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Nivel y composición del apoyo del Estado a la agricultura en Chile durante el periodo 1990-2017Jorge Ortega, Alberto Valdés

OFICINA DE ESTUDIOS Y POLITICAS AGRARIASmarzo 2019

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Nivel y composición del apoyo del Estado a la agricultura en Chile durante el periodo 1990-2017

marzo 2019

Autores:

Jorge Ortega, Alberto Valdés

Sistema de Información Estratégica

Notas de Políticas Agrarias, N° 1

Artículo producido y editado por la Oficina de Estudios y Políticas Agrarias -Odepa-

Directora Nacional y Representante Legal

María Emilia Undurraga Marimón

Informaciones:

Centro de Información Silvoagropecuaria, CIS

Valentín Letelier 1339. Código postal 6501970

Teléfono: (56-2) 2397 3000

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e-mail: [email protected]

OFICINA DE ESTUDIOS Y POLITICAS AGRARIASMarzo 2019

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Nibel y composición del apoyo del Estado a la agricultura en Chile durante el periodo 1990-2017

Índice

Resumen .........................................................................................................................................................................................................41. Introducción ...........................................................................................................................................................................................52. Clasificación de los apoyos del estado al sector agrícola......................................................................................73. Análisis de los apoyos al sector agrícola y su comparación con otros países............................134. Principales desafíos.......................................................................................................................................................................315. Conclusiones y recomendaciones....................................................................................................................................326. Bibliografía...........................................................................................................................................................................................33


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La intervención en los mercados agrí-colas es un fenómeno mundial. A fin de guiar esa intervención los gobiernos uti-lizan la política de gastos y de incentivos para estimular un desarrollo productivo competitivo y apoyo a los sectores de menores ingresos. Se construyen carrete-ras y se asignan fondos a la I&D, el Estado subsidia la inversión en regadío, se apli-can aranceles al comercio internacional (en el pasado se fijaban precios oficiales a productos e insumos), se implemen-tan programas focalizados de extensión y subsidios al crédito, y otras medidas de apoyo.. Estas representan intervenciones específicas en el sector. Sin embargo, otras políticas dirigidas al comercio y al manejo macroeconómico de la economía son a veces también de gran importancia para la agricultura, incluyendo políticas que afectan los salarios y condiciones del empleo, la tasa de interés, el tipo de cambio nominal y real, cambios en la pro-tección industrial, los acuerdos de Libre Comercio, y otras intervenciones que in-fluyen en como el sector se ajusta a sus oportunidades relativas a otros sectores que compiten por la mano de obra, inver-sión, y gestión empresarial.

Esta Nota documenta y contribuye a transparentar la estructura y gasto públi-co y la política comercial en agricultura Chilena, y en el proceso identifica inte-rrogantes pendientes acerca del apoyo del gobierno al sector agrícola de Chile. El análisis se concentra en políticas es-pecíficas sectoriales durante el periodo 1990-2017, utilizando datos e indica-

dores popularizados por la Organización para la Cooperación y Desarrollo (OECD). Los indicadores incluyen el apoyo al pro-ductor (medido por el llamado Producer Subsidy Estimate - PSE) y sus componen-tes (Market Price Support- MPS -y Budget Transfers and Subsidies-BTS), y el apoyo a través de servicios generales (General Support Estimate- GSSE).

Los resultados muestran que, como % del valor de la producción silvoagropecuaria en Chile, desde 1990 a 2017 el nivel de apoyo ha disminuido y es relativamente bajo en comparación con la mayoría de países evaluados por la OCED. Además, se observa un cambio en la composición de apoyo - menor apoyo vía precios (MPS) y mayor apoyo vía gasto público. Un 50% del gasto público se asigna como apo-yo específico a los productores agrícolas (BTS) y el 50% restante se asigna como apoyo general al sector (GSSE). Es rele-vante destacar que aproximadamente el 56% de estos gastos específicos (BTS) se destinan como subsidio a “bienes priva-dos” y no a “bienes públicos”, lo que plan-tea un desafío en términos de eficiencia, distribución y bienestar. En términos de ti-pos de programas, los mayores apoyos del gasto público se han orientado a regadío, y luego a innovación, apoyo a poblaciones indígenas y sanidad y calidad (SAG). En un estudio paralelo, ODEPA está elaborando un análisis cuantitativo acerca del impac-to del Programa de INDAP, desagregado por región, nivel y fuentes del ingreso fa-miliar, características del hogar, nivel de activos y programa.

Resumen


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Un elemento fundamental en la evalua-ción del impacto y costo de la política agrícola es examinar el grado en que los gobiernos influyen en los precios, la com-petitividad, la inversión y la rentabilidad de los agricultores. El análisis tradicional distingue entre tres posibles sesgos en las políticas públicas hacia el sector, relativas a otros sectores. Por una lado el grado en el gasto del gobierno permite la provisión a un nivel de “equilibrio” de los denomi-nados “bienes públicos” para el desarrollo del sector y de áreas rurales, incluyendo la investigación, caminos y comunicacio-nes, servicios de sanidad vegetal y ani-mal, educación y salud. Otro componente se asocia a las políticas de incentivos de precios, específicamente asociadas a po-lítica de comercio exterior, tipo de cam-bio, subsidios de insumos y del crédito, e intervenciones de precios. Un tercer com-ponente lo constituyen los programas sociales directos orientados a reducir la pobreza rural, tales como bonos, subsidios de vivienda, salud y de agua potable, in-cluyendo apoyo a los pequeños agriculto-res. Un componente relativamente poco estudiado del apoyo al sector en Chile lo constituye el financiamiento de progra-mas que pudieran considerarse “bienes públicos” incluyendo la investigación y extensión agrícola, control fito-sanita-rio, sistema de información, carreteras y puertos, apoyo a las universidades, parte del subsidio al riego, y otros . Una pre-gunta central en estos componentes es ¿En qué grado se observan distorsiones,

en el sentido de una subinversión en al-gunos programas (en relación a su retorno social potencial) y en cuales se observan transferencias significativas a través de programas que constituyen “bienes “pri-vados”, esto es que no generan externa-lidades positivas? En qué grado a través de algunos de estos tres componentes la política pública favorece o desfavorece al sector agrícola relativo a un tratamiento neutral entre sectores?

La incidencia de cada categoría de estas intervenciones varía significativamente entre países y a través del tiempo, como se observa por ejemplo si se compara la situación en Chile antes y después de las reformas económicas de los 1980s.

A grandes rasgos, históricamente los ob-jetivos de la política agrícola se pueden resumir en (a) reducir la inestabilidad del ingreso de los agricultores, (b) preservar la vitalidad de comunidades rurales, (c) preservar la sobrevivencia económica de la agricultura familiar, (d) protección de medio ambiente, (e) reducir la dependen-cia de importación de alimentos, y (f) pro-mover la eficiencia en la producción agrí-cola. Impulsar estos objetivos requiere asignar recursos públicos y privados que podrían emplearse en otros programas y sectores y luego la importancia de some-ter las políticas agrícolas a un escrutinio respecto a su costo-efectividad y compa-tibilidad con otras políticas.

1. Introducción

1 Los “bienes públicos” lo cons-tituyen servicios/bienes que se ofrecen abiertos a la comunidad en que no hay exclusión, como defensa, relaciones exteriores, sistemas estadísticos, que lo usual es que no son proporcio-nados por agentes privados en busca de utilidad económica.


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Las evaluaciones del apoyo a la agricul-tura, tanto en países desarrollados como sub-desarrollados, en general han sido críticas respecto a los instrumentos de intervención y su eficacia. En países desa-rrollados por su alto costo y posible efecto regresivo y la inquietud de que gran parte de los subsidios terminan capitalizados en un incremento en el valor de la tierra, ele-vando su patrimonio más que un aumento en el ingreso de los productores. En países sub-desarrollados, por su sesgo anti-ex-portador y bajo nivel de apoyo que induce una sub-inversión en el sector.

El objetivo de este análisis es ofrecer una base cuantitativa que contribuya al diag-nóstico acerca del sesgo (positivo o ne-gativo) de las políticas públicas durante la última década, Sus resultados tienen implicaciones directas para el diagnóstico acerca del desempeño del sector, sobre el empleo y los flujos de comercio exterior, y contribuye a identificar y cuantificar las “transferencias” económicas implícitas entre productores, consumidores y el Es-tado. No menos significativo, contribuye al diagnóstico del costo–efectividad del gasto público en determinados programas.

A partir de aproximadamente la década de los 1970s, la economía como disciplina ha desarrollado una variedad de indicado-res usualmente denominados “medidas de protección” a una actividad, en que la refe-rencia son los precios internacionales para cada producto transable en comparación con los precios internos, ajustados por diferencia en calidad y márgenes. Histó-ricamente los indicadores más utilizados son la llamada Tasa de Protección Nominal (TPN) y Efectiva (TPE), esta última cuando el análisis también incluye el impacto de las intervenciones sobre los precios de los

insumos “transables” (fertilizantes, com-bustibles, maquinaria, etc.) medido por el impacto en el “valor agregado” por tone-lada producida (Corden, 1971). Diversos estudios han complementado el diagnos-tico ajustando por distorsiones en el tipo de cambio y el impacto en incentivos re-lativos agrícola-no agrícola resultante de la protección al sector industrial (Schiff y Valdes, 1992).

Sin embargo, especialmente en el con-texto de la política agrícola de la Unión Europea y Estados Unidos en los 1980s y asociado a las negociaciones en la Ronda Uruguay de la Organización Mundial de Comercio (OMC), se observó que concen-trase exclusivamente en el impacto de las políticas en los precios (NRP y ERP) ofrecía un cuadro útil pero incompleto del apoyo a la agricultura, en países con subsidios a la inversión y transferencias directas a los productores, por lo que surgió la pro-puesta de medir, en base a una metodo-logía común, un sistema de monitoreo del apoyo al sector utilizando lo que se denominó el PSE (Producer Subsidy Equi-valent denominado posteriormente como Producer Support Estimate), inicialmente adoptado por FAO y luego por la OECD en 1987. Esta medición es actualizada anual-mente por la OECD para cada país miem-bro y excepcionalmente para algunos paí-ses no-miembros (Brasil, India, Argentina, Rusia, y otros) de influencia en mercados internacionales agrícolas.

En base a informes elaborados por la OECD con información proporcionada por los países2, esta Nota presenta un análisis desagregado para Chile durante el perio-do 1990-2017 del apoyo a la agricultura y una comparación otros países, especial-mente con los cuales Chile compite con

2 35 países OECD, seis no OECD pero miembros de la Unión Europea y 10 países con econo-mías emergentes. De América Latina, México (1994) y Chile (2010) son Estados miembros de la OECD, y dentro de los emergentes se encuentran Bra-sil, Colombia y Costa Rica. Adi-cionalmente se incluye el caso de Argentina, cuyos fuente de datos es Agrimonitor del Banco Interamericano de Desarrollo.


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3 La OECD, FAO-MAFAP; el BID, el Banco Mundial y el IFPRI crearon en el 2017 un Consorcio de Organizaciones Internacionales para medir el entorno político para la agricultura ( http://www.ag-in-centives.org/), cuyo indicador principal es la tasa nominal de protección (NPR). El consorcio tiene datos de 57 países para el periodo 2005-2015.

2. Clasificación de los apoyos del estado al sector agrícola

importaciones. En un próximo Informe se examina la composición del gasto y el costo-eficiencia del gasto por programa y por beneficiario para los programas con mayor presupuesto fiscal.

El informe se estructura de la siguien-te manera. En la sección 2 se describe la evolución de los apoyos, aclarando prime-ramente las definiciones de los principa-

les indicadores de la OECD (apoyo total, apoyo al productor y gasto público); luego se analizan y se compara la situación de Chile respecto a otros países, especial-mente aquellos que exportan productos silvoagropecuarios a Chile (Argentina, Brasil, Nueva Zelandia, Unión Europea y Estados Unidos) la tendencia de los apo-yos en Chile de 1990 al 2017 y la compo-sición de esas tendencias. En la sección 3

se presentan los principales desafíos para Chile y conclusiones y recomendaciones.

El indicador central utilizado por la OECD es el apoyo al productor (PSE, Producer Su-pport Estimate, conocido anteriormente como Producer Subsidy Equivalent), que se estima anualmente para cada país miembro. El PSE representa el valor monetario anual de las trasferencias al productor agrícola, medida en precios a nivel del predio, expre-sada como porcentaje del valor bruto de la producción silvoagropecuaria (y como por-centaje del PIB). Esto es, mide el impacto de las políticas públicas agrícolas en el ingre-so bruto de los agricultores, expresado en valor absoluto en moneda local y también porcentaje del valor bruto de la producción. El PSE incluye dos componentes: el primer componente es el llamado MPS (Market Price Support) que mide el diferencial de ingresos al productor por rubro y para el agregado sectorial al comparar los precios puesto en el predio (finca) con su equivalen-te puesto en un punto de competencia con los precios en la frontera, CIF si es importable y FOB si es exportable, lo que en la literatura se denomina precios de paridad. El segundo componente del PSE es el denominado BTS

que mide las transferencias a productores individuales a través de pagos a productos específicos, pagos o subsidios a insumos y la inversión en el predio, y otras transferencias directas a productores, comunes en la Unión Europea y USA. Los apoyos de INDAP están concentrados principalmente en el BTS.

La OECD reporta dos medidas relacionadas con el PSE, el coeficiente de protección no-minal al productor (NPC, nominal protec-tion coefficient) y el coeficiente asistencia nominal al productor (NAC). El NPC es una relación entre los precios frontera con y sin apoyos, mientras que el NAC es una relación del valor de la producción con y sin apoyos, ambos medidos a nivel de la finca. El NPC está directamente relacionado al MPS y al restarle la unidad se transforma en la tasa de protección nominal (NPR o TPN como se indicó anteriormente); la NAC en cambio captura tanto los apoyos de MPS y BTS y al restar la unidad se transforma en la tasa de asistencia nominal (NAR)3.

Un segundo indicador medido por la OECD es el denominado GSSE (General Services Support Estimates),que no forma parte del PSE, y que incluye servicios de apoyo gene-


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ral al sector agrícola más que a rubros es-pecíficos. Este incluye la investigación y de-sarrollo (INIA), extensión agrícola (Fundación Chile), capacitación (SENCE), control fito-sa-nitario (SAG), infraestructura de riego (CNR) y otro tipo de infraestructura (excluye obras de infraestructura mayores como embalses y caminos), promoción de exportaciones (ProChile), y otros. El GSSE no asigna pagos a productores individuales y por tanto no forma parte del PSE.

La OECD agrega un tercer indicador, el CSE (Consumer Support Estimate) que tiene dos componentes. El primero trata de me-dir la transferencia desde consumidores a productores en situación de precio internos superiores a los precio en frontera. Japón, Noruega, y Suiza tienen los CSE más altos, pero también son relativamente altos en la Unión Europea. Un segundo componente del CSE es la transferencia de los contri-buyentes a los consumidores a través de subsidios a los alimentos; en Chile des-de los años 90 éste componentes ha sido cero, por lo que no es relevante su análisis como política agrícola, sin perjuicio de su existencia como parte de programas ma-terno infantil y almuerzo escolar.

Desde el punto de evaluación de las po-líticas, es de interés identificar “cuanto y quienes pagan y quienes reciben” las transferencias a los agricultores – ¿lo pa-gan principalmente los contribuyentes a través del gobierno, o los consumidores a través de precios altos? En opinión de los autores, este componente del CSE es una medida muy tosca, complejo de medir, y que no capta el efecto precio de las polí-ticas a nivel del consumidor. Simplemente es un espejo del efecto de la protección nominal (NRP arriba) al productor.

Finalmente la OECD estima un indicador de apoyo total al sector agrícola (TSE) que tiene dos variantes. La primera es sobre el origen de los recursos que son tres tipos: transferencias desde los consumidores, transferencias desde los contribuyentes y un diferencial de ingresos presupuestarios. La segunda y más interesante para nues-tros objetivos es el destino de los apoyos y estos son: el PSE, el GSSE y (para evitar do-ble contabilidad), incluye las transferen-cias a los consumidores desde los contri-buyentes (TCT). La Figura 1 representa esta segunda interpretación del TSE y sus com-ponentes, descritos anteriormente. Para el caso de Chile los componentes del TSE son los siguientes (ver más detalle sobre los programas de gasto público en Figura 1):

MPS incluye: transferencias asociadas a precios- asociado con la política comer-cial y precios. Los productos que histórica-mente han sido protegidos en Chile son el trigo, maíz, azúcar de romolacha, carne de vacuno y leche. En el análisis de la OECD también se incluye la carne de cerdo y pollo que en algunos periodos han tenido una protección negativa; también están los casos de manzana, uva y tomate cuya protección ha sido neutral.

BTS incluye: Programa de Recuperación de Suelos Erosionados y Degradados (SAG e Indap), subsidio al crédito de corto y largo plazo (diferencial de tasa de interés res-pecto al sector financiero no-agrícola), asistencia técnica de INDAP, y subsidio al riego tecnificado (CNR fuera del predio, e Indap y Corfo dentro del predio).

GSSE incluye: investigación y desarrollo (INIA, FIA, CIREN, Fundación Chile, IER, FU-COA), sanidad animal y vegetal dentro y fue-ra del predio (SAG), extensión y capacitación (INIA, FIA, Fundación Chile, CIREN), subsidios a infraestructura en obras pequeñas de rie-


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go, y marketing y promoción de mercados (Pro Chile con fondos de MINAGRI).

La suma de PSE y GSSE es el apoyo total a la producción agrícola, que incluye, como se describió anteriormente, distorsiones de precios y transferencias. La suma del BTS y el GSSE representan la transferen-cia al sector agrícola (a productores indi-viduales y en general) a través del gasto público. Los valores netos pueden ser po-sitivos o negativos, por ejemplo son ne-gativos en Argentina que aplica impues-tos a las exportaciones (retenciones) de soja, trigo y maíz, en que contribuyen significativamente a la recaudación fis-cal. En Chile, los aranceles y el IVA a las importaciones también contribuyen a la recaudación fiscal, pero los primeros son de un valor muy reducido.

El grado en que la agricultura del país de-penda de transferencias es un resultado con implicaciones potentes. Dado que es una economía bastante abierta, en Chi-le se anticipa que las transferencias vía precios serian de un nivel bajo – baja protección en frontera- en el otro ex-tremo a países como Japón, Corea, Suiza, Noruega y algunos sectores en Europa y

USA. La dependencia de transferencias a través de gasto de gobierno es un aspec-to más desconocido en el debate públi-co y relevante a dilucidar: su magnitud y cuales sectores y regiones captan la ma-yor proporción.

Para Chile, consideramos que lo más per-tinente es (a) documentar la transferen-cia (explicita e implícita) a través de pro-gramas de apoyo como INDAP y subsidios a fertilizantes, y obras de riego, y (b) aler-tar en qué grado existe una sub inversión significativa en investigación agrícola y desarrollo, considerando la excepcional-mente altas tasas de retorno “social” a la inversion en I&D (entre 20% y 80%) ob-servadas en Brasil, USA y otros (Alston et al., 2002, Alston et. al., 2009; Alston et al., 2010). En Chile lamentablemente no se tienen estudios actualizados sobre el retorno a la investigación agrícola y de-sarrollo, existiendo solo el estudio reali-zado a finales de los 1970 por R. Irarraza-bal et al., (1979), donde estimó tasas de retorno social entre 21-34% en los pro-gramas de mejoramiento de maíz y trigo.

Un análisis pionero sobre las tendencias en el nivel y composición del gasto pú-

Figura 1. Clasificación de los apoyos de los Estados al sector agrícola según destino

Fuente: OECD, 2018.Nota: La suma de BTS+GSSE es el total de transferencia o gasto público al sector agrícola.


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blico en agricultura en América Latina fue el estudio para IFPRI de Victor Elias (1981), donde presenta series de tiempo para el periodo 1950-1978 para Argenti-na, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, México, Perú y Venezuela. El análi-sis desagrega el gasto en el sector (Ga) como proporción al gasto público total (Ga/G), al PIB Agrícola (Ga/PIBa) y al PIB total (Ga/PIB) de cada país y estima los determinantes de la variación en la par-ticipación de Ga. Concluye que la princi-pal fuente de variación es la fluctuación en Ga/G, esto es la participación del sec-tor en el gasto público total. Chile figura entre los países que tenía el porcentaje más bajo de la región en riego, investi-gación agrícola y extensión, expresados como porcentaje del gasto en agricultura (Ga); en investigación sin embargo se ob-serva un rango atribuido a la información incompleta del gasto por universidades. En lo positivo, el índice de productividad total de factores -PTF- (definido como ratio de output a un índice de insumos tradicionales- tierra, mano de obra y ca-pital físico (stock de ganado y maquina-ria y equipo) -concluye que Chile expe-rimentó un aumento relativamente alto en la región entre 1950 y 1975, donde el PTF aumentó de 100 a 140, a pesar de un descenso relativo abrupto durante 1970 (PTF cayó a 120).

Otra interrogante de interés es docu-mentar en qué grado los programas de apoyo al sector se orientan a la provi-sión de “bienes públicos”, versus transfe-rencias “privadas”. Una dimensión de las políticas públicas, no examinado por la OECD pero que surgió en el documento del Banco Mundial sobre A. Latina titula-do “Beyond the City, the rural contribu-tion to development” (2005) citado arri-

ba, y lo relevante es identificar cuáles programas con apoyo del gobierno pue-den considerarse que generan “bienes públicos”, y externalidades, versus prin-cipalmente “bienes privados”. Bienes pú-blicos es su definición standard en eco-nomía, corresponden a bienes y servicios cuya disponibilidad es abierta sin exclu-sión a los ciudadanos y empresarios y que luego no se ofrecen en la expectativa de una rentabilidad privada, ya que nadie es excluido. Defensa, orden y seguridad, y parques naturales, son ejemplos clásicos de bienes públicos; en agricultura lo sería apoyo a la investigación y desarrollo, y otros, los que pueden ser implementados por entidades privadas, universidades o el Estado, pero en general son financia-dos por el gobierno. En el otro extremo se incluyen los subsidios en la compra de insumos e inversión, en que los beneficia-rios captan la mayor parte de los benefi-cios y se clasifican como “bienes priva-dos”, esto es, no generan externalidades significativas. Y se distingue una tercera categoría intermedia de beneficios- en parte bien público y en parte privado. El informe del Banco Mundial “Beyond the City”( inicio esta clasificación de los pro-gramas para América Latina, en una sec-ción liderada por R. Lopez en base a datos de gasto publico agrícola-rural realizado por G. Kerrigan en contrato con BID y FAO Regional para nueve países de America Latina durante el periodo 1985-2000.

Las conclusiones de “Beyond the City” fueron muy críticas: el análisis conclu-ye que más de 54% del total del gasto público rural en A Latina fue destinado a bienes y transferencias de bienes y ser-vicios privados, que no generan “exter-nalidades” tecnológicas y/o pecuniarias. En un análisis posterior y utilizando esta


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base de datos ampliada al 2001 para 15 países, López y Galinato (2007) conclu-yen que estos subsidios privados tienen un efecto negativo sobre el PIB agrícola per cápita, sobre el PIB per cápita de los más pobres y sobre el medio ambiente. Lo grave de esta situación es que esos fondos pudieron haberse destinado a gastos en bienes y/o servicios “públicos”, incluyendo educación primaria, investi-gación agrícola, control sanitario, cami-nos secundarios, y programas para com-batir la pobreza, y por supuesto puede haber contribuido a una sub-inversión en GSSE.

Más recientemente el BID, a través de Agrimonitor, retomó el tema del gas-to público y otras distorsiones para una muestra de países de América Latina, si-

guiendo la metodología de la OECD. Com-binando los datos de la FAO hasta el 2004 y del BID hasta el 2012 para 19 países, Anriquez et al., (2016, 2018) actualiza-ron el estudio de López y Galinato (2007), llegando a la misma conclusión sobre los efectos negativos de los subsidios pri-vados en el crecimiento del sector agrí-cola. Estos autores clasificaron el gasto público del sector agrícola en cinco ca-tegorías, usando los siguientes criterios según la proporción de bienes o servicios privados o públicos involucrados: priva-dos (100% privado), mayoritariamente privados (66,7% privado y 33,3% públi-co), mixtos (50% privado y 50% público), mayoritariamente públicos (66,7% pú-blico y 33,3% privado) y públicos (100% público)4. El Cuadro 1 presenta el desglo-se de las categorías del gasto público en

4 Estas cinco categorías del gasto son una extensión de las tres categorías usadas por López y Galinato (2007): gasto en bienes o servicios privados (100% privado), gasto en bienes o servicios públicos (100% público) y gastos en bienes o servicios mixtos (50% privado y 50% público).


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Cuadro 1. Clasificación del Gasto Público en el sector agrícola

Ítem OECD Programas en Chile Clasificación OECD

Clasificación del gasto

1. Uso de insumos variables

Apoyo a la inversión, producción y desarro-llo, subsidios a seguro y crédito (INDAP) BTS Privado

2. Uso de insumos fijos Apoyo a la inversión, desarrollo, riego, sue-los degradados, capacitación (INDAP) BTS Privado

3. Servicios dentro del predio

Apoyo desarrollo, sanidad y calidad, capacitación, asesorías técnicas y emprendimiento (INDAP). BTS Mayoritaria-

mente privado

4. Otros BTS BTS 4.1 Pagos basa-dos en productos

Emergencias agrícolas y sanitarias, crédi-to especial para emergencias y otros. BTS Privado

4.2 Otros Emergencias agrícolas y sanitarias, crédi-to especial para emergencias y otros. BTS Mixto

5. Conocimiento Agrícola y siste-ma de innovación

GSSE

5.1 Generación de conocimiento

Investigación: INIA, FIA, Fundación Chile, Ci-ren, Infor, Fondef, Fondecyt e Innova. GSSE Público

5.2 Extesión Educación (INER) y extensión (Fucoa) GSSE Mayoritaria-mente público

6. Inspección y control GSSE 6.1 Inspección y seguridad de pro-ductos agrícolas

Inspección y certificación de exportaciones, contro-les fronterizos, análisis de riesgos (SAG) y Achipia GSSE Público

6.3 Control e ins-pección de plagas y enfermedades

Comité de sanidad vegetal y moderni-zación inspección animal (SAG) GSSE Público

6.2. Control de insumos Control de residuos, pesticidas y es-tándares, vigilancia forestal (SAG) GSSE Mayoritaria-

mente público7. Desarrollo y mantenimiento de infraestructura

GSSE

7.1 Infraestructu-ra hidrológica

Programa de riego (CNR), rie-go gran escala (MOP), CONADI GSSE Mixto

7.2 Almacenamiento, comercialización y otra infraestructura

Almacenamiento y otros GSSE Mayoritaria-mente privado

7.3 Institucional CONADI GSSE Mayoritaria-mente público

8. Comercializa-ción y promoción Promoción de exportaciones (ProChile) y otros GSSE Mayoritaria-

mente privado

9. Otros GSSE Aportes a organismos internacionales y otros GSSE MixtoFuente: Clasificación de Anriquez et al., (2016) aplicado a datos de la OECD.Nota: BTS= apoyo al productor vía transferencias directas; GSSE= apoyo al sector agrícola vía transferencias generales. Los criterios usados para la clasificación del gasto, según la proporción de bienes o servicios involucrados: privados (100% privado), mayoritariamente privado (66,7% privado y 33,3% público), mixtos (50% privado y 50% público), mayoritariamente públicos (66,7% público y 33,3% privado) y públicos (100% público).


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base a cifras de la OECD, y se indican los tipos de programas asociados para el caso de Chile.

Los Cuadros 2 y 3 resumen los principales indicadores de apoyo al sector agrícola y que se describen en detalle en las siguien-tes secciones. En general en el Cuadro 2 se observa el bajo apoyo de Chile en com-paración con países de Europa y Estados Unidos, pero similar a países con los cuales Chile compite en el mercado internacional agrícola (Brasil, Nueva Zelandia y Austra-lia). En el caso de las distorsiones de pre-cios (Cuadro 3) también se observa el bajo nivel de distorsiones en Chile (< 1%), al igual que otros países competidores (Nue-va Zelandia y Australia); también se ob-servan protecciones de precios negativas en países como Argentina, India, Ucrania y algunos países de África; altos niveles de protección de precios en países Europeos, Japón y Corea del Sur; en América Latina países como Brasil, México y Perú tienen distorsiones menores al 5%, mientras en los otros países, principalmente de Cen-troamérica y el Caribe, las distorsiones de precios varían entre 10% y 37%.

3.1. Situación actual de los apoyos, promedio 2010-2017

Chile se encuentra entre los 10 países con menores apoyos totales al sector agrícola (TSE), en que la suma de sus tres componentes (MPS, BTS y GSSE) repre-senta el equivalente al 5,6% del valor de producción agropecuaria (Figura 2)5. Es un valor bajo en comparación con el 24% en Estados Unidos, 26% de la Unión Europea (EU) o más del 50% en Japón y Corea y otros países Europeos fuera de la EU, como Suiza y Noruega y algo supe-rior a New Zealand y Australia; en Ucra-nia y Argentina el apoyo es negativo. En términos de apoyo directo al productor (PSE, que es la suma de MPS y BTS) este representa el 2,8% del valor de la pro-ducción (Figura 3) y en términos de gasto público o transferencias (la suma de BTS y GSSE) representa el 5,5% del valor de la producción (Figura 4). La Figura 5 la com-paración de la composición del apoyo total (MPS + BTS+ GSSE + TCT), en donde Chile, junto a Australia, y Estados Unidos, presenta la menor participación de MPS (menos del 10%), mientras que Filipinas, Costa Rica, Corea del Sur e Indonesia tie-nen valores de MPS del 80% o más. En Chile, Australia, Suiza, Noruega e Islandia la proporción de BTS y GSSE es aproxima-damente 50% y 50%, respectivamente, mientras que en la Unión Europea y Mé-xico predomina BTS (más de 60%), en Nueva Zelandia predomina GSSE (más del

3. Análisis de los apoyos al sector agrícola y su comparación con otros países

5 Cabe notar que para el periodo de medición de la OECD (desde 1986) no existe para Chile el componente de Transferencias a los consumidores desde los contribuyentes (TCT).


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15

Cuadro 3. Tasa nominal de protección (NPR) en el sector agrícola por país,promedio 2005-2015 (%)

País Productos animales

Frutas y hortalizas Granos Oleaginosas Otros Total

Argentina -3.9 -35.3 -31.3 -26.5Australia 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0Belize 73.2 2.9 7.0 -4.7 13.1Benin -41.5 11.9 -27.5Bolivia 0.3 62.4 0.0 29.7 0.0 13.1Brazil 2.6 12.2 0.6 2.6 2.2Burkina Faso -27.8 -46.2 25.5 6.4 33.4 0.3Burundi 46.2 12.5 -6.1 23.6Canada 22.2 0.0 0.0 0.0 0.0 8.7Chile 0.3 0.0 1.1 9.4 0.6China 11.0 0.0 25.5 16.6 52.2 12.0Colombia 31.2 2.2 45.6 9.0 15.5 18.7Costa Rica 35.1 0.1 148.2 0.0 7.2 10.3Dominican Republic 145.7 111.5 66.7 10.9 55.5Ecuador 17.7 0.0 8.6 2.7 6.2El Salvador 47.8 30.9 52.5 23.2 32.1Ethiopia -31.5 23.7 -23.7 22.8 26.4 -32.0European Union 17.8 7.4 3.7 0.0 17.3 8.5Ghana 14.4 -26.0 -19.7 -12.6Guatemala 65.9 83.0 29.3 20.3 22.3Guyana 28.2 79.9 4.6 30.2 0.0 12.5Haiti 35.0 45.4 41.5 32.8 33.6Honduras 19.0 54.0 124.6 2.2 17.5Iceland 111.4 55.1India -12.8 -25.8 -10.6 -15.8 -5.5 -14.7Indonesia 28.0 0.0 37.5 -4.2 12.6 17.4Israel 28.5 5.7 10.7 0.0 4.8 8.9Jamaica 37.9 5.5 -3.8 37.1Japan 71.0 102.7 108.8 0.0 69.0 91.7Kazakhstan 18.6 2.6 -10.8 -9.8 11.1 7.6Kenya -16.7 12.5 -11.9 -9.1Korea, Republic of 78.6 130.2 159.9 647.8 99.5Malawi 32.2 -14.9 -24.7 -21.2Mali -22.7 -13.9 -1.2 9.3 -16.6Mexico 3.6 6.0 2.5 1.2 0.0 2.9Mozambique -10.9 -4.6 -5.6 -8.1New Zealand 5.4 0.0 0.6Nicaragua 17.3 0.0 45.9 11.8 13.6Norway 86.0 63.5 77.6Continúa en la página seguiente.


16

Continuación de la página anterior.

País Productos animales

Frutas y hortalizas Granos Oleaginosas Otros Total

Pakistan 21.6 0.5 -2.3 6.8 12.1Paraguay 0.0 0.0 0.0 0.0Peru 6.3 0.4 5.2 6.1 4.5Philippines 22.4 0.0 39.8 -17.7 67.4 25.1Russian Federation 32.6 1.3 -9.3 -3.2 38.1 12.8Rwanda 7.3 64.0 5.8 11.6Senegal -6.0 32.6 -69.8 -48.2South Africa 2.5 0.0 3.0 0.6 29.5 2.8Sri Lanka 1.5 53.5 85.5 -8.2 4.0 0.9Suriname 101.8 104.4 -16.3 13.8Switzerland 151.4 38.3 124.0 68.3 61.0Tanzania, Uni-ted Rep.of 12.3 10.2 10.3 18.7

Turkey 54.4 64.1 27.2 22.0 20.0 28.2Uganda -18.4 -3.0 53.4 -1.8 -12.4Ukraine 13.4 1.3 -17.3 -8.0 83.8 -5.2United States of America 6.3 0.0 0.0 14.0 4.5

Uruguay 6.4 41.3 0.0 0.0 1.0Viet Nam 44.8 19.2 -5.6 3.9

Fuente: Consorcio de Organizaciones Internacionales para la Medición del Ambiente de Políticas para la Agricultura (AgIncentives).Nota: La NPR es una medida del efecto de un conjunto de políticas agrícolas sobre el precio de mercado de un producto. Se calcula como la diferencia porcentual entre el precio recibido por los productores y el precio de referencia sin distorsiones a nivel de finca.

Figura 2. Apoyo total al sector agrícola (TSE) en Chile en comparación con otros países, promedio 2010-2017

(Porcentaje del valor de la producción silvoagropecuaria)

Fuente: Agromonitor para Argentina y OECD para los otros países.Nota: TSE es la suma de apoyos al productor (PSE) + transferencias generales al sector (GSSE) + transferencia a los consu-midores (TCT).

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Figura 3. Apoyo al productor agrícola (PSE) en Chile en comparación con otros países, promedio 2010-2017


Fuente: Agromonitor para Argentina y OECD para los otros países.Nota: PSE es la suma de apoyos al productor via precios de mercado (MPS) + transferencias directas al productor (BTS).

Figura 4. Gasto público (GP) orientado al sector agrícola en Chile en comparación con otros países, promedio 2010-2017


Fuente: Agromonitor para Argentina y OECD para los otros países.Nota: GP es la suma de transferencias directas al productor (BTS) + transferencias generales al sector (GSSE).

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18

70%) y en Estados Unidos predomina TCT el 50% aproximadamente).

3.2. Tendencia de los apoyos a la agricultura, 1990 y 2017

En esta sección se compara la tendencia de los apoyos en Chile y se compara con los principales países con los que compite por importaciones de productos agrícolas (Argentina, Brasil, la Unión Europea, Nue-va Zelandia y Estados Unidos). En general el apoyo total al sector agrícola (TSE) ha disminuido desde finales de los años 90, con excepción de Argentina que el apo-yo ha sido negativo (pero cada año menos negativo), y Brasil que fue negativo entre 1995 y 1999, pero luego se torna positi-vo y sigue la misma tendencia a decre-cer desde finales del 2000 (Figura 6). En el caso de Chile el TSE, cuya tendencia y niveles recientes son similares a Brasil y Nueva Zelandia, pasó de 8,9% en 1990 a

5% en el 2017, pero con un alza en 1994 (12%) y entre 1998 y 2000 cuando se elevó a 13 %.

El apoyo al productor agrícola (PSE) ha seguido la misma tendencia a la baja que el TSE, y en general es lo que explica la reducción de TSE en los países analiza-dos (Figura 7). A su vez la reducción de PSE es explicado por la reducción en el apoyo al productor vía precios (MPS), lo que fue de alguna manera compensado por un aumento, al menos al principio, del apoyo al productor vía transferencia presupuestaria (BTS), como lo indican las Figuras 8 y 9, respectivamente. En Chile es posible identificar tres momentos de alza en el TSE, PSE y MPS: durante el ingreso de Chile al Mercosur (1994); durante la crisis asiática (1998-2000), y durante la crisis sub-prime (2009), Más adelante se muestra que estas alzas se producen

Figura 5. Composición del apoyo total (TSE) al sector agrícola en Chile en comparación con otros países, promedio 2010-2017

(Porcentaje del TSE)

-100,0%

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Fuente: Agromonitor para Argentina y OECD para los otros países.Nota: MPS= apoyo via precios de mercado; BTS= transferencias directas al productor; GSSE= transferencias generales al sector; TCT= transferencias a los consumidores.


19

Figura 6. Evolución del apoyo total (TSE) al sector agrícola en Chile y otros países con los que compite por importaciones, 1990-2017


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Fuente: Agromonitor para Argentina y OECD para los otros países.Nota: TSE es la suma de apoyos al productor (PSE) + transferencia a los consumidores (TCT).

Figura 7. Evolución del apoyo productor agrícola (PSE) en Chile y otros países con los que compite por importaciones, 1990-2017


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Fuente: Agromonitor para Argentina y OECD para los otros países.Nota: PSE es la suma de apoyos al productor via precios de mercado (MPS) + transferencias directas al productor (BTS).


20

Figura 8. Evolución del apoyo productor agrícola vía precios de mercado (MPS) en Chile y otros países con

los que compite por importaciones, 1990-2017(Porcentaje del valor de la producción silvoagropecuaria)

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Argentina Brazil ChileEuropean Union New Zealand United States

Fuente: Agromonitor para Argentina y OECD para los otros países.Nota: MPS es el apoyo al productor via precios de mercado, que es uno de los dos componentes del apoyo total al pro-ductor (PSE).

Figura 9. Evolución del apoyo productor agrícola vía transferencias directas (BTS) en Chile y otros países con

los que compite por importaciones, 1990-2017(Porcentaje del valor de la producción silvoagropecuaria)

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Fuente: Agromonitor para Argentina y OECD para los otros países.Nota: BTS es el apoyo al productor via transferencias directas, que es uno de los dos componentes del apoyo total al pro-ductor (PSE).


21

especialmente como apoyo a remolacha azucarera, trigo y leche. Así mismo, la re-ducción en PSE también se compensó en parte con un aumento y luego estabilidad en el apoyo general al sector el (GSSE), el otro componente del TSE (Figura 10).

En el caso de Chile y respecto a las dos medidas de protección al productor re-lacionadas con el PSE (Figura 11), la NAR ha evolucionado de manera similar a PSE, estabilizándose entre 2,5% y 3% des-pués del 2010. La NPR sufrió una caída más brusca a partir del año 2000, siendo prácticamente cero a partir del año 2010 (0,10%), aunque en el 2017 aumentó a 0,24%, debido al apoyo a productores de maíz, como se indica más adelante. Si se compara con las NPR reportadas por Krueger, Schiff y Valdes (1991), que en el periodo 1980-84 fue de 15% para trigo, 8% para carnes, 16% para leche y 0 para

manzanas y uva de mesa, actualmente no existen distorsiones de precios en el sector agrícola de Chile. Sin embargo, como lo señalan estos autores, la NPR no captura el efecto de los apoyos a los in-sumos, que si se mide con la tasa efec-tiva de protección (NER), ni los efectos indirectos dados por el tipo de cambio y protección industrial. Al incluir estos dos efectos, estos autores encuentran que la protección a trigo, carne y leche se reducen 82%, 3% y 1%, respectiva-mente), pero aumenta la desprotección manzanas (-20%) y uva de mesa (-10%), Por tanto, futuros análisis para Chile de-berían considerar medir las distorsiones de precios a los insumos y los efectos in-directos.

Sobre el apoyo a través del gasto público (GP), que es la suma de BTS y GSSE, pre-senta una tendencia de aumento y lue-

Figura 10. Evolución del apoyo general al sector agrícola (GSSE) en Chile y otros países con los que compite por importaciones, 1990-2017


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2015

2016

2017

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Fuente: Agromonitor para Argentina y OECD para los otros países.Nota: GSSE es el apoyo al sector agrícola en servicios generales, que es uno de los tres componentes del apoyo total al sector (TSE).


22

go estabilización en compensación a la reducción de MPS (Figura 12). En Chile la tendencia muestra un aumento por-centual en la asignación al sector agro-pecuario, desde un nivel bajo de 0,57% en 1990, elevándose a un rango entre 4,5 y 5,5% entre 1997 y 2017 (4,82% en 2017). Este indicador de gasto pú-blico excluye el apoyo vía precios, los que han declinado significativamente. La tendencia de Chile hasta 2008 fue superior a Nueva Zelandia e inferior a

Brasil; pero estos tres países tienden a converger en los últimos años, Estados Unidos y la Unión presentan valores más altos. Corresponde advertir que estos valores excluyen el apoyo con subsidios a grande obras de riego, como es el caso de embalses, una norma común del PSE estimado por la OECD en todos los paí-ses; pero si incluye el apoyo a redes de canales de riego y drenaje, y programas de mejoramiento del riego, con apoyos dentro y fuera de la finca.

Figura 11. Chile: Evolución del apoyo al productor (PSE, % valor de la producción silvoagropecuaria), tasa nominal

(NPR, %) y tasa de asistencia nominal (NAR, %)

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1990

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%

PSE (%) NPR (%) NAR(%)

Fuente: OECD.Nota: PSE es el apoyo total al productor; NPR relaciona los precios al productor (con apoyos) y el precio frontera (sin apo-yos); NAR relaciona los ingresos recibidos por el productor (con apoyos) y los ingresos en frontera (sin apoyos).


23

Figura 12. Evolución del gasto público en el sector agrícola en Chile y países con los que compite por importaciones, 1990-2017 (porcentaje de valor de producción silvoagropecuaria)

0

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1990

1991

1992

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2006

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2008

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2015

2016

2017

% v

alor

de

la p

rodu

cció

n


Fuente: Agromonitor para Argentina y OECD para los otros países.Nota: GP es la suma de transferencias directas al productor (BTS) + transferencias generales al sector (GSSE).

3.3. Evolución de la composición del apoyo a la agricultura, 1990-2017

La Figura 13 presenta la composición del apoyo total al sector agrícola en Chile. Que surge respecto a las grandes tenden-cias? Se evidencian tres cambios impor-tantes. Primero, se observa una reducción en el apoyo al productor (PSE, que repre-senta la suma de MPS y BTS) desde 97% en 1990 al 48,5% en 2017, especialmente debido a la fuerte reducción de MPS- aso-ciado a la política de apertura al comer-cio exterior que redujo los aranceles, pero mayor al actual por la política de protec-ción y estabilización de precios a través de las bandas de precios en trigo y azúcar en la época - que de redujo de 93,6% en 1990 (casi el 100% del PSE) al 4,7% en el 2017. Segundo, paralelo a la reducción en el MPS se observa un incremento en el BTS, que aumento del 4,1% en 1990 a 43,8% en 2017. Tercero, los apoyos en

servicios generales también se incremen-taron 2,3% en 1990 a 51,5% en 2017, Es relevante destacar tres periodos de al-zas en los valores absolutos de TSE: en el 1994 con el ingreso de Chile como Miem-bro Asociado al Mercosur, durante la crisis asiática (1998 y 2000, y que se extiende hasta 2002) y durante la crisis sub-prime en el 2009. Como se indicó anteriormen-te, estos cambios están asociados a un aumento de los apoyos vía precios (MPS) y lo que llama la atención es que se haya producido en un contexto de alza en los precios internacionales de los alimentos.

Es relevante destacar que desde 2010 en adelante el apoyo total al sector está compuesto por un 47% de BTS, un 51% de GSSE (bienes públicos), y solo un 2% de MPS. A partir de las reformas económi-


24

cas, en particular la apertura al comercio exterior incluyendo los TLCs con los prin-cipales mercados, las intervenciones de

precios de productos agrícolas y comer-cio exterior han pasado a ser totalmente marginales y luego el bajo valor del MPS.

Figura 13. Evolución de la composición de apoyo total (TSE) al sector agrícola en Chile, 1990-2017 (millones USD 2010)

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Mill

ones

USD

(201

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MPS BTS GSSE

Fuente: OECD.Nota: MPS= apoyo vía precios de mercado; BTS= transferencias directas al productor; GSSE= transferencias generales al sector.

En Chile durante los últimos 10 años la política agrícola se apoya a través de los programas BTS (tales como riego, sue-los degradados, Indap) y los GSEE (tales como investigación, extensión, control sanitario), esto es, no influye en los pre-cios de alimentos al consumidor ni a la agro-industria. Más allá de la influencia de los márgenes internos de transporte y comercialización- actividades del sector privado – la política agrícola contribuye a que, a nivel al por mayor, el consumidor interno enfrente precios de alimentos muy similares a los internacionales. Esto aparte de la acción de programas sociales focalizados que subsidian la alimentación, incluyendo desayuno y almuerzo escolar, en apoyo a hogares de bajos ingresos.

Respecto a la evolución del gasto público hacia el sector, se produjo un incremento del desde el ingreso de Chile como Miem-

bro Asociado al Mercosur, aumentando de US$41,7 millones en 1990 a US$129,7 millones en 1995. Luego se genera un cre-cimiento sostenido llegando US$781 mi-llones en 2017, Respecto a composición porcentual (Figuras 14 y 15), hasta 1994 la composición del gasto era principalmente servicios de apoyo dentro de los predios (43%) y servicios de conocimiento e in-novación (26%), es decir gasto en bienes mayoritariamente privados (46%) y gasto en bienes públicos (25%). A partir de 1995 cambia la composición y a partir del 2000 tiende a ser más o menos estable, siendo principalmente gastos en formación fija de capital (28%), y desarrollo y manteni-miento de infraestructura (26%). En tér-minos de tipo de bienes también cambia la composición, incrementándose el gas-to en bienes privados, aumentando de 24,8% en 1990 a 47% en el 2001, con un incremento a 42,7% en 1995.


25

En general a partir del 2000, la composición del gasto se estabiliza en los siguientes va-lores: gasto en bienes privados (40%), bienes públicos (22%), bienes mixtos (19%), bienes mayoritariamente privados (16%) y bienes mayoritariamente públicos (4%). En total el gasto en bienes “privados” ha sido mayor al 50%, incrementándose de 56,3% en 1990 a 69,2% en el 2001, y luego reduciéndose a 55,5% en 2017.

Las Figura 16 y 17 muestran la evolución del gasto en algunos tipos de programas relevantes para Chile. El gasto en emer-gencias es más o menos cíclico y el gas-to en créditos especiales y seguros, ha sido creciente en los últimos años y más o menos contra cíclico (Figura 16). Del 2010 al 2017 estos representan el 1,5% y 4,5% del apoyo total al productor o PSE. El gasto en los programas presenta una tendencia creciente, siendo mayor en rie-

go, luego innovación, apoyo a poblaciones indígenas y finalmente sanidad y calidad (Figura 17). El gasto tiende a converger en los últimos años, presentando entre el 2010-2017 las siguientes participacio-nes respecto al apoyo total: 26% en rie-go, 24% en innovación, 17% en apoyo a poblaciones indígenas y 13% en sanidad y calidad. De estos apoyos la participación del gasto vía servicios generales (o bienes públicos) varía entre tipo de programas: la mayor participación es en sanidad y ca-lidad (77%), luego riego (71%), apoyo a poblaciones indígenas (67%) y finalmen-te innovación (49%). El apoyo a innova-ción, que incluye investigación, extensión, capacitación y emprendimiento, tiene una participación similar al del promedio nacional y por tanto existe el desafío de evaluar si el nivel y tipo de apoyo bienes privados es el óptimo desde el punto de vista social.

Figura 14. Evolución de la composición del gasto público (GP) en Chile según tipo de programa, 1990-2017 (porcentaje del GP)

0%

10%

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1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016

% G

P

Uso insumos variables Formación fija de capital Servicios en la finca

Otros BTS Sistema de conocimiento e innovación agrícola Inspección y control

Desarrollo y mantenimiento de infraestructura Comercialización y promoción Otros GSSE

BTS

GSS

E

Fuente: OECD.Nota: GP es la suma de transferencias directas al productor (BTS) + transferencias generales al sector (GSSE).


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Figura 15. Evolución de la composición del gasto público (GP) en Chile según tipo de bienes, 1990-2017 (porcentaje del GP)

0%

10%

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70%

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% G

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Privado May. privado Mixto Público May. público

Fuente: OECD.

Figura 16. Evolución del gasto público en emergencias, y subsidio a créditos especiales y seguros agrícolas

(porcentaje del apoyo al productor -PSE-)

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% P

SE

Emergencias (% PSE) Crédito y Seguro (%PSE)

Fuente: OECD.Nota: poyo a emergencias, crédito y seguro son considerados transferencias directas a productores (BTS), pero tam-bién son una mezcla de bienes privados y bienes mixtos.


27

Respecto a los valores del gasto público presentados anteriormente surgen algu-nas interrogantes: ¿son esto valores al-tos o bajos?; ¿qué sub-sectores captan la mayor proporción de los bienes privados?; ¿tienen una relación costo-efectividad alta?; ¿en relación a que patrón de refe-rencia?. Respecto a la efectividad del gas-to, la Figura 18 muestra que existe una co-rrelación positiva esperada entre el valor agregado agrícola per cápita y el nivel del gasto per cápita (panel A), pero la relación es negativa respecto a la participación del gasto público en bienes privados (panel B). Esto es justamente lo que mostaron López y Galinato (2007) y posteriormente Anrí-

quez et al., (2016 y 2018) en una muestra de países de América Latina.

Sin embargo la respuesta a estas inte-rrogantes que requieren un diagnóstico y análisis de causalidad más específico para el caso de Chile, tarea aún pendiente ante la ausencia de evaluaciones de impacto rigurosas del gasto público en el sector y de programas específicos6. Es notorio por ejemplo que, a pesar de un fallido esfuer-zo de DIPRES en 2013, no se cuenta con una evaluación cuantitativa del impacto de los programas de Indap, que repre-sentaba un presupuesto de alrededor de US$500 millones anuales7.

Figura 17. Evolución del gasto público en apoyo de poblaciones indígenas, riego, innovación y sanidad y calidad (porcentaje TSE)

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% T

SE

Indígena Riego Innovación Sanidad y calidad

Fuente: OECD.Nota: el apoyo a estos programas tienen una mezcla de apoyos directos al productor (PSE) y apoyos generales al sec-tor (GSSE), y por tanto son una mezcla de apoyo a bienes públicos y bienes privados. Apoyo a poblaciones indígenas y riego son más PSE y privados, mientras que apoyo a innovación y sanidad y calidad son más GSSE y bienes públicos.

6 Existen algunas evaluaciones de impacto de programas es-pecíficos, tal es el caso del pro-grama de “Sistema de Incen-tivos para la Sustentabilidad Agroambiental de los Suelos Agropecuarios (SIRSD-S)”. El informe de la primera eva-luación (2010-2015) se en-cuentra en el siguiente enlace: https://www.odepa.gob.cl/wp-content/uploads/2017/12/estudioSirsd2016.pdf . Un in-forme para recomendaciones para la segunda evaluación (2018-2021) se encuentra en el siguiente enlace: https://www.odepa.gob.cl/wp-con-tent/uploads/2018/01/infor-meSuelos2018.pdf

7 En el 2016 RIMISP y Demos-cópica realizaron el levan-tamiento de la línea base de INDAP, en donde se recolectó una muestra de 5.400 pro-ductores beneficiarios de IN-DAP. Se espera que en cinco años después, es decir en el 2021, se levante la encuesta de seguimiento a los mismos productores, lo cual permitirá evaluar los programas de IN-DAP en su conjunto. En Odepa está en proceso una evaluación del impacto de INDAP sobre el nivel y composición del ingreso de los agricultores en base a esta encuesta (Foster, Ortega y Valdés, 2018)Más información en: https://www.indap.gob.cl/biblioteca/series-indap/!k/bases-de-datos-del-estudio-de-l%C3%ADnea-base-de-la-acci%C3%B3n-de-fomen-to-de-indap


28

Figura 18. Relación entre el valor agregado agrícola per cápita con el nivel de gasto y la participación del

gasto público privado, promedio 2010-2017

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log(Gasto público per cápita)

A. Nivel de gasto

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)

Gasto público en bienes privados (%GP total)

B. Gasto en bienes privados

3.4. Evolución del apoyo a productos agrícolas específicos, 1990-2017

Una parte del PSE (MPS + BTS) es aquella orientada a rubros específicos y que reci-be el nombre de transferencia a commo-dities (PSCT). Este indicador muestra una tendencia decreciente similar al MPS y PSE y la Figura 19 muestran la evolución de su composición para el caso de Chile, Tres resultados principales a resaltar:

Primero, el apoyo a rubros específicos me-dido por el PSCT (MPS + BTS como % del PSE) ha disminuido fuertemente, al igual que MPS, pasando de 96% en 1990 a 9,6% en el 2017 (más del 90% antes de 1994) y menos del 5% del 2010 al 2016; en 2017 subió a 9,6% explicado por el aumento de apoyo al maíz vía MPS (salvaguardia apli-cada a las importaciones de maíz).

Segundo, los rubros con mayor apoyo vía precios (lo que mide el MPS) fueron el azúcar, leche y trigo, y representan apro-ximadamente el 60% del PSCT, Carnes y maíz han tenido un menor apoyo (en

el 2017 se observa un aumento de apo-yo al maíz), Entre el 2010 y 2016 el 59% del apoyo fue para azúcar y el 41% para los otros rubros que no reciben MPS, En el 2017 disminuye el apoyo al azúcar al 15% y aumenta el apoyo a maíz a 33% (asociado a la aplicación de salvaguardia).

Tercero, en 1999 el PSCT muestra valo-res relativamente altos, representaba el 49,6% en remolacha azucarera (respecto al valor de la producción), el 40% en le-che en 1991 y el 27,5% en trigo en 1999, Entre 1998 y 2001 el PSCT en el azúcar fue mayor al 30%, Después del 2010 es-tos valores bajaron en todos los productos a menos del 5%, con excepción del maíz que el 2017 subió a 6,1%.

Al comparar a Chile, con los países con los que compite en importaciones en azúcar, carne y leche, se observan lo siguiente (Figuras 20, 21 y 22): en los tres produc-tos los apoyos se han reducido, pero en

Fuente: Agromonitor para Argentina y OECD para los otros países.


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Figura 19. Evolución de la composición de la transferencia a commodities en Chile, 1990-2017 (porcentaje de apoyo al productor -PSE-)

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SE

Trigo Maíz Remolacha azucarera Leche Carne vacuno Carne cerdo Carne pollo Productos sin MPS

Fuente: OECD.

Estados Unidos los apoyos a azúcar y le-che han aumentado en los últimos cinco años (desde el 2013). En Chile los apoyos a azúcar fueron relativamente altos hasta mediados de los años 2000; en la Unión Europea los niveles de apoyo en carne, aun cuando se ha reducido, sobrepasa el 20% del valor de la producción; en Argen-

tina los apoyos en carne y leche han sido negativos, pero cada vez menos negativos y en el 2005 se tornaron levemente posi-tivos; Nueva Zelandia no ha tenido apoyo a estos productos en el periodo analizado, aunque si presentan importantes apoyos a carne de aves y huevos (promedio de 20% entre 2010 y 2017).

Figura 20. Evolución de los apoyos a azúcar refinada en Chile y en países con los que compite por importaciones, 1990-2017

(porcentaje del valor de la producción silvoagropecuaria)

-250

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Fuente: Agromonitor para Argentina y OECD para los otros países.Nota: el apoyo al producto incluye apoyo vía precios de mercado (MPS) + transferencias directas al productor (BTS) específicas al producto.


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Figura 21. Evolución de los apoyos a carne de vacuno en Chile y en países con los que compite por importaciones,

1990-2017 (porcentaje del valor de la producción)

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Figura 22. Evolución de los apoyos a carne de vacuno en Chile y en países con los que compite por importaciones,

1990-2017 (porcentaje del valor de la producción)

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Argentina Brazil Chile

European Union New Zealand United States



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4. Principales desafíos

El apoyo del gobierno al sector agrícola es principalmente a través del gasto pú-blico, aproximadamente un 50% especí-fico a los productores (BTS) y un 50% a apoyos generales (GSSE). En promedio se estima que más del 50% (56%) se des-tina a subsidiar bienes privados, lo que pareciera ser alto y plantea una interro-gante acerca la economía política del gasto público en el sector agrícola en Chile. De especial relevancia es estudiar los factores que explican la composi-ción del gasto público agrícola, como se ha examinado para países desarrollados (Rausser et al., 2011; Anderson et al., 2013; Swinnen, 2018).

Es importante destacar que las cifras de gasto por programa miden eso, el cos-to fiscal en cada programa en cada año, pero no mide que proporción de ese gas-to realmente se tradujo en un ingreso al productor. La implementación de progra-mas de apoyo requiere una infraestruc-tura institucional, con personal y otros gastos, y luego no sabemos cuánto cues-ta al gobierno transferir un peso adicio-nal al productor. Surge la conveniencia de documentar su impacto cuantificando el costo-efectividad del gasto de los prin-cipales programas, y asimismo determi-nar que beneficiarios captan la mayor proporción de estas transferencias (por tipo de productor y rubros), y en cuanto eleva sus ingresos familiares. Este aná-lisis también es relevante para el diseño de nuevos programas como es el caso del apoyo a la recarga artificial de acuíferos,

apoyo a la asociatividad y nuevos progra-mas de desarrollo rural y de los otros li-neamientos estratégico del Ministerio de Agricultura para el periodo 2018-20228.

Es pertinente destacar que el que países de la OECD tengan altos niveles de apoyo, medido por el PSE, no implica necesaria-mente un perjuicio a los países en desa-rrollo de un nivel comparable al nivel de esas estimaciones. El principal impacto del subsidio a la agricultura en países desarro-llados es su impacto en reducir los precios internacionales relativos a un escenario sin protección. Estos menores precios re-ducen el costo de las importaciones (una ganancia para importadores de cereales, carnes, lácteos, derivados del azúcar y otros), pero también desestimulan la ex-pansión de la producción doméstica com-petitiva en países en desarrollo. En que magnitud? Es un tema que fue examinado en varios estudios durante los 1990s, épo-ca de las negociaciones de la Ronda Uru-guay. Sin pretender llegar a cifras precisas, el orden de magnitud de la pérdida neta (como exportadores e importadores) era inferior a las expectativas de los gremios agropecuarios en A Latina. Para la mayoría de los productos los aumentos en precios internacionales (relativos a escenario sin protección) oscilaban entre 2 y 10%. Al-gunos productos podrían esperar aumen-tos mayores, incluyendo el azúcar refina-da, tabaco, carne de res, derivados del café y otros productos semi-procesados que enfrentan el aumento en la protección en la OECD y en países en desarrollo a medida

8 https://www.minagri.gob.cl/acerca-de-minagri-/-li-neamientos-estrategicos/


32

que aumenta el nivel de procesamiento (el llamado tariff escalation).

En la actualidad, cálculos similares ge-nerarían cambios menores en los pre-cios internacionales, asociado a la mayor apertura de comercio a nivel global en la actualidad.

Un análisis de este tipo exige obtener in-formación desagregada por región, tipo de productor, rubros y las cifras desagre-gadas por programa a través del tiempo, Idealmente se necesita acceder a los re-gistros administrativos de los diferentes servicios y programas sobre los apoyos a cada uno de los beneficiarios.

5. Conclusiones y recomendaciones

Del análisis anterior se concluye que el apoyo del gobierno de Chile al sector es bajo en comparación con otros países de la OECD y que este se ha reducido signi-ficativamente desde los años 90, debido principalmente a la apertura comercial y acuerdos comerciales que el país a sus-crito. El principal cambio ha sido pasar de un apoyo vía precios (MPS), que a princi-pio de los 90 era mayor al 90% a menos del 5% después del 2010, un apoyo vía gasto público (50% BTS y 50% GSSE). La reducción de MPS también se ve reflejan-do en que a partir del 2010 las NPR son prácticamente cero. Si bien el subsidio a bienes privados se ha reducido leve-mente (alcanzando su máximo valor en el año 2000, con 69%), este sigue sien-do alto (promedio de 56% entre 2010 y 2017). Esta orientación del gasto a subsi-diar “bienes privados”, es un desafío para la política agrícola, como se indicó an-

teriormente, En el periodo analizado, re-molacha, leche y trigo son los productos que han recibido más apoyos específicos, pero estos se han reducido en el tiempo, llegando a ser menor al 5% después del 2010, En términos de tipos de programas, los mayores apoyos del gasto público se han orientado a regadío, y luego a inno-vación, apoyo a poblaciones indígenas y sanidad y calidad (SAG).

Este informe ha presentado un panorama del nivel y composición del gasto público en agricultura durante el periodo 1990-2016 utilizando diversos criterios de cla-sificación, Una tarea pendiente es evaluar técnicamente el impacto y efectividad de la composición del gasto público en agri-cultura, considerando los objetivos de cada programa, y desagregando el análi-sis por rubros productivos, región y tipo de productor.


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