Mateo Ortiz Hernández

Democracia y Representación

Master de Ciudadanía y Derechos Humanos

Nuevas ideas entorno a la gestión pública: la relación entre las tradiciones

democráticas y los modelos de gestión.

El presente ensayo tiene por finalidad plantear una reflexión respecto a la necesidad de

una mayor participación ciudadana en torno al proceso o ciclo de las políticas públicas.

Para esto, el texto se divide en tres momentos: 1) Una comparación entre los principales

elementos teóricos de democracia liberal y republicana, 2) una breve revisión de los

modelos más relevantes de gestión pública anglosajona en la definición del actual

Estado Relacional y la forma en que se corresponden con las teorías sobre la democracia

y 3) Plantear las críticas que ofrece el modelo del Nuevo Servicio Público y la Gestión

Publica Deliberativa a la tradición anglosajona de la gestión.

1. Dos teorías de la democracia

Si bien podemos encontrar diversas definiciones de democracia, todas estas tienen en

común el reconocimiento de un conjunto de individuos libres que en relativa igualdad

influyen políticamente en la toma de decisiones que pueden afectarlos y a la sociedad en

su conjunto de forma directa o indirecta (Ovejero, 2008). No obstante, como señala

Ovejero (2008) las diferencias entre la tradición liberal y republicana de la democracia

se encuentra en la forma en que abordan los siguientes aspectos 1) La relación

ciudadano y libertad, 2) el grado y alcance de la participación y 3) los criterios en la

toma de decisiones.

Toda reflexión en torno a la democracia siempre debe iniciar por la pregunta sobre el

sujeto que compone a toda sociedad, pues es a partir de este en la que se establecen las

instituciones orientadas a su conatus sese conservandi. En este sentido encontramos el

primer choque entre la ideología liberal, que surge durante los siglos XIX y XX, con la

tradición repúblicana de la democracia, en tanto considera que esta última esta

obsesionada de una forma nostálgica con las nociones de virtud y participación cívica

(Pettit, 2004). Es así como el liberalismo no contempla otro individuo más que el homo

economicus, un sujeto de racionalidad instrumental que procura siempre la

maximización de su utilidad y que, al hacerlo, si seguimos a Adam Smith, esto se

1

reproduce en la maximización de la utilidad total de una sociedad pues el mercado

siempre encuentra un punto de equilibrio entre la oferta y demanda de servicios y

bienes.

Ahora bien, durante el siglo XX esta idea adquirió fuerza en las ciencias políticas, que a

principio de siglo estaba predominada por el estudio institucional clásico, pero que a

mediados de siglo y gracias al proceso denominado la “Revolución Conductual” durante

la década de 1970 hace un giro hacia el individualismo metodológico y adopta al homo

economicus como unidad analítica (Peñas, 2010). Este nuevo enfoque de las ciencias

políticas tuvo como principales exponentes la Teoría Económica de la Democracia de

Antony Downs (1957), el Modelo de Racionalidad Limitada Propuesto por Herbert

Simon (1957) y la Teoría de la Acción Colectiva de Mancur Olson (1965), que si bien

varían en sus campos de aplicación parten de un axioma común que podemos encontrar

en el Proemio a la Constitución de Sieyes (1789: 257): “… los derechos naturales y

civiles son aquellos para cuyo mantenimiento y desarrollo se ha formado la sociedad

mientras los derechos políticos se hallan integrados por aquellos otros por medio de

los cuales el Estado se forma y se mantiene”.

Lo anterior nos presenta un escenario donde los derechos civiles (propiedad, protección,

libertad, etc.) constituyen la ciudadanía pasiva atribuible a todos los miembros de la

comunidad y por otro que los derechos políticos, el estatus de ciudadanía activa para

participar en el gobierno constituye un medio para proteger y garantizar el valor ultimo

de toda la democracia liberal: la libertad negativa entendida como no interferencia

sobre el goce de los derechos civiles (Berlin, 1993: 236). En este sentido la democracia

liberal plantea la necesidad grado de participación limitado en el que los ciudadanos

pasivos elijan a un representa de acuerdo a sus intereses para investir a aquellos

ciudadanos que conformaran la ciudadanía activa democrática, siendo estos elegidos en

la medida que correspondan sus propuestas políticas con los intereses individuales

agregados de la sociedad y que las leyes que proclamen no interfieran con sus libertades

negativas (Downs, 1957).

Es importante recordar como menciona Sartori (2005: 28), que estos representantes

deben estar exentos de todo mandato, pues en su calidad de representantes deben

deliberar en torno a los intereses de la sociedad en su conjunto y no los intereses

específicos de sus electores, no obstante, como señala Ovejero (2008: 284) y a su vez

Pettit (2004: 131),esto parcialmente es parcialmente cierto, pues bajo la tradición liberal

2

se da prioridad a la negociación sobre la deliberación, pues si los candidatos quieren

seguir siendo elegidos deben complacer los intereses de sus votantes. Por lo tanto, un

sistema democrático liberal debe dar a los representantes las condiciones para negociar

y modificar sus criterios conforme cambian los intereses de su electorado.

Este cuerpo de gobierno se encuentra vinculado a su base electoral por los criterios que

señala Sartori (2005), a saber: a) la receptividad que tienen los representantes respecto a

las demandas de los ciudadanos y la forma que se ajustan sus programas de gobierno a

las mismas b) los mecanismos de rendición de cuentas a los que deben sujetarse tanto

los representantes como los demás funcionarios públicos no elegidos democráticamente

y c) la posibilidad de ser removidos de su mandato, aunque como señala Sartori siempre

en casos delimitados, como lo es por medio del castigo electoral.

A modo de resumen podemos decir que la tradición liberal de la democracia se plantea

como un sistema político compuesto por individuos que buscan la maximización de la

utilidad y el reconocimiento de su libertad negativa por medio de sus derechos civiles.

Este sistema parte de un grado de participación reducida en donde la base electoral elige

a representantes políticos que negocian y modifican sus propuestas políticas teniendo

como criterios de decisión los intereses individuales agregados de la sociedad en su

conjunto.

Ahora bien, el republicanismo parte de una concepción radicalmente distinta del sujeto

político, pues parte de una comprensión similar a la que Scheler (1938) denominaría

concepto esencial del humano aduciendo al concepto ya elaborado por Aristóteles del

Zoon Politikon, un ser racional el cual a diferencia de otros seres se procura un fin para

sí y sus semejantes: la felicidad en tanto naturaleza (o forma desarrollada) del ser

humano. La felicidad como fin en sí misma, requiere el cultivo de dos virtudes de la

ética y la razón, así como de bienes externos como lo es la amistad y por tanto

planteando la necesidad de constituirse en comunidad.

De lo anterior podemos abstraer una primera conclusión: la tradición republicana de la

democracia se basa en la virtud como sustrato de toda democracia y de la no

dominación como supuesto de toda libertad (Gargarella & Ovejero, 2005). Lo que como

señala Ovejero (2008: 267) debe ser entendida como la disposición de actuar de acuerdo

a las consideraciones de la justicia y una demanda antropológica mucho más grande la

que supone la negociación, pues actuar bajo la consideración de la justicia siempre

3

supone dejar en un segundo plano los intereses individuales, pues solo de esta forma se

puede dar lugar a buenas leyes (Pettit, 2004:124)

Esta se constituye en otra gran diferencia con la tradición liberal de la democracia, en

tanto en este caso las libertades no son interrumpidas por la ley, sino que emanan de

esta ley en la que los ciudadanos participan. En este sentido, el republicanismo parte de

un concepto de libertad positiva, pues la pregunta que hace el republicanismo no se

corresponde con la pregunta “¿que soy libre de hacer?” sino con la pregunta “¿por

quien estoy gobernado?”, siendo que a diferencia de los planteamientos de la tradición

liberal, el republicanismo busca atribuir derechos políticos a cuantos ciudadanos sea

posible, planteando la idea de seguir elegir seguir aquellas leyes que se aceptan de

forma racional (Berlin, 1993: 214).

Ahora bien, la tradición republicana si bien demanda un mayor grado de participación

directa por parte de la comunidad política, no quiere decir que prescinda de toda

posibilidad de representación como plantea Sartori (2005: 25), sino por el contrario,

como señala Bernard Manin (1998), la diferencia entre los sistemas puramente

representativos y los sistemas “directos” tienen que ver con el método de selección y

por tanto el republicanismo acepta la dualidad intrínseca de los mecanismos

representativos: “… una constitución mixta de perfecta combinación… deberíamos de

ser capaces de ver democracia y oligarquía a ya la vez a ninguna de ellas” (Manin,

1998: 160). En este sentido la representación en el ideario republicano siempre

comporta una idea de igualdad en tres sentidos: 1) aritmética en tanto distribuya los

cargos respecto a los talentos y el esfuerzo, 2) de resultados al proporcionar a todas

porciones iguales y 3) de oportunidad que como muestra Manin (1998: 30) al hablar del

sorteo en Atenas, puede ser entendida como la garantía de que cualquier persona sin

importar sus características pudiese optar por un cargo dentro de la elite política.

Es pues que podemos resumir la tradición republicana de la democracia como un

sistema político compuesto por ciudadanos que por medio de las virtudes cívicas buscan

el bien común, así como la atribución de libertad positiva por medio de la garantía de

sus derechos políticos. Este sistema parte de un grado de participación alta en donde la

base electoral participa de forma directa, así como eligiendo a sus representantes que

deliberan aquellas leyes que repercuten en un mayor grado de justicia e igualdad para la

comunidad.

4

2. De la Burocracia a la Nueva Gestión Publica y de la Nueva Gestión Publica

a la Gobernanza

Como habíamos mencionado anteriormente, la tradición liberal de la democracia tuvo

una amplia influencia en las ciencias políticas durante el siglo XX y en especial en el

campo de la gestión pública, teniendo como eje durante la década de 1970 la definición

del Estado Relacional entorno a las políticas públicas. Ahora bien, se entiende por

gestión pública como la manera en la cual se configura el gobierno, específicamente su

rama ejecutiva en la toma de decisiones como en la gestión de recursos para así dar

respuesta a problemas públicos (Hood, 2000). Esta surge como una corriente de

pensamiento complementaria a la Administración Pública1 y por tanto difiere tanto en el

objeto de estudio como en la modalidad de investigación siendo que la Gestión Pública

traslada el objeto de estudio del gobierno/institución de gobierno hacia el proceso de

gobierno, la gobernabilidad y una versión primitiva de la gobernanza2 (Bozeman, 1998;

Keftil 1998; Aguilar, 2007).

a. Del modelo Burocrático a la Nueva Gestión Pública (NGP)

El modelo burocrático, que parte de la obra de Weber (1964) se configuró en respuesta a

las falencias del sistema pre-burocrático, para asi dar respuesta a dos problemas del

mismo 1) las limitaciones del Estado al prestar servicios3 y 2) el clientelismo político

propio a la elite política pre-burocrática. En este sentido la burocracia hace frente a la

dinámica patrimonial y patriarcal propia de las monarquías, que consistía en la

obediencia por parte de los súbditos al conjunto de normas impuestas por la tradición”

(Weber, 1964), planteando por su parte el desarrollo de la economía capitalista y la

superioridad técnica administrativa.

1 Por Administración Pública es pertinente comprender que existen dos concepciones de la misma: uno orgánico, el cual comprende aquel conjunto de órganos del Estado o personas jurídicas estatales y una concepción material que recoge el conjunto de actividades directivas y operativas que los miembros de una organización llevan a cabo para realizar de manera eficaz y eficiente las decisiones que la alta dirección de una organización ha tomado (Brewer-Carias, 2004; Aguilar, L.F). 2 En este caso es entendida como las relaciones estratégicas entre actores mediadas por los arreglos institucionales y la gobernabilidad que comprende la capacidad de un sistema a gobernarse a sí mismo, es decir la relación más efectiva entre las necesidades de una población y las capacidades de un sistema sociopolítico (Prats, 2003; Kenneth, 2010).3 Luego será redefinida como el tercer sector, en marcos de la NGP, en donde las juntas de acción colectiva son fundamentales para lograr un sentido de propiedad, el cual es fundamental para que una política pública tenga un real impacto en la sociedad (Osborne & Gaebler, 1996).

5

Ahora bien, el modelo burocrático parte de la dominación racional sustentada en un

principio legal4 contraponiéndose a las formas de dominación no racionales tales como

la tradicional o carismática. La dominación legal-racional de la Burocracia supone la

obediencia impersonal al soberano por parte del sujeto racional, en la cual se obedece en

tanto miembro de la organización y por las funciones y responsabilidades que asigna el

marco normativo legal con base a la jerarquía organizacional5 para así reducir la

subjetividad en la función pública y por otro lado evitando que la acción propia de la

organización sea orientada por la voluntad o deseos de un superior. En este sentido

podemos hablar de 4 grandes tipos de Burocracias:

La Burocracia Administrativa: Es la más parecida a la burocracia weberiana, en

tanto busca los estándares de profesionalización, estratificación, racionalidad y

jerarquía. Siendo que sus funcionarios son elegidos debido a saberes técnicos,

posee una alta autonomía, no obstante, una baja capacidad.

La Burocracia Clientelar: Posee baja capacidad y baja autonomía, esto es

principalmente debido a que sus funcionarios son elegidos basados en la lealtad

política. Si bien se asocia principalmente con los modelos pre-burocraticos, esta

sigue presente en muchos Estados en la forma de puestos públicos de libre

nombramiento y remoción siendo este tipo de burocracia es la más inestable que

se puede presentar en un Estado.

La Burocracia Paralela: Es la burocracia de los equipos técnicos, los cuales, si

bien no hacen parte de la función pública, se configuran como servidores

públicos mediados de forma contractual y por tanto poseen una autonomía

limitada. Esta burocracia, como señala el BID (2006), si bien puede facilitar

enormemente la labor del Estado, de no ser regulada puede profundizar redes

clientelares y de corrupción en torno al estado.

La Burocracia Meritocratica: Comparte elementos de la burocracia paralela en

tanto está compuesta por técnicos y expertos, dotándola de una alta capacidad,

pero a diferencia de esta, los funcionarios pertenecen al aparato del Estado de

forma directa y comparten sus valores, es el modelo ideal propio a la reforma del

4 Para Weber, esto se constituye como la autoridad legal-racional, es decir que los individuos aceptan la autoridad del superior de manera racional en tanto creen en la legitimidad de las normas que profieren este ejercicio de poder.5 Siendo que el nivel superior de la organización posee mayores responsabilidades en comparación de los niveles inferiores.

6

Estado durante la década de 1990, siendo una burocracia eficiente, autónoma y

altamente competente (BID, 2006).

No obstante, en un contexto cambiante como la década de 1970, la inflexibilidad

inherente a este modelo, así como la presión por parte de elites políticas y privadas,

inicio el proceso de desmantelamiento de los Estados de Bienestar por lo que durante la

década de 1980 surgió una corriente de pensamiento que plantearía una visión

empresarial del gobierno6 configurando la base teórica para que posteriormente se diera

lugar a la NGP acuñada por Hood (1991), en su ensayo A Public Management For All

Seasons? en el cual daba cuenta de diversas reformas que tuvieron lugar durante el

gobierno de Margaret Thatcher, dichas reformas consistían en la reducción del gasto

público, y la privatización parcial o completa de la prestación de servicios.

Es en esta transición que surge el modelo del Estado Relacional, que adopta las

siguientes características: 1) la promoción de la competencia entre sus miembros, 2) la

capacitación de los ciudadanos, ahora entendidos como clientes, 3) el énfasis en los

resultados debido a la definición de misiones y objetivos y 4) la descentralización de las

competencias, siendo que el sector público adopta un rol de catalizador que integra la

acción de los otros sectores; privado y no gubernamental, quienes por medio de la

negociación establecen la agenda pública basada en sus intereses y recursos (Osborne &

Gaebler, 1996). A su vez partiendo de la hipótesis de que una orientación empresarial a

la gestión del sector público lograría una mejor relación costo-beneficio para el

gobierno sin tener repercusiones negativas en otras áreas de la acción del Estado

(Osborne & Gaebler, 1996).

En este sentido la NGP en consonancia con la tradición liberal de la democracia sustenta

la relación con los ciudadanos bajo la nomenclatura de principal-agente, relación en la

que un principal encarga la agencia de sus intereses a un agente, el cual recibe una

remuneración por la correcta gestión de los mismos. No obstante esta relación se

encuentra sometida a dos problemas importantes: 1) el riesgo moral, en tanto las

personas están dispuestos a correr mayores riesgos siempre y cuando las consecuencias

negativas de su actuación son asumidas por un tercero (principal) y 2) la selección

6 Es importante resaltar la diferencia entre una visión empresarial (o talante empresarial de lo público) a una administración privada de lo público, como aclaran algunos teóricos (Osborne y Gaebler, 1996), existe una profunda diferencia entre la gestión pública y la privada, pues las motivan intereses radicalmente distintos y segundo la inexistencia de una competencia para el gobierno (monopolio de servicios) supone que están en marcos de acción también distintos.

7

adversa, entendida como la asimetría de información entre el principal y el agente

(Gorbaneff, 2001; Krugman, 2006).

Lo anterior nos muestra que la NGP parte de un enfoque contractualista del servicio

público, poniendo así el centro de atención en la agencia7 del Estado respecto a la

prestación de bienes y servicios públicos, siendo que la función del gobierno pasa a ser

el prestar aquellos servicios que los ciudadanos no puedan satisfacer por sí mismos en el

mercado (Lane, J. 2000; Miller, 2009).

Es pues que podemos dar una definición de la NGP, como un reordenamiento de los

valores administrativos propios al gobierno, configurándose así como un gobierno

empresarial, descentralizado y flexible, que busca la eficiencia, efectividad y eficacia,

por lo que hace uso del sector privado (mercado) como también del tercer sector

(organizaciones no gubernamentales) promoviendo la competencia para lograr así

mayor calidad en el servicio orientado al usuario con un fuerte énfasis en la rendición de

cuentas (Hood, 1991; Aguilar, S.F).

b. De la NGP a la Nueva Gobernanza Publica

Como mencionábamos anteriormente la implementación de la NGP durante la década

de 1990 significó profundos cambios tanto a nivel interno del Estado como a nivel

externo en la esfera pública. Por un lado, la inclusión tanto del sector privado como del

tercer sector a suerte de implementadores y proveedores de servicios públicos denotó

una descentralización de las competencias estatales, y por otro la aparición de la

sociedad civil, si bien entendida como cliente, significó una profunda transformación

respecto a la gestión de lo público en tanto se abrieron nuevos espacios para la

participación ciudadana en estos asuntos. Ahora bien, dichas transformaciones trajeron

consigo efectos tanto positivos como negativos, siendo los primeros que la

descentralización dio lugar a una profundización de la democracia, como también

acentuó la labor eficiente del gobierno (Aguilar, s.f). No obstante, las críticas respecto a

la NGP se centraron respecto dos puntos: 1) Al derogar la prestación de servicios a

privados, en lugar de reducir la corrupción, creo nuevas oportunidades de soborno8

7 Aguilar (S.F) presenta una crítica respecto a este punto en tanto las dinámicas propias de la NGP, al centrarse en la relación principal agente, y esta encontrarse sujeta a problemáticas tales como la asimetría de la información como a la racionalidad limitada, han centrado los estudios en el agente y la labor de agencia descuidando al principal.8 A su vez Denhardt & Denhardt (2000) plantean que los mecanismos competitivos a largo plazo no generan funcionarios responsables y comprometidos, cosa que si se logra con respeto.

8

(Chang, 2007), 2) La definición del ciudadano como cliente, resto capacidad de

incidencia del mismo en torno a las decisiones públicas, pues como señalan Denhardt &

Denhardt (2000) el papel del ciudadano en la NGP es el de la jerarquización de

preferencias.

Es así como surge la idea de la Nueva Gobernanza Publica, entendida como un proceso

coordinado de actores, mediado por instituciones con el ánimo de alcanzar objetivos

definidos y discutidos de forma colectiva. En este sentido la Nueva Gobernanza Publica,

puede entenderse como la operacionalización de redes de actores públicos y privados,

de recursos y conocimientos para contribuir a la estabilidad de una sociedad de una

forma eficiente y a su vez asegurar su legitimidad (Le Galès, 2009).

Esta idea de gobernanza parte de 2 corrientes de la gobernanza, que respondían a las

deficiencias del modelo de la NGP: 1) La gobernanza corporativa, que como señala

Bachmaier (2007) se basa en la concreción de objetivos económicos mediante procesos

sociales, de carácter flexible y orientados al aprendizaje institucional, concertados con

los stakeholders. A su vez plantea la implementación de controles internos y externos

que permitan conocer, prevenir y gestionar los posibles riesgos, 2) El Buen Gobierno o

Buena Gobernanza, en la que se plantea la gobernanza como contrapeso a la acción

gubernamental, centrándose en la necesidad de transparencia en la toma de decisiones y

rendición de cuentas (Jolly, 2010).

En este sentido y como plantea Le Gales (2009), la gobernanza no supone un remplazo

de las ideas de la NGP, sino una respuesta a las críticas presentes en la misma, haciendo

énfasis en la dimensión contingente, como en la acción local por medio de la

articulación de redes entorno a los problemas considerados públicos. A su vez, el Estado

mantiene el rol de catalizador entre los stakeholders, facilitando de forma transparente

la negociación de interés y recursos, así como creando mecanismos para ampliar las

redes de actores.

3. El Nuevo Servicio Público y la Gestión Publica Deliberativa como un

cambio de enfoque

Durante el gobierno de Clinton en la década de 1990 y con motivo a las fuertes

privatizaciones impulsadas por el Estado Relacional y la NGP, apareció una corriente

dentro de las políticas públicas que reivindicaba las ideas republicanas de la

democracia, denominada como el Nuevo Servicio Público (NSP) por sus máximos

9

exponentes Denhardt & Denhardt (2000) y se estructuraba como una alternativa tanto al

modelo burocrático como a la NGP y sustentada en tres pilares:

Un concepto de virtud cívica: Retomando la idea de ciudadano que

adjudicábamos a la democracia republicana, el NSP critica fuertemente la

tradición anglosajona de la Gestión Publica, por partir de la acción egoísta del

ciudadano y su posterior definición como cliente durante la NGP. En este

sentido el NSP plantea una relación alternativa entre el Estado-ciudadano, en

donde los ciudadanos desde una base comunitaria persiguen grandes intereses

públicos y adquieren un papel activo en la toma de decisiones. A su vez el

Estado debe constituir las bases de mediación para fortalecer y sostener el

dialogo ciudadano ofreciendo de forma transparente y accesible la información

respecto a los problemas públicos.

Modelos comunitarios y de sociedad civil: Como mencionábamos

anteriormente, en el NSP el rol del gobierno consiste en parte en crear

“instituciones mediadoras” saludables y activas, que a su vez se concentren en

los intereses y deseos de los ciudadanos pero que también los prepare para la

actuación en un sistema político más amplio. En este sentido la administración

pública debe contribuir a construir una noción colectiva de interés público.

Humanismo organizacional: Este último pilar, nos recuerda la

interdependencia inherente en toda comunidad, pues es por medio de la

colaboración que se pueden producir los bienes externos que producen el

desarrollo humano. En este sentido el NSP basa la relación entre actores en el

debate abierto y sincero de los problemas públicos, reconociendo las diferencias

estructurales entre los mismos y por tanto potenciando el acceso igualitario a la

deliberación pública. Este tipo de relación honesta y abierta (discurso público

mejorado) supone una reivindicación de la legitimidad en los sistemas

burocráticos.

Partiendo de lo anterior, se valora a la ciudadanía y al servicio público, más que por su

emprendimiento, por su compromiso y contribución significativa a la sociedad. Lo

anterior también supone un cambio en la rendición de cuentas, la cual deja de estar

limitada por indicadores de rendimiento y pasa a incluir valores comunitarios,

estándares profesionales, entre otros. Los anteriores elementos o principios dan lugar al

10

cambio más significativo propuesto por Denhart & Denhart, a saber, servir ciudadanos y

no clientes, entendiendo que el interés público resulta de un dialogo sincero y

responsable, sobre valores compartidos y no la mera agregación de interés individuales

y aislados. Esto supone un cambio también en el gestor público dado que ya no

responde a demandas de clientes sino a crear relaciones de colaboración y confianza,

con y entre los ciudadanos.

Es en este cambio de paradigma que se sitúa la Gestión Publica Deliberativa (GPD)

como una necesidad de modernización de la administración pública, respecto a los

denominados wicked problems, como lo son la inclusión social y la pobreza en las

sociedades. Dicha modernización del sector público pretende lograr una respuesta

creativa e innovadora9 por medio del diálogo10, utilizando como pilares la confianza y la

mediación e implicando cambios en las organizaciones inmersas en la gestión de lo

público, a saber: 1) la transición de la autoridad a la confianza (dimensión orgánica) y 2)

el cambio de direccionamiento a la mediación (dimensión administrativa) (Brugué,

2004). Las organizaciones11 dentro de este modelo, pueden ser entendidas como grupos

humanos que dan estructura a la interacción humana, por medio de la agregación de

intereses en razón a una identidad común hacia ciertos objetivos (North, 1989). La idea

de la autoridad como eje de la organización que se había sostenido desde tiempos de

Weber, en donde la jerarquización dentro de la organización permitía la

profesionalización de los miembros de la organización, para la GPD debe ser

remplazada por la confianza basada en la comunicación y el diálogo y la

descentralización12 (Brugué, 2004).

Es importante puntualizar que la confianza, entendida como aquel fenómeno social el

cual representa tres elementos: 1) un grado de interdependencia entre las partes, 2) el

supuesto de que la confianza brindará un modo de reducir los riesgos o los costos de

información (agenciación) y 3) la expectativa de que al asumir el riesgo producto de la

9 Por lo que no comprende un proceso de re-racionalización como la NGP, dado que no se pretende hacer lo mismo de forma más eficiente, efectiva o eficaz. 10 Recordemos al diálogo en el sentido propuesto por Habermas (1981) como una reflexibilidad intersubjetiva, en la cual el individuo apropia actitudes de otros, lo cual no se limita a los simples gestos, sino cuando estos pasan a ser símbolos significantes configurando dentro del individuo un “otro generalizado”.11 Siguiendo la corriente neoinstitucionalista, las organizaciones son la dimensión fenoménica de las instituciones (reglas de juego), siendo estas las que determinan los incentivos y oportunidades y las organizaciones surgen para dar provecho de los mismos (North, 1989). 12 Por descentralización se puede entender el proceso por medio del cual se derogan de un nivel central, capacidades y competencias, remplazando así la autoridad por relaciones de corresponsabilidad en donde las partes no se encuentran subordinadas jerárquicamente (UNDP, 1999).

11

relación, la contraparte no tomará ventaja de la misma (Lane, C. 1998). Partiendo de lo

anterior podemos establecer que para la GPD la confianza no se constituye como un

algo intangible sino se configura como un objeto de la gestión per se (Brugué, 2004). El

propósito de la confianza dentro de la gestión, es fortalecer la función dialógica en la

toma de decisiones de la misma sin tener que forzar los espacios de deliberación13. Si

bien la confianza y el diálogo pueden suponer una mayor creatividad y sentido de

pertenencia dentro de la gestión, también plantea ciertos riesgos en tanto puede

presentarse lo que Brugué considera parálisis organizativa, en gran medida por una

difuminación de responsabilidades en una descentralización no controlada (Brugué,

2004).

Paralelo a la transición de autoridad a confianza, se plantea una transición del

direccionamiento14 a la mediación. La mediación pretende evitar la anterior

difuminación de responsabilidades y por otro lado establecer un liderazgo no autoritario

que articule el actuar desde el centro de la “red”, involucrando a un grupo persistente y

estructurado de organizaciones o individuos autónomos, comprometidos en un diálogo

político e inmersos en un ambiente cambiante en el cual los actores de la red

intercambian abierta y confiadamente información y perspectivas respecto a los

problemas públicos (Jones, Hesterly & Borgatti, 1997; Wilikilagi, 2009). En este

sentido y partiendo de la idea de mediación el rol del gestor público pasa a ser el

responsable de generar la confianza de la que hablamos inicialmente al conducir las

deliberaciones, como también garantizar el buen funcionamiento de la gestión al dar una

buena gestión en red. Por lo anterior podemos entonces deducir que dentro de la GPD el

rol del gestor público se redefine de “el que sabe cómo hacer las cosas” a “aquel que

sabe articular, aprovechar y sobretodo provocar los diálogos respecto a problemas

públicos” manteniendo la red activa, al gestionar la información, mantener el

compromiso de cada uno de los actores, regular conflictos emergentes y creando los

marcos contractuales de la intermediación (Brugué, 2004).

4. Conclusiones

13 Para Brugué (2004) la formalización, es decir la creación de espacios donde los miembros de una organización se ven obligados a participar y a su vez al diálogo, no implica deliberación per se, en tanto los miembros pueden no sentir representación en lo que se dice en dichos espacios.14 Por direccionamiento comprenderemos el mecanismo propio a las estructuras jerárquicas en la cual se da la distribución de responsabilidades y funciones dentro de una organización (Brugué, 2004).

12

En el transcurso de este texto, hemos revisado dos tradiciones importantes de la

democracia, contrastando las diferencias en torno a la comprensión de ciudadano, así

como de libertad que dan lugar a los mecanismos representativos y de participación de

una y otra. Hemos visto que estas tradiciones a su vez tienen una fuerte influencia en los

modelos de gestión pública, siendo que la NGP al partir de la idea del ciudadano

movido por interés egoístas, así como de la maximización de las libertades negativas

plantea una reducción del Estado, dando lugar al Estado Relacional como catalizador de

los intereses de los sectores privados y no gubernamentales.

Por su parte la tradición republicana de la democracia tuvo una gran influencia en la

constitución del NSP y la GPD como alternativas a la lógica liberal de la gestión

pública, partiendo de la virtud cívica como motor de la participación y la toma de

decisiones. En este sentido, tanto la NSP y la GPD, comprenden una transición de una

gestión pública predominantemente vertical en la que los actores con mayores recursos

poseían una mayor influencia en la toma de decisiones a una gestión de carácter

horizontal, basada en el dialogo y en la construcción de mecanismos que garanticen el

igual acceso e influencia en la toma de decisiones por parte de los actores involucrados.

Es en este sentido que vale la pena recordar las palabras de Subirats, pues iniciativas

como el NSP y la GPD nos recuerdan que la exclusión social no está inscrita de forma

fatalista en el destino de ninguna sociedad. Como no lo está ningún tipo de desigualdad

o marginación. Al contrario, la exclusión es susceptible de ser abordada desde los

valores, desde la acción colectiva, desde la práctica institucional y desde las políticas

públicas.

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