nuevos donantes y cooperación sur-sur: estudios de caso · caracterizan, asumiendo que un...

Nuevos donantes y cooperación Sur-Sur: estudios de caso

Guillermo Santander Campos (Coord.)Uno de los fenómenos más relevantes acontecidosrecientemente en el sistema internacional es laemergencia de la cooperación Sur-Sur, una modalidad a través de la que los países en desarrollo asumen un rol de donante y ponen susrecursos, capacidades y experiencias a disposición de otros países con menor o similarnivel de renta. Este estudio presenta, caracterizay analiza a algunos de estos nuevos donantes.

ICEI Estudios e Informes6

Nuevos donantes y cooperación Sur-Sur:

estudios de caso

Guillermo Santander Campos (Coord.)

Cooperación Sur-Sur_Cooperación aldes 07/09/11 11:11 Página 1

Universidad Complutense de Madrid

Instituto Complutense de Estudios Internacionales©.

Finca Mas Ferré, edificio A,

28223 Pozuelo de Alarcón (Madrid)

Impreso en España

I.S.B.N: 978-84-694-6633-9

Depósito Legal: M-36.965-2011

2


ÍNDICE

ÍNDICE

3

INTRODUCCIÓN .................................................................................................................................5

1. LA COOPERACIÓN SUR-SUR: UNA APROXIMACIÓN INTRODUCTORIA ............................7

Guillermo Santander Campos

2. BRASIL: EN BUSCA DEL LIDERAZGO REGIONAL ................................................................19

Bruno Corrêa Kruschewsky

3. CHILE: EXPLORANDO NUEVOS ROLES ................................................................................43


4. COLOMBIA: HITOS Y TENDENCIAS COMO NUEVO DONANTE.........................................63

Pablo Uribe Villa

5. VENEZUELA: EL DONANTE “BOLIVARIANO”.......................................................................87


6. CHINA: LUCES Y SOMBRAS DE UN DONANTE EMERGENTE...........................................109

Pablo Aguirre Carmona

7. POLONIA: MIRANDO AL ESTE .............................................................................................157

Ágata Czaplinska


4

NUEVOS DONANTES Y COOPERACIÓN SUR-SUR: ESTUDIOS DE CASO


Uno de los fenómenos más relevantes acontecidosrecientemente en el sistema internacional es la emer-gencia de la cooperación Sur-Sur, una modalidadcuyos orígenes cabe situar varias décadas atrás, peroque ha experimentado un impulso sin precedentesen los últimos años. De esta forma, una serie de paí-ses en desarrollo, generalmente pertenecientes algrupo de renta media, que hasta la fecha habían des-empeñado un papel exclusivo de receptores en el sis-tema de ayuda, comienzan a asumir un rol más dual,poniendo sus recursos, capacidades y experiencias adisposición de otros países de similar o menor nivelde desarrollo.

Pese al interés que este fenómeno suscita y a los pio-neros esfuerzos realizados por instituciones como laSEGIB a través de sus informes sobre la cooperaciónSur-Sur, existe todavía un cierto desconocimientorespecto a los modelos y perfiles que definen a estosnuevos donantes. Por ello, la realización de análisis yestudios de caso sobre la actividad que diversos paí-ses en desarrollo están desempeñando en su nuevorol de donantes adquiere una especial relevancia.

A esta tarea se dedica el presente libro, un proyectogestado en el marco del programa del Magíster deDesarrollo y Ayuda Internacional impartido por elInstituto Complutense de Estudios Internacionales(ICEI), como parte del trabajo de investigación pos-terior que refuerza la actividad formativa. El libro senutre de estudios elaborados por estudiantes que hanpasado por dicho magíster, llevándose a cabomediante un trabajo fundamentalmente de escrito-rio, a partir de la revisión de documentos oficiales, dela diversa literatura existente y de la informaciónestadística disponible. Ello ha permitido cumplir el

propósito que modestamente este libro perseguía:disponer de un conjunto de estudios que presentasenun perfil de estos países en su condición de donantes,a partir de los principales rasgos y tendencias que loscaracterizan, asumiendo que un análisis más profun-do de alguna de las cuestiones aquí tratadas requeri-ría un trabajo de campo complementario que excedíaal planteamiento de este libro.

Con ese fin, tras un capítulo introductorio dedicadoa la evolución, potencialidades e implicaciones de lacooperación Sur-Sur en el contexto de la nuevaarquitectura de la ayuda, se abordan seis estudios decaso. Los cuatro primeros (Brasil, Chile, Colombia yVenezuela) remiten al ámbito latinoamericano,región donde la cooperación Sur-Sur parece habertenido mayor relevancia hasta la fecha. El quinto estádedicado a China, un país cuya condición de poten-cia emergente le confiere a su actividad como donan-te un interés especial. Por último, sin tratarse especí-ficamente de cooperación Sur-Sur, en el sexto seaborda el caso de Polonia, cuyo rol de nuevo donan-te ofrece también interesantes elementos de análisis.

Todo ello no habría sido posible sin el inestimableapoyo ofrecido por José Antonio Alonso, a quien seagradece su constante estímulo y respaldo a la publi-cación del libro. Y, por supuesto, este estudio tampo-co habría visto la luz sin la disposición, rigurosidad yentusiasmo mostrados por los autores y autoras quefirman los diversos capítulos, a quienes correspondeel principal mérito que a este libro pueda atribuirse.


5

INTRODUCCIÓN

INTRODUCCIÓN


7

1. LA COOPERACIÓN SUR-SUR: UNA APROXIMACIÓN INTRODUCTORIA

El presente capítulo pretende ofrecer una intro-ducción a lo que constituye el núcleo central dellibro, como son los estudios de caso recogidosmás adelante. Para ello, se presenta la evoluciónexperimentada por la cooperación Sur-Sur desdesus orígenes hasta la actualidad. A continuación,se contextualizan las implicaciones, potencialida-des y desafíos que la cooperación Sur-Sur parecepresentar en el marco de los cambios experimen-tados en el sistema internacional de cooperacióny de la configuración de la nueva arquitectura dela ayuda. Por último, se recogen algunas de lasprincipales enseñanzas que parecen derivarse delos estudios de caso que componen el libro.

1. Surgimiento y evolución de la cooperación Sur-Sur1

El sistema de cooperación al desarrollo adoptódesde sus orígenes la fórmula Norte-Sur, entendi-da como un esquema vertical y unidireccional decooperación, mediante el que los países desarro-llados otorgaban ayuda a los países en desarrollo.No obstante, junto a este tradicional esquema que

ha caracterizado la cooperación internacional aldesarrollo desde su nacimiento, emerge a finalesde los años setenta la cooperación Sur-Sur, cuyoprincipal rasgo es el establecimiento de lazos coo-perativos entre los propios países en desarrollo.

La cooperación Sur-Sur tiene sus orígenes másremotos en la Conferencia de Bandung (1955), enel Surgimiento del Movimiento de Países noAlineados (1961), en la creación de laConferencia de Naciones Unidas sobre Comercioy Desarrollo (UNCTAD, 1964) y en la constitu-ción del G-77 (1964), acontecimientos que estánen la base de un incipiente y pionero esfuerzoasociativo entre países en desarrollo. Sin embar-go, no será hasta la década de los setenta cuandoestos países comiencen a concretar esas intencio-nes en acuerdos específicos de cooperación.Aunque ya existía un Grupo de Trabajo sobreCooperación Técnica entre Países en Desarrollo(CTPD) en el seno de Naciones Unidas desde1972, será en 1974 cuando la cooperación Sur-Sur vaya dotándose de una cierta estructura insti-tucional, creándose ese año la Unidad Especialpara la Cooperación Sur-Sur. Esta Unidad, queactúa como una dependencia especial del

1. LA COOPERACIÓN SUR-SUR: UNAAPROXIMACIÓN INTRODUCTORIA Guillermo Santander Campos

* Investigador del Área de Desarrollo y Cooperación del Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI).1 Este epígrafe es una ampliación y actualización de lo recogido en Santander, G. (2011). “La cooperación Sur-Sur: experiencias

de interés e implicaciones para el sistema internacional de ayuda” en Cooperación Internacional y Desarrollo, Revista Sistema, nº 220, enero de 2011, Madrid


8


Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo(PNUD), tiene como finalidad promover, coordi-nar y apoyar la cooperación Sur-Sur y Triangular,recibiendo para ello las directrices y orientacionespolíticas emanadas del Comité de Alto Nivelsobre Cooperación Sur-Sur de Naciones Unidas,que se reúne bienalmente desde 1980.

En todo caso, un año de ineludible referenciapara la cooperación Sur-Sur es 1978, cuando seaprueba el Plan de Acción de Buenos Aires comoresultado de la Conferencia de Naciones Unidassobre CTPD celebrada en dicha ciudad argentina.Firmado por 138 Estados, el Plan de Acción deBuenos Aires se dirige a la promoción de la CTPD,poniendo el énfasis en la importancia creciente dela cooperación Sur-Sur en el contexto de las rela-ciones políticas y económicas internacionales delmomento, e incidiendo en aspectos como el res-peto a la soberanía nacional, la no injerencia enlos asuntos domésticos o la igualdad de dere-chos2. Pese a que los años ochenta se inician parala cooperación Sur-Sur con la aprobación del Plande Acción de Caracas (1981) y con la creación delFondo Fiduciario Pérez-Guerrero (1983), el esta-llido de la crisis de la deuda en 1982 supondráuna clara obstaculización de las relaciones coope-rativas entre los países en desarrollo a lo largo deesta década. Así, debido a las dificultades internasque debían afrontar la mayoría de los países endesarrollo, se asistió a un considerable estanca-miento de la cooperación Sur-Sur3.

No obstante, desde inicios de la década de losnoventa se perfila un nuevo contexto internacio-nal al que tratará de adaptarse la cooperación Sur-Sur con la elaboración del documento Nuevas

Orientaciones para la CTPD en 19964. Este docu-mento, elaborado por el Comité de Alto Nivelpara la CTPD de Naciones Unidas, pretendíadotar de un carácter más estratégico a la coopera-ción Sur-Sur, incorporando cuestiones priorita-rias como las relativas al comercio, las inversio-nes, el tratamiento de la deuda o el medioambiente. Por otra parte, en 1996 se constituyó elFondo Fiduciario de Cooperación Sur-Sur, orien-tado a la movilización de recursos financieros enbeneficio de intervenciones desarrolladas bajoeste esquema de cooperación.

A partir de los años dos mil tuvieron lugar nue-vas cumbres y conferencias en cuyas declaracio-nes finales se ha tratado de apoyar y fomentar lacooperación Sur-Sur. Por un lado, el G77 ha orga-nizado diversas Conferencias de Alto Nivel, res-paldando e impulsando las iniciativas de coopera-ción entre países en desarrollo. En este marco hantenido lugar las denominadas Cumbres del Sur,habiéndose celebrado la primera de ellas enMarrakech (2003) y la segunda en Doha (2005).Por otra parte, la relevancia de la cooperaciónSur-Sur ha sido reconocida en alguno de los prin-cipales consensos gestados en los últimos años enel contexto de la nueva agenda de desarrollo. Enprimer lugar, en marzo de 2002 el Consenso deMonterrey sobre Financiación del Desarrollo(2002) señaló la necesidad de fortalecer la coope-ración Sur-Sur y triangular como instrumentospara la prestación de asistencia y con el fin defacilitar el intercambio de estrategias y experien-cias exitosas5. En segundo lugar, en septiembre de2008 el Programa de Acción de Accra (2008), queemanó del III Foro de Alto Nivel sobre Eficacia dela Ayuda, reconoció el papel de las contribuciones

2 Naciones Unidas (1978). Plan de Acción de Buenos Aires. Conferencia de las Naciones Unidas sobre Cooperación Técnica entrelos Países en Desarrollo, Buenos Aires, 30 de agosto a 12 de septiembre de 1978.

3 SEGIB (2008). II Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica, Secretaría General Iberoamericana, Madrid.4 Naciones Unidas (1996). Nuevas Orientaciones de la Cooperación Técnica entre los Países en Desarrollo, TCDC/9/3, Nueva York.5 Naciones Unidas (2002). Consenso de Monterrey de la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo.


realizadas como donantes por los países de rentamedia, resaltando las particularidades e impor-tancia de la cooperación Sur-Sur y alentando a unmayor impulso de la cooperación triangular6. Delmismo modo, el Programa de Acción de Accraincidió en la necesidad de que la cooperación Sur-Sur se base en los principios de no injerencia,igualdad e independencia de los países, a la vezque aludió a la necesidad de que esta modalidadincorpore las directrices de la Declaración deParís. Por último, en diciembre de 2008, laDeclaración de Doha, que reafirmaba y daba con-tinuidad al Consenso de Monterrey sobre finan-ciación para el desarrollo, destacó la fuente adi-cional de recursos que significa la cooperaciónSur-Sur y triangular, reconoció sus particularida-des en función de la existencia de experiencias yobjetivos compartidos y resaltó el papel de lospaíses de ingreso medio7.

Junto a ello hay que añadir el impulso que parala cooperación Sur-Sur y triangular significó eldenominado Proceso de Heiligendamm, iniciadoen 2007 a raíz de la cumbre celebrada por el G8en dicha ciudad alemana. Se trata de un procesoque pretende intensificar el diálogo y cooperaciónentre el G8 compuesto por los siete países másricos y Rusia y el denominado G5 que aglu-tina a cinco países emergentes: Brasil, China,India, México y Sudáfrica . El informe finalsobre el Proceso de Heiligendamm se presentó en2009 en la cumbre del G8 celebrada en L´Aquila(Italia), dedicándole un apartado específico a lacuestión del desarrollo con especial atención a

África en el que se reconoce la relevancia de lacooperación Sur-Sur y triangular. Por un lado, eldocumento señala la necesidad de mejorar la cali-dad y eficacia de la cooperación para el desarro-llo, incluyendo explícitamente a la cooperaciónSur-Sur y comprometiéndose con la aplicacióndel Programa de Acción de Accra en la ayuda des-plegada a través de esta modalidad. Por otro lado,pone en valor el papel que la cooperación trian-gular puede desempeñar como vehículo para elfortalecimiento de las sinergias entre la coopera-ción Norte-Sur y la cooperación Sur-Sur8.

A finales de 2009 tuvo lugar la Conferencia deAlto Nivel de Naciones Unidas sobreCooperación Sur-Sur en Nairobi (Kenia) con lafinalidad de examinar los treinta años transcurri-dos desde el Plan de Acción de Buenos Aires9. Eldocumento resultante de este encuentro llamó alos países en desarrollo a continuar e intensificarsus relaciones de cooperación Sur-Sur, así comoalentó a los países desarrollados a seguir explo-rando esquemas triangulares. Además, elDocumento de Nairobi incidió en la necesidad deque los países en desarrollo mejoren sus sistemasnacionales de información, evalúen la calidad eimpacto de las acciones de cooperación Sur-Sur ytriangular desarrolladas, y difundan y compartansus experiencias y lecciones aprendidas10.

Un hecho relevante ocurrido en 2009 fue la cre-ación del Task Team sobre cooperación Sur-Sur enel seno del Grupo de Trabajo del CAD sobreEficacia de la Ayuda, cuyos trabajos estuvieron enla base de la celebración, en marzo de 2010, del

6 OCDE (2008). Programa de Acción de Accra. III Foro de Alto Nivel sobre Eficacia de la Ayuda al Desarrollo, Organización parala Cooperación y el Desarrollo Económicos, OCDE, París.

7 Naciones Unidas (2008). Declaración de Doha sobre financiación para el desarrollo.8 G8 (2009). Concluding Report of the Heiligendamm Process, Cumbre de L Aquila, Italia, 8-10 de julio de 2009.9 Naciones Unidas (2009). Promoción de la cooperación Sur-Sur para el desarrollo: una perspectiva de 30 años. Informe del Secretario

General. Octubre de 2009, Nueva York.10 Naciones Unidas (2009). Nairobi outcome document of the High-level United Nations Conference on South-South Cooperation,

Asamblea Geneneral de Naciones Unidas, Resolución 64/222, 21 de diciembre de 2009.


9


Evento de Alto Nivel sobre Cooperación Sur-Sur yDesarrollo de Capacidades en Bogotá. De esteevento emanó Informe de Bogotá, en la que, entreotras cuestiones, se incide en la necesidad deotorgar más voz de los países del Sur, de mejorarlos sistemas de información y de impulsar la coo-peración triangular desde las ventajas comparati-vas que cada actor puede aportar, así como seprevé la puesta en marcha de mecanismos deacción orientados al IV Foro de Alto Nivel sobreEficacia de la Ayuda de Busan en 201111.

Por último, en noviembre de 2010 la coopera-ción Sur-Sur y triangular recibió un importanteimpulso en la cumbre del G20 celebrada en Seúl.El denominado Consenso de Seúl y el Plan deAcción Multianual de Desarrollo que derivaronde esta cumbre reconocieron la importancia de lacooperación Sur-Sur y triangular en diversosámbitos, concediéndole especial importancia a laspotencialidades que estas modalidades tienenpara el intercambio de conocimientos, por lo quealentaron a las organizaciones internacionales

Naciones Unidas, Banco Mundial, OCDE yBancos Regionales de Desarrollo a continuar yprofundizar su trabajo en este campo12.

2. La cooperación Sur-Sur: algunas consideraciones generales

Aunque resulta complicado conocer con exacti-tud las cifras relativas a la cooperación Sur-Sur,

diversas estimaciones parecen mostrar la existen-cia de una tendencia creciente en los últimosaños: si en 2006 el volumen de fondos maneja-dos se situaba en una horquilla de entre 9.500 y12.100 millones de dólares lo que supondríaentre el 7,8% y el 9,8% del total de la AOD regis-trada por el CAD , en 2008 esta cifra aumentóhasta los 13.900 millones de dólares y podríahaber alcanzado en 2010 los 15.000 millones dedólares13.

No obstante, más allá de su dimensión cuantita-tiva y de los recursos adicionales que la coopera-ción Sur-Sur puede aportar a la promoción deldesarrollo, las principales potencialidades quecabe atribuir a esta modalidad están en relacióncon su particular naturaleza. Estas potencialidadesse manifiestan en una doble dimensión: técnica ypolítica. Respecto a la primera, varias son laspotencialidades que recoge la literatura existente.En primer lugar, se destacan los mayores nivelesde apropiación y horizontalidad que le confiere ala iniciativa el hecho de implicar a dos países endesarrollo, lo que promovería el establecimientode una relación más simétrica que la que ha carac-terizado a la tradicional cooperación Norte-Sur yel impulso de iniciativas más cercanas a las nece-sidades del socio receptor. De cualquier forma, sinsubestimar las ventajas que este rasgo puede con-llevar, no debe pensarse que la cooperación Sur-Sur, por el mero hecho de serlo, se vaya articularautomáticamente como una relación simétrica yexenta de la interferencia de otras agendas e inte-

11 Steering Committe of the Bogota High Level Event, Bogota Statement. Towards Effective and Inclusive Development Partnerships,High Level Event on South-South Cooperation and Capacity Development, Bogotá, 2010.

12 G20 (2010). Seoul Development Consensus for Shared Growth. Cumbre del G20, Seúl, noviembre de 2010; G20 (2010). Multi-Year Action Plan on Development, Cumbre del G20, Seúl, noviembre de 2010.

13 ECOSOC (2008). Trends in South-South and triangular development cooperation, United Nations Economic and Social Council;ALOP y The Reality of Aid (2010). Cooperación Sur-Sur: ¿Un desafío al Sistema de la Ayuda?, Medellín; Francisco Sagasti yFernando Prada (2010). “La nueva cara de la cooperación al desarrollo: el papel de la cooperación Sur-Sur y la responsabilidadsocial corporativa”. Conference on Development Cooperation in Time of Crisis and on Achieving the MDGs, Madrid, 9-10 de juniode 2010.


10


reses ajenos a la promoción del desarrollo14. Ensegundo lugar, se señalan las oportunidades queesta modalidad de cooperación ofrece para inter-cambiar experiencias exitosas entre países en des-arrollo que en ocasiones afrontan desafíos simila-res15. Un ejemplo de ello serían los programas detransferencias condicionadas impulsados porMéxico y Brasil. Por último, y en estrecha relacióncon lo anterior, se alude a que la cooperación Sur-Sur puede promover actividades de “doble divi-dendo”, en la medida en que fortalece simultáne-amente las capacidades técnicas del donante y delreceptor16.

Respecto a la segunda dimensión, la coopera-ción Sur-Sur ofrece interesantes potencialidadescomo espacio de concertación de políticas entrepaíses en desarrollo. Esta coordinación de políti-cas no sólo resulta de interés en ámbitos como eleconómico, el financiero o el comercial, sino quepuede adquirir una especial relevancia en térmi-nos normativos: en la medida en que los países endesarrollo sean capaces de construir alianzas y

marcos de sentido compartidos, aumentarán susopciones de introducir nuevos discursos y priori-dades en los foros multilaterales y en una agendainternacional hegemonizada por los países des-arrollados17.

En suma, la cooperación Sur-Sur genera intere-santes oportunidades, tanto desde el punto devista técnico, a partir del intercambio de expe-riencias exitosas y el desarrollo mutuo de capaci-dades, como desde el punto de vista político, conla incorporación de nuevos discursos y priorida-des en el escenario internacional.

De cualquier forma, buena parte de las potencia-lidades y desafíos que la cooperación Sur-Surplantea tienen que ver con el proceso de cambioen el que se encuentra el sistema de cooperación ycon la conformación de una nueva arquitectura dela ayuda. Estos cambios han tenido que ver, porun lado, con la aparición de una nueva agenda dedesarrollo, que ha establecido los objetivos y prác-ticas que deben orientar la acción de donantes yreceptores18. Por otro lado, los cambios se relacio-

14 Santander, G. (2011). “La cooperación Sur-Sur: experiencias de interés e implicaciones para el sistema internacional de ayuda”en Cooperación Internacional y Desarrollo, Revista Sistema, nº 220, enero de 2011, Madrid; Sanahuja, J.A. (2011). “Entre losObjetivos de Desarrollo del Milenio y la cooperación sur-sur: actores y políticas de la ayuda al desarrollo en América Latina yel Caribe” en Arenal, C. y Hirst, M. (coords.). Las relaciones triangulares Estados Unidos, Unión Europea, América latina.Pensamiento Iberoamericano nº 8, 2º época, Madrid. pp. 197-221; Sanahuja, J.A. (2010). “Post-Liberal Regionalism: S-SCooperation in Latin America and the Caribbean”, en IPC, South-South Cooperation. The Same Old Game or a New Paradigm?Poverty in Focus nº 20, International Policy Centre for Inclusive Growth, Brasilia; Ayllón, B. y Surasky, J. (coords.) (2010). Lacooperación Sur-Sur en Latinoamérica. Utopía y realidad, Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación (IUDC)-LaCatarata, Madrid, pp.177-186; Sanín, M.C. y Schulz, N. (2009) “La cooperación Sur-Sur a partir de Accra: América Latina y elCaribe”, Comentario FRIDE, Madrid, marzo 2009.

15 PNUD (2009). Enhancing South-South and Triangular Cooperation, Special Unit for South-South- Cooperation, Programa deNaciones Unidas para el Desarrollo, Nueva York.

16 Alonso, J.A. (Dir.) (2007). Cooperación con Países de Renta Media, Editorial Complutense-ICEI, Madrid. Para una mayor ilus-tración sobre estas dos últimas cuestiones el intercambio de experiencias exitosas y el “doble dividendo” o el “desarrollo decapacidades” , puede resultar de interés acudir a CAD-OCDE (2010). La cooperación Sur-Sur en el contexto de la eficacia de laayuda. 110 Historias de caso de socios en cooperación Sur-Sur y triangular. Grupo de Tarea sobre Cooperación Sur-Sur, CAD,OCDE, París; y a los informes sobre la Cooperación Sur-Sur elaborados por la SEGIB.

17 Santander, G. (2011). “La cooperación Sur-Sur: experiencias de interés e implicaciones para el sistema internacional de ayuda”en Cooperación Internacional y Desarrollo, Revista Sistema, nº 220, enero de 2011, Madrid.

18 Se trata fundamentalmente de la Declaración del Milenio (2000), en lo que se refiere a los objetivos, y de la Declaración de París(2005) y el Programa de Acción de Accra, en lo que se refiere a las prácticas.


11



12

nan con la elevada proliferación de actores que haexperimentado el sistema internacional de coope-ración, entre los que se encuentran los países endesarrollo que han comenzado a compaginar supapel de receptores con el de donantes.

En este sentido, varias son las implicaciones quecabe resaltar en torno a la cooperación Sur-Sur enel marco de esta nueva arquitectura de la ayuda.En primer lugar, la emergencia de la cooperaciónSur-Sur es un síntoma de la progresiva diluciónque se está produciendo en la rígida línea que tra-dicionalmente había dividido a los países en“donantes” y “receptores”19. Los cambios regis-trados en la distribución del poder a escala inter-nacional y la creciente heterogeneidad que carac-teriza al mundo en desarrollo han permitido quepaíses que tradicionalmente habían asumido unpapel pasivo como receptores comiencen a des-empeñar un rol más dual, poniendo a disposiciónde otros países en desarrollo sus recursos, expe-riencias y capacidades acumuladas20. Ello apuntaa la necesidad de conformar un sistema de coope-ración con una lógica más integral, que evite dis-gregar a los países en “donantes” y “receptores” ysea capaz de aprovechar las capacidades que losdiversos actores sean países desarrollados o endesarrollo pueden aportar al sistema.

En segundo lugar, la asunción de la lógica des-crita, en la medida en que otorga un papel másactivo y relevante a los países en desarrollo, gene-ra importantes desafíos para la gobernanza delsistema de cooperación21. Tratar de consolidar unsistema de tales características donde, sin embar-go, la discusión, el diseño de políticas y la tomade decisiones permanezcan en manos de los paí-ses desarrollados, resulta una tarea difícilmenteexitosa y, en todo caso, dudosamente legítima22.Más bien al contrario, la configuración de un sis-tema más integral y coherente de ayuda no sólorequiere la contribución como donantes de lospaíses en desarrollo sino, además, la incorpora-ción de éstos a los procesos de diseño y definiciónde políticas que se articulen en el seno de dichosistema. Se trata, en fin, de fomentar no sólo laapropiación de las operaciones de ayuda desple-gadas como se recoge en la agenda de Paríssino, además, la apropiación del sistema de ayudaen su conjunto por parte de los países en desarro-llo23. Ello requiere importantes cambios en elmarco institucional internacional en el que des-cansan las políticas de cooperación: entre ellos, elde trasladar el foro de discusión y diseño de laspolíticas de cooperación desde el CAD un forocompuesto exclusivamente por los países ricos

19 José Antonio Alonso (Dir.) (2007). Cooperación con Países de Renta Media, Editorial Complutense-ICEI, Madrid; Santander, G.(2011). “La cooperación Sur-Sur: experiencias de interés e implicaciones para el sistema internacional de ayuda” en CooperaciónInternacional y Desarrollo, Revista Sistema, nº 220, enero de 2011, Madrid.

20 Sanahuja, J.A. (2011). “Entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la cooperación sur-sur: actores y políticas de la ayuda aldesarrollo en América Latina y el Caribe” en Arenal, C. y Hirst, M. (coords.). Las relaciones triangulares Estados Unidos, UniónEuropea, América latina. Pensamiento Iberoamericano nº 8, 2º época, Madrid. pp. 197-221; Alonso, J.A., Aguirre, P. y Santander,G. (2011). “Cooperación Sur-Sur y triangular: un análisis desde la nueva arquitectura de la ayuda” en La cooperación triangu-lar española en América Latina: algunas experiencias de interés. Fundación Carolina. En prensa.

21 Schulz, N. (2010). “La tercera ola de actores del desarrollo”, FRIDE Policy Brief, nº47, noviembre de 2010, FRIDE, Madrid.22 Santander, G. (2011). “La cooperación Sur-Sur: experiencias de interés e implicaciones para el sistema internacional de ayuda”

en Cooperación Internacional y Desarrollo, Revista Sistema, nº 220, enero de 2011, Madrid.23 La originalidad de esta idea corresponde a José Antonio Alonso, quien la ha expuesto en diversas conferencias. Para una mayor

fundamentación analítica véase José Antonio Alonso, Carlos Garcimartín y Víctor Martín (2010). “Ayuda, calidad institucionale imposición: algunos desafíos para el sistema de cooperación internacional”, Conference on Development Cooperation in Time ofCrisis and on Achieving the MDGs, Madrid, 9-10 de junio de 2010.



13

a un marco que diera adecuada cabida y represen-tación a los países en desarrollo. Como se haseñalado desde distintos ámbitos, el Foro deCooperación al Desarrollo (FCD) de NacionesUnidas, por su naturaleza y composición, podríaser el marco más adecuado24.

En tercer lugar, la cooperación Sur-Sur abrenuevas oportunidades para los donantes tradicio-nales, que pueden sumarse a estos esquemasconfigurando iniciativas de cooperación triangu-lar25. Por un lado, estos esquemas pueden permi-tir al donante tradicional respaldar el intercam-bio de experiencias consideradas exitosas entrepaíses en desarrollo, otorgando un apoyo que enocasiones puede resultar crucial para la viabili-dad o la ampliación del alcance de una ini-ciativa de cooperación Sur-Sur26. Por otro lado,en determinadas circunstancias, el recurso aesquemas triangulares puede incrementar elimpacto de la ayuda de los donantes tradiciona-les en los países socios, al apoyarse en las capaci-dades y ventajas que ofrece la presencia del sociooferente. Por último, a través de fórmulas trian-gulares los donantes tradicionales puedenampliar y enriquecer el marco de relación esta-blecido con los países que actúan como socios

oferentes, a la vez que fortalecer el papel de éstosen su nuevo rol como donantes27.

En definitiva, la cooperación Sur-Sur es expre-sión de los cambios profundos que se están regis-trando en el escenario internacional y, de formaconcreta, en el sistema de cooperación. El ade-cuado tratamiento de las oportunidades y desafí-os que esta modalidad de cooperación planteaaconseja una revisión y transformación del siste-ma que pretende darle cabida, de tal forma que seaumenten sus niveles de representatividad, legiti-midad y eficacia.

3. Enseñanzas de los estudios de caso

El libro que aquí se presenta pretende ofrecer unperfil general de algunos nuevos donantes y acto-res relevantes en el marco de la cooperación Sur-Sur. Con ese fin se abordan estudios de caso sobrepaíses insertos en contexto regionales tan diver-sos como América Latina (casos de Brasil, Chile,Colombia y Venezuela), Asia Oriental (caso deChina) y Europa del Este (caso de Polonia). Sibien cada uno de los capítulos siguientes seencargará de presentar y analizar las especificida-des que presenta cada uno de estos países en su

24 Ayllón, B. (2009). “Cooperación Sur-Sur (CSS) y gobernanza multilateral del sistema de ayuda: implicaciones para la coopera-ción española”. Comentario FRIDE, Madrid, junio 2009.

25 Son pocos los estudios existentes hasta la fecha sobre cooperación triangular. Un interesante ejercicio de recopilación de expe-riencias puede consultarse en PNUD (2009). Enhancing South-South and Triangular Cooperation. Study of the Current Situationand Existing Good Practices in Policy, Institutions, and Operations of South-South and Triangular Cooperation. Special Unit forSouth-South Cooperation, New York. Un análisis de las cuestiones prácticas y metodológicas asociadas a esta modalidad de coo-peración puede consultarse en Gómez Galán, M., Ayllón, B. y Albarrán, M. (2011). Reflexiones prácticas sobre cooperación trian-gular. CIDEAL, Madrid. Por último, un análisis de dos experiencias concretas impulsadas por la cooperación española puedeconsultarse en Alonso, J.A., Aguirre, P. y Santander, G. (2011). La cooperación triangular española en América Latina: algunasexperiencias de interés. Fundación Carolina. En prensa.

26 Alonso, J.A., Aguirre, P. y Santander, G. (2011). “Cooperación Sur-Sur y triangular: un análisis desde la nueva arquitecturade la ayuda” en La cooperación triangular española en América Latina: algunas experiencias de interés. Fundación Carolina. Enprensa.

27 Alonso, J.A., Aguirre, P. y Santander, G. (2011). “Cooperación Sur-Sur y triangular: un análisis desde la nueva arquitecturade la ayuda” en La cooperación triangular española en América Latina: algunas experiencias de interés. Fundación Carolina. Enprensa.



14

nuevo rol de donantes, resulta de interés señalaraquí, a modo de balance, algunas enseñanzasderivadas del conjunto de los estudios de caso.

En primer lugar, se observa la existencia de mar-cos institucionales y normativos poco desarrolla-dos y consolidados hasta la fecha, frecuentemen-te caracterizados por una excesiva confusión demandatos, problemas de coordinación entre losactores y, en general, escasamente clarificados. Elestado embrionario en el que aún se encuentra lacooperación Sur-Sur y la corta trayectoria comodonantes de sus protagonistas, pudieran explicarla ausencia de entornos normativos e institucio-nales suficientemente desarrollados para la ges-tión de la ayuda. No obstante, para que ésta sedespliegue un de modo más eficaz y coherente, esprecisa una adecuada ordenación legal e institu-cional, así como la disposición de documentos deplanificación que la orienten estratégicamente.

En cualquier caso, es de destacar que paísescomo Brasil, Chile o Colombia se han dotado deagencias de cooperación la Agencia Brasileñade Cooperación (ABC), la Agencia deCooperación Internacional de Chile (AgCI) yAcción Social, respectivamente que puedencontribuir a una mayor racionalización de la ges-tión de la ayuda. Asimismo, aunque también esnotoria la ausencia de instrumentos de planifica-ción, capaces de guiar y establecer los lineamien-tos de la política de cooperación desplegada porestos actores, países como Polonia ya han elabo-rado una Estrategia de Cooperación al Desarrollo.Sin embargo, como se indicaba, la cooperaciónSur-Sur que están llevando a cabo estos países noestá siendo aún acompañada de una adecuadadefinición estratégica, quedando ésta general-mente subsumida en documentos más genéricosde política exterior.

En segundo lugar, se aprecia una necesidad demejora en la sistematización y tratamiento de lainformación de las intervenciones de desarrollo

ejecutadas por estos países. Al discurrir en entor-nos institucionales hasta el momento poco conso-lidados, donde suelen confluir una multitud deactores con solapados ámbitos de intervencióny sin coordinación entre los mismos , existennotables dificultades para disponer de una infor-mación adecuadamente centralizada, sistematiza-da y públicamente accesible. Este hecho no sólodificulta el seguimiento y análisis sobre la coope-ración que estos donantes están implementando.La disposición de canales adecuados a través delos que ofrecer esta información resulta ineludi-ble por otras dos razones fundamentales. Por unlado, por el ejercicio de transparencia y rendiciónde cuentas que supone, incrementando con ellolos niveles de gestión democrática de las políticasde cooperación. Por otro lado, por el aprendizajeinstitucional que puede derivarse de la disposi-ción y adecuado tratamiento de esa información,extrayendo lecciones de utilidad para un mejordesempeño futuro. Resulta conveniente, pues,que se mejoren los sistemas nacionales de gestiónde la información en el ámbito de la cooperaciónSur-Sur.

En tercer lugar, los casos de estudio que aquí serecogen inciden en un aspecto central de la coo-peración Sur-Sur: las capacidades que, en fun-ción de sus propias experiencias y conocimien-tos adquiridos, atesoran estos nuevos donantesen áreas temáticas concretas. Es a partir de estascapacidades desde las que los propios países endesarrollo adquieren un valor añadido que apor-tar al sistema de cooperación y a los procesos dedesarrollo de otros países. En todo caso, paraseguir avanzando en esta dirección es precisoincrementar los esfuerzos realizados por estosdonantes a la hora de identificar las capacidadespropias disponibles y susceptibles de ser trans-feridas. En este sentido, cabe destacar iniciativascomo las de Colombia y Chile que presentansendas publicaciones en las que recogen su ofer-



15

ta de cooperación ligada a las capacidades detec-tadas.

De cualquier forma, aunque este ejercicio estápendiente de generalizarse entre estos nuevosdonantes, los estudios de caso exponen con bas-tante nitidez los ámbitos de especialización a losque estos países están dirigiendo preferentementesu acción. Es el caso, por poner algunos ejemplos,de Brasil en lo que se refiere a la agricultura, lalucha contra el SIDA y los biocombustibles; deChile, en materia de políticas públicas; deVenezuela, en materia energética y a través de ladifusión a otros países de sus experiencias con-juntas con Cuba en el ámbito sanitario y educati-vo; o de Polonia, en el terreno de las reformas aso-ciadas a la transición democrática en países de laantigua Unión Soviética.

Por último, como se advirtió más arriba, si bienla horizontalidad asociada a la cooperación Sur-Sur posee importantes potencialidades que explo-rar, los estudios de caso muestran que tambiénesta modalidad de cooperación se ve en ocasiones

influida por otras agendas y lógicas distintas a lapromoción del desarrollo en el país socio. En estesentido, la cooperación Sur-Sur parece replicarciertas pautas de comportamiento que han carac-terizado y en buena medida siguen caracteri-zando a la cooperación Norte-Sur, como es lapromoción de intereses propios del donante —comerciales, geopolíticos, culturales, etc.— a tra-vés de las políticas de ayuda, desvirtuando así enocasiones su naturaleza y cometido. De nuevo,por mencionar algunos ejemplos, éste sería elcaso de Brasil en la búsqueda de su liderazgoregional; de China, en la obtención de materiasprimas; o de Venezuela, en el marco del impulsoal denominado Socialismo del Siglo XXI.

En definitiva, muchas son las razones que justi-fican el interés suscitado por la cooperación Sur-Sur para el sistema de ayuda y que otorgan unaespecial relevancia al análisis de las políticas des-plegadas por estos nuevos donantes. Con ese fin,los siguientes capítulos abordan los casos deBrasil, Chile, Colombia, Venezuela, China yPolonia.


• ALONSO, J.A. (Dir.) (2007). Cooperación con Países deRenta Media, Editorial Complutense-ICEI, Madrid.

• ALONSO, J.A., GARCIMARTÍN, C. y MARTÍN, V.(2010). “Ayuda, calidad institucional e imposición:algunos desafíos para el sistema de cooperación inter-nacional”, Conference on Development Cooperation inTime of Crisis and on Achieving the MDGs, Madrid, 9-10de junio de 2010.

• ALONSO, J.A., AGUIRRE, P. y SANTANDER, G.(2011). La cooperación triangular española en AméricaLatina: algunas experiencias de interés. FundaciónCarolina. En prensa.

• ALOP y THE REALITY OF AID (2010). CooperaciónSur-Sur: ¿Un desafío al Sistema de la Ayuda?, Medellín.

• AYLLÓN, B. (2009). “Cooperación Sur-Sur (CSS) ygobernanza multilateral del sistema de ayuda: implica-ciones para la cooperación española”. ComentarioFRIDE, Madrid, junio 2009.

• AYLLÓN, B. y SURASKY, J. (coords.) (2010). La coope-ración Sur-Sur en Latinoamérica. Utopía y realidad,Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación(IUDC)-La Catarata, Madrid, pp.177-186.

• CAD-OCDE (2010). La cooperación Sur-Sur en el con-texto de la eficacia de la ayuda. 110 Historias de caso desocios en cooperación Sur-Sur y triangular. Grupo deTarea sobre Cooperación Sur-Sur, CAD, OCDE, París.

• ECOSOC (2008). Trends in South-South and triangulardevelopment cooperation, United Nations Economic andSocial Council.

• G8 (2009). Concluding Report of the HeiligendammProcess, Cumbre de L Aquila, Italia, 8-10 de julio de2009.

• G20 (2010). Seoul Development Consensus for SharedGrowth. Cumbre del G20, Seúl, noviembre de 2010;G20 (2010). Multi-Year Action Plan on Development,Cumbre del G20, Seúl, noviembre de 2010.

• G20 (2010). Multi-Year Action Plan on Development,Cumbre del G20, Seúl, noviembre de 2010.

• GÓMEZ GALÁN, M., AYLLÓN, B. y ALBARRÁN, M.(2011). Reflexiones prácticas sobre cooperación triangu-lar. CIDEAL, Madrid.

• NACIONES UNIDAS (1978). Plan de Acción de BuenosAires. Conferencia de las Naciones Unidas sobreCooperación Técnica entre los Países en Desarrollo,Buenos Aires, 30 de agosto a 12 de septiembre de1978.

• NACIONES UNIDAS (1996). Nuevas Orientaciones dela Cooperación Técnica entre los Países en Desarrollo,TCDC/9/3, Nueva York.

• NACIONES UNIDAS (2002). Consenso de Monterrey dela Conferencia Internacional sobre la Financiación para elDesarrollo.

• NACIONES UNIDAS (2008). Declaración de Dohasobre financiación para el desarrollo.

• NACIONES UNIDAS (2009). Promoción de la coopera-ción Sur-Sur para el desarrollo: una perspectiva de 30años. Informe del Secretario General. Octubre de2009, Nueva York.

• NACIONES UNIDAS (2009). Nairobi outcome docu-ment of the High-level United Nations Conference onSouth-South Cooperation, Asamblea Geneneral deNaciones Unidas, Resolución 64/222, 21 de diciembrede 2009.

• OCDE (2008). Programa de Acción de Accra. III Foro deAlto Nivel sobre Eficacia de la Ayuda al Desarrollo,Organización para la Cooperación y el DesarrolloEconómicos, OCDE, París.

• PNUD (2009). Enhancing South-South and TriangularCooperation, Special Unit for South-South-Cooperation, Programa de Naciones Unidas para elDesarrollo, Nueva York.

16


REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS


• SAGASTI, F. y PRADA, F. (2010). “La nueva cara de lacooperación al desarrollo: el papel de la cooperaciónSur-Sur y la responsabilidad social corporativa”.Conference on Development Cooperation in Time of Crisisand on Achieving the MDGs, Madrid, 9-10 de junio de2010.

• SANAHUJA, J.A. (2011). “Entre los Objetivos deDesarrollo del Milenio y la cooperación sur-sur: acto-res y políticas de la ayuda al desarrollo en AméricaLatina y el Caribe” en Arenal, C. y Hirst, M. (coords.).Las relaciones triangulares Estados Unidos, UniónEuropea, América latina. Pensamiento Iberoamericanonº 8, 2º época, Madrid. pp. 197-221.

• SANAHUJA, J.A. (2010). “Post-Liberal Regionalism: S-S Cooperation in Latin America and the Caribbean”,en IPC, South-South Cooperation. The Same Old Game or

a New Paradigm? Poverty in Focus nº 20, InternationalPolicy Centre for Inclusive Growth, Brasilia.

• SANÍN, M.C. y Schulz, N. (2009) “La cooperaciónSur-Sur a partir de Accra: América Latina y el Caribe”,Comentario FRIDE, Madrid, marzo 2009.

• SANTANDER, G. (2011). “La cooperación Sur-Sur:experiencias de interés e implicaciones para el sistemainternacional de ayuda” en Cooperación Internacional yDesarrollo, Revista Sistema, nº 220, enero de 2011,Madrid.

• SCHULZ, N. (2010). “La tercera ola de actores del des-arrollo”, FRIDE Policy Brief, nº47, noviembre de 2010,FRIDE, Madrid.

• SEGIB (2008). II Informe de la Cooperación Sur-Sur enIberoamérica, Secretaría General Iberoamericana,Madrid.

17



19

2. BRASIL: EN BUSCA DEL LIDERAZGO REGIONAL

1. Introducción

A pesar de su condición de país de renta mediaalta y, por lo tanto, potencial receptor de ayudaoficial al desarrollo (AOD), actualmente Brasil esun importante actor de la cooperación Sur-Sur2.Esta transición de país receptor a nuevo donante sedebe, por un lado, a la prolongada estabilidadpolítica y económica presentada, que ha llevado alos países desarrollados a ver a Brasil como unpaís emergente que necesita cada vez menosayuda. Por otro lado, a que el país se conciba a símismo como un actor relevante del sistema inter-nacional y con importantes capacidades quetransferir en determinados ámbitos3. Por estasrazones, Brasil identifica a la cooperación entrepaíses en desarrollo como un importante instru-mento de su política exterior y trata de asumir unpapel destacado en la promoción del desarrollointernacional.

En este capítulo se presentará un análisis de lacooperación Sur-Sur realizada por Brasil. Paraello, en primer lugar, se ofrecerá el marco norma-tivo e institucional en el que se desenvuelve dichacooperación. En segundo lugar, se presentarán las

principales cifras de la cooperación que Brasilestá llevando a cabo en otros países en desarrollo,así como se analizarán las diferentes modalidadesy ámbitos en los que opera, tratando de ilustrar-lo con algunas experiencias de interés. Por últi-mo, se establecerán una serie de consideracionesfinales sobre la cooperación Sur-Sur de Brasil,centrándose en sus desafíos pendientes y perspec-tivas futuras.

2. Marco normativo e institucional

La cooperación Sur-Sur de Brasil está constitui-da por diversos tipos de iniciativas, muchas vecesinnovadoras, que no se limitan al ámbito técnico,aunque este tipo de cooperación sea la predomi-nante.

La variedad de acciones de cooperación sur-suremprendidas por el gobierno brasileño se ve refle-jada en la diversidad de actores nacionales invo-lucrados en la formulación y gestión de estas acti-vidades. Al ser parte de la política exterior delpaís, la cooperación internacional está ligada a losprincipios de la diplomacia brasileña definidos

2. BRASIL: EN BUSCA DEL LIDERAZGOREGIONAL1

Bruno Corrêa Kruschewsky

1 Fecha de finalización: mayo de 2010.* Licenciado en Relaciones Internacionales y Magíster en Desarrollo y Ayuda Internacional.2 Según el listado elaborado por el CAD, Brasil se sitúa como un país de renta media alta en 2010.3 El Ministerio Alemán de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ) califica a Brasil como un país ancla, expresando así el

interés del gobierno alemán en trabajar más intensamente con Brasil en algunos sectores y reconociendo su importancia comocatalizador del desarrollo regional. Además, el PNUD considera a Brasil un pivotal country, capaz de desempeñar un papel deliderazgo en la cooperación Sur-Sur.


por el Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE),que buscan “contribuir a un mundo de paz y jus-ticia, donde predominen las reglas del derechointernacional, y se reduzcan las disparidades eco-nómicas y sociales entre las naciones y dentro decada país. Buscan, también, un mundo sin hege-monías, multipolar, en que las normas y prácticasglobales favorezcan la superación de los desafíosa través del entendimiento y de la negociación”4.

Pese a que, como establece la legislación brasile-ña, el MRE es la institución ejecutora de la políti-ca exterior y de los programas de cooperacióninternacional, otros ministerios también tienenun papel importante en la gestión y coordinaciónde la cooperación brasileña en determinadosámbitos5. Así, a modo de ejemplo, las tareas dereducción y condonación de deuda de los paísesdeudores de Brasil, así como la gestión de los pro-cesos de integración económica, son atribucionesdel Ministerio de la Hacienda, a través de suSecretaría de Asuntos Internacionales. Por otrolado, la ayuda humanitaria desplegada por Brasiles coordinada por el Grupo Interministerial sobreAsistencia Humanitaria Internacional6.

Otros ministerios con un papel relevante en la coo-peración otorgada por Brasil son el Ministerio de laCiencia y Tecnología; el Ministerio del Desarrollo,Industria y Comercio Exterior, al que se adscribe elBanco Nacional do Desenvolvi mento (BNDES); elMinisterio de la Educación; el Ministerio del MedioAmbiente; el Ministerio de Salud; el Ministerio delTrabajo y Empleo; y el Ministerio de Justicia. Sinembargo, el grueso de las acciones de la cooperaciónbrasileña es gestionado y coordinado por el MRE,

principalmente en ámbitos como la cooperaciónpolítica o la cooperación técnica. De forma concre-ta, la cooperación técnica es gestionada por laAgencia Brasileña de Cooperación (ABC) —adscri-ta al MRE , cuya estructura y organización seabordan a continuación.

La Agencia Brasileña de Cooperación (ABC)

Las primeras iniciativas brasileñas en el ámbito dela cooperación técnica internacional empezaron enlos años cincuenta, cuando el Gobierno creó laComisión Nacional de Asistencia Técnica, consti-tuida por varios ministerios y que tenía como fun-ción coordinar la ayuda recibida por Brasil. Desdeentonces se produjeron diversos cambios en laestructura de coordinación de la cooperación técni-ca que dieron lugar a la creación de la ABC en 1987.

Desde ese año es la ABC quien gestiona los pro-gramas y proyectos de cooperación técnica brasi-leños. La agencia tiene como competencia “coor-dinar, negociar, aprobar, hacer el seguimiento yevaluar la cooperación al desarrollo en todas lasáreas del conocimiento, tanto la recibida de otrospaíses y organizaciones internacionales, comoaquella entre Brasil y los países en desarrollo”7.Para desarrollar sus funciones, la ABC se funda-menta en las prioridades nacionales de desarrollodefinidas por el gobierno y las directrices de polí-tica exterior del MRE.

Actualmente, la ABC está subordinada a laSubsecretaría General de Cooperación yPromoción Comercial del MRE y se divide ensiete Coordinaciones Generales (figura 1).

4 Agencia Brasileña de Cooperación (ABC).5 La Ley nº 10.683 de 2003, que establece los ámbitos que constituyen las áreas de competencia de cada Ministerio, atribuye,

entre otras materias, los programas de cooperación internacional como asunto del MRE.6 Creado en 2006, el Grupo Interministerial sobre Asistencia Humanitaria Internacional (GIAHI) está compuesto por 11

Ministerios que actúan en el área de la ayuda humanitaria.7 Decreto 5.979, de 2006, que define las atribuciones de la ABC después de su incorporación a la Subsecretaría General de

Cooperación y Promoción Comercial del MRE.


20


Al mismo tiempo que el gobierno brasileño aco-metía sus reformas para gestionar mejor la ayudarecibida, empezaba a emerger con mayor fuerza enel contexto internacional la cooperación Sur-Sur,especialmente a partir del Plan de Acción deBuenos Aires de 1978. Si bien Brasil ya realizabaalgunas actividades de cooperación técnica —aun-que de forma puntual y participaba en los forosinternacionales de discusión sobre el tema, será apartir de 1987, con la creación de la ABC, cuandoestablezca una coordinación específica para esteámbito: la Coordinación General de CooperaciónTécnica entre Países en Desarrollo (CGPD).

En el desempeño de sus funciones, la CGPD esapoyada por la Coordinación General deCooperación en Agropecuaria, Energía, Bio -combustibles y Medio Ambiente (CGMA), laCoordinación General de Cooperación en Tecno -logía de la Información, Gobierno Electrónico,Defensa Civil, Urbanismo y Transporte (CGTI) yla Coordinación General de Cooperación enSalud, Desarrollo Social, Educación y FormaciónProfesional (CGDS), que aportan los conocimien-

tos específicos del sector en el que se enmarcacada proyecto.

La CGPD considera que la ayuda otorgada porBrasil a otros países de menor o similar nivel de des-arrollo no debe tener un carácter asistencialista, asícomo debe estar exenta de fines lucrativos y no estarligada. Esta unidad tiene como misión “contribuir alfortalecimiento de las relaciones de Brasil con lospaíses en desarrollo, en el incremento de sus inter-cambios, generación, diseminación y utilización deconocimientos técnicos, capacitación de sus recur-sos humanos y fortalecimiento de sus institucio-nes”. Para ello gestiona la cooperación técnica bra-sileña en forma de transferencia de experiencias yconocimientos técnicos, utilizando preferentementecomo instrumentos las consultorías, la formación, lacapacitación institucional, la ejecución de proyectospiloto y la donación de equipamientos.

La actividad de la CGPD está guiada por lassiguientes directrices:

• Priorizar programas de cooperación técnicaque favorezcan la intensificación de las rela-


21

DIRECCIÓN

CGPD

Coordinación

General de

Cooperación Técnica entre

Países en Desarrollo

CGRB

Coordinación

General de

Cooperación Técnica Recibida Bilateral

CGRM

Coordinación

General de

Cooperación Técnica Recibida

Multilateral

CGMA

Coordinación

General de Cooperación

en Agropecuaria,

Energía, Biocombustibl

es y Medio Ambiente

CGTI

Coordinación


en Tecnología de la

Información, Gobierno

Electrónico,

Defensa Civil,

CGDS

Coordinación


en Salud, Desarrollo

Social, Educación y Formación

Profesional

CGAP

Coordinación

General de

Seguimiento de Proyectos y Planeamiento

Administrativo

Figura 1. Organigrama de la Agencia Brasileña de Cooperación (ABC)

Fuente: Agencia Brasileña de Cooperación (ABC)


ciones de Brasil con sus socios, sobre todocon los países de interés prioritario para lapolítica exterior brasileña.

• Apoyar proyectos vinculados a programas yprioridades nacionales de desarrollo de lospaíses receptores.

• Canalizar los esfuerzos de la CTPD para eje-cutar proyectos de mayor repercusión y ámbi-to de influencia, con un efecto multiplicadormás intenso.

• Privilegiar los proyectos con mayor alcance deresultados.

• Apoyar, siempre que sea posible, proyectos concontraparte nacional y/o con participaciónefectiva de instituciones de los países socios.

Asimismo, la CGPD ha identificado un conjuntode prioridades que son recogidas a continuación:

• Los compromisos asumidos en viajes interna-cionales del Presidente de la República y delMinistro de Relaciones Exteriores.

• Los países de América del Sur.

• Haití.

• Los países de África, en especial los PaísesAfricanos de Lengua Oficial Portuguesa(PALOP), y Timor Oriental.

• Los demás países de América Latina y Caribe.

• El apoyo a la Comunidad de los Países deLengua Portuguesa (CPLP).

• El incremento de las iniciativas de coopera-ción triangular con los países desarrollados yorganizaciones internacionales.

Con ese fin, la CGPD se estructura en cuatroGerencias: la Gerencia de África, Asia, Oceanía,Europa del Este y Oriente Medio; la Gerencia de

América Latina y Caribe; el núcleo deAdministración y Finanzas; y la Gerencia deProgramas y Proyectos Especiales8. De esta forma,la CGPD cree posible conformar una cooperacióntécnica que se convierta en un “instrumento capazde producir impactos positivos sobre las poblacio-nes, alterar y elevar los niveles de vida, cambiarrealidades, promover el crecimiento sostenible ycontribuir al desarrollo social”.

Hasta la fecha, la ABC no ha sometido sus accis-titucional, la ejecución de proyectos pilo que sedesconocen muchas de las cifras de los proyectosrealizados, el capital financiero invertido, así comootras cifras que pudieran ser de interés. Los únicosdatos cuantitativos que han sido publicados resul-tan escasos y poco sistemáticos. No obstante, conánimo de contribuir a esclarecer un poco más elpanorama de la cooperación técnica brasileña, lossiguientes epígrafes abordan un análisis de susprincipales ámbitos y prioridades de trabajo.

3. La cooperación técnica

La cooperación técnica realizada por Brasil estábastante diversificada. En el desarrollo de laCTPD, la ABC utiliza los canales bilaterales, mul-tilaterales y la cooperación triangular. Además,las áreas temáticas de los proyectos también sonmuy variadas, reflejando la diversidad de sectoresen los que Brasil posee conocimientos técnicos yexperiencia suficiente para compartir con losdemás países en desarrollo.

Respecto a las prioridades geográficas de la coo-peración técnica de Brasil, lejos de estar focaliza-das en una sola región, se extienden por varioscontinentes y responden a criterios no sólo liga-dos a la proximidad geográfica, sino también a los


22

8 Esta Gerencia es responsable de los asuntos referidos a las organizaciones internacionales, la cooperación triangular y la coope-ración multilateral (ej. MERCOSUR, Cumbre Iberoamericana, IBSA, Comunidad de los Países de Lengua Portuguesa, etc.).


vínculos históricos y lingüísticos. En este contex-to, las prioridades geográficas definidas por lacooperación brasileña son los países de Américadel Sur; Haití9; países de África, en especial lospaíses de lengua oficial portuguesa (PALOP);Timor Oriental; y resto de países de AméricaLatina y del Caribe.

Hasta 1995 la cooperación técnica brasileña selimitaba a acciones puntuales. Es a partir de esteaño en el que los proyectos desarrollados seintensifican en calidad y cantidad10. En el año1997, la ABC aportó 252.000 dólares para laimplementación de proyectos de cooperación téc-nica, alcanzando los 4 millones de dólares el costetotal de estos proyectos si, además de la ABC, secomputa el desembolso realizado por el conjuntode las entidades brasileñas e internacionales par-ticipantes. Estos recursos se dirigieron fundamen-talmente a los ámbitos de salud, agropecuario,industria y energía.

Entre 1998 y 2003 la cooperación técnica brasi-leña llevó a cabo unos 120 proyectos en América,África y Timor Oriental. Mientras, entre 2000 y2004, invirtió 15 millones de dólares en accionesde desarrollo en otros países, con una estimacióntotal del coste de estas intervenciones de 225millones de dólares, computando también laaportación de las instituciones de los paísessocios. Sólo en 2004, el número de acciones deCTPD ascendió a 175, fundamentalmente a travésde seminarios, reuniones y misiones.

Los datos más recientes de la cooperación técni-ca brasileña son de 2006, año en el que se ejecu-taron 21,9 millones de dólares. En cuanto a sudistribución sectorial, la Formación Profesional(22%) fue el principal ámbito de trabajo (gráfico1). Tras ella aparecen Salud (19%), Agropecuaria(15%) y Educación (10%) entre los principalessectores en los que Brasil desplegó su coopera-ción técnica en 2006.


23

9 Haití actualmente tiene un lugar destacado en la cooperación brasileña debido a la Misión de Paz de la ONU liderada por Brasilen aquel país.

10 La ABC realiza una estimación del coste de cada uno de los proyectos que gestiona, considerando que por cada real gastado porla Agencia, entre 12 y 15 reales han sido gastados por otras entidades brasileñas u organismos internacionales participantes enlos proyectos.

Gráfico 1. Distribución sectorial de la cooperación técnica brasileña (2006)

Fuente: elaboración propia a partir de la Agencia Brasileña de Cooperación (ABC)


En lo que respecta a la evolución de la distribu-ción geográfica de la cooperación técnica brasile-ña, destaca el fuerte peso adquirido en los últimosaños por África (tabla 1). Este continente pasó derecibir el 20% de la cooperación técnica brasileñaen el periodo 1995-2000, a constituirse en laprincipal área geográfica receptora en 2006 alrecibir el 52% de los recursos. De forma inversa,puede señalarse el caso de América Central y ElCaribe que, con los mismos años de referencia,pasó de recibir del 46% al 19% de la cooperacióntécnica brasileña11.

Asimismo, se observan fuertes repuntes en elaño 2003 —no consolidados con posterioridadde la cooperación técnica en América del Sur yAsia, en este último caso como resultado delapoyo brasileño a las tareas de reconstrucciónpost-conflicto en Timor Oriental.

Por otra parte, cabe señalar que en la cooperacióndestinada a África ha aumentado significativamenteno sólo el volumen de fondos destinados, sino tam-bién el número de países receptores12. Este conside-rable incremento y diversificación de la coopera-ción brasileña con el continente africano es resulta-do de las directrices de su actual política exterior,que, como se señaló, identifica a esta región comouna de sus prioridades.

En cualquier caso, Haití fue en 2006 el principaldestino de la cooperación brasileña, recibiendoun monto de 2,75 millones de dólares (gráfico 2).Cabo Verde, Timor Oriental, Guinea Bissau yMozambique, con volúmenes de ayuda de entorno a los 2 millones de dólares, aparecen a con-tinuación. Por último, Angola, Paraguay, SantoTomé y Príncipe, Bolivia y Cuba completan elgrupo de los 10 principales receptores de la coo-peración técnica brasileña.


24

TABLA 1. EVOLUCIÓN DE LA DISTRIBUCIÓN GEOGRÁFICA DE LA COOPERACIÓN TÉCNICA BRASILEÑA

Región 1995-2000 2003 2006

África 20% 34% 52%

América Central y El Caribe 46% 6% 19%

América del Sur 18% 38% 18%

Asia 4% 22% 10%

Otros/Sin especificar 12% 0% 1%

Total 100% 100% 100%


11 No obstante, en lo que respecta a esta región, cabe destacar que Brasil lidera la Misión de las Naciones Unidas para laEstabilización de Haití (MINUSTAH) desde 2004.

12 En 2006, hasta 21 países africanos fueron receptores de la cooperación técnica brasileña: Angola, Argelia, Benin, Botswana,Burkina Faso, Cabo Verde, Camerún, Egipto, Gambia, Guinea-Bissau, Mali, Marruecos, Mozambique, Namibia, Nigeria, Kenya,Santo Tome y Príncipe, Senegal, Túnez, Zambia y Zimbabwe.


3.1. La cooperación técnica bilateral

Los sectores en los que interviene la cooperacióntécnica bilateral de Brasil no vienen definidos porninguna política estratégica específica de coope-

ración, sino que son dependientes de la demandade cada uno de los países. Brasil ha firmadoacuerdos de cooperación técnica con un elevadonúmero de países de América del Sur,Centroamérica y El Caribe (cuadro 1).


25

Gráfico 2. Principales países receptores de la cooperación técnica brasileña (2006)


CUADRO 1. ACUERDOS DE COOPERACIÓN TÉCNICA DE BRASIL CON PAÍSES DE SU ENTORNO REGIONAL

País Fecha del acuerdo de cooperación técnica Entrada en vigor del acuerdo

Colombia 13 de diciembre de 1972 27 de septiembre de 1973

Venezuela 20 de febrero de 1973 16 de mayo de 1974

México junio de 1974 mayo de 1975

Uruguay 12 de junio de 1975 9 de junio de 1976

Perú 08 de octubre de 1975 05 de noviembre de 1976

Honduras 11 de junio de 1976 05 de enero de 1977

Guatemala 16 de de junio de 1976 9 de octubre de 1978

Surinam 22 de junio de 1976 1 de noviembre de 1976

Bolivia 17 de diciembre de 1976 20 de julio de 1998

Panamá 09 de abril de 1981 28 de diciembre de 1982

Guyana 19 de enero de 1982 12 de marzo de 1986


Es importante señalar que los proyectos de coo-peración técnica que la ABC coordina son ejecu-tados en estrecha colaboración con otros actoresbrasileños, que aportan los conocimientos y expe-riencias específicas, además de capital financiero,recursos humanos e infraestructura. Estas entida-des ascienden a 120, estando especializadas enáreas de salud, formación profesional y enseñan-za, agricultura, y medioambiente, entre otras. Porotro lado, se trabaja además con más de 50 insti-tuciones de los países socios.

Cooperación técnica bilateral con América delSur, Centroamérica y El Caribe

• Argentina: el MRE de Brasil mantiene contac-tos frecuentes con el gobierno Argentino a finde explorar el enorme potencial de coopera-ción entre los dos países. Las principales áreas

temáticas de la cooperación técnica de Brasilcon Argentina son salud, capacitación profe-sional, trabajo y empleo, desarrollo social,recursos hídricos, agricultura, tecnologíaindustrial, energías renovables y gobiernoelectrónico.

• Bolivia: las áreas prioritarias para la coopera-ción técnica con Bolivia son salud, agricultu-ra, medio ambiente y energía. En los últimosaños se desarrollan proyectos de lucha contrala pobreza, transferencia de tecnologías decultivo y fortalecimiento del ProgramaNacional de Bolivia frente al VIH/SIDA.

• Colombia: Brasil y Colombia han definidocomo áreas prioritarias de su cooperación laciencia y tecnología; el sector agropecuario;minas y energía; salud; y medio ambiente. Losúltimos proyectos en marcha se han focalizado


26

Ecuador 09 de febrero de 1982 20 de junio de 1984

Haití 15 de octubre de 1982 3 de noviembre de 2004

El Salvador 20 de mayo de 1986 15 de febrero de 1990

Cuba 18 de marzo de 1987 8 de junio de 1990

Paraguay 27 de octubre de 1987 30 de agosto de 1990

Chile 26 de julio de 1990 28 de septiembre de 1992

Argentina 09 de abril de 1996 25 de agosto de 1999

Jamaica 28 de agosto de 1997 23 de febrero de 2000

Costa Rica 22 de septiembre de 1997 29 de noviembre de 1999

Barbados 21 de noviembre de 2004 Pendiente

Nicaragua 02 de febrero de 2006 Pendiente

Dominicana 06 de febrero de 2006 Pendiente

Granada 24 de abril de 2006 Pendiente

Fuente: Agencia Brasileña de Cooperación (ABC)


en temas de reciclaje de residuos sólidos, dondeBrasil comparte la experiencia exitosa de tresayuntamientos a fin de formular un programade reciclaje para la capital colombiana, así comola transferencia de metodologías de electrifica-ción rural para técnicos colombianos.

• Costa Rica: la cooperación técnica de Brasilcon Costa Rica se encuentra actualmente enfase de expansión. Se están desarrollando pro-yectos en las áreas de agricultura, medioambiente y salud. Asimismo, existen otrosproyectos en negociación en el área de minasy energía.

• Cuba: la cooperación técnica con Cuba es unade las más intensas de las desplegadas porBrasil, con un volumen de proyectos y pro-puestas en ejecución y gestión que alcanzaentre 15 y 20 anuales. Esta cooperación técni-ca se extiende a varios sectores, siendo desta-cable la capacitación en gestión de recursoshidráulicos, así como diversos proyectos detransferencia de conocimientos y técnicas enla explotación ganadera vacuna13.

• El Salvador: las áreas prioritarias de coopera-ción entre Brasil y El Salvador son salud yagricultura. En agricultura, a través proyectosde capacitación técnica en explotación y pro-cesamiento de frutas, y, en salud, con proyec-tos de lucha contra la discriminación porVIH/SIDA.

• Ecuador: en los últimos años se ha incremen-tado de manera considerable la cooperacióntécnica brasileña con Ecuador. Los principa-les proyectos realizados son en el área desalud, medio ambiente y agricultura. De espe-cial importancia es también el esfuerzo reali-zado para implantar el Programa HambreCero, exitoso ya en Brasil, en el país andino.

• Guatemala: agricultura, educación y saludson los tres ámbitos preferentes de trabajopara Brasil con este país centroamericano.La transferencia de técnicas de producciónde fruta y la puesta en marcha de un progra-ma piloto de “Becas-Escuela”, han sido algu-nas de las propuestas recientes. También loha sido el apoyo institucional para mejorarla salud pública en el ámbito nutricional, enrelación a la experiencia acumulada porBrasil en el mencionado Programa HambreCero.

• Guyana: las relaciones de cooperación técnicacon Guyana son fundamentalmente de natu-raleza agropecuaria, enfocadas a la soberaníaalimentaria. No obstante, también se ha des-arrollado recientemente un proyecto de lim-pieza de residuos químicos y explosivos enlos campos con el apoyo de la cooperaciónbrasileña.

• Haití: la relación entre Haití y Brasil siempreha sido especialmente estrecha, debido a laexistencia de elementos culturales comunes,basados en las raíces africanas de sus pobla-ciones. Incluso durante el gobierno deRaoul Cédras (1991-1994), cuando la prác-tica totalidad de los países retiraron susrepresentaciones diplomáticas en Haití,Brasil mantuvo siempre algún tipo de repre-sentación en el país. Asimismo, desde 2004Brasil asumió el mando militar de la Misiónde las Naciones Unidas para laEstabilización de Haití (MINUSTAH). Enesta operación Brasil está comprometidocon la reconstrucción del país bajo el respe-to a su soberanía, y en la construcción de unsistema democrático exento de exclusión yviolencia. Tras la Conferencia de Donantes

13 Brasil es el principal productor mundial de ganado vacuno).


27


para Haití celebrada en 2004 enWashington, Brasil envió al país diferentesespecialistas en una gran variedad de ámbi-tos para apoyar a las autoridades haitianasen los esfuerzos de reconstrucción del país.En este contexto, han surgido multitud deproyectos de colaboración conjunta, sobretodo en aquellas áreas en las que Brasil tra-dicionalmente atesora capacidades, comoformación profesional, inclusión social através del deporte, gestión de recursos hídri-cos, y programas de capacitación en explo-tación agropecuaria de productos comunes aambos países, como las frutas tropicales y layuca.

• México: destaca el proyecto realizado para lapuesta en marcha del sistema electoral elec-trónico que ya es utilizado en Brasil. Al

mismo tiempo, se desarrolla un proyecto en elárea medioambiental, sobre gestión de recur-sos hídricos.

• Paraguay: como países colindantes e inte-grantes del MERCOSUR, Brasil y Paraguaytienen largo historial de cooperación endiferentes ámbitos, como inmigración, inte-gración fronteriza, cooperación aduanera,tránsito y exportación de soja y otros pro-ductos agrícolas, e integración de cadenasproductivas. En cualquier caso, la coopera-ción al desarrollo técnica con Paraguay nose limita a estos sectores, sino que se amplíaa otros más relacionados con el desarrollosocioeconómico de este país, especialmenteen lo relativo a salud, desarrollo agrario,infraestructura y crecimiento económico(cuadro 2)14.


28

14 Con el respaldo, por ejemplo, a la creación de un fondo de apoyo a la economía paraguaya.15 (ABC, 2006, p.7)

Cuadro 2. Una experiencia de la cooperación brasileña: el Centro de Formación de Hernandarias(Paraguay)

En 2002 fue inaugurado el Centro de Formación y Capacitación Profesional Brasil- Paraguay enHernandarias (Paraguay), que imparte 111 especialidades profesionales y que, en tan sólo cuatro años(en junio del 2006) ya había formado a 1.200 alumnos. Creado a partir de las teorías modernas de ges-tión aplicadas a la formación profesional, el centro se convierte en un ejemplo de la gestión educativamás innovadora. A partir de 2004, como resultado del éxito del proyecto, se comenzó su ampliación,extendiéndose el acuerdo inicial que ambos países habían firmado.

Según la ABC, “este proyecto constituye un caso ejemplar de la cooperación técnica brasileña en laregión y en el propio ámbito sur-sur, implicando a multitud de instituciones en el país receptor comoel Ministerio de Justicia y Trabajo de Paraguay, el Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial, y elServicio Nacional de Promoción Profesional de Paraguay”15.


• Perú: la cooperación técnica de Brasil con estepaís es muy extensa, traduciéndose en multi-tud de proyectos y actividades en sectoresmuy diversos. En los últimos años se hanpuesto en marcha distintas acciones queimplican principalmente el desarrollo social,la producción agropecuaria y el medioam-biente, la promoción tecnológica y empresa-rial, y la salud. Muchos de estos proyectosponen su foco en realidades amazónicascomunes entre los dos países, como el indige-nismo y las cuestiones medioambientales,agrícolas y fluviales de la región.

• Uruguay: a partir de la presidencia de Lula daSilva se dio un gran impulso a la cooperacióntécnica de Brasil con este país vecino. Desde2002 se fue gestando un ambicioso programade cooperación bilateral que incluye proyec-tos en casi todos los sectores, especialmenteen agroindustria, educación, salud, medioambiente y saneamiento, trabajo, turismo,apoyo a PYMES y cooperativas, desarrollomunicipal, energía y telecomunicaciones. En2005 se firmó, además, un tratado entreambos países que prevé la transferencia deconocimientos brasileños para la creación deuna Agencia Uruguaya de CooperaciónInternacional.

• Venezuela: la cooperación técnica brasileñacon este país tuvo lugar a través de algunosinstrumentos como el desarrollo de cursos decapacitación en materia agrícola. Además, conánimo de compartir políticas medioambienta-les, y en atención a las cuencas hidrográficascompartidas entre ambos países, en 2005 secelebró la I Reunión de Cooperación Técnicaen Materia Ambiental.

Por otra parte, en otros países de América delSur y Centroamérica —como Chile, Honduras,Nicaragua, Panamá, Suriname, Barbados,Granada, Jamaica y República Dominicana , la

cooperación técnica brasileña apenas ha imple-mentado proyectos, aunque en muchos casos seestán emprendiendo gestiones de cara a una inci-piente colaboración.

Cooperación técnica bilateral con los países delengua portuguesa

• Angola: el tratado de cooperación entre Brasily Angola fue firmado en 1980 y desde enton-ces las iniciativas de cooperación más destaca-das han tenido lugar en las áreas de formaciónprofesional, administración pública y agricul-tura. En medioambiente se desarrolla el pro-yecto de “Fortalecimiento de la EducaciónAmbiental en Angola”, que capacita a agentesmultiplicadores de la educación ambiental.Por otro lado, Brasil lleva a cabo en Angolaacciones orientadas a la inserción social a tra-vés de la práctica deportiva, y un proyecto deeste tipo está poniéndose en práctica tambiénen las escuelas angoleñas.

• Cabo Verde: aunque iniciada en 1977, la coo-peración Brasil-Cabo Verde se vio intensifica-da en 2003, cuando comenzaron a implantar-se diversos proyectos de formación profesio-nal, educación, tecnologías de la información,salud, lucha contra el VIH/SIDA. La coopera-ción con Cabo Verde ha sido especialmenterelevante en el ámbito del medioambiente,específicamente con proyectos de transferen-cia de conocimiento para la desalinización delagua de pozos con intrusiones marinas, a par-tir de la exitosa experiencia del Estado deBahía en Brasil, que ha dotado de agua pota-ble a varias zonas rurales.

• Mozambique: Brasil define a este país comoun socio muy comprometido y activo, con elque desarrolla multitud de proyectos ensalud, educación, inserción social a través deldeporte y agricultura.


29


• Guinea Bissau: Brasil lleva colaborando coneste país desde 1975 en aquellas áreas en lasque acumula mayores conocimientos, comoes la formación profesional, la agricultura y lasalud. Teniendo en cuenta la difícil situaciónque atraviesa el país en los últimos años,Brasil ha intensificado los esfuerzos de coope-ración con Guinea Bissau.

• Santo Tomé y Príncipe: también en este país,y desde 1984, Brasil coopera en las áreas desalud y agricultura, aunque su labor principalse ha desarrollado a través de proyectos en elámbito educativo, fundamentalmente a travésde programas de alfabetización que han logra-do reducir significativamente los índices deanalfabetismo en Santo Tomé y Príncipe.Destaca también la implantación un programade Bolsa-Escuela, que contribuyó a reducirconsiderablemente la tasa de absentismoescolar.

• Timor Oriental: las relaciones de cooperaciónentre la ex-colonia portuguesa y Brasilcomenzaron con el fin de la ocupación deIndonesia en 1999. Entre 1999 y 2002, Brasilcontribuyó con fuerzas del orden a laAdministración Transitoria de las NacionesUnidas en Timor Oriental (UNTAET), aunquees la cooperación técnica con este país la quecobra un especial protagonismo a partir delaño 2000 para apoyar el esfuerzo de recons-trucción del país y de creación de Estado. Enesta cooperación, los esfuerzos más importan-tes se hacen en materia de fortalecimiento ins-titucional con proyectos para la mejora delsistema parlamentario y judicial—, la reintro-ducción del portugués y la implementación

de proyectos de desarrollo socioeconómico16.Estos últimos proyectos se centran en lasáreas tradicionales de la cooperación brasile-ña, como la alfabetización y formación profe-sional, la lucha contra el VIH/SIDA, y la trans-ferencia de conocimientos en técnicas deexplotación agrícola de cultivos comunescomo el café. Además, en 2005 se promulgó elAcuerdo Básico de Cooperación Técnica entreBrasil y Timor Oriental, que es el marco en elque se insertan todos los proyectos desarrolla-dos recientemente. Según la ABC, los resulta-dos de esta cooperación han tenido un enor-me impacto positivo y se han multiplicado lasdemandas de cooperación del gobierno TimorOriental17 .

3.2. La cooperación técnica multilateral brasileña

Además de los canales bilaterales de coopera-ción técnica, Brasil también desarrolla diversasacciones de cooperación multilateral Sur-Surencuadradas principalmente en tres marcos:MERCOSUR, IBSA y CPLP.

MERCOSUR

El Mercado Común del Sur (MERCOSUR) tieneuna posición destacada dentro de la política exte-rior brasileña. Los gobiernos de los países perte-necientes al bloque consideran que para lograruna integración económica real, es necesario tam-bién estrechar los lazos políticos y culturales, asícomo disminuir las desigualdades entre los paí-ses. En este contexto, la cooperación técnica entrelos miembros de MERCOSUR ejerce un papelfundamental, pues, además de favorecer el inter-


30

16 Pese a ser idioma oficial, tras veinticuatro años de ocupación indonesia sólo el diez por ciento de la población habla portuguésen Timor Oriental.

17 Aunque no se ofrecen datos públicos al respecto.


cambio de las experiencias atesoradas, permite eldesarrollo conjunto de nuevas técnicas en diver-sas áreas de relevancia para el futuro del bloque.

La cooperación entre los países integrantes con-tribuye directamente al cumplimiento de dosobjetivos específicos de MERCOSUR: por un lado,promocionar de modo coordinado el desarrollocientífico y tecnológico de los países miembros y,por otro lado, incrementar y diversificar la ofertade bienes y servicios con patrones comunes decalidad siguiendo normas internacionales.

De este modo, el intercambio de conocimientosy experiencias a través de la cooperación técnicaen el seno de MERCOSUR, no sólo estimula eldesarrollo técnico-científico conjunto, sino quetambién favorece la armonización de normas téc-nicas y procedimientos, lo que, a su vez, contri-buye al fortalecimiento del comercio en la regióny facilita la libre circulación de bienes, personas yservicios dentro del bloque, impulsando así laintegración socioeconómica perseguida.

Las principales áreas temáticas de la coopera-ción técnica entre los países del MERCOSUR sonel fortalecimiento institucional, el desarrollo denormas técnicas, la estadística, las aduanas, losrecursos hídricos y la agricultura.

IBSA

En junio de 2003, los gobiernos de India, Brasily Sudáfrica firmaron un acuerdo de cooperaciónque se tradujo en el Foro de Diálogo India, Brasily Sudáfrica (IBSA). Este Foro tiene como objetivocrear una alianza estratégica entre estos paísesemergentes que se oriente a la consecución de

tres intereses compartidos: el compromiso coninstituciones y valores democráticos; el esfuerzoen vincular la lucha contra la pobreza a las políti-cas de desarrollo; y la consideración de que lasinstituciones y acciones multilaterales deben serfortalecidas para hacer frente a las crisis económi-cas, políticas y de seguridad.

Además de las acciones relacionadas con elcomercio y la concertación política para las nego-ciaciones en los foros multilaterales, se destacatambién el compromiso de los tres países con lapromoción del desarrollo, la inclusión y la equi-dad social. Para llevar a cabo este compromiso seidentificaron áreas prioritarias y se establecieronlos siguientes grupos de trabajo para la coopera-ción técnica: administración pública y tributaria;agricultura, asentamientos humanos; ciencia ytecnología; comercio e inversión; cultura; defen-sa; desarrollo social; educación; energía (biocom-bustibles y universalización del uso de la ener-gía); medio ambiente y cambio climático; salud18;sociedad de la información; transporte y turismo.Junto a ello, como se abordará más adelante, en2004 se creó el Fondo IBSA para contribuir allogro de los ODM.

Por último, con el objetivo de profundizar lasrelaciones entre los tres países, el Foro IBSA tam-bién promueve actividades con la participaciónde la sociedad civil como encuentros empresaria-les, seminarios académicos y eventos culturales.

CPLP

Creada en 1996, la Comunidad de los Países deLengua Portuguesa (CPLP) cuenta con ocho paí-ses miembros que agrupan a más de 200 millones


31

18 La cooperación en el área de salud se da principalmente en la lucha contra la malaria, la tuberculosis y el VIH/SIDA. En el casodel VIH/SIDA la cooperación empezó antes de la creación del Foro IBSA, a la que en cierto modo contribuyó, cuando en 2001estos tres países unieron esfuerzos para flexibilizar las reglas de la OMC con respecto a las patentes de medicamentos y conse-guir licencias para la producción de antirretrovirales genéricos en caso de emergencias, como la epidemia del SIDA.


de personas, con idioma y pasados históricoscomunes19 . Según su Declaración Constitutiva,la CPLP tiene como objetivo “consolidar la reali-dad cultural que confiere identidad propia a lospaíses de lengua portuguesa, promover la concer-tación político-diplomática y estimular la coope-ración, conjugando iniciativas para la promocióndel desarrollo económico y social de los puebloscomunitarios”.

La cooperación Sur-Sur constituye uno de loselementos esenciales de las actividades de laCPLP, y la cooperación técnica representa la granmayoría de los proyectos comunitarios. De estemodo, la ABC es la principal protagonista de lapolítica exterior brasileña en la CPLP. Los princi-pales proyectos realizados en el ámbito de laCPLP se enmarcan en dos grandes áreas: losdenominados Centros Regionales de Excelencia yla salud. En cuanto a los primeros, cabe señalarque tienen la finalidad de acelerar el proceso decapacitación de los Países Africanos de LenguaOficial Portuguesa (PALOP) para la reforma en laorganización del Estado y para la promoción deacciones emprendedoras que impulsen el desarro-llo. En este sentido, se han puesto en marcha dos

iniciativas: el Centro de Excelencia en DesarrolloEmpresarial en Angola y el Centro de Excelenciaen Administración Pública en Mozambique. Encuanto al ámbito de la salud, debido a la fuerteincidencia del VIH/SIDA en África, el combate aesta enfermedad representa una cuestión priorita-ria para la CPLP. Así, se desarrollan diversos pro-yectos de prevención y de capacitación de losrecursos humanos locales.

Por otra parte, la CPLP también desarrolla pro-yectos de cooperación técnica en las áreas de tele-comunicaciones, trabajo y seguridad social, ges-tión de la cooperación internacional y agricultu-ra.

Además de MERCOSUR, IBSA y CPLP, existenotros marcos en los que Brasil está desarrollandoacciones de cooperación técnica multilateral Sur-Sur. Por un lado, a través de organismos interna-cionales a los que pertenece como laOrganización de los Estados Americanos (OEA),el Sistema Económico Latino Americano (SELA),y la Conferencia Iberoamericana. Por otro lado,mediante asociaciones multilaterales en ámbitosespecíficos como la lucha contra la pobreza o elcombate al VIH/SIDA (cuadro 3).


32

19 Los miembros de la CPLP son: Angola, Brasil, Cabo Verde, Guinea-Bissau, Mozambique, Santo Tomé y Príncipe, Portugal yTimor Oriental.

Cuadro 3. El Centro de Cooperación Técnica en VIH/SIDA

A lo largo de estos últimos años Brasil se ha destacado en su política de lucha contra el VIH/SIDA, sien-do innovador en sus campañas de prevención y concienciación, con tecnologías avanzadas en investi-gación y tratamiento integral de la enfermedad, y suministrando de manera universal genéricos anti-rretrovirales producidos en Brasil. Por ello, con el apoyo de ONUSIDA, es en Brasil donde se crea en2004 el Centro Internacional de Cooperación Técnica (CICT) en VIH/ SIDA, que se marca los siguien-tes objetivos estratégicos:

1) Establecer proyectos de cooperación técnica horizontal en VIH/SIDA en países en desarrollo.

2) Fomentar asociaciones dentro de una red de organizaciones gubernamentales y no gubernamenta-


3.3. La cooperación técnica triangular

La tercera modalidad de cooperación técnica deBrasil es la cooperación técnica triangular. Enella, además de Brasil y del país receptor de lacooperación, participa un tercer país –u organiza-ción internacional– que aporta, generalmente,apoyo financiero para la implementación de losproyectos.

Para paliar la falta de recursos financieros, Brasilbusca cada vez en mayor medida el recurso aesquemas triangulares de cooperación. Además,por sus destacados conocimientos en algunos sec-tores y su fuerte presencia en los foros internacio-

nales de desarrollo, Brasil aparece como un paíscentral para este tipo de cooperación, despertan-do el interés de los países desarrollados para larealización de acciones triangulares conjuntas.

Los principales socios de la cooperación trian-gular brasileña son Japón, Alemania, ReinoUnido, Canadá, España, el Banco Internacionalde Reconstrucción y Fomento (BIRF) y el Fondode Naciones Unidas para la Población (FNUAP).

En cuanto a los receptores, Haití es un paísdonde Brasil está desarrollando de forma espe-cialmente intensa su cooperación triangular.Además de las acciones realizadas bilateralmente


33

les, para que éstas puedan desempeñar un papel importante en proyectos de cooperación técnicaen VIH/SIDA.

3) Llevar a cabo proyectos de cooperación técnica que promuevan la formación de capacidades a largoplazo, para obtener respuestas más eficaces y equitativas en VIH/SIDA en los países en desarrollo.

4) Divulgar experiencias, lecciones aprendidas y éxitos, a fin de intercambiar buenas prácticas

5) Identificar y obtener proactivamente recursos financieros, técnicos y otros recursos humanos, parafortalecer la capacidad del CICT en desarrollar proyectos y establecerse como un centro interna-cional de referencia en cooperación Sur-Sur

El centro cuenta con 18 representantes de agencias de cooperación, redes sociales y organismos inter-nacionales en su consejo consultivo. Su implantación fue financiada por el Ministerio de Salud deBrasil y ONUSIDA, aportando 500.000 dólares cada uno de ellos. Las agencias de cooperación alema-na e inglesa se comprometieron a financiar el mantenimiento del centro y sus proyectos entre 2007 y2009.

En este contexto, el CICT promueve cinco tipos de actividades de cooperación:

• Proyectos de cooperación técnica, en los que se enmarca la mayoría de los proyectos desarrollados.

• Asistencia técnica a través de la identificación de consultores cualificados en su banco de datos.

• Becas de prácticas en el Programa Nacional de ETS y SIDA de Brasil, e instituciones de la red CICT.

• Visitas de estudio sobre la respuesta brasileña a VIH/SIDA y realización de reuniones con delega-ciones extranjeras para identificar posibles proyectos de cooperación técnica.

• Proyectos especiales.

Fuente: Centro Internacional de Cooperação Técnica em HIV/AIDS


34


por la cooperación brasileña, están en marchaproyectos de cooperación triangular en este paíscon Canadá, para el perfeccionamiento de lasacciones de inmunización; con el FNUAP, orien-tado al combate a la violencia de género; conEspaña, en el ámbito del desarrollo forestal y larecuperación de áreas degradadas; y con el BancoMundial, en materia de capacitación institucionaly fortalecimiento del Programa de MeriendaEscolar.

Por otro lado, en el continente africano tambiénse están realizando algunas acciones en asocia-ción con el DFID británico para la aplicación delPrograma Bolsa Familia en países africanos (cua-dro 4).

4. La cooperación financiera

El FMI y el Banco Mundial clasificaron a Brasilcomo el tercer país emergente en la concesión definanciación a países en desarrollo, tras China yKuwait20. Además, muchos de estos préstamostienen un alto nivel de concesionalidad. Entre losmás destacados está el firmado en 2007 conBolivia, por un valor de 35 millones de dólarespara la adquisición de maquinaria agrícola, con elobjetivo de modernizar la producción agrícola delas pequeñas organizaciones campesinas bolivia-nas. A este país se prevé también otorgar créditosconcesionales a proyectos de infraestructura delPlan Nacional de Desarrollo de Bolivia.

Cuadro 4. Una experiencia de cooperación triangular con DFID: la aplicación del Programa BolsaFamilia en África

El Departamento para el Desarrollo Internacional de Reino Unido (DFID), tiene entre sus prioridadesel combate a la pobreza en África. Evaluando muy positivamente el programa brasileño Bolsa Familia,DFID propuso en 2006 a Brasil la puesta en marcha de un programa de cooperación triangular paratrasladar este programa a países africanos.

Con financiación del DFID, un equipo técnico del Ministerio del Desarrollo Social y Combate alHambre de Brasil es el responsable de transferir a los países africanos que participan en el programalas metodologías de planificación, evaluación y gestión del programa, adaptándolas a las necesidadese idiosincrasias locales.

Este programa se inició en 2007 con un proyecto piloto en Ghana. Debido a sus resultados positivos,se convirtió en el Programa Brasil-África de Cooperación en Desarrollo Social, que ahora tambiéncuenta con el apoyo del Centro Internacional de Políticas para el Crecimiento Inclusivo del PNUD y acontinuación se prevé que sea implementado en otros países como Kenia, Zambia, Mozambique yUganda.

20 Schläger C. (2007). New Powers for Global Change? Challenges for International. Development Cooperation: The Case of Brasil.FES Berlin, Friedrich Ebert Stiftung Briefing Paper.


En todo caso, dentro de la cooperación financie-ra Sur-Sur de Brasil, cabe destacar dos grandesámbitos de trabajo: los esfuerzos en materia decondonación de deuda y las actividades financia-das a través del Fondo IBSA.

Por un lado, en lo que se refiere a las iniciativasde alivio de deuda emprendidas por Brasil, cabeseñalar que su implementación se ampara en la ley9665/98, que autoriza al Poder Ejecutivo a reducirparcialmente las deudas de gobiernos extranjeroscon el gobierno brasileño. La planificación de estasoperaciones y el establecimiento de parámetrospara las renegociaciones de deuda son llevados acabo por el Comité de Evaluación de Créditos alExterior, adscrito a la Secretaría de AsuntosInternacionales del Ministerio de Hacienda.

Con el estatus de observador en el Club de París,Brasil sigue las directrices allí marcadas para lasoperaciones de alivio de deuda, reduciendo ladeuda a muchos países de renta baja, especial-mente de África. Además, bajo la iniciativa HIPC,Brasil ha realizado varias operaciones de reduc-ción de deuda a los países más endeudados. En elaño 2004, Brasil canceló el 95% de la deuda aBolivia, lo que redujo la cuantía adeudada de 50,8a 2,1 millones de dólares. En África, y también alamparo de esta iniciativa, se ha reducido la deudade Tanzania en 10 millones de dólares, deMauritania en 9 millones de dólares, de GuineaBissau en 5 millones de dólares, así como de otrospaíses de África Subsahariana, mostrando la espe-cial preocupación de Brasil en reducir la deuda enesta región.

Casos especiales de esta colaboración con elcontinente africano son el acuerdo firmado con

Nigeria en diciembre de 2005, cuya negociacióndio por resultado el alivio de 162 millones dedólares —el 67% de la deuda de este país conBrasil , y el contrato firmado con Mozambiqueen 2004 para la cancelación del 95% de la deudacontraída y el reescalonamiento del 5% restante,lo que significó una condonación de 315 millonesde dólares. La suma de las operaciones realizadaspor Brasil en las diferentes iniciativas de alivio dedeuda en el período 1998-2006 superó los 1.250millones de dólares21.

Por otro lado, como ya se señaló, en 2004 seconstituyó el Fondo IBSA con recursos financie-ros de Brasil, Sudáfrica y la India, y con un presu-puesto que superaba el millón de dólares anua-les22. Se trata del primer fondo que, financiadoexclusivamente por países en desarrollo, se dirigea costear proyectos en países también en desarro-llo23.

El Fondo IBSA está administrado por el PNUD ytiene como objetivo contribuir al logro de losODM a través de la identificación, desarrollo ydifusión de proyectos concretos, que hayan resul-tado exitosos en los países del IBSA u otros paísesen desarrollo, en lo relativo a la lucha contra lapobreza y el hambre. Hasta el momento ya se hanrealizado tres proyectos en el marco del FondoIBSA. En primer lugar, se llevó a cabo un proyec-to en Guinea Bissau en materia de desarrollo agrí-cola y pecuario, con énfasis en la generación derenta y combate a la pobreza, cuyo coste ascendióal medio millón de dólares. En segundo lugar,cabe destacar el proyecto “Collection of SolidWaste: A Tool to Reduce Violence and Conflict”,gestionado por el PNUD en Haití, y que ha recibi-

35


21 Ministério da Fazenda.22 Véase Schläger C. (2007). New Powers for Global Change? Challenges for International. Development Cooperation: The Case of

Brasil. FES Berlin, Friedrich Ebert Stiftung Briefing Paper, 2007.23 Por esta razón, esta iniciativa fue galardonada por la ONU en 2006 con uno de sus South-South Partnership Awards.


do tanto apoyo técnico como financiero delFondo IBSA, con un desembolso de más de mediomillón de dólares. Por último, en Cabo Verde sellevó a cabo el proyecto “Rehabilitación de laUnidad Básica de Salud de Covada”, a través delque se rehabilitó y aumentó la capacidad de asis-tencia de un centro de salud, con un coste de 37mil dólares. Además, están en fase de ejecuciónotros tres proyectos en Camboya —sobre elempoderamiento de niños y adolescentes connecesidades especiales—, Burundi —para el for-talecimiento de las infraestructuras y capacidadespara combatir el VIH/SIDA— y los TerritoriosPalestinos —a través de un programa de inclusiónsocial a través de prácticas deportivas—.

Por último, junto a la cooperación otorgada através de la condonación de deuda y del fondoIBSA, Brasil está llevando a cabo cooperaciónfinanciera Sur-Sur a través del BNDES —median-te la concesión de créditos a países en desarrolloligados a la promoción de las exportaciones brasi-leñas—, así como suscribió en diciembre de 2007el acta fundacional del Banco del Sur.

5. La ayuda humanitaria

En 2006 el gobierno brasileño creó el GrupoInterministerial de Asistencia HumanitariaInternacional, cuyo objetivo es coordinar losesfuerzos brasileños de ayuda humanitaria en elexterior e incrementar la capacidad de respuestadel país frente a situaciones de crisis humanitaria,especialmente en América Latina y el Caribe.

La ayuda humanitaria brasileña se basa funda-mentalmente en la donación de alimentos (tabla2), medicamentos y recursos financieros paraasistir a los gobiernos de los países afectados porconflictos o desastres naturales.

Para ello, el gobierno brasileño trabaja en con-junto con los principales organismos de Naciones

Unidas involucrados en la ayuda humanitariainternacional –principalmente con la Oficina delas Naciones Unidas para la Coordinación deAsuntos Humanitarios (OCHA) y el ProgramaMundial de Alimentos (PMA)– y con organizacio-nes regionales como la Organización de losEstados Americanos (OEA).

El gobierno brasileño también está trabajandointensamente con la Organización de lasNaciones Unidas para la Agricultura y laAlimentación (FAO) – dentro de la IniciativaAmérica Latina y Caribe sin Hambre – y con elPMA, para lograr que los alimentos distribuidosen situaciones de emergencia sean obtenidos de laagricultura local.

Algunas experiencias de interés

En primer lugar, puede aludirse a la ayudahumanitaria brasileña en Bolivia. En respuesta alas inundaciones producidas en marzo de 2007 enBolivia, el gobierno brasileño envió a este país 26toneladas de alimentos, y dos helicópteros de laFuerza Aérea Brasileña fueron trasladados a

36


Tabla 2. Distribución de la ayudaalimentaria de Brasil

AÑO PAÍSES CANTIDAD (KG)

2004Haití

Tailandia30.0008.000

2005

GuyanaSri Lanka

HaitíEl SalvadorGuatemalaPaquistán

17.00066.00021.0002.0004.000

14.700

2006Bolivia

Ecuador14.00017.000

2007 Bolivia 25.950

Fuente: Compañía Nacional de Abastecimiento (CONAB)


Bolivia para ayudar en el rescate de víctimas y enel transporte de suministros. También fuerondonados 100.000 dólares a la representación delPMA en Bolivia para la compra de alimentos pro-venientes de la agricultura local y familiar. Y, enconjunto con la Organización Panamericana deSalud (OPS), el gobierno de Brasil envió medica-mentos para cubrir la atención de 31.000 perso-nas en las áreas afectadas.

En segundo lugar, cabe destacar la ayuda otorga-da a los refugiados colombianos en Panamá yEcuador. En diciembre de 2007, en colaboracióncon el Alto Comisionado de Naciones Unidaspara los Refugiados (ACNUR), el gobierno brasi-leño entregó a la Oficina para la Asistencia a losRefugiados del gobierno panameño, kits de higie-ne, mantas y mosquiteras, por un valor de 53.710dólares en ayuda a los refugiados colombianos enPanamá. En Ecuador, país que también alberga ungran número de refugiados colombianos —unos250.000 según el ACNUR , Brasil donó 76.000dólares en kits de higiene, mantas y mosquiteras,además de 56 toneladas de alimentos.

En tercer lugar, puede mencionarse la asistenciahumanitaria ofrecida a Líbano. En agosto de 2006se celebró en Estocolmo la ConferenciaInternacional de Donantes para Líbano, a fin deconcienciar a la comunidad internacional de lasnecesidades humanitarias y financieras queenfrentaba el país, debido al recién terminadoconflicto. A través de la ONU, Brasil donó500.000 dólares al gobierno libanés con el objeti-vo de ayudar a las víctimas del conflicto.

Por último, cabe aludir al Almacén Humanitariodel Gobierno Brasileño. Así, en marzo de 2009, conla finalidad de dar más rapidez y facilitar el envío deayuda humanitaria a otros países, el gobierno brasi-leño creó un almacén humanitario en el aeropuertode Río de Janeiro. El almacén tendrá un stock per-manente de 14 toneladas de alimentos preparadospara ser enviados en caso de necesidad.

6. Consideraciones finales

Brasil se ha constituido como un actor de clararelevancia dentro de la cooperación Sur-Sur. Lasacciones que Brasil está llevando a cabo en otrospaíses de menor o similar nivel de desarrollohan adoptado generalmente la forma de coope-ración técnica —para la que existe, además, unamejor información , tratando de transferir losconocimientos y experiencias adquiridos enámbitos muy diversos. La cooperación brasileñano sólo destaca por la amplia variedad de secto-res en los que interviene —agricultura, salud,educación, formación profesional o medioambiente, entre otros sino, además, por elcarácter innovador y pionero de muchas de lasiniciativas en las que participa: su papel en elcampo de los biocombustibles, los programasBolsa Familia o la iniciativa IBSA son algunosejemplos.

Junto a ello, la cooperación Sur-Sur brasileña secaracteriza por su alcance geográfico, teniendopresencia en multitud de países de áreas geográfi-cas muy distintas, lo que parece un síntoma de suemergente papel como potencia mundial. En todocaso, más allá de su elevada presencia, las priori-dades geográficas de la cooperación brasileñaestán vinculadas a dos factores clave. Por un lado,responden a criterios de proximidad geográfica,vía por la que, además de contribuir al desarrollode sus países vecinos, Brasil pretende fortalecersu liderazgo regional y diversificar sus socioscomerciales. Así, la cooperación desplegada conlos países de América del Sur y de AméricaCentral y El Caribe —y de forma muy marcada supapel en Haití se enmarcan en esta línea. Porotro lado, la cooperación brasileña atiende tam-bién a la vinculación cultural y lingüística con suspaíses socios. La especial atención dedicada a losPALOP o a Timor Oriental, ilustrarían esta ver-tiente de la cooperación brasileña.

37



Para llevar a cabo tales propósitos, Brasil está acu-diendo no sólo a la cooperación Sur-Sur de tipobilateral y multilateral —ya sea a través de organis-mos regionales como MERCOSUR o en organismosdel sistema de Naciones Unidas , sino también ala cooperación triangular. Además de paliar posi-bles brechas financieras, Brasil considera que latriangulación con otros donantes y organismosmultilaterales le proporciona un aprendizaje a lapropia cooperación brasileña, por lo que el gobier-no brasileño ve un claro potencial en las fórmulastriangulares24.

En suma, la cooperación brasileña se presentacomo una cooperación con una amplia presenciasectorial y geográfica que parece abierta a la inno-vación y exploración de nuevos ámbitos y fórmu-las de cooperación. No obstante, el adecuadoaprovechamiento de las potencialidades que pare-ce atesorar la cooperación brasileña se enfrentatambién a importantes desafíos.

En primer lugar, la falta de recopilación y sistema-tización de los datos, especialmente de aquellosque se refieren a ámbitos distintos al técnico, gene-ra dificultades para dimensionar y analizar adecua-damente la cooperación Sur-Sur de Brasil. Lainexistencia de un adecuado sistema de informa-ción y rendición de cuentas dificulta la mejora dela cooperación brasileña a partir del aprendizaje desu propia experiencia. Asimismo, los problemas deinformación repercuten negativamente en las tare-as de planificación y de coordinación entre actores.

En segundo lugar, buena parte del marco norma-tivo que afecta a la cooperación internacional bra-sileña, con alguna excepción en el ámbito de lacooperación técnica, responde al período en que

el papel de Brasil se limitaba al papel de receptor,por lo que se requiere una actualización de dichomarco. Una adaptación de la normativa a los cam-bios producidos en la cooperación brasileñapodría servir de impulso a la racionalización delsistema, así como coadyuvar también a una mejo-ra de las tareas de gestión y coordinación entre losdiversos actores involucrados en la cooperaciónsur-sur brasileña.

En tercer lugar, y estrechamente vinculado a lasdos consideraciones anteriores, también parecenecesario acometer una planificación más estraté-gica de la cooperación Sur-Sur para dotarla demayor sostenibilidad y coherencia, de tal formaque trascienda los ciclos políticos domésticos25.Clarificar el papel de la cooperación sur-sur en elconjunto de la política exterior brasileña, identi-ficar unos objetivos de medio y largo plazo, defi-nir una panoplia de modalidades e instrumentosa los que acudir y tratar de integrar en una direc-ción común el desempeño de los distintos acto-res, pudiera ser alguno de los propósitos de estemarco estratégico.

En definitiva, a pesar de este conjunto de desafí-os pendientes, la cooperación Sur-Sur brasileñaestá mostrando avances respecto a sus primerasetapas y parece ir adquiriendo progresivamentemayor peso en el seno de la política exterior delpaís. Todo ello en un contexto en el que Brasilparece estar fortaleciendo su protagonismo inter-nacional. En este sentido, es de prever que la coo-peración brasileña con otros países en desarrollosiga creciendo, por lo que es preciso que tal creci-miento vaya acompañado de la calidad y eficaciade las políticas desplegadas.

38


24 Véase Nogueira, Ruy (2008) South-South and triangular cooperation: The Brazilian experience. ECOSOC, 2008.http://www.un.org/ecosoc/newfunct/dcfcairo.shtml.

25 Un ejemplo de falta de planificación estratégica de la cooperación brasileña es que la principal prioridad de la cooperación téc-nica otorgada son “los compromisos asumidos en viajes internacionales del Presidente de la República y del Ministro deRelaciones Exteriores”.


• ABC (2004). Diretrizes para o desenvolvimento da coope-ração técnica Internacional multilateral e bilateral.Agência Brasileira de Cooperação, Brasília.

• ABC (2005a). O que é a Agência Brasileira deCooperação. VíaABC: Publicación de la AgenciaBrasileña de Cooperación. Brasilia, junio de 2005.

• ABC (2005 b). A Cooperação com os Países de LínguaPortuguesa. VíaABC: Publicación de la AgenciaBrasileña de Cooperación. Brasilia, octubre de 2005.

• ABC (2005c). Timor-Leste: Cooperação para oDesenvolvimento. VíaABC: Publicación de la AgenciaBrasileña de Cooperación. Brasilia, noviembre de2005.

• ABC (2005d). Haití: Cooperação para Reconstrução eDesenvolvimento. VíaABC: Publicación de la AgenciaBrasileña de Cooperación. Brasilia, diciembre de 2005.

• ABC (2006). Cooperação Bilateral com América Latina eCaribe. VíaABC: Publicación de la Agencia Brasileña deCooperación. Brasilia, junio de 2006.

• ABC (2007a). Cooperação Técnica Brasileira em Saúde.VíaABC: Publicación de la Agencia Brasileña deCooperación. Brasilia, marzo de 2007.

• ABC (2007b). Desenvolvimento Social: Um tema daCooperação Técnica Brasileira VíaABC: Publicación dela Agencia Brasileña de Cooperación. Brasilia, julio de2007.

• ALONSO, J.A. (dir.) (2007). Cooperación con Países DeRenta Media: Justificación y Ámbitos de Trabajo. InstitutoComplutense de Estudios Internacionales (ICEI),Madrid.

• AYLLÓN B., NOGUEIRA, L.M. y PUERTO, L.M.(2007). Asociados para el Desarrollo. Propuestas para lacooperación España-Brasil. Fundación Carolina.Documento de Trabajo nº 12. Madrid, 2007.

• CONAB (2007). A Conab e a assistência humanitária

internacional. Ministério da Agricultura, Pecuária eAbastecimento. Companhia Nacional deAbastecimento (Conab). Brasilia.

• DE ALMEIDA, P.R. (2007). Brazil as a Regional Playerand an Emerging Global Power Foreign Policy Strategiesand the Impact on the New International Order. PauloRoberto de Almeida. FES, Friedrich Ebert Stiftung.

• ICTC/AIDS (2006). Progress report: Inception to October2006. International Center for Technical Cooperationon HIV/AIDS.

• IDA (2005). Working Together to Achieve the MillenniumDevelopment Goals. International DevelopmentAssociation, World Bank.

• INESC (2006). Parlamento do Mercosul:Implantação eperspectivas. Nota Técnica. nº 119 Novembro de 2006INESC, Instituto de Estudios Socioeconómicos.

• INESC (2007). De olho no Parlamento do Mercosul.Nota Técnica nº 125 Junho de 2007. INESC, Institutode Estudios Socioeconómicos.

• IPEA (2004). Objetivos de Desenvolvimento do Milênio.Relatório nacional de acompanhamento. Instituto dePesquisa Econômica Aplicada, Brasília.

• IPEA (2005). Estabelecer uma Parceria Mundial para oDesenvolvimento. Presidência da República. IPEA,Instituto de Pesquiça Econômica Aplicada, Brasília.

• IPEA (2007). Objetivos de Desenvolvimento do Milênio.Terceiro Relatório Nacional de Acompanhamento.Presidência da República. IPEA, Instituto de PesquiçaEconômica Aplicada. Brasilia,

• JOHN, S. (2007). India, Brasil, Sudáfrica (IBSA) ¿Unnuevo tipo de multilateralismo Interregional del Sur?FRIDE, Comentario 2007, Madrid.

• MANNING, R. (2006). Will “Emerging Donors” Changethe Face of International Cooperation? OECD/DAC,París.

39




• MOREIRA, L. (2006). A Política Externa e deCooperação Brasileira para África. Embaixador LauroMoreira. Instituto de Estudos Estratégicos eInternacionais, Lisboa.

• NINA, A. (2007). Action against hunger and poverty:Brazilian foreign policy in Lula’s first term (2003-2006).Working Paper Number No. CBS-83-07. Centre ForBrazilian Studies. University Of Oxford.

• NNUU (2005a). Examen de los informes delAdministrador del Programa De las Naciones Unidas parael Desarrollo. Cooperación Sur-Sur para el desarrollo.Comité de Alto Nivel sobre la cooperación Sur-Sur.Naciones Unidas, Nueva York.

• NNUU (2005b). The State of South-South Cooperation.Report of the Secretary General. General Assembly, NewYork.

• NNUU (2006). Plan Estratégico de CooperaciónSolidaria para el Desarrollo Integral 2006-2009Asamblea General, Nueva York.

• NNUU (2007a). Background Note. High-LevelRoundtable Discussion. Review of trends in internationaldevelopment cooperation: South-South and triangularcooperation. Economic and Social Council. Launchingthe Development Cooperation Forum, Geneva.

• NNUU (2007b). Examen de los progresos realizadosdel Plan de Acción de Buenos Aires, Nuevas orientacio-nes para la cooperación y las decisiones del Comité.Cooperación Sur-Sur para el desarrollo. Comité deAlto Nivel sobre la cooperación Sur-Sur, NuevaYork.

• NOGUEIRA, R. (2008) South-South and triangularcooperation: The Brazilian experience. ECOSOC.http://www.un.org/ecosoc/newfunct/dcfcairo.shtml

• http://www.twas.org/PNUD y FNUAP (2005). Thirdcooperation framework for South-South cooperation(2005-2007). Executive Board of the United NationsDevelopment Programme and of the United NationsPopulation Fund. New York.

• PNUD y FNUAP (2006). Draft country programme doc-ument for Brazil (2007-2011) Executive Board of theUnited Nations Development Programme and of theUnited Nations Population Fund.

• PNUD (2004). Forging A Global South United NationsDay For South-South Cooperation. UNPD, New York.

• ROSS, R. y CHAN, A. (2002) “From North-South toSouth-South. The True Face of Global Competition”.Foreign Affairs Magazine, vol. 18, No. 5, 2002.

• SAKBANI, M. (1998). Pivotal Countries in a Two-TrackWorld: Regionalization & Globalization. UNCTAD.

• SCHLÄGER, C. (2007). New Powers for Global Change?Challenges for International. Development Cooperation:The Case of Brasil. FES Berlin, Friedrich Ebert StiftungBriefing Paper, 2007

• SOARES DE LIMA, M.R. (2005). “A política ExternaBrasileira e os Desafios da Cooperação Sul-Sul”. RevistaBrasileña de Política Internacional, Enero-Junio, vol. 48.nº1. pp. 24-59. Instituto Brasileño de RelacionesInternacionales, Brasilia.

• SUBSECRETARIA-GERAL DE COOPERAÇÃO E DEPROMOÇÃO COMERCIAL (2007). Ações deCooperação Sul-Sul Executadas pelo Brasil. Ministério deRelações Exteriores.Brasília.http://www.twas.org/http://www.twas.org/

• WORLD BANK (2005). “Meeting The FinancingNeeds Of Poor Countries”. Global Development Finance2005, World Bank, Washington.

Páginas web de interés

• Agência Brasileira de Cooperação: www.abc.gov.br

• Centro Internacional de Cooperação Técnica emHIV/AIDS: www.cict-aids.org

• Comunidade dos Países de Língua Portuguesa:www.cplp.org

• Foro IBSA: www.ibsa-trilateral.org

• Grupo Interministerial sobre Assistência HumanitáriaInternacional: www.assistenciahumanitaria.mre.gov.br

• International Monetary Fund: www.imf.org

• Ministério de Relações Exteriores: www.mre.gov.br

• Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento:www.agricultura.gov.br

• Ministério de Desenvolvimiento Social e Combate aFome: www.mds.gov.br

40



• Ministério da Ciência e Tecnologia: www.mct.gov.br

• Ministério do Desenvolvimento, Indústria e ComércioExterior: www.desenvolvimento.gov.br

• Ministério da Educação: www.mec.gov.br

• Ministério da Fazenda: www.fazenda.gov.br

• Ministério do Meio Ambiente: www.mma.gov.br

• Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão:www.planejamento.gov.br

• Ministério da Saúde: www.saude.gov.br

• Ministério do Trabalho e Emprego: www.mte.gov.br

• Presidência da República: www.presidencia.gov.br

• Programa Brasil-África de Cooperación en DesarrolloSocial: www.undp-povertycentre.org/ipc/PageAfrica-Brazil2.do?id=29

• Secretaría General Iberoamericana: www.segib.org

• The Group of 77: www.g77.org

• The Special Unit for South-South Cooperation(SU/SSC) – UNDP: tcdc.undp.org

• United Nations Population Fund: www.unfpa.org

• United Nations Development Programme:www.undp.org

• World Bank: www.worldbank.org

41



1. Introducción1

El sistema internacional de ayuda al desarrollose encuentra inmerso en un proceso de cambio,caracterizado por la aparición de una serie denuevas dinámicas, cuya relevancia convienesometer a estudio. Una de las más notables es laemergencia de los denominados nuevos donan-tes, que alude a la proliferación de acciones coo-perativas por parte de países que, hasta fechasmuy recientes, se habían considerado merosreceptores de ayuda. De este modo, surgen las ini-ciativas de cooperación Sur-Sur, caracterizadaspor el establecimiento de lazos cooperativos entrelos propios países en desarrollo.

Chile destaca como uno de los países que másactivamente está impulsando este esquema coo-perativo complementario al tradicional Norte-Sur. Por ello, el presente capítulo tratará de ofre-cer un análisis de la cooperación Sur-Sur chilena,esto es, de las acciones de cooperación que Chileestá ejecutando en otros países con niveles meno-res o similares de desarrollo. Con el fin de cono-cer cómo se gestiona la ayuda que está otorgandoy los principios estratégicos que la orientan, el

capítulo se adentrará, en primer lugar, en elmarco normativo e institucional en el que seinserta la cooperación al desarrollo implementadapor Chile. En segundo lugar, se ofrece un con-junto de cifras básicas que radiografían la ayudachilena, a partir de las fuentes estadísticas oficia-les disponibles, fundamentalmente las memoriase informes de gestión publicados por la AgenciaChilena de Cooperación Internacional. A conti-nuación, se analizarán las modalidades a través delas cuales se está articulando la cooperación Sur-Sur chilena, lo que será ilustrado con la presenta-ción de algunas de las experiencias que se handesarrollado hasta la fecha. Por último, el capítu-lo se cierra con una valoración de conjunto yunas reflexiones finales respecto a la cooperaciónSur-Sur de Chile.

2. Evolución de la cooperación interna-cional en Chile

La inserción de Chile en el sistema internacionalde cooperación ha experimentado diferentes eta-pas en las últimas décadas hasta convertirse en la

3. CHILE: EXPLORANDO NUEVOS ROLESGuillermo Santander Campos*

3. CHILE: EXPLORANDO NUEVOS ROLES

43

* Investigador del Área de Desarrollo y Cooperación del Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI).1 El autor quiere agradecer de forma especial las valiosas aportaciones de Ignacio Martínez, que ayudaron a mejorar el resultado

final del capítulo. El agradecimiento es extensivo a Eugenio Poessel, con el que se mantuvo una entrevista en su cargo deCoordinador de la Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo de la AgCI, así como a Marcelo Esteban González, que seencargó de las tareas de entrevistador y cuya colaboración resultó de inestimable ayuda.


actualidad en un referente como actor de la coo-peración Sur-Sur en la región. La llegada de la dic-tadura (1973-1990), que puso final al Gobiernode Salvador Allende que había despertado símpa-tías en una buena parte del mundo y había conta-do con un sólido respaldo de diversos donantes,se encontró con el aislamiento de parte de lacomunidad internacional, por lo que Chile viofuertemente reducida su ayuda oficial al desarro-llo (AOD) durante esos años. La reducida coope-ración internacional que recibió el país en esteperiodo se canalizó en buena medida a través deorganizaciones no gubernamentales (ONG) y fuedirigida a ámbitos como el fortalecimiento de lasociedad civil o la defensa de los derechos huma-nos.

La transición a la democracia a principios de ladécada de los noventa del pasado siglo supuso uncambio radical también para la AOD en Chile.Los donantes volvieron a mirar al país andinocomo un socio de su cooperación y los primerosaños de cambio de gobierno se dedicaron impor-tantes recursos al fortalecimiento institucional yla consolidación democrática. Este impulso de lacomunidad donante tuvo un impacto en el siste-ma de cooperación chileno, impulsando la crea-ción de una estructura de gestión con un ampliorespaldo político e institucional. En 1990 vio laluz la Agencia Chilena de CooperaciónInternacional (AgCI) y se definió una política decooperación internacional que contemplaba líne-as geográficas y sectoriales de actuación.

El papel de AgCI en estos años fue relevantepara gestionar de manera coordinada los recursosprovenientes de la cooperación internacional.Asimismo, a mediados de esta década el paíshabía experimentado importantes avances en suproceso de desarrollo y el Estado chileno comen-zaba a atesorar, nuevamente, importantes capaci-

dades institucionales y técnicas, lo que llevó alpaís a iniciar una línea de trabajo en materia decooperación con otros países de la región.Comienza así el doble papel de AgCI como agen-cia encargada de gestionar la AOD recibida por elpaís y de administrar los recursos de la coopera-ción que Chile ofrece a sus socios regionales.

En el año 1996 la AOD recibida por Chile alcan-zó su máximo histórico, con más de 195 millonesde dólares2. En los años sucesivos, la AOD recibi-da por Chile descendió de manera significativacomo resultado de los importantes progresos delpaís y de las transformaciones experimentadas enla agenda del sistema internacional de coopera-ción, fundamentalmente la aprobación de laDeclaración del Milenio (2000), que han llevadoa los donantes a concentrar su atención en regio-nes distintas a América Latina, y, dentro de estaregión, en los países con menores niveles deingreso.

Este descenso de la AOD y la consolidación delproceso de desarrollo chileno contribuyeron adefinir en el cambio de siglo el papel de Chiledentro del sistema internacional de cooperación,con un papel cada vez más claramente orientadohacia la cooperación Sur-Sur y la cooperacióntriangular.

Acontecimientos posteriores han contribuido aincorporar algunas dudas en este proceso deinserción de Chile en el sistema de cooperacióninternacional. El cambio de gobierno producidoen 2010 —que supone un giro ideológico en laconcepción de las relaciones internacionales en elque la cooperación internacional, al menos en eldiscurso, ocupa un menor espacio en relación aotras dimensiones como la comercial— y, espe-cialmente, el terremoto sufrido por el país enfebrero del mismo año, pueden generar un cam-


44

2 Datos CAD (OCDE)


bio de prioridades, tanto para el país como paralos donantes3. Podría verse alterado así el papelde Chile en el sistema internacional de coopera-ción si se inhiben los esfuerzos del país en mate-ria de cooperación Sur-Sur y supone un cambiode mirada en los donantes, que cada vez en mayormedida venían articulando esquemas de coopera-ción triangular alentados por la agenda de paísesde renta media4.


Chile es en la actualidad un país de renta media-alta, el primer país sudamericano miembro de laOCDE y potencial receptor de AOD según la listaelaborada por el CAD5. Además, cuenta desdejulio de 1990 con la AgCI, que es concebida como“un servicio público, funcionalmente descentrali-zado, con personalidad jurídica y patrimonio pro-pio, cuya finalidad es apoyar los planes, progra-mas, proyectos y actividades de desarrollo queimpulse el gobierno, mediante la captación, pres-tación y administración de recursos de coopera-ción internacional”6. Ésta será, pues, la misióninstitucional de la AgCI, que se encuentra some-tida a la supervisión de la Presidenta de laRepública, a través del Ministerio de RelacionesExteriores (MINREL), en cuya estructura actual-mente se ubica.

Como se ya se ha señalado, pese a que en sus ini-cios la AgCI, entonces ubicada en el Ministerio dePlanificación y Cooperación (MIDEPLAN), se

concibió para gestionar de un modo más eficien-te los crecientes flujos de ayuda que Chile comen-zaba a recibir para fortalecer su incipiente proce-so de democratización, éstos irían paulatinamen-te disminuyendo, a la vez que Chile comenzaba amirar hacia el exterior como posible promotor deactividades de cooperación. Se tratará, por tanto,de una agencia encargada de gestionar tanto lacooperación que Chile aún recibe como, lo que alpresente capítulo concierne, la cooperación queeste país está poniendo en marcha en otros paísesen desarrollo, entendida como parte de la orienta-ción que se persigue hacia el fortalecimiento de lapresencia e imagen de Chile en el exterior. Estaúltima se concreta desde inicios de los añosnoventa en el denominado Programa deCooperación Técnica entre Países en Desarrollo(CTPD), a cargo del Departamento deCooperación Técnica entre Países en Desarrollo.

En cualquier caso, la cooperación que Chileotorga no puede entenderse si no es en el marcode las prioridades de política exterior que se fijanen el programa de gobierno y que se concretan,fundamentalmente, en la contribución a la gober-nabilidad de la globalización y en el fortaleci-miento de los vínculos con América Latina7. Deesta forma, Chile asume los retos que son propiosde un país considerado de renta media. Por ello,se parte de la convicción de que, sin ser ya unreceptor prioritario de los donantes tradicionales,Chile enfrenta el desafío de llevar a cabo accionesde cooperación en otros países con niveles de des-arrollo menor o similar, así como de actuar con


45

3 Un análisis de mayor profundidad sobre esta cuestión puede encontrarse en Martínez, I. (2011). “La cooperación internacionalen Chile” en Freres, Ch. (Dir.), Martínez, I. y Angulo, O. (2011). La inserción de América Latina en el cambiante sistema interna-cional de cooperación. Fundación Carolina, Documento de Trabajo nº46, Madrid.

4 Alonso, J.A. (Dir) (2007). Cooperación con Países de Renta Media. Editorial Complutense-ICEI, Madrid.5 Chile ingresó a la OCDE en enero de 2010.6 Artículo 17 de la Ley Orgánica de la Agencia de Cooperación Internacional de Chile, publicada en el Diario Oficial el 19 de

junio de 1990.7 Véase Gobierno de Chile (2005). Programa de Gobierno 2006-2010. Santiago de Chile.


un mayor compromiso como actor regional, sinello ser óbice para “necesitar el aporte de paísesdesarrollados en materias específicas para conso-lidar los avances alcanzados”8. Se infiere, pues,una concepción menos dualista del sistema deayuda, donde Chile, a la vez que gradualmente vaabandonando la lista de principales receptores, seva incorporando a la de países donantes. En estecontexto, la política de cooperación internacionalchilena tratará de ser estratégica, dialogante, recí-proca, prospectiva, focalizada, formativa, dinámi-ca e integradora9.

En este mismo documento se recogen los tresobjetivos estratégicos que la AgCI dice perseguir,siendo de interés para el presente estudio el terce-ro de esos objetivos, que alude a “fortalecer la pre-sencia de Chile en la región, a través de la ejecu-ción de un programa de cooperación técnica entrepaíses en desarrollo, permitiendo así afianzar lasrelaciones con los países de igual o menor desarro-llo relativo considerados prioritarios para la políti-ca exterior y de este modo proyectar las capacida-des científicas, técnicas y culturales de Chile”10.Vinculado a este objetivo aparece la adopción delmencionado Programa de CTPD. Además, es dedestacar que la AgCI se fijó como desafío en 2009el fortalecimiento de la cooperación chilena de talmodo que contribuya al desarrollo de los paísessegún sus propios planes estratégicos, así como elfortalecimiento de la cooperación Sur-Sur enAmérica Latina y el Caribe a través de proyectostriangulares e intrarregionales11.

Todo ello ha contribuido a situar a Chile en unlugar destacado de la emergente cooperación Sur-Sur, esquema en el que, detentando la considera-ción de pivotal country, se está constituyendo enun importante y dinámico actor de la denomina-da CTPD, cuyas orientaciones, actividades yexperiencias serán detalladas en los siguientesepígrafes12.

Si bien es cierto que las funciones de AgCI sonnumerosas y de gran relevancia para el sistemachileno de cooperación, también lo es queencuentra varias dificultades para desempeñarlas.Este hecho le ha llevado en la práctica a desarro-llar un papel más ligado a la administración de losrecursos que a la efectiva articulación de la coo-peración desplegada. Es importante señalar que laejecución de las acciones de la cooperación chile-na recae en diferentes ministerios, lo que implicala disposición de importantes capacidades técni-cas, a la vez que dificulta la coordinación entre lasdistintas acciones y limita la capacidad de la coo-peración chilena de establecer sus propias lógicasy calendarios, que quedan supeditadas al funcio-namiento y ritmo de los diversos ministerios.

Se hace necesario, pues, el diálogo y la coordina-ción entre los ministerios y la AgCI para dotar decoherencia y consistencia a las acciones de la coo-peración Sur-Sur y triangular emprendidas porChile. Sin embargo, en la actualidad la AgCI care-ce de la capacidad suficiente para poder cumplirsatisfactoriamente con este cometido, aunqueestá experimentando avances relevantes, especial-


46

8 AgCI (2007). Balance de Gestión Integral 2006. Agencia Chilena de Cooperación Internacional. Ministerio de RelacionesExteriores, Santiago de Chile.

9 Ibid.10 Ibid.11 AgCI (2009). Balance de Gestión Integral 2008. Agencia Chilena de Cooperación Internacional. Ministerio de Relaciones

Exteriores, Santiago de Chile.12 Un pivotal country, según la Unidad Especial para la Cooperación Sur-Sur del PNUD, es un país en desarrollo que, en virtud de

sus capacidades y experiencias, debe jugar un papel de liderazgo en la promoción de iniciativas de cooperación técnica entrepaíses en desarrollo. Se identificaron así 23 pivotal countries, entre los que se encuentra Chile.


mente en su aportación doctrinal y en la cons-trucción del sistema de información de la coope-ración chilena13.

En este escenario, los acontecimientos señalados—cambio de gobierno y necesidades de recons-trucción tras el terremoto de 2010— constituyenuna incógnita sobre la evolución de la coopera-ción chilena y el papel de la AgCI. Si derivasehacia una reducción del papel de Chile dentro delsistema internacional de cooperación, podríaverse frenado el esfuerzo de la AgCI por construirun sistema orientado hacia la cooperación Sur-Sur y triangular para volver a asumir un mayorprotagonismo como receptor de AOD.

4. La cooperación Sur-Sur chilena: principales cifras, modalidades y experiencias de interés

En los últimos años, Chile ha desempeñado unaactividad cada vez más intensa como donante. Elvolumen total de recursos dirigido a acciones decooperación con otros países en desarrollo entre2002 y 2009 supera los 35 millones de dólares.Así, aunque con algunas oscilaciones, los desem-bolsos anuales de la cooperación Sur-Sur chilenahan experimentado un progresivo incremento,pasando de 2,77 a 6,43 millones a lo largo de esteperiodo (gráfico 1)14.


47

13 Un análisis de mayor profundidad sobre esta cuestión puede encontrarse en el estudio de caso de Chile elaborado por IgnacioMartínez en Freres, Ch. (Dir.), Martínez, I. y Angulo, O. (2011). Rumbos nuevos: la inserción de América Latina en el cambiantesistema internacional de cooperación. Fundación Carolina, Madrid. En prensa.

14 Cabe observar que al ofrecerse las cifras en dólares estadounidenses, las alteraciones anuales sufridas se relacionan en parte conla fluctuación del tipo de cambio entre esta moneda y el peso chileno. La AgCI utiliza el promedio anual de los tipo de cambiodel dólar observado, que fueron los siguientes: US$ 1=CH$ 688,93 (2002); US$ 1=CH$ 691,40 (2003); US$ 1=CH$ 609,53(2004); US$ 1=CH$ 559,7 (2005); US$ 1=CH$ 532,39 (2006); US$ 1=CH$ 522,46 (2007); US$ 1=CH$ 522,46 (2008); US$1=CH$ 559,61 (2009).

Gráfico 2. Evolución de la cooperación Sur-Sur chilena, 2002-2009 (millones de dólares)

Fuente: elaboración propia a partir de Memorias de la AgCI


Estos recursos se concentran de forma casiexclusiva en América Latina y el Caribe. Dentrode esta nítida focalización geográfica acordecon el posicionamiento estratégico al que se alu-día en el tercer epígrafe, relativo al fortalecimien-to de Chile en la región— Sudamérica se erige enla principal área geográfica receptora, siendo eldestino del 26,25% de las actividades de la coope-ración Sur-Sur chilena entre 2006 y 2009 (gráfico2). El importante peso adquirido por México, yde forma especial la creación en 2006 del FondoConjunto Chile-México, explican que Américadel Norte aparezca como la segunda región prefe-rente de la cooperación Sur-Sur chilena para elcitado periodo, al recibir el 25,93% de los recur-sos15. Centroamérica (13,13%) y el Caribe(12,26%) aparecen como otras regiones de espe-cial atención para la cooperación chilena.

Por las razones arriba señaladas, México aparececomo el principal país socio de la cooperación

chilena en el cuatrienio 2006-2009, con un volu-men de recursos de 6,50 millones de dólares.Tras él aparecen Haití y Bolivia, que fueron desti-natarios de 1,78 y 1,77 millones de dólares res-pectivamente. Perú, Colombia, El Salvador,Paraguay, Ecuador, Costa Rica y Nicaragua com-pletan la lista de los 10 principales receptores dela cooperación chilena (gráfico 3).

Tres son las modalidades en las que la AgCIclasifica la cooperación que realiza: becas y for-mación, asistencia técnica y cooperación trian-gular. Entre ellas, es la asistencia técnica la quemayor peso tiene en la cooperación Sur-Sur chi-lena, al canalizarse a través de esta modalidad el55,17% de los recursos (gráfico 4). A través delprograma de formación y becas se gestiona casiun tercio —el 32,36%— de la cooperación chi-lena, mientras las acciones de tipo triangularsuponen un 12,47% del volumen total de fon-dos.


48

Gráfico 2. Distribución regional de la cooperación chilena, total 2006-2009


15 En este sentido conviene señalar que la AgCI computa aquí el total de recursos manejados por el Fondo, por lo que se conta-bilizan tanto las aportaciones de Chile como las de México.


Si bien son las acciones de asistencia técnica y decooperación triangular —que serán tratadas acontinuación— las que adquieren una mayorrelevancia para el presente capítulo, resulta deinterés conocer los principales destinatarios delprograma de becas. En este sentido, se apreciaque los países pertenecientes a la Comunidad del

Caribe (CARICOM) son, en conjunto, los princi-pales beneficiarios de las becas adjudicadas porChile (gráfico 5). Dos países vecinos, como Perúy Bolivia, aparecen a continuación, seguidos deEcuador, Guatemala, El Salvador, Colombia,Costa Rica, Paraguay y Nicaragua.


49

Gráfico 3. Principales países receptores de la cooperación Sur-Sur de Chile, 2006-2009 (dólares)

*Incluye las aportaciones realizadas al Fondo Conjunto Chile-México por ambos paísesFuente: elaboración propia a partir de Memorias de la AgCI

Gráfico 4. Distribución por modalidades de la cooperación Sur-Sur de Chile, 2006-2009



4.1. La asistencia técnica

La transferencia de experiencias y conocimientosa través de acciones de asistencia técnica constituyeun componente central de la cooperación Sur-Surchilena. A través de esta modalidad Chile pretendefortalecer las capacidades técnicas de países quepresentan un nivel similar o menor de renta con elfin de contribuir a sus procesos de desarrollo.

Varios son los sectores en los que Chile estátratando de exportar sus capacidades técnicas.Según la clasificación sectorial utilizada por laAgCI, es en el ámbito de la “Superación de lapobreza, la protección social y el desarrollosocial” en el que se muestra más activa la coo-peración técnica chilena, concentrando cerca dela mitad —el 46,53%— del monto total (gráfico6).


50

Gráfico 5. Principales destinatarios del programa de becas chileno, 2006-2009 (nº de becas)


Gráfico 6. Principales destinatarios del programa de becas chileno, 2006-2009 (nº de becas)



Otro ámbito de especial incidencia para la asis-tencia técnica de Chile es el “Fortalecimiento ins-titucional y la modernización del Estado”, ámbitoal que se dirigen el 23,79% de los recursos. Otrossectores como la “Educación” (12,82%), el“Fomento productivo, innovación y competitivi-dad” (8,53%) y la “Salud” (5,98%) aparecen yacon un peso más reducido, aunque superior al

que presentan otros ámbitos como “Seguridadciudadana” (1,86%) y “Medio Ambiente”, cuyaatención es todavía poco significativa en la coope-ración técnica chilena.

Además de la puesta en marcha de programasregionales de amplio alcance geográfico (cuadro1), varios son los países en los que Chile ha desarrollado acciones de cooperación técnica.


51

Cuadro 1. Principales programas regionales de la cooperación Sur-Sur chilena

Programa “Escuelas Chile”

Desde 2007 el Programa “Escuelas Chile” lleva a cabo mejoras en la infraestructura educativa de unelevado número de países latinoamericanos, así como la habilitación de nuevos espacios, la dotaciónde materiales educativos y la formación de los profesores. Impulsado por la AgCI y con el apoyo téc-nico del Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas (CPEIP) delMinisterio de Educación de Chile, el programa ha conseguido crear un red de más de 40 escuelas, ope-rando en países como Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala,Honduras, México, Paraguay, Perú y Uruguay.

Programa Mujeres de América

También en 2007 Chile comenzó a desarrollar el Programa “Mujeres de América” con el fin de promo-ver actividades de asistencia técnica a organizaciones de mujeres en materia de emprendimiento labo-ral. Hasta la fecha este programa ha beneficiado a 11 países latinoamericanos: Colombia, Costa Rica,Cuba, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, México, Nicaragua, Panamá y República Dominicana.El programa atiende a otras cuestiones de relevancia como la violencia de género, la participación polí-tica de las mujeres y la incorporación de la perspectiva de género en las políticas públicas. También eneste contexto, y orientado a la consecución de los ODM 4 y 5, Chile participa desde 2008 en un pro-yecto regional en Salud Materno Infantil.

Seminarios regionales

Chile se ha mostrado muy activo, además, en la organización de seminarios regionales, entre los quecabe señalar los siguientes: “Jornadas de Evaluación y Programación de las Actividades de Cooperaciónentre Países en Desarrollo CTPD”, dedicadas a evaluar los resultados del Programa de CooperaciónHorizontal y a identificar y planificar acciones futuras de cooperación, en las que participaron 13 paí-ses latinoamericanos; “La Gestión de la Cooperación Internacional en los nuevos escenarios de laGlobalización” que, celebrado en agosto de 2007, permitió a 15 países de la región intercambiar expe-


En este sentido, el mencionado Fondo ConjuntoChile-México se constituye como una de las prin-cipales apuestas de la cooperación Sur-Sur chile-na. Creado en el marco del Acuerdo deAsociación Estratégica que ambos países firmaronen 2006, el fondo está dotado con un presupues-to anual de 2 millones de dólares que es financia-do a partes iguales. A través de él se pretendeimpulsar la cooperación técnica y el intercambiode experiencias entre ambos países, fundamental-mente en el ámbito del sector público. Así, elfondo inició sus actividades en 2008, impulsandoproyectos en áreas como la reforma procesalpenal y la modernización del Estado, pero abar-cando también otras como la cultura, ciencia ytecnología, el desarrollo social o la facilitación delcomercio.

Dejando al margen este fondo, y atendiendo alperiodo 2006-2009, Haití aparece como el princi-

pal receptor de la asistencia técnica chilena (grá-fico 7). Aunque centradas fundamentalmente enel ámbito de la “superación de la pobreza, la pro-tección y el desarrollo social”, las experiencias decooperación de Chile con Haití han abarcadocampos muy diversos, como la educación de laprimera infancia, la agricultura ecológica, el des-arrollo local rural o la seguridad pública.

Bolivia se configura como el segundo receptor dela asistencia técnica chilena. Enmarcada en ladenominada “Agenda de los 13 puntos”, definidapor ambos países en 2006, la cooperación entreChile y Bolivia se concentró fundamentalmente enel “fortalecimiento institucional y la moderniza-ción del Estado”, y en los ámbitos de educación ysalud. En este sentido, se impulsó una plataformainformática en el Ministerio de Educación deBolivia y se llevaron a cabo acciones orientadas alfortalecimiento institucional del Ministerio de


52

riencias en el manejo del ciclo del proyecto; “La Experiencia Chilena en la Negociación del Acuerdode Asociación Chile-Unión Europea”, celebrado en Guatemala en 2007; “Desarrollo de Capacidadesorientado a la Cooperación Sur-Sur”, para activar proyectos de cooperación enmarcados en la lógicadel desarrollo de capacidades, y al que acudieron más de 15 países latinoamericanos; “PolíticasPúblicas y Fortalecimiento de las Instituciones Democráticas”, realizado con la participación de seispaíses centroamericanos y dirigido a analizar las políticas públicas como promotoras de la superaciónde la pobreza; “Gobernabilidad, Democracia y Participación: el Enfoque de las Políticas Públicas”,orientado a la difusión de las distintas experiencias en el campo de la gobernabilidad y la democraciaen el área de América Latina y Caribe; “Seminario Intergubernamental de Cooperación y Desarrollocon la Comunidad de Países del Este de África”, que fue organizado en 2007 por la Embajada de Chileen Kenya; “Migración y Cooperación para el Desarrollo: Un Desafío para la Agenda Migratoria en laRegión”, diseñado como un espacio de reflexión sobre los procesos de migración en el ámbito regio-nal y su incidencia en las estrategias de desarrollo; o “La Promoción de Exportaciones en los NuevosEscenarios de la Globalización”, con el fin de compartir experiencias y reflexiones relativas a la dina-mización del comercio, así como la identificación de nichos económicos y comerciales para la regiónen el escenario económico mundial.

Fuente: elaboración propia a partir de Memorias AgCI


Salud boliviano. No obstante, se han llevado a caboactividades también en otros ámbitos, como laregulación fitozoosanitaria o la gestión municipal.

Perú ha sido otro de los socios preferentes de lacooperación chilena, desarrollándose accionescomo el apoyo técnico al Ministerio de la Mujer yDesarrollo Social de Perú para la erradicación dela desnutrición infantil. Sin embargo, el debilita-miento de las relaciones diplomáticas entreambos países ha generado una notable reducciónde la asistencia técnica recibida por Perú, quepasó de 250.000 a 13.000 dólares entre 2006 y2008, y a no registrase ninguna —siempre a tenorde los recogido en las memorias de la AgCI— en2009.

La cooperación de Chile con Guatemala se con-centró fundamentalmente en el ámbito educativo—con proyectos orientados a la actualizacióndocente— y en acciones dirigidas a la superaciónde la pobreza. Otras áreas temáticas como la segu-ridad ciudadana adquirieron, no obstante, un sig-nificativo peso en la asistencia técnica dirigida aeste país. Junto a ello se realizaron proyectos en elámbito del fortalecimiento institucional, en el que

destaca el apoyo a la gestión presupuestaria delMinisterio de Educación de Guatemala a partir dela experiencia chilena.

El Salvador es otro socio destacado de la coope-ración técnica de Chile. Con este país se ha defi-nido una agenda bienal de trabajo en cuyo marcose han acogido acciones en materia de superaciónde la pobreza —entre las que destaca el fortaleci-miento institucional orientado a la creación de unSistema de Protección Social Universal—, desalud pública —con un proyecto que trata decontribuir al logro de los ODM mediante la mejo-ra de la gestión hospitalaria—, de abastecimientoy saneamiento de agua, y de seguridad pública,entre otros.

Como expresión del interés de Chile porampliar el espectro geográfico de su cooperación,Mozambique aparece como uno de los principalesreceptores de la asistencia técnica chilena. La coo-peración técnica con Mozambique se inició en2008 y se ha centrado en la capacitación de fun-cionarios para el despliegue de programas deacción social y en la formación de formadores enel ámbito de la educación primaria.


53

Gráfico 7. Principales países receptores de la asistencia técnica chilena, 2006-2009 (dólares)



Junto a ellos, aparecen otros países que ocupanun lugar relevante en la asistencia técnica chilena.Además de los acuerdos estratégicos establecidoscon Uruguay, Argentina y Brasil, cabe destacar lacooperación Chile-Ecuador, focalizada en el for-talecimiento institucional y en el marco de unAcuerdo de Asociación Estratégica; Chile-Paraguay, con el apoyo a la generación de unSistema Nacional de Protección Social, a progra-mas en materia de atención a la infancia y a laconsolidación de la política pública en materia devivienda social; Chile-Costa Rica, a través de unarelación de intercambio mutuo centrada funda-mentalmente en la modernización del Estado;Chile-Colombia, con la puesta en práctica delPrograma “Red Juntos” que, orientado al ámbitode la protección social, trata de replicar elPrograma “Chile Solidario” aplicado con éxito eneste país. Asimismo, aunque con un menor peso,

se han registrado acciones de cooperación técnicacon otros países como Panamá, Cuba y RepúblicaDominicana16.

4.2. La cooperación triangular

Como se señaló más arriba, el 12,5% de losrecursos de cooperación Sur-Sur gestionados porChile entre 2006 y 2009 se ejecutaron a través deesquemas triangulares. De esos recursos —cuyomonto ascendió a 3,12 millones de dólares—, el57,2% procedió de los “socios fuente” (gráfico 8)y el 42,8% restante fueron aportaciones propiasde Chile.

La Agencia Japonesa de CooperaciónInternacional (JICA) se ha convertido en el prin-cipal socio de la cooperación triangular chilenadurante el periodo 2006-2009. La JICA, en elmarco del Programa de Asociación firmado entre


54

16 Una información más detallada de las acciones señaladas en este apartado puede encontrarse en AgCI (2010). Balance. Agenciade Cooperación Internacional de Chile. Gobierno Presidenta Michelle Bachelet 2006-2010. AgCI, Ministerio de RelacionesExteriores, Santiago.

Gráfico 8. Principales “socios fuente” de la cooperación triangular chilena, 2006-2009 (dólares)




55

Chile y Japón, ha participado en una ampliavariedad de acciones, como la triangulaciónJapón-Chile-República Dominicana, a través delproyecto “Fortalecimiento de la Formación yCapacitación Docente de la RepúblicaDominicana”, orientado a fortalecer la capacita-ción para el desarrollo de proyectos innovadoresen materia de centros educativos; Japón-Chile-Cuba, esquema triangular que trató de contribuiral fortalecimiento institucional y la formación derecursos humanos en el ámbito pesquero cubanocon la implementación del proyecto “Cultivo dePeces Marinos en Cuba”; Japón-Chile-ElSalvador, a través del proyecto “Reproducción yManejo de Ganado Bovino en El Salvador”, dirigi-do a mejorar la eficiencia de la ganadería bovinasalvadoreña. Además, Japón ha participado enexperiencias de triangulación ejecutadas a travésde Cursos Internacionales, como es el caso de“Gestión y Política Ambiental paraLatinoamérica”, “Restauración Ambiental para unManejo Sustentable de Cuencas Hidrográficas” o“Drogas para Policías de Sudamérica”, orientadoa la prevención y control del narcotráfico en laregión.

La Agencia Española de CooperaciónInternacional para el Desarrollo (AECID) aparececomo el segundo socio de referencia de la coope-ración triangular chilena. Además de la existenciade un Memorándum de entendimiento entreambos países para la realización de acciones con-juntas en Haití, España y Chile suscribieron enoctubre de 2009 un acuerdo para la creación deun fondo orientado a la financiación de interven-ciones de tipo de triangular en otros países latino-

americanos. Este fondo se dotó inicialmente con1,71 millones de dólares, de los que 1,32 millonesde dólares fueron provistos por España y los 0,39millones de dólares restantes fueron aportadospor Chile17. En este marco se ha impulsado unproyecto orientado al fortalecimiento de las capa-cidades del sector público de Paraguay18.

Alemania, a través de la Agencia Alemana deCooperación Técnica (GTZ), se ha erigido en otrode los principales socios de la cooperación trian-gular chilena. Con este país Chile ha puesto enmarcha un Programa Conjunto de CooperaciónTécnica para la articulación de acciones triangu-lares en América Latina y el Caribe fundamental-mente. Así, ha habido experiencias a través delSeminario Regional “Microfinanciamiento,Fomento Productivo y Desarrollo Local; instru-mento para la lucha contra la pobreza y el ham-bre”; Alemania-Chile-Colombia para el“Fortalecimiento de la Cadena Forestal”; oAlemania-Chile-Paraguay, que ha abarcado ámbi-tos como la vivienda social, la transferencia demetodología de desarrollo territorial o el impulsoa la cooperación público privada para el desarro-llo económico local19. Además, se llevaron a cabovarios proyectos de cooperación triangular quebeneficiaron hasta a nueve países de la región enámbitos como el manejo del bosque nativo,juventud o fomento a las PYMES.

Junto a Japón, España y Alemania, otros actoreshan participado en esquemas triangulares conChile. Uno de ellos es Corea del Sur, con la impli-cación de su Agencia de Cooperación (KOICA) apartir de 2008. También ha trabajado conCanadá, ha llegado a acuerdos para poner en mar-

17 Ibid. p.71.18 Un interesante análisis de la experiencia de cooperación triangular entre Chile, España y Paraguay puede encontrarse en Alonso,

J.A., Aguirre, P. y Santander, G. (2011). La cooperación triangular española en América Latina: algunas experiencias de interés.Fundación Carolina, Madrid. En prensa.

19 SEGIB (2009). Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica 2009. Secretaría General Iberoamericana, Madrid, p. 83.


cha iniciativas conjuntas con Estados Unidos,Australia e Israel, e incluso ha habido experien-cias triangulares con actores descentralizadoscomo el País Vasco. Por último, puede aludirsetambién a algunas experiencias triangulares conparticipación de organismos multilaterales, comoejemplifican las experiencias desarrolladas porFAO-Chile-Guatemala para el fortalecimiento delas capacidades del Ministerio de Agricultura,Ganadería y Alimentación guatemalteco en pro-yectos de seguridad alimentaria; la experienciaPNUD-Chile-Cuba con el proyecto “Recupe -ración Económica de Cuba”; o la puesta en mar-cha por parte de Chile de un programa en Haití,con apoyo del BID y del PMA, para la instalaciónde tres centros piloto de atención a niños y niñasen edad preescolar20.

Como resultado de todo ello, El Salvador,Paraguay , Colombia, Nicaragua y Costa Rica,

fueron los países que mayor atención recibieronde la cooperación triangular chilena durante2006-2009, seguidos de Bolivia, Perú, RepúblicaDominicana, Guatemala y Ecuador (gráfico 9).

4.3. La cooperación regional

Además de las acciones bilaterales y triangularesdesplegadas, Chile participa en esquemas de coo-peración Sur-Sur a través de algunos organismosregionales de los que es miembro. Varias son lasiniciativas de cooperación regional en las queChile participa y que cabe destacar aquí.

En primer lugar, Chile es miembro del SistemaEconómico Latinoamericano y del Caribe(SELA), organismo regional de carácter intergu-bernamental creado en 1975 y que cuenta en laactualidad con 26 Estados en su seno. Entre otrasfunciones, SELA, que pretende erigirse en un

56


20 Una información más detallada sobre los organismos multilaterales que han participado en acciones triangulares con Chilepuede encontrarse en Sánchez, F. (2010). “Análisis de la actuación de Chile en la Cooperación Internacional para el Desarrolloen sus modalidades Sur-Sur y Triangular”. Documento de Trabajo nº18, Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación(IUDC), Madrid.

Gráfico 9. Principales países receptores de la cooperación triangular chilena, 2006-2009 (dólares)



órgano de consulta y coordinación política, tratade impulsar la cooperación y la integración de lospaíses de América Latina y el Caribe, así comoconvertirse en un punto focal regional para lacooperación económica y técnica entre países endesarrollo, para lo que lleva a cabo seminarios,cursos y talleres de formación.

En segundo lugar, se puede señalar laAsociación Latinoamericana de Integración(ALADI), que también cuenta con la participa-ción chilena. ALADI, cuyo objetivo último es elestablecimiento de un mercado común latinoa-mericano, tiene su origen en 1980 y cuenta con12 países miembros. En su seno se establecenacuerdos relativos a diversos ámbitos: la comple-mentación económica, la cooperación financiera,la preservación del medio ambiente y la coopera-ción científica y tecnológica son algunos ejem-plos. Junto a ello, ALADI contempla la coopera-ción horizontal con otros bloques regionales, asícomo acciones en terceros países en desarrollo.

En tercer lugar, Chile tiene el estatus de EstadoAsociado con el Mercado del Sur (MERCOSUR) yde País Miembro Asociado con la ComunidadAndina (CAN), iniciativas de integración subre-gional de América Latina. Respecto a la CAN, cabedestacar su importante labor en materia de coope-ración regional Sur-Sur, desarrollando numerososprogramas y proyectos dentro del marco del PlanIntegrado de Desarrollo Social (PIDS).

En cuarto lugar, puede mencionarse a la todavíaincipiente Unión de Naciones Suramericanas(UNASUR), que desde abril de 2007 reemplaza ala denominada Comunidad Sudamericana deNaciones (CSN), y que también cuenta con Chileentre sus miembros. Tratando de aunar los esfuer-zos de MERCOSUR, la CAN, Chile, Guyana y

Surinam, UNASUR pretende profundizar la coo-peración e integración regional en los ámbitospolítico, social, cultural, financiero, ambiental yde infraestructura21. Además, hay que destacar lacelebración en abril de 2007 de la I CumbreEnergética Suramericana en Isla Margarita(Venezuela), cuyo contenido será tratado en elsiguiente epígrafe.

En quinto lugar, Chile forma parte de laIniciativa para la Integración de la InfraestructuraRegional Sudamericana (IIRSA), mecanismo decooperación, diálogo y concertación regional Sur-Sur, compuesto por 12 países de América Latina.IIRSA, que nació en agosto de 2000, tiene comoobjetivo impulsar la integración física en áreascomo el transporte, las telecomunicaciones y laenergía, para lo que se han definido 10 Ejes deIntegración y Desarrollo (EID), con el fin de pro-mover el desarrollo regional.

En sexto lugar, cabe señalar que Chile anuncióla creación del “Fondo Iberoamericano para elDesarrollo de la Infancia” durante la XVIICumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y deGobierno (2007). A través de este fondo, que serágestionado por la AgCI y el MIDEPLAN, Chilellevará a cabo acciones de cooperación técnicapara desarrollar las capacidades institucionales yprogramáticas de los países iberoamericanos parala consolidación de los sistemas de protecciónsocial a la infancia y la adolescencia.

Por último, otras iniciativas de carácter regionalen las que Chile participa y a las que cabe aludirson el Grupo de Río —mecanismo de consulta yconcertación creado en 1986 pero carente de ins-titucionalización—,la Organización de EstadosAmericanos (OEA) o la Secretaría GeneralIberoamericana (SEGIB).

57


21 Un interesante análisis sobre UNASUR puede encontrarse en Cienfuegos, M. y Sanahuja, J.A. (eds.) (2010). Una región en cons-trucción: UNASUR y la integración de América del Sur. Fundación CIDOB, Barcelona.


En suma, como se ha visto, varias son las inicia-tivas de cooperación regional en las que Chileestá participando y que tratan de fortalecer elgrado de integración y los niveles de desarrollo ybienestar de América Latina desde una concep-ción Sur-Sur.

5. Otros ámbitos relevantes: la cooperación energética y financiera

Como se ha visto hasta aquí, la cooperación téc-nica ocupa un lugar central en las acciones decooperación Sur-Sur desarrolladas por Chile, fun-damentalmente a través de su programa deCTPD. Sin embargo, para tener una visión máscompleta del conjunto de actividades de coopera-ción Sur-Sur en las que Chile participa, es necesa-rio aludir también a otros tipos de iniciativas,como aquellas enmarcadas en los ámbitos energé-tico y financiero.

En lo que se refiere a la cooperación energética,varias iniciativas concebidas bajo el esquema sur-sur cuentan con participación chilena. De formabilateral, Chile tiene acuerdos de carácter energé-tico con Argentina y con Bolivia, firmados en elseno de ALADI. Así, por un lado, Chile yArgentina han firmado varios acuerdos querefuerzan la cooperación en materias como lainterconexión, el suministro e intercambio deinformación en las áreas de la energía eléctrica,gasífera y petrolífera. Por otro lado, Chile yBolivia también han firmado acuerdos para pro-mover acciones orientadas a la puesta en marchade estudios y proyectos de complementaciónenergética, incluyendo los ámbitos eléctrico, geo-térmico y de hidrocarburos.

Sin embargo, el mayor proyecto de carácterenergético en el que Chile se ha erigido como unode los principales impulsores, es el denominadoAnillo Energético. Se trata de una iniciativa regio-

nal iniciada en 2005, concebida como un proyec-to de interconexión gasífera con el fin de erradi-car los problemas de abastecimiento, que Chile havenido sufriendo periódicamente. De esta forma,trata de interconectar los gasoductos de Chile,Perú, Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay, conel fin de impulsar la integración física de los mer-cados de gas. Buena parte de este AnilloEnergético ya se encuentra construido, aunquehan aparecido disensiones con Bolivia que hanralentizado su avance.

Además, Chile ha suscrito importantes declara-ciones y acuerdos regionales en materia de inte-gración energética que tratan de impulsar la coo-peración de los países latinoamericanos en esteámbito. Así, en diciembre de 2006 firmó laDeclaración de Cochabamba (Bolivia) que poníafin a la II Cumbre de Jefes de Estado de la CSN(ahora, UNASUR) y que comprometía a los paísessignatarios a profundizar en materia de integra-ción energética, a través de la cooperación, la soli-daridad, la reciprocidad y la elaboración de unmarco jurídico común. En abril de 2007, en elcierre de la I Cumbre Energética Suramericanacelebrada por UNASUR, Chile suscribió laDeclaración de Margarita (Venezuela) que teníapor título “construyendo la integración energéti-ca del Sur”. En Margarita se ratificaban los princi-pios rectores establecidos en Cochabamba, inci-diendo en la importancia de avanzar en la integra-ción energética para el desarrollo regional, seexhorta a implementar programas y actividadesde cooperación en el ámbito de la eficiencia ener-gética, el fortalecimiento institucional y el des-arrollo de capacidades, así como se alude a lanecesidad de impulsar las energías renovables ypromover el intercambio de experiencias enmateria de biocombustibles. Cabe destacar tam-bién la firma, en junio de 2007, de la Declaraciónde Panamá de la OEA, relativa a la “Energía parael Uso Sostenible”, donde se reconoce la impor-

58



tancia de los recursos energéticos para el desarro-llo, la necesidad de compatibilizar la integracióny cooperación energéticas con la preservación delmedio ambiente y la conveniencia de desarrollartecnologías limpias.

Por último, cabe aludir a la participación deChile en la Organización Latinoamericana deEnergía (OLADE) y en la Comisión deIntegración Energética Regional (CIER). OLADEes una organización regional creada en 1973 en laque participan 26 países de América Latina y elCaribe, y que se constituye como un mecanismode cooperación que provee apoyo técnico para eldesarrollo de los recursos energéticos y de la efi-ciencia energética a escala regional. Por su parte,CIER, cuyo objetivo es promover la integracióndel sector eléctrico regional, pese a ser considera-da una organización internacional no guberna-mental, está integrada por 10 países miembros,cada uno de ellos con su Comité Nacional, dondetienen cabida los sectores eléctricos nacionales,entre ellos el de Chile.

Por otra parte, en lo que se refiere a la coopera-ción financiera, también Chile participa en variosmecanismos que caben ser catalogados de coope-ración Sur-Sur. Así, Chile es miembro del BancoInteramericano de Desarrollo (BID) que, creadoen 1959, se constituye como una instituciónfinanciera de carácter multilateral orientada aldesarrollo económico y social de la región latino-americana. Además de cooperación técnica, en elseno del BID, que cuenta con la participación depaíses del Norte, se llevan a cabo programas depréstamo y financiación para promover el des-arrollo de los países prestatarios, todos ellos deAmérica Latina y el Caribe. En ese sentido, elBID, como banco regional de desarrollo, ha parti-cipado en numerosas acciones de cooperaciónSur-Sur.

Chile también forma parte de la CorporaciónAndina de Fomento (CAF), que se ha erigido en

la principal fuente multilateral financiera externade los países de la región andina. Creada en 1966,la CAF es una institución financiera orientada apromover el desarrollo sostenible y la integraciónregional, para lo que lleva a cabo una eficientelabor de movilización de recursos y de provisiónde productos y servicios de carácter financiero,contribuyendo así a la proliferación de esquemasde cooperación financiera Sur-Sur.

Además, desde su nacimiento en 1985, Chileintegra el denominado Convenio de Pagos yCréditos Recíprocos que, renovando una iniciati-va surgida en 1965, consiste en un acuerdo sus-crito en el seno de ALADI por los BancosCentrales de 12 países latinoamericanos, y que seorienta a facilitar los pagos derivados de las trans-acciones comerciales entre los países de la región.

Por último, cabe señalar que Chile no ha entra-do a formar parte como país miembro del proyec-to de cooperación financiera del Banco del Sur,instituido oficialmente en diciembre de 2007,limitándose hasta la fecha al papel de observador.

En suma, puede apreciarse que Chile no estácontribuyendo a los esquemas de cooperaciónSur-Sur de manera exclusiva desde sus programasde cooperación técnica. Los compromisos que seacaban de exponer, en materias como la energéti-ca o la financiera, permiten afirmar que sonvarios los ámbitos en los que Chile participa,reforzando así su papel activo en este tipo deesquemas cooperativos.


Como país de renta media y fruto de su evolu-ción reciente, Chile está desempeñando un nuevorol en el sistema internacional de cooperación aldesarrollo. Este papel, que Chile parece estar asu-miendo de forma deliberada, se caracteriza, porun lado, por la progresiva reducción de los flujos

59



de ayuda que recibe, y, por otro lado, por suapuesta por implementar acciones de coopera-ción hacia otros países con niveles de desarrollomenor o similar, a los que trata de exportar suscapacidades, experiencias y conocimientos adqui-ridos. En este sentido, se observa un sólido com-promiso de Chile con la cooperación Sur-Sur,cuyos recursos han aumentado notablementemostrando una tendencia creciente que la coope-ración chilena desea mantener y fortalecer en elfuturo, a la vez que dotarlo de un tratamiento másestratégico en el seno de los objetivos de la políti-ca exterior de Chile.

Precisamente por estar inserta en las prioridadesde la política exterior chilena, la cooperación Sur-Sur desarrollada por Chile se ha focalizado enAmérica Latina, considerado su entorno natural ysu prioridad geográfica. Dentro de esta región, esSudamérica la destinataria de la mayor parte de lacooperación chilena, situándose Centroaméricaen un segundo lugar de preferencia. De formamás concreta, se considera prioritarios a sus paí-ses vecinos —especialmente Bolivia y Perú—,aunque México ha adquirido un papel central enla cooperación técnica chilena en el marco delAcuerdo de Asociación Estratégica firmado porambos países en 2006, y otros países, como Haití,han ocupado un lugar privilegiado. En cualquiercaso, la focalización en América Latina con la queChile ha desplegado su cooperación Sur-Sur noencorseta el posicionamiento chileno, que estácomenzando a ampliar su presencia geográfica apaíses de África Subsahariana, como muestra elreciente impulso de acciones cooperativas enMozambique y Sudáfrica.

El compromiso asumido por Chile hacia su pro-grama de CTPD, y dirigido estratégicamente a su

entorno regional, ha mostrado una clara especia-lización temática. Es en el campo de las políticaspúblicas y el desarrollo social en el que la coope-ración chilena, fruto de la experiencia adquirida ydel prestigio internacional que atesora en estamateria, ha dedicado la mayor parte de sus recur-sos. En este sentido, aunque sin excluir otrosámbitos de la cooperación en los que tambiéntiene una importante presencia como en la ges-tión de los recursos naturales y el medio ambien-te—, Chile no maneja expectativas de ampliar deforma considerable esta especialización temática,al valorar que es en lo relativo a políticas públicasdonde residen sus principales capacidades ydonde emerge como una referencia en el exterior.No obstante, aunque la especialización temáticaen políticas públicas no parece que vaya a modi-ficarse, sí se dan cambios en cuanto a su formula-ción, pudiendo variarse las funciones concretasque Chile desarrolle dentro de los programas yproyectos que apoye en este área, así como bus-cando programas más ambiciosos, sistemáticos yorientados al largo plazo22.

Dentro de este activo papel que está desarrollan-do en la cooperación Sur-Sur, Chile ha apostadotanto por esquemas horizontales como por los decarácter triangular. Si bien se considera que lasfórmulas triangulares son de gran utilidad al per-mitir una relación más profunda con el país delnorte, —dado que no se limita a acudir a él sólocomo un receptor tradicional—, a la vez que semovilizan más recursos y se beneficia a las trespartes implicadas, las fórmulas horizontales tam-bién resultan de gran interés para Chile, porcuanto dota de mayor visibilidad y prestigio a lacooperación chilena, así como le permite dispo-ner de un mayor margen de acción y flexibilidad,

60


22 Estas reflexiones fueron recogidas originalmente por Guillermo Santander en un documento elaborado para el Curso de Veranode El Escorial: “¿Otra cooperación es posible? Cooperación sur-sur y cooperación triangular” organizado por el ICEI en juliode 2008.


al no tener que negociar los términos del progra-ma o proyecto con el país fuente. Por ello, Chilepretende seguir explorando ambas modalidadesde cooperación Sur-Sur.

Países como, Japón, España y Alemania destacancomo los principales países fuente para la coope-ración triangular chilena, aunque este país semuestra abierto y valora positivamente las expec-tativas de ampliar la lista de socios que puedanactuar como donantes fuente en futuras experien-cias triangulares, en especial dentro del ámbitoeuropeo.

Así pues, Chile parece estar asumiendo un papelactivo y comprometido con una visión más cohe-rente e integral del sistema de ayuda al desarrolloy con las potencialidades de la cooperación Sur-Sur que, aun concretándose fundamentalmenteen la consolidación de su programa de CTPD, nose limita a la cooperación técnica, expresándosetambién en áreas como la energética y la financie-ra. Este compromiso se orienta estratégicamentehacia América Latina, donde efectivamente puedejugar un importante papel como promotor deldesarrollo regional. En este sentido, sin descartar

la conveniencia de explorar lo relativo a accionescooperativas con otras zonas geográficas, cabepensar que es en los países de su entorno regionaldonde Chile puede contribuir de un modo máseficaz al conjunto del sistema de ayuda al desarro-llo. Mientras por un lado, como país de rentamedia, puede atender a las necesidades de des-arrollo específicas de este tipo de países, dondeChile atesora experiencias y conocimientos ennumerosos ámbitos, por otro lado, como país lati-noamericano, goza de una mayor proximidad cul-tural, lo que puede contribuir a fortalecer el sen-timiento de apropiación y liderazgo del recep-tor23.

En definitiva, la cooperación Sur-Sur chilenaestá dando muestras de las potencialidades quepuede encerrar este esquema cooperativo, com-plementario al tradicional Norte-Sur, y que con-viene seguir explorando en el futuro con el fin deir configurando un sistema internacional de coo-peración más comprehensivo, ambicioso y cohe-rente con las necesidades de desarrollo de losdiversos países y con la heterogeneidad de losmismos.

61


23 Ibid.


• AGCI (2002). Memoria 2001. Agencia Chilena deCooperación Internacional. Ministerio de RelacionesExteriores, Santiago de Chile.




• AGCI (2006). Principales hitos políticos y administrati-vos. Período 2000-2005. Agencia Chilena deCooperación Internacional. Ministerio de RelacionesExteriores, Santiago de Chile.


• AGCI (2007). Balance de Gestión Integral 2006. AgenciaChilena de Cooperación Internacional. Ministerio deRelaciones Exteriores, Santiago de Chile.

• AGCI (2008). Gestión de la Cooperación Internacional deChile 2007. Agencia Chilena de CooperaciónInternacional. Ministerio de Relaciones Exteriores,Santiago de Chile.

• AGCI (2009). Balance de Gestión Integral 2008.Agencia Chilena de Cooperación Internacional.Ministerio de Relaciones Exteriores, Santiago deChile.

• AGCI (2009). Catálogo de capacidades nacionales de coo-peración. Agencia Chilena de CooperaciónInternacional. Ministerio de Relaciones Exteriores,Santiago de Chile.

• AGCI (2010). Balance. Agencia de CooperaciónInternacional de Chile. Gobierno Presidenta Michelle

Bachelet 2006-2010. AgCI, Ministerio de RelacionesExteriores, Santiago.

• ALONSO, J.A. (Dir) (2007). Cooperación con Países deRenta Media. Editorial Complutense-ICEI, Madrid.

• ALONSO, J.A., Aguirre, P. y Santander, G. (2011). Lacooperación triangular española en América Latina: algu-nas experiencias de interés. Fundación Carolina,Madrid. En prensa.

• CIENFUEGOS, M. y SANAHUJA, J.A. (eds.) (2010).Una región en construcción: UNASUR y la integración deAmérica del Sur. Fundación CIDOB, Barcelona.

• FRERES, Ch. (Dir.), MARTÍNEZ, I. y ANGULO, O.(2011). La inserción de América Latina en el cambiantesistema internacional de cooperación. FundaciónCarolina, Documento de Trabajo nº46, Madrid.

• GOBIERNO DE CHILE (2005). Programa de Gobierno2006-2010. Santiago de Chile.

• Ley de Presupuestos 2009 de la Agencia Chilena deCooperación Internacional. Ministerio de RelacionesExteriores, Santiago de Chile.

• Ley Orgánica de la Agencia de CooperaciónInternacional de Chile, Ley 18.989, Diario Oficial, 19de junio de 1990.

• SÁNCHEZ, F. (2010). “Análisis de la actuación deChile en la Cooperación Internacional para elDesarrollo en sus modalidades Sur-Sur y triangular”,Documento de Trabajo IUDC nº18, Madrid.

• SEGIB (2007). Informe de la Cooperación enIberoamérica. Estudios SEGIB nº2, Secretaría GeneralIberoamericana, Madrid.

• SEGIB (2008). II Informe de la Cooperación Sur-Sur enIberoamérica. Estudios SEGIB nº3, Secretaría GeneralIberoamericana, Madrid.

• SEGIB (2009) Informe de la Cooperación Sur-Sur enIberoamérica 2009. Estudios SEGIB nº4, SecretaríaGeneral Iberoamericana, Madrid.

62




1. Introducción

Una de las características de la economía globali-zada es la tendencia a la liberalización de las rela-ciones comerciales y la integración económicaentre países de una misma región. La cooperaciónSur-Sur entre países vecinos de similar nivel dedesarrollo parece un elemento inherente a estetipo de regionalismo. En este contexto, los paísesinsertos en esquemas de integración regional —entre ellos Colombia privilegian las acciones decooperación mutua con el objetivo de contar consocios más productivos, y con instituciones mássólidas y socialmente responsables.

Como parte de su acción exterior, Colombia estáotorgando una importancia creciente a la coopera-ción Sur-Sur, modalidad en la que ha sido recono-cida como un pivotal country2. Así, según se expre-sa en el documento oficial Lineamientos de laCooperación Técnica entre Países en Desarrollo, lacooperación Sur-Sur es reconocida como “un ins-

trumento privilegiado de la política exterior deColombia, por cuanto permite fortalecer las rela-ciones internacionales del país, al tiempo que pro-picia el desarrollo económico y social de las nacio-nes que la reciben. Al mismo tiempo, puede con-vertirse en un mecanismo útil para promover elcomercio y la inversión entre los países en desarro-llo”3. Además, como reflejo del creciente interésmostrado hacia esta modalidad de cooperación,Colombia ostenta la presidencia del Task Teamsobre Cooperación Sur-Sur, que desempeña suactividad dentro del Grupo de Trabajo del CADsobre Eficacia de la Ayuda, así como acogió elEvento de Alto Nivel sobre Cooperación Sur-Sur yDesarrollo de Capacidades celebrado en Bogotá enmarzo de 2010.

El presente capítulo pretende ofrecer un análisisde la cooperación Sur-Sur colombiana, principal-mente en su dimensión de Cooperación Técnicaentre Países en Desarrollo (CTPD). Para ello, en

4. COLOMBIA: HITOS Y TENDENCIAS COMONUEVO DONANTE1

Pablo Uribe Villa*

4. COLOMBIA: HITOS Y TENDENCIAS COMO NUEVO DONANTE

63

1 Fecha de finalización: junio de 2010.* Consultor especializado en desarrollo y ayuda internacional.2 El término fue introducido en 1995 en el marco de las Nuevas direcciones para la CTPD establecidas por el Comité de Alto Nivel

sobre Cooperación Sur-Sur del PNUD. Los pivotal countries son países en desarrollo que, en virtud de sus capacidades y expe-riencia en la promoción de la cooperación Sur-Sur, están en condiciones de desempeñar un papel de liderazgo en la promociónde la CTPD, principalmente mediante el intercambio de sus capacidades y experiencias con otros países en desarrollo, aunquetambién podrían beneficiarse de la experiencia de esos países. En el mismo año en que se acuña el término, Colombia fue cata-logada como tal.

3 Acción Social (2007). Lineamientos de la Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo. Agencia Presidencial para la Acciónsocial y la Cooperación Internacional Disponible en www.accionsocial.gov.co/documentos/2420_CTPD.pdf



64

primer lugar, se hará referencia al marco institu-cional de la cooperación colombiana atendiendo asu evolución desde que el país incursiona en elmundo de la cooperación en calidad de oferente.Posteriormente, se ilustrarán los mecanismos através de los cuales se llevan a cabo los proyectosde cooperación que Colombia ofrece prestandoatención a las instancias de negociación y a lasdiferentes etapas del proceso durante el desarrollode las acciones. En tercer lugar, se analiza el con-texto político en el que se despliega la cooperacióncolombiana y los condicionamientos estratégicosque de ello se derivan. A continuación, a partir dela información existente, se analizan las priorida-des geográficas y sectoriales de la CTPD deColombia. Por último, se establecerán unas consi-deraciones finales donde se recogen los principa-les desafíos a los que parece enfrentarse la coope-ración Sur-Sur colombiana.


Las instituciones encargadas de la cooperacióninternacional en Colombia han tenido como prio-ridad la gestión de los fondos que el país recibe delos donantes tradicionales. El volumen de recursosy la importancia estratégica de los mismos ha que-dado reflejado en el desarrollo institucional de losúltimos años, concebido especialmente para apo-yar las políticas nacionales de desarrollo. Sinembargo, se hace cada vez más patente en las ins-tituciones el rol de nuevo donante asumido porColombia. Si bien la trayectoria como oferente decooperación es considerablemente corta, la rees-tructuración constante de las instituciones encar-gadas de la cooperación internacional ha sido lapauta.

Así pues, el entramado institucional que seencarga de gestionar lo relativo a la cooperacióninternacional en Colombia está marcado por sucondición de tradicional receptor de ayuda. Deesta manera, el centro de gravedad ha estado siem-pre en una entidad que ha tenido diferentes deno-minaciones —DECTI, ACCI, Acción Social ,adscrita al órgano encargado de diseñar e imple-mentar el Plan de Desarrollo Nacional. Sin embar-go, en lo relativo a la cooperación que ofrece elpaís, el Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE)adquiere un papel sumamente relevante en tantoque es el organismo encargado de la dimensiónpolítica y diplomática de la cooperación interna-cional.

A continuación, y con el fin de presentar elmarco en el que se desarrolla la cooperación inter-nacional colombiana, se describen las principalesinstituciones encargadas de su gestión: la AgenciaPresidencial para la Acción Social y laCooperación Internacional (Acción Social), laDirección General de Cooperación Internacionaldel MRE, así como diversas entidades ejecutoras.

2.1. La Agencia Presidencial para la Acción Socialy la Cooperación Internacional (Acción Social)

Acción Social es el órgano que “coordina, desde elpunto de vista técnico, la identificación, formula-ción, preparación y ejecución de los proyectos deCooperación Internacional que recibe y otorga elpaís” así como una parte importante de la políticasocial del gobierno4. Su creación supone un pasomás en la consecución de una efectiva alineación dela cooperación internacional que recibe Colombiacon los programas sociales del gobierno de lanación. Es así como la normativa por la cual se creaesta nueva agencia fusiona la antigua Agencia

4 Acción Social. Lineamientos de la Cooperación Técnica, op. cit.


Colombiana de Cooperación Internacional (ACCI)con la Red de Solidaridad Social5 .

El organismo que hasta la creación de la ACCI seencargaba de la gestión de la CooperaciónInternacional y del cual aquella es su sucesora, reci-bía la denominación de División Especial deCooperación Técnica Internacional (DECTI) y for-maba parte del Departamento Nacional dePlaneación6. En los años posteriores a la firma delPlan de Acción de Buenos Aires de 1978 para pro-mover la Cooperación entre Países en Desarrollo, laDECTI se dotó de una sección especial para CTPD7,a la vez que se crea, en 1982, el primer instrumentopara hacer frente a este tipo de acciones: el Fondo deCooperación para Centroamérica y el Caribe.

En 1995 se pone en marcha una reforma de laDECTI cuyo objetivo era transformarla en una

agencia de cooperación. Al año siguiente se crea laAgencia Colombiana de Cooperación Inter -nacional (ACCI) con el objetivo de optimizar losrecursos provenientes de la CooperaciónInternacional según las políticas nacionales dedesarrollo8. Las principales diferencias con suantecesora se daban “en el manejo del presupues-to y de los dineros de los donantes y en la creaciónde una sección dedicada a analizar las propuestassectorial y financieramente con el fin de lograr unaconsistencia con el Plan de Desarrollo”9. Endiciembre de 1997 la ACCI inicia sus actividadesy, dos años después, pasa a ser adscrita al MRE10.En 2003, se reasignará la adscripción de la agenciapasando definitivamente al Departamento Admi -nistrativo de la Presidencia de la República11.Dentro de su estructura, la ACCI contaba con una

Fuente: Elaboración propia a partir de Pol y Ville (2009)


65

5 Decreto 2467 de 2005, de julio 19, por el cual se fusiona la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional, ACCI, a la Redde Solidaridad Social, RSS, y se dictan otras disposiciones. Disponible en www.presidencia.gov.co/prensa_new/decretosli-nea/2005/julio/19/dec2467190705.pdf

6 El Departamento Nacional de Planeación es un organismo asesor de la Presidencia de la República que elabora los Planes deDesarrollo cuatrienales de cada gobierno, los cuales reflejan los compromisos de los programas de las campañas presidenciales.Entre sus funciones se encuentra la presentación al Congreso del Plan de inversiones públicas, la elección de los proyectos deinversión con el mayor impacto económico y social y el análisis de políticas en diversos ámbitos como las infraestructuras, losproyectos sociales y la sanidad pública. El DNP ha participado también en el diseño de los procesos de descentralización admi-nistrativa y es responsable de los estudios que definen anualmente las transferencias a municipios y departamentos. VéaseDepartamento Nacional de Planeación. El Departamento Nacional de Planeación: 50 años transformando país, disponible enhttp://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archivos/documentos/GCRP/Comunicados_Prensa/Comunicado%2050%20Años_corrregido.pdf

7 Sin embargo, según apunta Guáqueta la CTPD a cargo de la DECTI consistía principalmente en el desarrollo de proyectos dondeColombia era receptor de Argentina, Chile y México, e, innovadoramente, se llevaron a cabo algunas acciones de oferta a Centroaméricay el Caribe. Pero el grueso de la cooperación con los países limítrofes no se llevaba a cabo a través de la DECTI sino de las comisionesde vecindad, que se ocupan de un gran espectro de temas que los países implicados trabajaban de manera conjunta. Véase Guáqueta,A. (1995) “La cooperación técnica en Colombia como un herramienta estratégica de política exterior”. Revista Colombia Internacional.nº.30. Abril - Junio de 1995. Disponible en http://colombiainternacional.uniandes.edu.co/view.php/208/1.php

8 Ley 318 de 1996 de 2 de septiembre, por la cual se establecen los mecanismos para el manejo de los recursos financieros des-tinados al cumplimiento de los compromisos financieros internacionales, se crea la Agencia Colombiana de CooperaciónInternacional y se dictan otras disposiciones para el fomento de la cooperación internacional.

9 Guáqueta, A. op. Cit.10 Decreto 1320 de 2003, 6 de junio, por el cual se modifica la adscripción de la Agencia Colombiana de Cooperación

Internacional.11 Decreto 1540 de 2003, de 6 de junio, Por el cual se reasigna una función del Ministerio de Relaciones Exteriores al

Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y se adscribe la Agencia Colombiana de CooperaciónInternacional a este Departamento. Disponible en http://www.secretariasenado.gov.co/leyes/D1540003.HTM#2


Subdirección de Cooperación Técnica entre Paísesen Desarrollo (CTPD).

Por su parte, la Red de Solidaridad Social fue cre-ada en 1997 como un organismo público de ordennacional encargado de “ejecutar en lo de su com-petencia los programas de la política de inversiónsocial focalizada que defina el Presidente de laRepública, contemplados en la Ley del PlanNacional de Desarrollo, dirigidos a los sectoresmás pobres y vulnerables de la población colom-biana”12. Para el desarrollo de sus funciones, seencarga de “coordinar la concertación interinstitu-cional y promover la participación de las organiza-ciones sociales, políticas y de la comunidad en ladefinición y gestión de su propio desarrollo”13.

Así, con la fusión en 2005 de la ACCI y la RedSolidaridad Social, Acción Social trató de culminarel objetivo de poner la cooperación que recibe elpaís al servicio de las políticas sociales nacionales.Esta vocación de complementariedad entre la coo-peración internacional y la política social, quedareflejada en el objetivo principal de la agencia, queconsiste en “coordinar, administrar y ejecutar losprogramas de acción social dirigidos a la pobla-ción pobre y vulnerable y los proyectos de desarro-llo, coordinando y promoviendo la cooperaciónnacional e internacional, técnica y financiera noreembolsable que reciba y otorgue el país”14.Asimismo, el Director General de Acción Socialtiene entre sus funciones "aprobar los planes, pro-gramas y proyectos de cooperación internacional

técnica o financiera no reembolsable que el paísdesee recibir u otorgar" y "administrar el Fondo deCooperación y Asistencia Internacional(FOCAI)”15.

Dentro de Acción Social, la Dirección deCooperación Internacional tiene como principalfunción la de coordinar la gestión de recursos decooperación internacional públicos y privados querecibe y otorga el país. Específicamente, respecto ala CTPD, la Dirección de CooperaciónInternacional tiene asignadas unas funciones esen-cialmente técnicas y de acompañamiento. En pri-mer lugar, coordina la identificación de experien-cias y capacidades nacionales para ser ofrecidas aotros países. Para ello, “recibe las demandas decooperación de los países, adelanta el análisis ypriorización en conjunto con las instituciones sec-toriales y define los proyectos que serán incluidosen el programa de cooperación horizontal”16. Ensegundo lugar, presenta “a consideración delDirector General la programación de actividades,planes y proyectos a realizar con cargo a los recur-sos del Fondo de Cooperación y AsistenciaInternacional (FOCAI)”17. Una vez que los pro-yectos se han puesto en marcha, Acción Socialcoordina su ejecución con las entidades naciona-les, sus homólogas internacionales y los coordina-dores técnicos de la cooperación en otros países enlo referente a cuestiones como los tiempos, recur-sos financieros o presentación de informes18.Asimismo, tiene encomendado monitorear perió-


66

12 Ley 368 de 1997, de mayo 5, Por la cual se crea la Red de Solidaridad Social, el Fondo de Programas Especiales para la Paz, yel Fondo del Plan Nacional de Desarrollo Alternativo -Fondo Plante-, y se dictan otras disposiciones. Disponible enhttp://www.secretariasenado.gov.co/leyes/L0368_97.HTM

13 Ibid.14 Decreto 2467 de 2005, Op. Cit.15 Ibid.16 Acción Social. Lineamientos de la Cooperación Técnica, p.cit.17 Acción Social (2007): La Cooperación Internacional y su Régimen Jurídico en Colombia. 1ª Edición. P. 28 Disponible en

http://www.mincomercio.gov.co/eContent/Documentos//PlaneacionSectorial/Cooperacion/Cooperacion.pdf18 Acción Social. Lineamientos de la Cooperación Técnica, op.cit.


dicamente la ejecución de los programas y proyec-tos de Cooperación Internacional, tanto las accio-nes de CTPD como las de cooperación triangular.

En todo caso, el reparto de funciones entreAcción Social y el MRE exige coordinación ycomunicación fluida entre ambos actores. Es porello que Acción Social participa en las reunionesconvocadas por el MRE y reporta a éste sobre elavance de los programas de cooperación, inclu-yendo los proyectos en los que el país actúa comodonante. En el marco de las Comisiones Mixtas,espacio que comparten los países socios en la con-ducción de sus actividades, Acción Social prestaun importante apoyo presentando los balancestécnicos de ejecución de los programas.

En lo que se refiere a financiación, Acción Socialbajo la modalidad de costes compartidos y a tra-

vés del FOCAI— financia la cooperación horizon-tal colombiana. Además, “acompaña a las institu-ciones nacionales e internacionales en la gestiónde recursos de terceras fuentes para financiar laejecución de proyectos de cooperación horizontal”y, excepcionalmente, “cofinancia la demanda decooperación de las instituciones nacionales, locual no sustituye el financiamiento que debenbrindar dichas entidades nacionales demandantesy los países contrapartes”19. Por último, en elcampo de la ayuda humanitaria, financia accionesde emergencia en contextos de desastres naturales.

Si bien la fusión de la ACCI y la Red SolidaridadSocial se concibió para dar un respaldo internacio-nal a las políticas sociales, evitar la dispersión delos donantes y canalizar los recursos según el PlanNacional de Desarrollo del gobierno, no deja deser relevante la mención que se hace a la coopera-

ción que otorga el país. Aunque en términos com-parativos el volumen de fondos y el número deproyectos de cooperación con países de similarnivel de desarrollo es sustancialmente inferior alos que recibe el país de los donantes del norte, elhecho de otorgar un lugar específico a la coopera-ción Sur-Sur en el organigrama institucional deno-ta las perspectivas de desarrollo y el peso crecien-te que esta modalidad parece tener en Colombia.

2.2. El Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE)

El MRE es el organismo que propone, dirige yejecuta las relaciones exteriores del país. En el año1992 se crea la Dirección de CooperaciónInternacional del Ministerio de RelacionesExteriores, con el fin de orientar la política de coo-peración internacional y coordinar su ejecucióncon las diferentes entidades del Estado20.

A través de esta Dirección, la Cancillería se hacecargo de la gestión diplomática de la cooperacióninternacional que recibe y otorga Colombia, ade-lantando “todas las gestiones, pronunciamientos,comunicaciones, etc., de carácter político querequiera el proceso de cooperación”21. En el ámbi-to de la cooperación Sur-Sur, principalmente en sumodalidad de cooperación técnica, la Direccióntraza los lineamientos fundamentales de políticaexterior que habrán de regir la cooperación queotorga el país. También lleva a cabo la negociacióny suscripción de los Convenios Marco que permi-ten desarrollar las actividades de cooperación,manteniendo informada del desarrollo del procesoa Acción Social. Asimismo, la Dirección deCooperación del Ministerio establece la agenda delas comisiones mixtas y orienta la negociación de


67

19 Ibid.20 Decreto 2126 de 1992, de 31 de diciembre, por el cual se reestructura el Ministerio de Relaciones Exteriores y se determinan

las funciones de sus dependencias. Disponible enhttp://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/decreto/1992/decreto_2126_1992.html



la cooperación Sur-Sur, cuya identificación y for-mulación corre a cargo de Acción Social.

Entre las funciones de la Dirección relativas a lacooperación Sur-Sur se contempla la de “proponerdirectrices e instrucciones para las negociacionesde cooperación internacional, teniendo en cuentalas recomendaciones de la Agencia Colombiana deCooperación Internacional o quien haga sus veces,cuando a ello hubiere lugar”, así como “ hacerseguimiento a la vigencia y ejecución de losConvenios y acuerdos internacionales de coopera-ción, incluidos los proyectos de las ComisionesMixtas, y a las gestiones que se adelanten en elinterior y exterior del país sobre cooperacióninternacional, en coordinación con la AgenciaColombiana de Cooperación Internacional”22.

En definitiva, el MRE define los lineamientos dela política de cooperación internacional tantoentre países en desarrollo como aquella provenien-te de los donantes tradicionales—, los cuales seenmarcan dentro de las directrices de la políticaexterior del país.

2.3. Las entidades ejecutoras

La preponderancia de la CTPD como modalidad

de la asistencia internacional que presta Colombiaa otros países se traduce fundamentalmente en elintercambio de expertos, cursos, talleres y semina-rios. En la mayoría de las ocasiones, este tipo deactividades son llevadas a cabo por expertos, téc-nicos y funcionarios pertenecientes a otras depen-dencias del aparato estatal. Estas instituciones aca-ban por ser las protagonistas de las acciones de lacooperación técnica realizada, mientras que elpapel desempeñado por la Dirección deCooperación del MRE y su homónima dentro deAcción Social, se circunscribe al marco político,técnico y organizativo.

Las entidades ejecutoras contribuyen a la for-mulación de la política de cooperación interna-cional facilitando información sobre las capaci-dades que pueden ofrecer a otros países y sobresus posibles demandas respecto a sus pares deotros Estados. A partir de dicha información,Acción Social elabora una publicación periódica

el Catálogo de Capacidades y experienciascolombianas para la Cooperación Sur-Sur23— enla que recopila todas las ofertas de cooperaciónque Colombia pone a disposición de los demáspaíses.


68

22 Decreto 110 de 2004, de 21 de enero, Por medio del cual se modifica la estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores y sedictan otras disposiciones. Disponible en www.presidencia.gov.co/prensa_new/decretoslinea/2004/enero/21/dec110210104.pdf

23 Acción Social. Catálogo de Capacidades y experiencias colombianas para la Cooperación Sur-Sur. Disponible en http://www.accion-social.gov.co/documentos/Experiencias/home.swf

Cuadro 1. El Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE)

El DANE, Departamento Administrativo Nacional de Estadística, es el organismo encargado del pro-cesamiento, análisis y difusión de las estadísticas oficiales de Colombia. Al igual que muchas otras ins-tituciones del Estado Colombiano, el DANE ha estado a disposición de sus entidades homólogas enotros países aportando su experiencia bajo la forma de CTPD.

Desde la exitosa experiencia que supuso el Censo General de 2005 realizado en Colombia, en el cual


Antes de la ejecución de los proyectos de CTPD,la entidad ejecutora y su homóloga en el exteriorintercambian información de carácter técnicomediante su material divulgativo. Sin embargo,son las Comisiones Mixtas, integradas por repre-sentantes de ambos Estados, las que establecen loscompromisos sobre los recursos humanos y finan-cieros para llevar a cabo los proyectos. Las entida-des ejecutoras también asisten a la Dirección deCooperación de Acción Social en la definición defechas, agendas, participantes y todo aquello queresulte necesario para la ejecución de los proyec-tos y programas.

En los casos en que estas entidades son deman-dantes de cooperación, son ellas mismas quienesaportan los recursos para cubrir la contrapartidaque aporta el país receptor, mientras que cuandoson oferentes, los gastos derivados de la puesta enmarcha de los proyectos se cargan al FOCAI.Durante el período de ejecución, el organismoencargado del proyecto informa sobre el desarrollo

del mismo, al tiempo que ayuda a Acción Social aidentificar los aportes de la cooperación otorgadao recibida con el objetivo de dar cuerpo a unaestrategia de cooperación más definida y elabora-da. En un plano más general, las entidades ejecu-toras “apoyan al Ministerio de RelacionesExteriores y a Acción Social en la definición estra-tégica de acciones de carácter regional y en espa-cios de diálogo y concertación de carácter regionaly subregional (PPP, CAN, TLC, etc.)”25.

Por último, conviene señalar algunas cuestionesrespecto a la relación de estas entidades ejecutorascon Acción Social y la Dirección de Cooperacióndel MRE. Una de las funciones clave de los máxi-mos organismos encargados de la cooperacióncolombiana es la coordinación y asesoramiento detodas las instituciones que participan en el proce-so, así como la definición de una política coheren-te y unificada en materia de cooperación interna-cional de acuerdo con la orientación de la políticaexterior del país y con el plan de desarrollo.


69

24 DANE (2007):“Internacionalización del DANE”. “Revista de la Información Básica”. Departamento Administrativo Nacional deEstadística. Vol. 2. Nº 1. Disponible en http://www.dane.gov.co/revista_ib/html_r3/editorial_r3.html


se pusieron a prueba nuevas metodologías e innovaciones técnicas, la experiencia del DANE se ha con-vertido en un referente en la materia entre los países de la región. La creciente demanda de asistenciatécnica por parte de institutos de estadística en América Latina ha contado a su vez con el apoyo deorganismos internacionales como Naciones Unidas, el BID y el BM.

Por su parte, Acción Social ha auspiciado, dentro del DANE, la creación del Grupo de RelacionesInternacionales y Cooperación Técnica (GRICT). Este grupo de trabajo ha organizado la participaciónde funcionarios del DANE en eventos internacionales, así como las visitas de misiones de estudio deinstituciones estadísticas de México, República Dominicana, Panamá, Argentina, Brasil y de los paísesandinos, con el objetivo de conocer a fondo experiencias exitosas como el mencionado Censo General2005, las Cuentas Nacionales, la Gran Encuesta Integrada de Hogares y el Plan Nacional deInformación Básica Planib 2006-2011.

Fuente: Revista de Información Básica (DANE)24.


70


No obstante, esto no siempre ha sido así. En unprincipio, el papel de las entidades ejecutoras encuanto a iniciativa y negociación, opacaba las inci-pientes funciones de coordinación y promociónexterior de la CTPD debido al escaso desarrolloinstitucional en la materia. Guáqueta lo expresabaasí: “Los contactos y negociaciones para brindar yacceder a las cooperaciones están dispersos a lolargo del Estado. El Ministerio de Defensa, el deEducación y el de Agricultura, entre otros, tienenoficinas especializadas en actividades de coopera-ción que muchas veces se ciñen a las especifica-ciones de la cooperación técnica. Esta multiplici-dad de vías a través de las cuales se establecencanales para la cooperación dificulta el diseño deuna política exterior unificada de cooperación deColombia como receptor y como donante”26. Elcontrol del proceso por parte de los máximosórganos encargados de la cooperación y la mejorcoordinación e intercambio de información sonlogros que se han conseguido tras años de des-arrollo institucional.

Esta articulación entre las entidades ejecutoras ylos máximos organismos encargados de dirigir esteámbito de la acción exterior del Estado ha costadoaños de maduración institucional y está aún enproceso de evolución y perfeccionamiento. El des-arrollo institucional que ha experimentado el país,como receptor y como donante de cooperación, hasignificado sustanciales mejoras en la gestión de laasistencia que el país recibe y otorga. La dispersiónen la gestión de la CTPD parece estar siendo miti-gada, lo cual permite el avance hacia el diseño deuna política unificada de cooperación Sur-Sur.

2.4. El Fondo de Cooperación y AsistenciaInternacional (FOCAI)

En 1996 se creó el Fondo de Cooperación yAsistencia Internacional (FOCAI), el cual tienepor objeto financiar las acciones de cooperacióninternacional que Colombia lleva a cabo con otrospaíses en desarrollo27. Este fondo se creó exclusi-vamente para financiar los programas, proyectos oactividades de cooperación horizontal queColombia destine a países de similar o menor nivelde desarrollo. Antes de la creación del FOCAI,cuando la CTPD era aún muy incipiente, se creóen 1982 el Fondo de Cooperación paraCentroamérica y el Caribe —el antecesor delactual FOCAI— con la participación de los minis-terios de Relaciones Exteriores y Hacienda y elDepartamento Nacional de Planeación28. Así, seestableció que "el Fondo de Cooperación yAsistencia Internacional, […] funcionará comouna cuenta especial, sin personería jurídica, de laAgencia Presidencial para la Acción Social y laCooperación Internacional, Acción Social, con elobjeto de apoyar las acciones de cooperación téc-nica y financiera no reembolsable y de asistenciainternacional que Colombia realice con otros paí-ses en desarrollo"29.

Los recursos del FOCAI provienen fundamental-mente de tres fuentes: el Presupuesto General de laNación, las donaciones que reciba de fuentes bila-terales y multilaterales para el apoyo a la coopera-ción entre países en desarrollo, y los recursos paraoperaciones triangulares orientadas a la coopera-ción con otros países en desarrollo30. El manejo de

26 Guáqueta, A.,op. cit.27 Ley 318 de 1996, op.cit28 Guáqueta, A., op.cit 29 Decreto 2467 de 2005 op.cit.30 Ley 318 de 1996. op.cit.


71


dichos recursos es competencia del ConsejoDirectivo de Acción Social31 y se utilizan funda-mentalmente para “cubrir los gastos que se causenen la ejecución de programas, proyectos y activi-dades de cooperación técnica y financiera noreembolsable […] y de asistencia internacional aotros países en desarrollo, comprendidos en lasmodalidades de proyectos de desarrollo, estudios einvestigación, pasantías, intercambio de expertos,capacitación, cursos, talleres y seminarios, dona-ciones, ayuda alimentaria, apoyo en prevención yatención de desastres y en otras crisis de naturale-za política y económica”32.

3. El ciclo de gestión de la cooperaciónSur-Sur colombiana

Una vez presentado el marco normativo e institu-cional de la cooperación colombiana, este epígrafese dedica a exponer el recorrido y fases que atra-viesan los proyectos de CTPD desde sus negocia-ciones iniciales hasta su finalización definitiva.

Instancias de negociación de la CTPD

La principal instancia de negociación de la CTPDque ofrece Colombia son las Comisiones Mixtasde Cooperación Técnica y Científica. Estas comi-siones están presididas por la Dirección deCooperación Internacional del Ministerio deRelaciones Exteriores en conjunto con AcciónSocial, y en ellas se negocian los Convenios deCooperación Técnica, Científica y Tecnológica oConvenios Marco Bilaterales de Cooperación.

Estos convenios tienen la finalidad de establecerlas condiciones generales que regulan la coopera-ción técnica, científica y tecnológica, acordada porlas partes.

Sin embargo, de forma adicional a lasComisiones Mixtas, y al margen del ámbito multi-lateral, existen otros escenarios en los que tam-bién se acuerdan acciones de CTPD. Entre ellos seencuentran las comisiones de vecindad, las comi-siones culturales, las reuniones binacionales y losconvenios interinstitucionales. Estos últimos amenudo derivan de las Comisiones Mixtas y soncomplementarios a las mismas. En este sentido,“algunas de las entidades nacionales más dinámi-cas en la suscripción de convenios interinstitucio-nales, son los Ministerios de Agricultura yDesarrollo Rural, Educación Nacional, ProtecciónSocial, Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorialy de Cultura; igualmente, el DANE, SENA, COL-CIENCIAS, Contraloría General de la República yBanco de la República”33.

Las etapas de los proyectos de CTPD

Al igual que en la cooperación para el desarrolloconvencional, los proyectos de CTPD atraviesandiversas etapas. En primer lugar, se asiste a unafase que puede asimilarse a la identificación, aun-que con ciertas particularidades en el caso de lacooperación que ofrece Colombia. En este casoson las entidades ejecutoras las que, en lugar deidentificar los problemas y necesidades de unposible receptor, se dedican a señalar las capacida-des y experiencias que son susceptibles de sertransmitidas a un eventual país socio. De acuerdo

31 El Consejo Directivo de Acción Social, según el Artículo 8 del decreto 2467 de 2005, está integrado por (1) El Director delDepartamento Administrativo de la Presidencia de la República o su delegado; (2) El Ministro de Relaciones Exteriores o elViceministro de Asuntos Multilaterales y (3) Tres delegados designados por el Presidente de la República.

32 Acción Social. Lineamientos de la Cooperación Técnica, op.cit.33 Ibid.


con los procedimientos fijados por los máximosgestores de la cooperación colombiana, estas enti-dades diligencian un formulario de oferta de expe-riencias de CTPD en el cual se indican las moda-lidades de cooperación en las cuales desean pres-tar asistencia técnica, tales como estudios, investi-gaciones, envío de expertos, intercambio de expe-riencias, seminarios, cursos, talleres o pasantías.De esta forma, como se ha señalado, Acción Socialcompila anualmente todas las ofertas en elCatálogo de capacidades colombianas para laCooperación Sur-Sur y las distribuye entre los posi-bles beneficiarios de las mismas. El documentotiene, pues, una relevancia fundamental en lasComisiones Mixtas, reuniones bilaterales u otrosescenarios en los que se programa la cooperación,ya que permite presentar las fortalezas técnicas ylas experiencias exitosas que posee Colombia a lospaíses socios. El documento clasifica las ofertas en18 áreas distintas, entre las que se encuentran laagropecuaria, la educación, la salud y el medioambiente. Además, suministra información de laentidad ejecutora que ofrece la experiencia, la des-cripción de la misma y las modalidades en las queésta se presenta34.

Tras la puesta en marcha de un determinado pro-yecto, se llevan a cabo acciones de seguimientobasadas en la realización de reuniones trimestra-les en las que se examina el nivel de ejecución delos programas determinando sus avances y dificul-tades, con el objetivo de corregir las posibles defi-ciencias y poder dar cumplimiento a los objetivosacordados. El proceso de seguimiento “se basa enla verificación del cumplimiento de las activida-des, resultados e indicadores descritos en la FichaTécnica para la presentación de solicitudes de

CTPD”. Posteriormente, en los 30 días siguientesa la finalización del proyecto, “tanto las institucio-nes beneficiarias como las ejecutoras de la coope-ración, deberán presentar a Acción Social un infor-me técnico”35.

Finalmente, se exige la realización de una evalua-ción final tres meses después de la ejecución decada proyecto. En esta evaluación “se indagará conlas entidades coordinadoras de la cooperación encada país, así como con las receptoras, sobre elaprovechamiento que se ha hecho del apoyo sumi-nistrado. En la misma dirección, se espera tenerreportes en los ejercicios de seguimiento periódi-co, así como en las sesiones de evaluación previasa la realización de las Comisiones Mixtas”36.

4. El contexto político de la cooperaciónSur-Sur de Colombia

Las relaciones exteriores de Colombia han esta-do definidas por una multitud de condicionantesde diversa índole. Si bien en la historia recientedel país ha existido un cierto dualismo compues-to por una relación privilegiada con los EstadosUnidos (réspice polum, es decir, "mira al polo"),por un lado, y con sus vecinos latinoamericanos(réspice similia, es decir, "mira a los semejantes"),por otro, lo cierto es que en las últimas dos déca-das asistimos a una estrategia más compleja, fle-xible y global. Principalmente desde los añosnoventa, el cambio de orientación obedecería aun “réspice varia et tnutabilia” ("mira a lo que esdiverso y cambiante"), es decir, una política másflexible y diversificada, en función de tópicos ycoyunturas cambiantes y mucho más “referente a

72


34 Dirección de Cooperación Internacional de Acción Social. Boletín de Cooperación Internacional. Septiembre 2006. Edición Nº8. Disponible en http://www.accionsocial.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=359&conID=315

35 Acción Social. Lineamientos de la Cooperación Técnica, op.cit.36 Ibid, p.6.


temas, problemas y agendas más que a países opolos”37. En este universo de relaciones, las prio-ridades de la cooperación Sur-Sur colombiana sehan constituido en función de una variedad defactores, entre los que destacan la proximidadgeográfica, las relaciones comerciales, los acuer-dos de integración económica y las relacionesdiplomáticas.

La clara prioridad otorgada a América Latina yel Caribe obedece tanto a criterios geográficos,como “a la existencia de un marco jurídico queposibilita la cooperación bilateral y a la dinámicapropia de los programas de cooperación vigen-tes”38. Si bien Colombia tiene suscritosConvenios Marco de cooperación con 21 paísesde la región, los objetivos de la política de CTPDpretenden posicionar al país como donante enotros continentes. Es por eso que en países de“Asia, África y el Medio Oriente, el Gobiernocolombiano se encuentra adelantando negocia-ciones para la suscripción de Convenios Marcode cooperación que permitan fortalecer las rela-ciones bilaterales con países, tales como Vietnam,Tailandia, Irán, Líbano y Sudáfrica”39. En todocaso, como se irá viendo, son los países deAmérica Latina y el Caribe, especialmente lospaíses de la Cuenca del Caribe y aquellos quecomparten frontera con Colombia, los que cons-tituyen la prioridad en las relaciones exterioresdel país y, por ende, también de su estrategia decooperación Sur-Sur.

La cooperación Sur-Sur colombiana enCentroamérica: el Triángulo Norte y el PlanPuebla Panamá

Un primer vector de relevancia en la cooperacióndesplegada por Colombia tiene que ver con losintereses comerciales en la zona, donde resultaineludible destacar las relaciones con los países delllamado Triángulo Norte centroamericano40.Durante los años en que Colombia intensificó susrelaciones con Centroamérica y El Caribe, comen-zó el proceso de integración entre los países delTriángulo Norte. En una primera fase, en 1991, ElSalvador y Guatemala firmaron un tratado de librecomercio que se amplió en 1992 a Honduras. Enagosto de 2007 Colombia logró la firma de un tra-tado de libre comercio con este bloque de países,con los cuales ha mantenido unas fluidas relacio-nes comerciales. Si bien las exportaciones colom-bianas a los países del Triángulo Norte representa-ron tan sólo el 1,03% del total en 200641, el atrac-tivo de estos países radica principalmente en laestabilidad de las relaciones comerciales, en unasbarreras no arancelarias menos estrictas aunquemenos transparentes— en comparación con otrosmercados y en las posibilidades de inversión einternacionalización de las empresas colombianasen este mercado42.

Durante la negociación del tratado se establecióuna mesa de cooperación que sugería una ciertaindependencia de este tipo de acciones respecto al

73


37 Tokatlian, J.G. y Cardona, D. (1991). “Los desafíos de la política internacional colombiana en los noventa” Revista ColombiaInternacional. nº 14. Abril - Junio de 1991. p. 5. disponible en http://colombiainternacional.uniandes.edu.co/view.php/82/1.php

38 Acción Social. Lineamientos de la Cooperación Técnica, op.cit. 39 Ibid, p.2.40 Estos países son El Salvador, Guatemala y Honduras.41 Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. “Importancia del Triángulo Norte para el comercio de Colombia”. Disponible en http://www.mincomercio.gov.co/eContent/Documentos/negociaciones/TLCCentroamerica/ImportanciaDic07.pdf42 Según datos del Ministerio de Comercio, el stock de inversión colombiana en los países del Triángulo Norte se multiplicó por

14 entre 2001 y 2006, pasando de 3,58 a 52,3 millones de dólares.


ámbito estrictamente comercial. Así, en la cuartaronda de negociación, concluida el 26 de septiem-bre de 2006, se estableció que “la ejecución de lasacciones de cooperación no estará sujeta a laentrada en vigencia del Tratado y podrá iniciarseen el corto plazo”, así como se acuerda que “lacooperación se desarrollará bajo la modalidad decooperación técnica entre países en desarrollo –CTPD”, aunque también “se considerará la coope-ración de otras fuentes de recursos”43.

Actualmente, los países del Triángulo Norte repre-sentan más que nunca una prioridad en la estrate-gia de cooperación Sur-Sur de Colombia y recien-temente han sido destinatarios de diferentes accio-nes. Entre ellas, destaca el proyecto llevado a cabopor la Contraloría General de la República —máximo ente fiscalizador del país—, con elapoyo de Acción Social, bajo el título Perspectivasde la Educación Virtual para las EntidadesFiscalizadoras Superiores. El objetivo de este pro-grama es transferir la experiencia de dicha institu-ción en materia de programas de capacitación pormedios virtuales a las entidades fiscalizadoras deGuatemala, El Salvador y Honduras. Una de lasactividades que comprenden el proyecto fue elSeminario Taller Internacional llevado a cabo enBogotá del 3 al 7 de diciembre de 2007, organiza-do por el órgano de control y la Dirección deCooperación Internacional de Acción Social44.

De manera bilateral, El Salvador recibió asisten-cia técnica de Colombia en temas de administra-ción de justicia, seguridad ciudadana y fortaleci-miento institucional, a cargo del Banco de laRepública de Colombia para su homólogo salva-doreño. Por su parte, Honduras solicitó la coope-

ración técnica del sector judicial colombiano paraimpulsar una reforma penitenciaria y también fuebeneficiaria de proyectos en favor de la infancia,ofrecidos por el Instituto Colombiano de BienestarFamiliar.

El acercamiento a Centroamérica como regiónprioritaria en la política exterior del país se haampliado hasta su integración en el Plan PueblaPanamá (PPP)45. El ingreso a este esquema deintegración mesoamericano, que tuvo lugar el 27de octubre de 2006, abre las puertas al desarrollode importantes complementariedades en torno alas infraestructuras y el ámbito energético, conimportantes proyectos entre los que se encuentrala construcción de un gasoducto, la extensión dela interconexión eléctrica y la construcción deltramo de la carretera panamericana que uniríaColombia con Panamá. En lo político, el ingresoal PPP posibilitó la inclusión de Colombia en nue-vos escenarios de diálogo y cooperación importan-tes para el país dadas las desavenencias entre losmiembros de la Comunidad Andina (CAN) y elrelativo aislamiento padecido en un continenteque parece experimentar un giro hacia opcionespolíticas que ven con reservas la alianza incondi-cional de Colombia con EE UU.

En el marco de este acuerdo de integración,Colombia ha desarrollado acciones de coopera-ción destinadas a los países que integran el PPP,concretamente en el área de los biocombustibles yel turismo. En este último ámbito, Colombia lide-ra la Iniciativa Mesoamericana de Turismo dentro dela cual se han realizado ofertas de cooperación enlas áreas de calidad turística, planificación y des-arrollo competitivo, turismo rural, posadas y segu-

74


43 Dirección de Cooperación Internacional de Acción Social. Boletín de Cooperación Internacional. Octubre 2006. Edición Nº9.Pág. 2. Disponible en www.accionsocial.gov.co/documentos/967_BOLETIN_octubre_06.doc.

44 Dirección de Cooperación Internacional de Acción Social. Boletín de Cooperación Internacional. Diciembre 2007. Edición Nº22. Pág.3 http://www.accionsocial.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=359&conID=315.

45 El PPP adoptó el nombre de Proyecto Mesoamérica en junio de 2008.


ridad turística. Asimismo, en el marco del ProyectoMesoamericano de Biocombustibles, Colombia reali-zó, en agosto de 2008, la instalación de la primeraplanta de biodiesel en Centroamérica. La instala-ción de la planta, que tuvo lugar en El Salvador, asícomo la capacitación del personal operario, estuvoa cargo de la Corporación Colombiana deInvestigación Agropecuaria (CORPOICA), enti-dad mixta público-privada. Posteriormente, sellevó a cabo la construcción de otra planta enHonduras, quedando pendiente la construcción deotra más en Guatemala. Los casi 3 millones dedólares de financiación disponibles fueron aporta-dos por el Ministerio de Agricultura de Colombia,en el marco de un Convenio suscrito con el COR-POICA. La segunda fase del proyecto consistiría,en 2009, en la construcción de la mencionadaplanta en Guatemala, junto a tres plantas adiciona-les en México, Panamá y República Dominicana.Con el impulso de México, se constituiría la RedMesoamericana de Investigación y Desarrollo enBiocombustibles, con la intención de fomentar elestudio y la transferencia de tecnología en la mate-ria46.

Es preciso destacar también las acciones en lasáreas de innovación, desarrollo tecnológico y com-petitividad desarrolladas en el marco del PPP. Así,en febrero de 2008 tuvo lugar el “Taller yConversatorio sobre Instrumentos de Apoyo a laInnovación: Experiencia Colombiana”, en el quese compartió la experiencia colombiana en lamateria. El evento estuvo a cago del InstitutoColombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la

Tecnología (Colciencias), en cuyo transcurso sepresentó el proyecto “Asistencia para el Diseño eImplementación de Instrumentos de Financiaciónde Actividades de Ciencia, Tecnología eInnovación en el Sector Productivo de Países delPlan Puebla Panamá”47.

Condicionantes diplomáticos de la cooperaciónSur-Sur de Colombia

Un segundo vector de relevancia para entenderla cooperación colombiana está en relación con elcontexto diplomático en el que ésta se desarrolla.En este sentido, además de por razones económi-cas, el interés que Colombia tiene en solventarlos problemas jurisdiccionales que mantiene conNicaragua en torno al archipiélago de San Andrésy Providencia, explica que desde la década de losochenta la región de Centroamérica y el Caribepasase a ser una zona prioritaria para la políticaexterior colombiana. Este interés, materializadoen una intensa actividad diplomática, tuvo comoresultado la celebración de convenios básicos decooperación técnica con la mayoría de los paísesde la región, el apoyo financiero del BID paraoperaciones de triangulación y la creación, en1982, del Fondo de Cooperación Técnica paraCentroamérica y el Caribe. Según apuntaBateman, quien entonces se encontraba al frentede la DECTI, “esta cooperación recibió grandemanda de experiencias colombianas principal-mente en café, promoción de exportaciones, des-arrollo agropecuario y capacitación tecnológi-ca”48.

75


46 XALMA, C. (2009). Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica 2009. Secretaría General Iberoamericana SEGIB.Disponible en http://www.segib.org/upload/Sur-Surweb.pdf

47 Boletín de Cooperación Internacional. Dirección de Cooperación Internacional de Acción Social. Marzo 2008. Edición Nº24.Pág. 4.

48 Bateman, N. (2008): “Cooperación Técnica Internacional a finales de los años 70 y comienzos de los 80” en ACCI. Cuarentaaños de la institucionalidad de la Cooperación internacional en Colombia, Agencia Presidencial para la Acción Social y laCooperación Internacional, Acción Social. Disponible en http://www.accionsocial.gov.co/documentos/40_a%c3%b1os.pdf


A finales de los ochenta y principios de losnoventa se intensificaron este tipo de relacionesdebido, por un lado, al contexto de liberalizacióneconómica que llevaba a los países de toda laregión a buscar nuevos socios comerciales y, porotro, al deterioro de las relaciones con Nicaragua araíz del problema limítrofe. Guáqueta lo ilustra apartir de los casos de Jamaica y Honduras.Respecto a Jamaica, desde el año 1974 Colombiahabía intentado negociar la delimitación de lafrontera marítima entre ambos países. La ausenciade un tratado en la materia con Colombia era sus-ceptible de ser interpretado como el desconoci-miento de su soberanía sobre el archipiélago deSan Andrés y Providencia, lo que tácitamentesuponía el reconocimiento de los derechos deNicaragua sobre las islas. Además, ese cuestiona-miento de la soberanía era precisamente una de lasrazones de la dilación en la firma del tratado porparte de Jamaica. El primer logro de la intensalabor diplomática de Colombia fue la firma de untratado de pesca a partir del cual se define el Áreade Régimen Común entre los dos países que con-duciría a la firma del tratado Sanín-Robertson en1993. A lo largo de 1992 y 1993, durante la nego-ciación del tratado, se gestionaron las actividadesde cooperación que buscaban capacitar funciona-rios jamaicanos en los temas anti-dumping y exen-ciones arancelarias como una estrategia de acerca-miento al país caribeño49. Para cerrar el proceso,en 1994 se creó una Comisión de Vecindad entreambos países.

En cuanto a Honduras, la situación guarda ciertasimilitud. Una serie de altercados que derivaron enel arresto de naves pesqueras colombianas en elaño 1993, terminó con el anuncio de Nicaragua desolicitar la intervención de la Corte de La Hayapara invalidar el tratado Esguerra-Bárcenas de

1928. Al igual que con Jamaica, Colombia no teníaun tratado limítrofe firmado con Honduras, razónpor la que tuvo que emplearse a fondo en el acer-camiento con el país centroamericano. La intensi-ficación de las relaciones llevó a la firma, en juniode 1993, del Convenio de CooperaciónEconómica y Comercial y de Lucha Contra elTráfico de Drogas, así como a la puesta en marchade una interesante experiencia de CTPD en mate-ria de vivienda popular. El proyecto “Servivienda”,llevado a cabo por una fundación del mismo nom-bre, consistió en una serie de acciones para trans-ferir tecnología colombiana en la construcción deviviendas modulares a bajo costo y brindar apoyoen materia de facilidades financieras para la adqui-sición de las mismas. La totalidad de la acción fuefinanciada por el Fondo de Cooperación paraCentroamérica y el Caribe por un monto de 57millones de pesos50.

Junto a ello, otra realidad a tener en cuenta en elmarco de las acciones de cooperación Sur-Sur deColombia es aquella que se refiere a las relacionescon los países que comparten frontera terrestre. Laagenda de las relaciones con estos países en losúltimos años ha estado especialmente marcada porel desarrollo del conflicto interno colombiano y eltráfico ilícito de drogas. Ambos hechos guardanuna profunda relación con las precarias condicio-nes de vida y la débil presencia del Estado enregiones periféricas del territorio nacional,muchas de las cuales se encuentran próximas a lafrontera con países como Ecuador y Perú. Estacuestión fue uno de los puntos tratados en la VComisión Mixta de Cooperación Técnica yCientífica celebrada en Bogotá los días 9 y 10 denoviembre de 2006 entre Perú y Colombia. Frutode los acuerdos entre ambos países, en el“Programa de Cooperación 2006–2008” se con-

76


49 Guáqueta, A., op.cit. 50 Ibid, p.10.


templó la realización de proyectos sociales,ambientales y agropecuarios encaminados a favo-recer el desarrollo en la frontera y promover lainclusión social de la población fronteriza51.Como se verá más adelante, Perú se constituyó en2007 como el principal receptor de la cooperacióntécnica colombiana.

Ecuador es el otro país con el que Colombia com-parte su frontera sur. Además de un importantevolumen de intercambios comerciales a través dela frontera, ambos países comparten serios desafí-os derivados del conflicto colombiano y de las eco-nomías ilegales. Tanto las cuestiones positivas delas relaciones de vecindad como los problemas entorno a ellas, han sido abordadas por ambos paísesmediante acciones conjuntas en el marco de unarelación muy compleja. Entre los diferentes esce-narios de cooperación están la Comisión deVecindad e Integración, el Comité Mixto deCooperación Científica, la Comisión MixtaAntidrogas, el Comité tripartito sobre refugiados,la generación de un plan de desarrollo transfronte-rizo en la región andina, y numerosos proyectos deCTPD, entre otros. Sin embargo, los esfuerzos deambos países no han sido suficientes para que laagenda de desarrollo predomine sobre las cuestio-nes de seguridad. Los problemas en torno a lasfumigaciones con glifosato en la zona fronteriza yla incursión de tropas colombianas en territorioecuatoriano en la operación en la que se dio debaja al número dos de las FARC Raúl Reyes— enmarzo de 2008, desataron la más grave crisisdiplomática de los últimos años entre los ambospaíses.

En suma, el contexto político en el que transcu-rre la cooperación colombiana está fuertementeligado a su entorno regional, aunque hay incipien-tes negociaciones para su ampliación geográfica aotras zonas de interés. Las relaciones conCentroamérica han adquirido especial relevancia,fundamentalmente con el denominado TriánguloNorte y con la participación en el PPP, en cuyoseno ha llevado a cabo interesantes acciones decooperación. Además, la cooperación Sur-Surcolombiana, como se ha visto, no puede ser enten-dida sin atender al contexto diplomático con unsingular peso de las cuestiones jurisdiccionales—en el que se inserta. Un análisis geográfico másdetallado de cómo se despliega esta cooperación seofrece en el siguiente epígrafe.

5. La cooperación técnica bilateral en elámbito latinoamericano

La Constitución Política de Colombia, en susartículos 9 y 227, señala que la política exterior delestado promoverá la integración económica, socialy política con las demás naciones y, especialmente,con los países de América Latina y el Caribe. Estemandato constitucional se refleja en la estrategiade cooperación de los sucesivos gobiernos deColombia. Si bien los documentos oficiales remar-can el interés de cooperar también con países defuera del ámbito latinoamericano, son los paísesde la región los que hasta el momento acaparan elgrueso de la asistencia que ofrece Colombia y lainformación disponible se refiere exclusivamente aellos52.

77


51 Dirección de Cooperación Internacional de Acción Social. Boletín de Cooperación Internacional. noviembre 2006. Edición nº10. p. 3. http://www.accionsocial.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=359&conID=315.

52 En este sentido, como ya se señaló, se han adelantado negociaciones para la suscripción de Convenios Marco para el fortaleci-miento de las relaciones bilaterales con Vietnam, Tailandia, Irán, Líbano y Sudáfrica, como se recoge en Acción Social (2008).“La cooperación técnica entre países en desarrollo, CTPD, en Colombia”, en Cuarenta años de la Institucionalidad de laCooperación Internacional de Colombia, Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (ACCI).


Aunque Colombia no dispone de un sistema deinformación que ofrezca de manera sistemática losdatos sobre la cooperación Sur-Sur realizada, sícuenta con cierta información referida a los recur-sos financieros movilizados en el ámbito regional.En concreto, pueden compararse los flujos deCTPD ofrecidos y recibidos por Colombia para losaños 2003 y 200753 (gráfico 1).

Atendiendo a los datos disponibles, cabe destacarel notable aumento que han experimentado losfondos de la CTPD colombiana en América Latina.Computando tanto los recursos recibidos como

los ofrecidos por Colombia, el volumen de fondosejecutados pasó de 121.000 a 279.000 dólaresentre 2003 y 2007, lo que indica una notableintensificación de los flujos de cooperación con elconjunto de los países de la región. Si se circuns-cribe el análisis al papel de Colombia como ofe-rente, se aprecia que los recursos destinados aCTPD se duplicaron en este periodo, pasando de80.000 a 161.000 dólares54. Mientras, los recursosejecutados en intervenciones en las que Colombiaactuó como receptor también aumentaron, en estecaso de 41.000 a 117.000 dólares. Pese a que el

78


53 Los datos han sido extraídos del Informe de Gestión 2002-2003 de la extinta Agencia Colombiana de Cooperación Internacionaly del II Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica de la SEGIB (2008). Respecto a este último, la información presenta-da por SEGIB proviene de las declaraciones de las distintas entidades encargadas de la cooperación Sur-Sur en los países de laConferencia Iberoamericana.

54 Aunque esta fue la cifra suministrada a la SEGIB por la Dirección de Cooperación Internacional del Ministerio de Relacionesexteriores, el Boletín de Cooperación Internacional de Acción Social de Marzo de 2008 (Ed. Nº 24) indicaba que en el año 2007dicha entidad apoyó 131 iniciativas de cooperación Sur-Sur, en las que diferentes entidades colombianas fueron oferentes decooperación técnica, por un monto total de 1.097 millones de pesos, (528.358,95 dólares) en temas de agricultura, ciencia ytecnología, agua potable y saneamiento, modernización del Estado, entre otros. La diferencia entre las fuentes puede deberse aque los datos de la SEGIB sólo hacen referencia a los países de la región y los de Acción Social, posiblemente incluyan accionesefectuadas por diferentes entidades de manera descentralizada.

Gráfico 1. Oferta y demanda de la CTPD colombiana en América Latina y el Caribe (dólares)

Fuente: elaboración propia a partir de ACCI y SEGIB


aumento experimentado ha sido mayor comoreceptor que como oferente, estas cifras siguensituando a Colombia como donante neto de coo-peración técnica con los países de América Latinay el Caribe, a la vez que denotan la progresivaasunción de un rol dual en el marco de la coope-ración Sur-Sur55.

Junto a ello, las cifras reflejan una consolidacióny ampliación del número de países con los que seintercambian experiencias de cooperación. Si para

el año 2003 se registraron proyectos con 15 paísesde la región, en 2007 esta cifra se incrementó a 18países56. Atendiendo estrictamente a las interven-ciones en las que Colombia actúa como oferente,los datos arrojan un aumento de los fondos desti-nados a varios países de la región, destacandoespecialmente los montos recibidos por Perú y, enmenor medida, por Paraguay, El Salvador,Uruguay, México y Bolivia, que se erigieron en losprincipales receptores de la CTPD colombiana en2007 (gráfico 2).

79


55 SEGIB (2008): II Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica. Secretaría General Iberoamericana, Madrid. Disponible enhttp://www.segib.org/documentos/esp/sur_sur_web_ES.PDF

56 Aunque en la información ofrecida por la SEGIB no constan acciones con Brasil y Guyana, esto no significa necesariamente quese haya dejado de realizar actividades de cooperación con estos países, sino que parece responder a deficiencias en la informa-ción. En el caso de Guyana, la ausencia de información se debe a que el país no es miembro de la Conferencia Iberoamericanay por tanto los datos de intercambio de Cooperación con este país no se recogen en los informes que elabora la SEGIB. Respectoa Brasil, el mismo informe de SEGIB registra datos aportados por ese país, aunque para el año anterior. Los recursos asignadosa acciones de cooperación destinadas a Colombia ascendieron a 150.636 dólares, según las declaraciones de la Agencia deBrasileña de Cooperación a SEGIB. El dato supone un monto superior al total recibido por Colombia de todos los países de laregión; sin embargo, en este capítulo es considerado de manera aislada ya que corresponde a un año anterior y procede de unafuente diferente (SEGIB alerta de que puede haber diferencias respecto a un mismo dato declarado por dos países diferentes),pudiendo existir divergencias en la manera de contabilizar dichos recursos.

Gráfico 2. Principales receptores de la CTPD de Colombia, 2007 (dólares)

Fuente: elaboración propia a partir de ACCI y SEGIB


En suma, el rol dual desempeñado por Colombiase evidencia en sus relaciones con el amplio núme-ro de países con los que coopera, situándose entodo caso como donante neto respecto a países derenta media-alta como Uruguay, Panamá y CostaRica.

Asimismo, cabe señalar que esta distribución porpaíses de la CTPD colombiana en 2007, ha gene-rado una considerable reorientación subregionalrespecto a la presentada en 2003, que se explicaprincipalmente por el peso alcanzado por Perúcomo receptor (gráfico 3).

La distribución de fondos que indican estas cifrasnos ayudan a determinar algunas tendencias res-pecto a las pautas de asignación geográfica de laCTPD de Colombia. No obstante, es preciso teneren cuenta que los fondos aportados son todavíamuy modestos, de manera que un programa rela-tivamente costoso puede dar a entender que exis-te un cambio sustancial en el patrón de asignación

geográfica. Sucede con el “Programa deCooperación 2006-2008” entre Perú y Colombiamencionado anteriormente. Muy probablemente,aunque no se dispone de los datos, las iniciativasen materia de biocombustibles en Centroaméricacitadas en el apartado anterior, reflejarían unrepunte en los fondos recibidos por esta región en2008 y 2009.

En definitiva, pese a las deficiencias señaladasen cuanto a la disponibilidad de información,puede constatarse que la cooperación colombia-na se concentra en el entorno latinoamericanoespecialmente en los países fronterizos y enalgunos centroamericanos , y ha registrado unimportante aumento y diversificación de lasacciones registradas, emergiendo como uno delos principales donantes netos entre los paísesde la región. A analizar en qué ámbitos está des-plegando Colombia su cooperación se dedica elsiguiente epígrafe.

80


Gráfico 3. Evolución de la distribución subregional de la CTPD de Colombia, 2003-2007

*Incluye a MéxicoFuente: elaboración propia a partir de ACCI y SEGIB


6. Principales ámbitos de trabajo de lacooperación colombiana

Aunque sería preciso conocer el volumen de losfondos movilizados por cada proyecto para anali-zar con mayor detalle la distribución sectorial dela cooperación colombiana, puede obtenerse unaaproximación a ésta a partir del número de pro-yectos realizados en cada uno de los ámbitos. Si selleva cabo este ejercicio se aprecia que la“Modernización del Estado” se erigió en el ámbitode trabajo preferente en los años 2009 y 2010,habiéndose ejecutado o estando en ejecución24 proyectos en este área, lo que supone el 22,6%del total de las acciones desplegadas (gráfico 4). Acontinuación aparecen “Medio ambiente” y“Desarrollo productivo” como los ámbitos demayor actividad de la cooperación colombiana,habiéndose puesto en marcha 15 acciones (el14,15% del total) en cada uno de estos sectores.

Otros ámbitos como “Ciencia y Tecnología” o“Agropecuario”, con 11 y 10 acciones ejecutadasrespectivamente, también parecen haber adquiridouna especial relevancia.

En este sentido, varias observaciones cabe reali-zar en torno a la asignación sectorial de la coope-ración colombiana. En primer lugar, se detectanimportantes cambios en la distribución sectorial sise pone en relación con la mostrada en 2003. Porun lado, sectores de fuerte actividad en 2003 hanvisto reducido su peso en 2009-2010. Es el caso de“Educación”, cuyo peso cayó del 27% al 4% deltotal de las acciones, y de “Agropecuario” que des-cendió desde el 22% al 9%. Por otro lado, sectorescon escasa o nula incidencia en 2003, como“Modernización del Estado” o “Medio ambiente”han adquirido, como ya se ha señalado, un espe-cial protagonismo en 2009-2010. En segundolugar, esta preferencia por los ámbitos de“Modernización del Estado” y “Medio ambiente”

81


Gráfico 4. Evolución de la distribución subregional de la CTPD de Colombia, 2003-2007

Fuente: elaboración propia a partir de ACCI


parece confirmarse si se atiende a los proyectosaprobados que se encuentran pendientes de ejecu-ción: del total de los proyectos previstos en 2010,el 41,3% se dirigen a estos dos ámbitos reparti-do a partes prácticamente iguales mientras seprevé que el resto de sectores reciban una menoratención. En tercer lugar, aunque las intervencio-nes desplegadas en estos dos ámbitos muestranuna considerable diversificación geográfica

alcanzando en ambos casos hasta a 11 paíseslatinoamericanos , existe una especial atenciónhacia determinados países. Así, las intervencionesen el sector de “Modernización del Estado” se hanconcentrado principalmente en México receptordel 26% de los proyectos ejecutados o previstos eneste ámbito y, en menor medida, en Honduras,que recibió el 13%. Por su parte, las intervencio-nes realizadas en el sector del “Medio ambiente” seconcentraron principalmente en Costa Rica (24%)y en México (22%).

En suma, si bien la cooperación que Colombiaestá ofreciendo a otros países en desarrollo abarcaámbitos muy diversos, parece detectarse una espe-cial incidencia en áreas como la “Modernizacióndel Estado” o el “Medio ambiente”, que pudieranestarse configurando como preferencias temáticas

y quizás como potenciales ámbitos de especiali-zación de la cooperación colombiana.


Colombia se ha posicionado como uno de losprincipales oferentes de cooperación Sur-Sur enAmérica Latina, especialmente en su modalidad deCTPD. En su desempeño en este ámbito ha logra-do situarse como uno de los países con capacidadde asumir un papel de liderazgo en la promociónde la CTPD mediante el intercambio de sus capa-cidades y experiencias, siendo catalogado comopivotal country por el Comité de Alto Nivel para laCooperación Sur-Sur del PNUD.

Pese a su condición de receptor neto de ayudainternacional, y a que las instituciones encargadasde la cooperación internacional han sido concebi-das para la gestión de los fondos que Colombiarecibe de los donantes tradicionales, la relevanciaque está adquiriendo la cooperación Sur-Sur haimpulsado importantes cambios institucionales.Ante la apertura de este nuevo ámbito de la acciónexterior del Estado, el país ha adaptado sus insti-tuciones con el objetivo de lograr una mayor coor-dinación y coherencia de la política de coopera-ción Sur-Sur desplegada, así como de garantizar laaplicación de altos estándares técnicos en los pro-yectos que ofrece a otros países. Como resultado,se ha establecido una distribución de funcionesdiseñada para el cumplimiento de estos dos impe-rativos. Por un lado, Acción Social es la agenciaque brinda el apoyo técnico y el acompañamientonecesarios para el diseño, ejecución y evaluaciónde las intervenciones. Por otro lado, la Direcciónde Cooperación Internacional del MRE se encargade las negociaciones de los Convenios deCooperación y de las Comisiones Mixtas.

En este marco, ambas instituciones trabajan demanera coordinada, tanto entre ellas como con lasdemás instancias ejecutoras implicadas en lasacciones de CTPD. Así, la definición de la políticade cooperación Sur-Sur se conforma a partir de lasaportaciones de las mencionadas instituciones: laorientación de la política exterior definida por elMRE, el apoyo técnico y de gestión ofrecido porAcción Social, y las capacidades, experiencias ycapital humano que aportan las entidades ejecuto-ras. Este esquema ha sido el resultado de conti-nuas adaptaciones en las diferentes institucionesimplicadas, que han logrado reducir los problemasde dispersión y descoordinación presentes en lagestión de la cooperación Sur-Sur.

Los datos analizados en este capítulo permitenextraer dos conclusiones fundamentales. En pri-mer lugar, se evidencia un crecimiento exponen-

82



cial de los fondos que Colombia destina a la coo-peración Sur-Sur, duplicando su aportación entrelos años 2003 y 2007. En segundo lugar, puedeobservarse que, respecto a los países de AméricaLatina y el Caribe, Colombia se sitúa como un ofe-rente neto de cooperación técnica, incluso en surelación con países de renta media-alta comoUruguay, Panamá y Costa Rica. Así, el grueso delos fondos ofrecidos por Colombia se dirige a lospaíses de América Latina y el Caribe, debido a lasestrechas relaciones que mantiene con los paísesde esta región. La información disponible confir-ma el elevado peso de la cooperación mantenidacon otros países latinoamericanos, aunque endiversos documentos oficiales se hace constantereferencia al interés de ampliar el espectro geográ-fico de la cooperación colombiana con países deotros continentes.

En todo caso, las prioridades en la asignacióngeográfica de la cooperación Sur-Sur colombianahan sido relativamente estables desde sus comien-zos y parecen estar marcadas más por razones deEstado que por motivaciones coyunturales. Así, elnacimiento de la cooperación Sur-Sur enColombia tiene una firme orientación hacia lospaíses de la Cuenca del Caribe, especialmente loscentroamericanos, como parte de los intentos dedar solución a los problemas jurisdiccionales entorno al Archipiélago de San Andrés y Providencia.Junto a ello, el centro de atención gira en torno ala necesaria colaboración entre países fronterizos,en gran medida por cuestiones de seguridad, altiempo que se priorizan acciones para estrecharlazos comerciales, fortalecer la integración econó-mica y promocionar la internacionalización de lasempresas colombianas.

De cualquier modo, Centroamérica fue declaradaregión prioritaria dentro de la política exterior delpaís en los años ochenta debido, entre otras razo-nes, a la necesidad de solventar el conflicto entreColombia y Nicaragua en torno al mencionado

archipiélago. Fue en ese contexto en el que se ini-ciaron las primeras acciones de CTPD en las queColombia participó como donante. Desde enton-ces, la cooperación y las relaciones económicas ycomerciales con este grupo de países se han vistointensificadas, como atestigua el tratado de librecomercio firmado con los países del TriánguloNorte o su ingreso, en 2006, en el PPP.Precisamente, en el marco de este último esquemade integración Colombia lidera importantes inicia-tivas de CTPD.

Mientras, en el ámbito sudamericano existe tam-bién una intensa colaboración para la promociónde los interese comunes, especialmente orientadaa la cooperación fronteriza. Iniciativas como el“Programa de Cooperación 2006–2008”, destina-do a favorecer el desarrollo en la frontera, son unclaro ejemplo de la importancia atribuida alimpulso de las relaciones de vecindad, en este casocon Perú, que fue el principal receptor de la coo-peración colombiana en 2007. Ecuador también seconstituye en un país clave en las relaciones exte-riores de Colombia y, si bien no se registran accio-nes con este país en 2007, se ha situado como elprincipal socio en años precedentes. Pese a que lasrelaciones entre los dos países se han visto recien-temente deterioradas como resultado del conflictointerno colombiano, existen señales claras de quela colaboración entre ambos países volverá a recu-perar su intensidad.

Para tratar de desplegar su cooperación Sur-Sur yexportar sus conocimientos acumulados, resultade gran relevancia la publicación del Catálogo deCapacidades y experiencias colombianas para laCooperación Sur-Sur, que Acción Social elaborapara difundir a sus países socios su oferta deCTPD. En este sentido, conviene tener en cuentaque este ejercicio de sistematización de la informa-ción respecto a las capacidades disponibles estodavía un hábito poco extendido entre los nuevosdonantes —Chile sería otro ejemplo— y constitu-

83



ye, sin duda, una buena práctica que puede servirde referencia para otros actores.

En suma, resulta importante valorar el esfuerzode Colombia por difundir información de suoferta de cooperación Sur-Sur y las potencialida-des que presenta como donante, fundamental-mente en su entorno regional. Sin embargo, aligual que otros países que están apostando porestos esquemas de cooperación, se requiere unmayor esfuerzo respecto a la publicación y difu-

sión los datos relativos a las acciones de coope-ración realizadas, especialmente en lo que serefiere al volumen de los fondos desembolsados.La disposición de esta información no sólo con-tribuiría a incrementar la transparencia y rendi-ción de cuentas de la cooperación colombiana,sino que facilitaría el aprendizaje continuo y lageneración de análisis y de espacios de reflexiónen torno a ella que permitirían mejorar suimpacto y eficacia.

84



• ACCIÓN SOCIAL (2008). “La cooperación técnicaentre países en desarrollo, CTPD, en Colombia”, enCuarenta años de la Institucionalidad de la CooperaciónInternacional de Colombia, Agencia Presidencial para laAcción Social y la Cooperación Internacional (ACCI)

• ACCIÓN SOCIAL (2007). Lineamientos de laCooperación Técnica entre Países en Desarrollo. AgenciaPresidencial para la Acción social y la CooperaciónInternacional Disponible en www.accionsocial.gov.co/documentos/2420_CTPD.p

• ACCIÓN SOCIAL (2007): La Cooperación Internacionaly su Régimen Jurídico en Colombia. 1ª Edición.Disponible en http://www.mincomercio.gov.co/eContent/Documentos//PlaneacionSectorial/Cooperacion/Cooperacion.pdf

• AGENCIA COLOMBIANA DE COOPERACIÓNINTERNACIONAL (2003). Informe de Gestión. Junio2002 a mayo de 2003. Disponible en http://www.discapacidad.gov.co/intranet/organizacion/asociados/internacional/agenciascop/informeacci.pdf

• BATEMAN, N. (2008). “Cooperación TécnicaInternacional a finales de los años 70 y comienzos delos 80” en Cuarenta años de la institucionalidad de laCooperación Internacional en Colombia, Acción Social.Disponible en http://www.accionsocial.gov.co/docu-mentos/40_a%c3%b1os.pdf

• Decreto 2126 de 1992, de 31 de diciembre, Por el cualse reestructura el ministerio de relaciones exteriores yse determinan las funciones de sus dependencias.Disponible en http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/decre to /1992/decre-to_2126_1992.html

• Decreto 1320 de 1999, de 13 julio, por el cual semodifica la adscripción de la Agencia Colombiana deCooperación Internacional. Disponible en http://www.secretariasenado.gov.co/leyes/D1320_99.HTM

• Decreto 1540 de 2003, de 6 de junio, por el cual sereasigna una función del Ministerio de RelacionesExteriores al Departamento Administrativo de laPresidencia de la República y se adscribe la AgenciaColombiana de Cooperación Internacional a esteDepartamento. Disponible en http://www.secretariase-nado.gov.co/leyes/D1540003.HTM#2

• Decreto 110 de 2004, de 21 de enero, por medio delcual se modifica la estructura del Ministerio deRelaciones Exteriores y se dictan otras disposiciones.Disponible en www.presidencia.gov.co/prensa_new/decretoslinea/2004/enero/21/dec110210104.pdf

• Decreto 2467 de 2005, de julio 19, por el cual sefusiona la Agencia Colombiana de CooperaciónInternacional, ACCI, a la Red de Solidaridad Social,RSS, y se dictan otras disposiciones. Disponible enwww.presidencia.gov.co/prensa_new/decretosli-nea/2005/julio/19/dec2467190705.pdf

• DANE (2007). “Internacionalización del DANE”.Revista de la Información Básica. (Editorial) Vol. 2. Nº1. Departamento Administrativo Nacional deEstadística Disponible en http://www.dane.gov.co/revista_ib/html_r3/editorial_r3.html

• DNP (2008): “El Departamento Nacional dePlaneación: 50 años transformando país”Departamento Nacional de Planeación. Disponible enhttp://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archi-vos/documentos/GCRP/Comunicados_Prensa/Comunicado%2050%20Años_corrregido.pdf

• DIRECCIÓN DE COOPERACIÓN INTERNACIONALDE ACCIÓN SOCIAL (2006). Boletín de CooperaciónInternacional. Septiembre 2006. Edición Nº8.Disponible en http://www.accionsocial.gov.co/conteni-do/contenido.aspx?catID=359&conID=315

• DIRECCIÓN DE COOPERACIÓN INTERNACIONALDE ACCIÓN SOCIAL (2006). Boletín de Cooperación

85




Internacional. Octubre 2006. Edición Nº 9. Disponibleen www.accionsocial.gov.co/documentos/967_BOLETIN_octubre_06.doc

• DIRECCIÓN DE COOPERACIÓN INTERNACIONALDE ACCIÓN SOCIAL (2006). Boletín de CooperaciónInternacional. Noviembre 2006. Edición Nº 10.http://www.accionsocial.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=359&conID=315

• DIRECCIÓN DE COOPERACIÓN INTERNACIONALDE ACCIÓN SOCIAL (2007). Boletín de CooperaciónInternacional. Diciembre 2007. Edición Nº 22.Disponible en http://www.accionsocial.gov.co/conteni-do/contenido.aspx?catID=359&conID=315

• DIRECCIÓN DE COOPERACIÓN INTERNACIONALDE ACCIÓN SOCIAL (2008). Boletín de CooperaciónInternacional. Marzo 2008. Edición Nº 24.http://www.accionsocial.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=359&conID=315

• GUÁQUETA, A. (1995): “La Cooperación Técnica enColombia como un herramienta estratégica de políticaexterior”. Revista Colombia Internacional. nº 30. Abril -Junio de 1995. Disponible en http://colombiainterna-cional.uniandes.edu.co/view.php/208/1.php

• Ley 318 de 1996, de 2 de septiembre, por la cual seestablecen mecanismos para el manejo de los recursosfinancieros destinados al cumplimiento de los com-promisos financieros internacionales, se crea laAgencia Colombiana de Cooperación Internacional yse dictan otras disposiciones para el fomento de la

Cooperación Internacional. Disponible enhttp://www.secretariasenado.gov.co/leyes/L0318_96.HTM

• Ley 368 de 1997, de 5 mayo, Por la cual se crea la Redde Solidaridad Social, el Fondo de ProgramasEspeciales para la Paz, y el Fondo del Plan Nacional deDesarrollo Alternativo -Fondo Plante-, y se dictanotras disposiciones. Disponible en http://www.secreta-riasenado.gov.co/leyes/L0368_97.HTM

• PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA(2008). “Colombia envía planta de biocombustibles a ElSalvador”. Secretaría de Prensa. Disponible enhttp://web.presidencia.gov.co/sp/2008/agosto/25/archivo.html

• TOKATLIAN, J.G. y CARDONA, D. (1991): “Los des-afíos de la política internacional colombiana en losnoventa”. Revista Colombia Internacional. Nº 14. Abril- Junio de 1991. Disponible en http://colombiainter-nacional.uniandes.edu.co/view.php/82/1.php

• XALMA, Cristina (2008). II Informe de la CooperaciónSur-Sur en Iberoamérica. Secretaría GeneralIberoamericana, Madrid. Disponible enhttp://www.segib.org/documentos/esp/sur_sur_web_ES.PDF

• XALMA, Cristina (2009): “Informe de la CooperaciónSur-Sur en Iberoamérica 2009”. Secretaría GeneralIberoamericana SEGIB. Disponible enhttp://www.segib.org/upload/Sur-Surweb.pdf

86



5. VENEZUELA: EL DONANTE “BOLIVARIANO”Guillermo Santander Campos*

5. VENEZUELA: EL DONANTE “BOLIVARIANO”

87

1. Introducción

Uno de los principales cambios que está experi-mentando el sistema de cooperación internacionalpara el desarrollo es la emergencia de los denomi-nados nuevos donantes. De esta forma, países quehasta la fecha habían sido meros receptores deayuda, comienzan a implementar acciones de coo-peración con otros países en desarrollo. Se trata,pues, del establecimiento de esquemas de coope-ración Sur-Sur, caracterizadas por el estableci-miento de lazos cooperativos entre los propiospaíses en desarrollo.

En este sentido, varios son los nuevos donantesque pueden ser identificados en el sistema inter-nacional de cooperación para el desarrollo. Unode ellos es Venezuela, quien se está mostrandoespecialmente activo en la propuesta, impulso yaplicación de este tipo de esquemas cooperativos.Así, el presente capítulo tratará de analizar lasacciones que en materia de cooperación Sur-Surestá llevando a cabo Venezuela.

Con ese fin, en primer lugar se presentará elmarco normativo e institucional en el que la coo-peración venezolana se inscribe. En segundolugar, para alcanzar una mejor y más amplia com-

prensión de la cooperación venezolana, se ofrece-rá un acercamiento al contexto estratégico en elque esta cooperación se inserta. A continuación,y en relación con este marco estratégico, se expli-carán los principales ejes en los que se articula lacooperación Sur-Sur de Venezuela. Posterior -mente, se expondrán y analizarán las principalesiniciativas en las que la cooperación venezolana seconcreta, poniendo especial atención en los ámbi-tos energético y financiero, para acabar estable-ciendo un conjunto de consideraciones finales.


La Constitución de la República Bolivariana deVenezuela de 1999 establece en su preámbulo queVenezuela promoverá la cooperación pacíficaentre las naciones e impulsará y consolidará laintegración latinoamericana. Según el artículo152 de su texto legal supremo, las relacionesinternacionales venezolanas se regirán, entreotros principios, por la igualdad entre losEstados, el respeto a los Derechos Humanos y lacooperación y “solidaridad entre los pueblos en lalucha por su emancipación y el bienestar de lahumanidad”1. Por su parte, el artículo 153 esta-

* Investigador del Área de Desarrollo y Cooperación del Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI).1 Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 1999.



88

blece la promoción de la integración latinoameri-cana y caribeña entre sus pautas de acción inter-nacional, privilegiando las relaciones conIberoamérica y habilitando para ello a laRepública Venezolana a suscribir acuerdos inter-nacionales que incidan en el desarrollo común delas naciones de dicha región. En este sentido, suartículo 236 atribuye al Presidente de laRepública la dirección de las relaciones exterio-res, incluidas la celebración y ratificación dedichos acuerdos internacionales.

En lo que respecta al ámbito concreto de la coo-peración internacional, la acción venezolana eneste campo se rige aún formalmente por la Ley deCooperación Internacional aprobada el de 8 deenero de 1958, aunque recientemente se ha pre-sentado un Anteproyecto de Ley de CooperaciónInternacional. Este anteproyecto, aún pendientede aprobación, incide en privilegiar las relacionescon los países latinoamericanos, así como con-templa la creación de un órgano técnico con auto-nomía administrativa y financiera y de un Fondode para la Cooperación y la Asistencia Inter -nacional para financiar las acciones de coopera-ción ejecutadas por aquél.

Sin embargo, es a través de la elaboración delPlan de Desarrollo Económico y Social de la Nación(PDESN), que actualmente se encuentra en vigorpara el periodo 2007-2013, donde el gobiernovenezolano define los objetivos, estrategias, polí-ticas, metas y proyectos de su acción. Junto a ello,y con carácter anual, se aprueba el Plan OperativoAnual Nacional (POAN) que, asumiendo lasdirectrices del PDESN, constituye un instrumen-to de planificación estratégica y de asignación derecursos por proyectos, así como el PlanOperativo Anual Institucional (POAI), comoexpresión de la planificación operativa anual que

realiza cada Ministerio de forma independiente.

En este marco, varios son los actores que, deacuerdo con la Ley de Administración PúblicaCentral de enero de 2005, juegan un papel rele-vante en la cooperación venezolana. Así, bajo laconducción directa del Presidente de laRepública, corresponde al Ministerio del PoderPopular para las Relaciones Exteriores (MRE) laplanificación, formulación y ejecución de la polí-tica internacional del Estado, lo que otorga a esteactor un importante rol en materia de coopera-ción, en cuanto parte de su acción exterior.

El Ministerio del Poder Popular para laEconomía Popular (MINEC) también lleva a caboacciones de cooperación en otros países latinoa-mericanos, fundamentalmente en lo relativo altejido productivo y el apoyo a microempresas,cooperativas, y empresas comunales, mediante laconcesión de microcréditos.

Otro actor relevante en la cooperación venezola-na es el Ministerio del Poder Popular para lasFinanzas, dado que a él se adscriben dos bancosde notable relevancia en la materia. Por un lado,el Banco de Desarrollo Económico y Social deVenezuela (BANDES), que se constituye como unórgano ejecutor de la política exterior venezolanaen el ámbito financiero, teniendo entre sus com-petencias la de financiar programas y proyectosen el ámbito internacional2. Además de la ayudade tipo financiero y la capacidad de crear y admi-nistrar Fondos autónomos para fines específicos,el BANDES ejecuta acciones de cooperación a tra-vés de asistencias técnicas, de ayuda humanitariaen casos de catástrofe o desastres naturales, asícomo actúa de instrumento de cooperacióncomercial, estableciendo que el 50% de los bienesy servicios implicados sean venezolanos. Junto a

2 El BANDES establece dos categorías de países a partir del Índice de Desarrollo Humano (IDH) que presenta cada uno, ofrecien-do condiciones más favorables de financiación a aquellos países que ocupan puestos más bajos.



89

ello, participa en organismos de cooperación aldesarrollo como el Banco de Desarrollo del Caribe(BDC), el Fondo Internacional de DesarrolloAgrícola (FIDA) o el Fondo OPEP para el des-arrollo internacional.

Por otro lado, el Banco de Comercio Exterior(BANCOEX) que, desde su creación en 1996, seerige también en una institución financiera delEstado que actúa como órgano ejecutor de la polí-tica exterior de Venezuela. En este sentido, cabeseñalar que fue instituido como banco de desarro-llo por decreto en noviembre de 2001, orientán-dose a la promoción de la cooperación y la inte-gración económica productiva, impulsandoesquemas de cooperación en los ámbitos financie-ro y bancario, así como participando en accionesde cooperación comercial y técnica en varios paí-ses de América Latina y El Caribe.

El Ministerio del Poder Popular para laPlanificación y el Desarrollo (MPD) tambiénjuega un papel relevante en la política de coope-ración venezolana, formulando las estrategias deDesarrollo Económico y Social de la Nación, y lle-vando a cabo acciones de cooperación técnica yfinanciera internacional.

Por último, cabe señalar al Ministerio del PoderPopular para la Energía y el Petróleo, al que seencuentra adscrito Petróleos de Venezuela(PDVSA), corporación estatal de hidrocarburosque juega un papel estratégico en la política inter-

nacional venezolana y en los esquemas de coope-ración en los que Venezuela suministra petróleoen términos concesionales, como se abordará másadelante.

3. Marco estratégico

Las acciones de cooperación Sur-Sur queVenezuela está llevando a cabo no pueden serentendidas si no es en el contexto de su ideariobolivariano y la puesta en práctica del denomina-do Socialismo del Siglo XXI, sustrato teórico queconforma el marco estratégico en el que se insertala acción internacional venezolana3. Esta estrate-gia, caracterizada por un marcado carácter presi-dencialista y sustentada fuertemente en los recur-sos energéticos del país, pretende promover unanueva geopolítica internacional en la que AméricaLatina debe emerger como un bloque de poder enel contexto de un nuevo orden multipolar queponga fin a la hegemonía estadounidense4.

Producto de esta visión es la propuesta impulsa-da por Venezuela en diciembre de 2001 de laAlternativa Bolivariana para los Pueblos deNuestra América (ALBA) y nacida formalmente endiciembre de 2004, con la firma entre Cuba yVenezuela del Acuerdo para la aplicación delALBA, y con la adhesión posterior de Bolivia,Nicaragua, Dominica, Honduras, San Vicente y lasGranadinas, Ecuador y Antigua y Barbuda. Esta

3 Es de interés consultar al respecto el Ideario Bolivariano. Eje de Formación Sociopolítica preparado por el Gobierno de Venezuelaen 2006. Además, Un interesante y más amplio análisis de esta cuestión puede consultarse en Sanahuja, J.A. (2008). “La inte-gración regional, los proyectos bolivarianos y la Unión de Naciones Suramericana (UNASUR)”, en VV AA. Venezuela y laRevolución Bolivariana, Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado (IUGM), Madrid, pp. 201-250. Para conocer el surgi-miento y recorrido experimentado por la cooperación venezolana en las últimas décadas puede consultarse Ojeda, T. (2010).“Experiencias venezolanas en cooperación Sur-Sur” en Ayllón, B. y Surasky, J. (coords.). La cooperación Sur-Sur enLatinoamérica. Utopía y realidad. Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación (IUDC), Madrid. pp. 153-176.

4 Para distintas visiones y aspectos de la política exterior venezolana puede consultarse: González, E (2006). “Las dos etapas dela política exterior de Chávez”. Nueva Sociedad, nº 205, septiembre-octubre 2006; San Juan, A. (2007). “Venezuela en AméricaLatina. El bolivarianismo del siglo XXI”. Foreign Affairs en Español, octubre-diciembre de 2007; y también Serbín, A. (2006).“Cuando la limosna es grande”. Nueva Sociedad, nº 205, septiembre-octubre 2006.



90

iniciativa constituye un proyecto alternativo deintegración regional, en oposición al modelo neo-liberal propuesto por Estados Unidos a partir delÁrea de Libre Comercio de las Américas (ALCA)5.

Además, a través del ALBA, y como contraposi-ción a los Tratados de Libre Comercio (TLC), sepone en práctica el denominado TratadoComercial de los Pueblos (TCP), que pretendeimpulsar las relaciones comerciales de sus inte-grantes bajo esquemas de comercio compensado,fundamentados en los principios de complemen-tación y solidaridad entre las naciones. Junto aello, se contempla la implementación de proyec-tos y empresas grannacionales, concebidas comolíneas de acción política conjunta entre variasnaciones que comparten la visión bolivariana yque se orientan a la satisfacción de las necesida-des sociales de sus pueblos a través de la supera-ción de las barreras nacionales.

Dentro de este enfoque estratégico, el principaldocumento de planificación que actualmenteorienta las políticas del gobierno venezolano es eldenominado Proyecto Nacional Simón Bolívar –Primer Plan Socialista – Desarrollo Económico ySocial de la Nación 2007-2013. Este documentoestablece que Venezuela se orientará hacia la cons-trucción del Socialismo del siglo XXI, y que lohará a través de siete directrices concretas6. En lo

que concierne a la cooperación internacional,varios son los aspectos que cabe señalar de estedocumento. Así, la segunda de sus directrices,relativa a la Suprema Felicidad Social, estableceentre sus objetivos la profundización de la solida-ridad con los excluidos de América Latina y elCaribe. La sexta de estas directrices, sobre el papelde Venezuela como potencia energética mundial,establece entre sus objetivos la necesidad de forta-lecer la integración energética latinoamericana ycaribeña, así como convertir a Venezuela en unapotencia energética regional. En este sentido, eldesarrollo de “alianzas energéticas en el contextode la integración regional” es señalado como unapolítica estratégica específica a desplegar.

Por su parte, la séptima directriz, dedicada a laNueva Geopolítica Internacional, aboga por la ruptu-ra de la hegemonía unipolar y la consiguiente cons-trucción de un orden multipolar, con la emergenciade nuevos polos de poder, todo ello en la búsquedade la justicia social, la solidaridad y la paz7. Estanueva geopolítica se asienta en varias ideas fuerza,entre las que cabe señalar el afianzamiento de losintereses políticos comunes entre los países y laprofundización de sus relaciones de solidaridad ycooperación, expresadas mediante las complemen-tariedades existentes, con el fin de alcanzar la paz,justicia y bienestar de los pueblos (cuadro 1).

5 Para una visión más completa del ALBA en su contexto estratégico, véase Correa, R. (2005). Construyendo el ALBA. Nuestro nortees el sur. Ediciones del 40º aniversario del Parlamento Latinoamericano, Caracas. Para un análisis de los modelos de integraciónregional véase Sanahuja, J.A. (2008). “Del regionalismo abierto al regionalismo postliberal. Crisis y cambio en la integraciónregional en América Latina” en CRIES, Anuario de la Integración Regional de América Latina y el Gran Caribe, nº7, 2008-2009.

6 Estas directrices llevan por título: la Nueva Ética Socialista; la Suprema Felicidad Social; la Democracia ProtagónicaRevolucionaria; el Modelo Productivo Socialista; la Nueva Geopolítica Nacional; Venezuela: Potencia Energética; y la NuevaGeopolítica Internacional.

7 Por un lado, el documento La Nueva Etapa, el Nuevo Mapa Estratégico, publicado por la República Bolivariana de Venezuela ennoviembre de 2004, ya establecía entre sus 10 objetivos estratégicos el de seguir impulsando el nuevo sistema multipolar inter-nacional. En este sentido, se señala la necesidad de fortalecer las redes de intercambio de cooperación mutua, identificándosevarias herramientas, entre las que se especificaba el intercambio de experiencias exitosas en materia de políticas públicas. Porotro lado, como ha señalado Sanahuja, J.A. (2008), en buena parte la teorización de los bloques de poder se basa en Dieterich,H. (2005). Hugo Chávez y el Socialismo del siglo XXI. Caracas, Monte Ávila Editores; así como es interesante acudir a Harnecker,M. (2004). Intervenciones del Presidente el día 12 de noviembre de 2004, Teatro de la Academia Militar.



91

Como se verá en el siguiente epígrafe, estas direc-trices se traducirán en la articulación de dos gran-des ejes de acción en la cooperación implementadapor Venezuela. Junto a ello, esta Nueva GeopolíticaInternacional que Venezuela trata de promover,identifica siete áreas de interés geoestratégico: ade-más de zonas del mundo desarrollado, comoEuropa y América del Norte, y organizaciones espe-cíficas, como la OPEP, varias de ellas adquierenespecial relevancia para el análisis de la cooperaciónSur-Sur venezolana8. En primer lugar, se señala aAmérica Latina y el Caribe, donde Venezuela apues-ta por la construcción de un nuevo MERCOSUR yla oposición al ALCA y a los TLC, a través delimpulso al ALBA a partir del eje Cuba-Venezuela-Bolivia. En segundo lugar, se identifica a Irán, Siria,Bielorrusia y Rusia, como países con los que se pre-tende consolidar la alianza política emergente fun-damentada en los intereses antiimperialistas comu-nes. En tercer lugar, aparecen China, Vietnam,Malasia y zonas circunvecinas, orientándose a la

intensificación de la integración en los ámbitos eco-nómico, social, cultural, científico y tecnológico.En cuarto lugar, se señala a África, con cuyos paísesse pretende incrementar las relaciones dentro del“afianzamiento del intercambio Sur-Sur”.

A partir de estas zonas de interés geoestratégico,la directriz de la Nueva Geopolítica Internacionalse fija objetivos como la conformación de un blo-que político en la región, el establecimiento de unmundo multipolar y la diversificación de las rela-ciones políticas, económicas y culturales. Paraello, una política estratégica específica que seseñala en este documento es el impulso de lasrelaciones solidarias con otros países en desarro-llo, a través de la promoción de las relaciones soli-darias entre los pueblos y el fortalecimiento de lasrelaciones e intercambio Sur-Sur. En este sentido,otra política estratégica que cabe señalar es la quealude a la búsqueda de una “autonomía financie-ra regional a través de la creación de un sistemafinanciero del Sur”, así como la promoción de un

8 Venezuela pertenece a esta institución desde su creación en 1960.

Cuadro 1. Algunas directrices de la acción internacional venezolana

• Participar en la construcción del nuevo MERCOSUR hacia la conformación de la ComunidadSuramericana de Naciones

• Impulsar selectivamente el ALBA como alternativa al ALCA

• Favorecer alianzas para el crecimiento económico y social equiliado

• Reforzar la integración social, cultural y ambiental

• Fortalecer las relaciones con grupos de países en desarrollo y el intercambio Sur-Sur

• Sentar las bases de la autonomía financiera regional a través de la creación del sistema financiero del Sur

• Promover la creación de un fondo social para la lucha contra la pobreza y la exclusión social en elámbito regional y mundial

• Impulsar nuevos esquemas de cooperación económica y financiera para el impulso del desarrolloregional y el establecimiento del comercio justo

Fuente: Proyecto Nacional Simón Bolívar – Primer Plan Socialista – Desarrollo Económico y Social de la Nación 2007-2013. Presidencia dela República Bolivariana de Venezuela, Caracas.



92

fondo social dirigido a la lucha contra la pobreza,tanto en el ámbito regional como en el mundial9.

4. Principales socios

Como se señaló más arriba, el marco estratégicoen el que se enmarca la acción exterior venezola-na se ha traducido, en lo que a la cooperacióninternacional se refiere, en dos grandes ejes deacción. Por un lado, la cooperación de Venezuelase dirige a fortalecer la integración regional lati-noamericana, desde la óptica del ALBA pero tras-cendiendo a ésta en cuanto a los socios de su coo-peración. Por otro lado, una segunda vertiente dela acción venezolana se orienta a la profundiza-ción y consolidación de las relaciones cooperati-vas entre potenciales aliados en su lucha antiim-perialista. A analizar estos dos ejes y los principa-les socios de trabajo en cada uno de ellos se dedi-carán los siguientes apartados.

4.1. El eje de la integración regional

A través de sus acciones de cooperación, y en elcontexto estratégico ya señalado, Venezuela trata defortalecer la integración regional de América Latinay el Caribe y la emergencia de la región como blo-que de poder. En este sentido, varios son los sociosprioritarios de la cooperación venezolana10.

En primer lugar, cabe destacar las estrechas relacio-nes desarrolladas entre Venezuela y Cuba. Así, enoctubre de 2000, poco después de la firma delAcuerdo Energético de Caracas, que será tratado másadelante, en el que Venezuela se comprometía asuministrar petróleo a 10 países de Centro américa y

el Caribe en condiciones preferenciales, Cuba yVenezuela firmaban un Convenio Integral deCooperación por el que acordaron llevar a cabo pro-gramas y acciones conjuntas de cooperación11. A tra-vés de este convenio se establece que Venezuelasuministrará 53.000 barriles diarios de petróleo aCuba —teniendo como referencia las condicionessuscritas en el Acuerdo de Caracas—, mientras Cubaofrece a Venezuela servicios médicos, especialistas ytécnicos de la salud de forma gratuita. Además, paradar cumplimiento y seguimiento a lo acordado secreó una Comisión Mixta entre ambos países.

En diciembre de 2004, este Convenio fueampliado con el Tratado entre Cuba y Venezuelapara la aplicación del ALBA. Bajo el marco ALBAy fundamentado en los principios de solidaridady complementariedad, ambos países se compro-meten a trabajar de forma conjunta y en coordi-nación con otros países latinoamericanos para eli-minar el analfabetismo en terceros países, ponien-do en práctica los métodos aplicados enVenezuela y llevar a cabo programas de salud, enlos que Cuba ha puesto 15.000 médicos a dispo-sición de Venezuela para la ejecución de la deno-minada Misión Milagro (cuadro 2). Por su parte,Venezuela se compromete a llevar cabo accionesde transferencia de tecnología en el sector energé-tico, así como el financiamiento de proyectos pro-ductivos y de infraestructura en Cuba. Además,con el fin de facilitar los pagos correspondientes atransacciones comerciales y financieras entreCuba y Venezuela, se acordó la concertación deun Convenio de Crédito Recíproco entre institu-ciones bancarias de ambos Estados.

9 En el documento Fundamentos Filosóficos de la Integración del Sur, publicado en 2007 por el Ministerio del Poder Popular para lasRelaciones Exteriores, se alude también a la conformación de un sistema monetario suramericano propio, que “sustituya al FMI y al BM”,así como a la creación de un “sistema crediticio autónomo intrarregional”, que permita crear las bases de una autonomía financiera.

10 Puede resultar de interés leer la declaración de la representante venezolana Jacqueline Giménez en la XVII Reunión de Directores deCooperación Internacional de América Latina en SELA (2005).

11 Según el infome de la SEGIB de 2009, Venezuela y Cuba desarrollaron 468 acciones de cooperación sur-sur en 2008. De ellas,Venezuela participó en 20 como oferente y en 448 como receptor.



93

Cuadro 2. La Misión Milagro en cifras

Total intervenciones (2004-agosto 2010)

786.232

0

2005

Ecu

ador

El S

alva

dor

Nic

arag

ua

Hon

dura

s

Gua

tem

ala

Per

ú

Cos

ta R

ica

Chi

le

Col

ombi

a

Par

agua

y

Rep

.D

omin

ican

a

Méx

ico

Otr

os (

9)

6.947

39.464

70.08883.191

99.599 93.287

2006 2007 2008 2009 ago-10

120.000

100.000

80.000

60.000

40.000

20.000

0

7.0006.0005.0004.0003.0002.0001.000

0

200.000

Realizadas por Cuba Realizadas por Venezuela

400.000 600.000 800.000 1.000.000 1.200.000

392.576

Fuente: Comisión de Enlace para la Internacionalización de las Misiones Sociales, CEIMS. Ministerio del Poder Popular para lasRelaciones Exteriores de Venezuela, Caracas.


Otro socio prioritario de la cooperación venezo-lana en el contexto del ALBA y dentro del eje delfortalecimiento de la integración latinoamericanaha sido Bolivia12. Además de formar parte delAcuerdo de Cooperación Energética de Caracas,que será detallado más adelante, las relaciones decooperación entre Venezuela y Bolivia se hanvisto intensificadas recientemente, firmándosediversos acuerdos.

Por un lado, se firmó el Acuerdo de Cooperaciónen el sector energético, con el que se pretende for-talecer la cooperación e integración entre Boliviay Venezuela en este ámbito, desarrollando lasáreas de petróleo, gas, electricidad y petroquími-ca, y consolidar las iniciativas regionales en esteárea, fundamentalmente Petroamérica. Además,Venezuela y Bolivia se proponen crear empresasmixtas para, a través de PDVSA y YacimientosPetrolíferos de Bolivia (YPFB), llevar a caboacciones de exploración, producción y procesa-miento de petróleo. Por otro lado, Venezuela yBolivia suscribieron el Acuerdo de Cooperación enmateria agropecuaria y desarrollo rural, con el finde impulsar la cooperación técnica y científicaentre las partes, a través de la ejecución de pro-gramas y proyectos del ámbito agrícola y rural.Junto a ello, puede señalarse el Acuerdo deCooperación en materia de educación superior,orientado al desarrollo de programas para lalucha contra el analfabetismo a través del inter-cambio de experiencias en el ámbito educativo yla celebración de cursos y talleres de formación.Por último, cabe aludir al Convenio deCooperación en el campo de la salud y la medicina,que se orienta a la capacitación de personal boli-

viano en Venezuela, el suministro de medicamen-tos para el control de enfermedades como lamalaria, la tuberculosis y la diarrea, la definiciónde estrategias sanitarias conjuntas y el desarrollode acciones de cooperación técnica en políticas desalud y gestión de servicios sanitarios.

Así pues, Cuba y Bolivia se han erigido en sociosfundamentales de la cooperación venezolana. Delmismo modo, Nicaragua se ha constituido en losúltimos años también en el contexto delALBA— en un socio preferente de Venezuela,desarrollando acciones conjuntas en ámbitoscomo el energético o el alimentario13. No obstan-te, cabe señalar la existencia de numerosas accio-nes de cooperación con otros países de AméricaLatina.

Por un lado, es necesario aludir a la internacio-nalización de las denominadas misiones sociales.Inspirada en la cooperación que ha venido reci-biendo en el marco del Convenio de Cooperacióncon Cuba y en las experiencias de desarrollosocial aplicadas por el Gobierno en el interior delpaís, Venezuela ha tratado de exportar diversosprogramas de cooperación de tipo social, bajo elformato de las denominadas misiones, a otros paí-ses latinoamericanos. Este ha sido el caso de ini-ciativas como la Misión Robinson, basada en laexperiencia de los programas de alfabetizacióndesarrollados en Venezuela, o la ya mencionadaexperiencia de la Operación Milagro, que ha sidotrasladada por Venezuela a países como Bolivia,Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, ElSalvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua,Paraguay y República Dominicana.

94


12 Según el informe de la SEGIB de 2009, Venezuela llevó a cabo 27 acciones de cooperación en Bolivia como oferente en el período 2007-2008. Asimismo, Bolivia fue el principal receptor de las becas otorgadas por Venezuela a jóvenes iberoamericanos, siendo destinataria de346 en 2008, un 54% del total de las becas otorgadas por este país.

13 Según el informe de la SEGIB de 2009, Nicaragua fue el principal receptor de intervenciones de la cooperación venezolana en 2008, añoen el que se registraron 27 acciones de cooperación sur-sur entre ambos países, actuando Venezuela como oferente en 25 de ellas.


Por otro lado, Venezuela mantiene relaciones decooperación, fundamentalmente mediante esque-mas de asistencia técnica, con otros países delentorno latinoamericano. Uno de ellos esArgentina, país con el que mantiene relaciones decooperación técnica desde 1972. A partir de 2000se implementaron nuevos instrumentos de coo-peración entre ambos países en áreas como lascomunicaciones, capacitación en materia energé-tica, cooperación agrícola, intercambio de colabo-ración técnica institucional, salud y desarrollosocial. También Brasil ha sido un importantesocio de la cooperación venezolana, comenzandosus relaciones de cooperación técnica en 1973,con la firma del Convenio Básico de CooperaciónTécnica. En este marco han llevado a cabo accio-nes en materia sanitaria, de desarrollo agrario yde planificación. Además, en febrero de 2005 sefirmó un Memorando de Entendimiento entreambos países para la colaboración científica, téc-nica y la capacitación del personal entre PDVSA yPETROBRAS. Con Uruguay tiene también sus-crito un Convenio Básico de CooperaciónTécnica desde 1986. Además, desde 2003 se for-talecieron las relaciones de cooperación entreambos países y, en 2005, crearon un conjunto deinstrumentos de cooperación en materias como laagropecuaria, de desarrollo rural, asistencia técni-ca y gestión minera y vivienda.

Adicionalmente, como parte de este primer ejede la cooperación venezolana, cabe señalar queVenezuela participa en numerosas iniciativasregionales del ámbito latinoamericano, en cuyoseno se llevan a cabo acciones orientadas a forta-lecer la integración de la región, como son loscasos de la Unión de Naciones Suramericanas(UNASUR), el Mercado Común del Sur (MER-COSUR), la Asociación Latinoamericana de

Integración (ALADI), el Sistema EconómicoLatinoamericano y del Caribe (SELA), laOrganización de Estados Americanos (OEA), laOrganización de Estados Iberoamericanos (OEI),la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB) y elGrupo de Río.

En suma, dentro de este primer eje en el que seexpresa la cooperación Sur-Sur venezolana, orien-tado al fortalecimiento de la integración regional,se han mantenido relaciones muy sólidas conCuba y Bolivia —bajo la lógica del ALBA—, perose ha trascendido a ésta, implementando esque-mas de cooperación con otros muchos países dela región y participando en otras iniciativas decarácter regional.

4.2. El eje antiimperialista

Una segunda vertiente de las acciones de coope-ración que Venezuela está llevando a cabo puedeenmarcarse en la orientación estratégica de sudenominada lucha antiimperialista y su preten-sión de eliminar el orden hegemónico unipolarestadounidense. En este sentido, varios son lossocios que la cooperación venezolana ha identifi-cado y con los que se ha propuesto intensificarsus relaciones14.

Venezuela y China han firmado numerososacuerdos de cooperación en materia energética,como los pactos comerciales entre China NationalPetroleum Corporation (CNPC) y Petróleos deVenezuela (PDVSA) en cuanto a adquisición dematerial, aumento del envío de petróleo venezo-lano a China, cooperación en exploración y pro-ducción y conformación de empresas mixtas.Junto a ello, Venezuela y China tratan de fortale-cer su cooperación en otros ámbitos, en los quedestacan los sectores agrícola, de infraestructura

95


14 Aunque la cooperación Sur-Sur de Venezuela con Cuba, Bolivia y Nicaragua se ha analizado en el contexto del ALBA y, por tanto, en eleje relativo a la integración regional, las relaciones con estos países también podrían enmarcarse dentro de este segundo eje relativo a lalucha antiimperialista.


y vivienda, sanitario, así como en lo relativo ainformación, telecomunicaciones e, incluso,investigación aeroespacial. Además, en mayo de2008, con la participación del BANDES y delBanco de Desarrollo Chino, se creó el FondoConjunto de Financiamiento chino-venezolanoque, con un aporte inicial de 6.000 millones dedólares, se encargará de financiar proyectos dedesarrollo en campos como el energético, el agrí-cola, de infraestructura y de transporte.

Rusia es otro socio de relevancia para la coope-ración venezolana. Aunque el principal foco deinterés en las relaciones entre ambos países es lacooperación en materia energética, en un viajeoficial del Presidente Chávez a Rusia se concreta-ron hasta 18 acuerdos de cooperación que abar-can cuestiones agrícolas o relativas a la construc-ción. No obstante, el principal interés es energéti-co, basado en la incorporación de nuevas tecnolo-gías para el estudio y exploración de los yaci-mientos venezolanos, así como el compromiso deVenezuela de incorporar a GAZPROM al proyec-to del Gran Gasoducto del Sur.

Existen también experiencias de cooperación conVietnam, centrándose la relación con este país en elámbito energético, con la construcción de una refi-nería venezolana en Vietnam y la firma de acuerdosde cooperación entre PDVSA y PETROVIETNAMorientados a la producción, refinación, suministroy comercialización de gas y petróleo en ambos paí-ses. Para ello se prevé la constitución de un fondoeconómico de apoyo con un monto inicial de 100millones de dólares. Por otra parte, Venezuela yVietnam fundaron en 2007 la denominada “Casade la Amistad y la Solidaridad”, cuya finalidad es lade canalizar el intercambio de experiencias y deprogramas de cooperación entre ambos países enun gran número de ámbitos, como educación, tec-nología o seguridad alimentaria.

Entre Venezuela e Irán se han suscrito numero-sos convenios de cooperación, de tipo fundamen-

talmente energético, pero que abarcan tambiénámbitos como el agrícola o la construcción deviviendas. Además, ambos países han constituidoel Fondo Pesado Venezolano-iraní, orientado a lafinanciación de intercambios comerciales, inver-siones, garantías, y para el apalancamiento finan-ciero para macroproyectos económicos y sociales.

Con Siria se firmó un memorando de entendi-miento para llevar a cabo actividades conjuntasen ambas naciones en los campos petrolífero ygasístico. Junto a ello, se ha creado una empresamixta con participación del Estado de Venezuela,orientada a la construcción de una refinería enSiria para el procesamiento del petróleo venezola-no como estrategia para reducir el déficit energé-tico del país. Por otro lado, Venezuela y Siria hansuscrito acuerdos de cooperación económica,comercial, técnica e industrial para potenciar laactividad económica en ambas naciones. Además,existe cooperación bilateral entre ambas nacionesen materia de infraestructura, a través del inter-cambio de proyectos sobre vivienda y hábitat, asícomo en materia agrícola y ambiental.

Venezuela y Angola han suscrito un memorandode entendimiento en el sector petrolero, orienta-do al fortalecimiento de las relaciones en materiade cooperación técnica y económica en dicho sec-tor. De esta forma, Venezuela y Angola establecenprogramas de cooperación relativos al marco jurí-dico en el que operan las instituciones de laindustria petrolera, programas de intercambio deespecialistas en el sector gasístico y programaspara la transferencia de conocimiento técnicosobre producción, almacenamiento, transporte yrefinación de petróleo.

Venezuela y Gambia han alcanzado acuerdoscomplementarios —en ámbitos como el sanitario,el educativo, el agrícola y el energético— alAcuerdo Marco de Cooperación que existe entreambos países. Así, en lo relativo a salud, juntocon la formación de recursos humanos, se prevé

96



la construcción de una planta orientada a la fabri-cación de medicamentos genéricos y el procesa-miento de medicamentos naturales. En materiaeducativa, se contempla fortalecer las relacionesde cooperación en educación superior. En cuantoal ámbito energético, a través de la firma de acuer-dos entre PETROGAM —empresa estatal deGambia— y PDVSA, se han establecido relacio-nes de cooperación para la exploración de áreasde gas y petróleo.

Por último, cabe señalar que Venezuela mantienetambién relaciones de cooperación con paísescomo Malasia o Benín. Con el primero se han fir-mado acuerdos de cooperación bilateral sobrepolítica fiscal, en el campo relativo al impuestosobre la renta, la lucha contra la doble tasación yla lucha contra la evasión fiscal. Mientras con elsegundo existe un Acuerdo Marco de Cooperacióndesde 2005, a través del que se trata de consolidarlas relaciones de cooperación en los ámbitos ener-gético, económico, cultural y agrícola.

Así pues, junto a las acciones de cooperaciónorientadas a fortalecer la integración regional,que se expusieron en el anterior epígrafe,Venezuela está desarrollando alianzas estratégicasque contemplan programas conjuntos de coope-ración con aquellos países que identifica comosocios para su lucha antiimperialista y contra lahegemonía unipolar.

5. La cooperación en el ámbito energético

Los recursos energéticos de los que Venezuela dis-pone constituyen uno de los pilares fundamentalessobre los que este país ha asentado tradicionalmen-

te su política exterior. Esta constante de la accióninternacional venezolana, sin embargo, se ha vistointensificada desde la llegada al poder delPresidente Chávez quien, además de tratar de dotara los recursos energéticos del país de un fuerte valorestratégico, se encontró con una coyuntura deimportantes alzas en los precios del crudo. Almenos tres objetivos parece perseguir Venezuela através de esta estrategia: contribuir a la integraciónenergética, diversificar su exportación de crudo enlos mercados internacionales y desempeñar el lide-razgo en materia energética, tanto fuera como den-tro de la región15. En este contexto, como se verá acontinuación, la cooperación Sur-Sur venezolanaen este ámbito ha sido especialmente intensa.

5.1. El petróleo como recurso clave

Los Acuerdos de San José y Caracas

Aunque, como se señalaba, el petróleo venezola-no se erige en uno de los pilares de la cooperaciónque Venezuela está desarrollando, esta prácticatiene notables antecedentes a la llegada delPresidente Chávez. Así, ya en 1980, a través delAcuerdo de San José, suscrito en la capital costarri-cense, Venezuela y México se comprometían aaportar, cada uno de ellos, 80.000 barriles diariosde petróleo para garantizar el suministro a 11países de Centroamérica y el Caribe16. El acuerdo,concebido como un Programa de CooperaciónEnergética y gestionado en el caso venezolano porel BANDES, se basa en la venta de petróleo en tér-minos preferenciales, en la que Venezuela costeaentre el 20% y el 25% de la factura a través delíneas de crédito, con la finalidad de que se finan-cien proyectos de desarrollo en los países benefi-

97


15 Ojeda, T. (2010). “Experiencias venezolanas en cooperación Sur-Sur” en Ayllón, B. y Surasky, J. (coords.). La cooperación Sur-Suren Latinoamérica. Utopía y realidad. Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación (IUDC), Madrid. pp. 153-176.

16 Estos países son Barbados, Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Jamaica, Nicaragua, Panamá y RepúblicaDominicana.


ciarios, así como incrementar el intercambiocomercial de los bienes y servicios venezolanos.

Será veinte años después de San José, en octubrede 2000, cuando se firme en la capital venezolanael denominado Acuerdo Energético de Caracas.Este acuerdo trata de complementar al citadoAcuerdo de San José, permitiendo a los paísesbeneficiarios ampliar sus posibilidades de obten-ción de petróleo en función de su crecientedemanda. A través de él, Venezuela se comprome-te a suministrar petróleo en términos preferencia-les a 10 países de Centroamérica y el Caribe17,estableciendo un periodo de gracia de un año, unplazo de amortización de 15 años y una tasa deinterés del 2%. Sobre esta base, Venezuela firmaacuerdos específicos con cada uno de estos países,fijándose distintos niveles de suministro por paísen función de sus necesidades, pero, según su for-mulación, sin exceder las estrictas necesidades deconsumo interno. A través del Acuerdo Energéticode Caracas, Venezuela financia un porcentaje delcoste de la factura que va en aumento en funcióndel precio del petróleo, condicionado a su inver-sión en proyectos de desarrollo en los paísesbeneficiarios. Junto a ello, también se contemplala posibilidad de que la factura sea pagada a tra-vés de bienes y servicios.

La iniciativa Petroamérica

Fundamentada en los principios de solidaridad ycomplementariedad, y bajo la lógica del marcoALBA, Petroamérica es una iniciativa de integra-ción energética regional impulsada por Venezuelaque pretende garantizar el acceso de los países lati-noamericanos a sus propios recursos energéticos,

así como su aprovechamiento para la reducción delas asimetrías económicas y sociales existentes enla región.

Petroamérica se concibe como una plataformapara el establecimiento de mecanismos de coope-ración e integración a través de la utilización delos recursos de las regiones de Centroamérica,Suramérica y el Caribe. En este sentido, trata deimpulsar el desarrollo de iniciativas conjuntas y laimplementación de convenios de cooperaciónrelativos a la exploración, explotación y comer-cialización del petróleo y el gas natural de laregión, así como favorecer el intercambio deconocimientos y la cooperación técnica en lamateria entre los países que la integran. Ademásde Petrocaribe, que será tratada más adelante,dentro de Petroamérica convergen dos iniciativas:Petrosur y Petroandina.

En primer lugar, la iniciativa Petrosur, cuyo pro-yecto de creación data de octubre de 2004, preten-de fomentar la cooperación y el establecimiento dealianzas estratégicas en el campo energético entrelas compañías estatales de Brasil, Argentina,Venezuela y Uruguay. Así, Petrosur se erige en unaherramienta para la coordinación de las políticasenergéticas de sus miembros y la reducción de loscostes de transacción y de las asimetrías económi-cas y sociales. Para ello se ha dotado de unaSecretaría Ejecutiva y de un Consejo Ministerial, enel que están representados los ministros de energíade cada país y a través del cual se definen las estra-tegias y se toman las decisiones que afectan a estecampo. En el marco de Petrosur, Venezuela ha sus-crito acuerdos de cooperación con Brasil,Argentina, Uruguay y Paraguay18.

98


17 Incluye a los mismos países beneficiarios del Acuerdo de San José, a excepción de Barbados.18 Desde febrero de 2005 Venezuela y Brasil tienen suscrita una alianza estratégica cuyo objetivo fundamental es la reducción y elimi-

nación de la pobreza a través de la satisfacción de las necesidades en ámbitos como la alimentación, la salud, educación o vivien-da. En el marco de esta alianza, ambos países han suscrito numerosos memorandos de entendimiento, que abarcan diversas áreas,como la energética, (para el petróleo, el gas, el etanol, y el biodiésel), la minería, ciencia y tecnología o la agricultura.


En segundo lugar, la iniciativa Petroandina, quenace como propuesta venezolana en Lima en juliode 2005, se constituye como una alianza estraté-gica en el ámbito energético entre los países queintegraban la CAN en ese momento: Bolivia,Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela. No obstan-te, la parálisis en la que se encuentra la CAN y lasalida de Venezuela de este bloque en abril de2006, han afectado a la operatividad dePetroandina en sus intentos de impulsar la inter-conexión subregional y mejorar la provisión einversión conjunta en proyectos en el campoenergético.

El papel de Petrocaribe

De las tres iniciativas que confluyen enPetroamérica, sin duda ha sido Petrocaribe la másoperativa hasta la fecha. A propuesta del gobiernode Venezuela, Petrocaribe nace como un Acuerdode Cooperación Energética en junio de 2005durante el I Encuentro Energético de Jefes de Estadoy de Gobierno del Caribe sobre Petrocaribe enPuerto La Cruz (Venezuela), orientándose a redu-cir las asimetrías en el acceso a los recursos ener-géticos a través del establecimiento de intercam-bios favorables entre los países de la región cari-beña19. Petrocaribe se concibe como un organis-mo multilateral orientado a coordinar y articularlas políticas energéticas entre los 16 países que lointegran, con el objetivo de contribuir a la trans-formación de las sociedades latinoamericanas ycaribeñas y a la reducción de las desigualdadeseconómicas y sociales20.

Petrocaribe asume y mejora las condiciones delAcuerdo Energético de Caracas, aumentando lafinanciación de la factura petrolera hasta el 50%

en función del precio del barril, duplicando elperíodo de gracia, ampliando el plazo de amorti-zación de los 15 hasta los 25 años y reduciendolos intereses hasta el 1%, cuando el precio excedalos 40 dólares (cuadro 3).

Además, al igual que en el Acuerdo de Caracas,Petrocaribe contempla la posibilidad de que partede la deuda contraída sea sufragada a través debienes y servicios. Para ello, Petrocaribe se haconstituido como una organización interguberna-mental de carácter permanente, que goza de unConsejo Ministerial como máxima instancia deci-sora, a través de la representación y derecho avoto de cada uno de sus miembros, y de unaSecretaría Ejecutiva que, adscrita de forma per-manente al Ministerio del Poder Popular para laEnergía y el Petróleo de Venezuela, será dirigidapor un Secretario General designado por éste. Eneste marco, Petrocaribe se ha ido dotando dediversos instrumentos de cooperación (cuadro 4).

5.2. La cooperación en el ámbito del gas

Junto con el importante papel que el petróleotiene en las acciones de cooperación deVenezuela, también este país se ha mostrado muyactivo en el impulso de iniciativas en el ámbitodel gas, fundamentalmente orientadas a la mejorade las interconexiones y suministro de este recur-so energético. En este sentido, cabe destacarvarias propuestas.

En primer lugar, Venezuela firmó en marzo de2007, junto con Bolivia y Argentina, el TratadoEnergético para la creación de la Organización dePaíses Productores y Exportadores de Gas deSuramérica (OPPEGASUR). Esta organización

99


19 Los países que conforman Petrocaribe son Antigua y Barbuda, Bahamas, Belice, Cuba, Dominica, Granada, Guyana, Haití, Jamaica,Nicaragua, República Dominicana, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Surinam y Venezuela.

20 Además del petróleo y sus derivados, el acuerdo incluye también al gas, la electricidad y las fuentes alternativas, como la eólica yla solar


100


Cuadro 3. Condiciones financieras del Acuerdo de Caracas y de Petrocaribe

* en dólares norteamericanosFuente: elaboración propia a partir de www.pdvsa.com

Cuadro 4. Algunos instrumentos de PETROCARIBE

• El Fondo ALBA-Caribe: con la finalidad de contribuir al desarrollo económico y social de los paísescaribeños y para aprovechar en esa dirección el ahorro generado por el suministro de petróleo vene-zolano en términos preferenciales, Petrocaribe dispone del Fondo ALBA-Caribe, que financia pro-gramas económicos y sociales en los países del Caribe.

• PDV Caribe: para dar operatividad a lo suscrito en el seno del acuerdo de Petrocaribe, PDVSA hacreado la filial PDV Caribe, orientada a mejorar las capacidades de transporte que permitan cumplirlos compromisos de suministro contraídos en dicho acuerdo. Además, esta filial promueve planes deformación para fortalecer las capacidades técnicas y trata de impulsar un uso eficiente y racional dela energía y el desarrollo de las energías limpias y renovables.

• El Tratado de Seguridad Energética: con el fin de ampliar la capacidad de refinación y mejorar lainfraestructura energética, 10 países caribeños suscribieron en agosto de 2007 el Tratado deSeguridad Energética de Petrocaribe, orientado a garantizar la seguridad y estabilidad energética de


pretende garantizar la soberanía gasífera de lospueblos del Sur de América, a través de la valora-ción justa y razonable de los recursos naturalesdisponibles, el diseño conjunto de políticas orien-tadas al desarrollo de la infraestructura y la inte-gración energética regional, y el intercambio ytransferencia de tecnología relativa a energía. Paraello, por un lado, se prevé la creación de un fondopara financiar los proyectos que se ejecuten eneste área y, por otro lado, OPPEGASUR se ha dota-do de una Secretaría Ejecutiva y de un ConsejoMinisterial en el que están representados losMinistros de Energía de cada uno de los países22.

En segundo lugar, Venezuela y Colombia inau-guraron en octubre de 2007 una interconexióngasífera de 224 kilómetros de longitud que, con elnombre de gasoducto Transoceánico, contemplatambién la ejecución de proyectos de desarrollosocial en las poblaciones que se encuentran a lolargo del recorrido del gasoducto. Además, a tra-vés de lo que constituiría el gasoductoTranscaribeño, Venezuela y Colombia han pro-yectado con Panamá la ampliación del gasoductoTransoceánico para transportar gas entre las tresnaciones y que, junto a ello, se destine un 10% desu inversión en proyectos de desarrollo social,tales como la construcción de escuelas, ambulato-rios y proyectos agrícolas.

Por último, desde su entrada en MERCOSUR endiciembre de 2005, Venezuela impulsó, como eje

de su estrategia para fortalecer la integraciónenergética suramericana, la construcción deldenominado Gran Gasoducto del Sur. Así, se firmóun Memorando de Entendimiento entreVenezuela, Argentina y Brasil para la creación dedicho gasoducto, proyecto al que también seincorporaron Bolivia, Paraguay y Uruguaymediante un Memorando de Adhesión. El GranGasoducto del Sur, cuya extensión estimadaalcanzaría los 8.000 kilómetros, pretende unirsecon otros anillos energéticos existentes paragarantizar el suministro de gas en toda la región.

5.3. Otras iniciativas de cooperación energética

Junto con todo lo expuesto hasta aquí, cabe alu-dir a otras iniciativas de cooperación energéticaSur-Sur en las que Venezuela también participa.Por un lado, Venezuela es miembro de laOrganización Latinoamericana de Energía(OLADE) que, creada en 1973, y con una mem-bresía de 26 países de América Latina y el Caribe,se constituye como un mecanismo de coopera-ción y de asistencia técnica orientada al desarro-llo de los recursos y la eficiencia energética en elámbito regional suramericano. Además, a travésde Energía Eléctrica de Venezuela (ENELVEN)participa en la Comisión de IntegraciónEnergética Regional (CIER), organización quepromueve la integración del sector eléctrico sura-mericano.

101


la región21. Este Tratado contempla el fomento de un uso racional de la energía, la creación deempresas mixtas binacionales, así como la reserva de un 10% de la capacidad de siembra de cadapaís para la producción de etanol.

Fuente: elaboración propia a partir de www.pdvsa.com

21 Estos países son Belice, Cuba, Dominica, Granada, Haití, Nicaragua, San Vicente y Granadinas, Jamaica, Surinam y Venezuela.22 La financiación de este fondo se realizará mediante las contribuciones de los Estados parte, así como se prevé la aceptación de fon-

dos de organismos multilaterales, entre los que se hace mención explícita al Banco del Sur.


Por otro lado, Venezuela ha suscrito importantesdeclaraciones y acuerdos orientados a fortalecerla integración energética regional de AméricaLatina. Así, en primer lugar puede señalarse elAcuerdo sobre Complementación EnergéticaRegional entre los Estados parte del MERCOSUR yalgunos Estados Asociados. Este acuerdo fue firma-do por Venezuela en diciembre de 2005, compro-metiéndose a avanzar en la integración energéticaregional para asegurar el suministro de los paísesde la región, así como reducir los costes de trans-acción entre los mismos.

En segundo lugar, cabe mencionar laDeclaración de Cochabamba. Venezuela suscri-bió la declaración aprobada al cierre de la IICumbre de Jefes de Estado de la ComunidadSuramericana de Naciones (CSN, ahora UNA-SUR) celebrada en diciembre de 2006 en la ciu-dad boliviana de Cochabamba. Sustentada en losprincipios de cooperación, solidaridad y recipro-cidad, los países signatarios se comprometieronen esta ciudad a profundizar la integración ener-gética suramericana y a elaborar de un marcojurídico común.

En tercer lugar, cabe aludir a la Declaración deMargarita. Así, Venezuela suscribió también ladeclaración “Construyendo la integración energé-tica del sur”, emanada de la Cumbre de Margarita,celebrada en abril de 2007. A través de ella seincide en la necesidad de profundizar en la inte-gración energética suramericana, así como dedesarrollar programas de cooperación relativos ala eficiencia energética, el fortalecimiento institu-cional y el desarrollo de capacidades en esteámbito, o el impulso e intercambio de experien-cias en materia de energías renovables y biocom-bustibles.

Por último, la Declaración de Panamá de juniode 2007 de la que Venezuela es signataria.Aprobada en la Cumbre celebrada en Panamá porla Organización de Estados Americanos (OEA),

esta declaración con el título “Energía para unuso sostenible”— reconoce la importancia que losrecursos energéticos tienen para el desarrollo eincide en la necesidad de avanzar en la integra-ción energética de forma respetuosa con el medioambiente, así como de desarrollar las energíaslimpias.

6. La cooperación financiera

Ya se expuso en el apartado relativo al marcoestratégico de la cooperación venezolana que lacreación de un sistema financiero del Sur, comoexpresión de la búsqueda de autonomía financie-ra regional, es una de las orientaciones estratégi-cas definidas por Venezuela. En este sentido,Venezuela se ha mostrado muy activa en la pro-puesta, impulso y creación de nuevos organismosfinancieros, con el fin de ir configurando unanueva arquitectura financiera en América Latina yel Caribe, como ilustran los casos del Banco delALBA y del Banco del Sur.

El Banco del ALBA

En junio de 2007, Venezuela firmó, junto conBolivia, Cuba y Nicaragua, un Memorando deEntendimiento para la creación futura del Bancodel ALBA. Medio año después, el 26 de enero de2008, se firmaba el acta fundacional a través de laque estos países daban nacimiento al Banco delALBA como una entidad financiera con persona-lidad jurídica propia.

El Banco del ALBA, según su acta fundacional,tendrá como objetivo coadyuvar al desarrolloeconómico y social sostenible de sus miembros,así como reducir la pobreza, impulsar la integra-ción regional y tratar de paliar las asimetrías exis-tentes. Con ese fin, y dentro de la pretensiónestratégica de desarrollar los mercados financie-ros de América Latina y el Caribe y canalizar ade-

102



cuadamente esos recursos, establece que se finan-ciarán programas y proyectos de desarrollo en lasáreas social, económica y científico-técnica.Asimismo, se prevé la creación del Sucre, queactuaría como moneda regional en los intercam-bios comerciales entre los países miembros. Sonvarios los programas de cooperación que preten-den impulsarse bajo el marco ALBA y que elBanco del ALBA podría apoyar financieramente(cuadro 5). Además, el Banco del ALBA buscará lacomplementariedad de las cadenas productivas ycreará y administrará fondos de carácter especialorientados a la respuesta de emergencia frente adesastres naturales.

Para ello, el Banco del ALBA se concibe comouna institución autosostenible que, gobernándose“de conformidad con las mejores prácticas inter-nacionales de eficiencia financiera”, generaránuevos recursos para su posterior inversión en lospaíses miembros, quienes gozarán de una repre-sentación igualitaria bajo funcionamiento demo-crático23. En este sentido, se espera que el Bancodel ALBA arranque con un capital desembolsadode 1.000 millones de dólares y un capital autori-zado de 2.000 millones de dólares, donde lasaportaciones de los miembros sean progresivas enfunción de sus capacidades, pero donde se respe-te el principio de un voto por Estado.

103


Cuadro 5. Proyectos ALBA de desarrollo

• ALBA Educación: contempla acciones de cooperación en materia de alfabetización y formación uni-versitaria.

• ALBA Cultural: prevé la creación de un fondo para la difusión de la cultura latinoamericana y la aper-tura de las denominadas Casas ALBA en distintos países. Se estructura en cinco programas que com-prenden 65 acciones en el ámbito de la cultura.

• ALBA Comercio Justo-TCP: orientado a la creación de empresas grannacionales para operar en distin-tos sectores.

• ALBA Financiero: se contempla la creación del Fondo Económico de Cooperación y de InversionesProductivas del ALBA, así como la emisión de un “Bono ALBA”.

• ALBA Alimentación: se prevé la creación de un Banco de Alimentos y de una empresa grannacionalde producción agroalimentaria.

• ALBA Salud: puesta en práctica de la Misión Salud para el fortalecimiento de los sistemas públicosde salud, así como el aprovechamiento de la biodiversidad en la investigación médica. Dentro delALBA Salud se ha puesto en marcha el proyecto ALBAmed, orientado al establecimiento de un regis-tro sanitario único del ALBA que posibilite el acceso a medicamentos seguros y eficaces.

• Otros como ALBA Telecomunicaciones, ALBA Transporte, ALBA Turismo, ALBA Minería, ALBAIndustrial y ALBA Energía.

Fuente: V Cumbre del ALBA – Proyecto Grannacional

23 Acta fundacional del Banco del ALBA.


El Banco del Sur

Por otra parte, el 9 de diciembre de 2007Venezuela suscribió, junto con Argentina, Bolivia,Brasil, Ecuador, Paraguay y Uruguay, el acta fun-dacional del Banco del Sur. Con sede en Caracasy partiendo de la consideración de que existenserias limitaciones financieras que afectan el des-arrollo de América Latina y de la necesidad dearticular una nueva arquitectura financiera regio-nal, el Banco del Sur se crea como un banco dedesarrollo con personalidad jurídica, cuyo objetoserá el de financiar el desarrollo económico ysocial de los países de UNASUR miembros delBanco, fortalecer la integración y reducir las asi-metrías existentes entre los países de la región.

En este sentido, según su acta fundacional, entrelas funciones que se otorgan al Banco del Surestán las de financiar proyectos de desarrollo ensectores clave de la economía; mejorar la compe-titividad y el desarrollo científico y tecnológico;financiar proyectos de desarrollo orientados a lalucha contra la pobreza y contra la exclusiónsocial; y crear y administrar fondos especiales desolidaridad social y de emergencia ante desastresnaturales. Para llevar a cabo estas funciones seestablece que los órganos de gobierno del Bancodel Sur tendrán una representación igualitaria yse conducirán bajo funcionamiento democráti-co24.

Junto a estas iniciativas de reciente surgimientoy todavía en proceso de definición final, comoson el Banco del ALBA y del Banco del Sur,Venezuela participa en otros esquemas que llevana cabo acciones de cooperación financiera Sur-Sur, como es el caso del Banco Interamericano deDesarrollo (BID), la Corporación Andina de

Fomento (CAF), el Banco de Desarrollo delCaribe (BDC) y el Fondo Latinoamericano deReservas (FLAR).

7. Otros ámbitos interés

Pese a que la cooperación técnica y, fundamen-talmente, la energética y la financiera son losprincipales ámbitos de trabajo de la cooperaciónSur-Sur venezolana, cabe aludir a otras iniciativasde cooperación entre países en desarrollo en lasque Venezuela participa.

En este sentido, puede hablarse de laUniversidad del Sur, iniciativa lanzada porVenezuela y concebida como una institución deeducación superior, bajo los principios de com-plementación, cooperación, solidaridad y respetomutuo. Desde esta perspectiva, la Universidad delSur se dirigiría a garantizar y priorizar el acceso alos estudios superiores a sectores de la poblacióntradicionalmente excluidos; establecer programasde formación orientados a las necesidades de lospueblos del Sur; establecer líneas de investigaciónque generen conocimiento en cuestiones como lainclusión y la justicia social, la unión de los pue-blos y el desarrollo medioambientalmente soste-nible.

Cabe mencionar también el Tratado deCooperación Amazónica que Venezuela tiene sus-crito, desde julio de 1978, con Bolivia, Brasil,Colombia, Ecuador, Guyana, Perú y Surinam,todos ellos con el Amazonas como parte integran-te de sus territorios. Así, estos países se compro-meten a compartir las experiencias nacionales enmateria de desarrollo regional y hacer compatibleel crecimiento económico con la preservación del

104


24 Un análisis más detallado del Banco del Sur puede consultarse en Bacaria, J. (2010). “Fines integracionistas y posibilidades finan-cieras del Banco del Sur” en Cienfuegos, M. y Sanahuja, J.A. (eds.) (2010). Una región en construcción: UNASUR y la integración deAmérica del Sur. Fundación CIDOB, Barcelona.


medio ambiente, por lo que acuerdan llevar acabo acciones conjuntas de cooperación en losterritorios amazónicos.

Además, Venezuela ha impulsado también laAlternativa Bolivariana para las Mujeres de nuestraAmérica (ALBMA), como propuesta de integra-ción de las organizaciones de las MujeresBolivarianas, Revolucionarias y Socialistas, quepersigue la superación del sistema cultural dedominación patriarcal y capitalista promoviendolos derechos sexuales y reproductivos de la mujer,así como combatir la desigualdad de género.

Por último, otra iniciativa de cooperación Sur-Sur impulsada por Venezuela ha sido la NuevaTelevisión del Sur (Telesur). Se trata de un canal detelevisión satelital, constituido como una empre-sa multiestatal latinoamericana, que pretendeconfigurarse como una ventana comunicacionalde Suramérica. Junto con Venezuela, Telesur esfinanciada por Argentina, Bolivia, Cuba, Ecuadory Nicaragua, con una cobertura que alcanza a 20países de América Latina y el Caribe, así como aotras zonas del planeta, y cuya política editorial esla de coadyuvar al proceso de integración regio-nal. Además, con esta misma finalidad, se ha cre-ado la Radio del Sur.

Estas iniciativas, concebidas bajo el formato decooperación Sur-Sur en ámbitos como la educa-ción superior, la protección del medio ambiente,la igualdad de género y la información y lascomunicaciones, ilustran la variedad de áreas enlas que Venezuela está tratando de fomentar estetipo de esquemas cooperativos.


Venezuela está desarrollando una política decooperación Sur-Sur muy activa, de forma espe-cialmente notable en los últimos años. Por ello,adquiere cada vez mayor importancia que sea

capaz de ir articulando un marco normativo e ins-titucional claramente estructurado, donde elreparto de competencias entre las distintas instan-cias quede bien clarificado y delimitado, evitandoasí la excesiva dispersión y solapamiento quesuele producir la confluencia de numerosos acto-res. Además, es preciso que Venezuela dispongade un sistema centralizado de gestión de la infor-mación que recoja los datos y estadísticas de lacooperación internacional que realiza, y que con-tribuya a dotar a su cooperación de una mayortransparencia y rendición de cuentas.

En cualquier caso, la cooperación Sur-Sur deVenezuela debe ser entendida en el marco estraté-gico más amplio de la acción exterior venezolana,determinado por el ideario bolivariano y su tra-ducción concreta en la propuesta de integracióndel ALBA y del TCP. Sin embargo, la cooperaciónque Venezuela está desarrollando no se limita alos países miembros del ALBA, sino que alcanza aun conjunto más amplio de países no integradosen esta iniciativa, como evidencia, a modo deejemplo, la puesta en marcha del acuerdo dePetrocaribe.

Así, de las orientaciones estratégicas estableci-das en el Plan de Desarrollo Económico y Social dela Nación 2007-2013, emanan dos grandes ejes através de los que se articula la cooperación Sur-Sur de Venezuela. Por un lado, existe un primereje orientado al fortalecimiento de la integraciónlatinoamericana y a la emergencia de AméricaLatina como bloque de poder. Como ya se haseñalado, aunque es un pilar fundamental dentrode este eje, esta perspectiva trasciende el marcodel ALBA, incorporando a otros países del entor-no regional, así como participando en otrosesquemas de integración regional, como MERCO-SUR y UNASUR. Este eje ha llevado a profundizarlas relaciones especialmente con países comoCuba, Bolivia y Nicaragua, pero también conotros como Brasil, Argentina, o los países centro-

105



americanos y caribeños. Por otro lado, existe unsegundo eje orientado al establecimiento de alian-zas estratégicas y acciones de cooperación conaquellos países que Venezuela ha identificadocomo potenciales socios en su lucha antiimperia-lista y para el derrocamiento de la hegemonía uni-polar estadounidense. Es desde la óptica de estesegundo eje de la cooperación venezolana desdela que cabe interpretar los acuerdos de coopera-ción alcanzados en áreas muy diversas con paísescomo China, Rusia, Irán o Siria.

Dentro de este contexto, es la cooperación detipo energético la que ha alcanzado una mayorrelevancia en las acciones de cooperación Sur-Surimplementadas por Venezuela. De este modo,junto con los acuerdos de San José y Caracas, seha puesto en marcha la iniciativa Petrocaribe,además de otros acuerdos bilaterales, todos ellosbajo una misma lógica: el suministro de petróleovenezolano en términos preferenciales a cambiode la inversión en proyectos de desarrollo porparte de los países beneficiarios. Sin embargo, nosólo el petróleo ha sido relevante en una accióninternacional venezolana que también ha impul-

sado la integración gasística, a través de propues-tas ya concretadas como OPPEGASUR o proyec-tos como el Gran Gasoducto del Sur.

Junto a la cooperación energética, las iniciativasde cooperación financiera Sur-Sur impulsadas porVenezuela, orientadas a la conformación de unanueva arquitectura financiera regional enAmérica Latina, han tenido también una notablerelevancia. Así, aunque aún demasiado incipien-tes como para hacer una valoración más precisa,cabe señalar la creación del Banco del ALBA y delBanco del Sur, a la espera de conocer su funciona-miento y desempeño concretos. Además, haimpulsado esquemas cooperativos en ámbitoscomo la educación, igualdad de género o comuni-caciones.

En definitiva, todo ello habla de la importanciaque Venezuela otorga al desarrollo de esquemasde cooperación Sur-Sur dentro de su marco geo-estratégico, así como de la relevancia que estepaís está alcanzando en este terreno, cuya evolu-ción, impacto y resultados deberán ser seguidoscon atención.

106



• Anteproyecto de Ley de Cooperación Internacional,Comisión Permanente de Política Exterior, AsambleaNacional, República Bolivariana de Venezuela.

• BACARÍA, J. (2010). “Fines integracionistas y posibili-dades financieras del Banco del Sur” en Cienfuegos, M.y Sanahuja, J.A. (eds.) (2010). Una región en construc-ción: UNASUR y la integración de América del Sur.Fundación CIDOB, Barcelona.

• Constitución de la República Bolivariana de Venezuelade 1999

• CORREA, R. (2005). Construyendo el ALBA. Nuestronorte es el sur. Caracas, Ediciones del 40º aniversariodel Parlamento Latinoamericano.

• DIETERICH, H. (2005). Hugo Chávez y el Socialismodel siglo XXI. Caracas, Monte Ávila Editores.

• GOBIERNO BOLIVARIANO DE VENEZUELA (2007).Fundamentos filosóficos de la nueva integración del sur.Ediciones del Instituto de Altos Estudios DiplomáticosPedro Gual, Caracas.

• GOBIERNO BOLIVARIANO DE VENEZUELA (2006).Ideario Bolivariano. Manual de Formación Sociopolítica.Gobierno de Venezuela, Caracas.

• GOBIERNO DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DEVENEZUELA (2004). La Nueva Etapa, el Nuevo MapaEstratégico. Gobierno de Venezuela, Caracas.

• GONZÁLEZ, E. (2006). “Las dos etapas de la políticaexterior de Chávez”. Nueva Sociedad, nº 205, septiem-bre-octubre 2006.

• HARNECKER, M. (2004). Intervenciones delPresidente el día 12 de noviembre de 2004, Teatro de laAcademia Militar.

• Ley de Cooperación Internacional de la República deVenezuela, publicada en la Gaceta Oficial de laRepública de Venezuela, nº 25.554, 8 de enero de1958.

• MINISTERIO DE ENERGÍA Y PETRÓLEO. RevistaPetróleo y Revolución, varios números, Ministerio deEnergía y Petróleo, Caracas.

• OJEDA, T. (2010). “Experiencias venezolanas en coo-peración Sur-Sur” en Ayllón, B. y Surasky, J. (coords.).La cooperación Sur-Sur en Latinoamérica. Utopía y reali-dad. Instituto Universitario de Desarrollo yCooperación (IUDC), Madrid. pp. 153-176.

• PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANADE VENEZUELA (2007). Proyecto Nacional SimónBolívar. Primer Plan Socialista – PPS. DesarrolloEconómico y Social de la Nación 2007-2013. Caracas.

• PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANADE VENEZUELA (2001). Líneas Generales del Plan deDesarrollo Económico y Social de la Nación (2001-2007).Caracas.

• SANAHUJA, J.A. (2008). “La integración regional, losproyectos bolivarianos y la Unión de NacionesSudamericanas (UNASUR)”, en VV AA, Venezuela y larevolución bolivariana, Instituto Universitario GeneralGutiérrez Mellado (IUGM), Madrid, pp. 201-250.

• SANAHUJA, J.A. (2008). “Del regionalismo abierto alregionalismo postliberal. Crisis y cambio en la integra-ción regional en América Latina” en CRIES, Anuario dela Integración Regional de América Latina y el GranCaribe, nº7, 2008-2009.

• SAN JUAN, A. (2007). “Venezuela en América Latina.El bolivarianismo del siglo XXI”. Foreign Affairs enEspañol, octubre-diciembre de 2007.

• SEGIB (2009). Informe de la cooperación Sur-Sur enIberoamérica 2009. Estudios SEGIB nº 4, SecretaríaGeneral Iberoamericana, Madrid.

• SERBÍN, A. (2006). “Cuando la limosna es grande”,Nueva Sociedad, nº 205, septiembre-octubre 2006.

107




1. Introducción

China coopera con otros países en desarrollodesde 1953, tan solo cuatro años después de suconformación como República Popular China. Portanto, su actividad como actor de cooperación Sur-Sur no es novedosa, aunque sí se ha visto fuerte-mente reforzada desde mediados de la década delos noventa. China es considerada como un donan-te emergente que posee también una creciente pre-sencia inversora en los países con los que coopera.La cercanía e interrelación entre ambas actividades,ayuda e inversión, es uno de los rasgos más carac-terísticos de la cooperación Sur-Sur de China, ycentrará de forma sustancial, junto a otras cuestio-nes relevantes, la atención de este capítulo.

Para acometer el análisis se parte de un breverecorrido por la historia de China como donantey receptor de ayuda. A continuación, se realiza unanálisis del marco institucional y estratégico en elque se basa la cooperación china para dar paso auna descripción de las modalidades e instrumen-tos utilizados para canalizar la asistencia externa.El siguiente epígrafe se dedica a estimar el volu-men total de la cooperación Sur-Sur que realizaChina para, posteriormente, discutir las principa-

les críticas que se le hacen a China como donan-te, dando paso a un último apartado de balance yreflexiones finales.

2. China y la ayuda internacional: evolu-ción histórica

Desde su fundación en 1949 hasta la actualidad,la República Popular China se ha mostrado muyactiva como donante y receptor de ayuda interna-cional, siendo posible identificar tres etapas clara-mente diferenciadas: una etapa en la que China esun donante neto (1953-1979), un segundo perio-do en el que China es un receptor neto (1980-1995) y un tercer periodo (desde 1995) en el queChina pasa a ser considerado como un donanteemergente que está incrementando el volumen deayuda que otorga a la vez que ve cómo decrece laAOD que recibe2.

China como donante neto (1953-1979)

La única ayuda que recibe China en esta etapa esla que proviene de la antigua Unión Soviética,interrumpida en 1960 debido a diferencias políti-

109

6. CHINA: LUCES Y SOMBRAS DE UN DONANTE EMERGENTE

6. CHINA: LUCES Y SOMBRAS DE UN DONANTEEMERGENTE1

Pablo Aguirre Carmona*

1 Fecha de finalización: junio de 2010.* Investigador del Área de Desarrollo y Cooperación del Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI).2 Kobayashi, T. (2008). Evolution of China’s Aid Policy, Working Paper nº 27, Japan Bank for International Cooperation Institute

(JBICI), Tokyo.


cas surgidas entre ambos regímenes. Comodonante, en cambio, China inicia su actividad en1953 ofreciendo ayuda a Corea del Norte para lareconstrucción del país tras la guerra con Coreadel Sur, realizando un esfuerzo en algunos añossuperior a la media del CAD3. La estrategia depolítica exterior china en esta época se enmarcaen los Cinco Principios de Coexistencia Pacífica,formulados por el Primer Ministro chino ZhouEnlai en 1954: el mutuo respeto por la soberaníay la integridad territorial; la no agresión; la nointerferencia en los respectivos asuntos internos;la igualdad y el mutuo beneficio; y la coexistenciapacífica.

Dentro del ámbito específico de la ayuda, lareferencia estratégica concreta en clara sinto-nía con los Cinco Principios es la formada porlos Ocho principios de la Ayuda China a PaísesExtranjeros, enunciados también por el PrimerMinistro Zhou Enlai en 1964, que aluden acuestiones tanto estratégicas como operativas(cuadro 1)4. Destaca, por encima del resto, unelemento fundamental: China no concibe lacooperación desde un punto de vista asistencial,sino como una actividad que debe promover undesarrollo económico independiente en el paísreceptor, a la vez que ofrecer rendimientos a lapropia China. El beneficio mutuo, por tanto,está explícitamente destacado como inspiradorde la política china de ayuda, debiendo estable-cerse entre donante y receptor una relación entérminos de igualdad. Adicionalmente, se desta-can como principios a seguir el respeto mutuode la soberanía y la ausencia de condicionali-dad.

El principio del beneficio mutuo puede conside-rarse el auténtico hilo conductor de la actividadchina como donante a lo largo de su historiareciente y está plenamente vigente hoy en día. Dehecho, los Ocho Principios se consideran aun váli-dos, lo cual denotaría la existencia de un enfoqueestratégico en el que prima la continuidad y lavisión a largo plazo.

En esta primera etapa la búsqueda del beneficiomutuo se plasma de la siguiente forma: Chinaofrece donaciones o préstamos sin interés o coninterés muy bajo y logra a cambio promover dosobjetivos estratégicos. El primero, reafirmar supropia opción política interna apoyando a regí-menes de la órbita socialista. Además de Coreadel Norte, países como Vietnam o Tanzania tam-bién reciben ayuda china. China se suma, portanto, a la tendencia general de los países provee-dores de ayuda en esa época, fuertemente encua-drada en la guerra fría. Este primer elementoestratégico en clave ideológica permite denomi-nar a esta etapa periodo maoísta5.

El segundo objetivo estratégico es obtener elreconocimiento internacional en detrimento deTaiwán, a fin de poder ingresar en laOrganización de las Naciones Unidas (ONU)6.La ayuda constituye una moneda de cambio útilen la intensa labor diplomática que China deberealizar, sobre todo a partir del relativo aisla-miento al que se ve sometida a raíz de laRevolución Cultural de 1966. Por tanto, cual-quier país que pretenda recibir ayuda de Chinadebe previamente romper relaciones diplomáti-cas con Taiwán y reconocer a la RepúblicaPopular China. Esta condición −aún vigente

110


3 Kobayashi, T. (2008). Evolution of China’s Aid Policy, Working Paper nº 27, Japan Bank for International Cooperation Institute(JBICI), Tokyo.

4 Brautigam, D. (2008). China’s African Aid. Transatlantic challenges, The German Marshall Fund of the United States, Washington.5 Ibid.6 Ibid.


hoy en día y que contradice abiertamente la nocondicionalidad establecida en los OchoPrincipios− hace posible que en 1971 China seaya reconocida por 16 países africanos, lo que lepermite ser admitida en ese mismo año en la

ONU. De hecho, su actividad como donante enpaíses africanos en esta época es tan intensa queen 1975 China coopera con más países de estaregión que Estados Unidos7.

111


7 Brautigam, D. (2008). China’s African Aid. Transatlantic challenges, The German Marshall Fund of the United States, Washington.8 Estos principios fueron enunciados en el discurso que Zhou Enlai ofreció en Accra, Ghana, el 15 de enero de 1964.

Cuadro 1. Los Ocho Principios de la Ayuda China a Países Extranjeros (1964)8

El gobierno chino plantea su ayuda a otros países a partir de los principios de igualdad y beneficiomutuo, nunca como una actividad asistencial.

El gobierno chino respeta estrictamente la soberanía de los países receptores de ayuda y no asocia aésta ningún tipo de condiciones o contrapartidas.

China proporciona ayuda económica en forma de donaciones o préstamos a bajo interés, y extenderáel límite temporal para la devolución cuando sea necesario para aligerar la carga financiera al paísreceptor tanto como sea posible.

China no pretende generar una relación de dependencia con el país receptor, sino ayudarle a confiarprogresivamente en sus propias capacidades para lograr un desarrollo económico independiente.

China da preferencia a los proyectos que requieren menos inversión para obtener resultados de formamás rápida, lo que permite al país receptor una acumulación de capital y un incremento de su renta.

China proporciona equipo y material de manufactura propia de la mejor calidad a precios de mercado.El gobierno chino se compromete a sustituir cualquier material o equipamiento que no cumpla con loscriterios de calidad y especificaciones acordados.

La asistencia técnica que ofrece China tiene como objetivo que el personal del país receptor logredominar por completo el ámbito de especialización sobre el que se centra la actividad de asistencia.

Los expertos enviados por China para ayudar en trabajos de construcción tendrán idénticos estánda-res de vida que los expertos del país receptor y no tendrán permitido efectuar ninguna demanda espe-cial ni disfrutar de privilegio alguno.

Fuente: tomado de Brautigam (2008)


China como receptor neto (1979-1995)

A partir de 1979, el gobierno encabezado porDeng Xiaoping inicia una política de “reforma yapertura” con la cual China comienza un paulati-no tránsito hacia una economía capitalista.Internamente existe la percepción de que, dadaslas condiciones del país tras la RevoluciónCultural, China debe centrarse más en sí misma yen las necesidades de financiación de su propiodesarrollo, lo que afectará a su actividad comodonante y como receptor9.

China se convierte en un receptor neto y, enconsonancia con el aumento de la AOD en cifrasagregadas y con las necesidades chinas de finan-ciación para su proceso de desarrollo, recibecada vez más ayuda, hasta llegar a un máximo de4.722 millones de dólares en 199510. Asimismo,China entra a formar parte del Banco Mundialen 1982 y consolida una relación de colabora-ción muy sólida con Japón. La AOD japonesa esla primera que China acepta, en 1979, pero elvínculo entre ambos países va mucho más allá.Japón, ya en 1977, compra a China el 42% desus importaciones, básicamente petróleo y deri-vados. China, como contrapartida, tiene accesoa bienes de equipo y otros productos que solo unpaís industrializado puede ofrecerle. Este esque-ma, que integra ayuda e inversión con una con-trapartida en forma de acceso a recursos, es fun-cional a las necesidades chinas de esta época ysupone una referencia clara que después Chinaaplicará en sus relaciones con África, en este

caso asumiendo el papel de socio de mayor des-arrollo11.

En cuanto a la ayuda otorgada, mantiene en esteperiodo un carácter oscilante sin superar nuncalos 480 millones de dólares anuales (a precioscorrientes), poniéndose en práctica formas másdiscretas de canalización que sustituyen parcial-mente a la donación, como pueden ser el recursoal capital privado o a fuentes domésticas de lospaíses en desarrollo. A pesar de todo, el volumende ayuda otorgada no cambia sustancialmenterespecto a los últimos años de la etapa anterior12.

China como donante emergente (1995 hasta laactualidad)

En 1995 se aprecia un punto de inflexión en elpapel de China como actor de la ayuda interna-cional13. En primer lugar, la ayuda recibida alcan-za ese año su valor máximo, reduciéndose a par-tir de entonces. Ello puede entenderse teniendoen cuenta tres factores: (i) la “fatiga del donante”,generada por la percepción de que quizá la ayuda,tras varias décadas de existencia, no es eficazcomo instrumento para promover el desarrollo;(ii) el final de la guerra fría, que disminuye laimportancia y el valor geoestratégico de la ayuda;y (iii) la percepción de que China cada vez tienemenos necesidades como receptor, fruto del sos-tenido crecimiento económico que mantienedesde finales de los setenta.

En segundo lugar, en 1995 se inicia una reformadel sistema de ayuda que conducirá a la actual

112



10 Datos OCDE11 Brautigam, D. (2008). China’s African Aid. Transatlantic challenges, The German Marshall Fund of the United States, Washington12 Kobayashi, T. (2008). Evolution of China’s Aid Policy, Working Paper nº 27, Japan Bank for International Cooperation Institute

(JBICI), Tokyo.13 Kobayashi, T. (2008). Evolution of China’s Aid Policy, Working Paper nº 27, Japan Bank for International Cooperation Institute

(JBICI), Tokyo.


arquitectura institucional de la cooperaciónchina. Fruto de esta nueva estructura, China seconvierte en un donante emergente que ha idoincrementando de forma importante los fondosque dedica a asistencia externa, mientras la AODneta que recibe ha disminuido desde su valormáximo alcanzado en 1995 (gráfico 1). Sinembargo, como se analizará en los siguientes epí-grafes, la ayuda otorgada y recibida no son mag-nitudes comparables porque los criterios de cóm-puto del CAD y del gobierno chino no son coin-cidentes, con lo que no se puede afirmar conseguridad si China es un donante o un receptorneto14.

El sistema actual de cooperación conserva elprincipio del beneficio mutuo como principalseña de identidad, pero adaptándolo a la reali-dad actual. Mantiene el protagonismo de losEstados como interlocutores principales aunqueabre la puerta a otros actores para llevar la pre-sencia china a los países en desarrollo. Una pre-sencia que debe ser multidimensional y que,por tanto, obliga a dichos actores a ampliar suabanico de acción, “combinando la ayuda exte-rior con la inversión y el comercio”16. Lossiguientes epígrafes de este capítulo se centranen esta fase de la cooperación china iniciada en1995.

113


14 Las cifras oficiales de asistencia externa de China podrían estar subestimando el esfuerzo real en materia de ayuda de acuerdo a loscriterios del CAD para el cómputo de la AOD (véase el epígrafe 6), con lo que quizá China pudiera ser ya un donante neto, inclu-so con anterioridad a 2007.

15 Se han empleado las siguientes fuentes: para el gasto en asistencia externa: Kobayashi (2008) (datos de Finance Year Book of China)de 1995 a 2003; Brautigam (2008) de 2004 a 2006; China Statistical Yearbook para el dato de 2007; para la AOD recibida: OCDE;Las series han sido deflactadas con el índice Consumer Price Index de Estados Unidos (Bureau of Labour Statistics).

16 Zhang, Chixin, (1996). “The Foreign Aid Work Develops in the Course of the Reform.” Almanac of China's Foreign EconomicRelations and Trade, 1996-97.

Gráfico 1. Ayuda otorgada y recibida por China, 1995-2007

Fuente: elaboración propia15.


3. Marco institucional de la cooperaciónchina

Dentro del ámbito del gobierno central, elConsejo de Estado es el máximo órgano ejecutivode China y el responsable final de las decisionesen materia de cooperación (gráfico 2). Se estimaque entre 15 y 23 ministerios y agencias tienenalgún tipo de participación en esta política. Es

especialmente relevante el papel de losMinisterios de Comercio, de Asuntos Exteriores yde Finanzas, así como del banco estatal Exim -bank y también, en menor medida, de otro bancoestatal, el Chinese Development Bank17.

El Ministerio de Comercio de la RepúblicaPopular China (MOFCOM) es responsable deldiseño de la política exterior de comercio, inver-sión y cooperación económica. Gestiona directa-

114


Gráfico 2. Principales actores de la política china de cooperación

Fuente: elaboración propia

17 Brautigam, D. (2008). China’s African Aid. Transatlantic challenges, The German Marshall Fund of the United States, Washington;Kobayashi, T. (2008). Evolution of China’s Aid Policy, Working Paper nº 27, Japan Bank for International Cooperation Institute(JBICI), Tokyo.


mente la ayuda en forma de donaciones y présta-mos sin interés, y también coordina conEximbank la ayuda en forma de préstamos conce-sionales. Las responsabilidades se reparten entredos departamentos. Por un lado, el Departamentode Ayuda a los Países Extranjeros (DFA) es elencargado del diseño de las políticas de ayuda enlas modalidades reseñadas, de la elaboración delas propuestas presupuestarias correspondientes yde la interlocución con los gobiernos de los paí-ses con los que se coopera. Por otro lado, laOficina de Cooperación Económica Internacionalse ocupa de todos los aspectos prácticos queimplica la cooperación económica internacional,incluida la ayuda, como por ejemplo las licitacio-nes, la formación, el seguimiento y la evaluación.

El Ministerio de Asuntos Exteriores realiza unatarea más estratégica, supervisando las líneasmaestras de la cooperación, ya que ésta se conci-be como un área claramente inscrita en la políti-ca exterior. En el terreno, los diplomáticos chinostienen un papel relevante a la hora de definir elvolumen y modalidad de ayuda que cabe otorgara cada país. El Departamento de PlanificaciónPolítica establece las directrices con las que susfuncionarios asesoran en el día a día al personaldel MOFCOM y de los bancos estatales de inver-sión respecto a sus tareas en la gestión de laayuda.

El Ministerio de Finanzas se encarga de las ope-raciones de alivio de deuda y de las contribucio-nes a las instituciones multilaterales. Además, esquien tiene la responsabilidad de compilar y pre-parar los presupuestos de la ayuda, a partir de lasprevisiones de los diferentes ministerios con res-ponsabilidades en la ejecución de actividades de

cooperación. El presupuesto anual es aprobadopor el Congreso Nacional del Pueblo, máximoórgano legislativo de China.

El Banco de Exportaciones e Importaciones deChina (Eximbank) es de propiedad completa-mente estatal y fue creado en 1994 con el princi-pal objetivo de ofrecer créditos para la exporta-ción a empresas chinas. Desde 1995 juega unpapel en la política china de ayuda, ya que man-tiene un programa de créditos concesionales encoordinación con el DFA. Eximbank obtienefinanciación de los mercados de capitales internosy externos y ofrece las condiciones de créditoconcesional gracias al subsidio que le proporcio-na el gobierno chino con cargo al presupuesto deayuda. Se trata de un actor que canaliza una granparte de la ayuda china, aunque es difícil estimarexactamente su cuantía (véase el epígrafe 6)18.

El Banco Chino de Desarrollo (CDB) es tambiéncompletamente estatal y su principal función esfinanciar a diferentes órganos dentro del gobiernochino. Apenas el 3% de su cartera está formadapor préstamos en el exterior, nunca en términosconcesionales sino como financiación ordinariaen buenas condiciones para promover la interna-cionalización de la empresa china. La aportaciónde CDB, aunque no computable como ayuda, leconvierte en un actor relevante de la cooperaciónchina, dado que en ocasiones se asocia conEximbank para financiar determinados proyectosy también porque las empresas chinas a las quefinancia en condiciones preferenciales suelenestar involucradas simultáneamente en proyectosde ayuda.

Existen otros ministerios del gobierno chino conresponsabilidad sobre la planificación y puesta en

115


18 La cartera de préstamos y créditos comprometidos por Eximbank era de 53.744 millones de dólares en 2008. Según la informaciónmás reciente disponible, en 2005 solamente el 2% de la cartera total (19356 millones de dólares) habría correspondido a préstamosconcesionales, si se combina la información de Kobayashi (2008) con la que ofrece Eximbank en su informe de 2005. Brautigam(2008) ofrece una estimación para el peso del crédito concesional del 3% dentro de la actividad global de Eximbank.


práctica de determinadas modalidades de ayuda.Los más importantes son el Ministerio de Salud,que se encarga de los equipos médicos enviados alterreno; el Ministerio de Ciencia y Tecnología, acargo de la asistencia técnica; el Ministerio deEducación, responsable de la formación; y elMinisterio de Asuntos Civiles, que gestiona laAyuda Humanitaria y de Emergencia.

Las provincias y municipalidades chinas tam-bién participan en la cooperación. En los añossesenta y setenta el gobierno asignaba a estas enti-dades determinadas responsabilidades en la cana-lización de la ayuda. Con las reformas de los añosochenta, las oficinas descentralizadas de ayudafueron transformadas en corporaciones públicas ydesde el gobierno central se animó a que fueranactivas en la búsqueda de oportunidades de nego-cio en el exterior, ofreciendo servicios de consul-toría, asesoramiento y ejecución de proyectos. Deesa actividad descentralizada nació, en parte, laimportante presencia privada china que existeactualmente en África19.

El resultado final del trabajo que realiza estevariado conjunto de actores es relativamentecompacto y consistente. Kobayashi deduce, a par-tir de entrevistas con expertos y funcionariospúblicos, que existe una voluntad de coordina-ción entre los numerosos agentes implicados en laprovisión de ayuda, que se plasmaría en diferen-tes mecanismos de coordinación y comunicacióninterdepartamentales20.

4. Marco estratégico

Objetivos y principios fundamentales

Se puede considerar que el mutuo beneficio eshoy en día el principio básico que orienta la coo-peración china. Era ya uno de los Ocho Principiosque Enlai formuló en 1964, principios que siguenvigentes actualmente, como demuestra el hechode que fuentes oficiales de la propia China perci-ben el rumbo que su cooperación desde 1995como “una aplicación concreta de estos OchoPrincipios a la actual coyuntura”21.

El discurso de MOFCOM plantea la cooperacióncomo una actividad win-win para China y el paísreceptor, surgida del hecho de que “China es unmiembro de los países en desarrollo, y su ayuda [aotros países en desarrollo] supone una colabora-ción entre amigos en situación de pobreza”22. Enconsonancia con este enfoque de búsqueda delbeneficio mutuo cabe identificar dos objetivos23.El primero responde al interés de la propia Chinay consiste en garantizar la seguridad económicadel país; el segundo se relaciona con los interesesdel país receptor a través de la promoción de sudesarrollo económico.

China otorga ayuda a demanda del país receptor,lo cual parecería indicar que el interés de éstetiene relevancia en la negociación para la conce-sión de ayuda24. Sin embargo, sin negar lo ante-rior, que concuerda con la visión oficial de la

116


19 Brautigam, D. (2008). China’s African Aid. Transatlantic challenges, The German Marshall Fund of the United States, Washington.20 Kobayashi, T. (2008). Evolution of China’s Aid Policy, Working Paper nº 27, Japan Bank for International Cooperation Institute

(JBICI), Tokyo.21 Zhang, Chixin, (1996). “The Foreign Aid Work Develops in the Course of the Reform.” Almanac of China's Foreign Economic

Relations and Trade, 1996-97.22 Wang, Hanjiang (2004). “China’s Aid to Foreign Countries in 2003”, China Commerce Yearbook 2005.23 Kobayashi, T. (2008). Evolution of China’s Aid Policy, Working Paper nº 27, Japan Bank for International Cooperation Institute

(JBICI), Tokyo.24 Kobayashi, T. (2008). Evolution of China’s Aid Policy, Working Paper nº 27, Japan Bank for International Cooperation Institute

(JBICI), Tokyo.


cooperación como una actividad win-win, parecenecesario poner un mayor acento en la promo-ción de los intereses de la propia China si se quie-re tener una visión más equilibrada de su coope-ración. Tanto el discurso oficial como las expe-riencias prácticas indican que el objetivo delbeneficiar al país receptor está presente, perosiempre que sea funcional al objetivo del benefi-cio chino y esté subordinado a éste.

Así pues, el objetivo principal de la ayuda chinaparece ser garantizar la seguridad económica delpaís. Éste es el propósito que da título alUndécimo Plan Quinquenal (2006-2010), la princi-pal referencia en materia de planificación estraté-gica de China en todos los ámbitos. En él se esta-blece el propósito explícito de incrementar laayuda a otros países en desarrollo como unaforma de colaborar con la estrategia conocidacomo going global. Esta estrategia, enunciada porprimera vez en el Décimo Plan Quinquenal (2001-2005) pero aún plenamente vigente, se concibepara asegurar el suministro energético y de recur-sos, así como para ampliar el mercado para lasempresas chinas. Se pretendería, por tanto, asegu-rar que el proceso de desarrollo económico chinono se vea amenazado por la escasez de materiasprimas o de suministro energético, ni por laausencia de la demanda necesaria para dar salidaa los bienes y servicios producidos.

El fomento de la inversión en otros países es sinduda un elemento esencial de la estrategia goingglobal y la ayuda se concibe como un instrumen-to fuertemente relacionado con dicha inversión,en un doble sentido. En primer lugar, inversión yayuda forman parte de una única agenda de rela-ciones económicas entre China y los países endesarrollo. Así se pone de manifiesto en los acuer-dos que se alcanzan, por ejemplo, en el marco delas cumbres del Foro de Cooperación China-Áfri-ca, donde los compromisos de cooperación eco-nómica y de cooperación al desarrollo ocupan

capítulos consecutivos del mismo documento.Más aún, la ayuda no está simplemente vinculadaa la inversión, sino que parece estar subordinadaa ella, como denota el hecho de que el DFA, conla responsabilidad de gestionar la asistencia exter-na, pertenezca al MOFCOM. Así, la asistenciaexterna es únicamente uno de los resortes conque cuenta MOFCOM para llevar a cabo las polí-ticas comercial e inversora de China. En segundolugar, también desde un punto de vista operativoexiste una clara conexión entre inversión y ayuda,ya que los actores presentes en los dos ámbitosson los mismos, tanto en la planificación (MOF-COM), como en la puesta en práctica de las acti-vidades (Eximbank y empresas estatales chinascontratistas).

El segundo objetivo de la ayuda es contribuir aun desarrollo autosuficiente de los países con losque se coopera. Este segundo objetivo no sóloestaría subordinado al primero, sino que es sinduda instrumental para su consecución, ya queChina necesita mantener relaciones estables yseguras con determinados países interesantesdesde el punto de vista del acceso a recursos ymercados. Ello se ve sin duda favorecido desde elmomento en que los países receptores percibenque logran un beneficio real al establecer vínculosbilaterales con China. A esa percepción positivade la presencia china pretende contribuir laayuda, generando beneficios objetivos para el paísreceptor.

Cabe destacar, por último, que el objetivo delaislamiento diplomático de Taiwán permanecevigente, ya que la ruptura de relaciones con la islasigue siendo un requisito que China impone parala firma de acuerdos de cooperación. No obstan-te, esta cuestión ya no es el único, ni acaso el másdestacado, de los motivos que tiene China paraotorgar ayuda. Lo fue en gran medida en los añossesenta, en los que ganar apoyos internacionalesera imprescindible para lograr el ingreso en las

117



Naciones Unidas. Pero actualmente el esfuerzochino en materia de asistencia externa pretendeser funcional a una política exterior que trataespecialmente de asegurar tanto el acceso a recur-sos naturales como la apertura de nuevos merca-dos a fin de poder mantener el ritmo productivode la economía china y potenciar el empresariadonacional25.

La visión estratégica

La estrategia china de cooperación presenta tresdimensiones diferenciadas que articulan un enfo-que adecuado para lograr la consecución de losdos objetivos primordiales antes detallados. Laprimera dimensión se relaciona con el asegura-miento de suministros y la internacionalizaciónde la empresa china. La segunda con la promo-ción de un desarrollo autosuficiente de los paísescon los que se coopera. Por último, la terceradimensión alude a los apoyos y la aceptación queChina necesita lograr tanto en los países con losque coopera como en el contexto internacional ydentro de la propia China.

En cuanto a la primera dimensión, el asegura-miento en el suministro de recursos tiene lugarmediante una de las siguientes dos vías. En lamayor parte de los casos existe entre China y elpaís receptor un marco de relaciones económicasmás amplio, dentro del cual la ayuda es solamen-te uno de los elementos presentes, que sin dudacolabora a crear un clima especialmente favorable

para la inversión de empresas chinas en el sectorextractivo. Existe una segunda alternativa, y es lade que los recursos (o los derechos de explota-ción de los mismos) sean la devolución en espe-cie de la ayuda reembolsable otorgada en formade bienes materiales, infraestructuras o coopera-ción técnica. No obstante, esta segunda opción,de acuerdo a la evidencia existente, es bastanteexcepcional26. El acceso a recursos como métodode repago sería relativamente habitual en el casode las inversiones chinas pero no en el ámbito dela ayuda.

Por otra parte, también relacionado con el obje-tivo primordial de la cooperación, se garantiza elrefuerzo del tejido empresarial e industrial chinoy la promoción de su expansión exterior desde elmomento en que la ayuda otorgada está comple-tamente ligada a la participación de empresas chi-nas como contratistas o exportadoras o de exper-tos chinos en el caso de la cooperación técnica.Adicionalmente, esta promoción de la internacio-nalización del propio empresariado tiene tambiénbeneficios fiscales para el gobierno, porque lasempresas adjudicatarias de los proyectos de coo-peración pagarán impuestos en última instanciaal propio gobierno chino que las ha financiado.En suma, el enfoque estratégico de la cooperaciónes plenamente funcional a la consecución delobjetivo primordial que ésta se propone27.

La segunda dimensión estratégica alude al plante-amiento que propone China a los países con los

118


25 En palabras del Director General del Departamento de Ayuda a Países Extranjeros: “los contextos interno y externo en los que seencuadraba nuestra ayuda extranjera habían cambiado decisivamente (…) la antigua cooperación llevada a cabo únicamente entrelos gobiernos ya no era válida para afrontar los grandes cambios del sistema económico de los países en desarrollo” (Zhang,1996:69).

26 Brautigam, D. (2008). China’s African Aid. Transatlantic challenges, The German Marshall Fund of the United States, Washington.27 Así se manifiesta explícitamente en el informe de 2006 de Eximbank: “Eximbank ha apoyado (…) proyectos de infraestructura en

(…) países en desarrollo, cubriendo sectores como transporte, telecomunicaciones y energía, para mejorar el clima de inversión. Almismo tiempo, el programa de préstamos concesionales del gobierno chino ha apoyado la exportación de productos (…) y ha faci-litado la entrada de las empresas chinas en los mercados de los países en desarrollo” (Banco de Exportaciones e Importaciones deChina, 2006:21).


que coopera para promover un desarrollo autosufi-ciente: explotación de los recursos propios con losque cuenta el país para poder sustentar un procesode acumulación de capital en el que sean protago-nistas la mano de obra local y la industria28. Así,China plantea acciones de cooperación con unfuerte componente de infraestructuras y capitalfísico, intervenciones que parecen estar guiadas deforma importante por la demanda del receptor, quees quien propone los proyectos al gobierno chino.Existe un contraste claro con el enfoque actual dela cooperación de los donantes tradicionales, cuyaagenda se orienta en mayor medida hacia ámbitoscomo la lucha contra la pobreza –con los ODMcomo guía– la promoción del buen gobierno y elfortalecimiento de capacidades en el país receptor.

En cierta forma, China no hace sino exportar unmodelo de desarrollo con bastantes similitudes res-pecto al que ella misma siguió en su momento,sobre todo a raíz de que cesara en 1960 la ayudaque recibía de la antigua Unión Soviética. A partirde ese momento, China rechazó durante 20 años laayuda internacional y siguió un proceso paulatinode crecimiento confiando de forma primordial ensus propias capacidades y recursos.Adicionalmente, no se estaría exportando tan sóloun modelo de desarrollo. Incluso desde un puntode vista más operativo, el enfoque de China de lacooperación y la inversión también se inspiraría encierta forma en su propia relación con Japón a fina-les de los setenta y durante los ochenta, una rela-ción análoga en algunos aspectos a la que ahoramantiene China con países africanos ricos en recur-sos –China importaba bienes de capital y tecnología

de Japón a cambio de otorgarle acceso a recursosnaturales– y que permite entender mejor su rela-ción actual con algunos de los países con los quecoopera29. China cree firmemente que este enfoquees el más efectivo y que su propia experiencia de lastres últimas décadas le convierte en un actor espe-cialmente legítimo para promoverlo en otros países.

La tercera dimensión estratégica alude a la acep-tación que China trata de lograr por parte de lospaíses receptores, de la comunidad de donantes yde la propia ciudadanía china. La ayuda debesuponer, desde el punto de vista político, unacontrapartida que China ofrece al gobierno localpara disfrutar de un acceso seguro y preferente alos recursos que necesita. Pero, además, la ayudadebe también lograr que la ciudadanía del paísreceptor acepte la actividad inversora china y laperciba como positiva. Ante las reticencias quepueden crear la llegada de trabajadores chinos, laentrada de productos chinos en los mercadoslocales y la salida de recursos naturales del país(sea como rendimientos inversores o como repa-go de la ayuda), la cooperación china pretendefavorecer proyectos e iniciativas con gran acepta-ción y visibilidad entre la población, como hos-pitales, escuelas o centros de tecnificación agrí-cola. De hecho, para acentuar este efecto tuvolugar un cambio estratégico en 2007 según elcual se establecía la prioridad de los proyectosmencionados (de uso habitual por parte de lapoblación) por encima de otros más simbólicosque recibían atención preferente anteriormente,como podían ser la construcción de centros deconvenciones o la rehabilitación de edificios his-

119



29 Brautigam, D. (2008). China’s African Aid. Transatlantic challenges, The German Marshall Fund of the United States, WashingtonDFA - MOFCOM (2007). “Basic State of China’s External Assistance 2006” (ChineseOnly) http://jjhzj.mofcom.gov.cn/aarticle/g/200701/20070104316858.html30 DFA - MOFCOM (2007). “Basic State of China’s External Assistance 2006” (Chinese Only) http://jjhzj.mofcom.gov.cn/aarticle/

g/200701/20070104316858.html.


tóricos30. China tiene a África como principaldestinatario de su inversión exterior, y todo pare-ce indicar que es también en África donde máscooperación realiza y donde aplica los mayoresesfuerzos para mejorar el entendimiento con sussocios. En ese sentido cabe interpretar iniciativascomo el Fondo de Cooperación China-África(véase el epígrafe 5).

La cooperación debe ser también aceptable parala comunidad internacional de donantes. Denuevo, en virtud de su necesidad de mantenerrelaciones estables y sólidas con los países en losque está presente, China necesita “demostrar unaimagen de gran potencia que actúa responsable-mente31. En ese contexto cabe interpretar los pau-latinos esfuerzos de China por mejorar la transpa-rencia y calidad de la información que el gobier-no publica respecto a las actividades de ayuda, oel papel de mediador jugado en febrero de 2007con Sudán, a raíz del conflicto en Darfur y de lascríticas recibidas por mantener relaciones con elgobierno sudanés sin imponer condiciones deningún tipo en términos de respeto a losDerechos Humanos32.

Por último, la estrategia de cooperación chinapersigue ser aceptada internamente. Aunque tra-dicionalmente se buscó esta aceptación evitandola difusión de información respecto a las activida-des de cooperación, esto parece estar cambiando,como demuestra el hecho de que el UndécimoPlan Quinquenal (2006-2010) es el primero quehace referencia explícita a la ayuda exterior.Según Kobayashi (2008), este cambio podríadeberse a que la política de ayuda, y su papel den-tro de la estrategia que pretende garantizar la con-tinuidad del crecimiento económico, estaría losuficientemente madura como para poder empe-

zar a ser explicada de forma más abierta a la ciu-dadanía.

Compromisos explícitos en materia de ayuda

China no explicita de forma clara sus compromi-sos en materia de ayuda. Los objetivos básicosestán expresados, como se ha visto, en los PlanesQuinquenales. Más allá de eso, y para la coopera-ción con África, existen compromisos concretosen las declaraciones políticas elaboradas en lassucesivas cumbres del Foro de CooperaciónChina-África (véase el epígrafe 5), en los años2000, 2003, 2006 y 2009. La declaración que sur-gió de la cumbre de 2009 de Sharm el Sheik incor-pora por primera vez, junto a epígrafes dedicadosa cooperación económica, política y cultural, unapartado dedicado en exclusiva a la cooperaciónen el ámbito del desarrollo. Las líneas de actua-ción que se contemplan y los compromisos másrelevantes en cada una de ellas son los siguientes,siempre referidos al periodo 2010-2012:

• Alivio de deuda: cancelar la deuda correspon-diente a préstamos sin interés que vencen afinal de 2009 para países altamente endeuda-dos y PMA de África.

• Desarrollo de Recursos Humanos: formar a20.000 profesionales de diversos sectores.

• Educación: ofrecer 5.500 becas por año aestudiantes africanos; admitir a 200 profesio-nales africanos en programas de educaciónsuperior en administración pública; potenciarel desarrollo de los Institutos Confucianos.

• Cooperación científica: poner en marcha 100iniciativas conjuntas de investigación e invi-tar a 100 doctores africanos a llevar a caboactividades de investigación en China.

120


31 Wang, Hanjiang (2004). “China’s Aid to Foreign Countries in 2003”, China Commerce Yearbook 2005.32 Kobayashi, T. (2008). Evolution of China’s Aid Policy, Working Paper nº 27, Japan Bank for International Cooperation Institute

(JBICI), Tokyo.


• Reducción de la pobreza: transmitir la expe-riencia china en este ámbito a través de semi-narios y formaciones.

• Salud: dotar de material por valor de 500millones de yuanes (3.415 millones de dóla-res) a los 30 hospitales y 30 centros de trata-miento de malaria construidos por China enlos últimos 3 años; colaborar en la formaciónde 3.000 médicos y enfermeras y continuarcon el envío de equipos médicos a trabajarsobre el terreno.

• Cambio climático y protección medioambien-tal: colaboración en el establecimiento de ini-ciativas de producción de energías limpias einvestigación en el área medioambiental.

• Prevención de desastres: formación en técni-cas de respuesta ante catástrofes.

• Turismo: promoción de África y China comodestinos turísticos.

Como se refleja en esta relación de compromi-sos, la cooperación en el ámbito del desarrolloincluye, junto a actividades que podrían compu-tarse como ayuda al desarrollo, otras acciones decooperación que representan un estrechamientode los lazos de China y el país receptor, comopueden ser la difusión de la cultura china a travésde los Institutos Confucianos o la promoción delturismo entre los dos países.

5. Modalidades de ayuda

China otorga su ayuda principalmente mediantela vía bilateral, aunque una parte menor de losfondos se canaliza de forma multilateral y tam-bién se han impulsado iniciativas de tipo especí-ficamente regional. Este epígrafe se dedica a pre-sentar algunas cifras básicas, así como las princi-pales formas de articulación de estas modalidadesy los diferentes actores implicados en ellas.

5.1. Ayuda bilateral

Varios rasgos caracterizan a la ayuda bilateralchina. En primer lugar, se trata de una ayuda arti-culada a partir de relaciones mantenidas entregobiernos: siempre es el gobierno del país recep-tor el que llega a un acuerdo con el gobiernochino, o como mínimo quien, en su caso, refren-da el acuerdo firmado entre alguna entidad delpaís y China. Además, no existe participación dela sociedad civil, ni del país receptor ni de China.

En segundo lugar, se trata de una ayuda fuerte-mente ligada. En el caso de actividades en el sec-tor de la construcción, la puesta en práctica de losproyectos corre siempre a cargo de empresas chi-nas, que concurren a las licitaciones del gobiernoy son las encargadas de aportar como mínimo el50% de los bienes y servicios necesarios para laconsecución del proyecto, incluyendo mano deobra, equipo, tecnología, capital, bienes y forma-ción. En el caso de la cooperación técnica, es elgobierno el que aporta el personal cualificado quelleva a cabo los proyectos.

En tercer lugar, la única condición a la que sesupedita la concesión de ayuda bilateral es elreconocimiento de que existe “una sola China”,lo que exige la ruptura de relaciones diplomáticascon Taiwán. No hay condicionalidad alguna rela-cionada con la política interna del receptor, suspolíticas macroeconómicas, su desempeño insti-tucional, la lucha contra la corrupción o la trans-parencia con la que actúa.

La ayuda bilateral se ejecuta fundamentalmentemediante donaciones, préstamos –ya sea sin inte-rés o concesionales– y alivio de deuda. En lo quese refiere a las donaciones, son ampliamente uti-lizadas por China, siempre bajo la responsabili-dad del MOFCOM, y suele adoptar dos formas.La primera consiste en proyectos que se financianíntegramente mediante donación, como puedanser la ayuda humanitaria, los equipos médicos

121



sobre el terreno, las becas para estudiantes de paí-ses en desarrollo, la formación de profesionales olos programas de voluntariado. En algún caso hayproyectos en el ámbito de la construcción que sonigualmente donados de forma íntegra y se centranen infraestructuras públicas como escuelas, hos-pitales o viviendas de bajo precio. La segundamodalidad incluye un elemento concreto dedonación en un proyecto más amplio financiadomediante otro mecanismo, por ejemplo un prés-tamo. En estos casos, el elemento de donaciónsuele ir destinado a aportaciones materiales o aalguna de las actividades señaladas más arriba.Por ejemplo, los materiales en un proyecto cons-tructivo o el componente de cooperación técnicade un proyecto de tecnificación agrícola son habi-tualmente en forma de donación, aunque se ins-criban en un proyecto que no es una donación ensu totalidad.

Los préstamos sin interés también son responsa-bilidad del MOFCOM. Antes de la reforma delsistema chino de ayuda, a mediados de la décadade los noventa, el préstamo sin interés era laúnica alternativa a la donación. A pesar de laintroducción en 1995 del préstamo concesional,siguió vigente el préstamo sin interés pero conuna utilización menor. Se caracteriza por tenerunas condiciones muy ventajosas para el prestata-rio: repago en veinte o treinta años con periodode carencia de quince años, siendo ambos perio-dos ampliables. Se permite la reestructuración dela deuda, el cambio negociado a una donación, o

el repago en especie a petición del prestatario33.

Los préstamos concesionales son un instrumen-to de gran importancia para la cooperación china,aunque resulta difícil estimar adecuadamente suvolumen (véase el epígrafe 6)34. El gobiernochino controla este instrumento a través de losMinisterios de Asuntos Exteriores, de Finanzas ydel MOFCOM35. Este último es el responsable deformular la política de préstamo concesional, asícomo de firmar el acuerdo de concesión del cré-dito por parte de China, siempre en el marco delas directrices que marca el Departamento dePlanificación Política del Ministerio de AsuntosExteriores. Eximbank, con la supervisión cercanadel MOFCOM, tiene responsabilidad en la identi-ficación de los proyectos que reciben financia-ción, la firma del préstamo, el desembolso delmismo, el seguimiento de las operaciones y laposterior recepción del principal y de los intere-ses (Kobayashi, 2008). Eximbank también realizauna evaluación ex post de algunos de los proyec-tos financiados de esta forma.

El objetivo del programa de créditos concesiona-les es doble36. Por una parte, financiar proyectosmanufactureros, de construcción de infraestruc-turas o de bienestar social, que generen promete-dores rendimientos económicos o destacablesbeneficios sociales. Por otra parte, permitir queempresas chinas suministren servicios o bienes decualquier tipo, como tecnología y electrónica, alos países prestatarios37.

122



34 Brautigam, D. (2008). China’s African Aid. Transatlantic challenges, The German Marshall Fund of the United States, Washington.35 Banco de Exportaciones e Importaciones de China (2010). Credit: Chinese Government Concessional Loan and Preferential Export

Buyer’s Credit, accesible en: http://english.eximbank.gov.cn/businessarticle/activities/loan/200905/9398_1.html36 Banco de Exportaciones e Importaciones de China (2010). Credit: Chinese Government Concessional Loan and Preferential Export

Buyer’s Credit, accesible en: http://english.eximbank.gov.cn/businessarticle/activities/loan/200905/9398_1.html37 La petición de este tipo de préstamos es realizada por el gobierno del país receptor al gobierno chino, que decide sobre la concesión

del mismo tras un proceso de valoración en coordinación con Eximbank (Banco de Exportaciones e Importaciones de China, 2010)..


Varios son los requisitos establecidos para la con-cesión de un préstamo concesional38. Primero, elproyecto al que se destina el préstamo debe seraprobado por ambos gobiernos. Segundo, elEstado receptor debe tener lazos diplomáticos conChina, una relativa estabilidad política y económi-ca y una suficiente capacidad de endeudamiento.Tercero, el proyecto debe ser técnicamente factibley ofrecer perspectivas de rendimiento económico.Cuarto, el proyecto debe ofrecer beneficios socia-les. Quinto, el contratista o exportador, si lo hay,debe ser chino. Sexto, como mínimo el 50% de losbienes (equipamiento, material y tecnología) yservicios necesarios para el proyecto serán propor-cionados por China. Las empresas del país recep-tor pueden ser contratistas si forman una empresaconjunta con una compañía china. Y, séptimo, lasnecesidades locales de fondos, personal y materia-les deben estar garantizadas por anticipado porparte del prestatario.

En los casos en los que hay una empresa contra-tista que son la mayoría , una vez que los dosgobiernos han firmado el acuerdo de concesióndel préstamo y se ponen en marcha las activida-des, el gobierno chino desembolsa paulatinamen-te los fondos a la empresa siempre que el gobier-no prestatario informe positivamente de los avan-ces que experimenta el proyecto. Por tanto, losfondos concedidos no pasan en ningún momentopor las manos del gobierno receptor.

Por último, junto a donaciones y préstamos,entre los instrumentos de la ayuda bilateral chinadestacan las operaciones de alivio de deuda, cuyagestión es responsabilidad del Ministerio de

Finanzas. China ha realizado cancelaciones dedeuda a países africanos altamente endeudadosque se encuentran entre los más pobres delmundo. En este sentido su política es análoga a laseguida por los países de la OCDE en el marco delas iniciativas HIPC. La diferencia se encuentra enel hecho de que China no establece apenas condi-ciones de tipo económico o de desempeño guber-namental a cambio del alivio de deuda39.

5.2. Ayuda Multilateral

Los fondos de ayuda que China canaliza a travésde organismos multilaterales, cuya gestión se rea-liza desde el Ministerio de Finanzas, no hanalcanzado cifras muy elevadas40. Desde el año1998 estos fondos han supuesto volúmenes anua-les entre 2,5 millones de dólares y 8 millones dedólares, registrándose tan sólo dos excepciones:en 2005 se alcanzaron los 35 millones de dólares,y en 2008 se llegó a los 194 millones de dólarescomo resultado de las reposiciones trienales alBanco Mundial, al Banco Africano de Desarrollo(BAfD) y al Banco Asiático de Desarrollo (BAsD).

En lo que se refiere a los bancos multilateralesde desarrollo, cabe destacar el vínculo especial-mente importante de China con el BAfD, al quepertenece desde 198541. Este organismo ha sidohasta ahora el principal receptor de la coopera-ción multilateral china, recibiendo 121 millonesde dólares en el periodo 2000-2009 (gráfico 3).Aparte de las aportaciones que realiza periódica-mente a esta institución, China acogió en 2007 la42ª reunión de directivos del Banco, en Shanghai.

123


38 Banco de Exportaciones e Importaciones de China (2010). Credit: Chinese Government Concessional Loan and Preferential ExportBuyer’s Credit, accesible en: http://english.eximbank.gov.cn/businessarticle/activities/loan/200905/9398_1.html


(JBICI), Tokyo.41 La participación de China en el capital de Banco Africano de Desarrollo es del 1,126%, la decimotercera en importancia entre los

24 miembros no africanos.


Asimismo, China pertenece al BAsD desde 1986,al que realiza aportaciones suplementarias desde2005, y que se erige en el segundo organismoreceptor de la cooperación multilateral china,recibiendo 62,8 millones de dólares en el periodo2000-200942. Por su parte, el Banco Mundial tam-bién es socio de la cooperación multilateral china,registrándose en 2008 la primera y única hastael momento aportación a la AsociaciónInternacional de Desarrollo (IDA)43.

Junto a ello, China colabora con los organismosde Naciones Unidas. Destacan las aportaciones alPrograma Mundial de Alimentos (PMA) 38,7millones de dólares 1998 y 2009 y al Fondo de

Naciones Unidas para Población (FNUAP) (11,7millones de dólares). Además, desde 2009, en elmarco del Fondo de Cooperación China-África,existe el compromiso de aportar 30 millones dedólares a la Organización para la Alimentación yla Agricultura (FAO) para impulsar la creación deun fondo de apoyo a iniciativas de cooperaciónSur-Sur en las que esté involucrada China y quese relacionen con el Programa de SeguridadAlimentaria de este organismo44.

Aunque de menor cuantía, China realiza tam-bién contribuciones al Fondo de Naciones Unidaspara la Mujer (UNIFEM), al Fondo de NacionesUnidas para el Desarrollo de la Capitalización

124


Gráfico 3. Principales receptores multilaterales de la ayuda china, 1998-2009

Fuente: elaboración propia a partir de datos del BM; BAfD; BAsD; PMA; Fondo Global contra el Sida, la malaria y la tuberculosis; yFNUAP. Datos deflactados con el Consumer Price Index de Estados Unidos (Bureau of Labour Statistics).

42 La participación de China en el capital de Banco Asiático de Desarrollo es del 6,43% del capital, solo por detrás de Estados Unidosy Japón.

43 La participación de China en el capital de Banco Mundial es del 2,85%, similar a la de países como Canadá, India, Italia, Rusia yArabia Saudí.

44 FOCAC (2009). FORUM ON CHINA-AFRICA COOPERATION SHARM EL SHEIKH ACTION PLAN(2010-2012), accesible enhttp://www.focac.org/eng/dsjbzjhy/hywj/t626387.htm


(UNCDF) y al Fondo de Naciones Unidas para laInfancia (UNICEF). Por último, ha contribuido alFondo Global contra el SIDA, la malaria y latuberculosis con un monto global de 15,3 millo-nes de dólares entre 2002 y 2009.

5.3. Cooperación regional

De forma coherente con la estrategia going globalenunciada en el Décimo Plan Quinquenal (2001-2005), China ha promovido a lo largo de la últi-ma década la creación de diferentes foros regiona-les, dedicados a tratar de forma integral las rela-ciones entre cada grupo de países y China, inclu-yendo aspectos como inversión, comercio, seguri-dad, cooperación institucional, relaciones inter-nacionales y ayuda. En concreto, se ha conforma-do el Foro de Cooperación China-África (2002),el Foro de Cooperación Económica y ComercialChina-Caribe (2003), el Foro de CooperaciónEconómica y Comercial entre China y Países deHabla Portuguesa (2003), el Foro de Cooperaciónentre China y los Estados Árabes (2004) y, porúltimo, el Foro de Cooperación EconómicaChina-Islas del Pacífico (2006).

El más activo de estos foros es sin duda el Forode Cooperación China-África (FOCAC), cuyaexistencia es anterior a la estrategia going global,y que supone una cierta institucionalización deuna relación que se ha ido asentando progresiva-mente desde la década de los sesenta y que hoyestá muy consolidada45. El FOCAC organizacumbres que reúnen a sus Estados miembros, que

son 49 países africanos todos los del continen-te excepto Burkina Faso, Swazilandia, Gambia ySanto Tomé y China. Se constituyó durante la IConferencia Interministerial de Beijing (2000) ydesde entonces se reúne cada tres años, de formaalternativa en China y África.

Estos foros son aprovechados por China paraanunciar sus compromisos en todas las áreas,incluyendo la ayuda, para los siguientes tresaños46. Así, durante la III ConferenciaInterministerial del Foro de Cooperación China-África celebrada en Beijing (2006), se creó elFondo para el Desarrollo China-África, una líneade crédito de 5.000 millones de dólares para queinversores chinos, o inversores africanos asocia-dos con chinos, adquirieran acciones de empresasafricanas agrícolas, industriales, mineras, manu-factureras y de infraestructuras (FOCAC, 2006).Tres años después, en la cumbre del FOCAC de2009, China estableció el compromiso de incre-mentar este fondo en 3.000 millones de dólaresadicionales (FOCAC, 2009).

6. La ayuda china en cifras

Resulta difícil determinar el volumen total defondos que China destina a actividades que elCAD de la OCDE computaría como Ayuda Oficialal Desarrollo (AOD). Existe poca información ofi-cial publicada y la que hay presenta importantesproblemas de fragmentación. Las cifras integran,sin desagregación posible, conceptos de gasto que

125


45 En 1960 sólo cinco países africanos tenían relaciones diplomáticas con China y únicamente con Guinea existían acuerdos de coo-peración económica. En 2007, únicamente tres países africanos no tenían relaciones diplomáticas con China y de los 49 restantes,41 eran receptores de proyectos de cooperación económica o técnica (Brautigam, 2008).

46 FOCAC (2000). Programme for China-Africa Cooperation in Economic and Social Development, disponible enhttp://www.focac.org/eng/ltda/dyjbzjhy/DOC12009/t606797.htm; FOCAC (2003). Forum on China-Africa Cooperation-Addis AbabaAction Plan, accesible en http://www.focac.org/eng/ltda/dejbzjhy/DOC22009/t606801.htm; FOCAC (2006). Forum on China-AfricaCooperation Beijing Action Plan (2007-2009), accesible en http://www.focac.org/eng/ltda/dscbzjhy/DOC32009/t280369.htm;FOCAC (2009). FORUM ON CHINA-AFRICA COOPERATION SHARM EL SHEIKH ACTION PLAN(2010-2012), accesible enhttp://www.focac.org/eng/dsjbzjhy/hywj/t626387.htm


no computarían como AOD para el CAD (porejemplo donaciones para bienes militares) a la vezque excluyen otros que sí serían contabilizadoscomo tal (por ejemplo el principal de un présta-mo concesional).

En el presente epígrafe se analiza el volumenagregado de la ayuda china durante los últimos15 años. Se presentan, en primer lugar, las cifrasoficiales y se analizan las diferencias entre los cri-terios de cómputo que utiliza China y los que uti-liza el CAD. A continuación se discute la magni-tud de los conceptos de gasto en los que haydivergencia de criterios y se analizan también loserrores de sobreestimación que en ocasiones apa-recen a la hora de medir la ayuda china. Por últi-mo, se presenta un análisis de la ayuda china porsectores y regiones geográficas.

6.1. Evolución de la ayuda china

Los datos oficiales existentes provienen delGasto en Asistencia Externa que el gobiernochino publica anualmente desde 1993 en elFinance Year Book of China (cuadro 2). Son éstaslas cifras que toma en consideración gran parte dela literatura existente al respecto47.

Tomando estas cifras se aprecia una evoluciónclaramente ascendente, aunque con un volumende ayuda máximo que no alcanza los 1.500 millo-nes de dólares. Esto significa que en 2007, en unavirtual comparación con los donantes del CAD,China se situaría en decimoséptima posición en

términos absolutos y en el último lugar en térmi-nos relativos, al dedicar el 0,04% de su RNB a“asistencia externa” (cuadro 3).

No existen cifras oficiales desagregadas de laasistencia externa, pero una publicación explica-tiva del Ministerio de Finanzas sobre los presu-puestos de China ayuda a clarificar los conceptosque se incluyen en ella, y que pueden ser agrupa-dos de la siguiente forma48:

• Donaciones: en especie (equipamientos, mer-cancías y material militar) o en efectivo.

• Préstamos sin interés: todo el principal delpréstamo.

• Préstamos concesionales: solamente el ele-mento de subvención que proporciona elgobierno a la tasa de interés49.

• Cooperación técnica: sueldos de expertos encualquier área y administradores enviados atrabajar a países receptores para supervisar yadministrar la ejecución de los proyectos.

• Equipos médicos: sueldos de los profesionalesenviados al terreno.

• Formación: gastos de formación de profesio-nales de los países en desarrollo que se for-men en China.

En comparación con los conceptos que compu-tan como AOD para el CAD, no se incluyen en elcaso chino la ayuda multilateral, el principal delos préstamos concesionales, el alivio de deuda nilas becas ofrecidas a estudiantes extranjeros. En

126


47 Qi, G. (2007). China’s Foreign Aid: Policies, Structure, Practice and Trend, presented at University of Oxford/Cornell UniversityConference “New Directions in Development Assistance”, 11-12 June 2007; Brautigam, D. (2008). China’s African Aid. Transatlanticchallenges, The German Marshall Fund of the United States, Washington; Kobayashi, T. (2008). Evolution of China’s Aid Policy,Working Paper nº 27, Japan Bank for International Cooperation Institute (JBICI), Tokyo.

48 Ministerio de Finanzas de China (1998). Measures on Budget Management of Foreign Aid, publicado el 24 de junio de 1998;Brautigam, D. (2008). China’s African Aid. Transatlantic challenges, The German Marshall Fund of the United States, Washington.

49 Los donantes del CAD, a diferencia de China, contabilizan como AOD todo el principal del préstamo, cuando las condiciones deéste tienen el grado de concesionalidad exigido.


127


50 Datos obtenidos a partir de las siguientes fuentes: gastos de asistencia externa: Kobayashi (2008) (datos de Finance Year Book ofChina) de 1995 a 2003; Brautigam (2008) de 2004 a 2006; China Statistical Yearbook para el dato de 2007; Renta Nacional Bruta apartir de China Statistical Yearbook; Series deflactadas con el índice Consumer Price Index de Estados Unidos (Bureau of LabourStatistics)

Cuadro 2. Gasto en asistencia externa del gobierno chino, 1995-2007

Año

Gasto Total Asistencia Externa

(millones de USD de 2007)

Renta Nacional Bruta de China

(miles de millones USD de 2007)

Gasto Total Asistencia Externa(% sobre la RentaNacional Bruta)

1995 472 972 0,05%

1996 511 1.112 0,05%

1997 553 1.212 0,05%

1998 571 1.212 0,04%

1999 590 1.330 0,04%

2000 667 1.425 0,05%

2001 666 1.529 0,04%

2002 696 1.658 0,04%

2003 711 1.840 0,04%

2004 806 2.116 0,04%

2005 983 2.385 0,04%

2006 1.080 2.750 0,04%

2007 1.467 3.306 0,04%

Fuente: elaboración propia50


sentido contrario, el gasto militar es computadopor China como asistencia mientras el CAD no locomputa como AOD. Las cifras de cooperaciónmultilateral ya se han discutido en el epígrafe 5.2,

con lo que ahora restaría estimar, en la medida delo posible, el volumen de fondos que China dedi-ca a cada uno de los otros ámbitos en los que suscriterios de cómputo difieren de los del CAD.

128


Cuadro 3. China entre los donantes del CAD, 2007*

AOD (millones de dólares) % AOD/RNB

Estados Unidos 21.787 0,16

Alemania 12.291 0,37

Francia 9.884 0,38

Reino Unido 9.849 0,35

Japón 7.679 0,17

Holanda 6.224 0,81

España 5.140 0,37

Suecia 4.339 0,93

Canadá 4.080 0,29

Italia 3.971 0,19

Noruega 3.728 0,95

Australia 2.669 0,32

Dinamarca 2.562 0,81

Bélgica 1.951 0,43

Austria 1.808 0,5

Suiza 1.685 0,38

China* 1.467 0,04

Irlanda 1.192 0,55

Finlandia 981 0,39

Grecia 501 0,16

Portugal 471 0,22

Luxemburgo 376 0,92

Nueva Zelanda 320 0,27

Islandia 48 0,27

*Las cifras de China corresponden a su gasto en asistencia externaFuentes: OCDE, China Statistical Yearbook


El primer ámbito a estudiar lo constituyen lospréstamos concesionales, sobre los que cabe ana-lizar, por una parte, si deben ser consideradoscomo ayuda y, por otra, qué volumen tienen yhasta qué punto podrían modificar, si se conside-rasen como ayuda, las cifras oficiales que Chinacomputa.

No está claro que los préstamos concesionalesde China tengan un grado de concesionalidad talque pudieran ser considerados como AOD por elCAD. Las condiciones de los préstamos no sonpúblicas y no hay acuerdo respecto a esta cues-tión en la literatura51. Por otra parte, e indepen-dientemente de las condiciones económicas, unpréstamo computable como AOD debe estar diri-gido, según el CAD, a la promoción del desarro-llo. Eximbank especifica que sus préstamos deben

destinarse a proyectos de manufacturas, cons-trucción de infraestructuras o bienestar social quepermitan generar beneficios económicos o socia-les. En principio todas estas modalidades soncompatibles con la promoción del desarrollo.

Los proyectos de Eximbank estudiados porHubbard se dirigen mayoritariamente a infraes-tructuras de diferentes tipos (gráfico 4)52. Portanto, la escasa información disponible pareceindicar que los préstamos se dedican a actividadesque promueven el desarrollo en su vertiente defomento del tejido productivo, lo cual no contra-dice los criterios del CAD para los préstamos con-cesionales y, sobretodo, muestra una clara sinto-nía entre la práctica de la cooperación y la apro-ximación estratégica al desarrollo que se pretendepromover (véase el epígrafe 4).

129


51 El CAD especifica que los préstamos son computables como AOD si tienen un grado de concesionalidad como mínimo del 25%.Eximbank no hace públicas las condiciones específicas de los préstamos y diferentes autores, utilizando fuentes alternativas, llegana conclusiones divergentes. Reisen (2007), a partir de entrevistas con personal de Eximbank, averigua que los términos más habi-tuales conducirían a un componente concesional del 22,17%; por el contrario, Hubbard (2007), a partir de información reveladapor los países receptores respecto a 28 proyectos concretos, llega a la conclusión contraria.

52 Hubbard, P. (2007). Aiding Transparency: What We Can Learn About China Exim Bank’s Concessional Loans, Working Paper Number126, Center for Global Development.

Gráfico 4. Asignación sectorial de 28 préstamos concesionales de Eximbank, 1995-2007

Fuente: elaboración propia a partir de Hubbard (2007)


En cuanto al volumen de los préstamos concesio-nales, la información existente es también muylimitada. Eximbank publicó en 2001 datos respec-to al periodo 1996-2001, recogidos por Kobayashi,que indican un importante crecimiento del volu-men comprometido por esta vía (en precios de2007), desde los 30 millones de dólares de 1996hasta los 140 millones de dólares en 200153.

China incluye en su Gasto en Asistencia Externaúnicamente el subsidio a la tasa de interés de lospréstamos, pero no el principal de los mismos. Siestos préstamos se consideraran como AOD, debe-ría incluirse el principal en el total de la ayudachina para poderla comparar de forma más ade-cuada con la de los donantes tradicionales. Lospréstamos concesionales suponían, ya en 2001, un21% del total de asistencia externa computada porChina (140 millones de dólares para una asisten-cia externa de 666 millones de dólares).

La asistencia externa mantiene una clara tenden-cia ascendente desde entonces y lo mismo parecesuceder con los préstamos concesionales, aunqueno hay datos precisos al respecto. En su informeanual de 2005, Eximbank afirma que en el periodo2001-2005 el número de préstamos concesionalescomprometidos creció a una tasa anual del 35%54.Esto es coherente con el planteamiento chino, yaque se trata de un instrumento muy funcional parala internacionalización de la empresa (uno de losdos objetivos explícitos de la ayuda y principal

razón de ser de Eximbank), que además fue creadoen 1995 con el fin de convertirse precisamente en elelemento central de la estrategia de cooperación.

Nada hace pensar, por tanto, que la tendencia decrecimiento entre 2000 y 2005 de los préstamos con-cesionales se haya visto interrumpida posteriormen-te55. Además, Eximbank está expandiendo de formamuy importante su cartera total de activos de crédi-to, a una tasa media del 33% entre 2005 y 2008, lle-gando a un valor de 53.744 millones de dólares en200856. Aunque el volumen de los préstamos conce-sionales se puede estimar entre el 2% y el 3% de lacartera total, parece bastante probable que la expan-sión del conjunto de la actividad del Banco hayavenido acompañada de un incremento sustancial delos fondos dedicados a préstamos concesionales.

En definitiva, la ausencia de información no per-mite realizar ninguna afirmación categórica eneste sentido, pero parece muy probable que lospréstamos concesionales tengan actualmente unpeso relevante en comparación con la asistenciaexterna computada por China, superior incluso al21% del total que ya representaban en 2001.

El segundo ámbito que cabe estudiar es el aliviode deuda. En 2007 China había cancelado deudapor valor de 2.130 millones de dólares a un con-junto de 44 países algunos de ellos dentro de laIniciativa HIPC , entre los cuales había 31 paísesafricanos que recibieron cancelaciones por valorde 1.400 millones de dólares57. Entre 2006 y 2009

130


53 Kobayashi, T. (2008). Evolution of China’s Aid Policy, Working Paper nº 27, Japan Bank for International Cooperation Institute(JBICI), Tokyo; Banco de Exportaciones e Importaciones de China (2001). Credit: Chinese Government Concessional Loan andPreferential Export Buyer’s Credit, accesible en: http://english.eximbank.gov.cn/businessarticle/activities/loan/200905/9398_1.html

54 Banco de Exportaciones e Importaciones de China (2005). China EXIMBANK Annual Report, disponibles en http://english.exim-bank.gov.cn/annual/2007fm.shtml

55 Brautigam, D. (2009). China’s African Aid. Transatlantic challenges, The German Marshall Fund of the United States, Washington.56 Banco de Exportaciones e Importaciones de China (varios años). China EXIMBANK Annual Report, disponibles en

http://english.eximbank.gov.cn/annual/2007fm.shtml57 Qi, G. (2007). China’s Foreign Aid: Policies, Structure, Practice and Trend, presented at University of Oxford/Cornell University

Conference “New Directions in Development Assistance”, 11-12 June 2007. Estos datos son asumidos también por Brautigam(2008) y Reisen (2007).


la previsión era condonar 1.280 millones de dóla-res adicionales a países africanos. Si se cumplieraeste compromiso, China habría cancelado hasta2009 un total de 3.410 millones de dólares, lo quesignificaría el 60% de la deuda en la que figuracomo acreedor.

Es difícil, sin embargo, añadir al cómputo totalde ayuda el alivio de deuda, ya que no se puedeestimar de forma razonada su distribuciónanual. Suponiendo que el compromiso para el2006-2009 se haya cumplido, de lo que tampo-co parece haber constancia, se podría estimaruna cota inferior (solo incluyendo países africa-nos) de 320 millones de dólares por año, sinduda relevante frente a los 1.467 millones dedólares de asistencia externa de 2007 pero queno alteraría sustancialmente las cifras oficialessi fuera tenida en cuenta. Es difícil que se man-tengan volúmenes de alivio de deuda similaresen el futuro, porque las posibilidades de condo-nación suplementaria cada vez son más reduci-das. Por tanto, no parece ser éste un componen-te clave para estimar adecuadamente la magni-tud del conjunto de la ayuda en los próximosaños.

El tercer ámbito a analizar es la ayuda median-te becas. Los únicos datos que hay disponiblesal respecto se refieren a países africanos, a par-tir de la información que China ofrece en lassucesivas reuniones del FOCAC. En la IIConferencia Ministerial del FOCAC celebradaen Adís Abeba (2003), se estableció el compro-

miso de poner en marcha un programa de becas,pero sin especificar objetivos cuantitativosespecíficos58. Posteriormente, en la IIIConferencia Ministerial (Beijing, 2006), seseñaló la existencia de unos 2.000 estudiantesbecados por año, así como el objetivo de alcan-zar los 4.000 en 200959. Según se informó en laIV Conferencia del FOCAC, celebrada en Sharmel Sheikh en noviembre de 2009, esta meta ya sehabría alcanzado60. En todo caso, no se puedeestimar la importancia cuantitativa de estamodalidad de ayuda.

El último ámbito referido es el gasto militar. Hayconstancia únicamente de cuatro proyectos rela-cionados con gasto militar que se hayan compu-tado como asistencia externa. Se detallan en unalista de proyectos de planta completa finalizadosentre 2000 y 2005 compilada por Kobayashi apartir del China Commerce Yearbook61. Los cuatroproyectos son de construcción de viviendas ybarracones militares pero no es posible conocersu importe concreto. No obstante, se trata de cua-tro proyectos de un total de 102 finalizados en eseperiodo, por lo que parece que la exclusión deeste gasto no modificaría las cifras oficiales deayuda de forma relevante. Cabe señalar, además,que es posible que existan más acciones de coo-peración militar a través de proyectos de coopera-ción técnica, pero tampoco existe ninguna evi-dencia al respecto, siendo imposible ir más allá enel análisis de este ámbito con la información dis-ponible.

131


58 FOCAC (2003). Forum on China-Africa Cooperation-Addis Ababa Action Plan, accesible en http://www.focac.org/eng/ltda/dejbzjhy/DOC22009/t606801.htm

59 FOCAC (2006). Forum on China-Africa Cooperation Beijing Action Plan (2007-2009), accesible en http://www.focac.org/eng/ltda/dscbzjhy/DOC32009/t280369.htm

60 FOCAC (2009). Implementation of the Follow-up Actions of the Beijing Summit of the Forum on China-Africa Cooperation, acce-sible en http://www.focac.org/eng/dsjbzjhy/hywj/t627504.htm



6.2. Estimación de la ayuda china según los criterios del CAD

El recorrido realizado hasta ahora permite dis-cutir hasta qué punto son comparables las cifrasde asistencia externa de China con las de losdonantes tradicionales. Los criterios de cómputodel CAD difieren de los que China aplica en cincoconceptos. Cuatro de ellos becas, gasto militar,ayuda multilateral y alivio de deuda no parecentener, por el volumen estimado, relevancia encomparación con la asistencia total. En cambio,todo indica que los préstamos concesionales sítienen un volumen relativamente importante quepodría alterar significativamente al alza las cifrascomputadas por China, aunque cabe recordar queno existe consenso respecto a si estos préstamosserían computables como ayuda según los crite-rios del CAD, en función de su grado de concesio-nalidad62.

En suma, lo más razonable parece ser considerarlas cifras oficiales como la mejor aproximaciónposible, aunque teniendo en cuenta que probable-mente están subestimadas. El principal de lospréstamos concesionales supuso en 2001 últi-mo año para el que se tienen datos completosun total de 140 millones de dólares, es decir, el21% de la asistencia externa registrada ese año.Adicionalmente, la importancia relativa de lospréstamos concesionales frente a la asistenciaexterna podría haber crecido, considerando quelos préstamos concesionales se incrementaron ennúmero hasta el 2005, que Eximbank ha expandi-do de forma muy importante su actividad (presu-miblemente también los préstamos concesiona-

les) y, por último, que los préstamos concesiona-les tienen una gran importancia estratégica den-tro del esquema de cooperación chino.

Una vez discutida una estimación razonable delvolumen total de ayuda, conviene señalar que lascifras de ayuda china que se publican están enocasiones sobreestimadas. Esto sucedería porvarios motivos63. En primer lugar, porque Chinaplantea a menudo esquemas de financiación inte-grada en sus relaciones de cooperación económi-ca. Eximbank tiene múltiples instrumentos definanciación, entre los cuales encontramos lospréstamos concesionales que serían candidatos acomputar como AOD. Sin embargo, la gran mayo-ría de su cartera está compuesta por créditos paracompradores de exportaciones chinas y créditospara los exportadores chinos. En muchas ocasio-nes estos préstamos son percibidos por determi-nados autores o medios de comunicación comoayuda, aunque no son concesionales ni China losconsidera como tal. Lo cierto es que los actoresinvolucrados −contratistas y exportadores chinosjunto con gobiernos extranjeros− y las actividadesa las que se dedican los préstamos pueden sermuy similares, y ello puede facilitar la confusión.

Autores como Lum argumentan que las cifras deayuda china deberían revisarse al alza64. En sutrabajo defiende que gran parte de la inversiónque China realiza en los países en desarrollo, aun-que sea no concesional, está respaldada medianteacuerdos oficiales bilaterales y no supone ningúnriesgo financiero para las compañías chinas. Portanto, un criterio de cómputo más flexible impli-caría contabilizar parte de lo que se considerainversión como ayuda. Ciertamente, la inversión

132


62 El cálculo exacto exigiría añadir el principal de los préstamos pero descontar el subsidio a la tasa de interés de los mismos, que yaestaba contabilizado como ayuda en el Gasto en Asistencia Exterior.

63 Brautigam, D. (2008). China’s African Aid. Transatlantic challenges, The German Marshall Fund of the United States, Washington.64 Lum T., Fischer H., Gomez-Granger J., Leland A. (2009). China’s foreign aid activities in Africa, Latin America, and Southeast Asia,

Congressional Research Service.


cuenta con un apoyo decidido por parte delgobierno chino y está muy relacionada con laayuda, ya que en ambos ámbitos actúan los mis-mos contratistas y exportadores. No obstante, noparece exacto, ni necesario para analizar adecua-damente la acción china en los países en desarro-llo, catalogar gran parte de esa inversión comoayuda. Al hacerlo, se obtienen cifras que parecenclaramente sobreestimadas, al situar la ayudachina entre los 20.000 y 25.000 millones de dóla-res por año en 2006 y 20065 .

El segundo factor que explicaría la posiblesobreestimación se relaciona también con la acti-vidad inversora. El gobierno chino ofrece finan-ciación preferencial a sus empresas. Éstas puedenasí ofrecer crédito ventajoso a gobiernos o empre-sas estatales de países en desarrollo para la com-pra de exportaciones chinas. Como el mecanismoes en realidad el mismo que el de la ayuda, con elgobierno chino subsidiando la tasa de interés delpréstamo, esta financiación preferencial en oca-siones se denomina “ayuda”. China no la compu-ta como tal porque el subsidio no es comparableal que existe en el caso de los préstamos concesio-nales. Pero de nuevo la débil frontera que separauno y otro tipo de financiación contribuye a quese agreguen ambas magnitudes como si fueran lomismo66.

Una tercera fuente de sobreestimación tiene quever con los plazos de desembolso. Es habitual queen el ámbito de la OCDE, cuando se establecen

compromisos de desembolsos financieros, sesobreentienda que todo está referido a plazosanuales. China, en cambio, suele ofrecer tanto suasistencia como cualquier tipo de financiaciónmediante líneas de crédito por un importe totalaccesible a lo largo de tres o más años. En ocasio-nes, el total disponible a lo largo de tres años seha podido interpretar como financiación anual.

Por último, la falta de familiaridad con la defini-ción de lo que se considera computable comoAOD supone también un riesgo de sobreestima-ción, como ha sucedido en el caso de una publi-cación económica que afirmó que el Fondo parael Desarrollo China-África se creaba para darayuda a África por valor de 5.000 millones dedólares, cuando es un fondo de inversión que nopresenta ningún grado de concesionalidad67.

6.3. Principales rasgos de la ayuda china

Distribución por instrumentos

China utiliza principalmente el proyecto comoeje de su política de cooperación, adquiriendotres modalidades distintas68. El proyecto de plantacompleta es quizá el instrumento de cooperaciónmás característico de la cooperación china, y unode los más utilizados. Suele estar financiadomediante préstamos sin interés y consiste en unaobra de construcción o ingeniería llevada a caboen todos los casos por un contratista chino.

133


65 Lum T., Fischer H., Gomez-Granger J., Leland A. (2009). China’s foreign aid activities in Africa, Latin America, and Southeast Asia,Congressional Research Service.

66 Por ejemplo, en el informe de seguimiento que se hizo en 2009 sobre el cumplimiento de los compromisos adquiridos en la cum-bre del FOCAC de 2006, bajo el epígrafe “Asistencia al desarrollo y alivio de deuda” China declara que entre 2006 y 2009 se hanconcedido préstamos concesionales por valor de 2.647 millones de dólares y 2.000 millones en préstamos preferenciales. Aunquela propia China compute como ayuda solamente el subsidio a la tasa de interés de los primeros, y nada en el caso de los segundos,la confusión es fácil por el hecho de nombrar ambos instrumentos bajo un mismo epígrafe denominado “Asistencia al desarrollo”.


(JBICI), Tokyo.


Ejemplos de ello pueden ser la construcción deun hospital o de una estación de irrigación deplantación de arroz. En 2005 había en África 26proyectos activos de planta completa. Se intentalograr la máxima calidad en este tipo de proyec-tos mediante dos vías. Por una parte, los equiposque el contratista desplaza al terreno, con las fun-ciones de supervisar y dirigir todas las operacio-nes, son formados por el gobierno chino. En2006, habían sido ya formados 48 de estos equi-pos. Por otra parte, en 2006 se instauró una regu-lación de obligado cumplimiento para todos loscontratistas sobre este tipo de actividades, en laque se detallan normas de seguridad y procedi-mientos de gestión, seguimiento e inspección quedeben ser aplicados69.

Una segunda modalidad es el proyecto de sumi-nistro de bienes, que se suele financiar mediantedonaciones y es llevado a cabo por un exportadorchino que proporciona los bienes concretos que elgobierno chino compra y exporta al país receptor.China, al igual que en el caso de los proyectos deplanta completa, tiene una serie de normas regula-doras que fijan los estándares de calidad quedeben cumplir los productos exportados, su eti-quetado, etc70. El gobierno se encarga de supervi-sar que el exportador cumpla con lo pactado.

Por último, una tercera modalidad la constitu-yen los proyectos de cooperación técnica que cuen-tan con una larga tradición en China, como porejemplo el envío de un equipo de expertos paraformar al personal local en las técnicas de produc-ción arrocera eficiente.

En el caso de los proyectos en los que hay unaempresa adjudicataria existen unos criterios de

elegibilidad que favorecen de forma ostensible alas corporaciones de propiedad estatal por encimade las compañías privadas, lo cual supone unrasgo diferenciador de la ayuda china respecto ala de los donantes del CAD que, aunque mantie-nen aún una parte de su ayuda ligada, no privile-gian a las empresas estatales en la concesión delos proyectos71.

Por otra parte, dos rasgos de los proyectos decooperación chinos son especialmente valoradospor los países receptores. El primero es la agilidadque caracteriza la fase de negociación para suaprobación, con trámites sencillos que se resuel-ven con menor coste administrativo y de tiempodel que suele ser necesario con los donantes tra-dicionales. A ello contribuye sin duda la nulacondicionalidad que impone China, excepciónhecha de la cuestión de Taiwán. El segundo es elpragmatismo y la sencillez en el comportamientoque, como norma general, parecen caracterizar alpersonal chino que es enviado al terreno para tra-bajar en proyectos de planta completa, supervisarlos procesos de exportación o ejercer como exper-tos en proyectos de cooperación técnica. La pre-sencia china no está exenta de polémica, peroparece diferenciarse de la occidental por su mayordiscreción, dándose por ejemplo menos casos degastos suntuarios72.

Además de los proyectos, existen tres tipos adi-cionales de acciones a destacar en la cooperaciónchina. En primer lugar, los equipos médicos sobreel terreno, que cuentan con una larga tradición.Desde 1963, alrededor de 65 países en desarrollohan tenido equipos médicos trabajando en suterritorio, de los que han formado parte más de

134


69 MOFCOM (2006). Decree 2006 no.15, promulgated on August 16, 2006, effective on October 1, 2006.70 MOFCOM Decree 2006 no.5, promulgado el 7 de julio de 2006, efectivo desde el 1 de septiembre de 2006.71 Kobayashi, T. (2008). Evolution of China’s Aid Policy, Working Paper nº 27, Japan Bank for International Cooperation Institute

(JBICI), Tokyo.72 Brautigam, D. (2008). China’s African Aid. Transatlantic challenges, The German Marshall Fund of the United States, Washington.


20.000 profesionales chinos. En 2007, 48 equiposmédicos con una media de 25 profesionales porequipo trabajaron en 47 países en desarrollo. Estetipo de ayuda se ofrece normalmente en concep-to de donación. En segundo lugar, hay que seña-lar las becas y acciones formativas, que se hanvisto reforzadas desde 2000. La aplicación deestos instrumentos muestra, por una parte, la dis-posición de China a transmitir su experiencia enámbitos como el desarrollo urbano, la lucha con-tra la pobreza y el desarrollo económico; por otraparte, son reflejo del interés en dar a conocer supropia cultura en el exterior. Hasta 2007 se habí-an organizado un total de 2.500 cursos, contribu-yendo a la formación de más de 80.000 profesio-nales de países en desarrollo en ámbitos comogestión empresarial, economía, salud, justicia oeducación73. En tercer lugar, existe un programade voluntariado que es relativamente nuevo en elcaso chino: se creó en 2002 y desde 2005 es res-ponsabilidad del MOFCOM. En 2007 había 10países de África recibiendo voluntarios chinos.Este tipo de ayuda se financia, al igual que las dosmodalidades anteriores, mediante donaciones.

La información oficial que permite una ciertadesagregación del gasto en Asistencia externa ensus diferentes instrumentos ha sido compiladapor Kobayashi a partir de China CommerceYearbook, de Finance Yearbook of China y delMinisterio de Comercio74. Esta informaciónincluye todos los conceptos que China consideraparte del gasto en Asistencia Externa especifican-do los instrumentos por medio de los cuales secanaliza cada uno: donaciones en especie, présta-mos sin interés, préstamos concesionales, coope-

ración técnica (que incluiría aquí tanto los suel-dos de expertos en cualquier área enviados alterreno como los gastos de los equipos médicos)y gastos de formación en China de profesionalesde los países en desarrollo. No obstante, no apa-rece el volumen canalizado por cada vía sino elnúmero de proyectos nuevos aprobados de cadatipo y el número de países en que dichos proyec-tos se han llevado a cabo. La información no escompleta para cada uno de los apartados. Pareceque el número de acciones computadas comoayuda alcanza su máximo en 2005, prácticamen-te para todas las modalidades de actuación, paradisminuir en 2006, también de forma generaliza-da (cuadro 4).

Desde el punto de vista agregado, el número dedonaciones supera a la suma de préstamos sininterés y préstamos concesionales. No obstante,estos resultados deben considerarse únicamentea título orientativo. En primer lugar, no se deta-lla si los 371 proyectos de cooperación técnicason donaciones o préstamos. En segundo lugar,los datos en su conjunto no se refieren al volu-men de fondos canalizados sino al número deacciones de uno u otro tipo. Por último, sólo seconsideran donaciones y préstamos, pero no lasbecas para estudiantes, ni evidentemente con-ceptos que no son computados como asistenciaexterna, como ayuda multilateral o alivio dedeuda.

Entre 1997 y 2006, el tipo de proyecto más utili-zado es el de suministros de bienes (una media de87 proyectos por año), seguido de los proyectos deplanta completa (47,5 proyectos por año) y de losproyectos de cooperación técnica (37,1 proyectos

135



(JBICI), Tokyo; DFA - MOFCOM (2007). “Basic State of China’s External Assistance 2006” (Chinese Only)http://jjhzj.mofcom.gov.cn/aarticle/g/200701/20070104316858.html


por año) (gráfico 5). No obstante, de nuevo estosresultados son sólo parcialmente ilustrativos por-que no se sabe a qué instrumento concreto se handestinado los 159 préstamos concesionales duran-te este periodo (véase el cuadro 4). En definitiva,en función de la información disponible, no esposible hacer una estimación razonable del instru-mento con mayor peso en la cooperación china.

Distribución geográfica

Aunque existen notables deficiencias en lainformación disponible, pueden señalarse algu-

nos rasgos sobre la orientación geográfica de lacooperación china. El China Commerce Yearbookofrece una relación de todos los proyectos deplanta completa finalizados en años concretos,donde se especifica en qué consiste el proyecto,a qué sector se dirige y en qué país se ha reali-zado, aunque sin detallar el importe de cadauno. Esto permite una primera estimación de ladistribución geográfica de la cooperación chinaen el año 2005: el 63% de los proyectos finaliza-dos de este tipo se llevaron a cabo en África(gráfico 6)75.

136


Cuadro 4. Distribución de las intervenciones según modalidades e instrumentos

Fuente: adaptación de Kobayashi (2008), con datos de diversas fuentes (China Commerce Yearbook, Finance Yearbook of China, DFA-MOFCOM (2007)).* Dato obtenido del China Statistical Yearbook



La distribución geográfica que presenta este tipo deproyecto podría en principio ser representativa delconjunto de la ayuda china, lo que parece razonableya que a través de esta modalidad se ejecuta el grue-so de su cooperación, incluidas las grandes obras deinfraestructuras e ingeniería76. Según esto, Áfricasería la destinataria de casi dos terceras partes de la

ayuda. Brautigam, en cambio, obtiene una estima-ción algo más baja a partir de una declaración delgobierno chino en 2006 según la cual la ayuda totalque había otorgado a África había sido hasta esemomento de 5.700 millones de dólares. A partir deese dato, Brautigam estima que África habría recibi-do aproximadamente el 44% de la ayuda china77.

137


Gráfico 5. Tipos de proyectos iniciados, 1995-2006 (nº de nuevos proyectos)

Fuente: Kobayashi (2008), con datos de diversas fuentes (China Commerce Yearbook, Finance Yearbook of China, (DFA-MOFCOM, 2007))


77 Brautigam, D. (2008). China’s African Aid. Transatlantic challenges, The German Marshall Fund of the United States, Washington.

Gráfico 6. Distribución geográfica de los proyectos de planta completa finalizados (1995, 2000 y 2005)

Fuente: tomado de Kobayashi (2008)


Para tratar de analizar la distribución de laayuda por países, se consideran aquí tres aproxi-maciones distintas, todas ellas de carácter indirec-to. La primera, utilizada por Kobayashi, parte delas ventas que China realiza al exterior en concep-to de Cooperación Económica (servicios de ase-soría, consultoría y encargos a empresas contra-tistas y exportadoras chinas)78. Estas cifras, publi-cadas en el China Statistical Yearbook, incluyenuna parte sustancial del gasto en AsistenciaExterna, concretamente todo el que se ejecutacon la mediación se empresas chinas, computadocomo pagos de los gobiernos receptores a dichasempresas. No aparecerían como cooperación eco-nómica la ayuda multilateral, las becas, los equi-pos médicos sobre el terreno y toda la coopera-ción técnica que lleve a cabo el gobierno con suspropios recursos humanos. La segunda, tambiénutilizada por Kobayashi (2008), toma en cuentael listado de proyectos planta completa finalizados,en esta ocasión en el periodo 2000-2005. La ter-cera aproximación se basa en los préstamos con-cesionales. No hay información completa al res-pecto, pero Hubbard ha podido identificar todaslas características referentes a 28 acuerdos con-cretos para otorgar préstamos concesionales entre1995 y 200779.

A partir de cada una de estas aproximaciones sepuede elaborar un ranking comparativo de los 10principales receptores de la cooperación china.En primer lugar, con el criterio de la adquisiciónde servicios de cooperación económica, queatiende a los principales demandantes, destacanSudán y Nigeria (cuadro 5, primera columna),

que tienen importantes reservas de petróleo y gasnatural. Dada la interrelación entre inversión yayuda, podría parecer apropiado tomar la distri-bución de la cooperación económica como unaprimera aproximación a la distribución de laayuda. Según esto, la ayuda china se estaría orien-tando preferentemente, y de forma creciente,hacia países con importante dotación de recursosnaturales80.

La perspectiva cambia si atendemos a los pro-yectos de planta completa finalizados en el perio-do 2000-2005 (cuadro 5, segunda columna), enlos que no se observa una preferencia por paísesespecialmente dotados de recursos, y en cambiosí se manifiesta una gran dispersión geográfica.En dicho periodo se completaron 102 proyectosde planta completa, que se distribuyeron entre57 países, siendo Ruanda y Djibouti los princi-pales destinatarios en cuanto a número inter-venciones. De acuerdo a este segundo criteriono sería tan acertado tomar como proxy de laasistencia externa las ventas en concepto decooperación económica. Así, únicamentePakistán y Tanzania están simultáneamenteentre los 10 países a los que más cooperacióneconómica se ha otorgado y en los que más pro-yectos de planta completa se han finalizado.Según este análisis, parecería que la existenciade recursos naturales es un factor que atrae a lainversión, pero no tanto a la ayuda.

Otros autores se inclinan también por estesegundo enfoque. Sin negar la importancia delcriterio basado en los recursos naturales,Brautigam afirma que el patrón de asignación, por

138






lo que respecta a África, es mucho más complejoque la mera búsqueda de recursos, y tanto lainversión como la cooperación chinas estaríanampliamente distribuidas por todo el continen-te81. De hecho, la ayuda china en forma de dona-ciones y préstamos sin interés ha llegado, aunqueevidentemente con cuantías diferentes en cadacaso, a todos los países africanos con relacionesdiplomáticas con China, que en 2007 eran todoslos del continente excepto Burkina Faso, Gambiay Santo Tomé. Más aún, la ayuda es particular-mente escasa, por la información disponible, enlos países en los que se encuentra la mayor pre-sencia china relacionada con la obtención de

recursos: Angola, Sudán, R. D. Congo y Nigeria.En estos países hay inversión y préstamos conrepago en forma de materias primas, pero todoparece indicar que son actividades claramente noconcesionales que, además de no poder equipa-rarse a lo que el CAD entiende como AOD, noson consideradas por China como parte de la asis-tencia externa, sino como parte de la inversiónestrictamente comercial82.

Por último, la aproximación basada en los prés-tamos concesionales tampoco parece apoyar laexistencia de un patrón de asignación de ayudadeterminado por la búsqueda de recursos natura-les (cuadro 5, tercera columna). Únicamente

139


81 Brautigam, D. (2008). China’s African Aid. Transatlantic challenges, The German Marshall Fund of the United States, Washington.82 Brautigam, D. (2008). China’s African Aid. Transatlantic challenges, The German Marshall Fund of the United States, Washington.

Cuadro 5. Principales receptores de la cooperación china: tres estimaciones indirectas

Principales demandantes decooperación económica

(2005)*

Principales receptores de proyectos de planta completa

(2000-2005)**

Principales receptores de préstamos concencionales (28

préstamos entre 1995 y 2007)***

Sudán Ruanda Vietnam

Nigeria Djibouti Eritrea

Pakistán Laos Pakistán

Bangladesh Madagascar Kenya

Indonesia Pakistán Botswana

India R. D. Congo Laos

Angola Tanzania Zimbabwe

Vietnam Turkmenistán Mauricio

Biermania Uganda Congo

Tanzania Zambia Marruecos

Fuentes:*Kobayashi (2008), partiendo de las ventas al exterior en concepto de cooperación económica que publica el StatisticalChina Yearbook (ventas en 2005); **Kobayashi (2008), partiendo del número de proyectos finalizados en el periodo 2000-2005.Datos tomados del China Commerce Yearbook; ***Hubbard (2007). Muestra de 28 préstamos concedidos entre 1995-2007).


Vietnam y Pakistán, de entre los países másimportantes en cuanto a cooperación económica,se encuentran entre los 10 países que más présta-mos concesionales han recibido. Estos resultados,sin embargo, deben tomarse con cautela. Elnúmero de préstamos concesionales concedidosentre 1996 y 2006 fue de 159, a partir de la infor-mación del China Commercial Yearbook, por loque los 28 préstamos que analiza Hubbard sonuna muestra relevante numéricamente, pero nodejan de ser simplemente aquellos respecto a losque se ha podido encontrar información83. Asípues, no necesariamente esta muestra es repre-sentativa del conjunto de los préstamos concedi-dos en el mismo periodo.

Distribución sectorial

También es escasa la información desagregadasectorialmente. Para analizar esta dimensión sepueden utilizar dos fuentes a las que ya se recu-rrió para la asignación geográfica. La primera es elnúmero de proyectos de planta completa finaliza-dos: el mayor número de proyectos se habría des-tinado al denominado sector social, que incluiríala construcción y la rehabilitación de viviendas oedificios de uso público como escuelas, hospitaleso instalaciones deportivas (gráfico 7)84. Este sec-tor habría recibido el 65,7% de los proyectos en2005. El sector económico, que incluye las infraes-tructuras de transporte, telecomunicaciones oenergía, habría recibido el 31,4% de los proyectos.Mientras, el sector productivo, que agruparía losproyectos destinados a proveer o utilizar bienes

de equipo, contaría con el menor porcentaje deproyectos (2,9% en 2005), habiendo disminuidomarcadamente desde el 40% que representaba en1995.

Al igual que en el análisis de la asignacióngeográfica, esta distribución sectorial podríaextrapolarse al conjunto de la ayuda china. Noobstante, quizá en este caso hay que tomarmayores cautelas dado que las acciones que noson proyectos de planta completa se dirigen asectores muy particulares, como formación derecursos humanos, educación o salud. Portanto, lo que queda fuera de la estimación basa-da en los proyectos de planta completa incremen-taría sin duda el peso de la ayuda destinada alsector social.

La segunda fuente disponible para analizar ladistribución sectorial es el mencionado análisisrealizado por Hubbard a partir de 28 préstamosconcesionales otorgados entre 1995 y 200785. Deeste trabajo se desprende una importante concen-tración en las infraestructuras (60%), incluyendotransportes, telecomunicaciones, electricidad yagua (véase el gráfico 4). El sector social aquísería destinatario el 20%, mientras al sector pro-ductivo que incluye la maquinaria, el sectorminero y el sector textil se dedicaría el 13% delos recursos. De nuevo el problema de esta esti-mación es lo poco representativo de esta muestraen el conjunto de los préstamos concesionales, ytambién que no se conoce con certeza el peso deestos últimos en el conjunto de la asistencia,como ya se ha discutido.

140






En suma, no se pueden extraer conclusionessólidas respecto a la distribución sectorial de laayuda china, aunque la estimación basada en losproyectos de planta completa finalizados parecerelativamente la más fiable, en la medida en queutiliza una muestra más amplia.

7. El papel de China como donante: principales críticas registradas

La actividad china en los países en desarrollo des-pierta controversia en el seno de la comunidadinternacional. Se trata de una presencia cada vezmás importante e influyente, sobre todo en África,que se articula mayoritariamente a partir de su acti-vidad inversora. Por ello, la clave para analizar suimpacto, a nivel agregado, pudiera estar más ligadaa la inversión que a la ayuda, como por otra partesucede con los donantes tradicionales. No obstante,la estrecha relación existente entre ambas esferas

complica la labor de análisis. Este epígrafe se propo-ne revisar los principales ámbitos de discusión quehan surgido respecto al papel de China como actorde cooperación. Se trata de ofrecer una visión de laevidencia que existe respecto a ese fenómeno oforma de actuación que atrae el debate.Adicionalmente, en los casos en que se alude a efec-tos de la “presencia china” en general, el objetivo es,además del anterior, tratar de delimitar en la medi-da de lo posible qué contribución realizan ayuda einversión en la conformación de dicha “presencia”.

Ayuda ligada

Este tipo de ayuda ha sido utilizada de formaimportante por parte de los donantes occidenta-les, pero desde los años noventa existen directri-ces en la OCDE que aconsejan su reducción. Elavance ha sido sustancial y actualmente se estimaque tan solo el 17% del total de la AOD del con-junto de los donantes del CAD es ayuda ligada86.

141


86 Datos OCDE (2010)

Gráfico 7. Distribución sectorial de los proyectos de planta completa finalizados (1995, 2000 y 2005)

Fuente: tomado de Kobayashi (2008)


La ayuda china, en cambio, está fuertemente liga-da. En los proyectos de tipo constructivo, el con-tratista es siempre chino y también deben serlo el50% de los bienes y servicios necesarios para elproyecto. En el caso de la cooperación técnicatodo el personal es proporcionado por el gobier-no.

Por tanto, la crítica desde la óptica de la eficaciade la ayuda y asociada a la promoción de los inte-reses propios por encima de los del país receptorparece estar plenamente justificada: la internacio-nalización de la propia empresa es un objetivoexplícito de su cooperación y a él se recurre engran medida a la hora justificar este ámbito deacción del gobierno. No parece, pues, que existanperspectivas de que China vaya a reducir laimportancia de su ayuda ligada en el corto omedio plazo.

Competencia con ventaja de las empresas chinasen las licitaciones de AOD

Las empresas chinas suelen ser más competitivasen las licitaciones de los organismos multilatera-les para la puesta en práctica de proyectos de coo-peración. Es habitual la crítica en el sentido deque estas empresas reciben mucha financiaciónestatal “paralela”, no computada como ayuda,gracias a la cual pueden presentar presupuestospor debajo del coste real de los servicios que pres-tan.

Lo cierto es que China es muy activa, a travésdel Eximbank, en la promoción de la internacio-nalización de sus empresas. Para ello se utilizanesquemas de financiación integrada, que incluyensegmentos parcialmente computables comoAsistencia Externa y otros que no lo son, pero que

sí son financiación preferencial respecto a la queofrece el mercado (véase el epígrafe 6). Esta fuen-te de financiación pública barata otorga una ven-taja de partida a las empresas chinas en las licita-ciones internacionales. Pero esta crítica no perte-nece al ámbito de la ayuda, sino en todo caso alde la competencia internacional de empresas, queestaría distorsionada por las subvenciones otorga-das por el gobierno chino.

Adicionalmente, sin negar lo anterior, algunosautores apuntan otras causas para la mayor com-petitividad de estas empresas, como pueden serunos márgenes de beneficio más estrechos y ope-rar en entornos de los que se dispone un profun-do conocimiento al llevar varias décadas trabajan-do en ellos, como sería el caso de algunos paísesafricanos87.

Ayuda por recursos

Otra de las críticas que a menudo recibe el papelde China como donante se centra en la instru-mentalización de la ayuda, sobre todo en el casode los países africanos, como mecanismo para“establecer un control firme sobre los recursos delpaís receptor”88. Varias observaciones cabe haceren torno a esta afirmación.

En primer lugar, pese a que la obtención derecursos es uno de los objetivos explícitos de lacooperación, ésta cumpliría un papel auxiliar,aunque importante, en la consecución de dichoobjetivo. La inversión sería la encargada de asegu-rar de forma directa el acceso a recursos mientrasque la ayuda buscaría la generación de un climafavorable que facilitase la inversión en los paísesmás interesantes desde el punto de vista energéti-co. Para ello, la ayuda trataría de lograr una dis-

142


87 Brautigam, D. (2008). China’s African Aid. Transatlantic challenges, The German Marshall Fund of the United States, Washington.88 Evans P. C. y Downs E. S. (2006). “Untangling China’s Quest for Oil through State-Backed Financial Deals” The Brookings Institution

Policy Brief nº 154, Mayo.


persión geográfica amplia entre todos los paísescon los que China mantiene relaciones diplomáti-cas89. En esa línea cabría interpretar la presenciaen foros regionales como el FOCAC, que permi-ten a China ganar legitimidad y afianzar su pre-sencia en el continente.

En segundo lugar, hay que recalcar que el obje-tivo de contribuir al suministro de recursos, aun-que sea indirectamente, es explícito por parte dela cooperación china. China declara abiertamenteque el principio básico que guía su asistenciaexterna es el beneficio tanto para sí misma comopara el país receptor. Por tanto, más allá de lo cri-ticable que esto pueda resultar, no cabría inter-pretar la obtención de contrapartidas a la ayuda,en forma de clima favorable para la obtención derecursos, como una “agenda oculta” de la coope-ración china, o como una inconsistencia entre susprincipios y sus prácticas. Esas contrapartidasconstituyen uno de sus objetivos centrales.

Por último, un apunte respecto al repago dedeudas en forma de recursos naturales. La eviden-cia parece indicar que este hecho está asociado enla mayor parte de los casos a la inversión o alpréstamo comercial y no a la asistencia externa.Aun así, vale la pena reflexionar sobre si se tratade una práctica beneficiosa o perjudicial para elpaís que posee los recursos, en comparación conlo que supondría un repago en moneda. Existenargumentos en ambos sentidos. En sentido positi-vo, el repago en recursos puede suponer unaopción rápida de conseguir financiación a un pre-cio razonable para países que deben pagar primasde riesgo elevadas si acuden a los mercados ordi-

narios de capitales –por su mal historial comoprestatarios– y que adicionalmente no tienenunas infraestructuras suficientemente desarrolla-das como para atraer la inversión comercial ordi-naria que espera réditos en moneda90. En sentidocontrario, el repago en forma de recursos puedesuponer también una oportunidad de expolio delpropio país por parte de gobiernos corruptos queno pueden lograr financiación por otros métodos.

En contextos de escasa calidad democrática,como Angola o Sudán, hay importantes inversio-nes chinas orientadas al acceso a recursos natura-les, pero toda la información disponible indicaque la ayuda en estos casos es escasa. La presen-cia china en estos países es, por supuesto, suscep-tible de crítica por la contribución que puedesuponer al sostenimiento de determinados regí-menes, pero no parece razonable focalizar la críti-ca en la ayuda, que es ciertamente limitada, sinomás bien en la inversión, que es con diferencia elcomponente más relevante de la presencia chinaes estos países.

En conclusión, la idea de que China otorgaayuda a cambio de recursos no parece poder sus-tentarse en la evidencia empírica disponible, aun-que la ayuda parece contribuir a crear un climaregional, sobre todo en África, favorable a lasinversiones, que sí se orientan con claridad a lossectores energético y extractivo. Este beneficioindirecto en clave nacional es criticable porquedenota que en el fondo el interés nacional primasobre el interés del país receptor, pero es comple-tamente coherente con los principios y objetivosque se plantea la asistencia externa china. Por

143


89 Cabe señalar que este es el argumento esgrimido por el personal del gobierno chino para rebatir la creencia de que la ayuda chinasolamente tiene presencia donde hay recursos. Se afirma, de hecho, que la ayuda china apenas deja países sin atender, a diferenciade lo que ocurre con los criterios de asignación de los donantes del CAD, que dejan a algunos países relegados en cuanto al volu-men de AOD recibida, los conocidos como donor orphans.

90 Brautigam, D. (2008). China’s African Aid. Transatlantic challenges, The German Marshall Fund of the United States, Washington.


último, el repago en recursos de la deuda contra-ída con China en concepto de inversión o impor-taciones (en términos no concesionales) es unesquema que cuenta con argumentos tanto afavor como en contra de su conveniencia, peroque en cualquier caso excede al ámbito de discu-sión de la ayuda.

Corrupción y gobernanza

La información respecto a gobernanza y corrup-ción en los países con los que China mantieneimportantes vínculos no es concluyente, sobretodo en lo que se refiere a la evolución en estosámbitos desde que hay importante presenciachina91. Según el Índice de Corrupción Percibidaque elabora Transparencia Internacional, los paí-ses africanos con fuerte presencia china presentanaltos niveles de corrupción, que parecen haberaumentado en el caso de Etiopía y Zimbabwe, ydisminuido en los casos de Angola y Nigeria. Lasituación desde el punto de vista de la gobernan-za en todos estos países es mala, según el índiceCPIA (Country Policy and InstitucionalAssessment) del Banco Mundial, excepto en loscasos de Mozambique y Zambia. Sin embargo, elÍndice de Desempeño (management index) queelabora Bertelsmann Transformation Index pareceindicar que todos los países con los que Chinamantiene fuertes vínculos (excepto Zambia yZimbabwe) han mejorado en los últimos años.Por último, el índice que evalúa la representativi-dad y rendición de cuentas (voice and accountabi-lity), incluido en los Worldwide GovernanceIndicators del Banco Mundial, indica que Angola,

Sudan, Zambia y Zimbabwe han empeorado eneste ámbito, mientras Etiopía, Mozambique yNigeria han mejorado.

Sin embargo, de nuevo hay que distinguir entreayuda por una parte, e inversión y apoyo diplomá-tico por la otra. Un primer ejemplo se refiere a larelación con regímenes corruptos. Angola yGuinea Ecuatorial recibieron conjuntamente entrelos dos 14.000 millones de dólares en concepto deasistencia financiera en 2006, y Gabón, Repúblicade Congo y Nigeria recibieron entre los tres 5.000millones de dólares92. Todos ellos son países conaltos niveles de corrupción pero, por la informa-ción disponible, los flujos recibidos consistiríanmayoritariamente en inversión y no en ayuda93.

Adicionalmente, aunque la inversión china seaimportante en países de escasa calidad institucio-nal o preocupación por el respeto a los DerechosHumanos, como los referidos, se debe dimensio-nar su importancia en el contexto del conjunto dela inversión extranjera directa en esos países.Dado que el peso de la inversión china en estoscontextos aun es escaso en comparación con losinversores tradicionales, no parece muy adecuadoatribuir a China tanta responsabilidad como enocasiones se hace en el sostenimiento de determi-nados regímenes.

Un segundo ejemplo se refiere a un régimen ais-lado por la comunidad internacional, como es elde Sudán. De nuevo la ayuda es en este caso unelemento menor, porque el vínculo chino conSudán es fundamentalmente inversor y de apoyodiplomático94. China ha proporcionado apoyos,

144


91 Reisen, H. y Ndoye, S. (2008). Prudent versus Imprudent Lending to Africa: From Debt Relief to Emerging Lenders, Working Paper nº268, OECD Development Center, París. Disponible en: http://www.oecd.org/dataoecd/62/12/40152567.pdf

92 Jacoby, U. (2007). “Getting Together”, en Finance & Development; Jun 2007; 44, 2; pg. 3493 Brautigam, D. (2008). China’s African Aid. Transatlantic challenges, The German Marshall Fund of the United States, Washington.94 Aunque algunas empresas occidentales abandonaron el país cuando Sudán fue calificado de Estado que apoyaba el terrorismo, no

fue el caso de las empresas chinas ni de otras empresas occidentales como Siemens, Alstom o La Mancha, el mayor inversor extran-jero en el sector minero en Sudán.


además de a Sudán, a países como Zimbabwe95.De nuevo en este ámbito de la diplomacia sonaplicables los mismos comentarios hechos conrespecto a la inversión: la crítica es pertinente,aunque no pertenece al campo de la ayuda, perodebe ponerse en relación a la importancia relativaque esta actividad diplomática tiene para los paí-ses en cuestión en comparación con la que reali-zan otras potencias.

En lo que se refiere estrictamente a la ayuda,China la ha otorgado a los países con menor nivelde corrupción como Sudáfrica, Mauricio, CaboVerde y Botswana y también a algunos de losque presentan mayores niveles de corrupción

como Chad, Guinea Ecuatorial y RepúblicaDemocrática del Congo . Es evidente que Chinano hace del nivel de corrupción o de legitimidaddemocrática un criterio de selección a la hora deotorgar ayuda, pero tampoco hay evidencia sólidaque sustente que China fomenta un aumento dela corrupción en los países con los que coopera.Adicionalmente, la ayuda china a estos países esmuy reducida, especialmente si se compara con lade otros donantes tradicionales, como para que sele pueda atribuir responsabilidad en el deteriorode la calidad democrática en determinados con-textos, y más si tenemos en cuenta el sistema dedesembolso directo al contratista que evita quelos fondos pasen por las manos del gobierno pres-tatario. Por tanto, en el ámbito de la ayuda, la crí-

tica a China en el sentido de que fomenta lacorrupción no está sólidamente fundamentada96.

En definitiva, parece pertinente la crítica de queChina no hace todo lo que podría por promoverla mejora en la calidad institucional o por aunaresfuerzos con la comunidad internacional paraaislar a regímenes no democráticos o que no res-petan los Derechos Humanos. Esta crítica parecetener sólidos fundamentos en los ámbitos de lainversión y de la diplomacia (aunque se deberíaponderar la crítica de acuerdo al peso relativo dela presencia china en esos países), pero muchomenos en el caso de la ayuda, que es escasa en loscontextos a los que nos referimos.

Finalmente, es difícil afirmar si China puedeestar dispuesta a dejar de colaborar (aunque seapoco) en el sostenimiento de regímenes corrup-tos o poco legítimos. Por una parte, China no espartidaria del aislamiento de determinados regí-menes por parte de la comunidad internacio-nal97. Además, percibe la corrupción como algoconsustancial a un país en proceso de desarrollo,en ningún caso un obstáculo insalvable para sucrecimiento ni mucho menos un motivo paraprivarle de la ayuda: la propia China es un paíscon un nivel de corrupción importante y ello noimpide un gran dinamismo económico98. Pero,por otra parte, China no es completamenteimpermeable a la percepción que de esos países

145


95 Brautigam, D. (2008). China’s African Aid. Transatlantic challenges, The German Marshall Fund of the United States, Washington.96 Cabe señalar, a modo de ejemplo, que China dio ayuda a Zimbabwe por valor de 30 millones de dólares entre 2000 y 2006, mien-

tras el Reino Unido le otorgó 291 millones de dólares en el mismo periodo, al mismo tiempo que España concedía 95 millones dedólares a Guinea Ecuatorial (OCDE).

97 En palabras de Liu Guijin, enviado especial de China a Sudán, “Nosotros no creemos en los embargos, que solo conllevan el sufri-miento de la población. Desde un punto de vista práctico, los embargos y las sanciones no pueden resolver los problemas, de igualforma que no lo pueden hacer las invasiones armadas”.

98 En palabras de Li Rougu, presidente de Eximbank, en la reunión del Foro Económico Mundial de 2007 en Sudáfrica: “Pasamos lamayor parte del tiempo discutiendo cuestiones coma la transparencia y la buena gobernanza. Y esto no ayuda porque estas circuns-tancias son parte del proceso de desarrollo. No creo que el Reino Unido fuera tan transparente como es ahora hace doscientos años,y menos aun Estados Unidos hace cien años” (Brautigam, 2008).


tiene la comunidad internacional. Quizá el com-portamiento de un determinado gobierno noinfluya en la decisión de China de otorgarayuda, pero sí que le preocupa la opinión que,derivada de esa decisión, se formen de China losactores con relevancia internacional. Así lodemuestra el hecho de que en Febrero de 2007China eliminara a Nigeria y Sudán de su lista depaíses con importantes recursos en los que sepotenciaba la inversión de las empresas chinas, ytambién el papel de mediador que ha desempe-ñado recientemente China entre Sudán y lacomunidad internacional99.

Free riding en la gestión de la deuda

Mediante la condonación de deuda externa den-tro de iniciativas como HIPC, la comunidad inter-nacional pretende promover avances en la luchacontra la pobreza y en la promoción del desarro-llo en los países deudores. No obstante, existe lapercepción de que la actividad de China en Áfri-ca estaría minando estos esfuerzos: la realizaciónde operaciones de condonación de deuda fuera delos consensos internacionales debilitaría la capa-cidad de los acreedores occidentales de impulsarcambios institucionales en los deudores.

Lo cierto es que una parte muy importante delas operaciones de alivio de deuda realizadas porChina afectan a países incluidos en la iniciativaHIPC. El comportamiento de free rider podríaidentificarse más bien en los vínculos de Chinacon los países que no han sido incluidos en lainiciativa HIPC y con una importante dotaciónde recursos , a los que China ha ayudado a

mejorar su situación de endeudamiento, como esel caso de Angola o Sudán. Sin embargo, la mejo-ra de los niveles de endeudamiento de estos paí-ses no responde a la condonación de deuda, sinoque podría ligarse, en todo caso, a operacionesde cooperación financiera, principalmente enforma de inversión y con una parte menor deayuda100.

El caso de Angola resulta paradigmático, ya quelas inversiones que ha recibido de China entre2000 y 2007, fuertemente focalizadas en infraes-tructuras, han podido influir positivamente en elcrecimiento económico y en el incremento expe-rimentado por las exportaciones del país. Elhecho es que entre 2000 y 2006 la deuda total hadescendido del 100% al 30% si se mide sobre elPIB, y del 111% al 41% si se mide sobre las expor-taciones101. Y algo similar se observa en el caso deSudán. No se puede asegurar que el incrementodel PIB y las exportaciones vengan provocadospor la cooperación económica ofrecida porChina. Si se constatase la relación de causalidad,se podría afirmar que China habría colaborado enla mejora de los indicadores de endeudamiento deestos países, lo que ciertamente podría interpre-tarse como un comportamiento free rider, sin rea-lizar un juicio de valor sobre tal actitud. En estesentido, lo que es el CAD para los países benefi-ciarios de la iniciativa HIPC, lo sería China paralos países ricos en recursos, pero por otros meca-nismos102.

Evidentemente, este cambio en los indicadoresde endeudamiento de Angola o Sudán genera unmayor margen de maniobra para estos países, lo

146



100 Ibid.101 Ibid.102 Ibid.


que merma la capacidad de presión de la comuni-dad internacional a la hora de estimular cambiosen materia de gobernanza o de la lucha contra lapobreza a cambio de la refinanciación de ladeuda.

Suponiendo que realmente fuera la cooperacióneconómica china la responsable de esta mejora, ladiscusión que se abriría es qué actuación logramayores efectos en la promoción de la gobernan-za y la transparencia. La comunidad internacionalutiliza la ayuda (en forma en este caso de condo-nación y alivio de deuda) como palanca para pro-mover cambios en la calidad institucional ygobernanza de los países. China, por su parte,guiada por su propia agenda de intereses econó-micos, contribuye posiblemente al desarrollo pro-ductivo de estos países y se defiende de las críti-cas afirmando que la inversión no está guiada porcriterios de buen desempeño del gobierno recep-tor (tampoco lo está la de los países más relevan-tes en la escena internacional) y que además losproblemas de gobernanza y transparencia sonconsustanciales a los procesos de desarrollo, y nolas causas que explican un bajo nivel de desarro-llo actual.

La crítica al papel de China, de nuevo, puede serpertinente, pero una vez más no corresponde alámbito de la ayuda, sino mayoritariamente al dela inversión. Otra cuestión es que sus efectosentren en conflicto con una política de los donan-tes tradicionales que sí pertenece al terreno de laayuda, como es el alivio de deuda.

Préstamo imprudente

Según algunas críticas, China estaría otorgandopréstamos a determinados países de forma irres-ponsable, en el sentido de que estaría provocando

que su endeudamiento alcanzara cotas excesivas.Adicionalmente, esta situación se estaría dandopor causa de la mejora en la situación de endeu-damiento que han experimentado varios países endesarrollo gracias fundamentalmente a la iniciati-va HIPC. De nuevo conviene advertir que el efec-to de la ayuda en este ámbito es reducido, ya quela mayor actividad china adquiere forma de inver-sión y no de ayuda. No obstante, conviene anali-zar ambas, desde el punto de vista del endeuda-miento que provocan.

En términos de volumen de fondos la ayudachina es pequeña, y por tanto su incidencia en elendeudamiento no es comparable al que puedatener su actividad inversora. Sin embargo, siguesiendo relevante averiguar cuál es la magnitud dela ayuda reembolsable china en relación al totalde ayuda que otorga. Por establecer un elementode comparación con los donantes del CAD, laAOD total reembolsable, entre 2003 y 2008,supuso un flujo neto negativo de fondos (repagode deuda mayor que el nuevo capital prestado),aunque con un volumen muy pequeño, que osci-ló entre el 1% y el 5% de la ayuda bilateral neta noreembolsable103. En 2009 la AOD neta bilateralreembolsable fue positiva, pero igualmente muypequeña (3,4%) en comparación con la no reem-bolsable104. El análisis en el caso chino es prácti-camente imposible con la información existente.No se conoce el peso relativo en la asistenciaexterna de los préstamos sin interés, ni el volu-men de préstamos concesionales, y ni siquierahay acuerdo respecto a si estos últimos tienen elgrado de concesionalidad suficiente para ser con-siderados concesionales según los criterios delCAD (véase el epígrafe 6). Únicamente se puede

147


103 Datos OCDE104 Datos OCDE


decir que, si se consideran en el cómputo lospréstamos concesionales junto a los préstamossin interés, el total de ayuda reembolsable supo-ne, sin duda, una parte relevante de la coopera-ción china, posiblemente con un peso mayor queen el caso de los donantes del CAD.

A diferencia de la ayuda reembolsable, la inver-sión china si podría, por su volumen, provocar elllamado “préstamo imprudente” generando exce-sivo endeudamiento en los países prestatarios105.Sin embargo, el trabajo de Reisen y Ndoye para laOCDE no ha encontrado evidencia que permitaafirmar que esto está sucediendo, aunque losdatos que analizan llegan únicamente hasta el2006106. Los indicadores de deuda de estos paísesmejoraron en el periodo analizado porque, aun-que se incrementó su endeudamiento, aumenta-ron en mayor medida su renta y sus exportacio-nes, con lo que la deuda como porcentaje deambos se redujo.

No obstante, cabe hacer dos observaciones. Laprimera es que el préstamo que hace China a lospaíses HIPC no es interpretado como imprudentedebido a que están mejorando los indicadores dedeuda de los prestatarios, pero eso equivale a asu-mir que son la financiación e inversión chinas lasque inciden positivamente en el crecimiento y enlas exportaciones, que son los factores que hacen,en último término, mejorar los indicadores dedeuda. Este hecho quizá no debería darse por

garantizado, como ya se ha discutido en el caso delcomportamiento free rider en cuestión de alivio dedeuda. En segundo lugar, es una cuestión abiertahasta qué punto la presencia inversora china va aser permanente en los países de renta baja, lo cualarroja dudas sobre la sostenibilidad de los efectospositivos que la inversión china tiene, si efectiva-mente los tiene, para los parámetros de deuda.

Falta de transparencia

Es una realidad que la actividad de China comodonante es poco transparente. Aunque segúnalgunos autores existen indicios de que esta pautaestá comenzando a cambiar, lo cierto es que lainformación oficial es escasa y poco accesible res-pecto a la ayuda desplegada, que suele presentar-se de forma fragmentada e incompleta107.

Diferentes razones se han apuntado para expli-car este hecho. Lancaster afirma que quizá Chinadesea evitar presiones por parte de los países quereciben menos ayuda y que hay además un ciertogrado de desconocimiento de la cantidad exactade ayuda otorgada debido a la cantidad de actoresimplicados108. Otros autores, sin embargo, afir-man que China es plenamente consciente de losfondos que dedica a este concepto, pero que nohace el esfuerzo por compilar esta información deacuerdo a los criterios que utiliza el CAD109.Adicionalmente, otro elemento importante pareceser la dificultad de legitimación interna de esta

148


105 Desde 2005, el Banco Mundial y el FMI crearon el Marco para la Sostenibilidad de la Deuda (DSF por sus siglas en inglés), con elobjetivo de realizar un seguimiento sobre la evolución de los indicadores de deuda de los países de renta baja. Dentro de esta ini-ciativa se marcaron unos niveles teóricamente adecuados que tratan de indicar el nivel de endeudamiento que cada país puede asu-mir. Si estos límites fueran superados, se estaría incurriendo en el llamado “préstamo imprudente”, excesivo, según estos criterios,para el país que se endeuda.



108 Lancaster, C. (2007). The Chinese Aid System, Center for Global Development Essay, June, 2007.109 Brautigam, D. (2008). China’s African Aid. Transatlantic challenges, The German Marshall Fund of the United States, Washington.


actividad, dadas las necesidades existentes dentrodel propio país110.

Realmente la ayuda no supone un gasto sin con-trapartida para China. Al contrario, parece estarorientándose de forma que tenga un impactopositivo directo en el propio desarrollo chino,pero este hecho es visible solamente bajo unamirada de medio y largo plazo, y por tanto es difí-cil transmitirlo a la opinión pública. Esto últimopodría ser útil para entender la relativa falta detransparencia actual que, sin embargo, estaríacomenzando a cambiar, como demuestran lasreferencias explícitas que por primera vez se hanhecho al gasto de asistencia externa y a su necesi-dad en el Undécimo Plan Quinquenal (2006-2010).

Por último, también se afirma que, como una delas lógicas que explícitamente dominan la planifi-cación de la ayuda es la promoción de la empresachina en el exterior, la escasez de informaciónsobre desembolsos y proyectos respondería a undeseo de mantener la confidencialidad respecto alas actividades privadas de las empresas chinas enel exterior111.

De cualquier forma, la deficiente informaciónrespecto a alivio de deuda, ayuda multilateral,gasto en becas para estudiantes extranjeros, dis-tribución sectorial y geográfica y condiciones delos préstamos concesionales, alimenta la sensa-ción de que existe un interés en mantener ciertogrado de opacidad respecto a la ayuda. Unamayor transparencia permitiría extraer conclusio-nes respecto al patrón de asignación sectorial ogeográfica que podrían aclarar en mayor medidala posición de China como donante. Tampoco

hay transparencia en el ámbito de las evaluacio-nes: los ejercicios realizados por la Oficina deCooperación Internacional del MOFCOM no sehacen públicos; y Eximbank, que también realizaevaluaciones ex-post de algunos de los proyectosque financia, tampoco publica los resultados.

Los planteamientos estratégicos de China no sealinean con los que, al menos en el discurso,orientan la cooperación de los donantes tradicio-nales. Ese hecho ya le supone a China una críticapor parte de la comunidad internacional. Si exis-tiera, adicionalmente, acceso a la información quepermitiera constatar con exactitud a qué se desti-na la asistencia externa, sin duda la exposición ala crítica sería mayor, ya que ésta podría funda-mentarse en hechos concretos. Manteniendo cier-ta opacidad, China no evita la crítica, pero le restacontundencia ya que cualquier análisis podrábasarse únicamente en especulaciones.

Estándares sociales y medioambientales

Toda la actividad china en países en desarrollo selleva a cabo, en el mejor de los casos, incorporan-do los estándares medioambientales y laboralesque existan en el país receptor. Las empresas chi-nas participan en docenas de proyectos de cons-trucción de presas en África, en los cuales no estánada claro qué análisis se ha hecho en términosde impactos medioambientales y sobre la pobla-ción afectada. Numerosos proyectos controverti-dos desde este punto de vista han sido financia-dos mediante préstamos concesionales deEximbank112. Adicionalmente, ha habido protes-tas de trabajadores locales en proyectos tanto de

149


110 Lancaster, C. (2007). The Chinese Aid System, Center for Global Development Essay, June, 2007.111 Hubbard, P. (2007). Aiding Transparency: What We Can Learn About China Exim Bank’s Concessional Loans, Working Paper Number

126, Center for Global Development.112 Brautigam, D. (2008). China’s African Aid. Transatlantic challenges, The German Marshall Fund of the United States, Washington.


ayuda como de inversión en relación con sus con-diciones laborales y de seguridad.

Parece bastante claro que China no exige elcumplimiento de ninguna normativa laboral omedioambiental específica que no venga definidapor el país receptor, lo que le diferencia claramen-te de otros donantes del CAD, que, al menos dis-cursivamente, sí tratan de promover cambios enestos ámbitos. Se ha señalado que en los últimosaños el gobierno chino y los directivos deEximbank pretenden desplegar una acción másresponsable en ese sentido, fundamentalmentepara contrarrestar la percepción que determina-das actividades generan en los países receptores yen la comunidad internacional113. China, comoen otros ámbitos, no es impermeable a la percep-ción que se tiene de su acción, pero de momentono existe un propósito claro para tener en cuentade forma decidida las cuestiones laborales, socia-les y medioambientales en los proyectos de ayudaque financia114.

Cooperación guiada por la oferta: falta de alinea-miento con las prioridades locales

Una crítica habitual es que la cooperación chinaestá totalmente centrada en la construcción deinfraestructuras porque es lo que a China le resul-ta más fácil ofrecer a cambio del acceso a losrecursos naturales que busca. En este sentido, seafirma que la ayuda china debería alinearse enmayor medida con las prioridades del país recep-tor, tal y como éstas se expresan en los documen-tos estratégicos oficiales, como las Estrategias deReducción de la Pobreza115.

Lo cierto es que una parte sin duda importantede la cooperación china, y claramente la más visi-ble, se dedica a los proyectos de planta completapara construir infraestructuras, sean de tiposocial (viviendas, hospitales, escuelas), del sectoreconómico (transporte, telecomunicaciones yenergía) o del sector productivo (plantas procesa-doras de productos básicos). Pero la cooperaciónchina cubre más ámbitos que el de la construc-ción, como ya se ha señalado. Es igualmente cier-to que las Estrategias de Reducción de la Pobrezano suelen contemplar como una prioridad el des-arrollo de infraestructuras. Estas estrategias seenmarcan dentro de la visión de los donantes tra-dicionales, que en la actualidad enfatizan enaspectos como el desarrollo humano, la creaciónde capacidades y, especialmente, la reducción dela pobreza, con los ODM como elemento de refe-rencia fundamental. Pero ello no significa que lasinfraestructuras no sean percibidas como un sec-tor muy importante por los receptores, más bienal contrario. De hecho, los fondos que China estádedicando a las infraestructuras son muy bienrecibidos por muchos países en desarrollo, preci-samente por esta desatención que sufre el sectorpor parte de los donantes occidentales en las últi-mas décadas116.

Además, conviene tener presente que si bien lasinfraestructuras no aparecen en las Estrategias deReducción de la Pobreza, sí son una prioridadpara NEPAD (New Partnership for AfricanDevelopment), el programa regional de la UniónAfricana que pretende promover el desarrollo sos-tenible y erradicar la pobreza extrema. Así, una de

150


113 Brautigam, D. (2008). China’s African Aid. Transatlantic challenges, The German Marshall Fund of the United States, Washington.114 Por ejemplo, ninguno de los principales bancos estatales chinos (al igual que la mayor parte de los bancos de países en desarrollo)

ha adoptado los “Principios Ecuador”, un código de conducta voluntario elaborado por sesenta de los principales bancos interna-cionales para facilitar la valoración, seguimiento y control de impactos sociales y medioambientales (Brautigam, 2008).

115 Jacoby, U. (2007). “Getting Together”, en Finance & Development; Jun 2007; 44, 2; pg. 34116 Brautigam, D. (2008). China’s African Aid. Transatlantic challenges, The German Marshall Fund of the United States, Washington.


las cinco áreas prioritarias de actuación paraNEPAD en el periodo 2010-2012 es “Infraes -tructuras e integración regional”117.

Efectos en los países con presencia china

Por último, también son discutidos los impactosque puede tener la presencia china en los paísesen los que opera. En primer lugar, se generanefectos en el mercado de trabajo. Existe la percep-ción de que los proyectos financiados por laayuda china son ejecutados íntegramente por per-sonal de ese país, pero el trabajo de Levitt indicaque el 48% de la mano de obra proviene de China,mientras que los países receptores aportan el 52%restante118. Por tanto la acción china estaría pro-porcionando empleo al receptor, aunque enmenor proporción que el que pueden generarotros donantes con sus proyectos, que suelen des-cansar en mayor proporción en personal local.

Un segundo efecto de la presencia china señala-do por algunos autores es que en países conimportantes recursos puede contribuir a acentuarsu dependencia respecto a un número muy redu-cido de productos y obstaculizar la diversificaciónde su economía119. Sin duda este efecto puede serrelevante, pero una vez más la crítica debe dirigir-se más bien al ámbito de la inversión, y no tantoal de la ayuda, que tiene una importancia peque-ña en este tipo de países, como ya se ha indicado.

En tercer lugar, en ocasiones se alude al despla-zamiento de los productos locales generado por lapresencia china al inundar los mercados con pro-ductos propios. Se trata, sin duda, de un efecto a

tener en cuenta que, además, es asumido explíci-tamente por China como uno de los objetivos desu asistencia externa. Evaluar en qué medida inci-de esto en la producción local es una tarea rele-vante que no podrá ser abordada aquí.


Como se ha recogido a lo largo de este capítulo,varios rasgos caracterizan a la cooperación china,entre los que cabe destacar tres. En primer lugar,se trata de una cooperación con fuertes problemasde información y rendición de cuentas. Esto pro-voca grandes dificultades para dimensionar suvolumen y establecer comparaciones útiles yrazonables con las políticas de ayuda de losdonantes tradicionales, sujetas a los criterios decontabilización del CAD. Esta falta de transparen-cia no sólo aleja a la ayuda china de los estánda-res democráticos exigibles, sino que además difi-culta el análisis de la actividad desplegada y, conello, el aprendizaje que de él pudiera derivarse.

En segundo lugar, es una cooperación fuerte-mente ligada, aspecto que condiciona el conjuntode la actividad de China como donante. Acordecon el objetivo declarado del “beneficio mutuo”la cooperación china persigue una mejora en supropia capacidad de acceso a los recursos natura-les de los países socios, así como la internaciona-lización de su empresa y la apertura de nuevosmercados. En la mayor parte de los casos la ayudacontribuye a este fin de forma indirecta, favore-ciendo la generación de un entorno propicio en

151


117 NEPAD (2010). NEPAD Planning and Coordinating Agency. Strategic Direction 2010-2012, disponible en http://nepad.zaloni.net/system/files/NPCA%20Strategic%20Direction%20%28Final%29.pdf

118 Levitt, R. (2007). Chinese Contractors in Africa: Insights from a Survey, Collaboratory for Research on Global Projects, Universidadde Standford, Stanford.



los países socios que facilite la entrada de suinversión, la cual se orientaría de forma muchomás marcada a los objetivos señalados. Este rasgo,que lo aleja de la doctrina del CAD y, cada vezen mayor medida, de la práctica de los donantestradicionales es uno de los que mayores contro-versias genera a la hora de valorar la actividad deChina como donante, al situarse más en sintoníacon una agenda de intereses propios que del paíssocio. En último término, permite delimitar elauténtico papel que China otorga a la coopera-ción. Si en los donantes tradicionales se puededecir que, al menos en el discurso, el interés en lapromoción del desarrollo es uno de los motoresque impulsa las políticas de ayuda, China pareceentender la asistencia externa como una meraherramienta de política exterior, en ningún casocomo una política pública con el mínimo exigiblede entidad propia. Esto se constata en sus plante-amientos estratégicos y en la estructura organiza-tiva que pone en práctica las actividades desde elgobierno. Pero incluso se manifiesta en el terrenomeramente práctico, ya que el gobierno emplealos mismos mecanismos y actores tanto para lle-var a cabo su política inversora como para poneren práctica las tareas de asistencia.

Por último, el tercer rasgo que cabe destacar dela cooperación china es su baja cuando noinexistente condicionalidad. Como se ha seña-lado, las exigencias que China plantea a sussocios a la hora de otorgar su ayuda suelen limi-tarse al previo reconocimiento de “una solaChina” y la ruptura de relaciones con Taiwán.Este hecho también suscita importantes contro-versias. La ausencia de condicionalidad, como eslógico, presenta aspectos positivos, ya que puedefomentar la apropiación por parte del socio de lasacciones desplegadas, así como evitar la canaliza-ción de otros intereses distintos a la promocióndel desarrollo. Además, esta es una de las razonesque explica la especial agilidad que los países

socios le atribuyen a China como donante a lahora de poner en marcha las intervenciones, dadoque reduce la complejidad de las negociaciones ytrámites previos. Ahora bien, como es sabido, lacondicionalidad también puede ser útil para esti-mular el cumplimiento de unos estándares detipo sociolaboral o medioambientales, funciónque China no otorga a su ayuda. Obviamente,resulta difícil pensar que un país que presentaimportantes restricciones internas en materia dedemocracia y respeto a los Derechos Humanos,pueda tener interés y legitimidad en aplicarcondicionalidades de este tipo a través de su polí-tica de cooperación.

Por otra parte, relacionado con la indiscutiblefalta de condicionalidad ya referida, cabe hacerdos consideraciones más. En primer lugar, algu-nas críticas a la presencia china en determinadoscontextos son sin duda pertinentes pero hay quematizar que con frecuencia se dirigen a la ayuda,cuando son atribuibles más bien a la inversión oa la diplomacia, e incluso cabría aquí una preci-sión suplementaria: se debería ponderar la crítica(por ejemplo en cuanto a la responsabilidad quese atribuye a China por su apoyo a determinadosregímenes o políticas) de acuerdo a la importan-cia real de la presencia china en esos contextos,que generalmente es mucho menor (aunque sinduda haya crecido en la última década) que la deotros actores de la escena internacional. Ensegundo lugar, hay críticas a la actividad de Chinacomo donante que no se sustentan en la eviden-cia empírica: no parece que los índices de gober-nanza y corrupción empeoren allí donde Chinaopera, ni tampoco parece estar incurriendo en elpréstamo imprudente a países africanos. Lo que síes evidente es que la estrecha interrelación entretodos los ámbitos que incluye la presencia chinaen un país y la escasa transparencia ya referidatampoco facilita un análisis afinado de estas cues-tiones.

152



En cualquier caso, además de caracterizarse porser poco transparente, fuertemente ligada y des-provista de condicionalidad, la cooperación chinapresenta interesantes potencialidades que pudieraser de interés explorar, destacándose tambiénaquí algunas de ellas. Por un lado, China es gene-ralmente percibida de forma positiva comodonante en los países en los que opera: el hechode que se trate de un país en desarrollo y de quehaya conseguido importantes avances en la luchacontra la pobreza parecen estar en la base de talpercepción, ya que atesora experiencias acumula-das sin duda útiles que transferir a los paísessocios.

Por otro lado, buena parte de la cooperaciónchina está fuertemente orientada a la construc-ción de infraestructuras. Si bien este ámbito detrabajo concentró en décadas anteriores una parteimportante de la actividad de los donantes tradi-cionales, en los últimos años en buena medidacomo resultado de la consolidación de una agen-da centrada principalmente en la lucha contra lapobreza éstos le han dedicado una atenciónmenor. Sin embargo, se trata de una necesidadidentificada por los propios países socios, comopone de manifiesto NEPAD en el caso concreto deÁfrica, una de cuyas áreas prioritarias alude pre-cisamente a la dotación de infraestructuras. Ensuma, la concentración de la cooperación china

en este ámbito no sólo puede ofrecerle una ciertaespecialización como donante, sino que respon-de, además, a la existencia de una demanda explí-cita por parte de los países socios y, por tanto, aun cierto alineamiento con las prioridades porellos establecidas.

Junto a todo ello, conviene destacar la crecienteparticipación que China está desarrollando en losorganismos multilaterales, especialmente en losbancos multilaterales de desarrollo y, en menormedida, en determinados programas y fondos deNaciones Unidas. La incorporación de China altrabajo realizado por los organismos multilatera-les puede ser una vía útil para la progresiva incor-poración por parte de este donante de los princi-pios y directrices de la agenda internacional deayuda.

En definitiva, se trata de un donante emergenteque presenta luces y sombras, y cuya entidad ytamaño le confieren una relevancia destacada enel plano internacional, relevancia que, adicional-mente, parece estar incrementándose. De las res-puestas que la cooperación china articule a losdesafíos planteados y de la capacidad de atraccióny estímulo que la comunidad de donantes seacapaz de demostrar, dependerá en buena medidala integración efectiva de China y la capitaliza-ción de sus potencialidades en el sistema inter-nacional de ayuda.

153



• BANCO ASIÁTICO DE DESARROLLO (2009): AsianDevelopment Bank & People’s Republic of China,FACT SHEET, disponible en http://www.adb.org/Documents/Fact_Sheets/PRC.pdf

• BANCO DE EXPORTACIONES E IMPORTACIONESDE CHINA (varios años), China EXIMBANK AnnualReport, disponibles en http://english.eximbank.gov.cn/annual/2007fm.shtml

• BANCO DE EXPORTACIONES E IMPORTACIONESDE CHINA (2010): Credit: Chinese GovernmentConcessional Loan and Preferential Export Buyer’s Credit,accesible en: http://english.eximbank.gov.cn/busines-sarticle/activities/loan/200905/9398_1.html

• BRAUTIGAM, D. (2008): China’s African Aid.Transatlantic challenges, The German Marshall Fund ofthe United States, Washington.

• BRAUTIGAM, D. (2009): The Dragon’s gift. The realstory of China in Africa, Oxford University Press,Nueva York, disponible en http://books.google.es/books?id=2rl5QF39S6cC&lpg=PR4&pg=PR9#v=onepage&q&f=false

• DFA - MOFCOM (2007): “Basic State of China’sExternal Assistance 2006” (Chinese Only)http://jjhzj.mofcom.gov.cn/aarticle/g/200701/20070104316858.html

• ENLAI, Z. (1964): Discurso en Accra, Ghana, el 15 deenero de 1964.

• EVANS P. C. Y DOWNS E. S. (2006): “UntanglingChina’s Quest for Oil through State-Backed FinancialDeals” The Brookings Institution Policy Brief nº 154,Mayo.

• FOCAC (2000): Programme for China-AfricaCooperation in Economic and Social Development,disponible en http://www.focac.org/eng/ltda/dyjbzjhy/DOC12009/t606797.htm

• FOCAC (2003): Forum on China-Africa Cooperation-Addis Ababa Action Plan, accesible enhttp://www.focac.org/eng/ltda/dejbzjhy/DOC22009/t606801.htm

• FOCAC (2006): Forum on China-Africa CooperationBeijing Action Plan (2007-2009), accesible enhttp://www.focac.org/eng/ltda/dscbzjhy/DOC32009/t280369.htm

• FOCAC (2009): FORUM ON CHINA-AFRICACOOPERATION SHARM EL SHEIKH ACTIONPLAN(2010-2012), accesible en http://www.focac.org/eng/dsjbzjhy/hywj/t626387.htm

• FOCAC (2009b): Implementation of the Follow-upActions of the Beijing Summit of the Forum on China-Africa Cooperation, accesible en http://www.focac.org/eng/dsjbzjhy/hywj/t627504.htm

• FONDO GLOBAL CONTRA EL SIDA, LA MALARIA YLA TUBERCULOSIS (2010): compromisos y contribu-ciones , disponible en http://www.theglobalfund.org/en/donors/documents/?lang=en

• HIPC Capacity Building programme (2009): Guía dedonantes: perfil de China, disponible en http://www.hipc-cbp.org/ index.php?option= com_content&task=cate-gory&sectionid=2&id=38&Itemid=77&lang=es

• HUBBARD P. (2007): Aiding Transparency: What WeCan Learn About China Exim Bank’s Concessional Loans,Working Paper Number 126, Center for GlobalDevelopment.

• JACOBY, U. (2007): “Getting Together”, en Finance &Development; Jun 2007; 44, 2; pg. 34

• KOBAYASHI T. (2008): Evolution of China’s Aid Policy,Working Paper nº 27, Japan Bank for InternationalCooperation Institute (JBICI), Tokyo.

• LANCASTER, C. (2007): The Chinese Aid System,Center for Global Development Essay, June, 2007.

154




• LEVITT, R. (2007): Chinese Contractors in Africa:Insights from a Survey, Collaboratory for Research onGlobal Projects, Universidad de Standford, Stanford.

• LIN, T (1996): “Beijing’s Foreign Aid Policy in the1990s: Continuity and Change”, Issues & Studies: AJournal of Chinese Studies and International Affairs,32(1)

• LUM T., FISCHER H., GOMEZ-GRANGER J.,LELAND A. (2009): China’s foreign aid activities inAfrica, Latin America, and Southeast Asia,Congressional Research Service.

• MINISTERIO DE FINANZAS DE CHINA (1998):Measures on Budget Management of Foreign Aid, publica-do el 24 de junio de 1998

• MOFCOM (2006): Decree 2006 no.15, promulgated onAugust 16, 2006, effective on October 1, 2006.

• NEPAD (2010): NEPAD Planning and CoordinatingAgency. Strategic Direction 2010-2012, disponible enhttp://nepad.zaloni.net/system/files/NPCA%20Strategic%20Direction%20%28Final%29.pdf

• OCDE (2010): Development Co-operation Report 2010,disponible en http://www.oecd-ilibrary.org/develop-ment/development-co-operation-report_20747721

• QI, G. (2007): China’s Foreign Aid: Policies, Structure,Practice and Trend, presented at University ofOxford/Cornell University Conference “NewDirections in Development Assistance”, 11-12 June2007.

• REISEN H. (2007): Is China Actually Helping ImproveDebt Sustainability in Africa?, G-24 Policy Brief nº 9,Intergovernmental Group of Twenty-Four,Washington. Disponible en http://www.g24.org/briefs.htm

• REISEN H. Y NDOYE S. (2008): Prudent versusImprudent Lending to Africa: From Debt Relief toEmerging Lenders, Working Paper nº 268, OECDDevelopment Center, París. Disponible en:http://www.oecd.org/dataoecd/62/12/40152567.pdf

• Tjønneland E. N., Brandtzæg B., Kolås Å, le Pere G.(2006): China in Africa. Implications for Norwegian for-eign and development policies, Chr. Michelsen Institute,Bergen.

•WANG, HANJIANG (2004): “China’s Aid to ForeignCountries in 2003”, China Commerce Yearbook 2005.

•ZHANG, CHIXIN, (1996) “The Foreign Aid WorkDevelops in the Course of the Reform.” Almanac ofChina’s Foreign Economic Relations and Trade, 1996-97.

Datos estadísticos

• Banco Africano de Desarrollo: Member countries infor-mation, disponible en http://www.afdb.org/en/about-us/members/

• Bureau of Labour Statistics: datos del Consumer Priceindex. Serie histórica accessible enftp://ftp.bls.gov/pub/special.requests/cpi/cpiai.txt

• Editorial Board of the China Commerce Yearbook ed.(Various Issues after 2004): China Commerce Yearbook.

• Fondo de Población de las Naciones Unidas (FNUAP)(varios años): Informe anual, disponible enhttp://www.unfpa.org/public/publications/annual_reports

• International Development Association (IDA- Bancomundial) (2005): Report from the Executive Directorsof the International Development Association To theBoard of Governors Additions to IDA Resources:Fourteenth Replenishment, disponible enhttp://go.worldbank.org/9F8WVB3SI0

• International Development Association (IDA- Bancomundial) (2008): Report from the Executive Directorsof the International Development Association To theBoard of Governors Additions to IDA Resources:Fifteenth Replenishment, disponible enhttp://go.worldbank.org/U94WRYNMQ0

• Ministerio de Finanzas de la República Popular China(Varios años): Finance Year Book of China, disponiblesolamente en chino.

• National Bureau of Statistics of China (varios años):China Statistical Yearbook, disponible en el sitio web deNational Bureau of Statistics of China:http://www.stats.gov.cn/english/statisticaldata/yearly-data/

• OCDE: International development statistics online, accesiblesen: http://www.oecd.org/dataoecd/50/17/5037721.htm

155



• Programa Mundial de Alimentos (PMA) (2010): Aboutdonors, disponible en http://documents.wfp.org/stellent/groups/public/documents/research/wfp216777.pdf

• UNIFEM (2009): Informe Anual 2008-2009, disponibleen: http://www.unifem.org/attachments/products/annual_report_2008_2009_es.pdf

156



1. Introducción: Polonia como nuevodonante

Aunque la cooperación para el desarrollo quePolonia realiza no puede ser catalogada de Sur-Sur,resulta de interés su estudio en cuanto actor consti-tuido como nuevo donante, especialmente a partirde 2004, cuando se convierte en miembro de la UE.En los años que estuvo vigente el sistema comunis-ta, la cooperación polaca había estado fuertementevinculada a la colaboración dentro de los bloques.Tras un período de transición en la década de losnoventa, en el que cabe destacar su incorporación ala OCDE en 1996, es en 2004 cuando se puedecomenzar a hablar de una política polaca de coope-ración al desarrollo, ya que hasta entonces la coope-ración se realizaba de forma muy dispersa y pocosistemática. Hasta esa fecha la cooperación polacase componía, fundamentalmente, de las becas aestudiantes con larga tradición en Polonia—, dela ayuda multilateral en el marco del Grupo deBanco Mundial y del sistema de Naciones Unidas,de la concesión de créditos blandos y, por último,de pequeños proyectos ejecutados por ONGD y pormisioneros polacos. En 2009, la AOD polaca sesituó en los 375 millones de dólares, lo que suponeel 0,09% de su PNB.

La cooperación que Polonia realiza se concibecomo un nuevo elemento de su política exterior.

El discurso oficial incide en la promoción, a tra-vés de la ayuda al desarrollo, de los valores demo-cráticos, de los Derechos Humanos y, de formasignificativa, de los procesos de transición y refor-ma en los países de la antigua Unión Soviética.No obstante, parte de la ayuda al desarrollo sepercibe también como un vehículo para el esta-blecimiento de relaciones con aquellos países conlos que no existen otras relaciones de coopera-ción, especialmente con países de África yAmérica Latina.

Con el fin de conocer el entorno en el que sedespliega la ayuda polaca, se presentará, en pri-mer lugar, su marco normativo e institucional. Ensegundo lugar, se abordará un análisis del contex-to político en el que se enmarca la ayuda polaca,para conocer las directrices y orientaciones a lasque aquella se dirige. En tercer lugar, se presenta-rá la evolución y composición de la ayuda polaca—fundamentalmente a partir de los datos ofreci-dos por el Ministerio de Asuntos Exteriores dePolonia (MAE)— ofreciendo algunas cifras bási-cas, así como sus principales ámbitos y modalida-des de trabajo. Por último, se establecerán unaserie de consideraciones finales, en las que serecogen las principales ideas emanadas de los epí-grafes precedentes y se plantean algunas perspec-tivas futuras.

157

7. POLONIA: MIRANDO AL ESTE

7. POLONIA: MIRANDO AL ESTE1

Agata Czaplinska*

1 Fecha de finalización: mayo de 2010* Trabaja en el Ministerio de Asuntos Exteriores de la República de Polonia, gestionando la ejecución del programa bilateral de coo-

peración. Los juicios expuestos en este capítulo reflejan sus consideraciones personales y no necesariamente la opinión de la insti-tución en la que trabaja la autora.

´



El marco normativo e institucional en el quedescansa el sistema de cooperación polaco obsta-culiza las posibilidades de comprometerse a pla-zos superiores a un año y de emprender iniciati-vas conjuntas con otros donantes, limitando conello la diversidad de los instrumentos de coopera-ción disponibles. Los fondos para el programabilateral manejados por el MAE, el denominadoPrograma de ayuda polaca, que constituye entorno al 10% de la AOD de Polonia, provienen deun apartado especial en el presupuesto delEstado, cuyo volumen final se determina cadaaño y es susceptible de cambios, habitualmente ala baja, en el proceso presupuestario2. Tal sistemade financiación implica, entre otros aspectos, laimprevisibilidad de la ayuda y el carácter restrin-gidamente anual de los desembolsos. Este esque-ma de financiación reduce el horizonte temporaly estratégico de la ayuda con los países socios, ala vez que limita la variedad de modalidades e ins-trumentos a los que recurrir, excluyendo, de estamanera, los programas plurianuales y otros ins-trumentos más en sintonía con la calidad de laayuda, tales como los enfoques sectoriales o elapoyo presupuestario. Asimismo, este modeloimpide el trabajo con otros donantes en forma decofinanciación o de cooperación delegada.

Polonia no dispone de una ley de cooperación aldesarrollo, a pesar de que tras elaborar laEstrategia de Cooperación en 2003 se impulsaronvarios proyectos a este respecto. Sin embargo,ninguno de ellos consiguió cerrar con éxito elproceso de consultas previsto en los procedimien-tos legislativos en Polonia, por lo que no llegaronen ningún caso al Parlamento. Como se ha seña-

lado, el marco normativo existente conlleva unasimportantes limitaciones, principalmente de tipofinanciero y administrativo, para la cooperaciónbilateral polaca. En este sentido, el objetivo fun-damental de una eventual ley sería dar solución aestas cuestiones.

En primer lugar, los reglamentos de los proyec-tos de ley preveían la instauración de un instru-mento financiero dedicado a suministrar fondospara el programa de cooperación, especialmenteen su componente bilateral. Se trataría de unfondo de ayuda al desarrollo que se nutriría fun-damentalmente del presupuesto del Estado. Ensegundo lugar, se aspiraba a consolidar al MAEcomo el actor con la responsabilidad central enmateria de coordinación de la política de coope-ración y de las intervenciones desplegadas. Entercer lugar, se pretendía establecer un organismoo agencia que se dedicase a la administración ygestión de los fondos de cooperación, que ahorase realiza desde el MAE. Junto a ello, se instituirí-an mecanismos más flexibles para suministrarayuda humanitaria y disposiciones acerca del pro-grama de voluntariado para el desarrollo3. Encualquier caso, el proceso legislativo se detuvopor falta de consenso en relación con las autori-dades públicas que serían relevantes en materiade financiación y el reparto de competencias quese derivaría de la creación de una agencia dedica-da a la administración de fondos de cooperación.

Además de obstaculizar la racionalización de laayuda desplegada, la ausencia de un marco nor-mativo adecuado reduce el peso político de lacooperación y su capacidad de incidir en la tomade decisiones de los responsables políticos. Sinembargo, el incremento previsto en la ayuda bila-

158


2 Como se analiza más adelante, en torno al 75% de la AOD polaca es de tipo multilateral, mientras el 25% restante es bilateral, dis-tribuida entre el programa bilateral de ayuda polaca (10%) y otros instrumentos de cooperación bilateral (15%).

3 El programa de voluntariado fue establecido por el MAE en 2008, basándose en el marco normativo existente, sin introducir modi-ficaciones en cuanto a los derechos de los voluntarios.


teral, la insostenibilidad del modelo actual, laprogresiva incorporación de estas cuestiones enlos ámbitos de decisión política, y la perspectivade la presidencia de Polonia en el Consejo de laUE en el segundo semestre de 2011, son factoresque pueden actuar a favor de la adopción de unaley de cooperación en 2011. Para ejercer la direc-ción de los trabajos de la UE en el área de coope-ración de manera adecuada, Polonia se verá com-pelida a incorporar los criterios de calidad de laayuda asumidos por la UE y los miembros delCAD.

Respecto al marco institucional, el sistema pola-co de cooperación al desarrollo está compuestopor las administraciones públicas de ámbito esta-tal encargadas de diferentes aspectos relativos ala definición y ejecución de la política de coope-ración—, las misiones diplomáticas de Polonia yvarias entidades de índole pública y privada quedirectamente llevan a cabo las acciones de des-arrollo financiadas con recursos estatales.

Si se observan las responsabilidades atribuidas alos distintos ministerios, el papel central y decoordinador en la política de cooperación al des-arrollo se otorga al MAE. Salvo algunas excepcio-nes que se tratarán más adelante —como la rela-ción con las Instituciones FinancierasInternacionales (IFI)—, el MAE se encarga de laprogramación de la ayuda bilateral y multilateral,incluyendo lo relativo a la UE. Los documentosde contenido político como el posicionamientode Polonia en los foros de donantes o los progra-mas anuales que incluyen las directrices para laasignación de la ayuda bilateral— son aprobados

por el MAE4. En 2005 el MAE vio reforzada suestructura con la creación del Departamento deCooperación al Desarrollo, al que por un periodode cuatro años se le asignó una doble función. Porun lado, actuaba como responsable de la políticade cooperación y de la programación de la ayuda.Por otro lado, se encargaría de la gestión de fon-dos asignados al programa bilateral. Sin embargo,desde 2010 la gestión de fondos se asumió por unnuevo departamento asignado a estas tareas.Ambos departamentos, que en conjunto cuentancon unos sesenta empleados, forman parte de unaDivisión del Ministerio dedicada aunque noexclusivamente— a cooperación, con funcionesparecidas a las de una Dirección General, cuyacreación denota la creciente importancia que seestá atribuyendo a la cooperación al desarrollo enla política exterior de Polonia5. Atendiendo a lanueva estructura institucional y la falta de con-senso entre las autoridades públicas sobre la cre-ación de una agencia ejecutiva dedicada a laadministración de los fondos de cooperación, noparece probable que vaya a constituirse un orga-nismo de esas características en los próximosaños. Asimismo, tampoco se prevé el estableci-miento de oficinas técnicas en el extranjero, porlo que la cooperación polaca tendrá que funcio-nar a través de las misiones diplomáticas dePolonia.

La ayuda humanitaria también forma parte delas competencias del MAE, pero, en este caso, elMinisterio del Interior, por medio de determina-dos servicios que están bajo su control como,por ejemplo, el cuerpo de bomberos— puede

159


4 En ciertos casos, tras un proceso de consultas con los demás ministerios y a veces también con participación de la sociedad civil,fundamentalmente ONGD.

5 La nueva estructura del Ministerio de Asuntos Exteriores se produjo tras la fusión, efectiva desde principios de 2010, del MAE y dela antigua Oficina del Comité de Integración Europea. Gracias a esta operación el Ministro de Asuntos Exteriores asumió la respon-sabilidad de las relaciones internacionales de Polonia, tanto en la UE como en los demás ámbitos. El nuevo departamento encarga-do de la gestión de fondos de ayuda bilateral se creó sobre la base de dos departamentos de la Oficina del CIE que se ocupaban delos programas de ayuda dirigidos a Polonia.


emprender operaciones humanitarias de maneraautónoma, fundamentalmente de rescate, siempreque disponga de los recursos financieros necesa-rios. Asimismo, la participación de las FuerzasArmadas de Polonia en las operaciones humanita-rias, el mantenimiento de la paz y la cooperacióncívico-militar (CIMIC), así como las actuacionesdel Equipo de Reconstrucción Provincial polacoen la provincia de Ghazni (Afganistán) son com-petencias del Ministerio de Defensa.

El Ministerio de Finanzas tiene el papel clave enla gestión de los instrumentos financieros, talescomo el canje de deuda, los créditos a la exporta-ción y la cooperación con las IFI, incluyendo elGrupo Banco Mundial6. Además, el Ministerio deFinanzas ejerce el control sobre las provisionespresupuestarias para el programa bilateral gestio-nado por el MAE, así como sobre el desembolsofinal de los fondos para las intervenciones de des-arrollo que hayan sido previamente aprobadaspor el MAE.

Por su parte, el Ministerio de EducaciónSuperior y Ciencia se encarga de la dirección ysupervisión de los programas de becas para estu-diantes y doctorandos de países en desarrollo7.

En todo caso, todos los ministerios tienen algu-na responsabilidad en el ámbito de la cooperaciónmultilateral y de las contribuciones obligatorias alos organismos internacionales, que son gestiona-das desde los presupuestos de cada ministerio.Dentro de este contexto, cabe señalar que granparte de la cooperación bilateral desplegada por

Polonia no está sometida a una adecuada coordi-nación, que contribuiría a una mejor alineacióndel conjunto de la cooperación polaca con lasprioridades identificadas y consensuadas bajo elliderazgo del MAE.

Otros actores de relevancia en el sistema de coo-peración de Polonia son las misiones diplomáti-cas, pese a que se trata de un sistema muy centra-lizado en la capital y las embajadas no tienenpoder de decisión ni disponen de un cierto mar-gen de maniobra para el desembolso de fondos.En lo que atañe a la cooperación al desarrollo, lasmisiones diplomáticas de Polonia desempeñandiversas funciones como: consultas sobre el con-texto político de los países socios y sobre las con-tribuciones voluntarias a fondos multilaterales;valoración previa de las propuestas de proyectosde desarrollo sometidas al MAE; ejecución direc-ta de pequeños proyectos de desarrollo en coope-ración con entidades locales, entre ellos los misio-neros polacos, como se verá más adelante.Aunque la ejecución directa de proyectos deberíasuponer un mayor grado de autonomía de lasembajadas, las propuestas de proyectos dependende la aprobación de la administración central. Porotra parte, las embajadas polacas todavía carecende personal dedicado a cooperación, incluso enalgunos países señalados como socios prioritariosde la ayuda polaca8.

Dentro de este entorno institucional cabe aludira dos tipos de entidades que llevan a cabo accio-nes de cooperación mediante subvenciones con-

160


6 Aunque el Ministerio de Economía también tiene un papel relevante en determinados asuntos.7 De la gestión de becas se encarga, concretamente, la Oficina de Convalidación de Educación y de Intercambio Internacional.8 Únicamente las embajadas polacas en Afganistán, Bielorrusia y Georgia cuentan con puestos diplomáticos asignados al programa

de ayuda al desarrollo. En los demás casos los asuntos de cooperación se encargan a personal dedicado a otros temas, sobre todolos políticos y los económicos, o al personal contratado únicamente para las tareas técnicas relacionadas a los proyectos de coope-ración. No obstante, tal como demuestra el caso de la embajada polaca en Tbilisi, una mejor dotación del personal produce unimpacto positivo prácticamente inmediato, con una mejor focalización de la ayuda y de su seguimiento. Este ejemplo exitoso puedeservir de argumento a favor de la descentralización de la cooperación polaca.


cedidas por el MAE. Por un lado, las administra-ciones y otras instituciones públicas polacas

tanto centrales como locales—, incluidas lasembajadas de Polonia9. Por otro lado, las ONGDpolacas10. Por su parte, las empresas han tenidohasta ahora un papel marginal en la ejecución delprograma de cooperación, obteniendo ocasional-mente pequeños contratos otorgados directamen-te por el MAE, fundamentalmente en el ámbito dela ayuda humanitaria.

Respecto a las administraciones e institucionespúblicas, además de los ministerios pueden seña-larse las autoridades locales y regionales como lasprincipales entidades ejecutivas de la cooperaciónpolaca. Las autoridades locales y regionales notienen políticas de cooperación propias ni presu-puestos relevantes, aunque van ganando enimportancia, fundamentalmente con socios ucra-nianos y, en menor medida, bielorrusos, georgia-nos y moldavos, gracias a la financiación delMAE. En paralelo a las subvenciones del MAEpara proyectos de cooperación al desarrollo, lasautoridades locales y regionales obtienen fondosde instrumentos europeos dedicados a la coopera-ción transfronteriza.

En cuanto a las ONGD polacas, mientras que enlos primeros años del programa bilateral gestiona-do por el MAE gestionaban hasta el 40% de losrecursos financieros, en los últimos años han per-dido peso en beneficio de las entidades públicas,quienes van atesorando una mayor experiencia encooperación y ejecutando una parte cada vez

mayor del presupuesto de ayuda bilateral11. Lamayoría de las ONGD polacas están asociadas a laplataforma nacional Grupa Zagranica. Entre ellaspredominan las organizaciones autóctonas, esta-blecidas originalmente en Polonia y desarrolladasde manera orgánica, y apenas tienen presencia lasgrandes ONGD occidentales de alcance interna-cional. Asimismo, salvo escasas excepciones, lasONGD polacas todavía no han establecido filialesen el extranjero y apoyan sus intervenciones en lacolaboración con contrapartes locales12.

Respecto al número del personal permanente yal volumen de recursos gestionados, las ONGDpolacas son bastante pequeñas y no disponen degrandes estructuras13. Una gran parte de lasONGD polacas se han especializado en coopera-ción con países del Este, fundamentalmente conlas antiguas repúblicas soviéticas, en las que ate-soran ya varios años de experiencia. Únicamenteen los últimos años se observa una atención cre-ciente hacia África Subsahariana, probablementeen relación con la mayor disposición de fondos ycon la especial consideración otorgada a la regiónpor la UE.

Además del programa del MAE, las ONGDobtienen fondos de otros donantes, como laComisión Europea aunque de forma aún limi-tada— y de fuentes privadas, para financiar susacciones. A pesar de la considerable capacidadtécnica y operacional de las ONGD polacas, toda-vía no hay grandes organizaciones capaces derecaudar un importante volumen de fondos.

161


9 La categoría de las administraciones y otras instituciones públicas incluye, entre otros, a las universidades públicas, centros de inves-tigación y varios servicios especializados, por ejemplo policía, guardias fronterizas e inspecciones veterinarias.

10 En la categoría de ONGD se incluyen universidades privadas. 11 En 2009 el sector público gestionó un 40% de los fondos, mientras que las ONGD ejecutaron una quinta parte. 12 Entre otras, una organización especializada en acción humanitaria y reconstrucción tiene misiones permanentes en Afganistán y en

los Territorios Palestinos; una fundación de tipo think tank económico enfocada en cooperación, con las antiguas repúblicas sovié-ticas; y un par de organizaciones católicas que a menudo colaboran con misiones católicas y sus redes internacionales.

13 En promedio, las ONGD polacas cuentan con un personal permanente de entre 5 y 15 personas.


Asimismo, cabe señalar que las administracionespúblicas polacas en ocasiones se nutren de perso-nal cualificado proveniente de las ONGD.

Por su parte, los misioneros polacos, más activosen los países de África Subsahariana, colaboranprincipalmente con las embajadas, haciendo pro-puestas de microproyectos fundamentalmente enlas áreas de educación básica y salud. A pesar desu pequeño alcance, tales proyectos como laconstrucción y renovación de escuelas o centrossanitarios gestionados por las misiones dancierta visibilidad a la ayuda polaca, contribuyen-do al reconocimiento de las autoridades de lospaíses socios. En el caso de muchos países africa-nos, las intervenciones de tipo social emprendi-das por los misioneros representan la única formade ayuda otorgada por Polonia y, en determinadoscasos, la única forma de relación bilateral14.

Por otra parte, la expansión del programa decooperación puede ir suponiendo una mayordelegación de responsabilidades a las misionesdiplomáticas, sobre todo a las embajadas en lospaíses socios prioritarios, con el objetivo de per-mitirles gestionar fondos de manera más indepen-diente y flexible. Se puede prever, además, unaumento de la participación de las empresas pri-vadas —entre otras, de consultoría y de construc-ción— que recibirán más contratos para tareaspreviamente precisadas, por ejemplo en ámbitocomo la evaluación y proyectos de infraestructu-ras.

3. Marco político

La cuestión del rol de Polonia en materia de coo-peración está poco presente en el debate público

que es alimentado de forma casi exclusiva porlas ONGD— y se ve impulsado en momentospuntuales por el despliegue de intervencioneshumanitarias concretas. Las escasas discusionesmantenidas en el seno del Parlamento han tenidoun carácter informal, sin orientarse a acometermedidas concretas. El único documento que sededica a orientar explícitamente la política decooperación polaca es la Estrategia deCooperación al Desarrollo de Polonia. Este docu-mento se elaboró durante el proceso de integra-ción a la UE, siendo finalmente adoptado por elgobierno en octubre de 2003. La estrategia reflejauna disposición a fortalecer el papel de Polonia enel ámbito de la cooperación al desarrollo, asícomo su acomodación al marco normativo e ins-titucional vigente. El documento prevé también lacreación de nuevos instrumentos, tales como unaley de cooperación, mecanismos financieros espe-cíficos o la creación de estructuras institucionalesorientadas a la gestión de la cooperación.

La estrategia reafirma a la cooperación al des-arrollo como un elemento integral de la políticaexterior polaca, sirviendo a la consecución de susobjetivos, como el fortalecimiento de la seguridaddel Estado y de sus ciudadanos, la protección desus intereses y la intensificación de la coopera-ción económica con países de todos los continen-tes. Se definen, además, unos criterios de selec-ción ligados a directrices geográficas de coopera-ción, como principios orientadores de la acciónen esta materia. Las intervenciones a desplegarpor las diversas direcciones geográficas y áreas decooperación, junto con los respectivos presupues-tos, se concretan en planes anuales elaboradospor el MAE.

162


14 Cabe notar que en 2007 el MAE y la Comisión del Episcopado relativa a Misiones de la Iglesia Católica en Polonia firmaron unadeclaración donde manifestaban su intención de cooperar en materia de ayuda al desarrollo. La declaración, que tiene un caráctermás simbólico que práctico, no introduce esquemas de financiación adicionales a los ya existentes.


La estrategia atribuye al MAE el papel central ycoordinador en la política de cooperación, pre-viendo la figura de un Coordinador Nacional dela Cooperación al Desarrollo con el rango deSubsecretario de Estado. El papel clave respecto ala gestión de los instrumentos financieros

deuda, créditos a la exportación y cooperacióna través de instituciones financieras internaciona-les, entre otros se asigna al Ministro deFinanzas.

No obstante, como ya se ha visto, parte de lo quese recoge en la estrategia está pendiente de llevar-se a la práctica, como sucede con la elaboraciónde una ley de cooperación, la creación de un orga-nismo dedicado a la gestión del programa bilate-ral, el desempeño efectivo de la función deCoordinador Nacional de Cooperación alDesarrollo, la formación de un cuerpo consultivoque asesore al MAE compuesto de parlamenta-rios, ONGD, académicos, iglesias, empresarios,medios de comunicación , una mejor coordina-ción de las becas otorgadas, o el aumento de laAOD hasta el 0,1% del PNB15.

Con motivo de adaptar la política de coopera-ción al nuevo entorno internacional, especial-mente a las directrices de la política de desarrollode la UE, a la Declaración de París (2005) y a loscambios producidos en los países clave para lacooperación polaca como las aspiracioneseuropeas y euroatlánticas de Ucrania y Georgia oel fortalecimiento del régimen antidemocráticoen Bielorrusia , a finales de 2006 el MAE empe-zó a trabajar en torno a la elaboración de unanueva estrategia de cooperación que incorporeestas cuestiones16. Sin embargo, la aprobación delprimer proyecto de la nueva estrategia, elaboradopor el MAE, se vio obstaculizado por la falta de

consenso entre este ministerio y el Ministerio deFinanzas en asuntos como el sistema de financia-ción de la ayuda y la creación de una agencia decooperación, viéndose además interrumpido porla anticipación de las elecciones parlamentarias.De cualquier modo, en 2009 el MAE reinició lostrabajos en esta línea, por lo que Polonia pudieradisponer de una nueva estrategia de cooperacióna lo largo de 2010 o 2011.

En cualquier caso, varios son los factores queinfluyen en los lineamientos de la cooperaciónpolaca, principalmente sobre la política de ayudabilateral, pero también sobre la multilateral. Sinembargo, la agenda internacional de desarrollo,que tiene una vital incidencia en la política dedesarrollo adoptada en los últimos años por la UE—que Polonia pretende asimilar— no parecetener una influencia significativa en las directri-ces de la cooperación bilateral polaca, aunque sealude a ella en la retórica oficial.

Asimismo, con excepción de ciertas cuestionesenergéticas, los intereses económicos y comercia-les como el potencial para las inversionesextranjeras y las exportaciones, o los contratos enpaíses en desarrollo tampoco parecen jugar unpapel destacado en la política de cooperaciónpolaca, lo que probablemente tiene que ver con ladébil integración de esta política con las demásáreas de gobierno y con la escasa coordinaciónexistente en esta materia entre los ministeriosmás relevantes17. Son las motivaciones políticas yestratégicas, ligadas en ocasiones a la seguridad,las que parecen tener una mayor incidencia en laconformación de la cooperación al desarrollopolaca, especialmente si se analizan los flujos deayuda bilateral y los principales países sociosidentificados. Es previsible, sin embargo, que el

163


15 Este objetivo se estableció en 2006 y no hay expectativas de que se cumpla en 2010. 16 Fundamentalmente el Consenso Europeo de Desarrollo de 2005 y el Código de Conducta sobre la División de Trabajo de 2007. 17 Cabe señalar que esta constatación se refiere tan sólo a la perspectiva de corto y medio plazo.


programa bilateral vaya a incluir modalidades decooperación todavía no exploradas por Polonia,como las enfocadas al sector privado con la fina-lidad de impulsar inversiones.

Según se señaló en los apartados previos, única-mente en el programa de cooperación ejecutadopor el MAE se definen expresamente las directri-ces geográficas y sectoriales de flujos de ayuda aldesarrollo. Los países prioritarios vienen defini-dos en el documento elaborado anualmente por el

MAE18. Junto con el listado de países destinata-rios de ayuda se indican en él los respectivos pre-supuestos, se concreta el reparto de fondos entrelos diferentes tipos de entidades ejecutivas y sedefinen las áreas de cooperación para cada país oregión.

El catálogo de países prioritarios fue definidopor vez primera en 2004, bajo el liderazgo delMAE, y desde entonces se ha ido incrementandopaulatinamente (tabla 1).

164


18 Este documento recibe el nombre de “Programa de asistencia exterior de Polonia suministrada a través del MAE”, para cada añocorrespondiente.

TABLA 1. PAÍSES PRIORITARIOS DEL PROGRAMA DE AYUDA, 2004-2010

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Afganistán

Angola

Territorios Palestinos

Bielorrusia

Georgia

Irak

Moldova

Tanzania

Ucrania

Vietnam

Fuente: Elaboración propia a partir de los programas anuales del MAE.


La decisión inicial se tomó tras un periodo deconsultas con los demás ministerios, en las quetuvieron un claro protagonismo, entre otras, lascuestiones de índole económica y de seguridad.En un principio, el listado se componía de untotal de seis países de tres continentes distintos:Afganistán, Angola, Georgia, Moldova, Irak yVietnam. En lo que se refiere a Irak y Afganistán,su inclusión se reflejaba como un intento de com-plementar mediante la ayuda al desarrollo la par-ticipación polaca en las misiones militares desple-gadas en estos países19. Por su parte, con Angolay Vietnam no se consiguió reactivar las tradicio-nales relaciones de cooperación que Polonia man-tuvo con estos países en el seno del antiguo blo-que comunista20.

Al grupo de países prioritarios se sumaron losTerritorios Palestinos en 2005 —lo que se explicapor la dedicación de Polonia a tareas de construc-ción de la paz , Bielorrusia y Ucrania en 2006 yTanzania en 200721. En este último país, el esta-tus de socio prioritario no duró siquiera dos años,hasta que Polonia decidió cerrar por razones eco-nómicas cinco embajadas en África Subsahariana,entre las que se encontraba la de Dar-es-Salaam.

Respecto a los sectores en los que Polonia estádesarrollando iniciativas de cooperación comodonante, existen varios ámbitos temáticos queresultan de interés para la ayuda polaca y en losque parece poseer ciertas potencialidades queaprovechar. El espectro de estos ámbitos está vin-culado a las capacidades de Polonia como donan-te, es decir, al conjunto de conocimientos y habi-lidades atesoradas por los agentes individuales,

públicos y privados. Se considera que, en compa-ración con otros donantes, Polonia atesora valio-sas experiencias en el manejo de procesos de tran-sición y, en concreto, en áreas como las reformaseconómicas y de la administración, la privatiza-ción, los procesos de descentralización, el des-arrollo de la pequeña y mediana empresa y laadaptación de la legislación nacional al marconormativo de la UE.

Polonia trata de identificar así sus ventajas com-parativas en relación a otros donantes, procuran-do especializarse en ellas. Las directrices del MAEen los planes anuales y el perfil de los proyectoscofinanciados muestran que estas ventajas con-ciernen a áreas como la gestión de reformas vin-culadas a los procesos de transición, el desarrolloregional, el desarrollo rural, la integración euro-pea y el fomento de la sociedad civil. Como eslógico, la oferta de la cooperación polaca tienemás relevancia para los países del antiguo bloquesoviético —que están transitando por procesossimilares a los experimentados recientemente porPolonia que para otros países.

Por último, para conocer cómo Polonia lleva a lapráctica estos lineamientos a través de su ayudahay que conocer los factores operativos de los quedispone. La prestación de ayuda en el marco bila-teral aconseja la presencia diplomática y concarácter preferiblemente recíproco, en los paísessocios. Sin embargo, Polonia dispone de una res-tringida red de embajadas en los países en des-arrollo, dotadas de un escaso personal que dispo-ne de poca experiencia en temas de cooperación.La presencia diplomática de Polonia es más fuer-te en los países de la antigua Unión Soviética —

165


19 Tras la invasión de Irak en 2003, Polonia administró una de las zonas ocupadas por los aliados. Además, desde 2002 Polonia sigueaumentando su compromiso militar y cívico-militar en el marco de la operación de la ISAF en Afganistán.

20 Durante tres años de cooperación apenas hubo ofertas de proyectos de desarrollo polaco-vietnamitas, mientras que el reducidoapoyo financiero destinado a Angola se limita a sostener tres o cuatro acciones de pequeño alcance.

21 Gracias a los cambios de criterios de contabilización de la AOD introducidos por el CAD a finales de 2005 Polonia pudo a partir deeste momento contabilizar la ayuda a Bielorrusia y Ucrania como AOD en lugar de como Ayuda Oficial (AO).


prácticamente todos ellos cuentan con embajadaspolacas22 y en los Balcanes Occidentales.Polonia tiene 10 embajadas en África, de las cua-les cinco se ubican en la parte subsahariana23. Enalgunos casos, los Embajadores presentes en lascapitales africanas están acreditados hasta enotros 10 países de la región. En todo caso, enmuchas ocasiones la intensidad de la cooperaciónparece estar en estrecha conexión con las disposi-ciones personales del embajador, el vigor de suactuación y su compromiso con desarrollo.

Además, conviene tener en cuenta la restringidacapacidad y experiencia de las instituciones pola-cas encargadas de elaborar los programas de coo-peración, así como de las entidades que directa-mente llevan a cabo las intervenciones. El núme-ro de organismos que mantienen relaciones consocios en los países en desarrollo y en transiciónva en aumento, sobre todo respecto a las regionesmás cercanas geográficamente y, concretamente,con los países de la antigua Unión Soviética.Tanto las ONGD como las autoridades localespolacas que se están iniciando en cooperación aldesarrollo orientan su actividad hacia los paísesvecinos. La tradición de cooperación con los paí-ses africanos, tanto subsaharianos como delMagreb, se vio en muchos aspectos interrumpidaa principios de los años noventa y ahora se estárestableciendo lentamente. En este sentido, lasONGD polacas desempeñan un papel clave yestán aumentando su colaboración con África.Además, entre los canales de cooperación conpaíses africanos y latinoamericanos cabe distin-guir a los ya mencionados misioneros polacos,que ofrecen servicios sociales de base desde hacevarias décadas.

4. Evolución y composición de la AOD

4.1. Principales cifras

La AOD polaca ha experimentado un importanteincremento en los últimos años, pasando de los 30a los 375 millones de dólares entre 2003 y 2009(gráfico 1). Aunque el volumen de la AOD polacaexpresado en dólares ha aumentado de formaconstante, este incremento responde en buenamedida a la apreciación que ha experimentado lamoneda polaca en los últimos años. Si se analiza-se la evolución de la AOD en la moneda nacionalpolaca, se apreciaría un descenso de 1.005 a 897millones de zlotys entre 2007 y 2008, que fueseguido por un aumento hasta los 1.165 millonesde zlotys en 2009. Cabe observar, además, que laAOD polaca experimentó un fuerte incremento en2006 y 2007 como resultado de operaciones dedeuda con Angola y Nicaragua respectivamente.Mientras, el aumento de la AOD en 2009 se expli-ca por el aumento de la contribución al presu-puesto general de la UE, por un lado, y a los des-embolsos de créditos a la exportación a China,Angola, Montenegro y Vietnam, por el otro.

En todo caso, el incremento de la AOD polacapuede apreciarse también en términos relativos, si seanaliza el peso de la ayuda sobre el total del PNB, queha pasado del 0,013% al 0,09% entre 2003 y 2009.

En torno a tres cuartas partes de la AOD polaca en2009 se canalizaron a través de organismos multi-laterales, mientras una cuarta parte se gestionó deforma bilateral. Esta preeminencia de la coopera-ción multilateral sobre la bilateral ha sido especial-mente pronunciada desde 2003 (gráfico 2).

166


22 Salvo Kirguistán y Tayikistán.23 Concretamente en Angola, Etiopia, Kenia, Nigeria y Sudáfrica. Cabe añadir que en 2008 Polonia decidió cerrar 20 misiones diplo-

máticas en todo el mundo, cinco de ellas en África Subsahariana, incluyendo la de Tanzania, que había sido declarado país priori-tario un año antes.


167


24 Los datos del gráfico 1 no incluyen los flujos contabilizados como Ayuda Oficial —no AOD— en los años 1998-2004. El nivel deAOD más elevado en los años 2000 y 2001 se debe a la ayuda financiera (créditos, canje de deuda) contabilizada en este periodo.

Gráfico 1. Evolución de la AOD polaca, 1998-200924

Fuente: Elaboración propia a partir del MAE

Gráfico 2. Composición de la AOD polaca, 1998-2009 (en millones de dólares)

Fuente: Elaboración propia a partir del MAE


En todo caso, la práctica totalidad de la ayudamultilateral se canalizó a través del presupuestogeneral de la UE, lo que convierte a Polonia en eloctavo contribuyente al presupuesto comunitariodedicado a cooperación25. Por su parte, el progra-ma bilateral, que permite analizar más fielmentela orientación de Polonia como donante, consti-tuye menos de la mitad de la ayuda bilateral, estoes, en torno a una décima parte del total de laAOD polaca. El resto de ayuda bilateral se canali-za a través de otros instrumentos como la conce-sión de créditos, el canje de deuda y el programade becas.

4.2. Ámbitos de trabajo

Aunque no existen datos disponibles sobre losdesembolsos de ayuda bilateral de Polonia des-

agregada por sector, el análisis de las iniciativasfinanciadas en el marco del programa bilateralgestionado por el MAE indica una fuerte concen-tración en ámbitos de trabajo vinculados a losprocesos de transición (tabla 2). Las líneas de tra-bajo en torno a las reformas del Estado y de laeconomía, orientadas hacia la democracia y ellibre mercado, constituyen las principales venta-jas comparativas de Polonia en materia de coope-ración.

Por el número de proyectos financiados, desta-ca el ámbito de trabajo relativo al fortalecimien-to de la capacidad institucional de las adminis-traciones públicas, tanto a nivel central comolocal. Los socios polacos intentan transmitir losconocimientos acumulados en los procesos dereforma territorial, poniendo especial atención

168


25 Además de contribuir al presupuesto general, a partir de 2008 Polonia debiera realizar contribuciones obligatorias al FondoEuropeo de Desarrollo (FED), cuyas primeras aportaciones se han aplazado hasta 2011.

Gráfico 3. Distribución por modalidades e instrumentos de la AOD polaca, 2009

Fuente: Elaboración propia a partir de MAE


en los aspectos ligados a las potencialidades dela descentralización y a las ventajas de la trans-ferencia de competencias hacia las autoridadeslocales. En cuanto a las reformas económicas, seobserva una fuerte concentración en materia deproducción agrícola, en la aplicación de estrate-gias de diversificación del ingreso en las zonasrurales, así como en el desarrollo de la pequeñay mediana empresa. Por lo demás, se compartenexperiencias en el ámbito de la privatización deindustrias y servicios. Por otra parte, a través dela cooperación técnica Polonia trata también depromover la integración europea, centrándoseen sus aspectos prácticos, tales como el cumpli-

miento de los estándares establecidos para losproductos exportados a la UE y la capacitaciónorientada hacia la captación de fondos de asis-tencia externa. Por último, cabe señalar unaimportante atención en la oferta bilateral dePolonia hacia el fomento de la democratizacióny de la sociedad civil. En este sentido, y apoyán-dose en los conocimientos adquiridos en suproceso de transición y en los años posteriores,entidades polacas colaboran con sus contrapar-tes de la antigua Unión Soviética con el fin depromover el desarrollo de medios de comunica-ción independientes.

169


26 El tipo de cambio usado para el año 2010 fue 1 USD = 3,0472 zlotys. En los países no prioritarios la cooperación se focaliza en elfomento de los servicios sociales básicos, especialmente educación, salud y agua y saneamiento, así como en el desarrollo de áreasrurales, dirigiéndose sobre todo a la sociedad civil y a las organizaciones de base comunitarias.

TABLA 2. PRINCIPALES ÁREAS DE COOPERACIÓN CON LOS PAÍSES PRIORITARIOS IDENTIFICADOS EN ELPROGRAMA DEL MAE PARA EL AÑO 2010

País socio Áreas de cooperaciónPresupuesto

(millones de dólares)

Bielorrusia

Medios de comunicación

Promoción de la democracia, buen gobierno y estabilidad económica

Fomento de la sociedad civil y de programas sociales

7,9

Ucrania

Desarrollo institucional y promoción del buen gobierno, incluyendoel fomento de las instituciones dedicada a la lucha contra elVIH/SIDA y la tuberculosis; cooperación de administraciones públi-cas a nivel local

Fomento de las actividades en favor de la integración europea y euro-atlántica, incluyendo la reforma de la justicia, los servicios aduanerosy fronterizos, el desarrollo agrícola, y cursos de formación especiali-zados

Ayuda en elaboración de las regulaciones respecto a la compra-ventade tierras, incluyendo el catastro

Programas de ahorro de energía

4,5


170


Afganistán

Fortalecimiento de las estructuras estatales y de la sociedad civil

Diversificación de la economía

Salud, incluyendo la construcción y ampliación de centros de saluden áreas rurales

Educación

Desarrollo de la provincia y de la ciudad de Ghazni, incluyendo elaumento de las infraestructuras públicas

11,5

Moldavia

Agricultura y desarrollo en las áreas rurales

Promoción del buen gobierno, en particular respecto al manejo de lasmigraciones y la prevención de la trata de seres humanos; implemen-tación de los estándares europeos

Desarrollo de la pequeña y mediana empresa

0,7

Georgia

Promoción de la democracia, del buen gobierno y de la estabilidad,incluyendo la descentralización y el desarrollo local, y el desarrollode los medios de comunicación

Educación

Agricultura y desarrollo en áreas rurales

Actividades en favor de los grupos marginalizados y vulnerables

2,3

TerritoriosPalestinos

Desarrollo de los recursos humanos, en particular en las áreas demedios de comunicación, medicina y seguridad, incluyendo activida-des focalizadas en la juventud y cursos formativos para la policía

Desarrollo de áreas rurales y de las comunidades locales, especial-mente de carácter económico

Acceso al agua potable y mejoramiento de las condiciones sanitarias

0,5

Angola

Desarrollo de los recursos humanos y apoyo al gobierno local

Educación

Sector de salud

Rehabilitación postconflicto

0,3


Por el número de proyectos financiados, destacael ámbito relativo al fortalecimiento de las capaci-dades institucionales de las administracionespúblicas, tanto a nivel central como local. De estaforma se intentan transmitir los conocimientosadquiridos durante las propias reformas territo-riales, poniendo especial énfasis en las ventajas dela descentralización y de la delegación de compe-tencias hacia autoridades locales.

Destaca también una importante oferta de coope-ración en materia de fomento de la democracia,fortalecimiento de la sociedad civil e impulso demedios de comunicación independientes, especial-mente en sus socios de la antigua Unión Soviética.En cuanto al ámbito de las reformas económicas,se observa una fuerte concentración en la mejorade la producción agrícola y en la elaboración deestrategias para diversificar las fuentes de ingresoen las zonas rurales, así como en el desarrollo dela pequeña y mediana empresa. Junto a ello, setransfieren experiencias en materia de privatiza-ción de industrias y de servicios. Otro ámbito detrabajo de interés para la cooperación polaca es laadaptación de la práctica nacional del país socio ala normativa europea, en cuestiones como el cum-plimiento de los estándares exigidos en los produc-tos exportados a la UE o la capacitación orientadaa la captación de fondos de asistencia externa.

4.3. Modalidades de cooperación

La cooperación bilateral: principales rasgos

Según se ha señalado, Polonia desarrolla treslíneas básicas de cooperación bilateral, sin cone-xión estrecha entre las mismas: proyectos orienta-dos a la cooperación técnica y cofinanciados porel MAE, ayuda financiera otorgada por el

Ministerio de Finanzas y becas para estudiantes.

En cualquier caso, los flujos de ayuda bilateralse concentran en los países vecinos Bielorrusia yUcrania, que son los beneficiarios que, junto conAfganistán, reciben un mayor volumen de pro-yectos de la cooperación polaca. Además, laayuda asignada por Polonia a Georgia —otro paísvecino de Rusia— aumentó significativamentetras el conflicto librado entre estos dos últimospaíses en agosto de 2008. Así pues, la coopera-ción bilateral polaca parece concentrarse en suentorno regional, buscando asentar la democraciay el libre mercado en sus países vecinos. La inicia-tiva del Partenariado Oriental, promovida porPolonia y Suecia en el seno de la UE en 2008 conel fin de acercar a la comunidad a Bielorrusia,Ucrania, Moldavia y a los países del Cáucaso Sur

Armenia, Azerbaiján y Georgia , parece con-firmar este rasgo.

Además, la asignación de ayuda bilateral se vin-cula fuertemente a compromisos militares, espe-cialmente en Afganistán e Irak. En lo que se refie-re a Irak, tras declarar en 2007 el gobierno pola-co su intención de finalizar su misión militar eneste país a finales del año siguiente, dejó de ser elpaís prioritario del programa bilateral de ayudaen 2008. Mientras, en relación a Afganistán, elimpulso a la presencia del ejército polaco en estepaís en 2007, se vio acompañado de un incremen-to de los fondos de AOD dirigidos, de forma con-creta para actividades enmarcadas en la coopera-ción cívico-militar (CIMIC) y ejecutadas por lossoldados. Aun más recursos se asignaron para elaño 2009, tras la formación del equipo polaco

compuesto por diez personas, en mayoría civi-les adjunto al Equipo de ReconstrucciónProvincial (PRT) norteamericano en la provinciade Ghazni27. En este sentido, el propio Ministro

171


27 A finales del año 2008 el ejército polaco, en el marco de la operación ISAF, asumió el mando en la provincia de Ghazni enAfganistán, concentrando en ella a las tropas anteriormente estacionadas en otras tres provincias.


de Asuntos Exteriores hizo hincapié en la ausen-cia de cualquier interés de Polonia en Afganistány el carácter temporal de la asistencia prestada aeste país28. No obstante, Polonia, que no ofreceapoyo presupuestario directo a ninguno de suspaíses socios, lo hace en Afganistán a través de unfondo fiduciario administrado por el BancoMundial.

Polonia todavía no provee ayuda bilateral enforma de programas y no realiza apoyos presu-puestarios a ninguno de sus países socios. Porotra parte, cabe señalar que, aunque las modalida-des de ayuda bilateral no se encuentran explícita-mente vinculadas, una gran parte de los recursosdesembolsados acaban teniendo por destino adiversas entidades polacas.

En la cooperación bilateral gestionada por elMAE predominan proyectos con un importemedio de entre 30.000 y 80.000 dólares, ejecuta-dos durante un periodo máximo de nueve meses.Suele tratarse de proyectos de asistencia técnica,dedicados al desarrollo del capital humano y alfortalecimiento de la capacidad institucional delas administraciones públicas tanto centralcomo locales—, así como de las organizacionesde la sociedad civil.

La atención puesta en la asistencia de tipo técni-co responde también, en cierta medida, al volu-men todavía restringido de fondos ya que ladotación de infraestructuras requiere más recur-sos que las actividades de formación y al marcotemporal de intervenciones limitado a un año, locual prácticamente impide proyectos de infraes-

tructuras a mayor escala. Así, las inversiones eninfraestructuras físicas ocupan una posición mar-ginal, centrándose su ejecución fundamentalmen-te en la provincia de Ghazni en Afganistán por elPRT y, de forma más dispersa, en ÁfricaSubsahariana a través de acciones como laconstrucción y renovación de escuelas comunita-rias— por iniciativa de las ONGD y de los misio-neros polacos.

Los flujos de AOD bilateral de tipo financiero,que incluyen los canjes de deuda acometidos enel marco de iniciativas multilaterales talescomo HIPC y los créditos preferenciales, secontabilizan ex-post y no responden a una plani-ficación previa en el marco de la política de coo-peración al desarrollo29.

Por su parte, el programa de becas tiene unaamplia tradición y su recorrido se extiende adecenas de años. No obstante, pese a su potencialcomo mecanismo de cooperación bilateral, el pro-grama no está alineado con las prioridades deayuda al desarrollo definidas en los últimos añospor el MAE. En el año 2009, Polonia otorgó becaspor una cuantía de 17 millones de dólares a casi5.000 estudiantes y doctorandos para la realiza-ción de cursos en diversas instituciones de educa-ción superior en Polonia. La mayoría de becas sedirige a la formación de estudiantes en el ciclocompleto de estudios de las universidades pola-cas, que abarcan de tres a seis años30. Estudiantesucranianos, bielorrusos, kazajos y vietnamitasfueron los principales receptores de becas pola-cas, siendo beneficiarios de entre el 70% y 80%

172


28 Como quedó patente, por ejemplo, en el discurso que ofreció el Ministro de Asuntos Exteriores, Radosław Sikorski, durante el IIIForo de Cooperación al Desarrollo de Polonia, celebrado en Varsovia el 19 de septiembre de 2009.

29 Cabe señalar que en las estadísticas de ayuda bilateral de los últimos años se incluyen flujos que responden a compromisos adqui-ridos en 2000 o incluso en años anteriores. A modo de ejemplo, el acuerdo con China firmado en 2000, por el que se le concedíaun crédito a la exportación, dio por resultado que en los años 2007-2009 este país fuera el principal receptor de la ayuda bilateralde Polonia.

30 Los becarios reciben dos tipos de prestaciones: 1) estudios gratuitos o 2) estudios gratuitos con una beca adicional de manutención.Las estadísticas de AOD referentes a becas incluyen también becas otorgadas para cursos de lengua polaca.


del total. Además, en 2006 el gobierno polacocreó un programa especial con el fin de asistir alos estudiantes bielorrusos expulsados o no admi-tidos en las universidades de Bielorrusia por supresunta complicidad con la oposición democrá-tica.

Según las directrices del programa del MAE, en2009 —y también en 2010— la cooperación pola-ca debía focalizarse en 7 países socios identifica-dos como prioritarios (véase tabla 1 ofrecida másarriba). Sin embargo, a excepción de Bielorrusia yAfganistán —y, en menor medida, Ucrania—,estos países no recibieron cuantías de ayuda muysignificativas (gráfico 4).

En todo caso, en los últimos años se observa unaprogresiva tendencia a concentrar en mayor medi-da el prepuesto en los países prioritarios y a redu-cir los fondos dirigidos al resto de países. A pesarde que los compromisos previstos por el MAE pre-vén provisiones de ayuda en prácticamente todaslas regiones del mundo a través de la realizaciónde proyectos, en la mayoría de los casos se trata deintervenciones de una cuantía prácticamente sim-bólica32. Con excepción de Armenia, Azerbaiján ylas regiones de Asia Central y África Subsahariana,los proyectos sólo pueden realizarse a través de lasembajadas polacas, predominando de cualquiermodo las acciones de pequeña escala.

173


31 El tipo de cambio usado para el año 2009 fue 1 USD = 3,1092 zlotys. En 2009 el MAE financió en total unos 330 proyectos de des-arrollo.

32 África Subsahariana, África del Norte, Oriente Medio, Asia Pacifico, Asia Central, Cáucaso Sur, Balcanes Occidentales y AméricaLatina

Gráfico 4. Principales países receptores del programa de ayuda bilateral de Polonia, 200931

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del MAE


Algunas experiencias de interés

Con el fin de ilustrar la cooperación polaca, sepresentan a continuación algunas de las interven-ciones que este país está llevando a cabo en dife-rentes ámbitos y países de su entorno regional,que ayudan a caracterizar el rol de Polonia comodonante.

En primer lugar, cabe destacar el papel asignadoa los medios de comunicación en la cooperaciónque mantiene con Bielorrusia. Casi el 90% delvolumen total de proyectos bilaterales de Poloniacon Bielorrusia está destinado al fomento de losmedios de comunicación que proveen informa-ción independiente, esencialmente a las copro-ducciones de televisión y radio en idioma bielo-rruso y transmitidas desde Polonia. Específi -camente, en 2006 el gobierno polaco empezó apromover y financiar la creación de un canal tele-visivo por satélite dedicado a emitir la programa-ción en idioma bielorruso para el territorio deBielorrusia. Belsat TV fue creado por la televisiónpública polaca tras el acuerdo firmado en abril de2007 con el MAE. El canal comenzó su andadurael 10 de diciembre de 2007, alcanzado las seishoras diarias de emisión en 200933. Su oferta estácompuesta de programas informativos y cultura-les, además de entretenimiento. El equipo deBelsat TV cuenta con periodistas polacos y bielo-rrusos, algunos de ellos localizados enBielorrusia. Además, el canal recibe apoyo, aun-que en proporciones menores, de otros donantescomo Reino Unido, Países Bajos, el ConsejoNórdico de Ministros, Irlanda, Lituania, Suecia ylos Estados Unidos.

Además, desde 2006 el MAE apoya tambiéndiversas emisoras de radio como Radio Racyjay Radio Europea para Bielorrusia34— que tienensus sedes en Bialystok y Varsovia, respectivamen-te y que llegan fundamentalmente a los oyentesde las zonas fronterizas de Bielorrusia, Lituania,Polonia y Ucrania35. A pesar de operar principal-mente desde Polonia, ambas estaciones disponende periodistas en Bielorrusia, sobre todo en lacapital. Además de por Polonia, la Radio Europeapara Bielorrusia es apoyada por la RepúblicaCheca, Dinamarca, Reino Unido, los Países Bajos,Lituania, Suecia y los Estados Unidos.

En segundo lugar, puede aludirse a las iniciati-vas de promoción del desarrollo regional enGeorgia. Desde 2008 Polonia provee asistenciatécnica a Georgia en materia de desarrollo regio-nal, con el objetivo de fomentar el progreso equi-librado de los diversos territorios que componenel país. Así, Polonia comparte con Georgia lasexperiencias recientes y exitosas que ha acumula-do en ámbitos como la elaboración de las estrate-gias de desarrollo regional, los procesos de des-centralización, la creación de instituciones orien-tadas al fomento de las regiones o la capacitacióntécnica del personal requerido para acometer lasreformas.

En este sentido, la asistencia de Polonia comen-zó con el apoyo al Grupo de Trabajo sobrePolítica Regional creado por iniciativa delgobierno de Georgia, la Comisión Europea yAlemania y compuesto por representantes de laadministración central y local, de la empresa y delas ONGD con el objetivo de elaborar una estrate-gia de desarrollo regional. En 2009, se ejecutaron

174


33 Véase www.belsat.eu 34 Véase www.racyja.com y www.euroradio.fm35 En comparación con otros canales televisivos y radioemisoras que operan fuera de Bielorrusia, sobre todo desde Rusia, las aquí seña-

ladas tienen un menor alcance. En la segunda mitad de 2008, un 5,5% de las personas con acceso a la televisión por satélite –quese estima que constituyen el 13% de la población– declaró ver Belsat de forma más o menos regular. La audiencia de las emisorasde radio, restringida a las zonas fronterizas, no llegaba al 3,5%.


cinco proyectos por parte un grupo de institucio-nes polacas, incluyendo ministerios, ONGD yautoridades locales, así como el recién creadoMinisterio de Desarrollo Regional y deInfraestructuras de Georgia. En paralelo al forta-lecimiento de la capacidad de los organismos cen-trales de Georgia, se pretende llevar a cabo accio-nes de formación e instrucción en las estructurasexistentes en el terreno, con el fin de capacitarlaspara la ejecución de la estrategia y para la capta-ción de fondos de la UE. El compromiso se con-cretó con un acuerdo firmado en 2009 por losministros encargados del desarrollo regional enGeorgia y en Polonia.

Una tercera experiencia de interés es la celebra-ción del Strategic Needs and Security Exercise(SENSE). Este curso está dirigido fundamental-mente a funcionarios públicos de alto nivel con elobjetivo de fortalecer sus capacidades de gestiónestratégica, de negociación y de toma de decisio-nes, especialmente en situaciones de postconflic-to. La formación se realiza a través de un juegoestratégico de simulación por ordenador. Durantedos días los participantes, asumiendo los papelesde los poderes públicos, de los empresarios, delos donantes y de la sociedad civil, gestionan unEstado ficticio, enfrentándose a problemas deasignación de recursos, comprendiendo los meca-nismos de la economía de mercado y recibiendouna retroalimentación sobre la influencia de susdecisiones sobre la estabilidad política, el bienes-tar social y los fundamentos del crecimiento eco-nómico sostenible36. Entre 2006 y finales de 2009el MAE financió nueve cursos de este tipo organi-zados en Polonia para más de 400 participantesen conjunto, provenientes de administracionespúblicas, parlamentos, sociedad civil y mundo

empresarial de Ucrania, Moldova, Bielorrusia,Georgia, Azerbaiján, Serbia y Afganistán.

Por último, para ilustrar la cooperación polacacabe mencionar las tareas de asesoría que está rea-lizando en materia agrícola en Ucrania. La contri-bución de Polonia a la modernización del sectoragrícola y el desarrollo rural en Ucrania, línea detrabajo en vigor desde el año 2001 —y desde2005 cofinanciada por el programa de ayudapolaca , se centra en el fomento de servicios deasesoría para los agricultores. Unas dos terceraspartes del territorio de Ucrania es utilizado parala producción agrícola y el sector tiene queenfrentar la competencia derivada del acceso delpaís a la OMC en 2008, así como acometer lasreformas precisas.

La asistencia técnica suministrada se basa en elmodelo aplicado en Polonia, donde en cadaregión del país existe un centro de asesoría agrí-cola. Los centros polacos colaboran con sus con-trapartes ucranianas, fundadas a partir del marconormativo vigente desde 2005, pero que estáninsuficientemente capacitadas para desempeñarlas funciones que se les han asignado, así comocon las instituciones de educación agrícola. A tra-vés de cursos de formación y visitas de estudio losagricultores ucranianos aprenden de las experien-cias polacas sobre el funcionamiento de los mer-cados de venta al por mayor, la organización delos grupos productivos y el cumplimiento de losestándares de los productos agrícolas. Además, seintenta impulsar la diversificación de la actividadeconómica en las zonas rurales —orientándose aotras actividades como el turismo rural y agrotu-rismo y fomentar la pequeña y mediana empre-sa. En suma, estas acciones se orientan a fortale-cer a los centros ucranianos para que puedan

175


36 La simulación fue diseñada por el instituto estadounidense Institute for Defense Analyses (IDA) tras los Acuerdos de Dayton y ori-ginalmente destinada a los ciudadanos de Bosnia y Herzegovina.


cumplir su función de promotores del desarrollorural, captar fondos y ejecutar estrategias a escalalocal.

Además de estas iniciativas, todas ellas de tipohorizontal, Polonia ha explorado otros esquemasde cooperación. Así, Polonia desarrolló una expe-riencia de cooperación triangular con Canadá en2006, en la que cada uno de estos países contri-buyó con un millón de dólares canadienses a lafinanciación conjunta de proyectos de desarrolloque eran propuestos y ejecutados por ONGDpolacas en países definidos como prioritarios porambos países37. En 2010 se realizó un proyectoconjunto con Dinamarca orientado al apoyo a losprocesos democráticos en Bielorrusia. Además, sehan producido tentativas de cooperación conSuecia y Austria orientadas al apoyo a Bielorrusiay a Moldavia respectivamente, pero aún pendien-tes de concretarse.

También en el marco de la cooperación trian-gular, en 2009 se puso en marcha la cooperaciónJapón-Polonia-Afganistán facilitando a lasONGD locales de la provincia de Ghazni laobtención de fondos para la reconstrucción delas infraestructuras sociales en la región. Existe,además, una actuación conjunta con los EstadosUnidos también en la provincia de Ghazni(Afganistán) para la coordinación de proyectosde infraestructuras llevados a cabo por ambassecciones del PRT y la prestación de servicioslogísticos en este ámbito.

Como ya se señaló, el marco normativo y finan-ciero vigente de la cooperación bilateral polaca —que, entre otras cosas impide la puesta en marchade programas plurianuales— no favorece el des-

pliegue de acciones concertadas con otros donan-tes, por lo que éstas son escasas en número y,cuando tienen lugar, de pequeña envergadura.

La cooperación multilateral

En 2009 la ayuda multilateral constituyó el 75%del total de la AOD polaca que, como ya se seña-ló, en su práctica totalidad —el 96%— estuvocompuesta por la contribución al presupuestogeneral de la UE. Esto hace que Polonia se erijaen el octavo contribuyente al presupuesto comu-nitario de cooperación para el desarrollo. Sinembargo, su importante peso como contribuyen-te no se traduce en una participación efectiva dePolonia en el seno de las instituciones comunita-rias en ámbitos como el diseño de políticas, laprogramación de instrumentos o la captación decontratos.

A la vez que pretende promover medidas enfavor de los cambios democráticos en Bielorrusia

especialmente desde el Parlamento Europeo ,Polonia pretende a través de su cooperación mul-tilateral aumentar el peso de los demás países deEuropa del Este en la política exterior de la UE.Así, a través de iniciativas como el denominadoPartenariado Oriental, Polonia trata de lograr quela UE incremente la ayuda y la atención otorgadaa Bielorrusia, Ucrania y Moldavia, así como a lospaíses del Cáucaso Sur, tales como Armenia,Azerbaiján y Georgia.

Las contribuciones voluntarias que Poloniarealiza en apoyo de programas de desarrollo eje-cutados por organizaciones del sistema de lasNaciones Unidas provienen fundamentalmentedel fondo gestionado por el MAE y se focalizan

176


37 Esta colaboración se efectuó en el marco del programa Official Development Assistance in Central Europe (ODACE), iniciado por elgobierno canadiense en 2002 y ejecutado hasta 2008 con el objetivo de asistir a los países de Europa Central en el desarrollo de sussistemas de cooperación al desarrollo. El fondo dedicado a la financiación conjunta de proyectos fue administrado por una ONGDpolaca seleccionada por el MAE.


hacia los países socios prioritarios, sobre todoAfganistán y Territorios Palestinos38. Por lodemás, Polonia contribuye de forma regular alFondo de Naciones Unidas para la Infancia(UNICEF), al Fondo de Población de lasNaciones Unidas (FNUAP), al Programa conjun-to de las Naciones Unidas sobre el VIH/SIDA(ONUSIDA) y a la Oficina del Alto Comisionadode las Naciones Unidas para los DerechosHumanos (OACNUDH). Cada año una parte delas contribuciones voluntarias respalda financie-ramente también los organismos dedicados a laacción humanitaria, tales como el Fondo Centralde Respuesta a las Emergencias (CERF) y elComité Internacional de la Cruz Roja (CICR).Además de los organismos de Naciones Unidas,en los últimos años Polonia ha hecho aportacio-nes voluntarias a programas de otros organis-mos, como el Consejo de Europa, la OTAN o laOCDE39.

El compromiso de Polonia con las InstitucionesFinancieras Internacionales se limita a las sucesi-vas aportaciones que realiza a la AsociaciónInternacional de Desarrollo (IDA) y, más reciente-mente, a sus contribuciones a dos fondos fiducia-rios administrados por el Banco Mundial dedica-dos al apoyo presupuestario a Afganistán y a losTerritorios Palestinos respectivamente. Por otraparte, con excepción de algunas pequeñas contri-

buciones a fondos administrados por el BancoEuropeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD),Polonia no participa en los diversos bancos regio-nales de desarrollo.

En cualquier caso, cabe señalar que no existeningún documento oficial que establezca lasdirectrices y criterios que deben orientar la ayudamultilateral polaca. La elevada dispersión de losfondos que se produce en este ámbito, en el quese financian a unas 15 o 20 organizaciones al año,pero con volúmenes de ayuda poco significativos,dificulta que Polonia pueda jugar un papel másdecisivo en la orientación de las políticas e inter-venciones de estos organismos.

Asimismo, Polonia aspira a convertirse enmiembro del Comité de Ayuda al Desarrollo(CAD) de la OCDE. En este sentido, en la prime-ra mitad del año 2010 se efectuó una revisión porpares especial por parte del CAD a la cooperaciónpolaca, cuyos resultados incluyen un listado detareas y reformas preferentes a acometer40. Seestima que Polonia pudiera cumplir los requisitosdel CAD, y con ello lograr su incorporación a esteórgano, en torno a 2012-2013. Por otra parte,Polonia está incrementando su compromiso enlas estructuras de la OCDE, muestra de lo cual essu membresía en el Development Centre, y la reno-vación de las contribuciones que realiza a esteórgano en 2007.

177


38 Las aportaciones al Programa Mundial de Alimentos (PMA) se ciñen a las intervenciones del PMA en aquellos países que son prio-ritarios para la cooperación polaca y, en los últimos años, se han limitado a Afganistán. Además, una parte de los fondos asignadospara Afganistán se transmiten a través del Fondo Fiduciario para la Reconstrucción de Afganistán (ARTF) administrado por elBanco Mundial y a la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC). Por otra parte, Polonia contribuye conregularidad a la Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en Oriente Próximo (UNRWA).

39 Específicamente, en este último caso, a la Alianza para la Gobernanza Democrática (Partnership for Democratic Governance, PDG)– iniciativa conjunta de la OCDE y del PNUD instituida en el año 2007 con el fin de apoyar a los Estados en situaciones frágiles, alas naciones que salen de un conflicto y a las nuevas democracias, para desarrollar su capacidad de gobernanza y mejorar los ser-vicios públicos.

40 Las recomendaciones del CAD incluyen, entre otras: asegurar el enfoque estratégico de la cooperación bilateral y multilateral; refor-zar el marco normativo y crear la base para los programas plurianuales, más sólidos y mejor focalizados que los numerosos proyec-tos de menor escala; orientar la cooperación en una mayor medida a la lucha contra la pobreza y la exclusión social; y establecersistemas de seguimiento y evaluación independientes.



Como resultado del nuevo rol que Polonia pre-tende asumir como donante, el marco normativoe institucional de la cooperación polaca seencuentra en pleno proceso de reforma. Poloniaestá intentando elaborar una ley de cooperacióncon el fin de superar las restricciones que generael régimen financiero del programa bilateral, quelimita su horizonte temporal a un año. Se asumetambién por parte de la cooperación polaca lanecesidad de dotarse de una estrategia de coope-ración que modifique la vigente desde 2003 eintegre los cambios acaecidos en la agenda globalde cooperación y las nuevas dinámicas surgidas araíz de la incorporación de Polonia a la UE, asícomo las experiencias generadas en los últimosaños por el programa de ayuda bilateral. Se prevé,además, la negociación y la firma de acuerdos decooperación con los países socios identificadoscomo prioritarios.

Estas medidas pueden ayudar a consolidar lacooperación polaca, facilitando una mejor orien-tación estratégica y una mayor previsibilidad ensus flujos de ayuda, a la vez que estimulando unamayor exploración de los nuevos instrumentos ymodalidades de cooperación, incluyendo laacción conjunta con otros donantes y, comoresultado de todo ello, incrementar su calidad eimpacto.

Los cambios normativos en vigor desde princi-pios de 2010 —que, por primera vez, otorgan deforma explícita al MAE el papel principal en lagestión de la ayuda al desarrollo y de la acciónhumanitaria— conforman un sustento más sólidodel ámbito de la cooperación en el sistema políti-co y administrativo de Polonia. Asimismo, la cre-ciente importancia adquirida por la cooperaciónse puede observar a partir del fortalecimiento desu presencia en la estructura del MAE, dondedesde 2010 coexisten dos departamentos de coo-

peración –uno responsable de la cooperaciónmultilateral, especialmente en el seno de la UE, yde la programación de la ayuda bilateral y, el otro,de su ejecución. En cualquier caso, ambos sonsupervisados por el Subsecretario de Estado, quedesempeña la función de ministro de desarrollo yrepresenta a Polonia en los diversos foros. A par-tir de esta consolidación y racionalización del sis-tema de cooperación que se persigue, se puedelograr una mayor coordinación entre los actoresgubernamentales con competencias en la materia,así como la alineación de las acciones de desarro-llo emprendidas por las autoridades públicas —incluyendo la gestión de las becas y la concesiónde los créditos a la exportación— a las priorida-des definidas por el MAE.

Las directrices políticas que orientan el progra-ma de cooperación bilateral gestionado por elMAE —cuyo peso se sitúa en torno al 10%-15%del total de la AOD polaca , señala 7 países quetendrán carácter de socios prioritarios:Afganistán, Bielorrusia, Ucrania, Georgia,Moldavia, Territorios Palestinos y Angola. Comodenota esta selección, la cooperación polaca seconcentra principalmente —aunque no sólo— ensu entorno regional. Además, cabe destacar quelas principales motivaciones que orientan la coo-peración desplegada por Polonia son de naturale-za política y, en determinados casos, aparecenligadas a cuestiones de seguridad y a los compro-misos militares específicos, como evidencian loscasos de Afganistán e Irak. Sin embargo, no seaprecian vínculos destacables de la ayuda polacacon intereses económicos nacionales, tales comola creación de un entorno favorable a las inversio-nes polacas al extranjero.

En este contexto, y en sintonía con la iniciativadel Partenariado Oriental, se puede esperar unaprogresiva focalización de la cooperación bilateralen los países y regiones prioritarias que requeriráreducir el elevado número de pequeñas interven-

178



ciones en las que actualmente se dispersa la ayudapolaca en el resto de países. Del mismo modo,Polonia tiende a concentrar y ser más selectivo ensu cooperación multilateral, reduciendo progresi-vamente el número de organismos apoyadosmediante las contribuciones voluntarias. En estesentido, además, se puede esperar un mayoresfuerzo por parte de Polonia para jugar un papelmás activo en la actuación de las organizaciones alas que contribuye.

Por otra parte, tanto en el seno de la UE como através de su programa bilateral, Polonia intentapromover la cooperación con los países de la anti-gua Unión Soviética. Para ello, y partiendo de laacumulación de conocimientos y de experienciaspropias exitosas, Polonia ofrece asistencia técnicaespecializada a estos países en ámbitos dondeestima que posee ventajas comparativas. Entre

éstos destacan especialmente la gestión de losprocesos de transición, las reformas administrati-vas, la consolidación de la democracia y de la eco-nomía de mercado, los procesos de descentraliza-ción, la adaptación al marco normativo de la UE,y el papel de la sociedad civil y de los medios decomunicación independientes.

Aunque el volumen de la AOD desembolsadaanualmente por Polonia está todavía lejos de loscompromisos asumidos en el seno de la UE, su pro-gresivo aumento, aunque no tan dinámico como seesperaba, parece incuestionable en los próximosaños. La presidencia de Polonia en el Consejo de laUE en el segundo semestre de 2011, junto con lasaspiraciones mantenidas a llegar a ser miembro delCAD de la OCDE, pueden suponer un impulsodecisivo a la mejora, tanto cuantitativa como cuali-tativa, de la cooperación polaca.

179



• GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE POLONIA (2003).Strategia polskiej współpracy na rzecz rozwoju [Estrategiade Polonia de cooperación al desarrollo], Varsovia.

• GRUPA ZAGRANICA (2007). Polish DevelopmentAssistance 2005-2006. Independent research conducted bynon-governmental organizations, Varsovia.

• GRUPA ZAGRANICA (2009). Polska pomoc zagranicz-na 2008. Niezale ny raport organizacji pozarz dowych[Asistencia exterior de Polonia en 2008. Informe inde-pendiente de organizaciones no gubernamentales],Varsovia .

• GRUPA ZAGRANICA (2008). Polska pomoc zagranicz-na 2007. Raport z monitoringu przeprowadzonego przezorganizacje pozarz dowe [Asistencia exterior de Poloniaen 2007. Informe de seguimiento efectuado por orga-nizaciones no gubernamentales], Varsovia-Szczecin.

• GRUPA ZAGRANICA (2010). Polska pomoc zagraniczna2009. Niezale ny raport organizacji pozarz dowych[Asistencia exterior de Polonia en 2009. Informe indepen-diente de organizaciones no gubernamentales], Varsovia.

• MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES DE LAREPÚBLICA DE POLONIA (varios años). Programasanuales de asistencia exterior de Polonia suministrada através del Ministerio de Asuntos Exteriores.

• MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES DE LAREPÚBLICA DE POLONIA (varios años). Informesanuales sobre la cooperación al desarrollo de Polonia.

• MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES DE LAREPÚBLICA DE POLONIA (2009). Memorandum forDAC OECD, Varsovia.

• MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES DE LAREPÚBLICA DE POLONIA (2009). Polska pomoczagraniczna w 2009 r. na przykładzie wybranych projek-tów [Asistencia exterior de Polonia en 2009 ilustradapor proyectos selectos], Varsovia.

• OCDE (2010). Special Review of Poland [Revisión espe-cial de Polonia], Paris.

• www.polskapomoc.gov.pl versión en polaco,www.polishaid.gov.pl versión en inglés.

180


