nota 4

E

Nº4Nota de política

propuestas para mejorar la gobernabilidad y gobernanza ambiental

“El mEdio ambiEntE ha Entrado En las políticas públicas

dEsdE los grandEs EjEs dE intErvEnción, los grandEs

principios y dEclaracionEs, pEro no ha calado En la vida diaria

dE los ciudadanos”.

(lópEz lópEz, a. 2007.obsErvatorio y dEsarrollo sostEniblE. obsErvatorio

mEdio ambiEntal. vol.10.p.47)

Rossana scRibanocaRmina soto

2013 eneRo

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Serie Notas de Política realizadas en el marco de la plataforma de organizaciones Paraguay Debate. Los artículos podrán ser citados, siempre que se mencione la fuente.

Nota elaborada por Rossana Scribano y Carmina Soto, Instituto Desarrollo.

Con el apoyo de:

propuestas para mejorar la gobernabilidad

y gobernanza ambiental

rossaNa scribaNo / carmiNa soto

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Presentación

La presente Nota de Política ha sido elaborada como un aporte destinado a enriquecer la discusión de políticas públicas en el escenario de las Elecciones 2013 y es una de varias en-tregas programadas en el marco de esta iniciativa interinstitucional PARAGUAY DEBATE que nuclea a varias Organizaciones y Asociaciones de la Sociedad Civil.

El objetivo general de la Plataforma PARAGUAY DEBATE es alentar y enriquecer el debate político en el país, con pensamientos y propuestas, en torno a los temas más relevantes de una agenda de políticas públicas para el período de gobierno 2013-2018. El objetivo es provocar la discusión de los temas escogidos, que se orientan tanto al fortalecimiento de la gobernabilidad democrática y a la sustentabilidad del desarrollo económico y social.

Se ha elegido poner a disposición de la ciudadanía, los productos elaborados por nuestras organizaciones a partir de la evidencia científica y de opiniones autorizadas sobre los te-mas. Se ha creído que esta es la forma más apropiada de promover el debate público con la participación de las organizaciones de la sociedad civil, los medios de comunicación, los formadores de opinión y los equipos técnicos de los partidos políticos. Se pretende, así, generar espacios de formación y debate ciudadano acerca de las propuestas provenientes de diversos sectores de la sociedad paraguaya y de los propios partidos políticos.

Para propiciar una divulgación más amplia de los materiales, cada Nota de Política presen-tada en esta plataforma será, a su vez, “traducida” en tres diferentes formatos que estarán disponibles tanto en versión impresa como digital. En primer lugar, un resumen ejecutivo (brief ) destinado a los equipos técnicos de los partidos políticos y movimientos que com-petirán en las elecciones. En segundo lugar un material de divulgación masiva destinado a la ciudadanía en general y a las organizaciones de la sociedad civil con el objetivo de in-centivar la demanda de respuestas políticas a las problemáticas presentadas. Finalmente un material destinado a trabajadores de la comunicación y formadores de opinión que aborde la temática expuesta en cada nota de una forma breve y concisa, desde una perspectiva periodística.

PARAGUAY DEBATE apuesta a que la discusión de políticas públicas comience a instalarse como una práctica de la ciudadanía de manera a estructurar demandas con mayor conte-nido a los candidatos/as en pugnas eleccionarias y como una forma de dar mayor cabida al debate como factor influyente a la hora de depositar el voto ciudadano.

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El mundo de las políticas públicas y del medio ambiente comprende un complejo y entra-mado escenario, que en la vida real muchas veces no sigue un camino tan lógico del ciclo de las políticas públicas, pues aparecen marchas, contramarchas, reformulaciones y aban-donos; sin embargo hay una cuestión que queda clara: la necesidad de involucramiento y participación de todos los actores acorde a su posicionamiento y nivel de poder e injerencia dando esto mayor legitimidad y con ello aumentando la posibilidad de lograr el éxito, prin-cipalmente, en la fase de implementación de las políticas públicas.

Las “políticas públicas” entendidas como las decisiones de gobierno o cursos de acción para dar respuesta a demandas colectivas, que incorporan la opinión, la participación, la corresponsabilidad y el dinero de los privados, en su calidad de ciudadanos electores y contribuyentes, son básicamente conocidas como políticas “sustantivas”, aunque también podemos referirnos a las políticas institucionales y constitucionales. Subirats et al., (2008)

En tanto al hablar de “ambiente” o “medio ambiente” nos referimos al entorno vital del hombre en un régimen de armonía, que acuña lo útil y lo grato,…. En una descomposición factorial analítica comprende el conjunto de los elementos o agentes geológicos, climáticos, quími-cos, biológicos y sociales que rodean a los seres vivos y actúan sobre ellos para bien o para mal, condicionando su existencia , su identidad, su desarrollo y, más de una vez, su exten-sión, desaparición o consunción”1.

El tratamiento del ambiente, desde un enfoque organizado- político- es reciente iniciándo-se a partir de la post guerra, cuando los países desarrollados adoptan modelos de interven-ción predominante del Estado y lo proyectan hacia los países latinoamericanos, generán-dose una suerte de gestión ambiental reactiva apoyada en instrumentos legislativos poco eficientes y en consecuencia de difícil aplicación2.

En sus inicios, la gestión ambiental, adoptaba una perspectiva lineal en el análisis de los fenó-menos de la naturaleza, acorde a una visión plana del mundo, orientadas más bien a con-trolar la contaminación ex post, mediante normativas (Jiménez, 1996; Gil Corrales. 2007). Con la aparición de las comunicaciones masivas, la información y el conocimiento esta perspectiva lineal con la cual era vista la cuestión ambiental va cambiando apareciendo la percepción de crisis ambiental y las contradicciones en el manejo de los problemas ambientales, apa-reciendo algunos dilemas emergentes, según Gil Corrales3, que son:

1) El aprovechamiento productivo de los recursos naturales frente a la obligación de conser-varlos de forma sustentable hace que las políticas ambientales se traduzcan en paradojas;

1 A Primer Congreso Nacional de Derecho Ambiental realizado en Sevilla en 1995. p. 10.2 Gil Corrales, MA. 2007. Crónica Ambiental. Gestión Pública de Políticas Ambientales en

México. p. 5593 Gil Corrales, MA. 2007. Crónica Ambiental. Gestión Pública de Políticas Ambientales en

México. p. 48-50.




5

2) Los derechos de propiedad de los recursos naturales, entendidos en términos de res-ponsabilidad civil, penal y administrativa entran en conflicto con la tutela jurídica d e los bienes comunes, incluso los ecosistemas y la biodiversidad.

3) La naturaleza excesivamente compleja y difusa de los problemas ambientales, provoca conflictos de intereses entre el público y lo privado.

Estos dilemas dificultaron durante mucho tiempo la efectiva vinculación de la temática am-biental en las distintas esferas del desarrollo. Es entonces cuando surge una gran iniciativa a nivel mundial para zanjar los dilemas y posicionar el medio ambiente en el tapete mundial, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, conocida como la Cumbre de la Tierra o Cumbre de Río, realizada en Río de Janeiro-Brasil en el año 1992, marcando un hito para la protección y conservación del medio ambiente, al producir acuer-dos que trataban los temas ambientales con un enfoque “integral” global incorporando como meta principal el desarrollo sostenible. (Carnero Contenti, V. S/F. en Línea)

A partir de allí el enfoque va cambiando y se confiere a las políticas ambientales rango de “políticas de tercera generación” centrando la perspectiva en la integración global propi-ciando cambios estructurales, implementando incentivos tanto económicos como no eco-nómicos y maximizando el beneficio global o el doble beneficio económico y ambiental (ganar-ganar”)4. Resulta prácticamente indiscutible, hoy día, que los derechos humanos y la protección del ambiente constituye principales preocupaciones sobre las cuales gira el derecho internacional, pues ambos-aún con objetivos diferentes- buscan elevar la calidad de vida para los seres humanos5.

Sin embargo, la famosa máxima de “pensar globalmente y actuar localmente” ya resulta insuficiente para hacer frente a las cuestiones medio ambientales, pues los problemas sobre-pasan las fronteras, siendo la suma de todas las políticas locales insuficiente para conseguir una gestión responsable, debiendo optarse por una estrategia planetaria con una acción mundial solidaria. La observancia de un enfoque integrado, entre procesos económicos y ecológicos y los criterios preventivos, el uso racional de los recursos ambientales y los enfo-que económicos, mediante la incorporación o el uso de los instrumentos económicos que internalicen los costos ambientales y sociales traduciéndose en un precio lo más cercano posible al valor verdadero son procedimientos hoy día puestos en marcha en países más adelantados en la gestión de los recursos naturales6.

Hay una creciente conciencia a ver el medio ambiente como factor de desarrollo y justicia social, y no como era visto inicialmente un factor restrictivo, pues el sistema productivo

4 Jiménez Herrero, LM. 1996. Desarrollo Sostenible y Economía Ecológica. p. 365. 5 López López A.2007 Observatorio y desarrollo sostenible. Observatorio Medio-ambiental. vol. 10 p. 39-55.

6 Ibídem.

6

aprovecha las nuevas oportunidades de negocio derivadas de la mercantilización del me-dio ambiente a través del proceso de revalorización económica, social y cultural del sector ambiental.

Por ello, y al ser el Paraguay un país donde históricamente, y aún hoy, más del 20% del PIB depende directamente del clima y requiere de servicios ambientales; por lo que la incor-poración de estas cuestiones dentro de la política de desarrollo es de gran importancia; se presenta esta Nota de Política Ambiental, como un conjunto sistemático de información y herramientas de apoyo a decisiones, orientados a facilitar la tarea de identificar, negociar y priorizar las líneas de acción que conformen un programa de Desarrollo Nacional.

Primeros Pasos en la gestión ambiental en Paraguay

Las primeras intervenciones estatales sobre medio ambiente y recursos naturales, del último cuarto del siglo veinte, se podrían resumir en dos aristas: la primera, focalizada en el fomen-to de la conservación en la modalidad “in situ”, donde la figura de los parques nacionales cobró notoriedad; mientras que la segunda, contemplaba la gestión de los bosques en la modalidad de uso.

Con respecto a esta última, a finales de la década de 50 e inicios del 60, el Gobierno, a través del Instituto de Reforma Agraria IRA- posteriormente denominado Instituto de Bienestar Rural (IBR)- llevó adelante la política de colonización en varios ejes conocidos como “Eje norte”, “Eje Este” (o la marcha hacia el Este), donde los bosques eran considerados como enemigos ver-des pues en el antiguo Estatuto Agrario que rigió hasta el año 2001 (Ley 852/1963), se daba la potestad de expropiar tierras boscosas, por ser consideradas, como improductivas. Recién en el año 2002 con la promulgación del nuevo Estatuto Agrario (Ley 1863/2002), se revierte este concepto y se incluyen a los bosques como productivos (González R, 2004)7.

La “corriente de gestión adecuada de los recursos naturales” traducida en el desarrollo sus-tentable, surge en los albores de la década del 90 como la alternativa viable que posibilitará la armónica relación entre la producción y la calidad de vida bajo un ambiente saludable. En Paraguay también desembarca esta “corriente” y la gestión de los recursos naturales co-mienza a tornarse holística pasando de la mera conservación “in – situ” como lo representan la gestión de las Áreas Silvestres Protegidas, a mecanismos tantos preventivos, voluntarios así como instrumentos de tipo comando y control regulando un amplio abanico de recursos naturales, flora, fauna, agua, aire y las actividades que pudieran representar impactos hacia los recursos naturales provenientes de industrias, emprendimientos civiles entre otros.

7 González R, 2004. Estudio de tendencias y Perspectivas del Sector Forestal en América Latina. Informe Nacional Paraguay. ISFAL Nº 9.Servicio Forestal Nacional /FAO. Roma pp. 85.




7

8 Yore, M. 2000. Las Políticas referidas al medio ambiente. Documento Nº 100. (En Línea)

Paraguay ha dado pasos importantes en la gestión de los recursos naturales partiendo desde la misma promulgación, en el año 1992, de la nueva Constitución Nacional (CN) de la República del Paraguay, donde el tema ambiental comienza a cobrar postura “política” siendo elevada a la categoría de derecho humano, el derecho a un ambiente saludable (Arts. 7 y 8 de la CN de la República). Esto marca un hito en las políticas públicas dando el sostén legítimo para la estructuración de programas y proyectos que operativicen cursos de acción a favor del medio ambiente.

Con posterioridad a la Cumbre de Río ‘92, donde se impulsa el desarrollo sostenible, la ges-tión ambiental paraguaya especialmente desde la perspectiva de la producción normativa, como en casi todos los países latinoamericanos, se encuentra en auge, correspondiendo a esta época la mayoría de los instrumentos de comando y control ambiental promulgados. Así mismo se produce una masiva ratificación de los Acuerdos Multilaterales de carácter ambiental que han sido firmados por el país y que si bien son considerados “soft law” en la jerga del derecho ambiental, confieren la imagen de “solidaridad global” a la problemática ambiental, que comenzaba a propugnarse.

Los cambios de visión hacia la cuestión ambiental, plasmados en normativas tendientes a la “ordenación” de la gestión medio ambiental estaban orientados a regular el uso de los recursos como por ejemplo la flora, fauna silvestre, los parques nacionales, aguas, residuos tóxicos, pero sin una concepción de sistema, produciéndose, en ocasiones, entre normati-vas y peor aún intra-normativas, contradicciones que propiciaban la discrecionalidad.

Miriam Yore, en el documento denominado “Las Políticas referidas al medio ambiente” resalta estas características diciendo: “No existen planes nacionales de desarrollo sostenible, de ordenamiento territorial ni de ordenamiento ambiental. Algunas instituciones cuentan con políticas sectoriales expresa-das en términos generales. Ante la falta de directrices nacionales de desarrollo sostenible, las políticas sectoriales de los entes ejecutores no incorporan la dimensión ambiental”8.

La ausencia de un “norte” o directriz nacional ambiental inserto en un objetivo también nacional que indique el camino a seguir, ha sido suplida con normativas desconexas con una fuerte tendencia a la adopción de modelos imperantes en la región sin la adecuada adaptación que el medio local lo requiere, con consecuencias obvias como el bajo nivel de cumplimiento de las normativas debido a la falta de comprensión de los alcances de las mismas, así como las limitaciones para su ejecución (que no han sido contempladas al momento de “adoptarlas”).

8

A más de ello, se produce una gran cantidad de normativas dispersan en varios organismos e instancias públicas sin la claridad o definición de roles. Esta atomización produjo lo que el Instituto de Derecho y Economía Ambiental, denominó la “hemiplejia normativa”9, es decir una parálisis ambiental, generándose una situación de anomia donde el incumplimiento de las normas ambientales, en la mayoría de los casos, resultaba más ventajoso y económico que el cumplimiento de las mismas, y en consecuencia el panorama en la gestión y manejo de los recursos naturales se volvió sombrío.

Con respecto a la institucionalidad ambiental, si bien se confirió a la cuestión un rango me-dianamente elevado (un Viceministerio al interior del Ministerio de Agricultura y Ganadería), el ambiente era tratado de “soslayo” (y a exigencia básicamente de cooperantes externos), sin ad-quirir los ribetes que hacen a una política pública legitimada, dando acciones gubernamentales descoordinadas y en ocasiones inexistentes produciéndose el deterioro del capital natural.

La fragmentación ambiental en varias instituciones e instancias, favoreció a la generación de enfoques sectoriales y principalmente conflictos pues las competencias se hallaban difusas y en ocasiones poco claras dando inacciones que truncaban la gestión adecuada de los recur-sos naturales con las consabidas consecuencias negativas heredadas hoy día. No se desco-noce el hecho de que la naturaleza de la cuestión ambiental haga difícil ubicarla en una única institución, sin embargo el problema principal radicó en la falta de claridad de atribuciones entre instituciones y al interior de las instituciones amparadas éstas, por aspectos legales. A más de la atomización institucional, el “boom” ambiental que comenzaba a experimentarse a inicios de la década del noventa se inserta en las instituciones del país que no se hallaban, ni técnica ni materialmente, preparadas para incorporar el concepto de manera satisfactoria, iniciándose el camino de “cuenta y error” una y otra vez. Sin embargo, las nuevas tendencias que a nivel regional se estaban gestando y el nuevo ímpetu otorgado a la temática ambiental decanta también en el país impulsándose la jerarquización de la institucionalidad ambiental que finalmente se cristaliza a mediados del año 2000 con la creación de una instancia autár-quica y autónoma a cuyo cargo de destina el medio ambiente, la Secretaría del Ambiente.

Con la creación de la Secretaría del Ambiente y la posterior aprobación de una Política Ambiental Nacional explícita en el año 2005, la situación de rezago ambiental se revierte paulatinamente adquiriendo la cuestión ambiental un mejor posicionamiento. La Secretaría del Ambiente, da el nuevo impulso o direccionamiento a la gestión ambiental. Esta institu-cionalidad responde a un modelo sistémico pues incorpora y reconoce un Sistema Nacional Ambiental (SISNAM) como una instancia en el ámbito de la gestión. Desmenuzando la es-tructura del Sistema Ambiental Nacional se tiene los siguientes componentes:

9 Instituto de Derecho y Economía Ambiental. 2003. Mejoramiento del Marco Legal Ambiental del Paraguay. Legislación Ambiental Concordada.




9

• Una Secretaría del Ambiente, encargada de la formulación, coordinación, ejecución y fiscalización de la Política Ambiental Nacional (Art. 11, Ley 1561/2000).

• Representantes de la Sociedad Civil, constituidos en un Consejo o una comisión, como órgano consultivo, deliberativo.

• Entes descentralizados, como los gestores de la política ambiental a nivel local. Estas dos últimas instancias forman el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM).

Si bien la institucionalidad ambiental ha dado pasos importantes, la integración ambiental al desarrollo nacional es aún incipiente, estando el descontento de la gestión pública, en materia ambiental, casi siempre presente y con una actitud de la sociedad paraguaya ma-yoritariamente reactiva y no proactiva hacia los temas ambientales

En consecuencia, los problemas ambientales del Paraguay siguen siendo los mismos que en otras épocas y la Política Ambiental Nacional lo resume en los siguientes:• Efectos acumulados por el mal uso de los recursos naturales han comprometido seriamen-

te la sustentabilidad de los ecosistemas naturales, la calidad del aire, agua y los suelos.• Deterioro de la calidad de las aguas superficial y subterránea• La erosión, degradación y agotamiento de los suelos por el uso inadecuado en la agri-

cultura y en obras de infraestructura.• La expansión incontrolada de las zonas urbanas y el manejo inadecuado de los residuos.• La Deforestación en campos privados y, en algunos casos, en áreas silvestres protegidas.• La pérdida de la vegetación prístina protectora y la transformación de grandes superfi-

cies al aso agropecuario.

cómo se hizo esta nota ambiental

El análisis se desarrolló utilizando la metodología propuesta por Cabello (2012) donde se dispone la información ambiental de manera jerárquica (ver Diagrama). En la parte superior se consigna la meta, el desarrollo, a lo que todo apunta. La meta no es unidimensional, sino tiene múltiples dimensiones.

Para lograr la meta se abren o contemplan dimensiones, cinco en total: Dimensión Política Institucional que comprende la toma de decisiones en las cuestiones públicas, en los ám-bitos regulados por la Constitución Nacional; la Dimensión Económica entendida como la generación de riqueza; la Dimensión Socio-Cultural es decir elementos que generan con-fianza y sentidos de pertenencia; la Dimensión Ambiental como el acceso a bienes públicos que conforman el ambiente físico y la última Dimensión Humana-Personal que se refiere a los atributos de la persona que mejoran su capacidad de vivir bien.

Para cada una de las Dimensiones se establecen objetivos; los cuales constituyen un estado particular del sujeto de la política, que en estas notas se considera al habitante del país. Se

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requiere que los objetivos puedan expresarse en forma de indicadores que se puedan me-dir con los datos disponibles.

Posteriormente se tienen los factores que obstruyen o limitan el logro de los objetivos. A estos factores se los denomina causas y se los clasifica en causas directas y causas indirectas. Las causas directas son bienes o servicios que no están disponibles en el óptimo social, para lograr los objetivos establecidos, mientras los arreglos institucionales necesarios o deficien-tes son considerados como causas indirectas.

Las causas indirectas o arreglos institucionales a su vez se analizan considerando si las mis-mas hacen referencia a los procesos administrativos mediante los cuales las instituciones del estado realizan su función que aquí son denominadas causas inmediatas. Asimismo las causas indirectas si hacen referencia a los procesos políticos son denominadas–causas me-diatas- y su influencia en los procesos administrativos. Finalmente, se encuentran las causas profundas que no es otra cosa que la estructura de incentivos de los actores principales.

Diagrama 1: EsquEma mEtodológiCo

Fuente: Cabello, 2012.

Desarrollo

líneas estratégicas Para el Desarrollo

Dimensión Política

objetivosDimensión 1



causas Directas

causas inmeDiatas causas meDiatas causas ProFunDas

causas inDirectas (arreglos institucionales)



Dimensión económica

Dimensión social

Dimensión ambiental

otraDimensión




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objetivos que Deben Perseguirse según Dimensiones y los Factores que Frenan la consecución o el logro De los mismos

La meta de todo desarrollo apunta al ser humano como elemento central y esta premisa se recoge en los Artículos 7 y 8 de Constitución Nacional del Paraguay, y también en el objetivo fundamental mencionado en la Política Ambiental Nacional. Siguiendo la meto-dología propuesta se rescatan dos fines, uno contemplado en la Constitución Nacional de la República del Paraguay, y otro mencionado en la Política Ambiental Nacional, ambos sin embargo con idéntico propósito.

Fin 1. Garantizar un ambiente saluda-ble y ecológicamente equilibrado, me-diante la preservación, la conservación, la recomposición y el mejoramiento del ambiente, así como su conciliación con el desarrollo humano integral.

Fin 2. Conservar y adecuar el uso del patrimonio natural y cultural del Para-guay para garantizar la sustentabilidad del desarrollo, la distribución equitativa de sus beneficios, la justicia ambiental y la calidad de vida de la población pre-sente y futura.

Esbozado el fin de las políticas, debemos presentar los objetivos de las mismas según las Dimensiones contempladas y que por una cuestión de practicidad se sustentan con algu-nos indicadores de manera conjunta para las dimensiones Económica y Ambiental por ser estos, los indicadores comunes para ambas dimensiones. Sin embargo el cuadro de causas se presenta desglosado por cada dimensión, como se observa seguidamente.

Dimensión económica

objetivos

1. Lograr el uso óptimo de los recursos naturales.

2. incorporación gradual y efectiva de instrumentos económicos.

3. Rentabilización de la conservación y la protección ambiente.

causas Directas

• Falta inventario ambiental.• mejorar el sistema de información geo-

referenciado (actualizar y disponibilizar).• Falta valoración de Recursos naturales

(cuentas ambientales).• sub-utilización de recursos humanos

capacitados.

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causas inDirectas

inmeDiatas

• Falta procesos y mecanismos claros para acceso a datos e información.

• Falta mecanismos para seguimiento de expedientes con acceso

al público.• Vacíos legales.

superposición de normativas

• no existen incentivos económicos suficientes y adecuados.

• burocracia excesiva.• Falta modificación del

sistema de cuentas nacionales.

meDiatas

• Poca estabilidad de los tomadores de decisión.

• Fondos generados en conceptos de los recursos naturales (multas, servicios) no

son devueltos para la conservación.• Falta mecanismos de

acceso y promoción de recursos humanos capaces.

ProFunDas

• costo social disperso y distribuido con grupos de beneficiarios con capacidad de lobby para defender sus intereses.

• Desconexión en la percepción del público entre acciones y consecuencias

(la comunidad solo aprecia cuestiones tangibles y de corto plazo).

• Funcionarios con beneficios particulares derivados de datos e información pública.

Son tres los objetivos que deben alcanzarse para lograr que los recursos naturales parti-cipen de manera óptima en el sistema económico, sin embargo el gran desafío consiste en el “uso óptimo” es esto es posible mediante la disponibilización oportuna, fehaciente, sistemática y ordenada de datos e información que ayuden a los tomadores de decisión a encontrar las combinaciones entre uso y proyección de los recursos naturales.

A modo de obstáculo directo se menciona la no existencia de un inventario ambiental con lo cual no es posible gestionar lo que no se conoce a cabalidad. Entre las causas inmediatas se rescata la necesaria adecuación de normativas y la clarificación de mecanismos de acce-so a la información. Mientras como causas profundas se rescata el hecho de la percepción ciudadana donde se tiende a dar mayor valor a lo tangible en el corto plazo desconociendo la real dimensión ecológica de los ecosistemas y sus interrelaciones.

Al pasar revista a la dimensión ambiental y que solo por una cuestión metodológica se halla separada, se observa como el mayor de los objetivos que debe perseguirse la Protección, conservación y restauración de hábitat naturales integrada a la gestión adecuada de los recursos naturales incorporando nuevas tendencias que contemplan incentivos.

Aquí como factores restrictivos sobresalientes son el rezago tecnológico y la baja valoración otorgada al recurso social de las instituciones hecho traducido en mala o deficiente asigna-




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causas inDirectas

inmeDiatas

• trabajo descoordinado entre programas y proyectos

• Discontinuidad de acciones.

• enfoque de Gestión basada en Resultados poco implementado en

la función pública.• normativas poco

claras con vacíos y superposiciones

• Control ineficiente• baja credibilidad

institucional

meDiatas

• Falta mecanismos de coordinación eficientes

• Baja (insuficiente) asignación presupuestaria a nivel central y local

ProFunDas

• bajos incentivos para la capacitación y superación profesional.

ción de tareas, subutilización de funcionarios, bajos incentivos y bajo respeto por la carrera del funcionario público. Como causas indirectas y frecuentemente omitidas se encuentra el trabajo descoordinado sin articulación y generalmente descolgado de objetivos y priorida-des nacionales.

Dimensión ambiental

objetivos

1. Gestión adecuada de recursos naturales y ambientales.

2. instrumentos preventivos de gestión ambiental aplicados eficientemente.

3. instrumentos voluntarios de calidad ambiental aplicados.

4. Protección, conservación y restauración de hábitat naturales.

5. efectiva puesta en marcha de la economía verde.

causas Directas

• Recursos tecnológicos insuficientes. • equipamientos, sistemas de información, Gis,

cartografía, suscripciones a boletines técnicos, otros, insuficientes.

• Recursos humanos capacitados subutilizados o insuficientes.

• campañas en educación y concienciación ambiental insuficientes.

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Si bien se debe reconocer los avances que en materia ambiental se han dado en el país, resulta de igual modo cierta la deficiente gestión que aún impera en torno a los recursos naturales traducido básicamente en incumplimientos de normativas e insuficiente monito-reos o fiscalización, lo que ha llevado a favorecer o propiciar el uso indiscriminado de los recursos naturales, como por ejemplo el forestal, los animales silvestres, el agua, el suelo entre otros, llegando a niveles que comprometen la permanencia de los mismos.

Se ilustra en los siguientes párrafos, algunos manejos ambientales problemáticos sin pre-tender ser exhaustivos pues son realidades ya conocidas, y sólo a efectos de sustentar los objetivos mencionados en los cuadros. Y como área emblemática, quizás por tener ma-yor visibilidad, es el sector forestal que representando 1,8% del PIB nacional y generando 111.325 miles de Dólares lo que equivale a 2,5% sobre el valor total exportado, en el año 2008 (IICA, en línea), y dando empleo a aproximadamente 1,7% de la población económi-camente activa, fue totalmente devastada, con tasas de deforestación más altas de Latino-américa equivalentes hasta a 280.000 hectáreas/año.

Aún estando la Ley 422 del año 1973, donde el Art. 24 estipula que el aprovechamiento debe ser autorizado por el entonces Servicio Forestal Nacional, hoy Instituto Forestal Nacio-nal (INFONA) y para lo cual se debe contar con un Plan de Manejo y un Inventario Forestal, que debe ser supervisado por la institución gubernamental; y su Art. 42 que “todas las propiedades rurales de más de veinte hectáreas en zonas forestales deberán mantener el veinticinco por ciento de su área de bosques naturales”, esta normativa ha sido ignorada por los privados y fiscalizada de manera deficiente por la autoridad de aplicación.

Para revertir esta situación se implementaron varias medidas entre las cuales se destacan:

(1) lo que se conoce como “Deforestación Cero” para la región Oriental, mediante la pro-mulgación de la Ley 2.524/04 de “Prohibición en la Región Oriental de las actividades de transformación y conversión de superficies con cobertura de bosques”, lográndose bajar la tasa de deforestación de 6.000 a 10.000 hectáreas anuales. Esta prohibición sigue vigente hasta el año 2013.

Bajo este escenario, la presión en cuanto al cambio de uso del suelo se traslada a la región Occidental, donde en el año 2007 de un total de 1.335.153 hectáreas autorizadas para el cambio de suelo, el 98, 53% correspondió a los departamentos del Chaco (1.315.599 hec-táreas); el resto autorizado para la región Oriental correspondería a solicitud para asenta-mientos humanos (actividad que también es prohibida como cambio de uso de la tierra en esta región).




15

rEgióN oriENtal. Cambio de uso de la tierra Superficie autorizada (has)

Fuente: Elaboración propia en base a SEAM/DGEEC: Estadísticas Ambientales del Paraguay

1.600.000

1.400.000

1.200.000

1.000.000

800.000

600.000

400.000

200.000

02000

215.022Superficie

2000

148.576

2000

98.677

2000

207.463

2000

342.082

2000

198.205

2000

344.908

2000

1.335.153

(2) Programa de Adecuación Legal, de carácter voluntaria, surge en el año 2005 y a inicia-tivas de la sociedad civil, incorporándose luego autoridades locales, con el objetivo es promover el intercambio de derechos y obligaciones entre propietarios. Por un lado, los que deforestaron más de lo que la ley permite (deben pagar o reforestar) y por otro lado, los que mantuvieron mayor cantidad de bosques que lo exigido por ley, y que, de esta forma están brindando servicios ambientales a la comunidad.

Desde entonces, se inscribieron al programa en forma voluntaria 168 propietarios (princi-palmente de las Cuencas de Pirapó y Ñacunday) y que ya han firmado su compromiso para reforestar / recomponer más de 500 hectáreas, cifra que van en aumento a medida que los productores se adecuan. (WWF, en línea)

Otro ejemplo de gestión deficiente constituye la Moratoria voluntaria, bajo el Convenio CITES Internacional, solicitada por el país ante una inminente sanción por comercio irregular de bienes derivados de la vida silvestre especialmente pieles de teyu (Tupinambis spp); jakare hu (Caiman yacare) y kuriyu (Eunectes notaeus). Según el Informe de Gestión de la SEAM, 2010, Paraguay presentó ante las autoridades de CITES Internacional, la intención de re-apertura de la aplicación del comercio bajo esta Convención.

El recurso suelo quizás tuvo mejor suerte en la gestión ambiental, donde comparando el Censo Agropecuario 1991 y 2008, en lo que respecta a la variable “tierras en barbecho y

16

descanso”, se observa una disminución de esta categoría lo cual podría indicar la introduc-ción de técnicas que mantengan la productividad del suelo y no tenga que ser abandonado como “cocuere”.

Sin embargo, las herramientas de gestión disponibles el mapa de capacidad y aptitud del suelo, en la región Oriental y los Planes de ordenamiento del territorio, no son utilizados de manera satisfactoria. Con respecto al uso actual y potencial, cuya concordancia permite pla-nificar de manera más efectiva y eficiente el desarrollo agropecuario en armonía con las po-tencialidades y fragilidades del suelo y las propias restricciones impuestas por la naturaleza; según el Mapa de Aptitud de suelo, en la Región Oriental la cantidad de tierras aptas para la agricultura sería de 7.200.000 hectáreas10 de las cuales, y según el CAN (2008) se utilizaría aproximadamente 3.341.951 has, lo que representa un excedente a favor del sector agrícola de aproximadamente 4 millones de hectáreas.

En tanto la cantidad de tierras aptas para la ganadería, según el mapa de aptitud de suelo, en la R. Oriental sería de aproximadamente 3,8 millones de hectáreas, y el sector se encon-traría utilizando alrededor de 7 millones de hectáreas, lo cual lo haría a expensas de super-ficies cuya aptitud no es adecuada para la producción ganadera.

10 IICA, en línea. Disponible en http://www.iica.org.py/observatorio/cifras_sectoriales_paraguay.htm Visitado el 30 noviembre 2012.

uso dEl suElo (has)

20.000.000

15.000.000

10.000.000

5.000.000

0cultivos

temporales permanentes y

hortalizas

Pastura natural y cultivada

montes naturales y forestales cultivados

barbecho y en descanso

otros usos

can 2008 can 1991




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Con respecto al agua, donde la gobernabilidad es aún débil, Facetti (1995), menciona que prácticamente la totalidad de los cursos hídricos del país se hallan contaminados, siendo esta contaminación básicamente de origen antropogénico. En aguas tanto superficiales como subterráneas se detectan restos de pesticidas como metales pesados (especialmente plo-mo, tetraedillo). En las Cuencas agrícolas, como las del departamento de Itapua (Yacyreta, Pirapó) y del Alto Paraná (Monday, Acaray, Itaipú) se encuentran restos de pesticidas y nu-trientes principalmente nitrogenados.

Se visualizan acciones esperanzadoras en la gestión con la promulgación de Ley 3230, “De los Recursos Hídricos del Paraguay”. Actualmente se trabaja en la reglamentación de la ci-tada Ley, y en ese orden de cosas el 1 de Junio de 2012 se aprueba en el Consejo Nacional del Ambiente, el proyecto de reglamentación estando pendiente la promulgación por parte del Poder Ejecutivo.

Los gobiernos locales tienen una injerencia directa en la gestión hídrica, junto con la SEAM mediante la figura de los Consejos de Aguas por Cuencas Hídricas. A partir de la Resolución 170/06 donde se han conformado 8 Consejos de Aguas, se espera que la gestión sobre el recurso pueda optimizarse debido a la concentración del esfuerzo en la unidad de gestión denominada “Cuencas Hídricas”. Asimismo, se espera que Registro Nacional de los Recur-sos Hídricos y de Certificados de Disponibilidad de agua funcione adecuadamente.

En tanto, la conservación, preservación y restauración de habitas naturales, ha tenido luces y sombras. La cantidad de Áreas Silvestres protegidas en el país suman 48 en todas las cate-gorías (Parques Nacionales, Reservas, Refugios, Monumentos, Paisaje, Reserva de Biosfera), totalizando 5.739.410 hectáreas, lo que representa 14,11% del total del territorio nacional bajo algún sistema de Protección11.(SEAM. Compendio de Estadísticas Ambientales)

Sin embargo las deficiencias tanto estructurales, como administrativas ponen en riesgo la “exis-tencia real” de estas áreas, y como ejemplo se menciona que de las ASP que se encuen-tran bajo dominio público, que ascienden a 30, sólo 9 cuentan con Planes de Manejo (al año 2009) y; de estas 2 están vigentes, 4 están en proceso de socialización/aprobación y 3 están desactualizados (SEAM, en línea). Con respecto a la cantidad de guardaparques, no se cuenta con datos respecto a la cantidad pero datos proveídos en la ENPAB (2004-2008) refiere la existencia de 1 guardaparque por 61.833 hectáreas (al año 2002), cantidad signi-ficativamente insuficiente.

Como otros aspectos considerados en la dimensión económica y ambiental se encuentran los Incentivos Económicos y no económicos y la Rentabilización de la conservación, herra-mientas de uso limitado y acotado en primera instancia a la Ley 535/96 “De Fomento a la

11 Instituto de Derecho y Economía Ambiental. 2003. Mejoramiento del Marco Le-gal Ambiental del Paraguay. Legislación Ambiental Concordada.

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Forestación y Reforestación” donde se estipula la devolución del 75% de los costos directos de la actividad realizada. La experiencia de aplicación de la Ley no fue buena debido, básica-mente, a la no previsión de las fuentes de generación de los fondos para pagar el subsidio, produciendo entre los posibles beneficiarios gran decepción. En el marco de esta Ley la can-tidad promedio reforestada en Paraguay durante los últimos 15 años, ha sido baja, represen-tando 5.000 hectáreas por año, llegando a un total de aproximadamente 40.000 has.

Una iniciativa posterior, que contempla incentivos económicos para la gestión de los recur-sos naturales constituye la Ley 3001 de año 2006, “De Valoración y Retribución de de los Servicios ambientales”, un sistema híbrido de modelo voluntario y obligatorio. El objetivo de la ley, fue el de retribuir al propietario de ecosistemas que brindan servicios ambienta-les, especialmente a los propietarios de bosques, que han mantenido más de la superficie estipulada por las normativas, y por otro lado obligar a aquellos con pasivo ambiental (prin-cipalmente aquellos que han incumplido con el artículo 42 de la ley 422/73 “Forestal” de mantener el 25% de la cobertura de bosques de la propiedad), que adquieran Certificados Ambientales por un valor igual al valor del daño ambiental de modo compensatorio.

La puesta en marcha de la citada Ley es lenta, debido básicamente a la dificultad de regla-mentación de la Ley cuya redacción es deficitaria así como la carencia de personal técnico calificado de apoyo y recursos financieros para realizar la certificación de las demás catego-rías establecidas en el artículo 2º de la Ley 3001/0612. Se presentan situaciones confusas o contradictorias en las normativas que operativizan el Pago por Servicios Ambientales, como la visualizada entre lo estipulado en la Ley 3001 y la Resolución dictada por la SEAM, n° 531 del año 2008, respecto al periodo de adhesión al Régimen, mientras en la Ley se contempla un periodo de 5 años; la Resolución menciona que son 6 años.

Se pueden mencionar más situaciones donde las falencias de las normativas vuelve com-plicada la aplicación de las mismas, como por ejemplo la ley 2748/2005 “De Fomento a los biocombustibles”, donde a través del Art.7 se exonera a los proponentes de este tipo de actividad de someterse al proceso previsto en la Ley 294/93 “De Evaluación de Impacto Ambiental”, mientras en el Decreto 7.412/06 “Por el cual se reglamenta la Ley 2748/05 en su Art. 4º manifiesta la obligatoriedad de presentar la Licencia Ambiental, documento obtenido solamente mediante el proceso de evaluación de impacto ambiental”.

Y, no se puede dejar de mencionar la situación de los residuos sólidos domiciliarios, pues Pa-raguay a la fecha puede constituirse uno de los mayores productores por habitante de la región Latinoamericana, con una producción 1,038kg./hab/día, con un total aproximado, para el año 2002, de 3.257 toneladas de desechos sólidos urbanos producidos de manera diaria y sin tratamiento adecuado (CONTECSA,2002).

12 Resolución CGR Nº 425/11. INFORME FINAL. Por la cual se dispone la realización de una auditoria puntual al Ministerio de Hacienda y a la Secretaría del Ambiente, referente al nivel de cumplimiento de la ley nº 3001/06 de “Valoración y retribu-ción de los servicios ambientales”, en el Período 2006 al 2010.p. 20




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Finalmente, se tienen las demás dimensiones, donde se tropiezan con inconvenientes al momento de relevar indicadores que sustenten a los objetivos, pero se presentan los cua-dros resumiendo las causas que impiden remover los problemas detectados.

causas inDirectas

inmeDiatas

• sistema de gestión predominante “top-down”, verticalista en lugar del sistema transversal y participativo (generando bajo nivel de apropiación e involucramiento)

• centralización de decisiones.

meDiatas

• Falta de lideres democráticos

• bajo nivel de coordinación interinstitucional e intra institucional.

• Falta de efectiva implementación de un proceso de desconcentración y descentralización.

ProFunDas

• enfoque no holístico, centrado sólo en la protección y conservación de la biodiversidad (los ciudadanos no encuentran reflejados sus intereses en las políticas ambientales).

• Deficientes condiciones para fomentar el arraigo de las familias.

Dimensión socio-cultural

objetivos

1. implementar iniciativas de integración local y regional basadas en el manejo sustentable, en la conservación de ecosistemas compartidos y el reconocimiento de

las identidades culturales.2. involucrar activamente a la ciudadanía en la gestión ambiental.3. Fomento de la cultura asociativa como

herramienta de gestión local.

causas Directas

• Deficiente articulación de acciones entre tomadores de decisión y actores de

la sociedad organizados.• Falta el diseño de modelos acordes a la

realidad sociocultural y de cosmovisión de las poblaciones. implantación de modelos exógenos (culturalmente inapropiados).

• Educación (formal e informal) insuficiente en enfoques asociativos y acción mutua y cooperante.

• Falta de recursos humanos y financieros de gobiernos locales.

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causas inDirectas

inmeDiatas

• estrategias de acción conjuntas, con visión largo placista no implementadas.

• Implementación deficiente de la carrera institucional basada en los méritos.

• baja remuneración.

meDiatas

• actores con bajo nivel jerárquico y poca capacidad de decisión que participan en el conam.

ProFunDas

• Deficiente mecanismo de internalización de la cuestión ambiental en las demás políticas sectoriales.

• Conflicto de intereses entre actores con poder de decisión. a. superposición de roles

ejemplo inFona/maG/seam

b. temor a ceder roles y perder privilegios por parte autoridad central.

Dimensión Político -institucional

objetivos

1. coordinar con otros sectores el uso y la gestión sustentable de los recursos naturales.

2. Fortalecer la institucionalidad ambiental en todos los niveles, de manera especial el departamental y municipal, en un proceso ordenado y descentralizado, para lograr su plena integración al sistema nacional ambiental (sisnam).

3. Lograr acuerdos y pactos que favorezcan al desarrollo sustentable.

4. mejorar la asignación presupuestaria para la gestión ambiental.

causas Directas

• Falta de información suficiente para la negociación.• Falta recursos humanos capacitados a nivel

local.• sub-utilización de recursos humanos

capacitados a nivel central.




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Dimensión humana-Personal

objetivos

1. Rescate e incorporación de la cosmovisión de los pueblos originarios en la conservación y gestión adecuada de los recursos naturales.

2. impulsar la educación ambiental.

causas Directas

• Limitada cantidad de recurso humano especializado en las culturas de los pueblos originarios.

• Falta información para promover el conocimiento del medio ambiente y su relación con el bienestar

• Falta de capacidad y cantidad de profesionales en educación ambiental, especialmente a nivel local.

La baja asignación presupuestaria del sector ambiental (específicamente la Secretaría del Ambiente), equivalente a 0,042 % del Presupuesto General de Gastos de la Nación en el año 2011, constituye una barrera real que conspira contra un fortalecimiento institucional que le permita cumplir con el rol que le asignan las normativas.

causas inDirectas

inmeDiatas

• Poca coordinación interinstitucional (mec, conacYt, Universidades, seam)

ProFunDas

• Desconexión en la percepción de la sociedad (actores políticos y ciudadanía) entre acciones y consecuencias (solo se aprecia cuestiones tangibles y de corto plazo).

ProPuestas Para mejorar la gobernabiliDaD y gobernanza ambiental

“Los problemas del medio ambiente son los problemas del desarrollo, los problemas de un desarrollo desigual para las sociedades humanas y nocivo para los sistemas naturales. Esto no constituye un problema técnico, sino social y político”13.

13 Gabaldón y Rodríguez Becerra. 2002. El predominio del paradigma del creci-miento económico, que otorga a lo ambiental una posición marginal, Evolución de las políticas e instrumentos ambientales: ¿Hay motivos para estar satisfechos? En: La Transición hacia el Desarrollo Sustentable. Perspectivas de América Latina y el Caribe. p. 33.

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No se puede dejar de reconocer el logro que se ha tenido en la gestión ambiental a partir de la creación del Sistema Ambiental Nacional (SISNAM) ya entrado el siglo XXI; sin embar-go, la sensación una carencia de efectividad de las políticas implementadas, es real. Jiménez Herrero (1996) manifiesta que los “valores ambientales” deben ser institucionalizados en el proceso económico y en el sistema de adopción de decisiones. Esto es clave para en-tender la interacción dinámica entre las políticas económicas y el medio ambiente global. La integración entre otras políticas sectoriales y la política ambiental puede darse una vez superada la “marginalidad política” con la cual la cuestión ambiental ha sido tratada hasta constituirse en “sujeto político” (Gabaldón y Rodríguez, 2002; Gligo, 2006).

Se consideran cinco las Líneas Estratégicas (ver diagrama) que deberían enfatizarse a fin de lograr la gobernabilidad ambiental y que de hecho son contempladas de una u otra forma en la Política Ambiental Nacional del año 2005. La operativizacion de éstas líneas, mediante programas, proyectos, debería darse de manera secuencial y progresiva con metas priori-zadas a través del tiempo de modo a ir valorando los avances en cada acción y no como líneas aisladas y desarticuladas.

Fortalecimientoinstitucional

orDenamientoambiental

Del territorio

eDucación a investigación

Descentralizacióny Desconcentracción

eFectivas

incentivosrentabilización

De la conservación




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1. Fortalecimiento institucional

La institucionalidad ambiental nacional ha sido cuestionada desde sus inicios, donde la fi-gura de un ente de menor rango al de un Ministerio, siempre formó parte de la discusión de ambientalistas, quienes en un intento de posicionar la cuestión ambiental impulsaron la creación del Ministerio Ambiental. Sin embargo e independiente a esta cuestión, no cabe duda que lograr una instancia robusta, entendida como una institución cuya acción sea efi-ciente, eficaz y legitimo del poder y la autoridad para el logro de los objetivos ambientales, resulta fundamental.

Para llegar a una institucionalidad ambiental robusta, que traiga una mejora de la goberna-bilidad ambiental, se debe mejorar por un lado, los procesos de interacción formal e infor-mal entre actores -vale decir el conjunto de reglas y procedimientos que se debe seguir que cuanto más previsible, trasparente y legítimo sean mayor será la gobernanza ambiental; y por otro especial atención debe requerir el capital humano o capital social como pieza clave de una interacción.

El fortalecimiento Institucional a su vez contempla áreas prioritarias de acción que se visua-liza en el diagrama.

Fortalecimiento institucional

• Revalorización del recurso humano.• Revisión del marco normativo.• Acceso a tecnologías.• Funcionamiento de un Sistema de

Información Ambiental.• Sistema de Evaluación y Fiscalización

Ambiental.• Mejora de la asignación presupuestaria.• Priorización y sinergia intrainstitucional e

interinstitucional.• Mecanismos para reducir la vulnerabilidad

nacional frente a los desastres naturales.

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Revalorización del recurso humano

a) Formar capacidades: La gobernanza y gobernabilidad en la gestión ambiental no se puede lograr con recursos humanos insuficientemente capacitados con limitada capaci-dad para proporcionar alternativas técnicas viables en el proceso de toma de decisiones. La falta de conocimiento técnico suficiente así como las improvisaciones en los roles asig-nados conlleva inexorablemente a una discrecionalidad de las decisiones creando desor-den, e incertidumbre al momento de pretender una aplicación efectiva de normativas.

Asimismo y dada la complejidad del tema ambiental, se debe promover la cooperación científica en materia ambiental entre universidades, centros de excelencia, sectores pro-ductivos y público.

b) Plan de promoción e incentivos: Junto con la formación de capacidades deben in-corporarse sin dilación mecanismos justos y equitativos de promoción a cargos así como instalar en el ámbito gubernamental la práctica de incentivos que motiven y generen sentido de pertenecía al recurso humano teniendo de base estrategias clara como por ejemplo un sistema de Gestión Basada en Resultados, por ejemplo.

Revisión del marco normativo

Si las exigencias están bien diseñadas, el cumplimiento de ellas permitirá lograr los resulta-dos ambientales esperados. Por el contrario, si estas no cuentan con un diseño adecuado, será difícil conseguir que se cumplan y, consecuentemente, lograr estos resultados

En nuestro caso, el marco normativo ambiental es incompleto, por ejemplo falta normas de calidad de emisión atmosférica; y en otros casos las normativas existentes deben ser revisa-das por presentar técnicas jurídicas deficientes o contener aspectos técnicos poco claros.

El caso especial de la regulación del uso del territorio, si bien es de responsabilidad básica de otro sector, también afecta la gestión ambiental y es motivo de muchos de los conflic-tos, por lo cual se deben articular los mecanismos de acción conjunta entre los actores que desempeñan este rol.

Acceso a tecnologías

Un mundo competitivo exige respuesta rápida y oportuna y esto es posible gracias a la tec-nología. Dotar a la autoridad ambiental de medios tecnológicos modernos y cuyo acceso este disponible para todos los funcionarios es impostergable.

Puesta en funcionamiento de un Sistema de Información Ambiental

Las decisiones deben tener como base sólidos fundamentos técnicos que se logra median-te el contraste de datos e información. A su vez, la tarea de generación, procesamiento y




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disponibilización de la información debe seguir patrones y estándares que lo hagan com-parables con los utilizados a nivel global y para ello se deben seguir metodologías claras, replicables y sistemáticas.

Información obsoleta, desfasada y sin rigor técnico favorece la toma de decisiones erradas con nulo impacto o peor con impactos negativos. Por ello, la implementación de un sistema ambiental nacional eficiente y eficaz debe contar con una decidida voluntad política y con el compromiso de los actores involucrados.

Puesta en marcha de un Sistema de Evaluación y Fiscalización Ambiental

Un problema considerado radical en la deficiente gobernabilidad ambiental en el país cons-tituye la deficiente fiscalización y monitoreo del grado de cumplimiento de las normativas. El no cumplimiento del rol que legítimamente deben ejercer las instancias gubernamentales a mas de constituir una grave falta administrativa, deja a merced del interesado su propia regulación lo que favorece acciones poco transparentes; asimismo la aleatoriedad de la fiscalización y el monitoreo no permite tener una retroalimentación entre el ente guberna-mental y la sociedad que debe cumplir las normativas.

Indudablemente, no es posible realizar un óptimo proceso de fiscalización con un modelo centralizado de gestión, por ello se considera oportuno diseñar nuevas estrategias conjun-tas de fiscalización entre la instancia central y los actores locales.

Mejora de la asignación presupuestaria

La baja asignación presupuestaria destinada al sector ambiental es una realidad innegable, que dificulta la concreción de iniciativas y cambios profundos o estructurales, siendo el me-canismo el de “parches” que no permiten remover las causas profundas de la ineficiente gobernabilidad ambiental.

Priorización y sinergia intrainstitucional e interinstitucional

Como se mencionó la cuestión ambiental es amplia y compleja por ello amerita por ello constituye de utilidad diagramar Áreas Prioritarias de Acción hacia donde irán canalizados con mayor preferencia la asignación presupuestaria. Estas área Estratégicas debe responde a una Política Nacional, a Planes y Programas considerados como prioritarios a nivel nacio-nal de modo tal a propender hacia la sostenibilidad de los emprendimientos.

Asimismo la gestión ambiental obliga adoptar una “disciplina” de trabajo dentro de las instituciones realizando análisis de sinergias, complementos y áreas en las que los distintos proyectos colaborar de modo a evitar duplicidad de acciones o vacios investigativos. Este

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orden de acciones permite asimismo un uso más eficiente de los recursos tanto humano y como presupuestario.

Fortalecimiento de mecanismos para reducir la vulnerabilidad nacional frente a los desastres naturales

Es necesario desarrollas capacidades institucionales para hacer frente a los cada vez más fre-cuentes fenómenos hidrológicos y meteorológicos extremos. Análisis e investigaciones funda-mentadas técnica y científicamente realizadas de manera sistemática, mejora de la capacidad de monitoreo, alerta temprana, identificación de zonas de riesgos de distintos fenómenos son algunas de las iniciativas que deben ser impulsadas de manera decidida. Asumir un rol más proactivo en las negociaciones multilaterales con hojas de ruta establecidas, consensuadas y legitimadas permitirán esclarecer y priorizar mecanismos eficientes de acción.

2. Descentralización y desconcentración

La descentralización entendida como la “transferencia de una parte del poder y recursos del Estado Nacional a las instancias del nivel regional o local” y la desconcentración como “la transferencia de algunas funciones administrativas y o técnicas a niveles más bajos de administración (departamental, municipal), pero manteniendo el nivel de decisión a nivel central, es fundamental a fin de lograr el empoderamiento de las instancias locales y con ello favorecer una mayor eficiencia principalmente en las fiscalizaciones de carácter am-biental.

Los gobiernos locales necesitan recursos tanto financieros como técnicos, el know-how para poder cumplir la función de agentes de implementación, que sin dudas es un proceso lento que implica creación de confianzas reciprocas generándose lo que se denomina el Capital Social.

Sin una efectiva descentralización resulta inviable pensar en una adecuada gobernabilidad y gobernanza ambiental en el país.

3. ordenamiento ambiental del territorio

El Ordenamiento Ambiental del Territorio (OAT) es “una herramienta de política ambiental que tiene por objeto la organización espacial de las actividades en un ámbito territorial determinado; siendo esencialmente, un proceso de ordenamiento racional y participativo en función de aptitudes de usos y ecosistemas”14.

14 Fundación Ambiente y Recursos Naturales/Fundación Cambio Democrático. Orde-namiento Ambiental del Territorio como herramienta para la prevención y trans-formación democrática de conflictos socio- ambientales .Lineamientos básicos y recomendaciones para el desarrollo de una política nacional. Volumen 2. 2011. http//www.farn.org.ar




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La concreción de actividades antropogénicas sin la adecuada observancia de las potencia-lidades, limitaciones, vulnerabilidades, fragilidades de los ecosistemas y recursos naturales propicia un crecimiento desordenado y poco sostenible y; por otro lado, favorece un acceso inequitativo a los elementos del entorno pues los grupos de mayor poder o con mayor ca-pacidad de negociación acceden a mejores oportunidades de uso.

Los esfuerzos por lograr el funcionamiento de un ordenamiento ambiental deben provenir de todos los sectores tanto a nivel central como local y también los ciudadanos deben exigir el respeto hacia el ambiente que nos rodea.

4. Educación e investigación

El empirismo, que básicamente ocasiona incertidumbres, ya no son mecanismos válidos para enfrentar problemas en una sociedad globalizada. Resulta imperioso adoptar como insumos para la toma de decisiones recomendaciones y resultados provenientes de análisis e investigaciones con sólidos fundamentos técnicos desprovistos de discrecionalidad y su-jetos a los vaivenes momentáneos. Modelos de planeación largoplacistas son urgentes, con visión proactiva dejando de lado las actitudes reactivas e improvisadas.

Por otro lado, una reforma del sistema de educación formal y no formal asi como las cam-pañas de sensibilización de la sociedad son prioritarias y deben ser sostenidas en el tiempo. Una sociedad informada es una sociedad que participa y la participación a su vez conduce a la legitimación de los actos.

5. Incentivos. Rentabilización de la conservación. Instrumentos económicos

De manera paulatina, gradual, eficiente y eficaz se debe poner en marcha incentivos que hagan de la conservación una alternativa viable mediante la prospección y la creación de mercados de modo a compatibilizar el crecimiento económico con la protección ambiental.

Por otro lado, la gradual incorporación de los pasivos ambientales en el sistema de los costos privados debe ser contemplada de modo a lograr un equilibrio entre el crecimiento econó-mico y sus impactos.

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30 E 2013eneRo

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nota 4

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