernamentales que colaboran en

la formación de dicha política (o agenda).

El caso Latinoamericano, de los últimos años, demuestra como la literatura

especializada ha otorgado mucha importancia a los factores históricos, culturales y

sociales. Aún cuando el impacto de esos factores pueda no quedar a la vista en las

decisiones que se toman de manera periódica, ellos pueden conformar un marco de

valores y percepciones históricas particularmente influyentes. Los valores generan

demandas de acción o restringir las opciones disponibles para los actores que

toman las decisiones. (van Klaveren, 1992)

América Latina en diez años pasó del descubrimiento del mercado al

redescubrimiento del Estado incluso como actor necesario para garantizar la

reconversión económica. “La coordinación espontánea y horizontal entre los actores

es importante, pero insuficiente para establecer las reglas fundamentales de la

convivencia social, generar representaciones colectivas del orden social y ofrecer

una conducción anticipatoria de cara a los desafíos futuros. (...) El desarrollo de tal

institucionalidad es tanto más difícil por cuanto ahora no sólo existe un número

mucho más alto de actores que intervienen, sino que éstos tienen una capacidad

mucho mayor de resistencia y movilización frente a medidas que afecten sus

intereses particulares”. 96 En América Latina, como en el resto del mundo, la

política exterior está fuertemente influenciada por los recursos o capacidades que

cada actor posee.

Por supuesto que no es tan fácil “identificar con precisión los elementos

concretos que configuran este aspecto del contexto interno y puede resultar

imposible operacionalizarlos, pero pueden haber pocas dudas sobre su relevancia

en la explicación de comportamientos específicos de política exterior en la región.”97

Hasta aquí se observó como desde diferentes vías se apoya la necesidad del

analista de, por lo menos, conocer acerca del medio interno; quienes tienen

participación y cómo influye o no su visión, en la formulación y el análisis de política

exterior.

95 van Klaveren, Alberto, Op. Cit., pp. 178-179. 96 Lechner, N., “Tres formas de coordinación social”, Revista de la CEPAL, Nº 61, pp. 10/11, separata, abril de 1997. 97 Van Klaveren, Alberto, Op. Cit., p. 180.


Incluso si se acompaña un poco más el pensamiento de van Klaveren se

puede ver que éste postula “los actores no estatales también están aumentando su

participación en la toma de decisiones en materia de política exterior (...) dentro de

ellos encontramos partidos políticos, asociaciones empresariales, medios de prensa,

grupos de interés, y más recientemente, ONG´s inspiradas en los modelos de sus

contrapartes europeas o norteamericanas.

La misma dinámica que propone el movimiento de relaciones estatales

produjo una apertura en los temas que interesan a los diferentes estados, incluso

logrando el predominio en la política mundial de cuestiones económicas, sociales,

ideológicas y culturales. Proceso que ha sido estimulado por la concientización

acerca de la existencia de problemas globales como el del medio ambiente, el

endeudamiento externo, el desarrollo, la energía, el armamentismo, la

alimentación, de cuyo manejo depende el bienestar de sectores cada vez más

amplios de las sociedades nacionales. (Tomassini, 1988)

“ (...) la tarea de justificar decisiones se ha vuelto cada vez más importante

con el surgimiento de la opinión pública y los admirables cambios en la tecnología

de la comunicación del último siglo. La política exterior hoy en día se lleva adelante

en un entorno mucho más abierto de lo que era habitual, y la exigencia pública de

una “historia instantánea” de lo que está ocurriendo y de por qué se ha tomado una

determinada decisión, ha creado presiones poco comunes en los líderes para que

expliquen y justifiquen todas sus decisiones y acciones importantes”.98

2.1 Estado y Sociedad Civil: relaciones globalizadas

Incorporar a la Sociedad Civil en el accionar político del Estado, como un

grupo compacto, no significa que se olvide su conformación heterogénea en el

plano mundial – regional – nacional. Pero si bien no se podría generar un concepto

que permita unificarla y demostrar su injerencia en las Relaciones Internacionales;

sí se sostiene que ésta, a través de las ONG´s, en los últimos 20 años incrementó

su posicionamiento y su capacidad de influencia frente a los encargados de formular

una política, como así también de ser escuchada por el Estado mismo.

98 George, Alexander, L., LA DECISIÓN PRESIDENCIAL EN POLÍTICA EXTERIOR. El uso eficaz de la información y el asesoramiento, Grupo Editor Latinoamericano, Colección de Estudios Internacionales, Buenos Aires, p. 224, 1991.


Como se lee a continuación no es sólo una cuestión estatal, sino que ya es

parte también de un debate en el plano de los organismos multilaterales: “ (...)

dada la intrínseca diversidad de agentes, temas y formas de acción que la

constituyen, la sociedad civil es un reflejo de la complejidad social y cultural de la

comunidad mundial y una fuerte promotora del multilateralismo (...) En este

entorno incluyente y participatorio, es natural que la interacción entre la sociedad

civil y el sistema de las Naciones Unidas se amplíe y diversifique sin cesar. En

efecto, el último decenio se vio marcado tanto por una explosión de las pautas

tradicionales de consulta con los agentes no estatales y como por la

experimentación de formas innovadoras de asociación y colaboración (...)”99

Luego de varios vaivenes en el plano económico, social, político, etc. que

han acontecido tanto en los países más industrializados como en aquellos menos

desarrollados, se puede observar como las sociedades civiles comenzaron a

presionar desde diferentes vías, y con una diversidad de herramientas.

“ (...) Ocurre que la gran prueba, y la gran dificultad de la sociedad civil, en

general, cualquiera que sean sus componentes, es pasar de una visión ética o

normativa –“el mundo debe ser de esta manera”– a una visión propositiva –“el

mundo es como es, pero nosotros queremos cambiarlo en este sentido”–. Esa

dificultad es uno de los elementos que más está frenando el desarrollo de todos

estos movimientos hoy en día”.100

Los estados nacionales presionados por ésta, se comprometen de manera

más asidua con un conjunto de objetivos cada vez más amplios, respondiendo a la

presión ejercida, que junto con la seguridad nacional, incluye el desarrollo

económico, el aumento del ingreso, el mantenimiento del empleo, el acceso a un

abanico cada vez más grande de bienes y servicios, la protección del medio

ambiente, la identidad cultural y la preservación de la calidad de vida de esas

sociedades. Esas aspiraciones pasan a gravitar decisivamente en sus relaciones

externas. (Tomassini, 1988).

Por supuesto que no se abandona la exclusividad del Estado en discernir la

mejor manera de elegir cual será el curso de acción ante ciertas posibilidades.

Anteriormente se dijo no proponer que las ONG´s socavan el rol del Estado, sino

que lo acompañan, y que especialmente en los últimos años se convirtieron en el

espacio desde donde los analistas pueden comprender mejor ciertas elecciones en

99 Documento debatido en la primera reunión del Grupo de Alto Nivel, celebrada en Nueva York del 2 al 3 de junio del 2003, preparado por Fernando Henrique Cardoso, “La Sociedad Civil y la gobernanza mundial”, (Documento no oficial), en www.un.org. 100 Diario Clarín, Opinión, A Fondo, Serbin, Andrés, pp. 26-27, 31/8/2003.


el plano externo en áreas como el desarrollo y la cooperación internacional, temas

en boga de la agenda externa de los países Latinoamericanos.

Así, a medida que “... la sociedad civil se expande y se articula en múltiples

grupos de interés, esos grupos aspiran a tomar en sus manos una proporción cada

vez mayor de los asuntos que interesan a la comunidad. La transferencia de

responsabilidades desde el estado hacia la sociedad civil organizada y la

consiguiente proliferación de agrupaciones no gubernamentales, en un mundo en

que el ejercicio de esas responsabilidades depende cada vez más del

comportamiento de actores externos, obliga a esos grupos a actuar en el plano

internacional para lograr la satisfacción de sus intereses.”101

“ (...) Civil society in the modern sense consists of non-governmental

organisations, wich are not market actors, but wich make a deliberate effort to

shape policy or the shape of regulation or markets. With the advent globalisation

and the establishment of a dimension to production, investment and policy process

wich is free from territorial constraints, there has also been a growth of global civil

society, or organisations that from part of civil society wich operate beyond the

constraints of territory previously shaped by the strong nation state (...) In recent

years there has been a growth of global civil society in part as a positive response

to the globalisation of markets. In other words consumers, environmental groups

and other organisatios such as bodies promoting development have moved to

develop policies on global issues through cooperation beyond national boundaries.

This type of activity of global civil society could be seen as the beginnings of

political organisation beyond the nation state.”102

Pero dentro del fenómeno de la globalización las sociedades – ahora

globalizadas – se han encargado de utilizar lo más positivo de este proceso para

101 Tomassini, Luciano, “Relaciones Internacionales: Teoría y Práctica”, en Documento de Trabajo Nº 2, PNUD – CEPAL, Proyecto de Cooperación con los Servicios Exteriores de América Latina, Santiago de Chile, Cap. II, pp. 96-97, 1988. 102 La sociedad civil en un sentido moderno consiste en organizaciones no gubernamentales, las cuales si bien no pueden concebirse como actores del mercado hacen esfuerzos deliberados para modelar las políticas o las formas de regulación de los mercados. Con el advenimiento de la globalización y el establecimiento de un proceso de producción, inversiones y políticas las cuales se presentan libres de las restricciones territoriales, ello ha implicado un crecimiento de la sociedad civil global, o de organizaciones que forman parte de la sociedad civil las cuales operan más allá de los límites territoriales previamente modelados por el fuerte Estado-Nación (...) En años recientes ha habido un crecimiento de la sociedad civil global en parte como respuesta positiva a la globalización de los mercados. En otras palabras, consumidores, grupos de inversores y otras organizaciones como aquellas que promueven el desarrollo, han tendido a desarrollar políticas alrededor de temas globales a través de la cooperación más allá de los límites nacionales. Este tipo de actividad de la sociedad civil global puede ser vista como el comienzo de una organización política que supera el modelo de Estado-Nación. Bayne, Nicholas, and Woolcock, Stephen, “The New Economic Diplomacy. Decision-making and negotation in international economic relations”, Ashgate, England, pp. 55-56, 2003.


ajustar sus posturas frente a problemas que creían propios, pero que descubrieron

o re-descubrieron eran semejantes a los de otras sociedades. Muchas de ellas

trabajan en conjunto con el Estado, sea entre ellas o con algún agente externo

como puede ser un Organismo Internacional; y otras aún no logran unificar

posturas.

De lo que sí se puede estar seguro es que este proceso genera una mayor

fragmentación en las tradicionales estructuras internacionales, y trae como

consecuencia una creciente complejidad a la hora de formular o analizar una

política exterior; como así también en las relaciones entre diferentes estados y

sociedades y en los objetivos dispuestos en estas.

“Susan Strange adscripta a la escuela de la Economía Política Internacional –

ha reflexionado sobre el impacto de este cambio global en el poder del Estado.

Identifica cuatro estructuras de poder en el mundo contemporáneo: seguridad,

producción, economía y conocimiento. Sólo la primera y cada vez menos está

monopolizada por el Estado. Las tres restantes son estructuras impersonales que

afectan a los Estados, a las grandes compañías multinacionales, a las ONG´s y a los

individuos, en formas que son difíciles de controlar por los mismos Estados. (...)

Con todo, en un ámbito clave el Estado viene perdiendo parcelas de soberanía

bastante claras: el mundo de las comunicaciones. La revolución tecnológica del

siglo XX ha incrementado la densidad y la velocidad de las comunicaciones y ha

reducido considerablemente sus costes. En los últimos 60 años, desde la aparición

de las radios, teléfonos, fax y satélites, se han facilitado masivos volúmenes de

intercambio de información. Estos cambios afectan fundamentalmente a la

estructura de las políticas mundiales. Los gobiernos han perdido soberanía sobre las

relaciones transnacionales de sus ciudadanos. Los Estados no pueden controlar

estos flujos de información, y cuando lo intentan hacer los costes son muy

elevados”. 103

“(...) Richard Falk ilustra con claridad la relación entre la pérdida de la

soberanía de los Estados y la dificultad de ejercer el control de una información que

transciende los límites de sus fronteras: "Aunque pocos estados pueden aún

defender su territorio contra un ejército invasor, casi ninguno puede proteger a su

gente y ciudades contra la devastadora sorpresa de un ataque con misiles, y

ninguno puede controlar el flujo de imágenes e ideas que forman los gustos y

valores humanos. (...) La interdependencia e interpenetración de las políticas

domésticas e internacionales, la movilidad y la globalización del capital y de la

información junto al aumento de los movimientos sociales transnacionales (...)

103 Ayllón Pino, Bruno, “Globalización y ONG´s en el final del Milenio: el siglo XXI comienza en Seattle”, NUPRI, Universidad e Sao Paulo (USP), Brasil, p. 16, 2000.


están entre los factores que hacen anacrónico analizar las políticas como si la

supremacía territorial continuase a ser una condición general."”104

Todas estas tendencias, considera Tomassini, “dan origen a un sistema de

nuevo cuño”.

“Se fortalecen y diversifican las sociedades nacionales, persiguiendo una

gama cada vez más variada de intereses, muchos de los cuales dependen del

contexto externo. Se acrecienta la interpenetración entre las distintas sociedades

nacionales. La agenda internacional se vuelve más amplia, menos jerarquizada y

más compleja. Los temas incluidos en esta nueva agenda deben manejarse en un

número de escenarios mucho mayor que en el pasado. El estado deja de

monopolizar el manejo de las relaciones externas y nuevos agentes comienzan a

intervenir en ellas, tanto gubernamentales como no gubernamentales, poniendo en

juego recursos de poder no tradicionales. (...) Si se considera el papel que

tradicionalmente jugó la política exterior, y los intereses en torno a los cuales

giraba ésta, será fácil apreciar la magnitud de las transformaciones que ella debería

experimentar para facilitar la inserción de esas sociedades(...)”105 en el escenario

internacional actual.

Son los agentes encargados de la formulación de la política exterior,

quienes al percibir de cierta manera el contexto externo están creando o

generando a partir de su percepción la respuesta que tendrá el Estado a cada

desafío.

Una política exterior no sólo es el resultado de las circunstancias objetivas

que configuran el contexto externo, ni ciertamente de los intereses que se puedan

crear en los agentes que toman las decisiones; sino de la definición que hace el

actor de ese contexto. (Tomassini, 1988)

“La importancia de poner en dicha definición el foco del análisis se acrecienta

en la medida en que se abandona el postulado de que la política internacional está

protagonizada por un número de actores racionales y unitarios – los estados – y se

comienza a reconocer que éste se descompone en una gran variedad de agentes y

que a ellos se añaden una serie de actores no gubernamentales.”106

Se ve una vez más la incidencia que algunos autores le asignan a los actores

no gubernamentales; y dentro de la posición que se asume en el presente estudio,

estos actores son las ONG´s. Sobre todo, si por un momento se tiene en cuenta las

transformaciones en las formas y modos de actuar de las ONG´s frente a las

104 Ibid. 105 Tomassini, Luciano, “Relaciones Internacionales: Teoría y Práctica”, en Documento de Trabajo Nº 2, PNUD – CEPAL, Proyecto de Cooperación con los Servicios Exteriores de América Latina, Santiago de Chile, Cap. II, p. 97, 1988.


tradicionales formas de acción colectiva de movimientos sociales y actores no

gubernamentales.

La globalización económica ha contribuido a la expansión de las ONG´s en el

mundo(Willets, 1996) Según Ayllón Pino, ése autor, sostiene que la creación de un

complejo económico global ha tenido efectos más allá del comercio internacional en

bienes y servicios.

Vale acotar lo siguiente a modo de concluir la presente sección.

“Nos encontramos en el sistema global con menos de 200 gobiernos

mientras existen (Willets, 1996):

- 38.500 compañías transnacionales como Shell, Coca

Cola, Ford, Telefónica, Microsoft.

- 10.000 ONG´s de un único país(como Sierra Club de

USA) que tienen una significativa actividad internacional.

- 300 organizaciones intergubernamentales como ONU,

OTAN.

- 4.700 Organizaciones Internacionales no

gubernamentales como Amnistía Internacional o Cruz Roja.

Todos estos actores juegan en las políticas globales e interactúan con los

gobiernos.

Las controversias giran alrededor de dos cuestiones:

• Si el mundo no estatal tiene importancia.

• Si existen diferencias para el análisis de las relaciones

interestatales.

Desde las perspectivas pluralistas “(...) todos los actores de la sociedad

internacional pueden afectar a los resultados políticos. Las evidencias indican que

los gobiernos y las ONG´s interactúan entre sí y junto a las compañías y

Organizaciones Internacionales. La gran ventaja del acercamiento estatocéntrico es

que permite reducir la complejidad de las políticas mundiales a la relativa

simplicidad de las interacciones de menos de 200 unidades (los Estados), que son

supuestamente similares”.107

El curso de las Relaciones Internacionales actualmente ya no depende

únicamente de las decisiones tomadas por los estadistas, sino de la evolución de

una diversidad de factores económicos, tecnológicos, científicos y socio-culturales.

A la creciente complejidad del mundo en este nuevo siglo, se suma el hecho

de que esta nueva situación es manejada por múltiples actores desde centros de

106 Ibid.


poder más fragmentados que antes. El sostener esta visión pluralista del actual

sistema internacional, se basa principalmente en la emergencia en él de una serie

de actores no gubernamentales que vinculan a través de canales no convencionales

a las distintas sociedades nacionales, imprimiéndoles un carácter cada vez más

interdependiente. (Tomassini, 1988)

Las Naciones Unidas son en la actualidad otro ejemplo donde observar el

espacio compartido por actores – incluyendo los no gubernamentales – en el

ámbito internacional. Las organizaciones internacionales, son actores en el

escenario internacional. “Estos actores son distintos de los estados, pero se

establecen y funcionan gracias a éstos, sus fundadores, miembros y destinatarios

de sus acciones. Se trata, por tanto, de entes de carácter intergubernamental. Las

organizaciones internacionales se desarrollaron desde las últimas décadas del siglo

XIX, con el fin de promover los intrereses comunes de los estados en ciertas áreas

administrativas y técnicas (como transportes y comunicaciones), dando origen a la

práctica de la cooperación funcional (...) las áreas de actividad de las

organizaciones internacionales se han ampliado significativamente, llegando a

abarcar, por una parte la problemática económico-social y del desarrollo, y, por

otra, la mantención de la paz y seguridad internacionales. A nivel global, la

Organización de las Naciones Unidas propende a los dos objetivos (...).108

“The United Nations is both a political and an economic insitution. It employs

more staff on economic activities than political ones and spends more funds on

them, except at the height of peace-keeping operations. But in the founding

Charter the UN´s political role is clearly defined, including its mandatory powers,

while its economic role is left vague and ill-focused. Some features are common to

all UN work: universality, equitable geographic distribution of sataff and decisions

by “one member, one vote”. Much of the UN´s economic activity over the years has

been voluntary cooperation based on non-binding resolutions or techincal

assistence financed by unreliable national contributions.”109

107 Ayllón Pino, Bruno, “Globalización y ONG´s en el final del Milenio: el siglo XXI comienza en Seattle”, NUPRI, Universidad e Sao Paulo (USP), Brasil, p. 8, 2000. 108 Wilhelmy, Manfred, “Política Internacional: Enfoques y Realidades”, Grupo Editor Latinoamericano, Colección Estudios Internacionales, Buenos Aires, p. 30, 1988. 109 “Las Naciones Unidas es una institución de carácter tanto político como económico. Emplea un mayor personal en las actividades económicas más que en las políticas y gasta más fondos en ello, excepto en las operaciones de mantenimiento de paz. Pero, en su capítulo fundante el rol político de las Naciones Unidas se encuentra claramente definido incluyendo sus mandatos, mientras el rol económico queda vago y menos focalizado. Algunos rasgos son comunes a todo el trabajo de la ONU: universalidad, distribución geográfica equitativa del personal, y decisiones del tipo ‘un miembro, un voto’. La mayor parte de la actividad económica de la ONU a lo largo de los años ha sido la cooperación voluntaria basada en resoluciones no-obligatorias o asistencia técnica financiada por las contribuciones nacionales inestables”. Bayne, Nicholas, and Woolcock, Stephen, “The New Economic Diplomacy. Decision-making and negotation in international economic relations”, Ashgate, England, p. 246, 2003.


Aquí se hace necesario incorporar algunas de las formas de influencia de las

organizaciones de la sociedad civil en las Naciones Unidas y en la gestión de los

asuntos públicos mundiales*.

1. Participación en las operaciones y en asociaciones de colaboración

Aprovechamiento de la experiencia operativa y de base de las

organizaciones no gubernamentales y otras organizaciones de la sociedad civil para

potenciar el alcance y la eficacia de los proyectos y programas de las Naciones

Unidas.

Ello se concreta en lo siguiente:

a) Participación en consorcios de ONG que intervienen en la ejecución de las

operaciones de ayuda humanitaria y socorro

• Ejemplos representativos: Consejo Internacional de Organismos

Voluntarios, Comité Directivo de la Acción Humanitaria

b) Participación en asociaciones operacionales entre múltiples interesados

• Ejemplos representativos: Alianza mundial para el fomento de la

vacunación y la inmunización, iniciativa "Asociación en Acción" del ACNUR

c) Participación directa en la ejecución de proyectos de ámbito regional o

nacional

• Numerosos ejemplos con el PNUD, el ACNUR, el PMA y otros organismos

especializados

d) Cofinanciación de programas y fondos de las Naciones Unidas

• Ejemplos representativos: NetAid, Alianza mundial para el fomento de la

vacunación y la inmunización, iniciativa "Aire Puro", iniciativa "Alto a la

Tuberculosis", Asociación Mundial para el Agua.

2. Influencia en las políticas y en el diálogo sobre políticas

Participación en los procesos de deliberación relativos a las políticas y los

grandes programas de las Naciones Unidas mediante:

* Preparado en español por la Sección del Sitio Internet de la ONU de la División de Noticias


a) Actividades de promoción en los foros de las Naciones Unidas para lograr

que cuestiones relativas a esferas como los derechos humanos, el género, el

racismo, la justicia social o el medio ambiente ocupen un lugar prioritario o más

destacado en la política mundial

• Ejemplos representativos: Campaña internacional de erradicación de las

minas terrestres, iniciativa del Jubileo 2000 relativa al alivio de la deuda,

Ciudadanos contra el Acuerdo multilateral sobre inversiones

b) Movilización de la opinión mundial y presión política mediante campañas y

protestas

• Ejemplos representativos: movimiento antiglobalización

c) Diálogo y consultas periódicas con las Naciones Unidas y otros órganos

multilaterales

• Ejemplos representativos: ONUSIDA, Comisión de Derechos Humanos,

Comisión sobre el Desarrollo Sostenible, Comisión sobre la Condición Jurídica y

Social de la Mujer

d) Participación en las conferencias mundiales e intervención en los procesos

de negociación encaminados a establecer nuevas normas y reglamentaciones

internacionales

• Ejemplos representativos: Río-92, Viena-93, Beijing-95, Kyoto-97

e) Diálogo e influencia en la formulación de políticas gubernamentales en los

ámbitos nacional y regional

• Ejemplos representativos: intervenciones para influir en las posturas de los

gobiernos nacionales o de la Unión Europea en la OMC; actividades para obtener el

apoyo de los gobiernos para determinadas resoluciones de las Naciones Unidas

f) Debate sobre nuevas cuestiones e inquietudes, innovación y

experimentación, suministro de nuevos conocimientos e información

• Ejemplos representativos: política mundial sobre protección del medio

ambiente, SIDA, envejecimiento, personas con discapacidad y prevención del

tráfico de drogas.

y Medios de Información del Departamento de Información Pública. © Las Naciones Unidas 2003


3. Influencia en los procesos de gestión pública en las instituciones

internacionales

a) Intervención en el debate sobre la "nueva arquitectura mundial"

• Ejemplos: reforma de la OMC; mecanismos de rendición de cuentas en los

organismos multilaterales

b) Propuestas de reformas sobre el modo en que funcionan y adoptan

decisiones las Naciones Unidas

• Ejemplos: propuestas de reformas en la Asamblea General y el Consejo de

Seguridad; propuestas de nuevos instrumentos (por ejemplo, la Corte Penal

Internacional)

c) Intervención como parte en la gestión de las actividades de las Naciones

Unidas

• Ejemplos: cuatro ONG participan en la Mesa del ONUSIDA; varias ONG

participaron oficialmente en la planificación de la Conferencia sobre Educación para

Todos.

“ Naciones Unidas es la institución política intergubernamental más amplia y

acabada que la comunidad de Estados ha logrado construir (...), como todo

organismo político de carácter mundial, ella ha sido permeable a las realidades del

contexto internacional y de su estructura de poder. (...) ha sido siempre vista como

algo más significativo e importante que un simple reflejo de las relaciones de

poder, permitiendo el debate, tratamiento y, en casos, la resolución de diversos

problemas que afectan a Estados y nacionalidades.”110

“ Much of the impetur for work on the global environment came originally

from NGOs. As one might expect, this UN work leaves plenty of openings for NGO

activity and is widely transparent; there are lessons here that the WTO and IMF

could learn. The work is also democratically accountable in the conventional sense,

in that it is agreed by consensus and endorsed by national parliaments.”111

110 Bernal Meza, Raúl, “Sistema Mundial y Mercosur”, UNICEN y Nuevo hacer, Grupo Editor Latinoamericano, p. 152, 2000. 111 “Mucho del ímpetu por el tema del desarrollo global vino originalmente desde las Ong’s. Como se podría esperar, el trabajo de Naciones Unidas deja muchas puertas abiertas para la actividad de las Ong’s siendo ampliamente transparente; hay lecciones de las que la OMC y el FMI podrían aprender. El trabajo es también democrático desde una explicación convencional, en el sentido que se alcanzan acuerdos por consenso y aprobados por los parlamentos nacionales”. Bayne, Nicholas, and Woolcock, Stephen, “The New Economic


En definitiva “ (...) en éste mundo pluralista, la agenda internacional (...)” –

antes señalado– “(...) se vuelve más diversificada, menos jerarquizada y más

compleja y necesariamente pasa a ser manipulada por diversos agentes, cada vez

más especializados o sectorializados”.112

Diplomacy. Decision-making and negotation in international economic relations”, Ashgate, England, p. 247, 2003. 112 Tomassini, Luciano, “Relaciones Internacionales: Teoría y Práctica”, en Documento de Trabajo Nº 2, PNUD – CEPAL, Proyecto de Cooperación con los Servicios Exteriores de América Latina, Santiago de Chile, Cap. II, p. 108, 1988.


1. Interés Nacional, como el interés de la sociedad

La necesidad de incluir el concepto de Interés Nacional, surge a partir de

observarse una evolución en la concepción del mismo; al igual que una gama más

numerosa de “intereses nacionales” perseguidos por el Estado, que desde la visión

de esta tesis es reflejo de los intereses de la sociedad. La posibilidad de nuevas

interpretaciones del interés nacional permiten que su función y representatividad,

vuelvan a ser un tema de debate en el ámbito de la política exterior.

Para ello, es primordial hacer una pequeña reseña histórica de lo que es y

cómo se configuró el concepto de Interés Nacional. Éste sirve o ha servido para

justificar cualquier propósito de estado. El concepto sigue orientando – o

pretendiendo orientar – la política exterior de los Estados

Prefigurado durante la época del absolutismo, el concepto se remonta a los

siglos XVI y XVII, y se asocia con la emergencia del estado – nación. En esa época

“la voluntad del príncipe”, los “intereses dinásticos” y “la razón de Estado” jugaron

un papel importante en la determinación de la política dentro del sistema clásico de

diplomacia. (George, 1991) “La característica esencial del período era la

identificación de la nación con la persona del soberano (...) el interés nacional era

unitario y relativamente fácil de determinar, desde el momento en que se

consideraba que era simplemente el interés del gobernante”.113

Al consolidarse la Nación como expresión sociológica y la democracia como

forma política aparecieron otros como “la voluntad general” y “el interés público”.

“Con la “democratización” del nacionalismo (...) la relativa simplicidad del concepto

de razón de estado, se vio socavada y el Estado mismo pasó a considerarse

compuesto de intereses diferentes (...) el interés nacional pasó a reflejar el

equilibrio de diversos intereses dentro del Estado, que se mantenían juntos, a veces

en forma en cierta manera tenue, por la doctrina del nacionalismo.”114

“(...) hubo que esperar hasta el siglo XX para que los analistas lo utilizaran

en forma sistemática. Las conmociones creadas por las dos guerras mundiales, al

despertar el interés de las masas en la conducción de los asuntos internacionales,

113 George, Alexander, L., LA DECISIÓN PRESIDENCIAL EN POLÍTICA EXTERIOR. El uso eficaz de la información y el asesoramiento, Grupo Editor Latinoamericano, Colección de Estudios Internacionales, Buenos Aires, p. 226, 1991. 114 Ibid


contribuyeron a hacer del interés nacional un concepto que podía ser usado para

describir, explicar o evaluar la política exterior de las naciones.”115

“Con la transición del estado de laissez-faire al de servicio social a partir de

1914, el carácter del interés nacional cambió aún más. Más grupos vieron sus

intereses afectados por la política exterior, en la medida en que la política exterior

se expandió mucho más profunda y explícitamente en el ámbito de la economía.

Cada vez una cantidad mayor de individuos y de grupos se planteaban intereses y

reclamos acerca de lo que la política exterior debía ser (...) así se amplió

apreciablemente el alcance del interés nacional”.116

Variadas son las posturas acerca de la utilidad del Interés Nacional para

generar o continuar cierta política exterior, y en este caso para fundamentar una

agenda externa. A fin de reflexionar y comprender cómo intervienen las ONG´s

presionando para que se lo vea desde su prisma, se hace necesario un repaso de

las grandes críticas que recibió como instrumento de análisis. Especialmente si lo

que se quiere es incluir a las ONG´s como representativas del Interés nacional real

de la sociedad civil, o más específicamente como un elemento que puede ayudar a

determinarlo.

Se lo utiliza al mismo tiempo como instrumento de análisis y como

componente de la política exterior. En la práctica es de menor utilidad en el primero

de estos roles, mientras que los estadistas parecen no poder prescindir de él, en el

segundo de los casos.

“Es evidente la notoria necesidad de un criterio de nivel superior tal como el

interés nacional. Los temas de política exterior prototípicamente implican una

multiplicidad de valores e intereses que a menudo es díficil armonizar. No sólo hay

mucho en juego sino que los diversos valores implícitos en el problema político a

menudo arrastran la decisión en diferentes direcciones. Además, la incertidumbre

nubla el juicio del encargado de tomar decisiones respecto de los beneficios que

pueden esperarse y de los costos/riesgos probables de cada opción que está

considerando.”117

115 Tomassini, Luciano, “Relaciones Internacionales: Teoría y Práctica”, en Documento de Trabajo Nº 2, PNUD – CEPAL, Proyecto de Cooperación con los Servicios Exteriores de América Latina, Santiago de Chile, p. 121, 1988. 116 George, Alexander, L., Op. Cit., p. 226. 117 George, Alexander, L., “LA DECISIÓN PRESIDENCIAL EN POLÍTICA EXTERIOR. El uso eficaz de la información y el asesoramiento”, Grupo Editor Latinoamericano, Colección de Estudios Internacionales, Buenos Aires, p. 225, 1991.


Así es que “los analistas tienen que usar un concepto inadecuado para

explicar las motivaciones y los objetivos de la política exterior, debido a la utilidad

que posee su propia imprecisión, tratando de precisarlo, refinarlo y desagregarlo

de la mejor manera posible para acercarlo a los intereses reales que constituyen la

agenda internacional de un país en un momento dado.”118

El interés nacional ha dejado de ser útil como herramienta analítica, por su

carga emocional; y por su propia generalidad no permite fijar objetivos muy

precisos en la agenda externa. “(...) tiene las características de lo que los teóricos

de la decisión llaman una “meta no operativa”; no da un patrón de medida para

comparar políticas alternativas (...) es similar en este aspecto a conceptos como el

bienestar nacional y el interés público. Tales conceptos no pueden emplearse con

una función de utilidad en un análisis político riguroso. Pueden relacionarse con

elecciones específicas de acción sólo a través de la consideración de submetas a las

cuales presumiblemente se relacionan (...) el interés nacional abarca una variedad

de submetas que compiten por influir en la conducción de la política exterior; (...)

el peso relativo que se debe dar a las diversas submetas es un asunto que se deja

librado al juicio autorizado (pero subjetivo) de los funcionarios de alto nivel.”119

Aquí es donde se hace necesario incorporar el conjunto de críticas que ha

recibido, ya que hoy utilizarlo como herramienta de análisis puede llevar a

consolidar una descripción diferente de la realidad que toca al interés nacional.

1.1 Análisis – y crítica – del interés nacional, en el contexto del tratamiento

de las ONG´s:

A grandes rasgos se pueden cirscunscribir a cuatro: (Tomassinni, 1988):

1. Se refiere a que el concepto de Interés Nacional supone la existencia de

una nación homogénea, monolítica y unívoca, esto pudo ser así en la

época anterior a la Revolución Francesa, en donde la nación era

identificada con el Soberano. Pero en el mundo moderno, existe una

creciente diversificación de la Sociedad Civil y del Estado, a través del

118 Tomassini, Luciano, Op. Cit., p. 121. 119 George, Alexander, L., Op. Cit., p 225.


surgimiento de la competencia y las diferentes articulaciones de las

mútliples agencias gubernamentales y no gubernamentales, y grupos de

interés organizados. Esta visión, entonces, lleva a un enfoque autoritario,

subjetivo y acrítico.

2. Aquí se ve que el Interés Nacional constituye un concepto no

operacional, debido a que no suministra elementos de juicio que

permitan definir intereses específicos, ni para jerarquizarlos o

compararlos entre sí; como no sirve tampoco para agregar los múltiples

intereses específicos de los distintos sectores de una Sociedad en una

agenda internacional, susceptible de orientar la política externa del

Estado.

3. En el mundo moderno, el grado cada vez mayor de integración

internacional y las vinculaciones externas de las distintas sociedades

nacionales – algunas gracias a las ONG´s – se han fortalecido, trayendo

consigo un creciente entrelazamiento entre los diversos intereses

sectoriales. Expresión de esto es el desplazamiento de la distinción

tradicional entre las cuestiones de política interna y aquellas que

pertenecen al ámbito de la política internacional.

4. Quizás la más fácil de ser observada. Este siempre ha sido utilizado en

dos sentidos bien diferentes: a) como criterio para evaluar los intereses

que están en juego en una situación determinada, junto con las

alternativas más apropiadas para satisfacerlos y b) como una forma de

justificar decisiones que ya fueron ejecutadas. Generalmente es utilizado

de manera más usual para defender posiciones ya asumidas en el ámbito

externo; especialmente al considerar su limitada utilidad como

herramienta analítica.

“ (...) la distinción tradicional entre política “exterior” e “interna” se ha visto

seriamente socavada durante las últimas décadas. Se ha vuelto un lugar común de

nuestros días observar que los problemas más importantes de la política interna,

tales como los vinculados con la energía, la alimentación, la inflación y el comercio,

tienen consecuencias tanto internas como externas. Ya no es posible que el

gobierno federal siga enfrentando un aspecto de uno de estos problemas – sean

sus aspectos exteriores o internos – sin prestar cuidadosa atención también a la

otra dimensión”.120

120 George, Alexander, L., Op. Cit., p. 227.


En el mundo actual los intereses cada vez más específicos a razón del

número creciente de actores en el plano internacional, llevaron a pensar y utilizar el

concepto de Agenda Internacional. Dicha agenda pasa entonces a constituir el tema

central en la elaboración y planificación de la política exterior.

La búsqueda de otros fines de naturaleza diferente a aquellos que se

relacionan con la seguridad y la defensa, no es considerada parte de la política

internacional o, a veces, como parte de la baja política que está subordinada a la

alta política formada por los elementos más importantes para la satisfacción de los

intereses nacionales de un estado. Este aspecto de la visión clásica aparta también

el estudio del comportamiento de actores que no pertenecen al conjunto de

instituciones estatales – en este caso las ONG´s – y que sin embargo actúan por

fuera de las fronteras de sus países de origen con el fin de alcanzar metas de tipo

económico, humanitario, social, religioso, etc. (Wilhelmy: 1988)

Se puede hablar de un Interés Nacional, pero no del único. La tarea del

analista es lograr detectarlos, y operacionalizarlos. En dicho proceso es indiscutible

que el interés expresado y con posibilidades de ser observable de los sectores no

gubernamentales podrá ser o no similar con los del gobierno. Pero con elementos

tan visibles como la Opinión Pública, que se encargan de demostrar el apoyo –

politización – de algunos de los intereses, no cabe duda que se incurre en un error

al no incluirlos.

“... tal vez la tarea más importante en la formulación de la política exterior,

una vez fijados los objetivos, consiste en determinar las opciones disponibles desde

el punto de vista de los cursos de acción que se podrían seguir para alcanzarlos”.121

Si al determinar estas opciones no se logra por parte del gobierno el apoyo

necesario para llevar adelante algún curso de acción, que se evidencia como un

tema de la agenda, se puede volver al principio del proceso o se puede estar ante

un problema mayor. La historia reciente demuestra con hechos lo que sucede

cuando una sociedad nacional se unifica para demostrar que no está de acuerdo

con el curso decidido, incluso deja de ser un asunto nacional, visible en el

movimiento antiglobalización en el plano mundial. “(...) toda esta movilización en

torno al ALCA (...) muestra por un lado la búsqueda de un diálogo, una

participación ciudadana en la toma de decisiones con respecto al proceso de

integración hemisférica, más con un carácter específicamente político, institucional


–“queremos participar y queremos controlar cómo se toman las decisiones”–; y por

otro las acciones que sostienen una crítica a los efectos perversos de la creación de

un área de libre comercio. Allí se genera un cuestionamiento mucho más radical, de

los impactos negativos, desde el punto de vista social y económico...”.122

Diversos actores presentan sus planteos, intereses específicos, enhebran sus

estrategias y empiezan a tener una influencia y un poder objetivos que pesan en la

política mundial. Varias ONG´s ven como la Sociedad en general asimila su objetivo

o misión, transformándolo – en algunos casos – en el interés nacional que la

opinión pública se encarga de expresar.

“... la conexión entre la opinión pública y la política exterior es compleja (...)

existen muchas variables que no dependen de los lados envueltos (...) hay una

necesidad de conocer mejor cuales son esos mecanismos y, así, adquirir una mayor

previsibilidad sobre el papel de la opinión pública”123

Aquí es entonces, donde se puede utilizar el concepto de interés nacional

como parte del concepto de Agenda Internacional, revitalizando su uso, pero mucho

más abarcativo en lo que concierne a la representación del mismo.

Hoy al hablar de Agenda Internacional, surgen en ella temas como el

crecimiento económico, el desarrollo, la protección del medio ambiente, el comercio

justo, los derechos humanos, etc., temas que interesan cada vez más a las

sociedades y que se plantean como objetivos a alcanzar para sus respectivos

gobiernos.

Esos intereses representados por las ONG´s, a veces son de difícil

identificación, otras no son prioritarios para el gobierno; pero son los que

actualmente se observan con mayor o menor jerarquía en la Agenda Internacional.

Entonces analizar el interés de la Sociedad, como un posible tema de la

agenda, permitirá comprender la constitución de la actual Agenda Internacional con

sus intereses específicos.

“La operacionalización de los intereses nacionales – la identificación,

selección y definición de los intereses específicos que componen la agenda

internacional de un país determinado – es lo que permite establecer los objetivos,

121 Tomassini, Luciano, “Relaciones Internacionales: Teoría y Práctica”, en Documento de Trabajo Nº 2, PNUD – CEPAL, Proyecto de Cooperación con los Servicios Exteriores de América Latina, Santiago de Chile, p. 136, 1988. 122 Diario Clarín, Opinión, A Fondo, Serbin, Andrés, pp. 26-27, 31/8/2003. 123 Holzhacker Denilde, “Opinião Pública e Política Externa”, Carta Internacional, Nº 77, Julho, 1999, São Paulo, Brasil.


prioridades y opciones que enfrenta un país en las distintas áreas por las que

discurre su accionar externo”.124

Si este proceso no va acompañado de un estudio sistemático que se

encargue de los indicadores del interés de una buena parte de la sociedad, que

surgen desde las ONG´s especialmente por el apoyo que reciben desde el sujeto

popular nacional e incluso foraneo, se recae en el error de no tener en cuenta el

proceso de integración global que ha tenido lugar en los últimos veinte años.

En definitiva con la agenda internacional se puede cometer el mismo error

que con el Interés Nacional.

Tanto el Interés Nacional como la Agenda Internacional, son términos que

deben tener en cuenta a la Sociedad que representan. Hoy es indiscutible que las

ONG´s son cada vez más representativas de diversos sectores nacionales e incluso

internacionales. Las ONG´s como espacio de representación societal – pese a la

conocida heterogeneidad de la Sociedad Civil de cada nación – deben ser incluidas

en el análisis de la conformación tanto de un interés nacional específico, como así

también en la identificación, selección y definición de la Agenda.

“ La sociedad civil no es movimiento político que pueda tener una plataforma

común: son muchos grupos, con intereses muy diversos, no necesariamente

coincidentes y muchas veces contradictorios. Pero en algunos casos se están

generando espacios en donde estos intereses confluyen; por ejemplo, el Foro de la

Diplomacia Ciudadana125, en donde cuarenta redes que trabajan en temas muy

distintos, que tienen prioridades muy distintas, se juntan para plantear:

necesitamos una acción conjunta, desde nuestros respectivos mandatos, para

enfrentar, por ejemplo como se toman las decisiones con respecto a la integración,

a los temas de seguridad, o a los de libre comercio, e impulsar la agenda que

realmente represente al ciudadano”.126

Conclusiones

124 Tomassini, Luciano, Op. Cit., p. 138. 125 Véase en cuadro aparte, Diario Clarín, Opinión, A Fondo, Serbin, Andrés, pp. 26-27, 31/8/2003. 126 Op. Cit., p. 26.


Al comenzar la presente tesis se inició el camino en la búsqueda de

respuestas a diferentes cuestiones tales como, si las ONG´s se pueden considerar

un actor internacional; en qué forma participan las ONG´s en la conformación de

una agenda. Como así también se plantearon diferentes objetivos, conceptualizar

su actuación en la arena internacional; describir cómo participan de la política

internacional, si lo hacen compitiendo o cooperando con el Estado; y lograr un

aporte para la comprensión del nuevo contexto internacional globalizado, en el que

interactúan una multiplicidad de actores.

Las ONG´s no pueden considerarse el producto del siglo XXI, debido a que

su actuación – aunque no con la jerarquía actual – se proyecta desde mediados del

siglo XX. Pero así como en el ámbito mundial comenzaron a tomar forma desde

fines de la década de 1940, más o menos, en los albores del año 2000 en Seattle

se presentaron mundialmente.

La capacidad demostrada en Seattle, que puede considerarse la mayor

movilización de Organizaciones No Gubernamentales en lo que va del siglo, fue el

acto encargado de insertar de forma definitiva en el tablero internacional a otro

actor, al que se debe tener en cuenta al considerar términos como interconexión e

interdependencia; sólo que este no posee territorio como el Estado, sus objetivos

son heterogéneos como sus formas de actuación y su forma organizativa.

Las ONG´s son independientes y autónomas de los países en donde nacen, y

así fueron definidas. Ello no significa que deba entenderse Estado versus ONG´s, ya

que los objetivos de las ONG´s siempre se condicen con necesidades de la

Sociedad; y, por esto es que se afirma que cumplen un rol sinérgico en la

conformación de la agenda de estado.

Por lo tanto se las debe considerar como un actor cooperante – autónomo e

independiente – del estado, con la capacidad de proyectarse por fuera del territorio

nacional en la búsqueda de concretar sus objetivos, y de influenciar a otros actores

del escenario internacional.

Por otro lado, si bien la categoría de organización no gubernamental, se

utiliza para referirse a un universo de organizaciones de varios tipos; no todas ellas

pueden proyectarse como actor en el campo internacional.

Banco Mundial, Organización de Naciones Unidas, Organización Mundial del

Comercio, etc., hace mucho tiempo que, no sólo incorporaron la figura de las

ONG´s, sino que las hicieron parte activa de su régimen como las representantes


de una sociedad civil global que hace uso de cualquier herramienta – en este caso

las ONG´s – para sentir mejor representados sus objetivos, o sus necesidades.

Una sociedad civil que incluso ve en las ONG´s el espacio desde donde

presionar a gobiernos propios y ajenos, en la búsqueda de mejores condiciones de

vida para sí misma.

Esto no es más que decir que cada vez más gente, más sociedades, se

interesan en los asuntos de gobierno, en como éste lleva adelante su política

externa y que considera necesario entender como un tema llega a ser parte de su

agenda. Esto es una cuestión de la naturaleza política, ya que en la medida en que

el Estado no cubre ciertos espacios, las ONG´s se han encargado de cubrirlos, por

supuesto que no todos. Aquí es, donde la intervención fue vista por la gente como

el modo de participar más activamente. Y se encontró con respuestas de su Estado,

de otros e incluso de Organizaciones que nuclean a sus representantes.

Desde ya que no se desconoce que en la vida política, porque en ese

escenario interactúan, hay variadas y a veces enfrentadas tendencias que van

desde las más extremas y radicalizadas hasta las más conciliadoras y pacifístas. Y

por supuesto que las ONG´s como actores de ese contexto, no escapan a ello.

Entonces concretar un mayor grado de equidad en la cooperación internacional – en

cualquiera de sus áreas –, o, consolidar mayores niveles de cooperación –

gubernamental/societal/internacional– para la paz por ejemplo, implica incoporar a

las ONG´s al grupo de actores internacionales.

Hoy al analizar una política externa o la conformación de la agenda y sus

temas, no se puede seguir pasando por alto la incidencia de las ONG´s, sea como

indicador de la búsqueda de satisfacción de intereses de un sector nacional

representado por ellas, como en el acuerdo o desacuerdo con una política planteada

en el ámbito externo, léase por ej. incorporación al ALCA, búsqueda del desarrollo,

cooperación internacional, defensa de los derechos humanos, de los derechos

ambientales y la lista sigue.

En la Argentina este actor, no posee aún el debido apoyo. La falta de una

legislación, el desconocimiento empírico, la falta de profesionalización en su

ámbito; son algunas de las muchas falencias que llevan a que se generen debates

de su actuación que tienen más que ver con ONG´s “importadas”.

Su actuación se observa en los últimos 20 años. Generar el espacio

adecuado para un debate acerca de la actuación No Gubernamental permitirá al

analista tener un mayor y mejor conocimiento y perspectiva del interés que la

sociedad tiene y demuestra a través de las ONG´s.


La actuación de las ONG´s ya no es sólo una cuestión de la política interna.

Desde el momento en que comenzaron a actuar en el ámbito internacional,

entraron al juego internacional y deben ser analizadas desde él. Aunque su

naturaleza dependa de sus objetivos de creación, estos no deben ser tomados

como límites para su actuación. No debe leerse Estado u Organización No

Gubernamental, sino Estado y Organización No Gubernamental.

El análisis de su actuación conjunta traerá una mayor comprensión del

contexto mundial de globalización, con una gama cada vez más variada de actores

que interactúan entre sí.

En este escenario, analizar la conformación de una agenda con ciertos temas

depende entonces de entender cómo cada tema llegó a operacionalizarce; y la

incidencia que pudo tener en la inclusión del mismo, el apoyo o no de este universo

de ONG´s.

En la Argentina de hoy el análisis de temas como la desnutrición, el

desarrollo económico, la integración regional, el Mercosur, la deuda, etc., conllevan

a consultar a los medios de comunicación – fuente primaria para un analista – lo

que hace que se constate la presencia activa y participativa de diferentes ONG´s en

esos y otros temas.

El papel que poseen en la formulación de la política exterior, en cuanto a si

tienen o no una influencia directa, se hace casi imposible constatarlo, debido a que

no se puede llegar al proceso desde afuera. Sí, se cree que es otro de los factores

que influye en la conformación de dicha política.

Al hablar de ONG´s en el escenario internacional se debe diferenciar sí de

qué país provienen, ya que hasta hoy no todas tienen igualdad de acceso a la

información, presencia en Conferencias Ministeriales – las representativas del Sur –

, etc. En la medida en que se tome conciencia del peso adquirido por este actor, se

acompañará su desarrollo.

Principalmente en las ONG´s del Sur, se observa un déficit de participación

mundial. Se espera que trabajos como éste sirvan como un pequeño aporte a

quienes le den un marco y una consistencia teórica a la actuación de la ONG´s, que

sirva para concientizar a los respectivos gobiernos de la necesidad de apoyar a las

ONG´s; y a los analistas les sea de alguna utilidad, al generar el espacio de

investigación necesario para este actor tan dinámico.

Las diferentes participaciones de ONG´s en la política internacional y sus

respectivos análisis, deben ir acompañadas del apoyo o las restricciones que tienen

tanto de parte de los Estados como de los Organismos multilaterales. Muchas veces


su participación ha sido en contra del Estado en donde nacen, otras veces no. Pero

de ninguna manera se las debe considerar como competidoras del Estado. Son más

útiles como un elemento que mejora el entendimiento del escenario globalizado con

una multiplicidad de actores con diferentes relevancias.

En definitiva, las Organizaciones No Gubernamentales logran una sinergia

entre el Estado y la Sociedad Civil, y desde esta visión deben ser estudiadas.


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