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“ORDENACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO”
1. CONCEPTO.
La ordenación del procedimiento es el conjunto de actividades de la
administración encaminadas a lograr el normal desarrollo del procedimiento hasta
ponerlo en estado de resolución, entre ellas asegurar la eficacia del acto
administrativo que debe emitirse, la acumulación de los actuados cuando
corresponda, la intangibilidad del expediente, así como la seguridad documental,
el empleo de formularios, la confección de las actas, y la atención d ellas quejas
que puedan darse dentro del procedimiento por defectos de la tramitación del
mismo.
La ordenación tiene su origen en la norma legal y está contenida en los artículos
1 al 1!" de la Ley del #rocedimiento $dministrativo %eneral &' ().
La ordenación se halla conformada por todas las actuaciones que han de
preordenar el desarrollo del procedimiento hasta su finali*ación, para permitir la
reali*ación efectiva de los actos de instrucción.
+omo principio que rige esta fase tenemos el de impulso de oficio, a tenor del
cual no es preciso que el administrado solicite el desarrollo del proceso, dado el
inters general que anima el procedimiento administrativo.
-gualmente, se halla tambin presidida por el principio de celeridad , que ha de
impregnar todo el procedimiento, a la ve* que por el principio de eficacia,
coordinándose ambos al exigirse que se acuerden en un sólo acto los trámites que
admitan impulso simultáneo, sin precisarse impulso sucesivo.
iempre que se incumplan los principios aludidos, cabe la reacción del interesadoa travs de la queja o reclamación.
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2. EL PRINCIPIO DE SIMPLICIDAD Y EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO.
La simplicidad demanda que las estructuras administrativas y sus competencias
sean de fácil comprensión y entendimiento, sin procedimientos alambicados que
retarden la satisfacción de los intereses p/blicos empe0ados. #or su parte, la
celeridad obliga a las administraciones p/blicas cumplir con sus objetivos y fines
de satisfacción de los intereses p/blicos, a travs de los diversos mecanismos, de
la forma más expedita, rápida y acertada posible para evitar retardos indebidos.
usca dotar de sencille* al procedimiento, buscando evitar su complicación por
cualquier aspecto riguroso de la secuencia procedimental.
2ste conjunto de principios le impone exigencias, responsabilidades y deberes
permanentes a todos los entes p/blicos que no pueden declinar de forma
transitoria o singular. 3odos los servicios p/blicos prestados por las
administraciones p/blicas incluidos los asistenciales o sociales4 están regidos por
una serie de principios que deben ser observados y respetados, en todo momento
y sin excepción alguna, por los funcionarios p/blicos encargados de su gestión y
prestación. 5Sentencia 162!11" 2#$!12%.
2s necesario se0alar cuáles son las fases del procedimiento administrativo de
evaluación previa y stas a su ve* van a ser las mismas que las de todo proceso
jurídico, es decir, las fases de conocimiento y ejecución en su delimitación
jurisdiccional para la obtención de una decisión administrativa y el hecho de
materiali*ar una resolución administrativa.
2n todo trámite, los requisitos que se exijan deberán ser racionales y
proporcionales a los fines perseguidos.
2n relación con este principio, Dromi se0ala que 67el procedimiento
administrativo no debe ser concebido como una carrera de obstáculos, sino como
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un cauce ordenado capa* de garanti*ar la legalidad y el mrito del obrar
administrativo dentro del respeto y la salvaguarda de los derechos subjetivos8.
2l mismo autor presenta las siguientes aplicaciones prácticas de este principio, a
saber9
a% &o es menester calificar jurídicamente las peticiones.
&% Los recursos pueden ser calificados erróneamente.
c% Los recursos administrativos han de interpretarse no de acuerdo con la
letra de los escritos, sino conforme a la intención del recurrente.
d% La administración debe corregir evidentes equivocaciones formales de
los administrados.
e% i no consta la fecha de notificación del acto impugnado o de la
presentación del recurso debe entenderse que ste ha sido interpuesto en
trmino.
2l principio de simplicidad, al igual que los principios de uniformidad y de
predictibilidad descritos en los siguientes literales, son principios rectores de la
simplificación administrativa, la cual es entendida como un proceso para laconsecución de la eficiencia en la prestación de servicios por parte de la
$dministración #/blica. $sí, en trminos prácticos, resulta válido afirmar que las
colas innecesarias, los trámites burocráticos irracionales, los requisitos carentes de
legalidad, entre otros, atentan directamente contra este principio.
'. TIPOS DE ACTIVIDAD DE ORDENACI(N
Las actividades de ordenación del procedimiento persiguen ordenar los actos
preparatorios previos a la emisión del acto administrativo. Las actividades de
ordenación pueden ser de tres clases9 actividades de impulso, actividades de
dirección, actividades de constancia.
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2.1.! ACTIVIDAD DE IMP)LSO.
2l impulso del procedimiento administrativo está encaminada ha hacer avan*ar el
procedimiento, esta actividad por lo general siempre será de oficio y bajo el
principio de la simplicidad. 2l procedimiento debe desarrollarse sin reconocer
formas determinadas o fases procesales y momentos procedimentales rígidos que
condicionen las actuaciones de los administrados, tampoco existe la obligación de
que las fases procedimentales deban responder a la precedencia de cada una de
ellas como requisito para la conclusión del procedimiento puesto que este se rige
entre otros por el principio de informalismo. 2sto recibe el nombre de unidad de
vista.
2.2.! ACTIVIDAD DE DIRECCI(N.
2s la que consiste en autori*ar el uso de instrumentos procesales por parte del
instructor del procedimiento, y se producen cuando en el transcurso del trámite
administrativo se producen circunstancias que obligan a tomar dichas decisiones9
2jemplo.4 las resoluciones, las notificaciones a terceros, o el uso de
apercibimientos, y otros. 2l instructor es el director del procedimiento y sobre l
recae la responsabilidad de conducir adecuadamente la actuación procedimental
para la obtención de un pronunciamiento mediante el acto administrativo el
mismo que debe estar premunido de legalidad.
Las actividades de dirección pueden ser9
• Acti*idades Disp+siti*as, La actividad dispositiva no es un acto en si
mismo, sino una actividad consistente en decidir sobre el tratamiento que
debe darse a la pretensión de la parte administrada, la misma que se
manifiesta mediante medias que se plantean durante la tramitación del
procedimiento como son9 la acumulación de actuados que se presenta
cuando existen expedientes que contienen pretensiones en las que existe
identidad de sujeto y de pretensión, la apertura de la etapa probatoria entre
otras pero sin decidir sobre el tema de fondo.
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• Acti*idades c+m-nicati*as, 2ste tipo de actividades tiene por finalidad
poner formalmente en conocimiento de una o varias personas la existencia
del procedimiento, así como las decisiones que adopta el instructor frente a
determinada situación que se presenta como una incidencia. 2jemplo9 La
notificación a terceros con inters sobre la existencia del procedimiento, la
convocatoria a una audiencia p/blica, la citación a los testigos o a las partes,
el traslado de la demanda en el procedimiento trilateral, o la notificación para
descargos en el procedimiento sancionador.
• Acti*idades C+eciti*as, 2s al que tiene por finalidad ejercitar coerción
sobre el administrado mediante el uso de apremios o apercibimientos,ejemplo9 notificar al administrado para acreditar la representación con que
procede bajo apercibimiento de declararse inadmisible el recurso interpuesto,
la notificación al peticionario para que subsane su solicitud con la
presentación de los requisitos que exige el 3:#$ institucional bajo
apercibimiento de declararse inadmisible la petición, o el reintegro de tasas
en los casos expresamente contemplados por la ley.
2.'.! LAS ACTIVIDADES DE CONSTANCIA.
on actividades cuya finalidad es hacer constar en los actuados ciertas
situaciones procedimentales de trascendencia dentro del procedimiento. 2stas
actividades pueden ser de dos clases9 $ctividades de constancia documentaria y
actividades de constancia incorporativa9
Las actividades de constancia documentaria o actividades de documentación
consiste en dejar constancia de las actuaciones verbales de los administrados,
como cuando se desarrolla una actuación de la declaración de testigos, hacer
constar el desarrollo de las audiencias, la reali*ación de una diligencia de
inspección ocular, la presentación de una denuncia, y otros. La constancia
incorporativa o actividades de incorporación tienen por finalidad dejar
constancia de la recepción de documentos que se aportan al procedimiento, como
ocurre en la subsanación de omisiones, la acreditación de poderes, el reintegro de
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tasas, la presentación de pruebas documentarias durante las audiencias.
/. IMP)LSO DEL PROCEDIMIENTO .
2l #rincipio de -mpulso de ;ficio se encuentra regulado en la Ley de
#rocedimiento $dministrativo %eneral 4 Ley &' () en su $rtículo -<.
#rincipios del #rocedimiento $dministrativo. -nciso 1.=> "Las autoridades deben
dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica
de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las
cuestiones necesarias".
2ste principio administrativo es conocido como de impulso de oficio u oficialidad,
por este principio, las autoridades administrativas dirigen e impulsan de oficio el
procedimiento administrativo $hora, se pueda impulsar de oficio el procedimiento
administrativo sin necesidad de requerimiento de parte, tal como lo se0ala
taxativamente la Ley de #rocedimiento $dministrativo %eneral 4 Ley &' () en
su $rtículo &' 1!.
2l procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos
sus trámites.
2n el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación en
asuntos de homognea naturale*a, salvo que por el titular de la unidadadministrativa se d orden motivada en contrario, de la que quede constancia.
2l incumplimiento de lo dispuesto en el párrafo anterior dará lugar a la exigencia
de responsabilidad disciplinaria del infractor o, en su caso, será causa de remoción
del puesto de trabajo.
:n ejemplo, de aplicación del principio de -mpulso de ;ficio, un administrado
solicita una $utori*ación para transportar residuos sólidos comunes en vehículosmayores ante la ?unicipalidad @istrital de urco, la %erencia de 3ransportes de la
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corporación edil, tiene un pla*o para poder resolver impulsando el procedimiento
administrativo hasta la emisión de la resolución final solicitando
los documentos que sean necesarios al administrado y en todo caso si existe un
error u observación no percatada por el administrado que lo perjudicaría, la
$dministración #/blica debería de actuar de oficio solicitando la información a la
entidad de ser necesario. 2n ese sentido, la Ley de #rocedimiento $dministrativo
%eneral 4 Ley &' (), ordena la reali*ación o práctica de los actos que resulten
convenientes para esclarecer y resolver las cuestiones necesarias, ello en
concordancia con los establecido en el artículo &' )! inciso => del referido cuerpo
legal son deberes de la autoridad administrativa9 "Encausar de oficio el
procedimiento, cuando advierta cualquier error u omisión de los administrados,
sin perjuicio de la actuación que les corresponda a ellos". Asimismo el $rtículo
1A inciso "> del referido cuerpo nos hace referencia al -mpulso del procedimiento
administrativo por parte de las autoridades
2n conclusión podemos finali*ar escribiendo que la autoridad administrativa no
requiere de una petición expresa de las partes para promover actuaciones como
ocurre en el caso de las actuaciones probatorias, la subsanación de omisiones, la
acreditación de representación, etc.
@e otro lado, bajo el principio pro actione, la autoridad administrativa debe
calificar los recursos impugnativos presentados por los administrados cuando
estos incurran en error de calificación, así como determinar la norma legal
aplicable para cada caso concreto aun cuando no haya sido invocado o la cita
presentada por el administrado fuera equivocada.
0. CELERIDAD DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
e acordarán en un solo acto todos los trámites que, por su naturale*a, admitan una
impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo.
$l solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otros órganos, deberáconsignarse en la comunicación cursada el pla*o legal establecido al efecto.
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6. MEDIDAS CA)TELARES.
e llaman medidas cautelares a los medios por los cuales se facilita o asegura el
cumplimiento de una disposición administrativa que por el transcurso del tiempo pudiera sufrir alguna alteración o menoscabo.
Las finalidad de las medidas cautelares es la de asegurar el resultado
resolución administrativa. 2sta medida es una disposición de carácter accesorio
y está vinculada al procedimiento principal del cual depende su eficacia.
2l diccionario jurídico Lex al referirse a las medidas cautelares las define
se0alando que son 6 Aquellas que se puede adoptar preventivamente por los
ribunales y estarán en vigor !asta que recaiga sentencia firme que ponga
fin al procedimiento en el que se !ayan acordado, o !asta que ste finalice#
no obstante podrán ser modificadas o revocadas durante el curso del
procedimiento si cambiaran las circunstancias en virtud de las cuales se
!ubieran adoptado$
3oda medida cautelar se adoptarán para asegurar la efectividad de la tutelaque pudiera otorgarse en la final que se dicte.
La regulación normativa establece que la adopción de medidas cautelares
debe ser motivada, y se exige que para su adopción el instructor debe contar
con todos los elementos de juicio para su tramitación, y esta decisión se
adopta bajo la entera responsabilidad del instructor.
2stas medidas por su naturale*a pueden ser actuadas de oficio por la
$dministración o a petición de la parte administrada.
. RE)ISITOS O34ETIVOS Y S)34ETIVOS DE LAS MEDIDAS
CA)TELARES.
2l rgimen de las medidas cautelares está disciplinado por el artículo 1" de la
Ley del #rocedimiento $dministrativo %eneral &' (), que literalmente dice
lo siguiente9
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ART5C)LO 1/6,
1/6.1 -niciado el procedimiento, la autoridad competente mediante desición
motivada y con elementos de juicio suficientes pueden adoptar,
provisionalmente bajo su responsabilidad, las medidas cautelares
establecidas en esta Ley u otras disposiciones jurídicas aplicables,
mediante decisión fundamentada, si hubiera posibilidad de que sin su
adopción se arriesga la eficacia de la resolución a emitir.
1/6.2 Las medidas cautelares podrán ser levantadas o modificadas durante el
procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias
sobrevenidas o que pudieron ser consideradas en el momento de su
adopción
1/6.' Las medidas caducan de pleno derecho cuando se emita la resolución que
ponga fin al procedimiento, o cuando haya transcurrido el pla*o fijado
para su ejecución, o para la resolución que pone fin el procedimiento.
1/6./ &o se podrán dictar medidas que puedan causar perjuicio de imposible
reparación a los administrados.
@e la lectura del texto normativo de la Ley &B () podemos concluir que9
a% olo cabe la medida cautelar dentro del procedimiento y no fuera de este.
&% 2s necesaria una decisión motivada por parte de la autoridad administrativa.
c% e requiere la existencia de elementos de juicio ra*onables para adoptar la
medida cautelar.
d) Las medidas cautelares solo tendrán el carácter de medidas provisionales y
deben indicar el pla*o de duración del mismo, transcurrido lo cual caducan
e% Las medidas cautelares pueden levantarse antes de concluido el procedimiento
por causa sobreviniente, lo cual debe ser evaluado por el instructor o la
autoridad con capacidad resolutiva.
% olo pueden adoptarse medidas cautelares cuando estas no causen da0e
irreparable al administrado.
#. C)ESTIONES DISTINTAS DE LA PRINCIPAL
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e denominan cuestiones distintas del principal a las cuestiones que pudieran
plantear los administrados durante el procedimiento, y son las que guardan
relación con el objeto de la pretensión procedimental, y que por consiguiente
requieren un tratamiento al final del procedimiento. Las cuestiones que no
guardan relación con el tema materia de la pretensión deben de ser recha*adas
liminarmenteC sobre el particular el artículo 1), apartado 1). de la Ley del
#rocedimiento $dministrativo %eneral dice lo siguiente9
%&erán rec!azados de plano los planteamientos distintos del asunto de
fondo que a criterio del instructor no se vinculen a la validez de actos
procedimentales, al debido proceso o no sean cone'os a la pretensión,
sin perjuicio de que el administrado pueda plantear la cuestión al
recurrir la resolución que concluya la instancia$.
C)MPLIMIENTO DE TR7MITES.
Los trámites que deban ser cumplimentados por los interesados deberán reali*arse en el
pla*o de die* días a partir de la notificación del correspondiente acto, salvo en el caso
de que en la norma correspondiente se fije pla*o distinto.
+uando en cualquier momento se considere que alguno de los actos de los interesadosno re/ne los requisitos necesarios, la $dministración lo pondrá en conocimiento de su
autor, concedindole un pla*o de die* días para cumplimentarlo.
$ los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podrá
declarar decaídos en su derecho al trámite correspondienteC sin embargo, se admitirá la
actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro
del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el pla*o.
Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se
refieran a la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, salvo la
recusación.
$. DEREC8O COMPARADO.
#.1. 9ASE DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, LAORDENACI(N EN LA LE:ISLACI(N ESPA;OLA.
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Odenaci<n. Cap=t-l+ Se>-nd+. At=c-l+s del / al .
A% C+ncept+
Los actos de ordenación del procedimiento tienen por objeto procurar el
desenvolvimiento del mismo hasta llegar al momento final. @e ahí que la
ordenación no, constituya propiamente una fase del procedimiento ya que, por su
propia naturale*a, tiene lugar desde el momento mismo en que se inicia el
procedimiento hasta que termina. &o es una fase que cronológicamente siga a la
anterior sino que se trata de un conjunto de reglas que impregnan toda la vida del
procedimiento.
2n orden a la tramitación, podemos se0alar los siguientes principios recogidos
en los artículos ) y )!9
3% Pincipi+s
@e la ordenación del procedimiento se ocupan los artículos ) a )) de la Ley
=DEF(, los principios que inspiran la ordenación son los siguientes9
• Oicialidad9 el procedimiento se impulsará de oficio en todos sus
trámitesC normalmente no se necesitará la petición de los administradosen tal sentido 5art.).1>.
• I>-aldad ante la Le?9 en el despacho de los expedientes se guardará el
riguroso orden de incoación en asuntos de homognea naturale*a, salvo
que por el 3itular de la unidad administrativa se d orden motivada y
escrita en sentido contrario 5art. ).(>.
• Ec+n+m=a" celeidad ? eicacia9 este principio se traduce en las
siguientes consecuencias9
o Gue se acuerden en un solo acto todos los trámites que, por su
naturale*a, admitan impulsión simultánea
o Gue al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otros
órganos, deberán consignarse en la comunicación cursada el pla*o
legal establecido al efecto
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o Gue los trámites que deban ser cumplidos por los interesados deberán
reali*arse en el pla*o de 1D días a partir de la notificación del
correspondiente acto, salvo normas que especifiquen otro pla*o
o +uando se considere que alguno de los actos de los interesados no
re/nen los requisitos necesarios, la $dministración lo pondrá en
conocimiento de su autor, concedindole un pla*o de 1D días para
cumplimentarlo
o Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento,
incluso las que se refieren a la nulidad de las actuaciones, no
suspenderán la tramitación del mismo, salvo la recusación
At=c-l+ 6" c-mplimient+ de t@mites.
Los trámites que deban ser cumpliendo por los interesados deben reali*arse en el
pla*o de 1D días a partir de la notificación, salvo indicación en contra. +uando
en un acto se considere que no re/ne los requisitos necesarios, el interesado
dispondrá de 1D días para cumplimentarlo, decayendo en su derecho si no lo
hace.
At=c-l+ " c-esti+nes incidentales.
Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que
se refieran a la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo,
salvo la recusación.
BIBLIOGRAFÍA
A) LIBROS:
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3ACACORO" :-sta*+. 3ratado de @erecho $dministrativo. +uarta
2dición $ctuali*ada. %aceta Hurídica .$. , 3omo --.
MOR(N )R3INA" 4-an Cal+s. &ueva Ley del #rocedimiento
$dministrativo %eneral. MOR(N )R3INA" 4-an Cal+s B26% +omentarios a la Ley del
#rocedimiento $dministrativo %eneral. Guinta edición. Lima9 2ditorial
%aceta Hurídica.
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http9EEservicio.indecopi.gob.peErevista+ompetenciaEcastellanoEarticulosEprim
avera(DDFED=$puntesobre#rocedimiento$dministrativo.pdf
http9EEIII.acpuju.comE(DDFED!Edoctrina4los4principios4del4procedimiento4
administrativo4en4la4ley4del4procedimiento4administrativo4general4
fundamentos4alcances4e4importanciaE