nuevos retos del sistema político...

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María Marván Laborde◆

Espiral, Estudios sobre Estado y Sociedad Vol. VIII. No. 24 ❑ Mayo / Agosto de 2002

Nuevos retosdel sistema político

mexicanoFuncionalidad de la

competitividad entre lospartidos políticos

El presente trabajo hace una revisión de loscambios más importantes del sistema político

mexicano en los últimos años, y los riesgosde funcionalidad que se presentan a causa dela alternancia en la presidencia y la existencia

de un gobierno dividido. El problema seaborda desde cuatro perspectivas: la

composición propia del sistema de partidos;el análisis de los principales retos que los

partidos enfrentan en el interior de suspropias organizaciones; el estudio de algunasreglas y definiciones del sistema electoral queafectan el comportamiento de los partidos, ypor último, la relación que se establece entrelos partidos en el Congreso de la Unión y de

éstos con el Ejecutivo.

◆ Investigadora adscrita al Departamento deEstudios Sociourbanos de la Universidad deGuadalajara.

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Introducción

A principios del siglo XXI,las características, tanto delsistema político mexicanocomo del subsistema de par-tidos, son tan diferentes deaquellas que prevalecieronla mayor parte del siglo XX,que es necesario establecer

nuevas definiciones para entenderel ambiente en el que se muevenlas fuerzas políticas. Para ello, elpropósito de este trabajo es revisarlas principales características delsistema de partidos y ver de quémanera éstas impactan sobre el sis-tema político en general. Abordo elproblema desde cuatro perspecti-vas. Primero, la composición delsistema de partidos a partir decuántos de ellos compiten en el jue-go electoral, y su interrelación. Ensegundo lugar se hace un breve re-cuento de los principales retos in-ternos que enfrentan en las relacio-nes entre las élites y los militantes.En el tercer apartado, analizo laforma en la que algunas reglas ydefiniciones del sistema electoralafectan el comportamiento de lospartidos en la vida política. Por úl-

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timo, pero no por ello menos importante, se estudia la rela-ción de los partidos en el Congreso de la Unión, entre sí, yde éstos con el Ejecutivo.

La democracia mexicana tiene tres definiciones básicascuyo sustento está en la Constitución Política de los Esta-

dos Unidos Mexicanos (CPEUM). El sistema político es pre-sidencial, bicamaral y federal. Nuestro pasado inmediatoestuvo caracterizado por tener un sistema de partido hege-mónico no competitivo; sin embargo, después de dos dece-nios de múltiples transformaciones, que se centraron en lalegislación electoral,1 podemos decir que existe un sistemacompetitivo en el que las diversas fuerzas políticas estánorganizadas en partidos políticos que se disputan la mayo-ría de los puestos de elección popular. Para entender la di-námica de la actual estructura política es indispensabletomar en cuenta ciertas condiciones impuestas por el siste-ma electoral, tales como que la reelección está prohibida entodos los casos de sufragio ciudadano. El presidente duraen su encargo seis años. La Cámara de Diputados se re-nueva completamente cada tres años, y la de Senadorescada seis, junto con la presidencia de la república. Con baseen estos elementos es posible afirmar que la capacidad delpresidente para formular y poner en marcha políticas pú-blicas de manera autónoma es muy reducida. Está acotadatanto por la correlación entre las diversas fuerzas políticascomo por las características específicas impuestas por cadacoyuntura. A diferencia del pasado, hoy está obligado a ne-gociar y generar consensos tanto con las fuerzas políticasrepresentadas en el Congreso como con los gobiernos esta-tales. La estructura legal heredada del régimen revolucio-nario no está hecha para gobernar la pluralidad, y por elloes urgente identificar las complicaciones que se generan a

1 1977-1997 pueden ser consideradas las fechas que marcan el inicio y el fin delproceso de reformas electorales que permitieron la transformación de un sistema departido hegemónico no competitivo en un sistema de pluralismo limitado.

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partir de la propia pluralidad y reformar el marco institu-cional para garantizar que en el futuro inmediato puedaconsolidarse un sistema que sea, simultáneamente, demo-crático y eficiente.

El 2 de julio de 2000, día en que el candidato a la presiden-cia del PRI fue derrotado, es aceptado comúnmente como unafecha simbólica que marca el fin de una época y el comienzode otra. El análisis más superficial nos llevaría a suponerque la alternancia presidencial fue, simple y llanamente, uncambio de partidos en el poder. El triunfo del PAN puede leer-se como la forma en la que el electorado castigó al PRI; sinembargo, desde la perspectiva de la alternancia de los parti-dos, podríamos decir que la decisión de cambio fue limitada,ya que a pesar de que éste se anhelaba, al mismo tiempo elelectorado consiguió mantener el statu quo, pues el PAN ganóla presidencia de la república y el PRI conservó la mayoríarelativa en las dos cámaras.2

Sin embargo, analizado desde otra perspectiva, el de loscomicios es un proceso bastante más complicado y de trans-formación radical que obliga a estudiar cómo conviven cier-tas estructuras políticas actuales con otras viejas, lo queimplica hacer propuestas a fin de que funcionen en el nue-vo entorno político. Sea consciente o no de ello, el electora-do consiguió más un cambio de régimen que uno de parti-dos en el poder. A pesar de que la Constitución de 1917estableció siempre la división de poderes como una formade control, es ampliamente aceptado que ésta nunca ha fun-cionado en el país real. En México, la experiencia autorita-ria fue sinónimo de presidencialismo ilimitado e irrespon-sable. Por siete decenios no hubo fuerza política eficienteque se le pudiera oponer al presidente. Éste era irrespon-sable frente a los otros dos poderes y controlaba de hecholas principales decisiones de los estados que forman la fe-

2 Ya desde 1997, el PRI tenía mayoría relativa en la Cámara de Diputados.

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deración. Los abusos de poder junto con las recurrentes cri-sis políticas y económicas fueron forjando un alto nivel derechazo al autoritarismo. En los años de transformacióndel sistema político mexicano creció la convicción popularde que el presidente necesita un Congreso que lo controle,y los cambios en el sistema electoral han propiciado que elpoder de los legisladores sea un contrapeso a la fuerza yautonomía del presidente. A partir de que la alternancia departidos en el poder se ha convertido en una realidad coti-diana del sistema político mexicano, la aparición de gobier-nos divididos tiende a ser la regla, más que la excepción.Con frecuencia el Ejecutivo no tiene mayoría relativa en elCongreso, rara vez cuenta con mayoría absoluta y jamáscon mayoría calificada; por lo tanto, es indispensable pen-sar en nuevas formas institucionales que garanticen el en-tendimiento entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo, a finde que la parálisis no se convierta en una amenaza cons-tante a la estabilidad política.3

Sistema de partidos políticos

Si tomamos en cuenta la tipología clásica de partidospolíticos de Sartori,4 podríamos decir que México apuntahacia la consolidación de un sistema de partido de pluralis-mo limitado. Quizá todavía no sea momento para predecirqué tipo de sistema de partidos será el que finalmente seconsolide en el nuevo régimen mexicano; no debemos olvi-darnos de que la tipología mencionada está hecha a partirdel análisis de sistemas políticos estables, refleja el com-

3 Alonso Lujambio (2000), El poder compartido. Un ensayo sobre la democratización

mexicana, México, Océano.4 Sartori considera que existen siete tipos distintos de partidos políticos. 1. Sistema

de partido único 2. Sistema de partido hegemónico. 3. Sistema de partido dominante.4. Bipartidismo. 5. Pluralismo limitado. 6. Pluralismo extremo y 7. Atomización departidos. Los dos primeros no son sistemas competitivos, y por tanto no son demo-cráticos. El resto sí lo son.


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portamiento de un determinado país durante varios dece-nios. Los años de transformación de la legislación electoraldesestabilizaron la correlación de fuerzas entre los parti-dos y, por necesidad, una de sus principales característicasfue la inestabilidad en las tendencias electorales y en elnúmero de partidos que cada elección entró y permanecióen el juego político.

Todas las elecciones federales, desde 1977 hasta 2000,han aparecido y desaparecido partidos políticos. Sólo lasúltimas dos votaciones fueron hechas con el mismo marcolegal. Algunos partidos cambiaron de nombre, otros se fu-sionaron para fortalecer su presencia entre los ciudadanosy los demás simplemente han desaparecido, porque des-pués de la primera elección perdieron su registro. Uno delos propósitos de la Ley Federal de Organizaciones Políti-

cas y Procesos Electorales (LFOPPE, 1977) fue permitir y pro-piciar la creación de nuevos partidos políticos. En ciertamedida se facilitaron las condiciones para reconocer la exis-tencia de nuevos grupos que decidieron organizarse comopartidos políticos. En México, para ser considerado partidopolítico nacional hay que obtener el registro por parte de laautoridad.5 A fin de obtener el registro hay que cumplir conuna serie de requisitos establecidos en la legislación electo-ral. El registro sirve para tres propósitos simultáneos: 1)Participar en las elecciones federales y locales. 2) Ingresaral Congreso, y 3) Gozar de financiamiento público.6 A pesarde que existen facilidades importantes para nuevos parti-dos, pocos han logrado una presencia estable, y al no alcan-

5 Desde 1946 hasta 1991, esta autoridad era directamente la Secretaría de Gober-nación. Después fue Instituto Federal Electoral.

6 Un análisis comparado de leyes electorales nos permite comprobar que en otrospaíses se diferencian las condiciones que les permiten a los partidos existir, entrar alCongreso y obtener financiamiento del Estado. Un buen ejemplo es Alemania, dondelas condiciones para existir son mínimas. La posibilidad de obtener financiamiento estádirectamente ligada con el número de votos que pueden conseguir; sin embargo, elporcentaje de votos para entrar al Congreso es de 5 por ciento de la votación.

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zar el umbral de 2 por ciento, pierden su registro y por lotanto desaparecen (Cuadro 1).7

De los partidos vigentes hoy día en México, sólo dos exis-tían antes de 1977. Éstos son el Partido RevolucionarioInstitucional (PRI) y el Partido Acción Nacional (PAN). To-mando en cuenta las cuatro últimas elecciones federales,1991, 1994, 1997 y 2000, podríamos aseverar que en Méxi-co hay tres partidos políticos estables capaces de ganar porsí mismos al menos 10 por ciento de los votos y las curulesen disputa. Además del PRI y del PAN está el Partido de laRevolución Democrática (PRD). Existen múltiples partidospequeños que participan en la vida electoral del país, cuyacapacidad de incidir en la vida política nacional es bastan-te limitada, bien sea por su tamaño o por su propia inesta-bilidad. 8 Como veremos en el inciso IV, en la LVIII Legisla-tura (2000-2003), su importancia disminuye todavía más,ya que ni siquiera la suma de todos ellos le sirve al PRI o alPAN para asegurar la mayoría absoluta (251/500 diputa-dos). El tripartidismo es una realidad nacional que se inte-gra mediante bipartidismos regionales. Con excepción deunas cuantas entidades federativas verdaderamentetripartidistas, entre ellas el Distrito Federal, el estado deMorelos y el Estado de México, el bipartidismo (PRI-PAN oPRI-PRD) domina los diversos escenarios políticos.

Por definición constitucional (artículo 41) y como heren-cia de la Ley Federal Electoral de 1946, los partidos políti-cos tienen que cumplir con ciertos requisitos en la distribu-ción de su membresía para adquirir el carácter de nacionales

7 Desde la elección federal de 1979 hasta la de 1994, el mínimo requerido por la leyera de 1.5 por ciento, en la reforma de 1996 se aprobó que para la elección posterior,fuera de 2 por ciento.

8 Muchos de los partidos pequeños son tan fugaces que no influyen en la definiciónde la agenda política. Con respecto al tamaño, su importancia puede variar de unaLegislatura a otra en la medida en que sean útiles a los partidos grandes para haceralianzas. Debido a que en México no existe un sistema de alianzas estables en losperiodos legislativos, la posibilidad de influir de los partidos que tienen menos de 5 porciento es todavía más limitada.


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y tener derecho a participar en las elecciones federales. Elpropósito original de esta disposición fue disminuir el nú-mero de partidos existente. Como bien señala Molinar,9 laley fue muy efectiva, ya que de 1946 a 1957, once partidossolicitaron su registro y, o no lo obtuvieron, o lo perdieronposteriormente. A través de una ley restrictiva y la aplica-ción discrecional de ésta por parte de la Secretaría de Go-bernación, el autoritarismo mexicano consolidó un sistemade partidos cerrado y estable; de 1958 a 1976 hubo sólocuatro partidos nacionales y sistemáticamente, sólo doscandidatos a la presidencia de la república. Paradójicamen-te, en condiciones de pluralidad la disposición federal deque los partidos deban tener carácter nacional ha propicia-do que algunos se conviertan en verdaderas empresasparaestatales que, al margen de su eficiencia, gozan definanciamiento público tanto federal como estatal.

Cuando se reguló en la década de los noventa que elfinanciamiento de los partidos tenía que ser mayoritaria-mente público, se buscaba solucionar y prevenir algunosproblemas, tales como la utilización del presupuesto de losprogramas de gasto social a favor del partido en el poder yla utilización de partidos nuevos y ficticios para lavar dine-ro. Gracias a las reformas a las leyes electorales se consi-guió normar el acceso de los partidos a dinero público. Conello, el Estado ganó autoridad para fiscalizar los gastos delos partidos políticos, tanto en épocas de campaña como enperiodos intercampaña. Sin embargo, es momento de reco-nocer que no pocos partidos pequeños se han convertido ennegocios familiares cuyos recursos provienen 100 por cien-to del erario y que con relativamente poco esfuerzo puedenpermanecer en la vida electoral y gozar de fuertes cantida-des de dinero público.

9 Juan Molinar (1991), El tiempo de la legitimidad. Elecciones autoritarismo y demo-

cracia en México, México, Cal y Arena.


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La obligación de que los partidos sean nacionales ha pro-vocado, hasta el momento, otros dos efectos perversos en elsistema de partidos. En primer lugar, tenemos los institu-tos políticos pequeños que en 2000 obtuvieron su registropor medio de la alianza con un partido mayor; a pesar deque no han podido demostrar la capacidad de ganar por símismos 2 por ciento de los sufragios en ninguna de las vo-taciones locales, todas las entidades tienen la obligación desostenerlos por lo menos hasta concluido el proceso federalde 2003. Antes de la elección de 1988 se permitían las can-didaturas comunes. A través de esta figura legal, dos parti-dos o más podían presentar el mismo candidato. Despuésdel éxito electoral de Cuauhtémoc Cárdenas como aspiran-te a la presidencia por el Frente Democrático Nacional (FDN),el PRI decidió autoprotegerse y reguló las alianzas hacién-dolas muy costosas para los partidos involucrados en ellas.A fin de tener derecho a presentar candidatos comunes, ten-drían que pactar una alianza que unificara candidatos entodos los puestos disputados en la elección federal. En elaño 2000, el Partido Acción Social (PAS), el Partido de laSociedad Nacionalista ( PSN) y Convergencia DemocráticaPartido Político Nacional ( CDPPN), se aliaron con el PRD yde esta forma garantizaron su existencia.10

A pesar de que en el ámbito de los estados domina unarelación bipartidista, de cualquier manera es obligatoriomantener los partidos nacionales; éste es el origen del se-gundo problema. Cuando un determinado estado es gober-nado por el PRD o el PAN, subsiste, en realidad, un vacío

10 Quienes defienden las coaliciones por encima de las candidaturas comunes argu-mentan que es un elemento positivo para fortalecer a los partidos políticos que elfundamento de la alianza entre ellos exige compartir la plataforma política y el progra-ma de acción, evitando así que la figura carismática de un líder rompa la lógica delsistema. La debilidad de esta argumentación es que las leyes actuales mexicanas noobligan a sostener ningún compromiso entre los partidos coligados una vez que éstoshan llegado al Congreso. El actual sistema de alianzas favorece que éstos sean conce-bidos como máquinas electorales.

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político por falta de adeptos dispuestos a militar y votarpor una tercera opción; se genera un hueco en espera de serllenado por caciques locales que poco tienen que ver conuna ideología de ese partido. Se establecen relaciones demutua conveniencia. Afiliándose a este partido, el caciquelocal consigue organizarlo en el estado y con ello incrementasu presencia nacional, a la vez que obtiene privilegios quele permiten el control de una cantidad nada despreciablede recursos políticos y económicos. Es probable que de estamanera se extienda el tripartidismo a todo el país, perotambién hay que reconocer que esto genera importantesinconsistencias ideológicas que propician la indisciplina enlos congresos, debido a que los partidos son concebidos yoperados como máquinas electorales del estilo estadouni-dense, en el que no es precisamente la organización parti-dista la que se hace responsable del gobierno ni del diseñode las políticas públicas.11

Partidos como organizaciones

La nueva realidad política nacional ha creado problemasimportantes en el interior de los tres principales institutospolíticos. Una de las primeras realidades que deben reco-nocerse es la inutilidad de la definición dicotómica de par-tido en el gobierno versus partido(s) de oposición. Debido alesquema tripartito y a los múltiples gobiernos divididos quese repiten en toda la república, es difícil utilizar esta divi-sión elemental para entender las relaciones entre los parti-dos. En alguna medida, todos tienen responsabilidades degobierno y oportunidad de oponerse. La necesidad de alian-

11 En Europa, los partidos tienden a ser cuerpos homogéneos, con presencia per-manente en el sistema político, y se considera que son el origen de los planteamientosbásicos que diseñan las políticas públicas. Por el contrario, los partidos políticos enEstados Unidos son maquinarias electorales. La responsabilidad del diseño de políticaspúblicas está compartida entre el gabinete presidencial y el sistema de comisiones(committees) en el seno del Congreso.


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zas en los congresos impide asumir definiciones propias deuna democracia mayoritaria. En México, todo apunta ha-cia la consolidación de una democracia consensual cuyacaracterística más importante es la necesidad de colabora-ción entre diferentes partidos para tomar decisiones. Por lotanto, habrá de reformarse la Constitución y todas las le-yes secundarias que buscan regular la vida política nacio-nal, incluyendo las reglas internas de los partidos,12 toman-do en cuenta esta definición determinante de nuestrosistema. La falta de reconocimiento cabal de esta realidadgenera fuertes problemas en cada uno de los tres partidosprincipales y pone en riesgo la consolidación del nuevo ré-gimen.

Al tener acceso a puestos de poder, los dos partidos quetradicionalmente habían estado confinados a ser oposito-res, es decir, el PAN y el PRD, han enfrentado fuertes fractu-ras internas que afectan sus principales decisiones. Lo mis-mo sucede en el PRI, aunque por las razones contrarias.Cada derrota electoral le ha provocado resentimientos quehan roto de manera importante la lógica de la organizaciónvertical y la disciplina que prevaleció en los años del siste-ma de partido hegemónico. En términos generales, podría-mos decir que existen dos tipos de divisiones comunes a lostres principales partidos: por un lado hay tensiones impor-tantes entre la burocracia central de los comités ejecutivosnacionales y las direcciones estatales. La jerarquía federalpretende seguir imponiendo sus posiciones y decisiones sinreconocer que una de las consecuencias del proceso de de-mocratización del país es que la fuerza de cada uno de lospartidos emana de la respuesta electoral que logra gene-rar; es decir, hay una nueva fuente de poder local que antes

12 La definición de reglas de cada uno de los partidos es un problema interno quesólo concierne a los militantes, pero para que sus reglas funcionen, es indispensableque sean elaboradas a partir del reconocimiento de que existen ciertas condicionesimpuestas por la realidad política nacional.

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no existía. Los cuerpos directivos de cada estado tienen hoyuna palanca efectiva que les permite resistir a la centrali-zación e imposición de los CEN y buscan, de diversas mane-ras, resguardar sus propios espacios para la clase políticalocal que es reconocida por el electorado. La segunda divi-sión tiene que ver con la distancia que existe entre la élitepartidista y la militancia. Existe muy poca e ineficientecomunicación entre las élites y los miembros activos de lospartidos. Las decisiones se toman por la jerarquía, y raravez se comunican hacia quienes no tienen puestos de direc-ción.

Los partidos son jurídica y electoralmente muy podero-sos. Tienen garantizado el acceso a grandes cantidades derecursos públicos, y el control que sobre éstos tienen susélites les permite garantizar un alto grado de disciplina ycohesión entre sus miembros. No obstante, podemos afir-mar que los partidos no son espacios deliberativos, no exis-ten instancias de discusión que les permitan a sus miem-bros participar en los diversos procesos de construcción depolíticas públicas. Los principios de doctrina, las platafor -mas electorales y la agenda legislativa no son producto delas discusiones informadas. La participación de la militanciaen decisiones de los partidos es extremadamente baja; tam-poco existen mecanismos permanentes a través de los cua-les los legisladores y miembros de los consejos ejecutivosnacionales les participen a sus militantes qué decisionestomaron y por qué razones lo hicieron.

El artículo 38 (inciso h), del Código Federal de Institu-

ciones y Procedimientos Electorales establece dentro de lasobligaciones de los partidos: “Editar por lo menos una pu-blicación mensual de divulgación y otra de carácter teóricotrimestral” El PAN publica La Nación; el PRI, Examen y elPRD Coyuntura. La revisión de los números publicados en1995 y 1996, los años de discusión de la reforma electoralque terminó por independizar de manera definitiva al IFE


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del Ejecutivo, nos permite afirmar que las principales dis-cusiones y decisiones de los partidos no están necesaria-mente reflejadas en estas publicaciones que, se supone, sonsus órganos oficiales de comunicación con la militancia enparticular y el electorado en general. El extremo es la re-vista Examen, que en más de dieciocho meses no trató unosolo de los temas que estaban sobre la mesa.

En los últimos dos decenios, en el debate político, así comoen las demandas de los partidos de oposición, se advierteuna preocupación por crear condiciones políticas que ga-ranticen la participación institucional en la vida política.La preocupación fundamental, aunque no exclusiva, ha sidola reestructuración del sistema electoral y del sistema departidos; sin embargo, poco ha sido el tiempo que nuestrospolíticos y especialistas han dedicado a la definición y crea-ción de políticas públicas. En el viejo sistema, las políticaspúblicas emanaban del Ejecutivo. La presidencia, en cola-boración con algunos secretarios de Estado, entre los quedestacan desde luego Hacienda y Crédito Público y el go-bernador del Banco de México, dictaban los lineamientosgenerales que normalmente aparecían como la única alter-nativa viable para el país. La falta de poder efectivo de laoposición le permitió una resistencia de manera sistemáti-ca y más o menos radical sin la necesidad de presentar al-ternativas viables. Hoy, que los partidos comparten el po-der y la responsabilidad de gobernar, podemos afirmar queno existe coherencia entre las declaraciones de los partidosy la responsabilidad de proponer soluciones viables a losgrandes problemas nacionales. En muchas ocasiones hantenido que admitir, incluso, la falta de personal altamentecalificado con capacidad real de propuesta. Tanto el PAN

como el PRD han tenido que recurrir a los mismos cuadrosde tecnócratas que servían al PRI, no tanto por la existenciao la intención de crear un servicio civil de carrera, sino porverse obligados a reconocer que carecen de los cuadros ne-

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cesarios para puestos que requieren un alto grado de espe-cialización.

El poder político y económico de las élites partidistas hapropiciado la burocratización de los partidos, y con ello loque podríamos llamar el “síndrome Michels”.13 Cada vez esmás importante la proporción de políticos que viven delpartido y que se dedican a esta actividad de tiempo comple-to. Existe una relación muy complicada entre los miembrosdel partido que parecen rotarse los puestos de elección po-pular, los encargos burocráticos dentro del partido y lospuestos clave de gobierno con los miembros que dedicansólo parte de su tiempo libre a las actividades políticas. Lacomplejidad propia de las tareas políticas ha exigido laprofesionalización de los partidos y, al mismo tiempo, hadesvalorizado el trabajo voluntario de los militantes. Porsu parte, los militantes resienten que sólo unos pocos ten-gan acceso al dinero público que los partidos reciben. Ennumerosas ocasiones, los dirigentes de los partidos políti-cos se quejan de que ya no hay quien haga labores de “boteo”y “pintas de bardas” si no se les paga. Parte de los resenti-mientos en el PAN y el PRD tienen que ver con miembrosque por años estuvieron dispuestos a hacer este trabajovoluntario y que se les ha negado el acceso a puestos degobierno con derecho a sueldo y prebendas. Por supuesto,estas quejas han sido más recurrentes en el PAN y en elPRD que por años vivieron gracias al soporte de estamilitancia desinteresada que entregaba muchas horas detrabajo y, sobre todo, que era parte de una mística especialde trabajo.

13 Michels, probablemente el primer sociólogo que hizo un estudió sobre las rela-ciones internas de un partido político (el Partido Socialdemócrata alemán, a principiosdel siglo XX) concluía que al margen de que un partido tuviese una ideología de dere-cha o de izquierda, la posibilidad de participar de las masas de manera efectiva en lasdecisiones de un país requería un alto grado de especialización y burocratización queterminaba por excluir a la mayoría, generando lo que llamó “la jaula de hierro de laoligarquía”.


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Los estatutos actuales de los tres partidos principales noson herramientas útiles para establecer criterios genera-les que normen la relación entre la burocracia de los parti-dos y los militantes que no quieren o no pueden dedicarse ala política de tiempo completo. Tampoco sirven para evitarque los procesos de filiación, selección de candidatos a pues-tos de elección popular y acceso a cargos de gobierno gene-ren tensiones que muchas veces terminan en rupturas.

a) Retos del PRI

El Partido Revolucionario Institucional se enfrenta a lanecesidad, por primera vez en su historia, de convertirseen un verdadero partido político. Fundado en 1929 porPlutarco Elías Calles, fue un partido que nació del Estadopara resolver los problemas de éste y para brindar a la Re-volución Mexicana la posibilidad de institucionalizar lasrelaciones de gobierno con los líderes y caciques emanadosdel mismo movimiento armado. El PNR, PRM o PRI siemprefue un una organización que ofreció mecanismos cerradosy funcionales que sirvieron para la circulación de las élites.La filiación individual nunca fue la forma de ingreso a laorganización; en un principio el PRI estuvo formado por laagrupación de partidos locales. Siendo todavía el partidomuy joven, 1933, los partidos locales se diluyeron en unajerarquía nacional en la que la integración y afiliación através de la vida sectorial fueron determinantes. La afilia-ción obligatoria de trabajadores, campesinos y burócratasprovocó que cuando las elecciones se convirtieron en proce-sos medianamente transparentes, fuera un partido con másafiliados que electores.

El proceso de transformación de las reglas electorales yla creación de órganos electorales independientes provoca-ron derrotas que en la lógica de poder del PRI eran inconce-bibles. Esto ha generado divisiones y resentimientos im-portantes. En los últimos tres sexenios del PRI (1982-2000)

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se abrió una gran distancia entre los tecnócratas que ocu-paban los puestos más altos del gobierno y los políticos contradición de militancia activa a través del partido.14 Grosso

modo, los primeros han sido identificados con la derechaneoliberal y militan a través de la participación en puestosde la burocracia federal; los segundos, conocidos como lospolíticos, y despectivamente como los “dinosaurios”, fueronrelegados, y en términos generales se identifican con elpopulismo de Estado propio de los decenios de gloria delproyecto revolucionario (1940-1970). Es importante reco-nocer que se establecieron las bases para un doble conflic-to: el primero, generado por el cambio de proyecto político(apertura electoral y disposición a respetar los triunfos dela oposición), y el segundo, anclado en el cambio de políticaeconómica (abandono del nacionalismo revolucionario yaceptación de los parámetros impuestos por el Banco Mun-dial y por el Fondo Monetario Internacional)

Como mencionamos anteriormente, los cambios en lasleyes y autoridades electorales permitieron que la oposi-ción tuviera cada vez mayor acceso a los puestos de elec-ción popular. Crear una cultura de respeto a los resultadoselectorales propició un conflicto entre la jerarquía del CEN

y las de los estados, más ligadas a los problemas específi-cos de cada uno y más sensibles a las demandas de la socie-dad local. En muchas ocasiones las derrotas fueron atri-buidas a las imposiciones insensibles del CEN. El conflictose ha tornado especialmente agudo en los estados en losque el PRI ha perdido la gubernatura. El PRI se acostumbróa crecer y vivir sin la necesidad de tener finanzas claras; elacceso a recursos del gobierno y la certeza de ganar todaslas elecciones les permitía adquirir deudas durante las cam-pañas que posteriormente podían pagar del erario o biencompensar a través de contratos y prebendas propias de

14 Desde luego, es difícil hacer una distinción clara entre tecnócratas y políticos,sobre todo por la estrecha relación que siempre tuvieron partido y gobierno.


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las condiciones hegemónicas. Los grupos políticos que hanido perdiendo se han encontrado con una serie de deudas,no pequeñas, que se transforman en muchos de los casosen deudas personales.

El PRI fue un partido que por decenios vivió confiado másen los usos y costumbres del partido que de acuerdo con lareglamentación que le marcaban sus propios estatutos. Noexistían procesos claros para la nominación de candidatos nipara lograr el acceso a los puestos de alta jerarquía del par-tido. La fuerza del presidente de la república era incontesta-ble y las designaciones eran avaladas ex post por los procedi-mientos que marcaban sus propios estatutos. La disciplinanormalmente era compensada con puestos públicos, pero alabrirse las élites a la competencia real, se debilitaron lasrazones para mantener cohesión y disciplina. A pesar deesto, todavía es cierto que el PRI es el partido más disciplina-do de los tres. Uno de los problemas que ha generado la pér-dida de la presidencia de la república es que se ha generadoun cierto vacío de poder. No saben a ciencia cierta a quiénvoltear; el liderazgo de Dulce María Sauri no compensa elvacío dejado. Existen otras figuras del partido en abiertacompetencia, y esto genera desconcierto. Podemos identi-ficar al menos dos figuras importantes: Beatriz Paredes, lí-der de la fracción priista de 2000-2001, presidente de lamesa directiva de la Cámara de Diputados de 2001-2002 y elliderazgo de Roberto Madrazo Pintado, ex gobernador deTabasco, que compitió por la candidatura a la presidencia dela república en noviembre de 1999.

La obligación de aceptar las derrotas genera la demandade participación de las bases en los procesos de seleccióntanto de los candidatos a los puestos de elección popularcomo de dirección del partido. A pesar de que la presión haido creciendo desde 1988, los estatutos del PRI no han sidosuficientes para hacer frente a esta nueva demanda. Exis-ten fuertes resistencias culturales que dificultan el funcio-

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namiento de los mecanismos inventados para propiciar laparticipación de la militancia. Hay una disposición intrín-seca a leer cuál es la línea que se marca desde arriba. Has-ta ahora se han enfrentado al problema de que los procedi-mientos se definen con un alto grado de discrecionalidadpara cada caso y, normalmente, las reglas mínimas se acuer-dan una vez que los procesos han comenzado, es decir, unavez que se han pronunciado los posibles interesados paracontender por los puestos. Esto ha incrementado los con-flictos y resentimientos internos. Es un principio elemen-tal de la política y del derecho de que las normas para tenervalidez jurídica y legitimidad política tienen que ser de ca-rácter general. Las normas hechas ad hominem normal-mente generan más problemas de los que solucionan, esteha sido el caso de la mayoría de las elecciones “primarias”que ha ido ensayando el PRI en diversas localidades, inclui-da la elección interna de Francisco Labastida como candi-dato a la presidencia de la república en 1999.

Actualmente el PRI se encuentra en un proceso de trans-formación interna en el que tendrá que decidir sobre surefundación. Debido a la derrota de julio de 2000, todo estáa discusión. Desde el nombre hasta las normas para regu-lar procesos internos y las formas de generar vínculos conla sociedad tendrán que definirse a partir de noviembre de2001 si es que logran realizar la XVIII Asamblea que ya seha pospuesto en más de una ocasión.

b) Los retos del PAN

Las divisiones internas del PAN están relacionadas conla vieja fractura15 entre los tradicionalistas o viejos mili-

15 Desde el proceso de nombramiento del candidato presidencial en 1976, se hizoevidente una división interna que suponía dos concepciones distintas en la política. Porun lado estaba el grupo que sostenía la candidatura presidencial de Efraín GonzálezMorfín y por el otro, quienes apoyaban la de Pablo Emilio Madero, encabezados porJosé Ángel Conchello. Desde entonces, esta división nunca ha podido ser superada; porel contrario, se ha ahondado y sirve como referencia en todos los conflictos internos.


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tantes, y los llamados neopanistas, a quienes se les acusafrecuentemente de haber ingresado al partido por oportu-nismo político. Este último grupo se identifica con organi-zaciones empresariales y con el grupo de Manuel J.Clouthier, quien a través del DHIAC reclutó nuevos miem-bros al partido.16 En términos generales, estos nuevos mi-litantes son considerados como más agresivos en su con-cepción de la política. Actuaron a partir del convencimientode que había que hacer política rompiendo formas tradicio-nales que habían encajonado al PAN como un partido de 10-15 por ciento. Se abrieron a una serie de alianzas estratégi-cas que les permitieron crecer de manera acelerada. Yamencionamos la relación con empresarios; habría que agre-gar, por un lado, la relación con la Iglesia, que tomó dimen-siones distintas, sobre todo a partir de la reforma al artícu-lo 130 constitucional, impulsada, paradójicamente, porSalinas de Gortari; y por otra parte, la relación con orga-nismos no gubernamentales y con grupos de intelectualespreocupados por la democratización del país.

Vicente Fox, actual presidente de la república, provienede este último grupo, y por lo tanto es visto con recelo por lospanistas tradicionales. Alimenta el conflicto la forma más omenos autónoma de Fox de hacer política y buscar apoyospersonales más allá de las estructuras del partido. Dos hansido las causas de tensión: primero, la creación de la organi-zación Amigos de Fox, que rebasó las estructuras del partidoy que nunca fue controlada por el CEN. En segundo lugar ha-bría que tomar en cuenta la organización del gabinete en don-de muchos panistas tradicionales buscaron ocupar puestos

16 En 1982, Clouthier era líder de la Coparmex. La participación de líderes empre-sariales en el PAN fue muy importante después de la nacionalización de la banca, en1982. Aun cuando muchos empresarios respaldaron la política económica de Miguelde la Madrid y, sobre todo, de Carlos Salinas de Gortari, hubo un sector importante yeconómicamente poderoso que nunca abandonó la convicción de que era indispensa-ble reforzar la competencia política. A este grupo le pareció que uno de los principalespeligros políticos estaba, precisamente, en la falta de competencia.

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de primer nivel que les fueron asignados a hombres y muje-res ajenos al partido, algunos de ellos empresarios que ayu-daron a financiar la precampaña de Fox, que es consideradacomo más importante que la propia campaña.

A diferencia del PRI, el PAN nació como un partido forma-do por ciudadanos. Sin lugar a duda se puede afirmar que,de los tres principales partidos, el PAN es el que tiene losestatutos que más claramente marcan cuáles deben ser losprocedimientos para reclutar nuevos miembros. Estas re-glas funcionaron razonablemente bien mientras la fuerzadel partido era marginal en el sistema político. Una vezque ha ido conquistando espacios de poder, los mecanismostradicionales resultan insuficientes y se han ido corrom-piendo. Cuando el PAN gana una gubernatura, una de suspreocupaciones centrales es evitar que el partido se llenede oportunistas y, normalmente, tienden a cerrar las puer-tas del partido con el pretexto de preservar la integridadde la mística panista. A partir de una concepción maniqueade la política consideran que es indispensable conservar la“pureza” en las intenciones de los miembros del partido. Deacuerdo con su propio discurso, nadie debería entrar a éstepara buscar el poder o para lograr beneficios personales; lapreocupación central de todo panista debería ser la conse-cución del bien común. Con base en esta justificación ideo-lógica, la discrecionalidad de la que gozan quienes tienencapacidad de admitir o rechazar nuevos miembros sirve paradeterminar la correlación de fuerzas en los procesos de se-lección de candidatos.

A fin de poder ingresar al partido es necesario recibir lainvitación, o por lo menos el apoyo, de alguno de los miem-bros ya registrados, tomar un curso de inducción y pasarun tiempo de prueba. (Artículos 8, 9, 10, 11 y 12 de los esta-tutos). Debido a que los procesos de designación de candi-datos se hacen mediante convenciones internas, bastantebien reglamentadas, vigilar la puerta de entrada a los co-


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mités municipales es la forma más eficiente de controlarlos procesos de asignación de las candidaturas. Las luchasinternas se han tornado francamente agresivas y poco cla-ras para conseguir el control de los procesos de filiación eincluso expulsión o marginación del partido. No obstantelos discursos de unidad que suelen publicarse después decada elección interna, la manipulación de las reglas poralgunos de los líderes del partido genera importantes des-contentos y resentimientos que han minado la unidad de laestructura interna del PAN.

En México nunca ha existido un servicio civil de carreraque establezca de manera clara las reglas de entrada, depromoción y de salida a los puestos de la administraciónpública. Esta carencia se refleja tanto en el ámbito de lo fe-deral como de lo local. Políticos y tecnócratas siempre mane-jaron con un alto grado de discrecionalidad la gran mayoríade los puestos públicos, en especial los llamados de confian-za; es decir, todos aquellos que no están ligados a la Federa-ción de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado. Altriunfar el PAN, tanto en los estados en los que ha podidollegar a la gubernatura así como en la federación, ha gozadode los mismos márgenes de discrecionalidad que el PRI. Lafalta de cuadros preparados de entre los militantes del PAN

ha obligado a los gobernantes panistas a escoger a sus cola-boradores de entre militantes no panistas. Esto ha generadograndes resentimientos y tensiones dentro del partido, so-bre todo frente al fenómeno de lo que podríamos llamar sar-cásticamente “los derechos del pintabardas”. Existen recla-mos de quienes habiendo pintado bardas durante deceniosno se les ofrece ningún puesto de importancia.

El reto más grande del Partido Acción Nacional es en-tenderse a sí mismo como partido en el gobierno. Desdeque nació, en 1939, una de sus preocupaciones constantesfue la ausencia de una relación democrática entre el presi-dente y el partido. Siempre criticaron la subordinación del

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partido a los designios presidenciales. Conforme se han idoconvirtiendo en partido que tiene gobernadores en el podery, más agudamente, desde que ganaron la presidencia, unade sus preocupaciones centrales ha sido no reproducir elservilismo que por tantos años criticaron. En el ánimo deestablecer una diferenciación clara entre ellos y sus ante-cesores, prefieren sabotear las decisiones presidenciales yno encuentran espacios institucionales ni procesos ordena-dos para generar consensos. Dirimen sus diferencias a tra-vés de la prensa y recurren al escándalo como forma depresión. Este proceso pone en evidencia la debilidad de Vi-cente Fox dentro del partido. Debido a la falta de delibera-ción interna, los militantes no asumen como suyas las deci-siones de sus respectivos gobiernos, confunden fácilmentela indisciplina con la democracia interna.

c) Los retos del PRD

El Partido de la Revolución Democrática nació a partir dela fuerza del Frente Democrático Nacional (FDN) que se for-mó para impulsar la candidatura de Cuauhtémoc Cárdenasen 1988. Después del fraude cometido en contra de Cuauh-témoc Cárdenas, muchos de los partidos y organizacionesque se habían adherido al FDN decidieron fusionarse en unsolo gran partido nacional que pudiera reunir las principa-les organizaciones de izquierda del país.17 Para asegurar elregistro, la nueva coalición de izquierda aprovechó el que yatenía el viejo Partido Mexicano Socialista, que solicitó antela Secretaría de Gobernación un cambio de nombre, princi-pios y estatutos. El partido quedó fundado en 1989.

Desde entonces, una de sus preocupaciones en términosde ideología ha sido presentar alternativas al modelo econó-

17 Tres corrientes principales integraron el PRD. La corriente democrática del PRI, laizquierda socialista (Partido Mexicano Socialista) y la izquierda social que comprendíaorganizaciones como la COCEI, la CIOAC, Asamblea de Barrios de la Ciudad de México,Unión de Colonias Populares y Unión Revolucionaria Emiliano Zapata, entre otras.


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mico neoliberal que rige las principales decisiones de políti-cas públicas del país. Esto ha propiciado la confluencia es-tratégica de viejos priistas identificados con el nacionalis-mo revolucionario y algunos sectores importantes de laizquierda tradicional que, por necesidad, se ha desprendidodel modelo soviético y busca nuevas alternativas ideológi-cas y programáticas. La institucionalización de las diversascorrientes les permitió incluir a grupos muy diversos; sinembargo, les ha generado grandes problemas para la conso-lidación de un partido, ya que convive una doble estructura.Por un lado está una débil jerarquía nacional que trata dedar coherencia a la nueva organización, y por el otro la cons-tante presencia de los líderes que se sumaron al proyectoparece confrontarse en todos los procesos internos. No obs-tante que Cuauhtémoc Cárdenas dejó la presidencia delpartido en 1992, su fuerza y presencia como líder moral ycomo candidato único a la presidencia de la república hacomplicado la institucionalización del partido.

En 1999, el proceso de selección de su dirigente nacionalfue largo y accidentado. Las acusaciones de fraude obliga-ron al partido a anular la elección. Pablo Gómez Álvarezocupó la presidencia de manera interina para resolver lascontroversias y repetir la cuestionada elección. Este escán-dalo provocó la pérdida de credibilidad por parte de mu-chos de sus seguidores. Finalmente ganó Amalia García,que poco ha podido hacer para conciliar a los grupos enton-ces enfrentados. Cuando en 1999 Cuauhtémoc Cárdenas ysu grupo más cercano de seguidores se decidieron a lanzarpor tercera vez su candidatura a la presidencia, lo hicieronal margen de las estructuras partidistas.18 Esto generó laruptura de Porfirio Muñoz Ledo, quién aspiraba a la candi-

18 Al igual que Vicente Fox, la jugada de ambos candidatos fue adelantarse a lostiempos y procesos marcados por los estatutos de sus propios partidos, de tal maneraque cuando llegaron los tiempos a los procesos legales, la decisión era prácticamenteirreversible.

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datura. El PRD es un partido cuya vida interna está deter-minada, en gran medida, por fuertes liderazgos que estánen constante competencia tanto por los puestos internoscomo por las candidaturas. Desde ahora hay la preocupa-ción de posicionarse con miras al año 2006, y ello ha provo-cado enfrentamientos muy importantes entre el propioCuauhtémoc Cárdenas, Rosario Robles19 y Andrés ManuelLópez Obrador .

La alianza electoral de 2000 pactada con el Partido delTrabajo (PT), el Partido Acción Social (PAS), el Partido de laSociedad Nacionalista ( PSN), y Convergencia por la Demo-cracia, Partido Político Nacional ( CDPPN), fue doblementecostosa para el PRD. Con el fin de evitar que estos partidosse aliaran al PAN y que fortalecieran a Fox, el PRD les ofre-ció un trato sumamente benévolo que en términos de can-didaturas y puestos de elección popular fue muy impor-tante. El proceso de alianza se hizo en condiciones de unagran presión de tiempo, una vez fracasado el intento deque Cuauhtémoc y Fox lanzaran una sola candidatura deunidad, ambos candidatos actuaron bajo la impresión deque quien reuniera a más partidos en su propia alianzallegaría más fuerte a la presidencia. Las decisiones del pactoaliancista las tomaron las cúpulas de los partidos y no fue-ron consultadas con las militancias locales, que tuvieronque cumplir con el compromiso de ceder cierto número decandidaturas a los partidos recién formados. Es importan-te tomar en cuenta, además, que la disputa por las candi-daturas se tornó muy agresiva, porque los recursos de cam-paña se entregaron a los partidos coaligados al PRD. LaAlianza por México consiguió ganar 66 diputaciones, de lascuales 16 estaban cedidas a los partidos aliancistas. Enconsecuencia, la presencia del PRD en el Congreso de laUnión se redujo a sólo 50 diputados, es decir, 10 por ciento

19 Quien sustituyó a Cárdenas como jefe de Gobierno del Distrito Federal despuésde que éste se fue a su campaña política.


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de los asientos, el número más bajo desde la fundación delpartido. Es un hecho que los tres partidos nuevos difícil-mente habrían alcanzado 2 por ciento de la votación paramantener su registro sin la alianza con este partido.

Partidos en la vida electoral

El sistema electoral es mixto. Para elegir la Cámara deDiputados se combina la mayoría relativa con la representa-ción proporcional. El país está dividido en 300 distritosuninominales fijos20 y cinco circunscripciones que agrupan alos diversos estados de la república. En cada circunscripciónse eligen 40 diputados por lista cerrada. Las élites de lospartidos adquieren gran fuerza gracias a la discrecionalidadcon la que pueden decidir quiénes estarán incluidos y en quéorden en las listas de representación proporcional.

Para elegir el Senado mexicano se combinan tres diferen-tes formas de elección. Cada estado tiene asegurado contarcon tres diputados, dos de ellos elegidos por el sistema demayoría relativa y presentados, gracias a una reforma elec-toral de 1974, a través de fórmula; es decir, la importanciade los candidatos está subordinada al partido a través delcual presentan su candidatura.21 El partido que obtiene elsegundo lugar tiene derecho a que entre al Senado el candi-dato que encabeza la fórmula.22 Existen otros 32 senadoresque llegan al poder mediante el método de representaciónproporcional. De acuerdo con el artículo 18 del COFIPE, larepartición de estas curules se hace tomando al país entero

20 Contrario a las tendencias mundiales, en México el número de distritos es fijo,con independencia del número de ciudadanos que en cada uno de ellos habiten.Normalmente, en los países se establece un número de habitantes o ciudadanos quedeben estar representados por un diputado.

21 De esta manera el elector no puede votar por el candidato, y tiene que escogerlo que uno u otro partido le proponen.

22 Esto también ha generado tensiones internas en diversos partidos, sobre todocuando el CEN altera el orden que había decidido la dirección estatal.

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como una sola circunscripción, y se asignan de acuerdo conlas listas cerradas que registraron los partidos. En atencióna estos dos principios es imposible garantizar que cada enti-dad cuente con cuatro senadores. Con base en lo anterior, sepuede afirmar que en el Senado no están representadas lasentidades federativas, están mal representados los partidospolíticos.23 En términos del funcionamiento general del sis-tema político, ésta es una característica digna de tomarse encuenta, porque los estados, como integrantes de la federa-ción, carecen de espacios institucionales en los que podríandirimir y resolver sus diferencias.24

En México, es facultad de cada entidad federativa deci-dir las fechas de sus elecciones locales. Esto provoca que noexista sincronización entre los comicios federales y estata-les. En general, los tiempos de campaña son largos y noexisten reglas para definir los periodos de lucha interna enlos partidos. Si tomamos en cuenta la falta de sincronizaciónentre los calendarios electorales, sumada a los periodos deprecampaña y los de los conflictos postelectorales, nos en-contramos con que México vive en una situación de casipermanente campaña electoral que exacerba los periodosde competencia y reduce y complica de manera importantelos tiempos de colaboración entre los partidos políticos. En2001 tendrán lugar catorce elecciones estatales, cuatro deellas de gobernador, diputados y ayuntamientos; nueve dediputados y ayuntamientos; una sólo de diputados, y otrasólo de ayuntamientos, ya que en Oaxaca, que es un casoextremo, pero no único, se separan la elección de diputa-dos, efectuada el 5 de agosto, y la de ayuntamientos el 7 deoctubre (Cuadro 2).

23 Afirmo que están mal representados los partidos políticos por la sobre- ysubrepresentación de las fuerzas políticas en esta Cámara del Poder Legislativo.

24 Este problema se agudiza si revisamos las facultades del Senado. Cuando en1867 se restableció el Senado, esta Cámara nunca recobró la facultad de discutir yaprobar el Presupuesto de Egresos.


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En épocas de la hegemonía, esta dispersión electoralnunca generó mayor problema; sin embargo, en los momen-tos actuales puede llegar a convertirse en una de las condi-ciones que generen mayores problemas en la vida políticanacional. La falta de coordinación de los calendarios electo-rales provoca que siempre haya una elección en disputa enel país. La falta de reglas para el lanzamiento de precandida-turas y las impugnaciones frente a las instancias estatalesy federales provocan una extensión real de los tiempos decompetencia, y dejan un margen muy escaso para que lospartidos puedan conciliar sus diferencias y traben alianzasque permitan resolver puntos cruciales para la vida econó-mica y política de la nación en el Congreso de la Unión, y delos estados en los congresos locales.

La falta de reelección ocasiona que las agendas de loslegisladores estén por encima de la lógica partidista y delos proyectos del Estado. Tan pronto como los legisladoresy presidentes municipales recién elegidos reciben su cons-tancia de triunfo, una parte de sus preocupaciones es movi-lizarse dentro de su partido para garantizar la candidatu-ra al puesto al que aspiran tres años después.

Los partidos políticos son los grandes privilegiados de lavida electoral en México. Por disposición constitucional, elderecho de los ciudadanos a ser votados está supeditado a supertenencia a un partido político. Aunque mucho se ha dis-cutido la conveniencia y la posibilidad de formalizar las can-didaturas independientes, la postura que siempre ha ganadoen todas las reformas electorales es la postura conservadora:no existe posibilidad de llegar al poder más que a través de laparticipación en un partido político. A pesar de que esta polí-tica tiene como justificación impedir que líderes sociales, máso menos carismáticos ingresen a la política sin organizacio-nes que los obliguen a ciertas responsabilidades, la realidades que estas personalidades han logrado entrar por la vía delos partidos políticos pequeños, donde existe un beneficio


93Estado No. 24

mutuo, ya que estos últimos también se ven beneficiados porla fuerza de estos líderes, quienes les incrementan la posibi-lidad de ganar votos y por tanto conservar el registro.25 Estacaracterística del sistema de partidos favorece que funcio-nen como maquinarias electorales.

Partidos en el Congreso de la Unión

En cualquier sistema democrático, sea parlamentario opresidencialista, el espacio natural de expresión de las pos-turas partidistas es el Congreso. En términos generalespodríamos decir que las situaciones electorales son, o debe-rían ser, ocasiones “de excepción” en la medida en la quemarcan situaciones extraordinarias a la vida política. Enestos tiempos se exacerba la competencia y disminuye almínimo la posibilidad de cooperación entre partidos. Por elcontrario, la vida “cotidiana” de los partidos se expresa,fundamental aunque no exclusivamente, a través del Con-greso. Los tiempos no electorales suponen privilegiar losespacios para la colaboración y deberían ser momentos dedistensión que propicien la negociación entre las diversasposturas políticas. Los momentos de cooperación son con-dición para la gobernabilidad en democracias consensua-les como la que aparentemente se consolidará en México.

No resulta exagerado afirmar que en México los dos gran-des actores que aparecieron durante el proceso de transfor-mación política que se comprende de 1977 hasta 1997 son,precisamente, los partidos políticos y los congresos. Hablode los congresos en plural, porque además del Congreso dela Unión (bicamaral, como ya apuntamos), están todos loscongresos de los 31 estados y la Asamblea Legislativa delDistrito Federal.26 Desde luego, tanto partidos como con-

25 Se puede afirmar que los líderes de estos partidos tienen franquicias abiertas almejor postor en las diferentes entidades de la república.

26 Fue creada en 1988 como Asamblea de Representantes del Distrito Federal, y

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gresos existían antes de 1977, pero la posibilidad de incidirde manera efectiva en la vida política cotidiana era muylimitada. Su fuerza y su presencia fueron creciendo confor-me se transformaron las reglas electorales en el país. An-tes de 1977 existían en México 658 legisladores (senadores,diputados federales y diputados locales). Un solo partidotenía más de 90 por ciento de las curules. En 2000 existen1,736 legisladores que representan a ocho partidos en laCámara de Diputados. El incremento de legisladores enveinte años fue de 265 por ciento. Los congresos se convir-tieron en cuerpos plurales y empezaron a incidir en las prin-cipales decisiones políticas de la nación.27

Como claramente se ha dicho en este ensayo, México noes una democracia mayoritaria en el que clara y abierta-mente las fuerzas políticas en el Congreso se dividan endos: el partido en el gobierno y el (los) partido(s) en la opo-sición. Producto de las leyes electorales y de la evoluciónhistórica, todo parece apuntar hacia la consolidación de unademocracia consensual. Existe una combinación sui generis

de condiciones propias del presidencialismo con otras queclaramente pueden ser identificadas con el parlamentaris-mo. La falta de reglas claras y acuerdos de conducta políti-ca entre los partidos en la vida político-electoral y en elCongreso puede ser una de las causas que incidan en for-ma negativa en las posibilidades de consolidación de la de-mocracia en los próximos años.

En 1999 se reformó la Ley Orgánica del Poder Legislati-

vo. Uno de los propósitos centrales de esta reforma fue for-talecer las mesas directivas de ambas cámaras. Finalmen-te dejaron de ser mensuales y comenzaron a ser anuales.No obstante lo anterior, hasta la fecha, quienes controlanlas decisiones de poder en el Congreso son los líderes de las

posteriormente cambió el nombre a Asamblea Legislativa, cuando a los representan-tes se les dio, precisamente, la capacidad de legislar.

27 Alonso Lujambio, op. cit., anexo I, pp. 129-165.


95Estado No. 24

fracciones por encima de la mesa directiva, y desde luego,de las comisiones. El primer año de esta Legislatura, elpresidente de la Cámara de Diputados fue Ricardo GarcíaCervantes (PAN) y del Senado, Enrique Jackson Ramírez(PRI). A pesar de que la reelección es posible, hubo cambiosen el segundo año. La Cámara de Diputados quedó en ma-nos del PRI, con Beatriz Paredes a la cabeza, y el Senadoserá presidido por Diego Fernández de Cevallos, del PAN.

Actualmente, la Cámara de Diputados está formada dela siguiente manera: PRI, 211 diputados; PAN, 202; PRD, 50;PVEM, 17; PT, 8; CDPPN, 3; PSN, 3 y PAS, 2. Si tomamos encuenta las alianzas hechas para 2000, la Alianza por elCambio tiene 223 y la Alianza por México, 66. No es muyimportante sumarlos, porque nunca existió el compromiso,y mucho menos la obligación legal, de permanecer unifica-dos en los trabajos de la Legislatura 2000-2003. Para obte-ner mayoría relativa (251 votos), sólo se puede conseguir através de la suma, en cualquiera de sus combinaciones po-sibles, de dos de los tres partidos grandes. Para modificarla CPEUM y tomar cualquier otra decisión que requieramayoría calificada, tendrán que hacerlo el PAN con el PRI.Por su parte, en el Senado participan 60 senadores del PRI,45 del PAN, 16 del PRD y 5 del PVEM. Para tener mayoríaabsoluta hay que tener 65 votos, y para mayoría calificada,85; la única posibilidad de conseguir ésta es sumando losvotos del PRI y del PAN.

Si bien el análisis meramente cuantitativo de la distri-bución de curules hace evidente la ausencia de mayoríasclaras y la relación de interdependencia y corresponsabi-lidad que se ha establecido entre los partidos políticos, cuan-do revisamos la integración de las comisiones y quienes tie-nen las presidencias de éstas es cuando podemos entenderla importancia de la cooperación entre el PRI y el PAN en laprimera mitad del primer sexenio de alternancia.

En la Cámara de Diputados existen 40 comisiones, delas cuales el PRI preside 17, el PAN 16, el PRD 4 y las otras 3

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alguno de los partidos pequeños. En el Senado existen 49comisiones 22 en manos del PRI, 14 del PAN y 6 del PRD

(Cuadros 3 y 4). El poder discrecional que tienen quienespresiden las comisiones es inmenso, ya que pueden contro-lar qué leyes son dictaminadas y cuáles se envían “a lacongeladora”. Ni los presidentes de las fracciones ni los delas mesas directivas poseen instrumentos legales que lesobliguen a apurar el proceso legislativo.

Existen decisiones tomadas por los propios partidos polí-ticos para evitar la concentración del poder, pero que nogarantizan de ninguna manera institucional la cooperación.Un buen ejemplo es la correlación de fuerzas con respectoal Distrito Federal. Como todos sabemos, por segunda oca-sión consecutiva el jefe de gobierno del DF es del PRD; sirevisamos las comisiones, en el Senado esta comisión estápresidida por el PRI y en la Cámara de Diputados por elPAN. Lo que puede aparecer como un equilibrio perfectoentre los tres partidos, puede convertirse en el principalobstáculo para generar decisiones. ¿Qué incentivos podríantener el PAN o el PRI para facilitarle las cosas a AndrésManuel López Obrador? Si observamos detenidamente ladinámica política que se ha ido imponiendo en los congre-sos, podemos afirmar que este esquema de equilibriosvoluntaristas tiene un altísimo riesgo. Éste es el problemacentral de esta administración, y presumiblemente de lasque le sucedan, especialmente si tomamos en cuenta quelos gobiernos divididos tienden a imponerse por encima delas mayorías claras y que no existe nada que comprometa alos partidos a generar alianzas estables en el Congreso.Cada reforma de ley, cada declaración, cada evento, hayque hacer un pacto que se agota con el propio evento.

Si tomamos en cuenta los asuntos que Vicente Fox hadeclarado como estratégicos de su administración, será evi-dente que no podrá hacer nada sin la cooperación del PRI.Aun cuando el PAN tiene la Comisión de Energía en ambas


97Estado No. 24

Cuadro 3Presidencias de las Comisiones de la Cámara

de Diputados LVIII Legislatura (2000-2003)

Fuente: Congreso de la Unión (http://www.cddhcu.gob.mx)

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Cuadro 4Presidencias de las comisiones del Senado

LVIII Legislatura (2000-2006)


99Estado No. 24

Cuadro 4 (continuación)Presidencias de las comisiones del Senado

LVIII Legislatura (2000-2006)

Fuente: Senado de la República (http://www.senado.org.mx)

cámaras, la reforma al sector energético que pretende abrirel sector a la inversión privada requerirá de mayoría califi-cada, lo que supone el acuerdo del PAN y del PRI. Fox yapretendió utilizar el recurso del decreto en este campo, y lapresión de los partidos y la opinión pública lo obligaron areconsiderar. La reforma fiscal, como bien sabemos, estáatorada en comisiones y ni siquiera el PAN ha asumido comosuyas las propuestas centrales del Ejecutivo.

Uno de los compromisos principales de campaña de Foxfue enviar al Congreso la iniciativa de Ley Indígena, la fa-mosa Ley Cocopa. Ésta fue aprobada por el PRI y el PAN, contantas modificaciones, que lejos de ser un instrumento quefavoreciera la pacificación del país, exacerbó el conflictoindígena. No es el lugar para discutir los problemas inhe-rentes a la Ley Indígena; sin embargo, a juzgar por los re-sultados, tanto PRI como PAN trabajaron en contra del Eje-cutivo y sus decisiones dividieron a los estados.

Mientras en el Congreso y en la prensa se discutía lareforma indígena y la fiscal (abril de 2001), se aprobó la

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reforma al sector financiero. Ésta pasó casi inadvertida, ypoco se conoce de los contenidos fundamentales. Es imposi-ble explicar la repentina disposición de los partidos a abrirpúblicamente los discos del Fobaproa sin conocer los conte-nidos de dichas reformas. En términos de la cooperaciónentre partidos, quizá sea la única experiencia de éxito, quepor cierto pasó inadvertida para la opinión pública.

La reforma a la Ley Federal del Trabajo también suponela cooperación entre PAN y PRI, toda vez que ambas comisio-nes están en manos de este último. En materia de impues-tos, ley de egresos e ingresos así como cuenta pública, denuevo la cooperación entre estos dos partidos es indispen-sable, y habría que reconocer que quien encabeza el proce-so de negociación es, en realidad, el PRI, ya que este partidocontrola en ambas cámaras la Comisión de Hacienda yCrédito Público y el PAN tiene la presidencia de la de Presu-puesto y Cuenta Pública en la Cámara de Diputados. Sirevisamos la distribución de comisiones en materia de re-laciones exteriores, también es evidente el predominiodel PRI en la materia.

Suponiendo que el Ejecutivo fuese monolítico, y por su-puesto no lo es, cada vez que la presidencia quiere negociarque el Congreso le apruebe una determinada política pú-blica o la reforma de alguna ley, tiene que sentarse a nego-ciar al menos con once personas: tres caudillos nacionalesde los partidos, tres de fracción en el Senado y tres cabezasde fracción en la Cámara de Diputados, más los presiden-tes de las mesas directivas de cada una de las cámaras.Como demostramos previamente, cada uno de estos oncepersonajes tienen una agenda propia que en muchas oca-siones se superpone con la agenda del partido. La posibili-dad de tomar decisiones de Estado en este espacio institu-cional está francamente limitada.


101Estado No. 24

Conclusiones

La distribución del poder entre partidos genera interde-pendencia y supone, para funcionar, la cooperación. Sinembargo, el marco jurídico, institucional y las costumbrespolíticas, no han propiciado la creación de incentivos clarospara la cooperación. Tiende a existir una cierta confusiónentre equilibrio de poder y condiciones que podrán generarparálisis importante en todos los niveles de gobierno.

En México hemos ido creando un sistema de corresponsa-bilidades en el que hoy día es cierto que nadie podrá gober-nar solo. Las reglas de competencia democrática propiasde los sistemas presidenciales obligan a la diferenciaciónentre partidos. La falta de sincronización en los calenda-rios electorales propicia que nunca se pierda el ánimo deconfrontación propio de las campañas. El sistema de parti-dos y el sistema electoral mexicano combinan característi-cas propias del presidencialismo y del parlamentarismo.Como vimos, los partidos a veces son concebidos como me-ras maquinarias electorales, y en otras ocasiones se les haotorgado fuerza de instituciones estables cuya responsabi-lidad es hacer propuestas (partido en el gobierno) y contra-propuestas (partidos en la oposición) con respecto al diseñode las políticas públicas.

El pluripartidismo limitado con la fuerte disciplina departido, más propia de sistemas parlamentarias, pero exis-tente en México, obliga a la cooperación en el gobierno. Lafalta de reglas claras para propiciar alianzas más o menosestables en el Congreso provoca desconfianza cuando sealcanzan acuerdos políticos entre los partidos. Existe cier-ta predisposición en los medios y en los ciudadanos a consi-derar que detrás de cada negociación existieron medios desoborno. Esto mina seriamente las posibilidades de legiti-mación del nuevo régimen. Para las oposiciones, la coope-ración con el Ejecutivo tiene como límite el costo que puede

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representar el éxito de éste. La amenaza de confrontación,así como la tentación a impedir las acciones expeditas delos gobernantes, serán elementos constantes en el procesode gobierno. Son dos los riesgos fundamentales que estopuede acarrear: por el lado de los gobernados, el electoradopuede hartarse por la falta de eficiencia, y desencantarsede la democracia antes de su consolidación. Por el lado delos gobernantes, frente a la intransigencia y falta de coope-ración de los partidos de oposición, puede gobernarse conbase en decretos, que, aunque están constitucionalmentepermitidos, el uso y el abuso de esto sería un retorno alautoritarismo.

nuevos retos del sistema político...

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