nombre del proyecto: cultura tributaria como política … · título del proyecto cultura...

1

INSTITUTO DE ESTUDIOS URBANOS - IEU-

UNIVERSIDAD DE COLOMBIANACIONALSEDE BOGOTÁ

7.fa

Nombre del proyecto: Cultura tributaria como política pública

Producto Final: Informe de consultoría

Número del contrato o convenio: Contrato 629 de 2009 Fecha: enero de 2010 Volumen 1: Informe Cultura tributaria como política pública

Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional de Colombia

Secretaría Distrital de Hacienda

2009



2



Ficha técnica del proyecto

1. Título del proyecto Cultura tributaria como política pública

2. Número contractual Contrato 629 de 2009

3. Ítem del proyecto

4. Fecha de ingreso Octubre 9 de 2009

5. Fecha de cierre Diciembre 9 de 2009

6. Tiempo total del proyecto 2 meses

7. Institución contratante Secretaría Distrital de Hacienda

8. Objetivo Diseñar y formular la estrategia de cultura de tributaria, que comprenda diagnostico del problema, modelos y alternativas a desarrollar de acuerdo con los compromisos adquiridos en el PDL, el plan estrategico de la SDH y el proyecto de inversión 7199, "fortalecimiento de la cultura tributaria y del servicio al contribuyente”

9. Línea de investigación

10. Programa de investigación

Equipo del proyecto

1. Director general Paul Bromberg

2. Asistente Economista Diego Fernando Pardo López

3. Asistente Comunicación Constanza Cubillos Reyes

Productos del proyecto

ID

Tipo de producto Título del producto

Número de hojas

Fecha entrega

1. Informe técnico Informe tecnico de Consultoria 112 5/12/09

2. Informe técnico Informe final de Consultoria 216 1/2010

3



CONTENIDO

RESUMEN EJECUTIVO CULTURA TRIBUTARIA COMO POLÍTICA PÚBLICA .............................. 6

CULTURA TRIBUTARIA COMO POLÍTICA PÚBLICA ..................................................................... 11

1. EL PROBLEMA Y SU CONTEXTO POLÍTICO EN BOGOTÁ ....................................................... 11

2. DEFINICIÓN DE CULTURA TRIBUTARIA ..................................................................................... 12

2.1 SISTEMA POLÍTICO DE UNA JURISDICCIÓN TERRITORIAL ................................................. 14

2.2 CULTURA TRIBUTARIA ............................................................................................................... 14

2.3 PRESUPUESTO DE INVERSIÓN ........................................................................................... 16

2.4 VOLUNTARIAMENTE .............................................................................................................. 17

3. ¿POR QUÉ LOS CIUDADANOS PAGAN TRIBUTOS? ................................................................ 17

3.1 MODELO I....................................................................................................................................... 18

3.1.1. PROBLEMAS DEL MODELO I ................................................................................................. 18

3.2 MODELO II ............................................................................................................................... 19

3.3 MODELO III .............................................................................................................................. 20

3.4 MODELO IV (Y COMPLEMENTO AL MODELO II) ............................................................... 23

4. EVOLUCIÓN DE LOS INGRESOS FISCALES EN BOGOTÁ, 1992 - 2006 ................................. 25

4.1 ADMINISTRACIÓN JAIME CASTRO (1992 - 1994) .................................................................... 26

4.2 ADMINISTRACIÓN ANTANAS MOCKUS – PAUL BROMBERG (1995 - 1997) ....................... 27

4.3 ADMINISTRACIÓN ENRIQUE PEÑALOSA (1998 - 2000).......................................................... 30

4.4 ADMINISTRACIÓN ANTANAS MOCKUS (2001-2003) .............................................................. 31

4.5 ADMINISTRACIÓN LUIS EDUARDO GARZÓN (2004-2007) .................................................... 33

4.6 EVOLUCIÓN DURANTE EL PERÍODO ........................................................................................ 36

5. EL PAGO ACTUAL DE IMPUESTO PREDIAL EN BOGOTÁ ....................................................... 39

6. ACCIONES BAJO LA DENOMINACIÓN AMPLIA DE CULTURA TRIBUTARIA ........................ 40

7. IMPACTO DE LAS ACCIONES DE CULTURA TRIBUTARIA (CT) ............................................. 45

7.1 CLIMA DE OPINIÓN ...................................................................................................................... 45

7.2 EL 110% COMO MEDIDA DE LA DISPOSICIÓN AL PAGO VOLUNTARIO DE TRIBUTOS .. 54

7.3 RESULTADOS PERTINENTES EN LAS ENCUESTAS DE CULTURA CIUDADANA ............. 68

7.4 ENCUESTA ESPECÍFICAS SOBRE TEMAS TRIBUTARIOS (2002/3) ..................................... 76

8. MODELOS DE IMPACTO EN CULTURA TRIBUTARIA ............................................................... 79

4



8.1 MODELOS DE IMPACTO DE LA CULTURA TRIBUTARIA ....................................................... 82

8.1.1 MODELO DE SENSIBILIZACIÓN (A EN LA TABLA 11) ......................................................... 82

8.1.2 MODELO DE DEMOCRACIA DELIBERATIVA (B EN LA TABLA 11) ................................... 83

8.1.3 MODELO “EDUCAD AL NIÑO Y NO TENDRÉIS QUE CASTIGAR AL HOMBRE” (C EN LA TABLA 11) ............................................................................................................................................ 84

9. COMUNICACIÓN MEDITADA ......................................................................................................... 85

10. RECOMENDACIONES A PARTIR DEL ESTUDIO ...................................................................... 87

REFERENCIAS .................................................................................................................................... 90

APÉNDICE I - RESEÑA DE DECLARACIONES, JUSTIFICACIONES, Y ACCIONES DE CULTURA TRIBUTARIA EN FUENTES ESCRITAS…………………………………………………. 92 APÉNDICE II - NOTICIAS DE EL TIEMPO DURANTE 1993 Y 1994 QUE MENCIONAN EL AUTOAVALÚO …………………………………………………………………………………...............140 APÉNDICE III - TEXTO COMPLETO DE ALGUNAS NOTICIAS ALUSIVAS A LOS IMPUESTOS, 2001…............................................................................................................................................161

APÉNDICE IV - LISTA DE NOTICIAS SOBRE TEMAS TRIBUTARIOS 1992-2007……………..194

5



LISTA DE TABLAS

TABLA 1. COMPARATIVO INGRESOS TRIBUTARIOS 2006 – 2007 ............................................ 34 TABLA 2. CUMPLIMIENTO DEL PAGO PREDIAL ........................................................................ 39 TABLA 3. ACCIONES DE CULTURA TRIBUTARIA, 1992 – 2007 (VER APÉNDICE I) ..................... 41 TABLA 4. FRECUENCIA NOTICIOSA DE TEMAS TRIBUTARIOS EN EL TIEMPO ............................. 46 TABLA 5. DIFERENCIAS POR PERÍODO DEL TRATAMIENTO NOTICIOSO EN EL DIARIO EL TIEMPO

..................................................................................................................................... 47 TABLA 6. CAMBIOS GENERADORES DE NOTICIA, POR PERÍODO .............................................. 48 TABLA 7. APORTE VOLUNTARIO 10% .................................................................................... 61 TABLA 8. PAGO VOLUNTARIO PREDIAL, POR ESTRATOS ......................................................... 62 TABLA 9. CONTRIBUCIÓN DE CADA ESTRATO AL SEGUNDO PAGO VOLUNTARIO ...................... 64 2003 .................................................................................................................................... 64 TABLA 10. CONTRIBUCIÓN DE CADA ESTRATO AL TERCER PAGO VOLUNTARIO ....................... 65 2004 .................................................................................................................................... 65 TABLA 11. CONTRIBUCIÓN DE CADA ESTRATO AL PAGO VOLUNTARIO 2007 ........................... 65 TABLA 12. CLASIFICACIÓN DE LAS ACCIONES DE CULTURA TRIBUTARIA ................................. 81

6



Resumen ejecutivo cultura tributaria como política pública

1) El problema se define así: ¿Se justifica hoy la existencia de un programa de

cultura tributaria? ¿En qué sentidos sí y en cuáles no? (Sección 1).

2) Cultura tributaria puede entenderse como: (a) Una de las dimensiones de la cultura política de una sociedad, “el universo de representaciones sobre los impuestos y sus relaciones con el compromiso individual y la acción pública” (Rivera y Sojo, 2002); (b) conjunto de acciones que se diseñan con el fin de mejorar la disposición de un sistema político a aceptar voluntariamente la carga y los procedimientos de impuestos, tasas y contribuciones; (c) definición ostensiva: el conjunto de acciones contempladas en los proyectos de inversión que han sido ejecutados bajo ese nombre a partir de 1995 (sección 2). En el texto se adopta la definición (b), pero se discute cada una de las modalidades de (c).

3) ¿Por qué los ciudadanos pagan tributos? Mediante el método de complejizar el

modelo liberal ideal básico: “una comunidad que alcanza a generar excedentes y que, en cambio de apropiarlos todos privadamente, decide imponerse tributos proporcionales a la riqueza de cada cual y con ellos organiza su seguridad, su salud, su educación, se dota de servicios públicos y construye las obras que lubrican el crecimiento de su riqueza” (Kalmanovitz, 2002), se llega a la siguiente propuesta: (a) “La gente” es un concepto muy grande, supone comunidades homogéneas que no existen. Dividiendo el grupo en gorrones, dispuestos pero prácticos y kantianos llegamos a un modelo mucho más fiel a la realidad que la supuesta comunidad homogénea; (b) Los mecanismos para dar cuenta de cómo se conserva una rutina o ritual son distintos de aquéllos necesarios para explicar cómo se producen transformaciones. En ambos casos es necesario reconocer el papel de los actores políticos y cómo funciona el particular sistema político; (c) Al seguir este razonamiento, llegamos a la conclusión de que una comunidad tributa, fundamentalmente, porque le cobran tributos, y en el caso de las sociedades democráticas, solo a partir de ciertos umbrales habrá rebelión; (d) cada tributo debe analizarse en sus propias características para entender el comportamiento del grupo y del sistema político frente al tributo; (e) en todo esto resulta importante el concepto de clima de opinión. (Sección 3)

4) Se hace una reseña de los cambios en normas y procedimientos y el

correspondiente aumento en el recaudo durante todo el período. Igualmente, se reseñan las diferentes acciones que bajo cultura tributaria se han adelantado en todos los períodos. Se constata un lenguaje bastante uniforme de creación de

7



sentido sobre tributos a partir de 1995 a partir de la Secretaría de Hacienda (con ligeras variaciones), pero cambios relevantes en la comunicación del alcalde Garzón sobre el tema. En cuanto a las acciones adelantadas como cultura tributaria se constatan diferencias en todos los períodos. (Secciones 4 y 5).

5) En cuanto a predial, se constata un porcentaje muy alto de pago a tiempo, que

llaman, imprecisamente, voluntario. (Sección 5).

6) Es muy difícil medir el impacto de acciones de sensibilización frente a los tributos en el aumento del recaudo. En cambio, se demuestra un cambio notable en el clima de opinión y la manera como éste influye en el comportamiento del sistema político frente a los tributos. (Secciones 6 y 7.1).

7) El comportamiento frente al 10% voluntario iniciado durante el período de Mockus

convocó tan solo un 3% de contribuyentes, porcentaje que coincide con los números que a ojo de buen cubero pueden atribuirse a los kantianos en una sociedad. Pero también está ligado al apoyo político al alcalde. Ese porcentaje ha venido disminuyendo hasta llegar a menos del 1.5%, y según las cifras de la DDI, es más alto en los estratos altos que en los estratos bajos. (Sección 7.2).

8) Las encuestas de cultura ciudadana muestran (a) una actitud favorable al pago de

tributos, a tal grado que puede estar ya en la zona de saturación: subir el porcentaje puede ser imposible o puede requerir esfuerzos mayúsculos; (b) contrario a las ilusiones de los gobernantes, a medida que aumenta la “cultura tributaria positiva”, ha aumentado el porcentaje de personas que cree que la plata se malgasta o se la roban. (Sección 7.3).

9) La encuesta realizada en 2002 por Fedesarrollo en las principales ciudades, por

encargo de la Secretaría de Hacienda Distrital, muestra que el porcentaje de ciudadanos que confunden los tributos locales con los nacionales es bastante más alto en Bogotá que en las otras ciudades. Otra vez rompiendo las ilusiones de los gobernantes bogotanos, los resultados no respaldan la idea de que los bogotanos respaldan el pago de impuestos porque saben en qué se invierten y están satisfechos con ello. (Sección 7.4).

10) Definiendo eficacia del modelo de impacto como el producto entre eficacia de la

modalidad de interacción y cubrimiento y eficacia de la estrategia de escalamiento, analíticamente aparece que el trabajo con los niños, y la publicidad masiva para “ser buenitos con los impuestos”, serían de bajo impacto. Tiene mayor impacto la comunicación permanente con el alcalde cuando están en curso crisis y reformas. Pero la aplicación de esta estrategia depende del alcalde: de su ideología, de su

8



capacidad de comunicación, de su voluntad política. No del “cobrador de impuestos”.

11) Las rutinas y rituales que implican las obligaciones tributarias de los ciudadanos, creadas por la Secretaría de Hacienda en cumplimiento de sus funciones, son el momento apropiado para la creación de sentido sobre los tributos. En la comunicación de noticias a los ciudadanos, en la recordación de fechas, en los textos de los formularios, en la atención que se brinde a quien lo solicite, etc., es necesario continuar con el lenguaje que ha venido acompañando el tema de pago de tributos de 1995. Se considera que puede ser la mejor manera de preservar una actitud favorable hacia los tributos por parte de la ciudadanía, así como de contener los impulsos de los actores políticos que rentarían de desandar lo conseguido. Eso significa mantener profesionales en el área de la comunicación que sean sensibles al clima de opinión y se especialicen en la manera de comunicar el tema tributario.

12) Se reproduce en este resumen ejecutivo las recomendaciones, las cuales se

soportan en las conclusiones a las que ha llegado el estudio.

Recomendaciones a partir del estudio

1) Las encuestas de cultura ciudadana y los datos de pago cumplido de predial muestran que evidentemente, la Bogotá de hoy está en la siguiente condición: prevalece el comportamiento “pago dado que los demás están pagando”…, frente al comportamiento “no pago porque no veo que los demás estén pagando”. Esta situación debe tenerse en cuenta para no llover sobre mojado. Ya hay una tarea lograda, la función de la DDI es mantener la legitimidad de un sistema ya ganado. No es lo mismo actuar sobre esta situación que sobre la situación que vivía la ciudad en 1992 e incluso en 1995.

2) No es correcto plantearse mejoramiento en índices en declaraciones evocadas (preguntas en encuestas) que, repetimos, ya están muy altos. Un 86% de los bogotanos responde lo políticamente correcto acerca del deber de tributar. Plantearse un mejoramiento marginal del 2, del 3, del 4% no sería medible, y posiblemente sea imposible, pues el 15% que ya no está de acuerdo manifiesta comportamientos que no se corrigen con “sensibilización”, sino con persuasión frente a la sanción. En otras palabras, si había que hacer un trabajo, ya está hecho.

3) Antes de cualquier empeño en pretender mejorar mediante acciones de CT el cumplimiento del pago de tributos (mal llamado voluntario en algunos documentos por el hecho de que se paga a tiempo) es necesario entender la situación de los

9



que no pagan. Es muy posible que una buena porción de ellos esté en condiciones económicas difíciles, y frente a ellos no hay más que llegar a acuerdos mediante comunicación directa.

4) La idea de formar la responsabilidad tributaria desde la escuela para tener mayor conciencia de adulto es correcta, pero en abstracto. Por supuesto que mientras más pertinente sea el discurso formal en la escuela frente a la sociedad que estamos construyendo y queremos construir, y más eficaces los métodos pedagógicos (que hace rato se supone superaron la idea de que el niño es un mente en blanco para que cualquier proyecto lúdico pedagógico lo deje “marcado de por vida”), pues tendremos un mejor ciudadano. Pero eso no quiere decir que valga la pena que un grupo de la Secretaría de Hacienda pase un ratico por los colegios a hacer una actividad efímera. Las mediciones que en buena hora se ha esforzado en hacer el equipo de cultura tributaria sobre el impacto de estas acciones que siempre serán una isla en el gigantesco océano de la formación de los niños, no dicen nada sobre transformaciones en el largo plazo. En las escuelas públicas, muy rápidamente los niños tendrán que vérselas con maestros públicos que en general manejan un discurso anti-estado. Las acciones de la Secretaría de Hacienda en el tema no son más que vasos de agua dulce vertidos en el mar. Mucho menos que arar en el mar, como dijo un célebre bolivariano: Bolívar.

5) La situación de ignorancia de los bogotanos frente al tema tributario es pavorosamente mala, y eso a pesar de todo lo que se ha hecho en 15 años sobre el tema tributario. No es fácil entender la marginalidad de los conceptos básicos de gobierno entre los ciudadanos. Unas preguntas bien formuladas en la próxima encuesta de culturas del Observatorio de la Secretaría de Cultura podrían darnos información que una encuesta pequeña no produce. Se ve a todas luces que cualquier esfuerzo directo de la Secretaría de Hacienda por mejorar estos índices ha sido improductivo y posiblemente seguirá siéndolo.. Lo constatan 15 años de gestión intensa en el tema.

6) Dadas las condiciones descritas en los tres numerales anteriores, la tarea en cultura tributaria de la Secretaría de Hacienda y su DDI es la comunicación meditada. Una entidad que puede ser la única del Distrito (afirmación atrevida, pero quizás demostrable) que ha logrado mejoramiento continuo en medio de las diferencias, debe pasar a capitalizar experiencia en términos de la comunicación y persuasión de los ciudadanos sobre temas tributarios, frente a comunicación individualizada (fiscalización y cobro) como en la comunicación masiva rutinaria.

7) La DDI no debe descuidar en su rodaje del ciclo anual que de sus acciones depende el reforzamiento de rutinas-ritos anuales. El gobierno distrital no tiene que recordar a los bogotanos que llegaron los meses decembrinos y las navidades. Pero sí tiene que recordar que llegaron las fechas para cancelar tributos. Como pareciera que los ciudadanos ya lo sabemos, no se puede descartar que a alguien

10



se le ocurra que enterarse de las fechas de vencimiento es responsabilidad de los ciudadanos y deje la Secretaría de invertir recursos en ello. Sería un error.

8) La comunicación meditada acompañando acciones técnicamente bien fundamentadas es la única protección frente a los cataclismos políticos. El manejo de los millones de situaciones individuales siempre producirá errores, y siempre los medios de comunicación estarán atentos para volverlos noticia. Es su lógica y no vale la pena extrañarse y calificarlos de antigobiernistas.

9) Los efectos de las acciones de fiscalización y cobro, inclusive las persuasivas o preventivas, son medibles, y en esos casos es posible fijarse metas realistas en términos de costo-beneficio. Ellas no son estrictamente cultura tributaria. Deben ser técnicamente bien diseñadas y acompañadas de comunicación meditada.

10) Las actividades de formación en varios niveles (mientras no sea a niños y jóvenes, claro está): en las universidades, frente a los contadores públicos, frente a empresarios, son siempre relevantes. No es estrictamente cultura tributaria, pero la Secretaría las ha englobado en ocasiones como tal y no conviene que las abandone. Las entidades hacendarias de los niveles subnacionales de gobierno siempre tendrán que preocuparse por la formación en el tema pues, a diferencia de las normas nacionales tributarias, no generan espontáneamente la oferta de formación especializada en el mercado educativo.

11) Los expertos que se encargan del rodaje administrativo e incluso del trazado de políticas de una entidad como la Secretaría de Hacienda en general no son buenos comunicadores, ni buenos maestros. Tienden a basar su argumentación frente a grupos de ciudadanos en la razón burocrática: dura lex, sed lex (dura es la ley, pero es la ley) argumentación floja cuando se está en proceso de creación de legitimidad tributaria. A las preocupaciones del numeral anterior podría agregársele la idea de formar comunicadores en el tema tributario, así como formar especialistas tributarios en los temas de comunicación.

11



Cultura tributaria como política pública

1. El problema y su contexto político en Bogotá

Bogotá ha vivido en los últimos años una transformación. Una de las formas de manifestarse es el cambio en la manera como los medios masivos se refieren a la ciudad. Este nuevo imaginario se pudo arraigar porque se respalda en mejoramiento en la calidad del espacio público, en la prestación de servicios públicos que impactan sobre el espacio público (barrido, poda de parques, Transmilenio, señalización vial, etc) y en la cobertura y calidad de los servicios públicos domiciliarios y otros como salud, educación, bienestar social y otros que reciben algunos de los habitantes (Bromberg, 2005).

La gestión que ha producido estos cambios tiene un lado oculto para el ciudadano común y corriente, que es de crucial importancia: parte de esos cambios son fiscalmente sostenibles. Se ha respaldado no en ingresos contingentes1, sino especialmente un mejoramiento sustantivo de la estructura fiscal de la ciudad, que se hizo posible porque actores políticos (alcaldes) los promovieron y los ejecutaron. De un sistema político que renegó durante años del cobro de impuestos, tasas y contribuciones, Bogotá pasó a una condición en la que proponer aumentar los ingresos fiscales de manera sostenida no equivale a la muerte política.

La ciudad parecía orientarse hacia la sostenibilidad política y fiscal, es decir, hacia una condición en la cual el sistema político se propondría y aprobaría proyectos viables considerando sus competencias y los recursos con los cuales puede contar. Esta condición puede verse amenazada desde los dos flancos: la oferta de programas que políticamente son difíciles de revertir pero y que generan obligaciones recurrentes cuando no crecientes, por un lado, y en otro flanco, el regreso a aquella condición que se vivió durante muchos años, cuando el pago de tributos cayó en descrédito. Siempre está presente el riesgo de que vuelva a imponerse una cultura política de rebelión frente a los tributos. De hecho, dos acontecimientos del año 2007 prendieron las alarmas: (1) un grupo de empresarios consiguió que el alcalde reversara el proceso de actualización catastral; (2) ese mismo año, el alcalde aplazó y puso en cuestión los cobros de la primera etapa de una contribución de valorización aprobada por el concejo dos años antes. En buena hora, ambas crisis fueron superadas por el gobierno siguiente. Sin embargo, las dos crisis muestran la necesidad de estar siempre alerta en este flanco de la sostenibilidad fiscal, que se conoce genéricamente como cultura tributaria.

1 Aunque parte importante de la inversión se financió mediante tres sucesivas reducciones de capital empresas del sector eléctrico de las cuales es copropietaria la ciudad y mediante aportes extraordinarios del gobierno nacional, como en el caso de Transmilenio.

12



A partir de 1995, como un capítulo de las acciones de cultura ciudadana que caracterizaron el gobierno de Antanas Mockus 1995 – 1997, la Secretaría de Hacienda Distrital inició un programa de acciones y un estilo de comunicación que adoptaron el nombre de cultura tributaria. Este programa ha tenido continuidades y discontinuidades a partir de ese nacimiento. Los alcaldes y los secretarios de hacienda subsiguientes han conservado parte del discurso del tema tributario que comenzó en ese momento en la ciudad, con la excepción del alcalde Luis Eduardo Garzón, a quien incluso durante la campaña se le oyó el discurso anti tributario al viejo estilo, aunque las acciones y el sentido de lo que se hace bajo el nombre de cultura tributaria cambian.

Dada la evolución reseñada, la pregunta que motiva el presente estudio es ésta:

Pregunta

¿Se justifica hoy la existencia de un programa de cultura tributaria?

¿En qué sentidos sí y en cuáles no?

2. Definición de cultura tributaria La pregunta para este estudio se formuló a partir de la existencia de componentes de un proyecto de inversión que comprendía diferentes acciones que se cobijaban bajo cultura tributaria (Ver Apéndice I) por lo que podemos decir que el punto de partida es una definición ostensiva de cultura tributaria: las acciones contempladas en los proyectos de inversión que han adoptado ese nombre.

Consideraremos en algún momento cada una de las acciones que se han venido ejecutando a partir de 1995 bajo este nombre, pero es necesario clasificarlas, y para ello partiremos de la definición original de este programa:

“conjunto de valores y principios que determinan las actitudes de los ciudadanos para que asuman el deber tributario y el conjunto de fortalezas institucionales de la administración para el cumplimiento efectivo de su función retributiva en el mejoramiento de las condiciones de vida y la construcción de ciudad”. (Castaño, 2002)

A primera vista se ve que esta definición contiene dos campos distintos: el primero evoca la noción de cultura ciudadana, es decir, actitudes de los ciudadanos frente al cumplimiento de la ley, en este caso las obligaciones tributarias; el segundo hace referencia al conjunto de la administración: los funcionarios, su actitud, sus roles, sus formas de acción. Aquí cultura tributaria no es una noción neutra (“es lo que es”), sino valorativa: debe ser. Se refiere a comportamientos y valoraciones que conducen a los

13



miembros de un grupo social a autoimponerse, aceptar y administrar las obligaciones tributarias.

Por otro lado, Rivera y Sojo (2002) en un trabajo de investigación realizado con la FLACSO sobre cultura tributaria en Costa Rica, la definen así:

La cultura tributaria es un campo de las representaciones sociales sobre la relación Estado-sociedad

Es decir, las representaciones sociales de la relación entre sociedad y Estado serían, según esta definición, el género próximo de la cultura tributaria. Y su diferencia específica:

La cultura tributaria (es) el universo de representaciones sobre los impuestos y sus relaciones con el compromiso individual y la acción pública

Más adelante aclaran lo que puede querer decir esto:

…la forma en que (los ciudadanos) construyen una imagen de los impuestos a partir de una combinación de información y experiencia sobre la acción y el desempeño del Estado.

En esta definición, cultura tributaria es un término neutro que hace parte de la cultura política. Medirla es medir un estado de cosas en un grupo.

Aquí definiremos la cultura tributaria “estrictamente hablando” a partir únicamente de considerarla como la expresión, en el campo de la tributación, de la cultura ciudadana. Como ya dijimos, nos referiremos también a cada una de las componentes de los proyectos de inversión que efectivamente se han ejecutado, aunque no queden cobijados por el término.

Cultura tributaria Para los efectos de este estudio definiremos Cultura tributaria (CT) como el nombre asignado a un conjunto de acciones con pretensión de sistematicidad que se financian mediante presupuesto de inversión y que se diseñan con objetivos directos e impactos indirectos con el fin de mejorar la disposición de un sistema político a aceptar voluntariamente la carga y los procedimientos de impuestos, tasas y contribuciones que se destinan a la provisión de bienes y servicios comunes o de bienes y servicios meritorios para el mismo sistema político que decide imponérselas.

Pasamos a aclarar lo que se quiere decir y lo que no se quiere decir con cada una de los términos subrayados en la definición.

14



2.1 Sistema político de una jurisdicción territorial

Una jurisdicción territorial es un territorio demarcado por una frontera que incluye personas que viven en ella de manera más o menos permanente. Es una jurisdicción porque en ella hay autoridades públicas que toman decisiones válidas solamente dentro de esas fronteras2. Cuando las personas ungidas como autoridad pública tienen alguna forma de responsabilidad política hacia los habitantes del territorio, la jurisdicción conforma una comunidad política, y el conjunto de personas funcionan como un sistema político en los procesos para ocupar los cargos en los cuales se toman decisiones y en los procesos para hacer cumplir estas decisiones bajo la amenaza o el uso efectivo de la fuerza institucionalizada. El sistema político comprende (1) personas, que habitan el territorio, y que se clasifican de acuerdo con la relación que asumen de manera voluntaria en el proceso de toma de decisiones públicas y en la implementación de estas decisiones; (2) reglas de juego formales, que se denominan régimen político; y (3) reglas de juego informales, que son comportamientos patronados de los cuales son conscientes los actores.

2.2 Cultura tributaria

Como ya señalamos, el término CT también acostumbra a referirse, en un sentido distinto del que adoptamos aquí, a la descripción objetiva de una condición social subjetiva (un “imaginario colectivo”), en general variable con el tiempo, acerca de los diferentes pagos que los habitantes de una jurisdicción territorial realizan al fisco.

En comunidades3 numerosas y socialmente heterogéneas este imaginario colectivo tiene dos promotores relacionados entre sí: los activistas políticos y los medios de comunicación masiva.

Los activistas políticos 2 Esas autoridades solo son soberanas en el caso específico en que la jurisdicción sea el Estado‐Nación mismo. 3 Nos referimos simplemente a una comunidad política. La palabra comunidad tiene una alta connotación valorativa, que aquí no adoptamos. El debate político latinoamericano, digamos que sus ideólogos políticos, la han tomado de algunos hitos en la filosofía política norteamericana reciente (Gargarela, 1999), que se remontan a Tocqueville (más que a Rousseau). Evocan la imagen de reuniones en un templo construido en madera en una pequeña población rural norteamericana, en donde “el pueblo” o “la comunidad” se reúne a tomar decisiones. Es el autogobierno que tanto entusiasmó a Tocqueville de la democracia en América. También evoca la palabra comunidad la imagen idílica de asambleas barriales de sectores populares (especialmente urbanos) de América Latina, generalmente bajo la figura de acción comunal.

15



La sociología política acostumbra a afirmar que una de las funciones de los partidos políticos es la de ordenar la deliberación pública sobre los temas políticos, es decir, sobre las decisiones posibles de las autoridades públicas y sus actuaciones reales en su ejercicio. En un sistema político con partidos laxos como el bogotano es más adecuado referirse a los activistas políticos4. Bien en el ejercicio como autoridades públicas (en el ejecutivo o en los cuerpos colegiados de elección popular, condiciones ambas que les otorgan una visibilidad privilegiada en los medios de comunicación); bien en la contienda política (que los pone en contacto permanente con grupos de interés con capacidad de movilización política o de movilización por reclamos específicos), estos activistas tienen capacidad de alterar el clima de opinión frente a diferentes temas. Es más, su estrategia política siempre pasa por influir sobre el clima de opinión en uno u otro tema.

Clima de opinión es el término que emplearemos para referirnos al imaginario que la deliberación pública parece reforzar sobre un tema específico, según se trasluce como balance de lo que se comunica a través de los medios masivos masivos de comunicación. En esta caracterización

suponemos unos medios masivos que rinden culto a su propia lógica, en contraposición a aquella prensa que tiene una presentación abierta de apoyo político a uno y otro partido político, como tuvimos hace unos años en Bogotá. Dentro del conjunto de lógicas propias del medio de comunicación está la amplificación de contrastes. Cuando un acontecimiento se vuelve visible y es bien valorado, se exagera; las noticias – y los comentarios de los que vienen acompañadas – compiten por ensalzar. Solo unos cuantos ensayan el enfoque contrario, arriesgándose a salir abucheados, pero bajo la perspectiva de quedarse con el premio de estar entre los primeros en darse cuenta que algo que era ya dejó de ser, lo que se convierte en noticia. Un comportamiento semejante en el otro sentido se produce cuando algo es mal valorado. Se exagera lo malo. Esa lógica interna también se da en las noticias relacionadas con el recaudo y el gasto públicos.

…

Luego, cuando nos referimos a CT en este sentido de descriptor de un estado de cosas en el sistema político acerca de los tributos, deben tenerse en cuenta dos planos:

• El talante político-ideológico de los activistas políticos, que tiene un componente estable, y a su vez es afectado por las contingencias propias de la competencia por el poder en el día a día;

4 Lo que indicaría que la unidad de análisis del sistema político es el activista político y no el partido político. Un análisis de ese sistema antes de la aplicación de la reforma política de 2003 puede leerse en Bromberg (2004)

16



• El clima de opinión de la sociedad en su conjunto, que en principio debería poderse descomponer en estructural + contingente.

2.3 Presupuesto de inversión

La actividad rutinaria de una oficina pública encargada de recaudar tributos incluye diferentes formas de comunicación hacia el conjunto de habitantes de la jurisdicción y hacia sectores económicos y sociales específicos. Van desde publicidad masiva sobre fechas de vencimiento, instrucciones, cambios en procedimientos y/o tasas, etc, hasta cartas individualizadas en el proceso de fiscalización y cobro, pasando por los formularios mismos.

Estos procesos rutinarios de hecho crean imaginarios y son susceptibles de alterar el clima de opinión, y por ello se aprovechan para emitir mensajes al público. Todas las rutinas deben tener en cuenta el impacto en el imaginario tributario5. Esas rutinas mantienen un estado de cosas (administrativo y en el imaginario), y la debida atención a la comunicación requiere experiencia profesional que se debe sostener permanentemente mediante presupuesto de funcionamiento.

Por ser de funcionamiento, esas actividades no quedarían cobijadas por CT como se está definiendo aquí. Es decir, al incluir en la definición de CT la acotación de que se trata de un proyecto de inversión, se indica que se trata de un gasto acotado en el tiempo que tiene por objeto cambiar un estado de cosas hacia otro estado de cosas. A manera de ejemplo, se está aludiendo a:

• Aumentar el porcentaje de habitantes de la jurisdicción que reconoce cuáles son las cargas económicas de la correspondiente jurisdicción y a qué gasto se destinan

• Aumentar el porcentaje de habitantes que reconoce (en declaraciones frente a encuestadores) el pago de tributos como un deber cívico

• … que aceptan las virtudes redistributivas de algunos tributos y que otros no lo sean.

Como impacto, puede pensarse relacionar un mejoramiento en algún indicador de estos en…

• Aumentar el recaudo • Disminuir el trámite (y los costos) de las actividades de fiscalización y cobro

El paralelo… 5 No poca importancia en la final aceptación de la reforma tributaria de Jaime Castro tuvo el facilitar el pago del predial al negociar con los bancos la recepción de los tributos. En el caso de la matrícula de vehículos en Bogotá en lugar de los municipios vecinos, la primera condición para que fuera sensata una campaña dirigida a que los bogotanos trasladaran la matrícula y el correspondiente pago de impuestos de los municipios a Bogotá era mejorar las condiciones de recepción, lo que se hizo mediante la privatización de las diligencias de tránsito.

17



Inversión Cambio de estado de cosas hacia un fin prefijado Funcionamiento Mantenimiento de cosas

…resulta más preciso si incorporamos la deriva al “estado de cosas”. Por ejemplo, se puede intuir (el asunto es demostrar en cada caso), que la “conciencia tributaria” tiene una deriva negativa natural. Si esto es así, el presupuesto de funcionamiento de una entidad debe incluir recursos para contrarrestar esa tendencia natural a la degradación.

2.4 Voluntariamente

El aumento del recaudo puede producirse mediante medidas administrativas, con un proyecto de inversión que mejore las bases de información o en fin, a través de esfuerzos administrativos y de gobierno similares. No es a ese tipo de esfuerzos, que transforman el estado de cosas hacia un estado más favorable a la captación de tributos, a los que apunta un programa de CT. La modalidad específica de CT está signada por la idea de voluntariedad. Es algo más que “aceptarla”, ya que la aceptación también puede ser resultado de la rutina. En CT se parte de que el estado de cosas puede cambiarse invocando razones y sentimientos. El Aparato de Estado tiene confianza en que más allá de la razón burocrática (“o paga o se atiene a las consecuencias”) puede invocar razones y sentimientos para motivar. En el lenguaje de cultura ciudadana, se trata de acercar los comportamientos ordenados por la ley (en sentido positivo: “haga”; en sentido negativo: “no haga”) a comportamientos motivados socialmente (“los otros hacen o no hacen”) o motivados moralmente (“su conciencia”).

3. ¿Por qué los ciudadanos pagan tributos?

Los impuestos se pagan porque se imponen. La misma palabra se rebela contra la idea de “pago voluntario de impuestos”. Sin embargo, en los regímenes democráticos el asunto es más complicado. En esta sección presentaremos algunos modelos analíticos sobre el tema,para luego:

(1) contrastar con los datos empíricos, tratando de verificar en este contraste cuál “explica mejor” o “predice mejor”, por qué los ciudadanos pagan impuestos. “Explica mejor” es una combinación entre sensatez, navaja de Occam, y coherencia aceptable entre el modelo y los datos empíricos;

(2) emplear los modelos, ya respaldados (pero no más, no llegan a ser corroborados) con datos empíricos, para decidir sobre la pertinencia y los alcances de acciones diseñadas con el objetivo de mejorar, mantener o proteger la rutina prevaleciente de pago de impuestos.

18



3.1 Modelo I

En Las instituciones y el desarrollo económico en Colombia Salomón Kalmanovitz (2001) presenta lo que él llama el modelo democrático liberal básico idealizado:

“El modelo democrático liberal básico idealizado podría ser el siguiente: una comunidad que alcanza a generar excedentes y que, en cambio de apropiarlos todos privadamente, decide imponerse tributos proporcionales a la riqueza de cada cual y con ellos organiza su seguridad, su salud, su educación, se dota de servicios públicos y construye las obras que lubrican el crecimiento de su riqueza… La asamblea de la comunidad decide sobre los tributos, controla a los ejecutores de las políticas y les impone un equilibrio fiscal… El Estado es... la gente organizada en donde todos contribuyen a financiar sus necesidades.”

En el contexto de la discusión de Kalmanovitz, el modelo básico idealizado fue suficiente, y no es la idea refutarlo. Queremos partir de él para ir construyendo un modelo de tributación que sea útil en la discusión acerca de qué es pertinente hacer en cultura tributaria.

3.1.1. Problemas del Modelo I 1) No contempla mecanismos redistributivos, pues advierte que se trata de impuestos

proporcionales a la riqueza de cada cual (Rojas, 1985). Una comunidad que solo maneja dilemas horizontales.

2) Supone un orden imposible: primero, la ciudad existe sin bienes comunes, y una vez que el esfuerzo individual, repetimos, sin bienes y servicios colectivos, ha producido la riqueza de cada cual, la comunidad decide invertir excedentes en lo común de la ciudad. La sola provisión de infraestructura común (vías, plazas) y de servicios tan esenciales como la seguridad, el agua y la energía eléctrica nos señala que ese no es el orden real. La necesidad de proveerse de bienes comunes en cualquier municipio es la razón de existir del mismo. No viene después.

3) Expresado como lo hace el autor, no advierte que las decisiones son tomadas por mayoría, no por todos. Y por consiguiente, si se trata de la provisión de bienes comunes, aparece la necesidad de ejercer coacción sobre la minoría que no aprobó el aporte pero seguramente se beneficiará de él.

4) Un problema muy importante: la presencia de intermediarios en la toma de decisiones sobre impuestos. No es la asamblea de la comunidad, sino criaturas elegidas, que pueden perfectamente representar comunidades de receptores de tributos, no de aportantes (el temor a la democracia, vigente en la filosofía política de la cultura occidental desde los mismos griegos). O, por el otro lado, las decisiones pueden terminar orientadas, de manera oculta, por intereses económicos que de ninguna manera representan mayoría, sino eso, poderes económicos.

19



5) El modelo no tiene en cuenta diferentes formas de tributo, y la manera como los roles influyen sobre el comportamiento frente a los tributos.

3.2 Modelo II

Nos interesan los últimos 3 numerales, y comenzamos con el tercero: la necesidad de mecanismos de coacción. “La gente” es un concepto muy difuso: supone que la sociedad es un hormiguero. “Todas las hormigas son iguales”. Pero no todos los seres humanos son iguales. Ninguna comunidad de seres humanos es homogénea. Consideremos inicialmente que el grupo se divide en dos, los que van a pagar porque tienen la suficiente virtud cívica para aportar sin coacción, y quienes necesitan de la coacción porque de otra manera no pagarían. Así que en una primera aproximación, bastante buena en la medida en que supera los enfoques ingenuos al problema de por qué “la gente” paga tributos, podemos por lo menos considerar dos grupos:

C (total de contribuyentes) = S (solidarios) + F (dispuestos a no pagar)

Para que el pago se efectúe es necesario que a través de autoridades centrales se impida la acción de los gorrones (free riders), quienes disuelven la solidaridad en la provisión de bienes comunes. Es decir, la acción sobre los gorrones no tiene como fin principal el recaudo que de otra manera no se recibiría, sino prevenir la desmoralización que ellos producen entre los que están dispuestos a pagar. Los mecanismos universales de coacción impiden que se produzca un efecto de evasión en cascada mediante el siguiente mecanismo: F no paga y algunos de S lo reconocen; aquellos de este grupo que tienen menos compromiso moral dejan de pagar, con lo que aumenta la proporción de los que no pagan, lo que a su vez aumenta el número de desmoralizados, y así se produce un efecto que termina llevando a la ineficacia del tributo.

Tampoco los S son todos iguales entre sí. Entre ellos usualmente hay un grupo pequeño, que algunos autores denominan los kantianos, quienes actúan exclusivamente por motivos morales abstractos sin contemplar el comportamiento de los demás. Ellos seguirán cumpliendo con la obligación, aunque los demás no lo hagan. Repetimos, se trata de un grupo pequeño, y no tiene sentido que los programas de cultura tributaria estén concebidos para hacerlo crecer, como no deben estar concebidas las acciones de cultura ciudadana al imaginario de una sociedad de seres homogéneamente kantianos (Bromberg, 2003).

Un programa de fiscalización y cobro está dirigido a F, grupo que sin la consideración del refuerzo negativo se inclinará a no tributar. Por su parte, este refuerzo negativo, bien dirigido, aumentará la moral de los integrantes de S. Una de las funciones sociales de la sanción en un estado de derecho, cuando la autoridad está bien dirigida e implementada6, es el reforzamiento de la solidaridad entre los que cumplen la norma. Al sancionar a los

6 Hemos llamado “ingeniería de autoridad” a las prácticas sistemáticas de aplicación de los mecanismos de coacción y sanción (Bromberg, 2003).

20



no cumplidos, a ellos y a los cumplidos se les demuestra que no es lo mismo cumplir la ley que no cumplirla.

Los gorrones producen un efecto de evasión en cascada, pero también podría pensarse que los kantianos generen en momentos especiales un efecto de inclusión en cascada (como en el caso del ahorro del agua en Bogotá en 1997). Cuando hay un proceso de transición como el que comienza a darse en Bogotá desde 1994, un conjunto muy grande de “dispuestos pero prácticos” aguardará antes de pagar a ver el comportamiento de los demás. Algunos de ellos se deciden a pagar cuando se dan cuenta que otros pagan primero, lo cual aumenta el número de personas que han pagado, y se produce un proceso de recurrencia hasta llegar a un tope, F.

Preguntamos: en un comportamiento social como el pago de impuestos (¡porque el pago de impuestos es un comportamiento social, no es simplemente una relación aislada individuo-Estado, en la que ningún ciudadano se entera de lo que hacen los demás7!), presente en un grupo social, por ejemplo, los bogotanos, en un momento dado determinado por el clima de opinión, ¿cuál de los dos mecanismos es más probable que prevalezca, la evasión en cascada o la inclusión en cascada? Esto es muy importante en los comienzos de una transición. Y en ellos, los actores principales son los políticos. Luego, ha llegado el momento de incorporar al modelo el numeral 4.

3.3 Modelo III

En tributos, y en otros avatares, la rutina se soporta en mecanismos distintos de aquellos que convocan los procesos de transformación. Rutina evoca el concepto de “hábito”, y éste supone períodos cortos, lo que se hace cotidianamente sin pensar. No es apropiado aplicar la noción de rutina al pago de tributos, que se repite con períodos largos y nunca de manera automática. Le cabe mejor la idea de ritual. La navidad se celebra todos los años y se puede hacer sin preguntarse por qué. El no pago de tributos, o la evasión, o la elusión, han podido constituirse en rituales. Ahora, el tipo de explicaciones que necesitamos para entender por qué un comportamiento estable se sostiene (“pues, ¡por rutina, por ritual!”) y por qué y cuánto se resiste a fluctuaciones, es distinto del tipo de explicaciones que necesitamos para entender por qué se da o se acepta un cambio en las rutinas o rituales8, y cómo se consolida este cambio hasta producir una nueva rutina, un nuevo comportamiento social. Y los cambios en las rutinas y los ritos de las relaciones de los individuos con el aparato de estado son impulsados por y en el ejercicio de la política. Discutiremos en seguida este complejización del modelo a partir de una breve reseña sobre el caso bogotano.

7 En ese sentido, el modelo dilema de prisionero no se aplica bien aquí, pues los ciudadanos se van enterando de lo que hacen los otros por los medios de comunicación, a través del free press o de comunicaciones dirigidas por las autoridades públicas. 8 De aquí en adelante no repetiremos la fórmula “rutina o ritual”.

21



En los años previos a la reforma tributaria local de 1993-1994, los bogotanos vivían la rutina de “tomar los impuestos locales a la ligera”, por decir lo menos duro. Los avalúos catastrales eran muy bajos; los recibos a veces llegaban, a veces no; las amnistías eran frecuentes y podía esperarse una nueva en cualquier momento; la fiscalización y el cobro eran materialmente inexistentes; era común escuchar que para más de uno era posible tener amigos en el gobierno que “resolverían su situación” con el fisco distrital.

El sistema político estaba acomodado a esta situación. El poder electoral se concentraba en la competencia por el concejo; sus candidatos determinaban el resultado electoral a través de relaciones con necesidades barriales por un lado y pactos políticos con candidatos a la alcaldía por el otro: respaldo de los votos que se consideran propiedad de los activistas barriales a cambio de control del aparato de gestión y de servicios, o sea control de las entidades distritales. La pobreza fiscal no afectaba los circuitos de reproducción política de estos activistas, pues esas necesidades barriales eran atendidas bien con el aparato de servicio de las entidades centrales (por ejemplo, la maquinaria de Acción Comunal), bien con pequeñas “partidas” para ir haciendo poco a poco, y precariamente, la infraestructura barrial: vías, parques, salones comunales, saloncitos en escuelitas. Todo se veía estable dentro de este orden de cosas.

En lugar de estable, la condición queda mejor descrita como metaestable: se iba incubando una crisis que estalló al inicio del gobierno del alcalde Jaime Castro. Y en un período de pocos años se habría producido en el incierto tinglado del sistema político una transformación a una nueva condición, a un diferente clima de opinión sobre los tributos. Como resultado de él los ciudadanos declaran positivamente sobre los impuestos (según las encuestas de cultura ciudadana, como se describe más adelante), una mayoría muy notable los paga año tras año, en la deliberación pública hay proyectos políticos que no le tienen miedo a hablar de cobrarlos y hay mayor precaución por parte de los actores políticos de despotricar contra “los tributos que nos agobian” (que, de paso es importante decirlo, de ninguna manera son confiscatorios).

El modelo para analizar el comportamiento del sistema político en los períodos de transición y consolidación de un nuevo clima de opinión es el siguiente, que aplicaremos al caso de Bogotá:

22



El sistema político bogotano se puede describir en forma breve como democracia de audiencia (Manin, 1998) en la elección de alcalde, con partidos laxos que no portan ideologías claras, lo que quiere decir que en muchos temas los activistas políticos responden al clima de opinión. Más que “representar” sectores sociales, el alcalde puede ser afín a algunos de ellos. El régimen político pone en el talante del alcalde, en su personalidad, las decisiones sobre tributos. El candidato o el alcalde lanza sus propuestas a la deliberación pública, para lo cual consulta primero su conciencia (en este caso, su manera de concebir los alcances de la acción del estado), sus atribuciones según el régimen y las consideraciones que le formulen los expertos que seleccione, incluyendo los que han venido haciendo parte del aparato de gobierno local. Una propuesta de cambio en asuntos tributarios, bien sea como proyecto de acuerdo, como anuncio, como programa de gobierno o como soporte financiero del Plan de Desarrollo, será discutida por la opinión pública, con mayor o menor intensidad según el tamaño del cambio que proponga.

Los activistas políticos, que representan su opción de “vivir para la política” pero especialmente su necesidad de “vivir de la política”9, de acuerdo con sus afinidades se moverán en respaldo de ciudadanos que se sientan maltratados por una política o que teman una decisión de política; no dejarán de consultar y ser consultados por los gremios de la producción, pero éstos se manifestarán por su propia cuenta, tratando de influir en el 99 La afirmación no pretende descalificar. El término es tomado de Weber (1992, [1917]).

Grupos de presión organizados (“gremios”)

Medios de comunicación

“ciudadanos” Activistas políticos

Alcalde: * Ideología política * Atribuciones * Consideraciones técnicas

Decisiones sobre pago de

tributos

CONFLICTO…CLIMA DE

OPINIÓN

Realismo político

23



clima de opinión, de manera independiente. Los medios de comunicación por su parte aplicarán en general su propia lógica de lo noticioso; el alcalde hará su propio cálculo sobre los riesgos y posibilidades de ganar respaldo según el clima de opinión y mediante este respaldo espera promover la decisión favorable del cuerpo colegiado local.

En cuanto a lo que nos interesa: ¿por qué tributa la gente?, la consideración de la relación entre clima de opinión sobre tributos y sistema político es de crucial importancia. El razonamiento es así:

(1) La gente tributa, fundamentalmente, porque le cobran tributos. En casos extremos habrá rebelión.

(2) La condición “clima de opinión ampliamente desfavorable para tributar” se realimenta con un sistema político que decide no cobrarlos o cobrarlos con indolencia.

(3) Salir de este circuito implica una transformación, seguramente traumática, más porque el sistema político responderá para conservar el estado de cosas con el que ha producido el conjunto de ganadores que se han acomodado a él, que porque haya una idea profunda y ampliamente compartida de que se pueden tener bienes colectivos en calidad y cobertura aceptables sin pagar tributos, tasas o contribuciones.

(4) Luego, cuando se quiere responder la pregunta: ¿por qué tributa la gente?, también hay que responder la pregunta: ¿por qué se le está cobrando a la gente? Cultura tributaria tiene que ver con los dos. En el segundo caso, se trata de mantener un clima de opinión favorable a la tributación, para reducir la tentación en la que pueden caer los activistas políticos de desandar las decisiones que condujeron a que se cobren tributos.

Todas estas consideraciones y otras del mismo estilo deben ser añadidas para acercar el modelo democrático liberal básico idealizado a las condiciones reales de los gobiernos de ciudades como Bogotá, en donde la comunidad reunida en asamblea es sustituida por un sistema político en el que los intereses de políticos profesionales – los confesables: su reproducción política – también se ponen en juego.

3.4 Modelo IV (y complemento al modelo II)

Ahora incorporamos el numeral 5 de las observaciones al modelo democrático liberal básico idealizado: no todos los tributos son iguales, ni en sus hechos generadores, ni en sus sujetos activos y pasivos. Luego la disposición a pagarlos sólo en primera aproximación puede pensarse genéricamente.

24



En general, los ciudadanos adultos juega al mismo tiempo dos roles, el de consumidor y el de productor. Separar estos dos no está libre de interrogantes, pero hay más riesgo de cometer errores si no se hace. Como agente económico en la producción, el comportamiento de una persona frente a los impuestos que gravan su actividad productiva (sus ganancias) puede ser distinto de su comportamiento como consumidor.

El pago del impuesto predial residencial puede percibirse como una suerte de tasa no individualizable relacionada con las condiciones del entorno residencial y de la ciudad como espacio de uso y disfrute, ambos en el rol de consumidor. Pagar el predial significaría aseo y barrido de las zonas públicas10, mantenimiento de vías y andenes, mantenimiento de parques, alumbrado público, y por tanto en los dilemas frente al pago del predial puede jugar el balance entre estos servicios comunes y el precio que paga cada cual, claro está, todo sujeto al civismo… y a la tragedia de los comunes.

El impuesto de industria y comercio requiere consideraciones distintas. El civismo parece más difícil de convocar; los actores están en el rol de productores, en el cual no sólo son estratégicos, sino profundamente estratégicos: “con el negocio no se juega”:

• El que los competidores no paguen no solo desmoraliza, sino sitúa en desventaja económica a quien lo paga;

• Los mecanismos de elusión y evasión son numerosos;

• En este caso los actores están organizados, o son representados por organizaciones en su deliberación con las autoridades públicas y en su presencia en los medios de comunicación. Es posible incluso que la organización contrate expertos en comunicación para afectar el clima de opinión en su favor

• Cambios pequeños en los porcentajes pueden conducir a la quiebra; no es el caso del predial residencial, en el que se trata de elegir qué se deja de consumir para pagar el impuesto.

En este caso, se hace obligatorio acudir a la escuela de la elección racional al estilo de los economistas, no de los sociólogos: consideraciones sobre costos económicos directos de tributar o no tributar. En forma bien esquemática, el problema se reduce a lo siguiente:

(1) Se tienen dos opciones: pagar o no pagar el impuesto (con esto se hace referencia a la factibilidad de la elección);

(2) El contribuyente es libre de elegir cualquiera de las dos opciones, en este caso, para hacer su elección las ordena de acuerdo con su preferencia que está asociada al costo beneficio: el balance entre los costos que implica pagar y los costos-riesgos de no pagar, pagar menos, eludir, evadir, omitir…

(3) El contribuyente ordena estas opciones según su preferencia, que no excluye las condiciones económicas prevalecientes.

10 Aunque en Bogotá se pague como tasa, ligado a la recolección de residuos sólidos, un truco que no se acepta en muchas ciudades del mundo.

25



Hemos afirmado al discutir el modelo III que en el caso del predial-residencial este razonamiento debe ser mirado con reservas. ¿Sí hacen los ciudadanos un balance costo beneficio frente a pagar o no pagar? Muchos de ellos pueden dar por supuesto que hay que pagar. En el caso de predial-residencial y vehículos, sí pueden los ciudadanos tener la certeza de que en caso de vender el impuesto aparece, y puede aparecer con intereses (en el período de indiferencia tributaria oficial se podía tener la expectativa de amnistías, de ahí lo grave de esa tradición institucional). ¿Cuántos contribuyentes conocerán de alguien cuyo inmueble haya sido rematado por no pagar predial? La pregunta no se ha hecho, pero con plena certeza podemos afirmar que muy pocos (el primer caso de este tipo pudo haberse presentado en el segundo período de Mockus (Saldías, comunicación personal)). La seriedad en el cobro del tributo, su regularidad anual que más que un hábito hace pensar en un ritual ciudadano, el hecho de que el ciudadano sabe que su predio está registrado, que el gobierno está pendiente de su valor y de su estado de cuenta, aunado a la percepción de que el tributo lo pagan materialmente todos a su alrededor, todos estos unidos se unen para constituir el factor principal que produce el cumplimiento de la obligación tributaria. Es lo que queremos decir cuando afirmamos que los impuestos se pagan porque se cobran.

En cambio, en el caso del ICA, por las razones anotadas, la situación es distinta. En este caso, el cálculo de los riesgos sí está presente. Vuelve a ser cierto, sin embargo, que la certeza de que hay acciones de fiscalización y cobro puede ser más importante que las sanciones mismas.

4. Evolución de los ingresos fiscales en Bogotá, 1992 - 2006

En la sección anterior construimos un modelo general para aplicarlo a cualquier territorio con el fin de intentar explicar por qué sus habitantes pagan tributos.

A partir de esta sección comenzamos a mirar los datos de Bogotá, tomando como referencia una de las afirmaciones a las que llegamos en la construcción del modelo: “los impuestos se pagan porque se cobran”.

Bogotá vivió a partir de 1993 una transformación en el cobro de tributos y otras formas de recaudo fiscal. En esta sección veremos algunos detalles de esta transformación11.

11 Hay varias reseñas sobre este período. Hemos escogido hacer un resumen y las correspondientes adiciones de un estudio realizado por Carmenza Saldías y Diego López (Saldías et al, 2006) en el marco delproyecto de investigación “Continuidad y discontinuidad de políticas en el DC”.

26



4.1 Administración Jaime Castro (1992 - 1994)12

Al comenzar la década de 1990, la ciudad de Bogotá entró en una fuerte crisis financiera:

“En 1992, la inversión carecía en buena parte de financiación, crecían aceleradamente las deudas con contratistas, y los ingresos apenas cubrían el funcionamiento. Después del gran esfuerzo de restricción presupuestal, en valores constantes de hoy el déficit fue de $81.715 millones. Los ingresos crecían a tasas del 1 por ciento mientras que los gastos corrientes lo hacían al 7%, lo cual tendía a agravar el déficit fiscal. El ahorro interno después de pagar intereses, cayó en un 20 por ciento, y la inversión, en términos reales disminuyó en un 4.3 por ciento.”13

La Administración de Jaime Castro tuvo que diseñar un esquema que le permitiera a la ciudad salir de esa difícil situación. El paquete de medidas se centró en dos escalas de tiempo: medidas de tipo coyuntural para sortear la crisis, por un lado, y medidas de corte estructural para la generación de soluciones de largo plazo. El tema tributario se circunscribe a este último conjunto de medidas.

Las medidas tributarias de largo aliento se consagraron en el Estatuto Orgánico de Bogotá. Además de esto, la Administración Castro se concentró en mejorar la estructura de gestión administrativa, se privatizaron los servicios de recaudo14, dejando esta labor en el sistema bancario, de tal forma que fuera más fácil para el usuario cancelar sus obligaciones, eliminando sistemáticamente la figura del tramitador y por consiguiente reduciendo, por decir lo menos, el riesgo moral propio de los anteriores procesos de recaudo15.

El seguimiento de los contribuyentes se realizó a partir del cruce de información de distintas bases, entre ellas, las de la DIAN, la Superintendencia de Sociedades, la Cámara de Comercio, las Corporaciones de Ahorro y Vivienda, y se sistematizó todo lo concerniente a la recaudación, ganando en eficiencia16.

Acciones y resultados

El incremento de los ingresos tributarios en 1994 fue de alrededor del 77.1% real con respecto a 1993. Se duplicaron los ingresos provenientes del impuesto predial, calculando un aumento del 74%. El incremento del recaudo del impuesto de Industria y comercio fue 12 Esta sección se basa en las cifras reportadas en el documento: “La Punta del Iceberg”, publicado por la Alcaldía Mayor de Bogotá y la Secretaría de Gobierno en diciembre de 1994, donde se consagra el informe de Gestión de la Administración Castro. 13 “La Punta del Iceberg”, Pág. 63. 14 ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ. Decreto 586 de 1993. ARTICULO 89. RECAUDOS. Los recaudos se podrán realizar directamente o a través de entidades financieras sometidas a vigilancia de la Superintendencia Bancaria. La Tesorería Distrital podrá recaudar dineros por cuenta de las entidades oficiales. Para el efecto, celebrará los convenios a que hubiere lugar. En éstos podrá acordar la retribución de los costos en que incurra para efectuar el recaudo. 15 Ibidem. Pág 52. 16 Íbidem. Pag 53‐54.

27



de 111%mientras los impuestos de Timbre y Rodamiento y de Delineación Urbana crecieron 45.7% y 131% respectivamente17.

La situación para el año 1994 puede resumirse de la siguiente manera:

“Después de cubrir el déficit del nivel central generado en 1993, se produjo un superávit de $21.468 millones. En valores constantes los ingresos subieron a una tasa de 62 por ciento, mientras que los gastos corrientes lo hicieron al 27.6 por ciento. El ahorro interno después de pagar intereses, creció en un 247 por ciento frente al año anterior, y llegó a $275.769 millones, lo cual permitió financiar en buena parte la inversión, que alcanzó la suma de $344.100 millones (…) Los niveles de endeudamiento neto se mantuvieron con un ligero crecimiento del 10 por ciento, y los intereses crecieron en un 27 por ciento (…) En valores reales, el servicio de la deuda, entendido como los intereses más las amortizaciones representaba en 1992 el 17.75 por ciento del total de ingresos y transferencias que recibía el Distrito. En 1994 sólo representó el 11.3 por ciento”.18,19

4.2 Administración Antanas Mockus – Paul Bromberg (1995 - 1997)20

Estas cifras dan fe del punto de inflexión que viviría la ciudad a partir del año 1994. La administración Mockus - Bomberg profundizó la política acerca de la tributación, enfatizando la producción de ingresos propios en la ciudad, pero haciendo énfasis en la concepción de una ciudadanía que tiene el deber de tributar para poder exigir sus derechos ciudadanos. De acuerdo con el discurso que se manejó durante el gobierno, no es suficiente con generar cambios en las instituciones formales, se requieren cambiar ciertos hábitos y comportamientos de tipo cultural, para poder generar proyectos de largo aliento. 17 Íbidem. Pag 62. 18 Íbidem. Pág. 64. 19 No obstante, pese a los avances logrados durante estos años, los resultados en ejecución fueron modestos: “La evaluación realizada por el DAPD de la ejecución y cumplimiento del Plan de Desarrollo 1993‐1995, adoptado mediante el Acuerdo 31 de 1992 concluyó que de los 1.085 proyectos tabulados a 31 de diciembre de 1994 se había ejecutado el 35%; estaba en ejecución el 49% y el restante 16% no se había iniciado. Se notó una fuerte concentración sectorial pues, para 1993 y 1994, tres sectores fueron los responsables del 98% de la inversión: servicios públicos con el 60%, sector social con el 20% y transporte y obras viales con el 18%.” Véase, Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá. Decreto 295 de Junio 1 de 1995. En este sentido es que puede afirmarse que aunque la Administración Castro proporcionó la estructura normativa adecuada para los cambios de largo plazo en la ciudad por medio del Estatuto Orgánico, fue la Administración Mockus – Bromberg la que hizo uso de estas herramientas en el manejo administrativo de la ciudad, de ahí que los resultados a nivel financiero se consolidaran en el tiempo, tal y como se anotó en la sección 2. 20 Esta sección se basa en las cifras reportadas en el documento: “Memorias 95 / 97”, donde se consagra el informe de Gestión de la Secretaría de Hacienda.

28



El gobierno distrital propuso al Concejo Distrital proyectos de racionalización tributaria, sobretasa a la gasolina, valorización por beneficio local, endeudamiento, conversión en sociedad por acciones de la empresa de Energía de Bogotá21 y la Empresa de Teléfonos de Bogotá y una propuesta sobre el estatuto presupuestal.


El esquema tributario diseñado en la Administración Castro fue mejorado y puesto en funcionamiento. Basándose en el sistema de autodeterminación, fue posible avanzar en acciones de desarrollo institucional, en programas de fiscalización y cobro y en programas de cultura ciudadana22. Todos estos programas fueron financiados por medio del componente de Cultura Tributaria relacionado en el Plan de Desarrollo. Del mismo modo, se produjeron cambios en la normatividad de los impuestos que se tradujeron en nuevos recursos, todo sobre la base de un discurso abierto sobre la relación con el contribuyente.

Se reformó la dirección de Impuestos Distritales (DDI), organizándola según el tipo de impuestos –Subdirección de Impuestos a la Producción y al Consumo y Subdirección de Impuestos a la propiedad-, esta reforma puso a tono a la DDI, con las tendencias internacionales en cuanto a la organización de la administración tributaria. Del mismo modo, se profundizó en la profesionalización de la planta de personal, basándola en un esquema de selección por perfiles, según el cual se suprimieron cargos del nivel asistencial y se eliminó el cargo de auxiliar23.

Además de esto se adelantó un programa de actualización informática y de adquisición de nueva tecnología, con sistemas de lectura óptica que permitieron mejorar la calidad de la información así como concentrar esfuerzos en los campos de auditoría y control24.

Finalmente se realizó un ejercicio de divulgación de la normatividad tributaria de la ciudad enfocada a los contribuyentes y se amplió el convenio con los bancos de tal forma que se aumentaron a 700 las oficinas de recaudo.

En el área de fiscalización y cobro, entre 1994 y 1996 los recaudos aumentaron en 150%, para el área de fiscalización y en 526% para el área de cobranza.

Racionalización Tributaria

21 El caso de la Empresa de Energía de Bogotá es muy interesante, pues al finalizar la administración Mockus – Bromberg, el proceso exitoso de capitalización permitió no solo obtener una cantidad considerable de recursos, sino también sanear financieramente una empresa que le generaba altos costos al Distrito: “De esta manera, el Distrito se hizo a una empresa saneada financieramente, que le podrá seguir distribuyendo utilidades en el futuro, y adicionalmente generó los recursos necesarios para cubrir sus necesidades financieras en cuanto a deuda pensional.” Memorias, Opcit. Pág. 118 22 Ver, Íbidem. Pág. 95. 23 “La Planta cuenta hoy con 340 funcionarios (…) De acuerdo con este criterio, la planta incrementó los cargos de profesional a 225, entre los grados 1 a 21, presentándose la mayor concentración de profesionales en el grado 12, distribuidos en su mayoría en las Jefaturas de Determinación y Cobranzas de las dos Subdirecciones.” Memorias, Opcit. Pág. 97. 24 Ibidem. Pág. 97 – 98.

29



La Racionalización Tributaria se basó en tres estrategias: mejoras en los procesos de fiscalización y cobro, la adopción de la sobretasa a la gasolina y la optimización de los tributos existentes.

A partir de 1996, el Concejo Distrital aprobó el cobro de la sobretasa a la gasolina, que como se mencionó anteriormente tenía destinación a temas de movilidad urbana, con una tarifa de 13% en 1996, 14% en 1997 y 15% a partir de 199825. A finales de 1997 el gobierno presentó un proyecto de acuerdo para elevar la sobretasa a un 20%, que fue aprobado bajo la influencia del alcalde electo, Enrique Peñalosa, destinando un 10% de esa sobretasa al metro, propuesta central en la estrategia de transporte público del candidato ganador.

La racionalización tributaria incluyó reformas a los impuestos de Industria, Comercio y Predial unificado26, de Vehículos y de Rifas, Juegos y Espectáculos:

“En el caso de Industria y Comercio se Introdujeron las siguientes modificaciones:

• Un aumento en tarifas para algunos de los sectores de la actividad económica, que resultan en un incremento de la tarifa promedio de 5.8 a 6.5 por mil.

• Implantación del sistema de retenciones, lo cual ha resultado en disminución del costo del recaudo y reducción de la evasión.

• Eliminación de la obligación de presentar declaraciones a los pequeños contribuyentes.

• Establecimiento de las bases presuntivas mínimas para algunos contribuyentes (…) que permiten disminuir la evasión y elusión tributarias y simplificar su recaudo.

Impuesto Predial. Se simplificaron las categorías de tarifas aplicables a los predios y se aumentaron las tarifas para algunos estratos (que implicaron en promedio, un incremento en tarifas del 7%.)”27

Se fusionaron los impuestos de Timbre Nacional de Vehículos y de Circulación y Tránsito, en el Impuesto Unificado de Vehículos, al igual que los impuestos de Juegos, Espectáculos Públicos y Rifas y Sorteos. Con estas fusiones se logró reducir el costo de recaudo y se facilitó el trámite al contribuyente.

25 Véase. CONCEJO DISTRITAL. Acuerdo 21 de 1995. 26 Véase. CONCEJO DISTRITAL. Acuerdo 28 de 1995. 27 Memorias Opcit. Pág. 103.

30



4.3 Administración Enrique Peñalosa (1998 - 2000)28

El costo estimado del Plan de Desarrollo de la administración de Enrique Peñalosa denominado “Por la Bogotá que Queremos” era de 13.5 billones de pesos de 1998, los cuales serían financiados por medio de la generación de nuevos ingresos, nuevo endeudamiento, venta de acciones de la Empresa de Teléfonos de Bogotá y la descapitalización de la Empresa de Energía de Bogotá, estos últimos recursos factibles dadas las condiciones en que quedó el proceso adelantado por la administración anterior.


Se diseñó un Plan de Racionalización Tributaria29, en el cual se introdujo un esquema de preferencias para los estratos 1 y 2 del Impuesto Predial Unificado. Igualmente, se redefinieron las características y el sistema de pago para los pequeños contribuyentes del impuesto de Industria y Comercio y se eliminaron exenciones y tratamientos preferenciales que se presentaban en el recaudo y en el cobro de algunos tributos30.

Por medio del Acuerdo 9 de 1998 se buscó cerrar la brecha entre el valor de las obras y su beneficio. Del mismo modo se trazó el Plan de Control a la Evasión y la Morosidad Tributaria:

“Los resultados han sido efectivos, la gestión por fiscalización y cobro en 1999 y lo corrido a septiembre de 2000 alcanza un recaudo de $117 mil millones, superior en 12% a la del período 1995 – 1998. Por primera vez, la administración de impuestos ha utilizado instrumentos como: 1) Remate de predios por atrasos en pagos del Impuesto Predial; 2) Actualización de la base de datos del Impuesto de Vehículos, que ha permitido hacer “redadas” en centros comerciales y parqueaderos públicos y privados y 3) Outsourcing de cobro de cartera morosa de pequeños contribuyentes.”31

Del mismo modo se generaron estrategias para mejorar la relación con los contribuyentes, se continuó con la política de cultura tributaria:

“(…) se ampliaron las campañas publicitarias, se organizaron seminarios y conferencias sobre el tema tributario y se realizaron estudios de evaluación del proyecto en la comunidad. En 1998, la Oficina de Cultura Tributaria se convirtió en la

28 Los datos de esta sección se refieren al Estudio “Evolución y estado de las finanzas públicas de Bogotá en la década de los noventa y perspectivas”, realizado por Javier Alberto Gutiérrez y Carolina Guzmán, para la serie Estudios de Economía y Ciudad de la Oficina de Estudios Económicos de la Secretaría de Hacienda, en diciembre de 2000. Véase. http://www.shd.gov.co/pls/portal/docs/PAGE/PORTAL_INTERNET/PUBLICACIONES/TAB_ECO/TAB340482/TAB340517/ESTUDIO14_DEE_0.PDF. Las Memorias de la Administración Peñalosa incluyen un recuento discursivo y visual de su gestión, pero no incluyen un reporte por entidades, de tal forma que se pueda analizar la gestión financiera durante los años 1998 – 2000, desde la perspectiva de la Administración Central. 29 Véase. CONCEJO DE BOGOTÁ. Acuerdo 26 de 1998. 30 Evolución y Estado … Opcit. Pág 6. 31 Íbidem. Pág. 7.

31



Subdirección de Cultura, desarrollando principalmente tres estrategias: Comunicación, Pedagogía e Investigación.”32

Igualmente se persistió en la actualización tecnológica de la administración tributaria:

“(…) el desarrollo de un nuevo sistema que integra las etapas del procedimiento tributario y sus vínculos con áreas de presupuesto, contabilidad, tesorería y de gestión interna. Las ventajas en suministro de información de calidad, confiable y oportuna, la corrección de inconsistencias de incorporación y aplicación de pagos, el apoyo en procesos de fiscalización y cobro y, la mejora en el servicio al contribuyente redundan en una eficiente administración tributaria.”33

A nivel coyuntural no debe olvidarse la recesión económica que sufrió el país durante entre los años 1998 y 2001 y los recursos extraordinarios provenientes la descapitalización de las empresas del sector eléctrico fruto del proceso de capitalización de la Empresa de Energía de Bogotá que realizó la administración anterior.

En general, esta administración es la única en la que se han presentado, de un lado reducción de ingresos tributarios, y de otro, la reducción del presupuesto de inversión programado, debido a las dificultades para su financiamiento (la no concreción de la venta de la ETB y las dificultades para contratación de crédito). Como consecuencia, el plan de Desarrollo debió reducir sus expectativas de gasto de inversión a la mitad.

4.4 Administración Antanas Mockus (2001-2003)34

La segunda Administración de Antanas Mockus se guió por el Plan de Desarrollo “Bogotá para vivir todos del mismo lado”. Su estrategia financiera se basó en la generación de nuevos ingresos35, producto de la elevación de los niveles de tributación y la reducción de la evasión; el ahorro en gastos; nuevo endeudamiento por un monto estimado de 1.3 billones de pesos; reducción de capital de CODENSA; transferencias y cofinanciación.

32 Íbidem Pág. 7. 33 Íbidem. Pág 8. 34 Los datos Presentados se basan en Resultados de la Estrategia Financiera del Plan de Desarrollo 2001 – 2003. en BOGOTÁ PARA VIVIR. Opcit. 35 En primer lugar se buscó fortalecer aún más el impuesto Predial Unificado y de Industria y Comercio, se esperaba igualmente, imponer el cobro de peajes, del servicio de alumbrado público y de participación en plusvalía.

32



Acciones y resultados36

Los ingresos totales de la ciudad crecieron en un 1.4% real anual durante el periodo 2001 – 2003. Los ingresos que más aportaron a este aumento fueron las transferencias que aumentaron en un 30% real anual resultado de la gestión del distrito frente al Gobierno Nacional37 y los ingresos corrientes con un aumento de 8.6% real anual, producto de los esfuerzos de generación de ingresos propios38.

Los aumentos más significativos se dieron en los impuestos de mayor participación: Industria y Comercio, Predial Unificado, Sobretasa a la Gasolina (que gracias a la Ley 788 de 2002 pasó de 20% a 25%) y Consumo a la Cerveza y Delineación Urbana.

El Impuesto de Industria y comercio, que decreció en promedio 2.4% real anual durante el periodo 1998 – 2000, pasó a observar un crecimiento real de 16% anual entre 2001 y 2003. Estos resultados se obtuvieron gracias al aumento de “38% en las tarifas39; a la homologación de requisitos para pertenecer al régimen simplificado con los establecidos para el mismo régimen en el impuesto sobre las ventas”40 a la habilitación del sistema Dype de pago por vía electrónica, que aumenta el control por parte de la administración y facilita el pago por parte del contribuyente; a la simplificación del trámite de Registro de Información Tributaria, lo que también permitió disminuir los costos de la Dirección Distrital de Impuestos.

El impuesto Predial Unificado se vio reforzado por el esfuerzo realizado en términos de actualización de los valores catastrales de 697 mil predios de la ciudad (cerca del 42%). Esto representó ingresos adicionales en 200341 de $22.6 mil millones. Además de esto, con la gestión antievasión, en conjunto creció un 12.5% real en 2002.

La sobretasa a la gasolina, por su parte, también sufrió una disminución fruto de la sustitución por ACPM y Gas Natural, además de las restricciones a la movilización de vehículos, la entrada en funcionamiento de Transmilenio y el proceso de chatarrización.

36 Los datos presentados en esta sección fueron tomados del Informe de Cumplimiento de Compromisos del Plan de Desarrollo “Bogotá para vivir”. 37 “Como resultado de las gestiones del Distrito se lograron beneficios concretos para Bogotá bajo el nuevo esquema (Ley 715 de 2001); por ejemplo, la inclusión en los costos de educación de los gastos financiados con recursos propios de los distritos, la inclusión de los distritos como beneficiarios de la nueva asignación especial para la alimentación escolar, y el aumento de la proporción de Propósito General a distribuir por concepto de población. En relación con este último aspecto, la nación no aceptó cambiar el indicador de pobreza relativa y disminuyó la proporción de recursos a distribuir por eficiencia administrativa y eficiencia fiscal de 15% a 10%, pero incrementó la proporción a distribuir por población urbana y rural de 30% a 40%, lo que benefició claramente a Bogotá” Informe de Cumplimento … Pág. 254. 38 Íbidem. Pág. 240. 39 Véase. CONCEJO DISTRITAL. Acuerdo 65 de 2002. 40 Informe de Cumplimento … Opcit. Pág 244. 41 Esta es una cifra considerable dada la dinámica del proceso de actualización catastral en la ciudad. Durante 1998 se actualizaron 21.603 predios, en 1999 179.754 predios, en 2000 309.324, en 2001 417900 y en 2002 117.772.

33



Para remediar esta situación se gestionó ante la Nación un aumento de la Sobretasa a la Gasolina de 20 a 25%42. Y se inició el control al expendio ilícito de combustibles.

El impuesto del consumo a la cerveza, retornó a su senda natural después de la recesión económica, registrando decrecimientos reales del orden de 10.4% en 2001, pasando en 2002 a un crecimiento de de 9.1%, proyectándose un crecimiento de 2.4% para 2003.

Por su parte, el impuesto de Delineación Urbana registró uno de los mayores aumentos durante el periodo dada su relación con el desempeño económico, el cual a está altamente asociado al sector de la construcción que entre 2001 y 2003 fue del orden de 48.6%.

Como puede observarse, el tema del esfuerzo propio en la generación de ingresos ha sido constante. Cuando Jaime Castro llega a la Alcaldía recibe una ciudad prácticamente quebrada; hoy en día, Bogotá es una ciudad con una alta legitimidad institucional en términos financieros y una mayor conciencia de sus ciudadanos motivada por su inclusión en el financiamiento de las políticas, por vía de los impuestos y de la deuda pública.

Aporte voluntario del 10%

Haremos la reseña de este interesante “ensayo” de política tributaria en una sección posterior.

4.5 Administración Luis Eduardo Garzón (2004-2007) La Administración de Luis Eduardo Garzón se guió por el Plan de Desarrollo “Bogotá sin Indiferencia”. Su estrategia tributaria se basó principalmente en la profundización de la gestión antievasión, el fortalecimiento de la administración tributaria y la actualización de las bases gravables. Lo referente a cultura tributaria – Pacto por el Tesoro – se tratará en la sección correspondiente.

Acciones y resultados43 Para el año 2007, se logró un recaudo de más de 3,5 billones de pesos, que representa un aumento del 16% con respecto al año 2006. Hubo un aumento significativo en el nivel de recaudos en todos los impuestos con excepción del impuesto sobre los cigarrillos extranjeros. Esta dinámica se explica principalmente por el buen desempeño de la economía bogotana durante 2007 y por los resultados en materia de fiscalización y cobro.

42 Informe de Cumplimiento … Opcit. Pág. 246. 43 Los datos presentados se basan en el informe INFORME DE GESTION Y RESULTADOS 2007, de la Secretaría De Hacienda Distrital.

34



Como se observa en la Tabla 1 los tributos que registraron mayor tasa de crecimiento fueron los de Estampilla Pro Cultura, Estampilla Pro Personas y Azar y Espectáculos. No obstante la mayor participación está representada por los impuestos de Industria y Comercio y Predial Unificado, los cuales tuvieron un aumento de 15.2% del recaudo con respecto al año anterior.

Tabla 1. Comparativo Ingresos Tributarios 2006 – 2007

Impuesto Participación Porcentual

Recaudo 2007 Recaudo 2006 Δ 2006 / 2007

Predial Unificado 20,9% $736.934 $ 639.928 15,2%Industria y Comercio 50,9% $1.792.561 $1.556.200 15,2%Azar y Espectáculos 0,3% $ 8.984 $4.557 97,1%Vehículos 7,3% $ 258.127 $208.996 23,5%Delineación 3,2% $113.611 $66.002 72,1%Cigarrillos Extranjeros 0,5% $18.677 $19.904 -6,2%Cerveza 7,3% $256.829 $222.890 15,2%Sobretasa 8,3% $291.168 $278.430 4,6%Fondo de Pobres 0,0% - - 0,0%Pubilcidad Exterior Visual 0,1% $1.809 $1.046 72,9%Impuesto al Deporte 0,7% $23.394 $13.013 79,8%Estampilla Pro - Cultura 0,3% $8.941 $3.378 164,7%Estampilla Pro - Personas 0,3% $8.941 $3.378 164,7%Otros Ingresos 0,0% $ 6 $ 2 200,0%

Total 100% $3.519.982 $3.017.724 16,6% Cifras en Millones de Pesos. Como un resultado significativo hay que mencionar igualmente los resultados de la estrategia de fiscalización y cobro. Durante 2007 se aprobó el plan anual de fiscalización y cobro con el cual se recaudaron $289 mil millones de pesos. A continuación se describe la dinámica de los principales tributos durante los dos años en cuestión.

Impuesto de Industria, Comercio y avisos y tableros

La participación por sectores de la economía fue así: construcción, con un crecimiento del 12,21%; transporte, almacenamiento y comunicaciones con 11,38%; industria manufacturera 11,87%; comercio, reparaciones, restaurantes y hoteles en 11,04% y establecimientos financieros, seguros, inmuebles y servicios a las empresas con 7,84%. Por último, por efectos del programa de fiscalización y cobro se recaudaron 97 mil millones de pesos equivalentes al 5.2% del total del recaudo de industria y comercio.

35



Impuesto predial unificado El crecimiento en el recaudo de este tributo se explica esencialmente por la aplicación automática del IVIUR al 100% de los predios de la ciudad. Adicionalmente, como resultado de la gestión de la administración tributaria se recaudaron $122 mil millones de pesos.

Vehículos

Al igual que en caso del Impuesto de Industria y Comercio, la dinámica económica durante 2007 se manifestó en el aumento en las ventas de vehículos automotores, pasando de 95.662 unidades vendidas en Bogotá durante 2006 a 108.552 en 2007, un aumento del 13%. Por otro lado, se realizó una importante gestión para aumentar el número de matrículas en el Distrito Capital, de 78.383 en 2006 a 83.510 en 2007. Adicionalmente se recaudaron 45 mil millones de pesos por concepto de la lucha en contra de la evasión y la morosidad.

DELINEACIÓN URBANA

El comportamiento del tributo se explica por el crecimiento de las licencias de construcción en 2007, asociado con el dinamismo en el sector de la construcción y por el aumento en el presupuesto de obra, el cual constituye la base gravable del impuesto.

Este último corresponde por un lado al dinamismo del sector de la construcción, que genera una presión al alza los costos asociados y por otro por el proceso de aconductamiento de los constructores, en el cual se han revisado las declaraciones tributarias en el marco de un programa especial de verificación de omisos e inexactos.

Finalmente, como resultado de la gestión adelantada por la Administración Tributaria, en el periodo, se recaudaron $12.418 millones de pesos, equivalentes al 16% del recaudo total obtenido.

En resumen, la acción combinada de una mejor administración tributaria, el programa de fiscalización y cobro y la dinámica económica del año 2007 explican el alto nivel de recaudos tributarios en el Distrito Capital durante 2007, los cuales se tradujeron en un nivel de ejecución presupuestal de cerca del 16%.

36



4.6 Evolución durante el período

Las gráficas siguientes muestran cómo a partir del año 1994 los ingresos por concepto de tributación y transferencias aumentaron considerablemente. El periodo analizado comprende los años 1990 a 2006. La periodicidad de los datos es anual y las cifras en precios corrientes han sido deflactadas a precios de 1998, tomando como referencia el Índice de Precios al Consumidor de Bogotá, que tiene como año base 199844.

INGRESOS CORRIENTES TRIBUTARIOS 1990 - 2006 (Millones de Pesos de 1998)

0

200000

400000

600000

800000

1000000

1200000

1400000

1600000

1800000

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Fuente: Datos: SHD, Dirección Distrital de Presupuesto, cálculos de Carmenza Saldías y Diego López.

44 Véase: http://systema39.dane.gov.co:7778/pls/ipc/ipc_web.pagina_principal1. Anexo 2.

37



Un análisis detallado de los ingresos corrientes tributarios hace evidentes los cambios suscitados por la reforma institucional en el Distrito. Los tributos que mas participación tuvieron durante el periodo en cuestión son el Impuesto del Consumo a la Cerveza (12.4%), el Impuesto Predial Unificado (23.9%) y el Impuesto de Industria y Comercio (45.6%).

Como puede verse en el siguiente cuadro, el impuesto al consumo de la cerveza ha conservado un comportamiento estable en el tiempo. Son notorios los cambios de nivel observados después del año 1993 en los impuestos de Industria y Comercio y Predial Unificado. Para el primero, se pasó de $221.907 millones de pesos en 1993 a $436.544 millones de pesos en 1994, aumentando 1.96 veces en un solo año, lo que equivale a una tasa de crecimiento de 96.72% real, estabilizándose hasta 2001 y creciendo a partir de entonces. Este aumento, obedece al cambio implementado por el cobro bimestral45 y la presunción de rentas, posterior a la promulgación del Estatuto Orgánico.

Por su parte, el Impuesto Predial Unificado pasa de $117.320 millones de pesos en 1993 a $216.315 millones de pesos en 1994, aumentando 1.8 veces en un año, equivalente a una tasa de crecimiento de 84.3% real y observando una leve tendencia al aumento, a partir de entonces. Debe aclararse que la dinámica de este tributo no es tan notoria como en el de Industria y Comercio, lo cual obedece al estancamiento de los precios de los predios urbanos asociados a la crisis del sector de la construcción, durante la recesión de 1999. No obstante, el recaudo se ve favorecido en el tiempo por los mecanismos de formación y actualización catastral, los cuales determinan la sostenibilidad del tributo en el tiempo y favorecen el proceso de planeación.

45 No sobra recordar el doble cobro hecho a los contribuyentes durante este año, fruto de la bimestralización, lo que arrojó un gran recaudo en 1994, que no se repetiría en el tiempo.

38



EVOLUCIÓN DE IMPUESTOS DE MAYOR PARTICIPACIÓN 1990 - 2006 (Millones de Pesos de

1998)

0

100000

200000

300000

400000

500000

600000

700000

800000

900000

1000000

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

CONSUMO DE CERVEZA INDUSTRIA COMERCIO Y AVISOS PREDIAL UNIFICADO

Fuente: Datos: SHD, Dirección Distrital de Presupuesto, cálculos de Carmenza Saldías y Diego López.

A continuación se muestran la tasa de crecimiento promedio de los ingresos en la ciudad durante el periodo:46

TIPO DE INGRESO TASA DE CRECIMIENTO PROMEDIO ANUAL

Ingresos corrientes tributarios 8.3% Para el período comprendido entre 1990 y 2005, la Tasa de crecimiento promedio anual calculada para la economía de la ciudad fue de 1.76%. Es significativo, el crecimiento en los ingresos tributarios, muy superior al crecimiento de la economía, lo cual se explica por la profundización y racionalización tributaria implementada en la ciudad, que aprovechó el potencial tributario de la Capital.

46 La metodología de cálculo de la tasa puede ser consultada en el En el Anexo No. 1 del documento citado al inicio de esta sección.

39



5. El pago actual de impuesto predial en Bogotá

La Tabla 2 muestra la situación del pago de tributos por predial, que consideramos como una buena manera de medir la disposición a pagar de los ciudadanos:

Tabla 2. Cumplimiento del pago predial

Localidad % cumplidos2007

% cumplidos2008

1 Usaquén 89,26 89,86%

2 Chapinero 90,70 91,38%

3 Santafé 81,77 84,74%

4 San Cristóbal 78,43 83,93%

5 Usme 73,34 72,21%

6 Tunjuelito 86,00 86,91%

7 Bosa 85,50 86,22%

8 Kennedy 85,95 87,74%

9 Fontibón 88,26 90,09%

10 Engativá 87,97 91,55%

11 Suba 88,65 89,85%

12 Barrios Unidos 84,85 91,49%

13 Teusaquillo 88,62 92,48%

14 Los Mártires 84,12 89,53%

15 Antonio Nariño 86,21 90,25%

16 Puente Aranda 87,06 91,56%

17 La Candelaria 78,94 85,52%

18 Rafael Uribe 84,50 85,06%

19 Ciudad Bolívar 72,44 67,17%

20 Sumapaz 42,40 39,91%

40



Los valores son tan altos como los de la encuesta de cultura ciudadana sobre actitudes frente a los tributos (ver más adelante). No tenemos datos sobre el porcentaje de omisos en cada localidad como para intentar caracterizar a quienes no pagan o explicar los bajos porcentajes en las localidades pobres. Por el número de predios involucrados es claro que el esfuerzo para hacer el cobro es oneroso, pero sin más datos es difícil saber si un programa de cultura tributaria puede influir sobre el pago correspondiente, o sobre el porcentaje en abstracto, que muy posiblemente haya dejado de pagar por dificultades económicas.

6. Acciones bajo la denominación amplia de cultura tributaria

Recapitulamos:

1) Reseñamos un abanico de definiciones de cultura tributaria 2) Discutimos algunos modelos analíticos y algunas advertencias sobre la pregunta

“por qué los ciudadanos pagan los impuestos” 3) Constatamos una importante sucesión de medidas reglamentarias y de gestión

que aumentaron sustancialmente el recaudo tributario en Bogotá 4) Describimos el cumplimiento en el pago de predial en los años 2007 y 2008 5) En esta sección miraremos el componente declarado de cultura tributaria. Es el

camino escogido para responder a la pregunta: “¿qué influencia tuvo, tiene o tendrá esa componente en el pago de tributos?”

A pesar de alzas y bajas, algunas de las cuales se han reseñado en las secciones anteriores, los últimos gobiernos de la ciudad parecen haber mantenido el propósito de la sostenibilidad fiscal por el lado del recaudo. Las acciones que incrementan el recaudo, el control a evasores, etcétera… se mantienen y las buenas prácticas parecen acumularse en el tiempo. Algunos alcaldes han sido más osados que otros, en particular Castro y Mockus, aunque con espíritu distinto. A pesar de que en la encuesta realizada por Fedesarrollo en 2002 por encargo de la SHD (ver reseña más adelante) los bogotanos decían que la SHD era “muy dura”, no ha habido ningún candidato con opción que prometa durante su campaña acabar con el monstruo que oprime a los bogotanos cobrándoles impuestos. Más bien, han propuesto en la estrategia del Plan de Desarrollo que continuarán o se inventarán nuevas maneras de actuar contra la evasión y la elusión.

En los gobiernos de Mockus el término cultura tributaria y su padre, cultura ciudadana, son empleados ampliamente. En los otros no. En todos existen diferentes tratamientos al concepto, lo que quiere decir que incorporan dentro de cultura tributaria acciones que no se acogerían bien al término “voluntario”, propio de la definición que hemos elegido. Es más, es usual la confusión entre pago oportuno – dentro de las fechas estipuladas – y pago voluntario, este último en el sentido de nuestra definición, es decir, aquellos que

41



dicen o sienten que pagan más por deber social o moral que por temor a la sanción. En varios documentos se lee que “voluntario” y “oportuno” son considerados sinónimos para el efecto, lo que genera confusiones sobre los discursos que sustentan la inversión y las acciones de cultura tributaria.

La tabla siguiente es una síntesis de cultura tributaria durante el período. Ha sido obtenida a partir del Apéndice I, que reseña declaraciones de acciones y justificaciones contenidas en documentos escritos, de otros documentos y de entrevistas con autoridades públicas que en diferentes épocas estuvieron al frente o muy cerca de los acciones de cultura tributaria, así como de información de prensa .47

Tabla 3. Acciones de cultura tributaria, 1992 – 2007 (Ver Apéndice I)

Jaime Castro (1992-1994) Secretario de Hacienda: Fernando Zarama, Julio Roberto Pizza

• No existe el término cultura tributaria.Se tramita y aprueba una reforma tributaria, bajo un clima de opinión muy adverso.

• Sin embargo, no sobra señalar que siendo candidatos Peñalosa y Mockus respaldaron la reforma tributaria del Alcalde Jaime Castro. Mockus señaló que el autoavalúo era afín a la cultura ciudadana que él estaba pregonando, en la medida en que señalaba al ciudadano como responsable de la declaración y el pago de impuestos. Mockus lo consideró un ejemplo nítido de “autorregulación ciudadana”.

• No se escuchó en este período el tipo de invocaciones al pago que después inundó la deliberación pública.

• “Durante 1994 la administración tributaria concentró sus esfuerzos en la implantación de la reforma tributaria” (Castaño, 2002).

Antanas Mockus (1995-1997) Secretaria de Hacienda: Carmenza Saldías

• Cultura tributaria nace como una idea de la SHD (Saldías, Castaño, comunicación personal, Castaño,2002). “Fortalecimiento de una cultura tributaria” es la frase que se le asigna. El alcalde mismo no figuró de manera contundente en este capítulo de la cultura ciudadana, ni participó en su diseño. El programa “tuvo una corta vida de 5 años”. (Castaño,2002)48. Significó la creación de una oficina asesora del Secretario de Hacienda.

• Objetivos principales: o “Sensibilización de la ciudadanía, de los… actores

socioeconómicos, de las entidades públicas y de los mismos funcionarios en el cumplimiento de los deberes tributarios;

o Orientación elemental y técnica en los aspectos fundamentales de las normas y procedimientos tributarios;

47 Dos documentos son particularmente importantes para esta reseña: El informe citado de Fidel Castaño Duque, bajo cuya administración en impuestos se diseñó y precisaron las primeras acciones de cultura tributaria, y el documento elaborado por la Secretaría de Hacienda bajo la gestión del Secretario Pedro Rodríguez. 48 El texto es escrito en los años 2001/2.

42



o Formación de niños y jóvenes en principios y valores que consoliden una nueva percepción del tributo…” (Castaño, op cit)

Enrique Peñalosa (1998 – 2000). Secretario de Hacienda: Carlos Alberto Sandoval

No era afín a la idea de cultura ciudadana, criatura del gobierno anterior. Sin embargo, dentro de la SHD la oficina de cultura tributaria se apoyó y reforzó. Entre los objetivos de su Plan de Desarrollo en el tema tributario no aparecía el término, y sus acciones quedaron enmarcadas en el objetivo “mejoramiento del servicio al contribuyente”. Descripción del Director de Impuestos de la época: “se realizaron… 1669 actividades de formación, información y acompañamiento en diversas comunidades de la ciudad, adicional a la realización y emisión de las campañas publicitarias de divulgación de las fechas de vencimiento establecidas en el calendario tributario, desarrollo de programas de actualización tributaria para contribuyentes y funcionarios de la SHD y producción y entrega de productos impresos de comunicación relativos al tema tributario…”. (Castaño, 2002)

Antanas Mockus (2001-2003). Secretario de Hacienda: Israel Fainboim

Tanto en su Plan de Desarrollo como en las acciones de gobierno el énfasis en la cultura tributaria fue claro, contundente, explícito. Hasta el nombre de un programa evocaba la cultura tributaria: “Aportar de buena gana”.

• Antievasión • Información tributaria • Pago oportuno • Acción 110 con Bogotá: opción de aportar 10% más, seleccionando la

opción de un formulario pre-diligenciado que se hacía llegar a los contribuyentes del predial.

La Secretaría de Hacienda Distrital suprimió la oficina de Cultura Tributaria (Castaño, Rodríguez, Uribe, equipo de cultura tributaria, comunicación personal). Varias razones posibles: disminución de personal, en el marco de la Ley 617; los objetivos de cultura tributaria podrían cumplirse en cada una de las actividades de gestión de la Secretaría (equipo de cultura tributaria, Uribe, comunicación personal). En un extenso informe de la SHD sobre acciones y logros, solamente una frase señala algo afín a la cultura tributaria, “…los impuestos son la forma más importante de solidaridad”. Aunque el documento menciona que el gran desafío en el ámbito de la cultura tributaria consiste en concientizar a la ciudadanía del papel de los tributos en el financiamiento de las necesidades de bienes y servicios de los bogotanos, y en particular de la importancia de los mismos en la redistribución del ingreso y la riqueza, como condición necesaria para la construcción de justicia social, la relación acción y logros brindan la apariencia de que durante este período el lenguaje propio de cultura tributaria fue suprimido por el lenguaje tradicional de una entidad que hace fiscalización y cobro de tributos: “acciones para recuperar la cartera morosa y aconductar a los contribuyentes omisos e inexactos” (Fainboim, 2003). Por lo menos desde la SHD, la cultura tributaria desapareció (Rodríguez, comunicación personal).

43



Así que la invocación a la cultura ciudadana (o sea, cultura tributaria), estuvo más por el lado del 110% (ver más adelante), y fundamentalmente desde la comunicación del alcalde con la ciudadanía.

Luis Eduardo Garzón (2004-2007). Secretario de Hacienda: Pedro Rodríguez

A diferencia de la administración anterior, en este período la idea de cultura tributaria fue iniciativa de la Secretaría de Hacienda y no del despacho del alcalde. Bajo el nombre de Pacto por el tesoro el programa de cultura tributaria retornó a la fisonomía de sus primeros cinco años (Rodríguez, comunicación personal). Aunque no se creó una nueva oficina con personal de planta, se contrató un equipo de trabajo con base en presupuesto de inversión. En lugar de aconductar a los evasores, se hacían “Arreglos A Morosos” (SHD, 2007) “La consolidación de la Cultura Tributaria debe girar en torno a estrategias educativas dirigidas a los ciudadanos y no sólo a los contribuyentes”. Se creó el proyecto Pacto por el tesoro: el deber de dar, el derecho a recibir, “con un fuerte componente pedagógico”. (SHD, íbid)

• Visitas a colegios públicos. Se actuó desde este proyecto como una estrategia contra el vandalismo en los colegios recién recuperados en el programa de remodelación de la SED. Incluían presentaciones de teatro y otras modalidades, que se pueden interpretar como desarrollo de estrategias de este tipo promovidas durante los primeros cinco años de vigencia de la idea.

• Diseño de instrumentos pedagógicos (cartillas, juegos, entre ellos) y convenio con la SED para promover la inclusión del tema tributario en los PEI.

Por su lado, la gestión de la Secretaría de Hacienda, así como la comunicación del alcalde a través de los medios, abandonó el 110% a su suerte, que quedó exclusivamente promovido a través de comunicación incidental en los recordatorios de los vencimientos, y mediante los formularios impresos, que también dejaron de tener la lista de proyectos financiables. En todo caso, se argumentó, la contribución del 10% al recaudo resultó marginal y ya había llegado a su límite (Rodríguez, comunicación personal).

Como se observa de la tabla, en la definición ostensiva de cultura tributaria como “lo que se hace en cada período para incentivar el pago de impuestos ya establecidos” no hay en rigor continuidad. Cada administración deja ver su talante, no solamente en el caso del alcalde mayor, sino también en la Secretaría de Hacienda.

Cabe una síntesis de la síntesis:

1) Desde que se volvió posible (políticamente) hablar y defender los tributos y la necesidad de tributar, lo que en la época reciente consideramos que se puede

44



fechar en 1995, no ha habido propuestas sostenidas de abandonar la tarea de mejorar el recaudo y sostener finanzas sanas.49

2) Ninguna gestión hacendaria ha propuesto bajarle la guardia a la fiscalización y al cobro, y hasta donde puede colegirse de los informes, de las acciones y de los logros, tampoco ha habido su contraparte, una política oculta en ese sentido. Se necesitaría un estudio más detallado que el que puede hacerse aquí para saber si en los detalles esta afirmación puede verificarse como falsa, a través de “hacerse el de la vista gorda”.50

3) Ha habido diferente énfasis en “por las buenas” y “por las malas”, algo propio de los dilemas de gestión que trajo la idea de cultura ciudadana. Algunas administraciones manejan más discursos y acciones de “por las buenas”, otros “por las malas”. Pero ni las administraciones afines al discurso de por las buenas aflojan la gestión de fiscalización y cobro, ni las administraciones afines al discurso de por las malas hacen una comunicación centrada únicamente en la amenaza de sanción.

4) Las administraciones afines al énfasis de “por las buenas” tienden a pensar más en la “formación de conciencia”, en el “cambio de valores”. La acción comunicativa discursiva acerca del deber de tributar disminuirá, se piensa, la tendencia a la evasión, la elusión y la omisión, pues dará lugar a un ciudadano como mínimo más tolerante al tributo. Como era de esperar, estas administraciones tienden a tener mayor confianza, incluso algo desmedida, en la “formación desde la cuna”. Su contraparte puede ser afín a una escuela económica de la que se dice que “no puede dar cuenta del altruismo”. Advertimos aquí que una teoría económica no puede “dar cuenta del altruismo” ni del “egoísmo”, porque ese es el campo de trabajo de la psicología, la sociología y la antropología.

5) Llama poderosamente la atención que el “modelo democrático liberal básico idealizado” no aparece en nuestro debate público con la relevancia que debería tener. Parece que nuestra bogotana sociedad no se plantea como una comunidad de iguales ni de casi iguales discutiendo la provisión de bienes de manera común sino como una sociedad en donde en un lado hay pedigüeños y en el otro tacaños, y la tarea es convencer a cada cual de la razón que asiste a los otros. Ausencias y presencias en los discursos políticos permiten interpretarse como manifestación de una cultura política. Algunos autores han destacado que de pronto tenemos una tradición de régimen democrático (con violencia, claro), pero no una tradición liberal. No pasaremos de aquí en este tema.

49 Ha habido “bajones”, a los que ya aludimos. 50 Por ejemplo, si es cierto que se retardó demasiado la actualización catastral de algunos centros comerciales por alguna decisión política, o si fue circunstancial. El asunto ha sido resuelto, no sin el trauma de haber detenido un proceso, con consecuencias para las finanzas públicas locales.

45



7. Impacto de las acciones de cultura tributaria (CT)

¿Es posible medir el impacto de las acciones de “cultura tributaria y afines” y, especialmente, la diferencia de impacto entre las diferentes modalidades anotadas en los numerales anteriores?

No hay como los métodos directos para medir este tipo de asuntos: el impacto se mediría en el recaudo. Una serie de tiempo de muchos años para medir en cuál de los casos se incrementó más o se disminuyó. Pero hay tantas variables involucradas que este método no es empleable. Los efectos de ciertas acciones que a veces se incluyen como cultura tributaria, más asociadas a fiscalización y cobro, sí son medibles: tal o cual grupo que no tributaba comienza a hacerlo. El número de omisos disminuye o aumenta según se haga el cobro.

Algunas de esas acciones de cultura tributaria pueden tener impactos en sentidos distintos al aumento del recaudo. Para analizarlo, vamos a trabajar cuatro temas:

(1) Clima de opinión sobre tributos (2) Análisis de la contribución voluntaria: 110% (3) Resultados pertinentes en las encuestas de cultura ciudadana (4) Encuesta específicas sobre temas tributarios (2002/3)

7.1 Clima de opinión Las acciones de cultura tributaria que apelan a la conciencia cívica, al deber de tributar, a la solidaridad, a mejorar el conocimiento del ciudadano común sobre la función tributaria, etc, pueden producir impacto sobre el clima de opinión tributaria, creando un ambiente propicio a aceptar acciones más allá de las rutinarias.

Ya nos hemos referido al clima de opinión: cuando definimos cultura tributaria y cuando incorporamos el intermediario político al “modelo democrático liberal básico idealizado”. Es inevitable tratar de precisarlo.

Proponemos clima de opinión como una categoría para aplicar al análisis de temas de coyuntura de la agenda de deliberación pública. Resulta de una combinación entre aquellos valores profundos de un grupo social englobados bajo la noción de cultura política, valores que varían lentamente con el tiempo (en realidad varían con el recambio generacional), por una parte, y las condiciones específicas de cada coyuntura política por la otra. Como se señaló en las secciones 2.2 y 3.3 los outputs que describen un clima de opinión frente a un tema específico son generados por la interacción entre medios de comunicación, activistas políticos y grupos de presión, con el telón de fondo de la cultura política del grupo. Esta categoría la proponemos para diferenciar “cultura” de “opinión”. Así, veremos en lo que sigue que en el año 1993 se podría haber afirmado erróneamente que el habitante de Bogotá era portador de una cultura política anti-tributaria, lo que no resultó cierto. Se trataba de una postura coyuntural.

46



Caracterizar un clima de opinión en tiempo real es relativamente fácil. Dictaminarlo para establecer lo que pasó hace 15 años es bastante más complicado, así que hay que correr riesgos. Lo haremos aquí a partir del archivo de noticias del periódico El Tiempo, un diario con enorme influencia en la formación de la agenda pública bogotana. Quedamos sometidos al juicio de sus periodistas y editores, pero de eso se trata: el diario es leído materialmente por todos los líderes políticos y de grupos de presión y, especialmente, es tenido como referencia en los noticieros radiales para discutir los temas del día a día.

En primera aproximación, solicitamos al buscador del archivo electrónico del diario que agrupe por año las noticias de la sección Bogotá que contengan las siguientes palabras (Ver en el Apéndice IV la lista de noticias) :

(1) Catastro, catastral (2) Valorización (3) Impuesto, impuestos (4) Tributaria, tributario, tributarias, tributarios

El resultado se muestra en Tabla 3:

Tabla 4. Frecuencia noticiosa de temas tributarios en El Tiempo

Año catastro catastral

valorización

Tributaria, tributario, tributarios, tributaria

impuesto, impuestos

Suma

1990 7 53 10 52 122 1991 8 70 19 89 186 1992 14 65 23 160 262 1993 27 131 41 211 410 1994 41 89 54 281 465 1995 9 66 78 246 399 1996 7 75 39 220 341 1997 5 85 37 154 281 1998 8 82 63 181 334 1999 12 49 47 189 297 2000 8 50 57 204 319 2001 2 58 126 177 363 2002 3 40 121 206 370 2003 14 50 58 188 310 2004 5 44 28 140 217 2005 3 19 25 93 140 2006 7 48 24 182 261 2007 63 115 59 298 535

47



En diversos temas tributarios de la agenda pública se observan variaciones importantes: poca relevancia en 1991 y 1992 (Gobierno de Juan Martín Caicedo), mucha relevancia en los dos últimos años de Jaime Castro (junio 1992 – diciembre 1994) y el primero de Antanas Mockus (1995-1997), baja durante los dos primeros años del gobierno de Enrique Peñalosa, luego ocupa picos de relevancia pública en el segundo gobierno de Mockus, sale de la agenda pública en los años de Luis Eduardo Garzón (2004-2007), con excepción de un importantísimo pico en el año 2007 que reclama una revisión específica.

Entre éstas hay noticias rutinarias: las fechas de vencimiento de impuestos: ya se acercan, ya están, ya vienen, llegaron, se fueron… conducta periodística igual a la que se da en las noticias de los eventos deportivos. Luego, podemos detectar las diferencias específicas si calculamos el promedio por año para todo el período, y luego hallamos la diferencia entre las noticias de cada año y el promedio anual durante el período. Además, para detectar la diferencia entre los períodos de los diferentes alcaldes, agregamos por alcalde. El resultado se ve en la tabla siguiente51:

51 El período de Jaime Castro es de dos años y medio. Para el primer año, atribuimos al gobierno de Castro la mitad de las noticias. El período de Luis Eduardo Garzón fue de cuatro años.

Tabla 5. Diferencias por período del tratamiento noticioso en el diario El Tiempo

año Diferencia con el promedio

Agrupado por período de alcalde

1990 1991 1992 -25 1993 98

1994 153 226 Total J. Castro

1995 87 1996 29

1997 -31 85 Total A. Mockus

1998 22 1999 -15

2000 7 21 Total E. Peñalosa

2001 51

48



Las diferencias son notorias: como una primera aproximación para detectar el clima de opinión en cada período, encontramos que en los períodos de Castro y los dos de Mockus, el tema tributario estuvo ampliamente en la agenda pública, primer requisito para que pueda aplicarse el instrumento analítico. En los otros períodos el tema fue rutinario y por eso no trascendió a la agenda pública, con excepción del cuarto año del alcalde Garzón.

El paso siguiente es entrar a mirar las noticias en esos períodos de relevancia y hacer un balance sobre ellas. De las narraciones anteriores, y de la lectura de las noticias mismas, destacamos los cambios que pudieron haber generado noticia:

Tabla 6. Cambios generadores de noticia, por período

Jaime Castro Autoavalúo, causación bimestral de ICA, valorización por beneficio general

Antanas Mockus Estratificación, formación y actualización catastral masivas, sobretasa a la gasolina, valorización por beneficio local, varias veces alumbrado público (no se aprobó)

Enrique Peñalosa Alumbrado público (no se aprobó)

Antanas Mockus Propuesta de reforma tributaria aumentando las tarifas en todos los órdenes (se aprobó ICA), nueva actualización catastral masiva, valorización por beneficio local (no se aprobó), aporte voluntario del 10% en predial e ICA

Luis Eduardo Garzón

Se aprueba la valorización por beneficio local (en términos generales la misma que venía de Mockus), pero el primer cobro comienza muy tarde en el último año; actualización catastral cuya aplicación se suspende en el último año.

2002 58

2003 -2 107 Total A. Mockus

2004 -95 2005 -172 2006 -51

2007 223 -95 Total L.E. Garzón

49



El primer remezón tributario, y el más importante, se dio durante el período del alcalde Jaime Castro. En cuanto al pago de impuestos, su característica es una fuerte innovación en los procedimientos con el propósito hacer más expeditos el pago de impuestos, la fiscalización y el cobro. Es claro que cambiar las tarifas no requerirá el esfuerzo de montar grandes embates para generar un clima de opinión adverso que convoque los temores políticos del alcalde si se tiene la costumbre de no pagar o de esperar amnistías. Frente a esos cambios para que todo siga igual, las modificaciones procedimentales propuestas “eran cosa seria”.

Para revisar el clima de opinión que generó acudimos nuevamente al archivo virtual de El Tiempo. Revisamos las noticias de los años 1993 y 1994 que contuvieran el término “autoavalúo”. En el Apéndice II está la reseña correspondiente de las 43 noticias. En el cuadro se incluyen las columnas “clima: negativo, neutro, positivo”. Como negativas se consideraron las noticias ideológicamente opuestas a las modificaciones que se estaban discutiendo, las que generaban dudas acerca de la legalidad de la norma y su eventual demanda y suspensión, las que anunciaban y reseñaban movilizaciones en contra de la medida y las de los políticos anunciando que promoverían una norma en sentido contrario. Algunas noticias contienen versiones de diferentes actores que se orientan unas hacia un clima adverso y otras hacia un clima favorable. Según se ve en la reseña, cuantitativamente el clima era ampliamente adverso: casi tres veces más noticias o afirmaciones en contra que a favor. Desde el punto de vista del contenido de las noticias el asunto es muy claro: hubo movilizaciones que pretendieron ser generales (quizás las últimas que recuerde la ciudad en contra de una medida de gobierno), enfrentamiento con las fuerza pública, la Federación Comunal amenazó con paros, los “expertos” contribuyeron profusamente a señalar que la medida inevitablemente caería, la inmensa mayoría de los concejales se opusieron, el candidato a la presidencia por el Partido Liberal, Ernesto Samper Pizano, solicitó al Alcalde Mayor encontrar la fórmula para suspender el mecanismo, en la Cámara de Representantes se anunciaron varios proyectos de ley para impedir que el autoavalúo se pudiera imponer. De manera solitaria, los dos candidatos importantes a la Alcaldía de Bogotá, Enrique Peñalosa y Antanas Mockus, respaldaron la medida, en lugar de aprovechar el clima abiertamente adverso para hacer populismo político cuando el clima parecía mayoritariamente de oposición. La inmensa mayoría de las pocas declaraciones a favor era de los miembros del gobierno distrital, con muy poca invocación al deber de tributar para tener bienes colectivos, y más bien dirigida a mostrar la contundencia jurídica de la norma, la decisión de aplicarla y los riesgos de entrar en mora en caso de declarar (ver Apéndice II).

¿Una cultura política de los habitantes adversa a los tributos (ver recuadro)? No lo creemos así. Tan solo unos años después las encuestas de cultura ciudadana (ver adelante) mostraron una altísima conciencia cívica sobre los deberes económicos y morales de tributar. Esos cambios abruptos no se dan en la cultura, sino en los climas de opinión.

50



La plaga de los impuestos sobre el país de los ladrones Arturo Guerrero Diario La prensa, Bogotá, junio 24 de 1992 Un alud de pájaros salvajes cae sobre la arena brillante de Colombia. Son los señores de las prolongadas cejas quienes han soltado las bandadas con protervos designios carniceros. Picotazos de sangre laceran la humilde anatomía de los pobres, mientras en los desayunos palaciegos se pactan dolosas tramas de poderes.

Los alados invasores de oscuros tintes blandos acechan alborotando sobre la menguada mesa de los niños. Repuntan en líneas espirales hacia la nube más probable y desde allá lanzan sus cuerpos, proyectiles en picada, para apoderarse de los infelices granos del arroz que aún perdura.

No llegaron llamados, nadie los quería, son hijos espurios de padres demasiado conocidos. Nos han sido impuestos y por eso tienen un nombre que es una definición: ¡impuestos!

Son cargas, obligaciones, gravámenes, pesadeces, aves-insectos que infestan incluso los lugares más sagrados de la intimidad.

Son plaga. Exactamente como los pájaros de Hitchcock, o como el cuervo de Poe, aquel “torvo, desgarbado, espantoso, descarnado y siniestro pájaro de antaño”, al cual los ciudadanos deberían devolver el grito emblemático del Nevermore, ¡Nunca más!

Los agrios personajes de las largas cejas y las similares uñas, amos de las bandadas de demonios, pretenden compensar sus hurtos dinásticos acortando el tenue hilo de proteínas y de vitaminas que ata a la vida a los millones de sufridos sobrevivientes de la historia. Quieren exprimir su sustancia, acogotando a los humildes en los últimos rincones de las viviendas amarillas.

Pagar impuestos para que los contratistas abandonen las obras y se fuguen millonarios, mientras los transeúntes sorben el polvo en las aceras siempre a medio hacer. Pagar impuestos para que los complejos hidroeléctricos resulten tres, cuatro y hasta cinco veces más costosos que lo proyectado, porque la larga mano de la ambición de pocos no conoce el sentido de lo público.

Tributar en arcas desfondadas, echar al río de los corruptos los metódicos pesos cotidianos, aplicar el torniquete a la yugular inexperta de los hijos para que los hijos de los otros se vayan a estudiar en los centros mundiales de expoliación colectiva y regresen con lenguajes extranjeros predicando el último dogma de los ricos: ésta es la sentencia que esta semana traen las aves carroñeras.

Claro que ha habido clamorosas campañas punitivas, claro que se anuncia cárcel para fétidos constructores benditos por los votos. Pero el esquema general sigue intocado, los cuellos blancos no han sido ofrecidos a la horca simbólica de una reconversión de espíritus mandantes. En el país de los ladrones, el que más roba es el que dice cómo apresar a los ladrones.

Es que estamos atravesados por la lógica del aprovechamiento, y en lo alto de

51



esta cátedra se sientan los eternos gobernantes, los manipuladores de las urnas, los que siempre saben cómo salirse con las suyas, los que tienen tantos abogados como leyes y constituciones que violar y desmontar.

Hoy imponen pesos, mañana impondrán cadenas, pasado mañana dejarán caer la cuchilla purificadora de cabezas, si no es que todo junto lo están realizando ya con denominaciones camufladas. Por lo pronto esta semana dejaron caer sobre la arena brillante de las fiestas, de los reinados, de los bailes, el aleteo silvestre de los gallinazos.

Pájaros negros, políticos negros, gobernantes negros, para un pueblo lleno de luz y sonrisa, que merecería más bien una lluvia de estrellas y de uvas.52

Las movilizaciones que generó la reforma tributaria de Castro fueron resultado del sistema político que estaba asimilando los golpes del nuevo orden político producto de la Constitución y el Decreto Ley 1421 de 1993, ideado por él, y, además, de un enfrentamiento bastante agudo con los políticos tradicionales de la ciudad representados en el concejo. El talante anti-tributarista del clima de opinión fue empleado por los activistas políticos que resultaron golpeados por el Decreto Ley para reforzar en cascada el clima de opinión adverso y “castigar” al alcalde Jaime Castro, incluso por parte de sus conmilitones del Partido Liberal. Era común la apreciación de que la Plaza de Bolívar se llenaba de personas de estratos populares para protestar por impuestos que ellos no tenían que pagar. No es atrevido afirmar que esas manifestaciones dejaban ver simplemente la capacidad de los concejales opuestos al alcalde de movilizar sus respectivas clientelas en apoyo de la voluntad de cada concejal.

No deja de ser interesante la ausencia casi total de estas formas de presión política a partir de ese momento en Bogotá, hecho suficiente notable como para merecer el riesgo de una interpretación. Nuevos embates calificables de fiscalistas vendrían en mayor o menor grado por parte de los gobiernos siguientes, incluyendo las dos grandes valorizaciones que pueden originar movilizaciones bajo declaraciones anti-tributaristas. Innumerables veces durante la segunda administración Mockus se presentaron propuestas de cobro de alumbrado público, aumento del ICA, aumento de predial. Se opusieron los concejales, los empresarios (especialmente a través de la Cámara de Comercio y Fenalco) y las agremiaciones de promotores urbanos (contra el predial). Pero no los “ciudadanos” en sus roles de consumidores. El diagrama de la sección 3.3 manifiesta la idea de que los ciudadanos se movilizan impulsados por los líderes políticos. Siempre habrá la opción de que algunos líderes políticos, que olfatean muy bien el clima de opinión y deciden obtener réditos políticos encabezando el malestar de esta u otra

52 Una columna tan bien escrita – como todas las de Arturo Guerrero – que a uno le gustaría que fuera acertada. No alude a la reforma tributaria de Castro (no coinciden las fechas). Tampoco es Guerrero un político o un técnico ni en temas de gobierno ni en temas tributarios. Es un philosophe, un intelectual. La virtud de estos personajes es la agudeza de su sentido crítico y su olfato para captar el espíritu de las sociedades, de su tiempo. Pareciera que en Bogotá una columna así estaría fuera de lugar hoy en día, de manera que puede tomarse como un elemento de juicio en la caracterización del clima de opinión.

52



comunidad, promuevan estas manifestaciones “a la menor oportunidad”. Fueron fértiles en el período de Castro, pues existía una tradición de no pagar impuestos, pero no aparecieron durante los años posteriores a su gobierno. Veamóslo a partir de la Tabla 3.

Durante el primer gobierno de Mockus se impuso la sobretasa a la gasolina, se consolidó la estratificación de la ciudad, se adelantó un proceso masivo de formación y actualización catastral y se reinició el uso de la figura de valorización por beneficio local, que había sido enterrada por el sistema político durante lustros, y que comenzó a cobrarse – con las consabidas quejas sobre errores, que es muy difícil que no los haya – antes de terminar el gobierno. En la columna correspondiente a “valorización” se observa la continuidad en el tiempo de una especie de nivel basal de noticias sobre el tema. No pasó a ser generador de alteraciones en el clima de opinión. Lo mismo se observa en la columna sobre el catastro. Durante el año 2002 se llevó a cabo una fuerte y masiva actualización catastral, que se aplicó a los formularios del predial del año 2003. Tampoco se alteró el nivel basal de noticias.

Los tributos no fueron tema de deliberación pública durante el gobierno de Garzón, pero entonces es necesario explicarnos lo que pasó en el año 2007. En la Tabla 3 se observa que el salto importante se presentó en catastro y valorización. Esos temas se ven reforzados porque las noticias que contienen estos dos términos también pueden contener “impuestos” y “tributos”53. Los dibujos siguientes son copiados de la relevancia mes a mes de la página del archivo virtual de El Tiempo:

El tamaño del círculo es proporcional al número de noticias. La gráfica superior corresponde a “valorización”; la gráfica inferior a “catastral”. Tomado de www.eltiempo.com.co/archivo.

La tabla entonces detecta las polémicas desatadas en los temas de las actualizaciones de los avalúos catastrales y de la valorización por beneficio local.

53 La suma del número de noticias de las cuatro columnas produce un efecto de amplificación. Como estamos interesados en las diferencias y no en los valores absolutos, este efecto no altera las conclusiones a las que hemos venido llegando.

53



Es importante anotar el importante cambio de discurso sobre los tributos durante todo el período, atribuible a los gobiernos de Mockus y Peñalosa, en especial del primero, más dado a la “pedagogía desde el gobierno” (ver más adelante el ejemplo del pago voluntario del 10%). En el año 2000 Antanas Mockus y María Emma Mejía compitieron como candidatos a la Alcaldía Mayor de Bogotá en lo que parecía un cabeza a cabeza. En un debate televisado un punto importante de debate fue el tributario. Mejía venía de la vieja tradición liberal-populista bogotana, muy distinta de la tradición liberal norteamericana, favorable abiertamente a los tributos progresivos, y afirmó que potenciaría la acción social del gobierno distrital sin acudir a nuevos tributos. Mockus la tildó de demagoga, y advirtió que él sí tenía en mente aumentar los tributos para que esa inversión fuera real. Según las mismas declaraciones de la candidata perdedora, esta acusación caló en el clima de opinión y pudo haber estado entre las principales causas de su derrota en las urnas (ver Apéndice III para obtener una idea de la discusión de Mockus durante el 2001 a favor de su reforma tributaria).

Se podría interpretar esta transformación de la respuesta política frente a la reforma tributaria de Castro y la reforma tributaria de Mockus en su segundo gobierno afirmando que en este segundo caso no era necesario llegar a tanto, porque los ciudadanos sabían que en el Concejo los defendería de las reformas. O que los concejales no encontraron necesario respaldar su punto de vista con movilizaciones populares porque bastaba su voto en el concejo. Finalmente, un aumento importante en el ICA se aprobó, lo que hace pensar que la oposición de los concejales a las reformas no significaba un importante reto ideológico o programático, sino más bien parte de la estrategia política de no dejar gobernar a quien no es de su simpatía, mucho menos darle herramientas para que tenga éxito. Pero quizás la interpretación que mejor explique lo que sucedió es la siguiente: no se vivía en la ciudad un clima de opinión anti-tributario como el que hubo durante las reformas del alcalde Castro, a pesar de la esperada (siempre) protesta de los gremios de la producción.

Recapitulando: esta sección se inició con el reconocimiento de que los programas de cultura tributaria podrían tener impacto más que en el recaudo, en un clima de opinión sobre tributos.

Se constata en el análisis que acabamos de presentar que durante el período ha habido un cambio notable en el clima de opinión sobre este tema. Es imposible negar que el nuevo discurso de algunos líderes políticos, que viene parejo con un mejoramiento importante en los servicios a cargo del Distrito y con algunas transformaciones del espacio público, ha influido en la manera como los activistas políticos se refieren a los impuestos. Los impuestos se pagan, en todo caso, porque se cobran y no son confiscatorios; cuando no se cobraban, se reforzaban entre sí el discurso liberal-populista colombiano, la indolencia estatal, el clima anti-tributario, el “declive de lo público”, la política fundamentada en relaciones clientelistas, las eternas advertencias de algunos

54



grupos de presión organizados para los cuales cualquier puntico porcentual conduciría a su ruina. Esto formaba un todo tan sólido, que originó la crisis durante el período de Jaime Castro, y que permitía ocultar que un discurso como el del recuadro es realmente anacrónico.

La crisis del año 2007: suspensión de la actualización catastral ante la presión sistemáticamente organizada de un grupo económico, y titubeos frente a la valorización, todo esto bajo un período de mejoramiento económico, muestra que el clima de opinión puede cambiar. Pero detener una transformación de este clima favorable depende del liderazgo político, mucho más que de un pretendido cambio cultural de la población. Como el alcalde Garzón mostró, y como mostraron algunos activistas políticos que se engancharon al carro de los propietarios de los centros comerciales más prósperos, siempre habrá líderes dispuestos a obtener prestigio desprestigiando los tributos. Frente a ellos, la acción posible es el buen gobierno, no programas de sensibilización.

7.2 El 110% como medida de la disposición al pago voluntario de tributos

Durante su campaña para el período 2001-2003, en las declaraciones una vez elegido, en su posesión, en los primeros días de gobierno, Antanas Mockus anunció la necesidad de mejorar los ingresos tributarios de la ciudad. No se trataba de sortear una crisis fiscal, que fue el caso de la reforma a la que tuvo que acudir Jaime Castro. Mockus repetidamente argumentó que mantener el ritmo de inversiones que había permitido que la ciudad tuviera tan importantes cambios, como le reconocían todos en Colombia, requería aumentar los ingresos corrientes, pues buena parte de las maravillas se habían logrado con los ingresos contingentes de la descapitalización de las empresas del sector eléctrico luego de le exitosa capitalización de la Empresa de Energía de Bogotá llevado a cabo inicialmente por Mockus y luego por su sucesor a partir de su renuncia durante su primer período.

Lo afirman así en la exposición de motivos del proyecto de acuerdo 079 del 30 de marzo de 2001, “Por el cual se establece la reforma tributaria integral Tributar para progresar del Distrito Capital de Bogotá”, primera presentación de la reforma tributaria al Concejo de Bogotá:

1. El debate electoral que finalizó con la elección de Antanas Mockus como alcalde de Bogotá tuvo como tema decisivo la capacidad financiera de la ciudad para responder a las expectativas de gasto de la ciudadanía. El alcalde fue claro en que hacia delante la inversión pública debía financiarse con mayores tributos. Su argumento consistía en que el acelerado ritmo de crecimiento de la inversión pública de Bogotá en los últimos años había dependido de recursos con los que la ciudad no podía contar en forma permanente.

55



2. En la medida en que el grueso del incremento de las inversiones realizadas en los

últimos dos años se financió con ingresos transitorios, provenientes de la reducción de capital de las empresas de energía eléctrica de la ciudad, dicho gasto fue gratuito en términos tributarios. Si los bogotanos hubieran tenido que cubrir con esfuerzo tributario la inversión realizada durante el período 1998-2000, en lugar de haber pagado anualmente, en promedio, 3.36% del PIB (de Bogotá) en impuestos, hubieran tenido que pagar el 4.78% de la producción de la ciudad. Este valor equivale a un aumento de 208% en el Impuesto Predial, un 135% de aumento en el de Industria y Comercio, o un 82% en ambos impuestos, si se hubiera distribuido uniformemente la carga tributaria entre el ICA y el predial durante dicho período. La posibilidad de realizar inversiones no financiadas con tributos será muy limitada en el futuro. En consecuencia, no era responsable con los habitantes de la capital mantener expectativas de inversión basadas en recursos no tributarios. En lo sucesivo el lema debía ser: “todos ponen, todos toman”.

La deliberación frente a cada uno de los componentes del paquete de reforma tributaria fue permanente a lo largo de los tres años de gobierno 2001 – 2003, especialmente los dos primeros. Incluía aumentos en las tasas de predial e Industria y Comercio, aprobación de la participación en plusvalías, establecimiento de peajes, cobro por el alumbrado público y otros. Más allá de los argumentos técnicos o jurídicos, la estrategia era convencer a los gremios económicos y a los integrantes del concejo. Las relaciones de Mockus con el concejo fueron malas durante sus dos administraciones (en ambas el Plan de Desarrollo tuvo que ser aprobado por decreto), y su mecanismo de presión tendría que ser la persuasión – Mockus se declara hincha de la democracia deliberativa – y el esfuerzo por convencer a los ciudadanos, es decir, generar un clima de opinión ampliamente favorable a las reformas. Sin dudas, un estilo de gobierno sui generis. En una declaración a la prensa, Mockus dijo que esperaba que se reconociera que en esa administración el alcalde había logrado cambiar la cultura tributaria de los bogotanos. Ciertamente, no hay programa más visible de cultura tributaria que un alcalde empeñado en convencer a los ciudadanos, hasta el punto de esperar que éstos se constituyan en un factor de presión hacia sus representantes para aumentar los tributos generales.

En su denodado empeño Mockus logró varias cosas. Una de ellas, unir a los gremios empresariales en un frente común contra las reformas, el Comité Intergremial, que también fue espacio de diálogo sobre otros temas de la actividad económica de la ciudad. El Comité financió un estudio sobre el impacto de la reforma y nunca se pronunció a favor de ella. Lo otro que se logró, sorprendentemente, fue el aumento en las tasas del ICA en dos etapas, 2002 y 2003, con el acuerdo 65 de junio 27 de 2002, sobre el cual, una vez que la actividad económica del país se recuperó tras la fuerte crisis del 99 y 2000, se sustentó el mejoramiento sustancial de los recaudos durante la administración Garzón.

56



La suerte del primer proyecto y de los dos que le siguieron ese año fue la esperada: no hubo manifestaciones populares, ni políticos buscando rentar de un discurso anti-tributario. En todo caso, Mockus tenía algo de razón respecto de lo que él entendió como el mandato popular al ganar las elecciones proponiendo tributos. Pero sí hubo una oposición permanente de los gremios empresariales, y un rechazo por parte del Concejo. Unas semanas después de presentar el proyecto fue retirado para volver a ser presentado “suavizándolo” a mediados del mes de mayo. En esta segunda ocasión se nombraron ponentes y fue archivado.

En el camino el gobierno seguía la discusión tanto con los concejales como con los gremios. En una estrategia hacia ellos la Secretaría de Hacienda y el alcalde llevaron empresarios a visitar las obras y a dialogar con los beneficiarios (ver reseña de noticias en el apéndice IV, “Empresarios se suben al bus”). Le pareció a Mockus y su equipo que mientras los empresarios estaban dispuestos a pagar un aumento de tributos, el concejo no lo permitía. Allí surgió la idea de enfrentar la oposición tanto del Concejo como de los dirigentes gremiales a través de una propuesta de pago voluntario: un pago voluntario relativamente numeroso, en impuesto predial y en ICA, podría ser un argumento contundente para disminuir la resistencia, en particular de los concejales, quienes alegaban que si bien Mockus fue elegido con la propuesta de subir impuestos, ellos habían sido elegidos bajo el programa contrario (Uribe, comunicación personal).

Así, en noviembre del año 2001 la administración presentó el proyecto de acuerdo 212, que incluía el aumento del ICA y del predial por etapas a partir del año 2003, y una autorización para un pago voluntario durante el 2002:

Artículo 6. Autorización para la percepción de aportes voluntarios. La administración distrital podrá percibir recaudos por concepto de aporte voluntario adicional al pago obligatorio del impuesto Predial Unificado. Para tal fin podrá adoptar los mecanismos necesarios para instrumentar el recaudo de los aportes.

Para efectos de la implementación del aporte voluntario en el Impuesto Predial Unificado, el contribuyente podrá aportar un diez por cien (10%) o un veinte por cien (20%) adicional del impuesto a pagar en el año 2002.

En la exposición de motivos manifestaron sus expectativas:

…suponiendo para el 2002 que el 20% de los contribuyentes del impuesto Predial hacen su aporte voluntario (el 10% paga el equivalente a un incremento en el impuesto a cargo del 20% y el 10% restante aporta el equivalente al un incremento en el impuesto a cargo del 10%), se obtendría un recaudo adicional del orden de $15,5 mil millones de 2001… (Exposición de motivos, proyecto de acuerdo 212 de 2001), pg 22

Un comportamiento similar se esperaba para el aporte voluntario en el Impuesto de Industria y Comercio (ICA): el 20% pagaría el aporte voluntario:

57



“20% de los contribuyentes pagan el aporte voluntario, 10% la totalidad del incremento y 10% la mitad del mismo” (Ibid, pg 28 y 29), lo que significaría un aporte de 16.000 millones de pesos del 2002.

Como los primeros dos proyectos de acuerdo, éste fracasó y fue archivado antes de terminar el año 2001. Pero la Oficina Jurídica de la Secretaría de Hacienda terminó conceptuando que para la contribución voluntaria no sería necesaria la aprobación de Concejo. Así, se expidió el Decreto 040 de 2002 (Febrero 7), “por el cual se implementa para el año 2002 el mecanismo de aportes voluntarios Aportar para progresar". Sus extensos considerandos son relevantes para palpar el talante del liderazgo político que pretendió Mockus:

Que los logros alcanzados por Bogotá en cobertura y calidad de los servicios básicos provistos a sus habitantes han permitido avanzar hacia una ciudad más incluyente y justa;

Que Bogotá ha sido reconocida en el mercado financiero nacional e internacional por su manejo fiscal responsable;

Que Bogotá está mostrándole al país un camino claro de transformación social diferente al de la violencia y está convirtiéndose en referente del resto del país en formas innovadoras de resolver los problemas;

Que estos logros han incrementado la mayor confianza en las administraciones distritales y generado una mayor identificación y compromiso con su ciudad por parte de los bogotanos.

Que estas condiciones constituyen un capital cívico que debe consolidarse y acrecentarse, siendo deseable implementar mecanismos que faciliten que dicho capital cívico se despliegue;

Que si bien los avances son significativos, aún no se han alcanzado niveles satisfactorios de cobertura en los servicios que se deben prestar a los ciudadanos;

Que preservar y acrecentar el capital cívico y productivo de la ciudad, ampliar la cobertura y mejorar los servicios a los ciudadanos y consolidar así la ciudad incluyente y competitiva que los bogotanos han empezado a construir, requiere un mayor esfuerzo financiero;

Que el mayor esfuerzo financiero puede provenir de un aporte voluntario de los ciudadanos que refleje su disposición a participar en el logro de objetivos colectivos con los que se sienten identificados y que esté acorde con su capacidad económica;

Que las fuentes de financiamiento de algunos proyectos no se lograrán para la vigencia 2002, por lo que la administración distrital, se vio avocada a suspender algunas apropiaciones del presupuesto de gastos e inversiones del Distrito Capital para la vigencia de 2002.

58



Que por lo anterior y con el fin de lograr la ejecución de la mayoría de los proyectos prioritarios y de beneficio para la ciudadanía en general, se previó implementar el mecanismo de aporte voluntario, que consistirá en la donación que recibirá el Distrito de los particulares y que se entiende aceptada de manera general en virtud del presente acto administrativo;

Que este mecanismo se desarrolla con el fin de avanzar hacia un esquema de contribución económica basado en la confianza del adecuado uso de los ingresos, que apunta a promover la reciprocidad entre la administración y la ciudadanía, el rendimiento transparente de cuentas y a posibilidad de que los aportes voluntarios participen en el control de la gestión;

Que el mecanismo de aporte voluntario también permitirá a los ciudadanos que realicen estos aportes a acceder a un esquema de "Presupuesto Participativo", mediante el cual podrán aportar para la ejecución de proyectos prioritarios a través de su aporte voluntario, dentro del marco del Plan de Inversión del Distrito;

De la parte sustantiva resaltamos:

ARTICULO PRIMERO.- Recepción de aportes voluntarios de los contribuyentes. La Secretaria de Hacienda del Distrito Capital para el año 2002, podrá recaudar aportes voluntarios de los particulares en calidad de donación, los cuales corresponden presupuestalmente a recursos de capital.

El aporte voluntario será equivalente a un 10% adicional del valor del Impuesto Predial Unificado y del Impuesto de Industria y Comercio, Avisos y Tableros que resulte a cargo del contribuyente en el año agravable del 2002. Los aportes voluntarios se pagarán y recaudarán conjuntamente con el impuesto respectivo.

…

ARTICULO SEGUNDO.- Destinación del aporte voluntario. La Administración Distrital destinará los ingresos del aporte voluntario efectuado por el ciudadano, teniendo en cuenta el orden y priorización de los proyectos de inversión social elegidos por los aportes en el formulario de declaración y pago de los respectivos impuestos.

Expedido el decreto, el gobierno empleó diversos medios para promover el pago voluntario, sin pagar publicidad. Como había sido suspendido parte sustancial del presupuesto del 2002 por la no aprobación de la reforma, las entidades distritales compitieron para que sus proyectos quedaran en el formulario para la selección de los contribuyentes (Uribe, comunicación personal). Técnicamente era apropiado incluir pocos proyectos, pero finalmente se incluyeron dentro de las opciones 15 proyectos de entre los cuales el contribuyente escogería la obra que preferiría ver financiada con su aporte. Para el predial la Secretaría de Hacienda distribuyó formularios prediligenciados a cada contribuyente, que incluían el impuesto que según la Secretaría sugería, de acuerdo con su estimado del valor del inmueble, como impuesto normal, y una segunda columna con el aporte voluntario. Como incluía también la opción de 10 % de descuento por pronto

59



pago, algunos estiman que el formulario pudo haber resultado confuso para el contribuyente. Según Uribe (Ibid), en un centro de recaudo preguntó a varios contribuyentes y se dio cuenta que no habían entendido las opciones.

El resultado de esta innovación fue muy inferior a lo declarado como posible en la exposición de motivos. En total, incluyendo ICA, predial residencial y predial no residencial, aportaron cerca del 3% de los contribuyentes (60.000 personas, ver Tabla 6 y ss). Se esperaba del orden de 20.000 millones de pesos ya que el decreto 040 de 2002 no mantuvo la opción de un aporte del 20%, se recaudaron cerca de 1100. No vemos ninguna razón, como por ejemplo alguna necesidad de retórica política, para que esas cifras no sean lo que sinceramente esperaba el gobierno. Mirado desde otra óptica, puede afirmarse optimistamente – como lo hizo la administración – que cerca de 60.000 ciudadanos aportaron de manera voluntaria. Para nosotros la cifra no sorprende de ninguna manera por lo elevada. Lo que es de destacar es el propósito mismo como talante de gobierno, y la manera como seguramente influyó en la percepción colectiva sobre los tributos.

Lo exiguo de lo esperado frente a lo recaudado puso a la administración en una dificultad. Aún sumando todo, no alcanzaba materialmente para ninguno o casi ninguno de los proyectos previstos. La decisión de la administración fue suplementar los fondos para financiar un proyecto. Veamos cómo se presentó la noticia en el diario El Tiempo, septiembre 22 de 2002:

Bogotanos muy generosos

La buena noticia fue celebrada con prolongados aplausos y una que otra lágrima entre los 130 ancianos del albergue Bosque Popular, a donde llegó ayer el alcalde Antanas Mockus para contarles que 61 mil bogotanos se habían acordado de la gente de la tercera edad a la hora de pagar sus impuestos.

La buena noticia fue celebrada con prolongados aplausos y una que otra lágrima entre los 130 ancianos del albergue Bosque Popular, a donde llegó ayer el alcalde Antanas Mockus para contarles que 61 mil bogotanos se habían acordado de la gente de la tercera edad a la hora de pagar sus impuestos.

Con el aporte voluntario de esos contribuyentes no solo se recaudaron 1.118 millones de pesos para fortalecer las finanzas de la ciudad, sino que se priorizó su destino a obras sociales: atención a mayores de 60 años en condiciones de pobreza, a la población en alto riesgo y la construcción de centros educativos en zonas marginales (ver cuadro).

Con el pago adicional del 10 por ciento en sus impuestos de Industria y Comercio, y Predial Unificado, los contribuyentes pidieron que se haga justicia social con los sectores más desprotegidos de la ciudad.

60



Así se los hizo saber Mockus al presentar el balance de la campaña tributaria 110 % con Bogotá , que se inició el 12 de febrero pasado con el propósito de permitirles a los ciudadanos su participación en la distribución de los recursos que aportan voluntariamente.

Los bogotanos son cada vez más altruistas porque están ayudando de manera incondicional y desinteresada a los demás, sin pensar qué van a hacer los otros , dijo el mandatario.

La mayor parte de los que han hecho sus aportes voluntarios habitan en las localidades de Chapinero, Usaquén y Mártires.

Por estratos, los que más han pagado sus obligaciones tributarias por encima del 100 por ciento, son el 3, 4 y 6, según el balance de los primeros seis meses de la campaña, que la Administración está pensando en extender por un año más.

Según el secretario de Hacienda, Israel Fainboim, los resultados obtenidos demuestran el compromiso de los bogotanos en la construcción y progreso de la ciudad. Esta es una herramienta que permite que proyectos prioritarios sean cofinanciados entre la Administración y los ciudadanos, aseguró el funcionario.

La Alcaldía estudia la posibilidad de crear un programa igual al 110 % con Bogotá para el impuesto de vehículos.

La opción del aporte voluntario se ha convertido en rutina administrativa. Los formularios de predial siguen llegando prediligenciados a los predios54. Incorporan el avalúo catastral actualizado, y las cuatro opciones: pago anticipado con 10% sin pago adicional, pago anticipado sin el 10% de pago adicional, pago no anticipado pero oportuno con el 10% adicional y pago no anticipado pero oportuno sin el 10% adicional. En 2003 se escogieron los 8 proyectos que más aportes habían tenido en el año anterior (Sáenz, 2003). En los últimos años los formularios no incluyen los proyectos a financiar.

54 Bajo el supuesto de que los ciudadanos pagan los impuestos porque se los cobran (repetimos: más que porque los amenazan con cobrárselos a la fuerza si no pagan), un efecto colateral del 110% por Bogotá pudo haber resultado muy importante: los formularios prediligenciados. “El gobierno existe; sabe dónde estoy, dónde están mis propiedades, saben cuánto valen, lo actualiza”. Se constituye en una razón para pagar.

61



Tabla 7. Aporte voluntario 10%55

No. C = número de contribuyentes Datos del 2003 a octubre de ese año

Vig Predial Vehículos ICA Totales

No. C ∆% Aporte ∆% No. C Aporte No. C ∆% Aporte ∆% No. C ∆% Aportes ∆%

2002

63.493 1178

2003(*) 41.924

706

45.753 -28% 844

2004 32.405 -22.7 508 NA NA 2.302 132 34.707 -24% 640

2005 24.419 -24,6 455 -10,4% NA NA 1.895 -17,7% 62 -53,0% 26.314 -24% 516 -19,4%

2006 30.472 24,8 560 23,1% NA NA 1.664 -12,2% 55 -11,3% 32.136 22% 614 19,0%

2007 25.690 -15,7% 507 -9,5% 7.343 180 1.137 -31,7% 46 -16,4% 34.170 6% 733 19,4%

Fuente: DDI.

55 Las cifras se analizan en pesos corrientes, es decir, que las disminuciones en términos reales son mayores por efectos de la inflación.

62



Como se puede apreciar, la variación porcentual de los aportes decreció continuamente entre las vigencias 2002 y 2007, con excepción del 2005 – 2006. En total ha disminuido 46%, si consideramos la inclusión del pago voluntario en vehículos. Sería correcto para hacer esta comparación no contabilizar el voluntario de vehículos introducido en 2007; bajo esta consideración la disminución total del número de contribuyentes voluntarios durante todo el período de la tabla fue del 58%. El agregado por impuestos muestra un crecimiento de cerca del 20% entre las vigencias 2006 y 2007, no obstante esto se explica por la introducción del aporte en el impuesto de vehículos.

Tabla 8. Pago voluntario predial, por estratos

N = número de contribuyentes; $ aporte en millones

Estrato 2.003 2.004 2.005 2.006 2.007 N $ N $ N $ N $ N $

1 1.798 4 1.645 7 38 0 13 0 37 0 2 10.274 44 9.489 38 216 4 111 2 263 3 3 11.689 143 6.955 102 6.256 96 7.130 113 5.914 104 4 7.866 148 2.859 94 2.545 84 2.821 101 2.127 85 5 3.539 98 967 59 794 50 901 66 584 47 6 3.437 146 981 98 788 89 969 120 621 120 Otros 78 1 86 1 74 2 82 2 87 3 No residencial 3.243 122 9.640 112 16.397 142 18.449 155 16.117 145

Total 41.924 706 32.622 511 27.108 467 30.476 560 25.750 508

La tabla superior muestra detalles importantes por estrato. Mientras en estratos 3, 4, 5 y 6 la reducción fue paulatina y siguiendo la misma tendencia, en estratos 1 y 2 la disminución 2004 – 2005 fue abrupta, para mantenerse en un muy bajo nivel. No hemos podido explicarlo. Tampoco el aumento más o menos sistemático del registro “no residencial”, que no ha sido acompañado de un aumento al mismo tiempo en el recaudo correspondiente.

63



Sesenta mil contribuyentes decidieron aportar algo más de manera voluntaria el primer año, número que en general ha venido disminuyendo. Hay que tener en cuenta, primero que todo, que no son personas de carne y hueso, sino roles. Es decir, una misma persona pudo haber pagado un aporte adicional en predial de su negocio, predial de su vivienda e ICA. Pero suponiendo que ese número corresponde a personas que voluntariamente pagaron un aporte adicional, ¿es su número un estimado de la cantidad de personas que pagan tributos motivado por la conciencia de la necesidad de pagarlos? No necesariamente. Veamos las razones:

(1) Se puede estar motivado moralmente a pagar impuestos, pero no necesariamente a pagar más que otros. Los kantianos creen en las reglas, y pueden perfectamente aclarar que “impuesto es impuesto”, no pago voluntario.

(2) Los ciudadanos no leen las exposiciones de motivos de los proyectos de acuerdo o de los decretos, y se puede afirmar, con alta posibilidad de acertar, que muy pocos consideraron el pago adicional como un plebiscito en favor del aumento tributario para todos. En buena parte el pago voluntario es un respaldo político al alcalde. Eso podría explicar la disminución de los aportes voluntarios en los estratos altos, en donde Mockus es, porcentualmente, más ampliamente respaldado. Un contribuyente puede preferir no pagar cuando en el clima de opinión crece la idea de incompetencia, corrupción o clientelismo, sin que eso signifique una disminución en su “alta conciencia tributaria” (tal vez lo contrario).

64



En una ciudad de la importancia política que tiene Bogotá, no podemos tener “alcaldes cívicos”, mucho menos si pisan callos a la política tradicional. Su rol es contundentemente político.

(3) Hay un factor de ambigüedad con la unidad de caja. Es una decisión política dejar unos proyectos sin financiar a cambio de financiar otros gastos. Si el alcalde considera que unos proyectos sociales son muy importantes, podría disminuir otros. El aporte entra a una caja común de hecho. El decreto 040 y su instrumentalización le está diciendo realmente a los contribuyentes que unos proyectos quedaron sin financiar a cambio de otros gastos que sí se financiaron, como las nóminas. Desde este punto de vista, algo de razón tienen los críticos al aporte voluntario como política de financiamiento de actividades del gobierno. Según estos críticos, los impuestos son obligatorios y para todos, y la auto-organización de la sociedad civil es el espacio para los aportes voluntarios con destinación específica.

En todo caso, haremos un análisis con la información disponible, de la evolución del pago voluntario como si fuera manifestación de espíritu cívico. El pago voluntario de predial parece una mejor medida para estos efectos. Para indagar algo más con los datos disponibles construimos la siguiente tabla:

Tabla 9. Contribución de cada estrato al segundo pago voluntario

2003

Estrato Número de voluntarios

No. de predios por estrato

Porcentaje de voluntarios por estrato

1 1.798 60.624 3,0 2 10.274 408.153 2,5 3 11.689 483.202 2,4 4 7.866 186.786 4,2 5 3.539 69.034 5,1 6 3.437 57.160 6,0

En la columna de cada estrato empleamos el número de predios reportado por la DDI en el 2007. No tenemos los datos por estrato del primer año de pago voluntario. No creemos que esto altere el resultado. El tercer año, 2004, bajo el nuevo gobierno, como vimos pareciera que los ciudadanos se desanimaron bajo la Bogotá sin Indiferencia, pero además, los estratos altos como que desanimaron más:

65



Tabla 10. Contribución de cada estrato al tercer pago voluntario

2004




1 1.645 60.624 2,7 2 9.489 408.153 2,3 3 6.955 483.202 1,4 4 2.859 186.786 1,5 5 967 69.034 1,4 6 981 57.160 1,7

Veamos la situación para el último año del cual tenemos datos, 2007. El desánimo ya es total:

Tabla 11. Contribución de cada estrato al pago voluntario 2007




1 37 60.624 0,1 2 263 408.153 0,1 3 5.914 483.202 1,2 4 2.127 186.786 1,1 5 584 69.034 0,8 6 621 57.160 1,1

Advertimos:

1) El valor de estrato 1 no tiene mayor sentido socioeconómico, pues incluye el patrimonio arquitectónico, y es posible que una porción sustancial de los 1798 aportantes corresponda a esta categoría. Como señalamos, al bajón sustancial a partir del tercer año no hemos podido encontrarle explicación.

2) En general, la fracción de aportantes respecto de cada estrato crece con el estrato.

3) El comportamiento decreciente puede reflejar varios motivos de desánimo: el agotamiento de la figura junto con su posterior abandono por parte de las nuevas administraciones. O el reconocimiento realista, de que si bien 60.000 aportantes

66



voluntarios no es una cifra totalmente despreciable, es un porcentaje muy bajo de los contribuyentes y especialmente, los recaudos son tan escasos que no vale la pena el esfuerzo. Tratándose de un ensayo de política tan interesante, novedoso y paradójico (¡impuestos voluntarios!), amerita un análisis más detallado, para lo cual se requeriría más información de la disponible en este momento: nivel de aportes por estrato, proyectos a priorizar, formularios y estrategia de comunicaciones empleada, ya que puede ser posible que muchos contribuyentes no tuvieran claridad sobre la obligatoriedad del aporte, en cuyo caso la tesis sobre la motivación intrínseca sería desestimada y se podría explicar el descenso en los aportes con el aprendizaje.

4) Los porcentajes bajos coinciden con el 3% que a ojo de mal cubero se puede suponer corresponde a los kantianos.

5) Los empresarios que visitaron obras con el alcalde mayor y se conmovieron con él (ver reseña de Mockus en el Apéndice I ) posiblemente aportaron a través del ICA y a través del predial. Pero de ninguna manera son una “muestra” del empresariado. Al contrario, por su forma de convocatoria, han pasado por un filtro: son aquéllos que con antelación ya tienen mayor compromiso cívico. Aunque el Foro de Presidentes de Empresa de la Cámara de Comercio de Bogotá (que no es un cuerpo institucional dentro de la Cámara) se hizo presente y quizás respaldó la medida, el comportamiento del gremio, por supuesto, es distinto, y no podría ser de otra manera. La presidente de la Cámara nunca respaldó el aumento del ICA. Desde el punto de vista del rol del representante legal y gerente de una asociación empresarial, no de la persona, no tienen otra alternativa que oponerse. Su posición dentro del gremio se haría insostenible si llegara a actuar contra lo que la mayoría o simplemente un buen número de agremiados espera de su rol: que rechace los impuestos; por lo menos, que proponga que otros los paguen.

6) En el año 2008 la SHD realizó una encuesta en la cual preguntó sobre el aporte voluntario. De la diapositiva de la presentación que hizo la empresa IPSOS-Napoleón Franco, extraemos la síntesis de resultados:

67



Interesante. La conclusión de la firma es la que se deduce directamente de la lectura de los datos de la encuesta: “El 10% adicional sobre el impuesto predial se paga más en estratos bajos (1 al 3) y en las zonas ubicadas al sur de la ciudad”. Claro que hubiera podido leerse mejor, pero cada lectura de resultados se convertiría en un paráfrasis que aburre al auditorio: “Los estratos bajos, ante la pregunta “…” (no la reproducen en la diapositiva, y posiblemente tampoco en la presentación) declaran pagar más el aporte voluntario que los estratos altos”. Lo que se ve al contrastar los datos es distinto. La conclusión que se debe sacar de la encuesta es la siguiente: “los bogotanos mentimos en la encuestas, y la orientación de la mentira siempre es hacia lo políticamente correcto; eso sí, los estratos bajos son bastante más mentirosos (o no entienden la pregunta), teniendo un récord notable el estrato 1”.

Concluyendo: el aporte voluntario del 10% no puede tomarse como una medida de la disposición a pagar tributos de manera voluntaria. Pero el esfuerzo de comunicación asociado a él, casi completamente descuidado por las administraciones que siguieron a aquélla que lo propuso, pudo haber jugado un papel en la preservación de un clima de opinión ampliamente favorable a la tributación en general.

68



7.3 Resultados pertinentes en las encuestas de cultura ciudadana

Aún a pesar de la última observación de la sección anterior, diremos que un grupo social tiene una alta conciencia tributaria cuando responde positivamente a preguntas en abstracto sobre la necesidad de tributar.

Emplearemos la comparación entre los resultados de la encuesta de cultura ciudadana en el 2001 y el 2003 para analizar la situación y los eventuales cambios en este tema. Son dos encuestas realizadas en buenas condiciones técnicas y que comprenden los eventuales cambios producidos por un período en el que el tema tributario ocupó un lugar privilegiado en la deliberación pública.

Primera pregunta

505b (encuesta 2001) Ahora voy a leerle algunos enunciados, para que califique cada uno con 1 si nunca se justifica, 10 si siempre se justifica o un valor intermedio que corresponda a su opinión56

b. Evadir impuestos si se presenta la ocasión

Se responde entre 1 y 10, 1 “nunca se justifica”, 10 siempre se justifica.

¿Resultado? En todos los estratos, todas las edades, todos los sexos, uniforme dentro del rango de error, alrededor del 87% respondió “nunca se justifica”. En cualquiera de los otros valores, de 1 a 9, los porcentajes de respuesta fueron muy bajos.

Un resultado sorprendente. Llama la atención porque es muy alta la conciencia tributaria, y mejorar este valor, cerca del tope, es muy difícil. De acuerdo con él, en el año 2001 no se necesitaría un programa de cultura tributaria, por lo menos no uno orientado a la “conciencia de tributar” del grueso de los ciudadanos. Teniendo en cuenta que hacía solamente 7 años la ciudad había comenzado a superar un estado de postración debido a la bajísima tributación y, aparentemente, baja conciencia de la relación entre pagos y servicios, ¿debemos concluir que en este corto período se produjo semejante cambio cultural? Los cambios culturales no se dan en esos períodos cortos, así que tenemos que buscar la explicación en otra parte. ¿Una conciencia oculta? Lamentablemente, la ciudad parece no contar datos de este tipo durante el período de transición a la Bogotá de los nuevos impuestos, ni durante el inicio del primer programa de cultura tributaria.

56 La pregunta está incluida en el capítulo de convivencia.

69



Otro lamento: la pregunta no se formuló en la encuesta de 2003, pero se formularon otras preguntas en el 2001 que sí se repitieron en el 2003, y nos dan una imagen del “estado de la cultura tributaria”, con salvedades, pues el tipo de preguntas que se escogieron convocan sentimientos que terminan sesgando las respuestas.

Segunda pregunta

604 (encuesta de 2001) Ahora le describiré algunas situaciones y voy a pedirle que me diga si está totalmente de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o en total desacuerdo: TA A I D TD Pago cumplidamente mis impuestos para evitarme multas y sanciones 32 62 2 2 1

Pago cumplidamente los impuestos para obtener descuentos 29 60 3 5 1

Muchas personas no han pagado impuestos y no les ha pasado nada 4 24 7 38 14

Pago los impuestos para sentirme con derechos a exigir y reclamar 30 60 3 5 1

Pago los impuestos para que todos los bogotanos tengan acceso a los servicios públicos

25 62 3 5 1

Pago los impuestos porque es un deber ciudadano 30 64 2 2 1

Trato de pagar lo menos posible por impuestos Se preguntó en el 2003

La misma pregunta con la adición de la última fila fue formulada en el 2003:

CE22 Ahora le describiré algunas situaciones sobre impuestos y voy a pedirle que me diga si está totalmente de acuerdo (TA), de acuerdo (A), le es indiferente (I), en desacuerdo (D), o en total desacuerdo (TD). TA A I D TD Pago cumplidamente mis impuestos para evitarme multas y sanciones 40 52 4 3 1

Pago cumplidamente los impuestos para obtener descuentos 37 51 6 5 1

Muchas personas no han pagado impuestos y no les ha pasado nada 10 20 14 44 12

Pago los impuestos para sentirme con derechos a exigir y reclamar 42 44 7 6 1


36 50 8 5 1

Pago los impuestos porque es un deber ciudadano 37 55 4 3 1

Trato de pagar lo menos posible por impuestos 19 36 9 25 10

70



En ambos años, los resultados son muy similares según estratos.

Comparemos los resultados de las respuestas políticamente correctas que están orientadas en el mismo sentido entre el 2001 y el 2003. Se observa una disminución en valor absoluto (TA + A) para el 2003, sistemáticamente en todos los ítems, aunque en cada uno de ellos está dentro del margen de error, lo que permite afirmar que el resultado fue idéntico:

TA + A 2003

TA + A 2001

Pago cumplidamente mis impuestos para evitarme multas y sanciones 92 94

Pago cumplidamente los impuestos para obtener descuentos 88 89

Pago los impuestos para sentirme con derechos a exigir y reclamar 86 90


86 87

Pago los impuestos porque es un deber ciudadano 92 94

En cambio se produce aparentemente un desplazamiento estadísticamente significativo desde A hasta TA:

TA 2003

TA 2001

A 2003

A 2001

Pago cumplidamente mis impuestos para evitarme multas y sanciones 40 32 52 62

Pago cumplidamente los impuestos para obtener descuentos 37 29 51 60

Pago los impuestos para sentirme con derechos a exigir y reclamar 42 30 44 60


36 25 50 62

Pago los impuestos porque es un deber ciudadano 37 30 55 64

Suma

71



Aunque no es más que una hipótesis (con alta probabilidad), los acontecimientos que trascendieron al público y que pudieron haber motivado transformaciones en los porcentajes de respuesta, produjeron un mayor convencimiento de los que ya estaban convencidos.

Falta una comparación de la pregunta en el otro sentido:

TA A I D TD Muchas personas no han pagado impuestos y no les ha pasado nada, 2001

4 24 7 38 14

2001 28 52 Muchas personas no han pagado impuestos y no les ha pasado nada, 2003

10 20 14 44 12

2003 30 56

No hay diferencias significativas.

Estos resultados, que tienen el problema de no preguntar de manera abierta sino en formulaciones “políticamente correctas”, indicarían nuevamente que no vale la pena, en este momento, hacer un programa de cultura tributaria si se trata de aumentar la concientización del grueso de la población. Y los niños pagarán cuando adultos, si ven a sus padres pagar con tanta conciencia tributaria.

Conocimientos sobre tributos

En el formulario de la encuesta de 2001 se encuentra la siguiente pregunta:

601 (2001) ¿Recuerda usted por cuáles conceptos se deben pagar impuestos en el Distrito? Espere las respuestas del entrevistad@ y en la lista de chequeo marque como máximo las primeras dos que mencione.

La pregunta requiere comentarios:

(1) ¿Por qué “Distrito” en lugar de Bogotá?;

(2) Se entiende que “en el Distrito”, ¿es lo mismo que “al Distrito”? Porque “en el Distrito” también se paga el impuesto a la renta, y el IVA, aunque no se pagan “al Distrito”. ¿Los redactores analizaron estas diferencias y decidieron? No se sabe, pues no hay documento que sustente la redacción de las preguntas, ni se conoce si hubo grupos focales (todo hace suponer que no);

72



(3) Lo más importante: ¿por qué se corta en “dos” el número de impuestos que recuerda? No parece haber ninguna razón que explique algo tan extraño, y veremos más adelante las consecuencias de este desliz. Como consecuencia del hecho de que el encuestador debe cortar en dos ocurrirá que aunque alguien supiera de más de dos impuestos no quedarían registrados sino los primeros dos, siguiendo un orden de recordación que puede o no ser arbitrario, pero que no mide si se conocen o se ignoran, sino “los primeros que recuerda”. Esto va originar un subregistro.

Veamos ahora las opciones de respuesta con las que marca el encuestador (ya que no las lee)

a. Por un predio b. Por un negocio c. Por valorización d. Por un vehículo e. No sabe / no recuerda

Aceptemos que preguntar valorización como un impuesto, o señalarlo como tal, es un error que no importa, pues se trataría de una sutileza técnica que no trasciende a la inmensa mayoría de los encuestados. Pero el asunto de ordenarle al encuestador marcar “por un negocio” sí es muy problemático, porque impuesto a los negocios no hay. ¿Qué es un negocio? ¿Cada transacción económica de compraventa? ¿En inmueble en donde se compra, se vende o se producen, bienes o servicios? ¿El encuestador marcará “un negocio” cuando el encuestado diga “el IVA”, “el ICA”? ¿Qué debe marcar el encuestador cuando el encuestado diga “a la renta”? ¿Al patrimonio? ¿A la gasolina? ¿A las ganancias ocasionales?

Incluso la categoría que debe seleccionar el encuestador, “por un predio”, es ambigua, pues los predios también se incorporan a la declaración de renta como patrimonio. Y está el impuesto al patrimonio.

Ahora veamos las respuestas, aunque la pregunta tiene tantos errores que parecería que no vale ni la pena reseñarla.

2001No sabe no responde 20 Por un predio 71 Por un negocio 27 Por valorización 20 Por un vehículo 27

Todo se vuelve muy interesante cuando se comparan las respuestas con las del año 2003 a la misma pregunta:

73



2001 2003No sabe no responde 20 13 Por un predio 71 78 Por un negocio 27 28 Por valorización 20 34 Por un vehículo 27 47

El mejoramiento en algunos de estos indicadores es tomado como uno de los éxitos de cultura ciudadana, en particular en cultura tributaria, a pesar de la ambigüedad de las preguntas; este debate es importante porque la pregunta es ambigua: (“en el distrito”, “al distrito”), y como se analizará más adelante, entre las cinco ciudades más importantes, los bogotanos son los más confundidos entre lo que se paga a la nación y lo que se paga al gobierno local.

Comencemos por la única opción de respuesta que es realmente clara, NS/NR. Una disminución del 20 y al 13% es significativa dentro de los márgenes de confianza, y delata lo que podría ser un mayor conocimiento de los impuestos, pero en la confusión de los bogotanos sobre los impuestos a la ciudad y los impuestos a la nación es difícil de atribuir al programa de cultura tributaria, incluso atribuirla a las circunstancias locales de gobierno: durante el período el gobierno nacional también originó un debate gigantesco sobre los impuestos, al promover el impuesto de guerra o impuesto al patrimonio, con peleas con la Corte y demás gustos del uribismo. Ahora, lo que sorprende es el cambio en recordación del impuesto de vehículos, pues nada ocurrió en este período que pueda ser responsable de un cambio tan contundente. Si las encuestas tienen algún sentido como instrumento científico, este cambio tiene que explicarse.

En las encuestas, como en tantas cosas, el monstruo está en el detalle. Las preguntas 2001 y 2003 son idénticas, pero las instrucciones dirigidas al encuestador NO. Mientras en la encuesta del 2001 se le dio al encuestador la instrucción “Espere las respuestas del entrevistad@ y en la lista de chequeo marque como máximo las primeras dos que mencione”, en el 2003 la instrucción era: “Espere las respuestas del entrevistado y en la lista de chequeo marque las que mencione”. (¡!). Esa diferencia explica perfectamente cualquier diferencia de recordación (con excepción de NS/NR, razón por la cual lo consideramos como único indicador de logro válido). En particular la diferencia en las instrucciones al encuestador en ambos trabajos de campo explica el aumento sorpresivo en la recordación del impuesto a los vehículos: la mayoría de los entrevistados no poseen vehículo, así que recordarlo en tercera instancia era más que esperable; se le dio la oportunidad de que dijera más que dos, lo más probable es que el tercero o el cuarto fuera “los vehículos”.

74



Tercera pregunta: corrupción

Uno de los modelos sobre disposición a tributar supone la existencia de un mediador entre la conciencia tributaria y la tributación efectiva: la percepción sobre corrupción.

Emplearemos algunas preguntas de las encuestas de culturas para auscultar esta relación.

602 (encuesta 2001) ¿Sabe usted en que se utilizan los impuestos que pagan los ciudadanos en la ciudad de Bogotá? Espere las respuestas del entrevistad@ y en la lista de chequeo marque como máximo las primeras cuatro que mencione.

Las opciones de respuesta:

a. Para el arreglo y mantenimiento de las vías b. Para el arreglo, mantenimiento y construcción de escuelas, hospitales, centros de servicios, parques, escenarios deportivos, etc. c. Para prestar mejores servicios públicos a la ciudadanía d. Para que se los roben e. Para pagar la burocracia f. Para mejorar la seguridad de la gente g. Otra, ______________________________ h. No sabe / no recuerda

Las opciones de respuesta son complicadas. El c por ejemplo es “para prestar mejores servicios”, ¿No sería mejor “para prestar servicios”? En la opción b se refiere a infraestructura de varios tipos; en la opción c se permite confundir servicios públicos domiciliarios con todo tipo de servicios públicos. La opción menos confusa es la d. La e puede tomarse como “denigratoria”, o como reconocimiento de que al alcalde y a otros hay que pagarles un sueldo. Todo indica que el entrevistador era el que agrupaba las respuestas, lo que hace dudar de los resultados. Así que la pregunta parece útil especialmente en los ítems NS/NR y en la suma de burocracia y robar, que delatan desconfianza sobre el aparato de Estado, si no se interpreta “en burocracia” a la manera weberiana. En la reseña de resultados no aparece g. Las respuestas son:

2001Arreglo y mantenimiento de vías 49 A y M de escuelas, hospitales, etc 42 Prestar mejores servicios públicos… 18 Para que se los roben 20 Para pagar burocracia 15 Para mejorar la seguridad de la gente 5 NS/NR 25

75



O sea, pensando en lo que puede obtenerse de esta pregunta, el 35% dice que “para que se los roben” + “en burocracia” y el 25% declaró ignorar o no responder.

La pregunta reaparece como CE20 en el 2003 en un formulario que llamaron de convivencia. A diferencia del 2001, que limitaba a cuatro respuestas, aquí no hay un tope en las instrucciones para el entrevistador, y nuevamente él es el encargo de clasificar. Pero los ítems de clasificación son diferentes:

a. En arreglo, mantenimiento y construcción de infraestructura física de la ciudad (vías, parques, escenarios deportivos) b. En salud y educación c. Para prestar mejores servicios públicos domiciliarios a la ciudadanía d. Se los roban e. En burocracia f. En mejorar la seguridad en la ciudad g. Otra, ¿cuál? h. No sabe/No recuerda (sic)

Dadas la situación de incomparabilidad, las mejores opciones que se pueden comparar son las que aparecen en la columna adicionada:

2001 2003 Arreglo y mantenimiento de vías 49 A y M de escuelas, hospitales, etc 42 Prestar mejores servicios públicos… 18 Para que se los roben 20 31 Para pagar burocracia 15 15 Para mejorar la seguridad de la gente 5 NS/NR 25 14

No parece que el hecho de haber eliminado la restricción de solo cuatro respuestas pueda ser la causa de la disminución en NS/NR (a la que algunos podrían arriesgarse a indicar como mejoramiento de la cultura tributaria). Tampoco parece haber sido tan influyente en el aumento en más del 50% en la opción “para que se los roben”, que pasó entre el 2001 y el 2003 de 20% a 35%. Punto negativo para el gobierno que terminaba, pues indudablemente si el resultado hubiera sido favorable lo habrían reseñado.

La pregunta fue formulada en forma idéntica a esta última en el 2007 (Encuesta de culturas). El resultado fue así, en lo que estamos discutiendo aquí:

2001 2003 2007 Arreglo y mantenimiento de vías 49 A y M de escuelas, hospitales, etc 42 Prestar mejores servicios públicos… 18 Para que se los roben 20 31 26

76



Para pagar burocracia 15 15 26 Para mejorar la seguridad de la gente 5 NS/NR 25 14

En palabras: si las dos preguntas resaltadas son una manera de censurar al aparato de Estado, esa censura va creciendo sistemáticamente…

2001 352003 462007 52

La siguiente pregunta aparece en el formulario de 2003 y se refiere al tema de robo de los impuestos:

CE21c (encuesta 2003): En seguida, leeré algunas frases acerca del manejo del dinero de los impuestos. Por favor, dígame si está totalmente de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo, o en total desacuerdo. c. El dinero de los impuestos va a parar a manos de los corruptos o se los roban

Las opciones de respuesta (no se dice en la pregunta si el entrevistador debía leer las opciones) incluían el intermedio, “indiferente”. Sumando los que están totalmente de acuerdo y de acuerdo con la frase, el total es 58%, bastante uniforme en bajo (estratos 1 y 2) y medio (estratos 3 y 4), pero menor en 5 y 6. Es un resultado aún más alto que obtenido sobre el mismo tema en la pregunta recién reseñada (pasó del 31 al 58%). La diferencia entre los dos está en que el segundo caso la pregunta “evoca” una respuesta a través de un estímulo directo. Como medida de “desconfianza” del contribuyente es mejor la primera.

Si aceptamos este criterio, también tenemos que desechar preguntas realizadas en el 2003 con las cuales puede justificarse u orientarse un programa de cultura tributaria.

7.4 Encuesta específicas sobre temas tributarios (2002/3)

En el marco de una relación conflictiva con el concejo de Bogotá signada por una discusión permanente acerca de la reforma tributaria, en la que estaban presentes hipótesis de parte y parte sobre las percepciones de los bogotanos sobre la tributación local, la Secretaría de Hacienda financió parcialmente un módulo sobre impuestos en la VII etapa de la Encuesta Social de Fedesarrollo. El trabajo de campo se realizó en septiembre del 2002 y fue publicada en papel en octubre de 200357.

57 Percepción ciudadana de la tributación en Bogotá y su comparación con otras ciudades. Secretaría de Hacienda Distrital, Serie de ingresos y gastos públicos, No. 2, octubre 2003.

77



Por los argumentos en su introducción, la investigación parece hacer sido sugerida con la idea de convertirse en un argumento más en el debate entre el ejecutivo y el concejo. Veamos cómo lo presentaron:

La creación o aumento de los impuestos es uno de los temas más discutidos en la capital del país, en razón de los continuos enfrentamientos entre la Administración y el Concejo Distrital. Una mayoría en el Concejo sistemáticamente se opone a las propuestas de incremento de tarifas y de creación de nuevos tributos…

La actitud ciudadana contrasta con la posición del Concejo: el actual alcalde fue elegido a pesar de haber prometido incrementos de impuestos y se produjo un fenómeno excepcional de progreso en la cultura tributaria como producto de la campaña “110% con Bogotá”, pues miles de contribuyentes pagaron voluntariamente un 10% adicional en los impuestos predial, industria y comercio y vehículos. Estos resultados, que para algunos expertos son sorprendentes, parecen confirmar que las campañas de difusión informativa (transparencia) y el amplio debate sobre la necesidad y validez del cobro de nuevos impuestos, acompañados de la rendición de cuentas sobre el gasto que se financió con estos recursos, constituyen el mejor camino para desarrollar una política tributaria exitosa, camino que la ciudad viene recorriendo desde hace varios años mediante sus proyectos sobre cultura ciudadana, entre los cuales se destaca el tema de la cultura tributaria. El recaudo de impuestos requiere no sólo de un soporte institucional, legal y formal, sino también de la legitimidad que motive a los ciudadanos a cumplir este deber.

Aquí hay dos argumentos: contrastan la actitud del concejo con la actitud ciudadana, debido a que “miles de contribuyentes pagaron voluntariamente”. Ya lo analizamos en la sección anterior pero conviene resaltar que a pesar de lo excepcional de la propuesta, de lo novedoso y de todo el esfuerzo de comunicación hecho alrededor de ella, los miles son en todo caso un porcentaje muy bajo de todos los contribuyentes, suficientemente bajo para no constituirse en una refutación contundente a la posición del Concejo.

Pero además las respuestas de la encuesta tampoco son lo que cabría esperar para una ciudad que ha contado con varios años de “cultura tributaria”. Ciertamente, las capitales sufren lo que se llama “enfermedad de la capital”, lo que significa que sus habitantes sienten más la presencia del nivel nacional que las otras ciudades. Por ello es posible que confundan el nivel nacional con el local. Pero al mismo tiempo, su contraparte es la tradic…

Para mostrarlo vamos a reseñar dos resultados de la encuesta: El gráfico siguiente reproduce uno de los resultados de la encuesta:

78



Los autores del estudio lo reconocen: la suma de respuestas equivocadas y NS/NR en Bogotá es más alta que el total nacional. Lamentablemente los autores no presentan la

79



comparación ciudad por ciudad, en la que las diferencias, claro está, serían mayores, pues el valor bajo de Bogotá presiona el promedio hacia la baja.

La respuesta a la pregunta siguiente también se podría justificar mediante la hipótesis de la “enfermedad de la capital”, pero tampoco es halagüeña:

Como era de esperar, en general todos prefieren pagar impuestos al municipio. Pero luego del proceso de transformación de Bogotá, tan reseñado por los medios de comunicación y respaldado con evidentes mejoramientos en prestación de servicios y en espacio público, y en deliberación pública sobre la importancia del pago de tributos que fueron necesarios para que esos cambios positivos se produjeran, también era de esperar que Bogotá fuera campeona en esta diferencia. Y no resultó.

8. Modelos de impacto en cultura tributaria

Veamos una lista no exhaustiva de afirmaciones alrededor de los temas tributarios que aparecen en entrevistas, documentos oficiales, proyectos de inversión, análisis de gestión, etc, a partir de 1995:

• Formar niños y jóvenes en principios y valores que consoliden una nueva percepción del tributo

• Se diseñaron estrategias pedagógicas basadas en juegos • Si se quiere lograr una transformación de largo plazo, es necesario partir de los

niños • Cartillas, y otras acciones para incentivar la inclusión del tema tributario local en

los PEI • Formación del futuro contribuyente

80



• Sin la participación de los actores socioeconómicos del ciclo tributario es imposible lograr el aumento del cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias

• El deber de dar, el derecho a recibir • Concientizar al contribuyente sobre la bondad de los impuestos • Pacto por el Tesoro [como] una estrategia pedagógica sobre el origen de los

recursos públicos con el que se construyó la escuela • El contribuyente se da cuenta que la administración tributaria sabe que existe • La gente paga impuestos porque ve obras y sabe que la plata no se la roban; las

obras realizadas se constituyeron en el argumento de fondo a favor de una reforma tributaria

• Se ha consolidado una sólida cultura tributaria en la cual cada vez más contribuyentes pagan sus impuestos en forma voluntaria

• La consolidación de la cultura tributaria debe girar en torno a estrategias educativas dirigidas a los ciudadanos y no sólo a los contribuyentes

• La comunicación y la lúdica son herramientas fundamentales para introducir el tema de la cultura tributaria en diferentes grupos de ciudadanos

• Cultura tributaria fue la expresión de cultura ciudadana en el tema de los impuestos

• Fortalecer las relaciones entre los ciudadanos y la administración distrital para incrementar los ingresos del Distrito con base en una mayor aceptación del deber de tributar

• Generación de una nueva cultura tributaria, con un importante incremento del cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias de los contribuyentes

• Mensajes para aquellos en la política que creen que nadie quiere ni puede pagar más impuestos

• Pague por ver • Cultura tributaria debe ser un sello de gobierno, un compromiso desde lo alto, y no

una campaña del cobrador de impuestos. • Pagar impuestos nos hace ciudadanos. • Concientizar a la ciudadanía del papel de los tributos en el financiamiento de las

necesidades de bienes y servicios, y en particular de la importancia de los mismos en la redistribución del ingreso y la riqueza, como condición necesaria para la construcción de justicia social.

• Los impuestos son la forma más importante de solidaridad.

Estas frases dejan ver ideas y expectativas de diversos gestores públicos que en Bogotá han estado relacionados en los últimos años con el tema. Como hemos visto, bajo cultura tributaria se agrupan diferentes tipos de acciones según el talante del alcalde y del secretario/a de hacienda; también hemos visto que cuando se intentan verificar, las realidades de muchos entusiasmos pueden resultar menos apoteósicas de lo soñado. Y la incertidumbre de algunas verificaciones clamaría por mejores técnicas de verificación, no por negarse a verificar.

81



De manera natural, en parte por la obligación de atender funciones que son fáciles de formular pero muy difíciles de realizar, a menudo los gestores públicos no sustentan sus expectativas sobre una previsión cuidadosa sino sobre sus buenos deseos y su voluntad de hacer las cosas bien. De hecho, es propio de la política hacerlo. Weber (1992) lo afirma en un momento de descuido: “no se conseguiría lo posible si en el mundo no se hubiera recurrido a lo imposible una y otra vez”, pero como Machado también puede tener razón: “de cada diez cabezas nueve embisten y una piensa”, el asunto es saber qué se arriesga y cuánto vale. En esta sección trataremos de explicitar los modelos de impacto que subyacen tras la relación generalmente implícita entre las acciones y algunas declaraciones, incluyendo entre éstas el impacto esperado.

Partimos agrupando las acciones que se reseñan en los informes de gestión bajo cultura tributaria (definición ostensiva de la misma) y clasificándolas en laTabla 11.

Tabla 12. Clasificación de las acciones de cultura tributaria

Item de clasificación Acciones

1 Cultura tributaria “estrictamente hablando” (ver sección 2)

a. Difusión empleando diferentes medios: folletos, plegables, afiches, pendones, prensa escrita, tv, radio, internet, de mensajes alusivos a qué son los impuestos y en qué se invierten. Aquí no estamos apuntando a la información (fechas de vencimiento, etc…), sino a los mensajes dirigidos a “sensibilizar” al contribuyente o al ciudadano. b. Free press de propuestas de gestión tributaria (¿mientras más osadas, mejor?), como el 110%58, reformas tributaria, impuesto a los garajes59; en general deliberación pública acerca de temas tributarios. c. Acuerdos con establecimientos educativos y/o la Secretaría de Educación, acompañados o no con módulos de instrucción elaborados por la Secretaría de Hacienda, para incluir el tema tributario en el currículo; visitas puntuales de equipos de la Secretaría de Hacienda a los colegios60.

2 Mejoramiento del servicio al

Mejorar la atención a quien busca asesoría; mejorar las instrucciones de formularios, especialmente aquellos dirigidos

58 Aunque surgió pensada como una fuente de ingresos cuyos resultados podían facilitar la aprobación de un proyecto de acuerdo de alza de impuestos, la figura es interesante en sí misma como mecanismo para aumentar la conciencia tributaria. No ha sido entendida así por los gobiernos que siguieron al que lo puso en práctica. 59 En un momento de su segundo mandato, suponemos que un poco en chanza un poco en serio, Mockus propuso un impuesto a los garajes. ¡Mayúsculo escándalo generó! Esta propuesta magnificada por la prensa, produjo un buen número de comentario anti‐tributos. 60 El hecho de que este programa se hubiera hecho con los colegios públicos, amerita una interpretación que no haremos aquí.

82



contribuyente a “ciudadanos consumidores” y a pequeños comerciantes. Facilitar los medios de pago.

3 Anuncio de fechas de vencimiento con convocatoria a pagar

Por medios masivos, en espacio público, se ha convertido en una modalidad rutinaria para reforzar una rutina anual. Se aprovecha para enviar mensajes meditados sobre “conciencia tributaria”

4 Acercamiento directo a omisos, evasores, etc…

Fiscalización y cobro

5 Orientación, formación específica sobre reglamentos, tasas, etcétera

Talleres a profesionales, gremios o personas que tienen una relación directa con las formalidades del pago de impuestos.

8.1 Modelos de impacto de la cultura tributaria El tema de mayor interés en este documento es el número 1, y la pregunta que hay que responder en esta sección es: ¿cómo se piensa en cada caso que las acciones previstas en la segunda columna se relacionan con la lista de afirmaciones del comienzo de la sección?

Vamos a hacer este análisis a partir de la siguiente idea simplificadora:

Eficacia del modelo de impacto =

Eficacia de la modalidad de interacción x cubrimiento y eficacia de la estrategia de escalamiento

Los dos factores se multiplican entre sí. De esta manera, si la modalidad de interacción es muy eficaz, pero el cubrimiento de la estrategia de escalamiento es materialmente cero, la eficacia del modelo de impacto será materialmente nula. Lo mismo al contrario: si el cubrimiento de la estrategia es muy alto, pero el mensaje es equivocado, inentendible, etc., la eficacia del modelo de impacto será nula.

8.1.1 Modelo de sensibilización (a en la Tabla 11) Es el modelo más universal, pues es el más afín a las campañas publicitarias, que en el caso de promoción de bienes y servicios da muestras de tener éxito. Lo más común es que el diseñador considere que puede ingeniarse una frase y una imagen-sonido que conmueva a un grupo amplio de población objetivo que no se ha dado cuenta de algo o

83



que requiere del refuerzo para percatarse de ello. Será más o menos exitoso según qué tanto el diseñador da en el clavo.

La eficacia de la modalidad de interacción, para el caso de los impuestos, es baja. Si está dirigido a las personas no sensibilizadas (rara vez desprevenidas), entonces cae sobre un imaginario consolidado, y es improbable que lo transforme masivamente, pues por la propia naturaleza de la modalidad y de la estrategia de escalamiento no puede contener más que una idea. Ahora, si está dirigido el mensaje a personas ya sensibilizadas, pues no hace falta.

Por otro lado, en primera instancia el cubrimiento de la estrategia de escalamiento es alto, pues puede llegar a muchas personas, pero la eficacia es baja, porque el ruido comunicativo es muy alto. Para superar la publicidad de cientos de otros mensajes, debe ser muy repetido, y entonces se vuelve muy costoso.

En definitiva, el producto…

Eficacia de la modalidad de interacción � cubrimiento y eficacia de la estrategia de escalamiento

dará un valor bajo.

Esto explica por qué este tipo de campañas tienen tan pobres resultados. Los gobernantes – y ahora las empresas bajo la modalidad de “responsabilidad social empresarial” – acuden a ellas no tanto con la idea de producir impacto en la actitud que promueven, sino con la idea de reforzar su imagen. La televisión abierta colombiana está inundada de publicidad de “seamos buenitos”, muy ingeniosa y de alta calidad, y a pesar de eso seguimos “siendo malitos”. Los funcionarios, asesorados por publicistas, seguirán buscando la piedra filosofal, el mensaje y la imagen “clara y distinta”61 para producir el cambio, pero no llegará. La experiencia de cultura ciudadana durante los años 95-97 permitió reconocer que la publicidad solamente debe aplicarse cuando viene acompañada de otras acciones62. Por ejemplo, en un período en que se están transformando rutinas a través de otras acciones, el acompañamiento de publicidad puede ser importante. En el caso de los impuestos, como ya se vio, el trabajo ya está hecho: un altísimo porcentaje de ciudadanos da respuestas aceptables acerca de la función de los impuestos. El porcentaje que no está sensibilizado no será convertido a través de un mensaje publicitario ingenioso.

8.1.2 Modelo de democracia deliberativa (b en la Tabla 11) La modalidad de interacción se funda en la idea de un diálogo honesto entre el gobernante y el público. Por “honesto” se indica que los interlocutores están movilizados

61 Con el debido respeto hacia René Descartes… 62 En este período se aprendió mucho por vía negativa: hubo más campañas de publicidad en medios de las que eran convenientes.

84



por la necesidad de llegar a la verdad, dentro de los rangos que mutuamente van acordando, y no por el afán de ganar una discusión.

En escenarios cerrados con pocas personas esta interacción es muy eficaz: en ellos es posible convencer racionalmente, e incluso sensibilizar a través de la convicción. Últimamente se ha trabajado mucho en experimentos controlados con estrategias que incluyen performances, y han resultado exitosos en pequeños grupos. Luego, la eficacia de la modalidad de interacción es alta.

Por otro lado, la estrategia de escalamiento está basada en la visibilidad del gobernante (Bromberg, 2003). El negocio de las noticias hace que los gobernantes estén rodeados de un sinnúmero de periodistas, ávidos de información para crear noticias. Los gobernados, por su parte, prestan atención al gobierno. La oposición está presta a contestar. Así que una opinión, una propuesta del alcalde, permite un diálogo abigarrado, algo desordenado, a veces un monólogo colectivo (con la ciudadanía, se dice), a través de los medios. Pero en el escalamiento se pierde la racionalidad de la deliberación, para convertirse en un performance colectivo de resultados inciertos. El problema está en que este tipo de comunicación requiere del talante de un alcalde que se concentre en ella, no es “del cobrador de impuestos”. En realidad, la práctica discursiva que ha pretendido Mockus es propia de su talante (Bromberg, 2003). Así que la eficacia de este modelo de impacto es alta y su cubrimiento es alto, pero no es universalizable.

8.1.3 Modelo “educad al niño y no tendréis que castigar al hombre” (c en la Tabla 11) El modelo de interacción aquí es el siguiente: el comportamiento de un adulto está fuertemente determinado por lo que se les enseñó durante su vida escolar, en particular por lo que se les enseñó de niños. Luego, si cuando son niños se les da una clase bien diseñada sobre tributos, serán buenos contribuyentes.

Esta descripción parece muy cruda, pero es el modelo. Hemos subrayado “fuertemente”, porque puede ser la palabra clave. Si se cambia “fuertemente determinado” por “algo determinado”, la afirmación cobra mayor validez. Pero entonces habría que preguntarse cuál es el umbral por debajo del cual una experiencia pedagógica se diluye hasta desaparecer en el océano de interacciones de formación, a lo largo de 12 años de escolaridad. Los niños son más receptivos a la interacción con los entusiastas equipos de talleristas que vienen a interrumpir la vida escolar, y tal vez por eso se hace énfasis en ellos, porque es más fácil interactuar con ellos, comparados con los adolescentes, indiferentes y rebeldes en sus últimos años de vida escolar. Los niños se resisten menos, y además se diseñan estrategias de juego para hacerles llegar el mensaje. Y jugarán más tarde otras cosas, y volverán a jugar, todo el año. Lloverán cantidades de estrategias lúdico-pedagógicas de todas las entidades distritales, que también han llegado a la conclusión de que hay que educar al niño. Es una enfermedad mundial: “se está viendo a la escuela como el lugar donde los niños serán inoculados contra todos los males sociales y en el que se les inculcarán todas las virtudes” (Levin, 2008).

85



Por el lado de la estrategia de escalamiento el asunto no se ve mejor. Una de las estrategias es contratar un equipo que vaya a los colegios. El número de establecimientos educativos (¡todos públicos!) vuelve a ser un vaso de agua en el océano.

Como se ve, ambos factores son bastante bajos: la eficacia del modelo de impacto es bastante baja.

Es claro que cuanto más pertinente sea la educación, mejor. La solución a los problemas de este modelo está en que el colegio asuma la formación adecuadamente. La Secretaría de Hacienda lo hace, y quizás debe seguir haciéndolo porque los costos son bajos y si ella no lo hace materialmente nada lo hace, pero los resultados son inciertos, porque actualmente lo que se impone en la educación (pública) es enseñar una prolongada lista de derechos, no de obligaciones.

7.2 Otras modalidades de acción clasificadas históricamente como cultura tributaria

Los numerales 2, 3 y 4 son prosaico cumplimiento de funciones, y claro está, las acciones correspondientes deben seguir haciéndose. Tienen la ventaja de ser fácilmente cuantificables en costo y en cobertura, y quizás en impacto. Se han incluido aquí como cultura tributaria porque a partir de 1995 han venido siendo acompañadas de diversas formas de comunicación meditada, el tema de la próxima sección.

9. Comunicación meditada

La transformación de Bogotá en los últimos años, desde la Constituyente pero especialmente a partir de 1992, ha sido movilizada por cambios en las instituciones formales (régimen). Éstas han ido abriendo caminos para la concreción de nuevas expectativas sobre lo que sus habitantes esperan de los demás (cultura ciudadana) y lo que esperan de los actores políticos y de la política (cultura política, expresada en climas de opinión). Es decir, han abonado la transformación, más lenta, incierta y compleja, de las reglas informales.

A lo largo de este estudio hemos mirado en detalle uno de estos aspectos, el de la cultura tributaria, entendida como el universo de representaciones sobre los impuestos y sus relaciones con el compromiso individual y la acción pública, y el régimen de tributos: los cambios en las reglas, en la forma de tramitarlas, y especialmente en la entidad a cargo de todo esto, la que condensa los expertos y baquianos en la tarea de recaudar los tributos. Una vez la entidad ha ido enfrascándose en su rol, para sus funcionarios tiende a ser evidente que cada ciudadano no es más que es un contribuyente. Es decir, una entidad de esta naturaleza no tiene más remedio que volverse fiscalista. Asuntos de la especialización.

86



Por esa razón es importante el énfasis en una comunicación meditada en cada forma de presentarse frente a unos ciudadanos que aún no dan por “dada” su relación con los tributos, a pesar de las rutinas – ritos – que se han venido estableciendo, y que explican en buena parte por qué se pagan los diferentes tributos: porque se cobran “rutinariamente”. Los programas de cultura tributaria clasificados como 2, 3, y 4 en la Tabla 11 son, en buena parte, actividad rutinaria aderezada con una reflexión sobre los reglamentos y las acciones tributarias como actos de comunicación, es decir, de lo que las acciones de las autoridades públicas en el tema tributario conllevan en creación de sentido – no sólo de valor, como se ha vuelto de moda decir en la nueva gerencia pública – para los ciudadanos.

A partir de 1995 ha habido un cambio sustancial en la manera como el gobierno bogotano se comunica con los ciudadanos sobre el tema tributario, y esto ha producido un impacto sobre el clima de opinión frente a los tributos. Posiblemente también ha tenido impacto en la manera como los ciudadanos realizan declaran en las encuestas que tocan los temas tributarios, pero esto no es posible medirlo porque no tenemos encuestas sobre el tema realizadas en los años previos. 11) Las rutinas y rituales que implican las obligaciones tributarias de los ciudadanos, creadas por la Secretaría de Hacienda en cumplimiento de sus funciones, son el momento apropiado para la creación de sentido sobre los tributos. En la comunicación de noticias a los ciudadanos, en la recordación de fechas, en los textos de los formularios, en la atención que se brinde a quien lo solicite, etc., es necesario continuar con el lenguaje que ha venido acompañando el tema de pago de tributos de 1995. Se considera que puede ser la mejor manera de preservar una actitud favorable hacia los tributos por parte de la ciudadanía, así como de contener los impulsos de los actores políticos que rentarían de desandar lo conseguido.

87



10. Recomendaciones a partir del estudio

1) Las encuestas de cultura ciudadana y los datos de pago cumplido de predial muestran que evidentemente, la Bogotá de hoy está en la siguiente condición: prevalece el comportamiento “pago dado que los demás están pagando”…, frente al comportamiento “no pago porque no veo que los demás estén pagando”. Esta situación debe tenerse en cuenta para no llover sobre mojado. Ya hay una tarea lograda, la función de la DDI es mantener la legitimidad de un sistema ya ganado. NO es lo mismo actuar sobre esta situación que sobre la situación que vivía la ciudad en 1992 e incluso en 1995.

2) No es correcto plantearse mejoramiento en índices en declaraciones evocadas (preguntas en encuestas) que están muy altos. Un 86% de los bogotanos responde lo políticamente correcto acerca del deber de tributar. Plantearse un mejoramiento marginal del 2, del 3, del 4% no sería medible, y posiblemente sea imposible, pues el 15% que ya no está de acuerdo manifiesta comportamientos que no se corrigen con “sensibilización”, sino con persuasión frente a la sanción. En otras palabras, si había que hacer un trabajo, ya está hecho.

3) Antes de cualquier empeño en pretender mejorar mediante acciones de CT el cumplimiento del pago de tributos (mal llamado voluntario en algunos documentos por el hecho de que se paga a tiempo) es necesario entender la situación de los que no pagan. Es muy posible que una buena porción de ellos esté en condiciones económicas difíciles, y frente a ellos no hay más que llegar a acuerdos mediante comunicación directa.

4) La idea de formar la responsabilidad tributaria desde la escuela para tener mayor conciencia de adulto es correcta, pero en abstracto. Por supuesto que mientras más pertinente sea el discurso formal en la escuela frente a la sociedad que estamos construyendo y queremos construir, y más eficaces los métodos pedagógicos (que hace rato se supone superaron la idea de que el niño es un mente en blanco para que cualquier proyecto lúdico pedagógico lo deje “marcado de por vida”), pues tendremos un mejor ciudadano. Pero eso no quiere decir que valga la pena que un grupo de la Secretaría de Hacienda pase un ratico por los colegios a hacer una actividad efímera. Las mediciones que en buena hora se ha esforzado en hacer el equipo de cultura tributaria sobre el impacto de estas acciones que siempre serán una isla en el gigantesco océano de la formación de los niños, no dicen nada sobre transformaciones en el largo plazo. En las escuelas públicas, muy rápidamente los niños tendrán que vérselas con maestros públicos que en general manejan un discurso anti-estado. Las acciones de la Secretaría de Hacienda en el tema no son más que vasos de agua dulce vertidos en el mar. Mucho menos que arar en el mar, como dijo un célebre bolivariano: Bolívar.

88



5) La situación de ignorancia de los bogotanos frente al tema tributario es pavorosamente mala, y eso a pesar de todo lo que se ha hecho en 15 años sobre el tema tributario. No es fácil entender la marginalidad de los conceptos básicos de gobierno entre los ciudadanos. Unas preguntas bien formuladas en la próxima encuesta de culturas del Observatorio de la Secretaría de Cultura podrían darnos información que una encuesta pequeña no produce. Se ve a todas luces que cualquier esfuerzo directo de la Secretaría de Hacienda por mejorar estos índices ha sido improductivo y posiblemente seguirá siéndolo.. Lo constatan 15 años de gestión intensa en el tema.

6) Dadas las condiciones descritas en los tres numerales anteriores, la tarea en cultura tributaria de la Secretaría de Hacienda y su DDI es la comunicación meditada. Una entidad que puede ser la única del Distrito (afirmación atrevida, pero quizás demostrable) que ha logrado mejoramiento continuo en medio de las diferencias, debe pasar a capitalizar experiencia en términos de la comunicación y persuasión de los ciudadanos sobre temas tributarios, frente a comunicación individualizada (fiscalización y cobro) como en la comunicación masiva rutinaria.

7) La DDI no debe descuidar en su rodaje del ciclo anual que de sus acciones depende el reforzamiento de rutinas-ritos anuales. El gobierno distrital no tiene que recordar a los bogotanos que llegaron los meses decembrinos y las navidades. Pero sí tiene que recordar que llegaron las fechas para cancelar tributos. Como pareciera que los ciudadanos ya lo sabemos, no se puede descartar que a alguien se le ocurra que enterarse de las fechas de vencimiento es responsabilidad de los ciudadanos y deje la Secretaría de invertir recursos en ello. Sería un error.

8) La comunicación meditada acompañando acciones técnicamente bien fundamentadas es la única protección frente a los cataclismos políticos. El manejo de los millones de situaciones individuales siempre producirá errores, y siempre los medios de comunicación estarán atentos para volverlos noticia. Es su lógica y no vale la pena extrañarse y calificarlos de antigobiernistas.

9) Los efectos de las acciones de fiscalización y cobro, inclusive las persuasivas o preventivas, son medibles, y en esos casos es posible fijarse metas realistas en términos de costo-beneficio. Ellas no son estrictamente cultura tributaria. Deben ser técnicamente bien diseñadas y acompañadas de comunicación meditada.

10) Las actividades de formación en varios niveles (mientras no sea a niños y jóvenes, claro está): en las universidades, frente a los contadores públicos, frente a empresarios, son siempre relevantes. No es estrictamente cultura tributaria, pero la Secretaría las ha englobado en ocasiones como tal y no conviene que las abandone. Las entidades hacendarias de los niveles subnacionales de gobierno siempre tendrán que preocuparse por la formación en el tema pues, a diferencia de las normas nacionales tributarias, no generan espontáneamente la oferta de formación especializada en el mercado educativo.

89



11) Los expertos que se encargan del rodaje administrativo e incluso de trazado de políticas de una entidad como la Secretaría de Hacienda en general no son buenos comunicadores, ni buenos maestros. Tienden a basar su argumentación frente a grupos de ciudadanos en la razón burocrática: dura lex, sed lex (dura es la ley, pero es la ley) argumentación floja cuando se está en proceso de creación de legitimidad tributaria. A las preocupaciones del numeral anterior podría agregársele la idea de formar comunicadores en el tema tributario, así como formar especialistas tributarios en los temas de comunicación.

90



Referencias

Bromberg, Paul (2003). Ingenieros y profetas, En: Observatorio de Cultura Urbana (ed.). Reflexiones sobre cultura ciudadana en Bogotá.

Bromberg, Paul (2004) “Una interpretación del debate sobre el diseño institucional de Bogotá”. En: Bogotá, sistema político y cultura democrática. Editora: Ana Rico de Alonso. Departamento Administrativo de Acción Comunal, Instituto Distrital de Cultura y Turismo. Bogotá.

Bromberg Paul (2005). ¿Son perdurables los cambios en cultura ciudadana? Las huellas de cultura ciudadana. Bogotá. En: Bogotá un evento una década. Cámara de comercio de Bogotá.

Castaño Duque, Fidel Antonio, 2002. Evaluación de la administración tributaria en Bogotá. Fidel. En: Análisis coyuntural y perspectiva de las finanzas de Bogotá. Informe final. Juan Gonzalo Zapata, Jorge Armando Rodríguez, Fernando Zarama, Fidel Castaño. Contraloría Distrital, Personería Distrital, Mimeo.

Gargarela, Roberto (1999) Las teorías de la justicia después de Rawls. Paidós, Estado y Sociedad, Barcelona.

Guerrero, Arturo (1995) Anarcoiris. Textos causales. Editorial Tiempo Presente. Bogotá.

Kalmanovitz, 2001. Las instituciones y el desarrollo económico en Colombia. Norma, Colección Vitral. Bogotá

Levin, Ben: "Curriculum Policy and the Politics of What Should Be Learned in Schools." The SAGE Handbook of Curriculum and Instruction. 2008. SAGE Publications.

Manin, Bernard (1998). Los principios del gobierno representativo. Alianza Editorial, Madrid.

Rivero, Roy; Sojo, Carlos (2002). Cuitura tributaria en Costa Rica. FLACSO – Costa Rica. http://www.flacso.or.cr/Revista-Virtual.58.0.html

Rojas, Fernando; Alviar, Oscar (1985): Elementos de finanzas públicas en Colombia. Editorial Temis, Bogotá.

Sáenz, Javier (2003) Una pedagogía para la democracia, la civilidad, la seguridad, la comunicación y el disfrute. En: Bogotá para vivir 2001-2003. Balance de cumplimiento de compromisos del Plan de Desarrollo. Bogotá.

91



Saldías, Carmenza; López, Diego (2006). Continuidad y discontinuidad en la hacienda pública bogotana, 1992 – 2003. En: Continuidad y discontinuidad en políticas públicas en Bogotá, SDP-IEU. Mimeo.

SHD, 2007

SHD, 2007. Informe de gestión

Weber, Max (1992, [1917]), La política como profesión

Entrevistas

Castaño Duque, Fidel, Director Distrital de Impuestos, 1995-2000

Equipo de Cultura Tributaria, Dirección Distrital de Impuestos, 2007

Rodríguez Tobo, Pedro. Secretario de Hacienda Distrital 2004-2007

Saldías, Carmenza. Secretaria de Hacienda Distrital 1995 - 1997

Uribe, María Camila, Directora Distrital de Impuestos, 2001-2003

Periódicos

www.eltiempo.com

nombre del proyecto: cultura tributaria como política … · título del proyecto cultura...

Documents