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"Ponencia preparada para el XI Congreso Nacional de Ciencia Política, organizado por la Sociedad

Argentina de Análisis Político y la Universidad Nacional de Entre Ríos, Paraná, 17 al 20 de julio de

2013".

Título: El neoinstitucionalismo y la (im)posibilidad de implementación en América Latina

Autoras: Profesora Lic. María Inés Paulino, (UBA) mariainespaulino@gmail.com

Profesora Lic. Bárbara Pérez Jaime, (UBA) barbaraperezjaime@gmail.com

Área: Estado, Administración y Políticas Públicas.

Subárea: Teorías y enfoques en el análisis de las políticas públicas.

Debates teóricos sobre el Estado y la Administración Pública

Resumen:

Tanto en la economía como en la ciencia política, el neoisntitucionalismo puede ser interpretado como

reacción a dos corrientes teóricas que nunca fueron particularmente fuertes en América Latina: la

escuela neoclásica y el conductismo.

La palabra institución es usada desde una perspectiva formal, como un parlamento, hasta entidades

amorfas, como la clase social; incluso se describen a modo de instituciones otros elementos

constitutivos del universo sociopolítico, como ser las leyes o los mercados.

Aunque las reglas formalmente promulgadas sean las mismas, los mecanismos de garantía de

cumplimiento, la manera de aplicarlos, las normas informales vigentes y los modelos subjetivos de los

actores serán diferentes.

Abstract:

Both in economics and poltical science, the new institutionalism can be interpreted as a reaction

against two schools that were never particularly strong in Latin America: the neoclassical scholl and

the behaviourism.

The world institution is used from a formal perspective, as a parliament, up to amorphous entities such

as social class; even describing as manners of institutions other elements of the socio-political

universe such as the laws or the markets.

Althought rules formaly promulgated are the same, the compliance of pledge mechanisms, the way of

appliance, the existing informal rules and the subjective models of the actors will be differents.

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El “neoinstitucionalismo” resume esta variedad de factores no económicos (o no estrictamente

económicos) intervinientes bajo el rótulo abarcador de instituciones. Sin abandonar el individualismo

metodológico, reconoce que la ecuación costo-beneficio de cada individuo debe abrirse hacia los costos

y beneficios derivados de tales factores. (Vilas, s/d: 1)

El presente trabajo tiene por objeto analizar las obras de North, Peters y el Bid en virtud de rastrear

los puntos de encuentros y la posibilidad de aplicación en América Latina.

Para llevar adelante nuestro análisis, partiremos de la distinción enunciada por Hayek entre

organizaciones y orden social1 ("taxis" y "cosmos"), pero considerando a las instituciones como las

estructuras básicas del orden social (Hayek: 1985). En cuanto a las instituciones y organizaciones,

podemos situarlas en planos distintos: las instituciones son el propio orden social, pertenecen al plano

de la sociedad; en cambio, las organizaciones, junto con los individuos, son los elementos componentes

o actuantes en dicho orden social. Ambas son órdenes, pero de naturaleza totalmente diferente: las

instituciones son órdenes abstractas, independientes de los individuos que las componen, cuya función

es la de proporcionar a los individuos y las organizaciones la obtención de sus fines particulares,

aunque en sí mismas no persiguen fines específicos, mientras que las organizaciones, son órdenes

concretos, determinados por los individuos y los recursos que los componen, y fueron creados para

el logro de fines particulares y específicos. Si bien los órdenes, las instituciones y las organizaciones

son regímenes normativos, debemos distinguir la naturaleza de las mismas porque también pertenecen

a planos diferenciados: las normas de las instituciones son abstractas y resultan normalmente de la

evolución o dinámica social, en tanto que las normas de las organizaciones derivan del propósito

racional que atribuye posiciones, las cuales pueden sufrir cambios por diseño. La naturaleza

convencional de las normas e instituciones no implica su naturaleza arbitraria. "Convención" no significa

"arbitrariedad". Las instituciones son humanas, entendidas como la posibilidad que tenemos de poder,

en tanto hombres, valorarlas y modificarlas siempre, que es lo mismo que decir que la responsabilidad

por su vigencia es sólo nuestra.

Las instituciones son el principal patrimonio de cada sociedad. Ellas son el principal determinante

del tipo de organizaciones e interacciones permitidas a la libertad del individuo en cada sociedad. La

1 Para Hayek el orden es un compuesto de partes; el conocimiento de una parte de ese compuesto permite

suponer la configuración del todo; la sociedad es un orden y este orden puede ser espontáneo o artificial. Los

órdenes espontáneos son sistemas autorregulados o autógenos: kósmos. En cambio, los órdenes artificiales

son regulados por una inteligencia creadora y exógena: taxis. Tendemos a asimilar todos los órdenes a la idea

de taxis. O sea, a atribuirles en general un carácter artificial; los órdenes artificiales son simples porque están

limitados por la complejidad que la inteligencia de su autor es capaz de alcanzar. Además, son concretos, en el

sentido de que su existencia puede ser verificada por una simple inspección. Todo lo contrario sucede con los

órdenes espontáneos.

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eficiencia y la equidad de un orden social depende sobretodo de su sistema institucional y,

subordinadamente, de la calidad de sus organizaciones. Ésta es la verdad elemental expresada en la

creciente referencia a la "cultura" como razón última del nivel o del tipo de desarrollo.

Nos interesará destacar la correspondencia entre sistema institucional y desarrollo económico y

social, apoyándonos para ello en los planteamientos de North, que es quien ha formulado el modelo

teórico neo- institucionalista más completo que conocemos. Ni la economía ni la historia parecen apreciar

la función de las instituciones en el desempeño económico porque todavía no ha habido un marco analítico

que integre el análisis institucional en la economía política y en la historia económica. El objetivo de su

obra es proporcionar este marco básico.

LAS INSTITUCIONES son las reglas del juego en una sociedad o, más formalmente, son las

limitaciones ideadas por el hombre que danforma a la interaccion humana. Por consiguiente, estructuran

incentivos en el intercambio humano, sea político, social o económico. El cambio institucional conforma

el modo en que las sociedades evolucionan a lo largo del tiempo, por lo cual es clave para entender el

cambio historico (North, 1993: 13)

El economista norteamericano ha formulado la distinción entre instituciones y organizaciones como el

supuesto conceptual básico para la comprensión de la historia económica y, consiguientemente, para la

formulación de una teoría del desarrollo históricamente fundada. Las instituciones son, para él, las

reglas del juego o las constricciones convencionalmente construidas para enmarcar la interacción

humana en una sociedad determinada. Las instituciones son normas, pero no son la "legislación". “La

función principal de las instituciones en la sociedad es reducir la incertidumbre estableciendo una

estructura estable (pero no necesariamente eficiente) de la interacción humana” (North, 1993: 16) Hará la

distinción de dos tipos de instituciones: las formales (son creadas, como ser las constituciones políticas

de los Estados) y las informales (que evolucionan a lo largo del tiempo, por ejemplo, el derecho

consuetudinario), insistiendo en la importancia idéntica de unas y otras, pues lo que cuenta, al final, no

son las "leyes" formalmente vigentes, sino las pautas de comportamiento interiorizadas por los individuos

en su proceso de adaptación al orden social, porque la interacción entre las instituciones y los organismos2

hará evolucionar a una sociedad.

La obra de Peters parte de la premisa de que neoinstitucionalismo es el instrumento recurrente para

explicar el cambio y la permanencia de las instituciones políticas por medio de sus dos principales

propuestas: una con fundamento en lo normativo, y otra de elección racional.

2 Son grupos de individuos enlazados por alguna identidad común hacia ciertos objetivos.

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Guy Peters, es quien sugiere que el nuevo institucionalismo está conformado por: institucionalismo

normativo, institucionalismo de elección racional, institucionalismo histórico, institucionalismo empírico,

institucionalismo internacional e institucionalismo social. (Peters, 2003: 38-39)

El “nuevo institucionalismo” (March y Olsen) sostenía que la centralidad de los valores estaba siendo

reemplazada por concepciones individualistas y en general utilitarias y los hombres se volvían incapaces

de encarar las cuestiones más importantes de la vida política, debido a la imposibilidad de integración de

la acción individual con las premisas normativas fundamentales. (Peters, 2003:10) En consecuencia,

reformularon la naturaleza del discurso en la ciencia política contemporánea y repensaron a fondo la

dirección intelectual de la disciplina. A esta nueva versión del nuevo institucionalismo se le conoce como

institucionalismo normativo.

Siguiendo estos posicionamientos podemos decir que la fortaleza o debilidad del marco institucional de

un país debe evaluarse en relación al grado en que estimula la eficacia económica y la equidad social.

Ahora bien, mientras en América Latina se tiene conciencia de la debilidad de las instituciones políticas

de la democracia, sin embargo todavía no se tiene la suficiente conciencia de la debilidad de las

instituciones económicas y del fuerte impacto que esta debilidad provoca sobre la equidad social y la

sostenibilidad de la propia democracia. Ciertamente se debe, entre otras razones, a la utilización constante

de una teoría del desarrollo insuficiente o inapropia para la región. Las formulas e ilustraciones

económicas tradicionales han subestimado considerablemente el papel de la incertidumbre institucional

que aún predomina en casi todas las disposiciones económicas en América Latina. Las recetas

tradicionales se han focalizado en el contenido de las políticas recomendando disciplina fiscal, reformas

fiscales y devaluaciones del tipo de cambio para corregir y superar los desequilibrios económicos. Y el

llamado Consenso de Washington incluyó también, las privatizaciones, la desregulación y a liberalización

comercial y financiera.

Pero por suerte, América Latina está experimentado un cambio institucional, en tanto proceso social, que

se va incrementando, y aunque implica a todos los partidos políticos, excede el tiempo de cualquiera de

ellos y reclama el compromiso o consenso suficiente y perdurable de los actores económicos y sociales.

Las reformas institucionales cobran sentido cuando se enmarcan en una estrategia general de desarrollo

institucional, vale decir con esto que, se desenvuelven guiadas por un marco coherente de principios y de

valores. Y en este sentido se está avanzando considerablemente, pues el cambio más prometedor que vive

hoy América Latina es un cambio mental o de visión expresada en la emergencia, no exenta de conflicto,

de nuevos paradigmas tanto en lo económico como en lo político, lo social o lo empresarial.

La tensión entre aquella concepción sesgada y restrictiva de la democracia en escenarios de mucha

desigualdad y vulnerabilidad social y las aspiraciones sociales populares y ciudadanas a una democracia de

mayor densidad, nutre los nuevos escenarios que parecen estar enmarcando el resurgimiento de un nuevo

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ciclo de cambio político con sentido de progreso social en varios países de la región. Estamos en presencia

de una izquierda gradualista y pragmática, sin definiciones ideológicas duras. En vez de un enfrentamiento

en bloque al diseño estructural del capitalismo neoliberal, o incluso un drástico cambio de modelo

macroeconómico, postulan un capitalismo más balanceado, con un Estado que, más que intervenir

directamente en los mercados, regula y fiscaliza su desenvolvimiento para ampliar la competitividad,

articulando las demandas de rentabilidad y los requisitos de inversión del capital, las aspiraciones de

bienestar social de la población, y la vigencia efectiva de las instituciones democráticas y los derechos

humanos. Constitutivo de los diseños de reforma es el énfasis en el fortalecimiento de la sociedad civil a

través de la descentralización y la promoción del asociativismo y el desarrollo local. (Vilas, 2005:91)

Las reformas que ahora importan son las que han de llevar a la consolidación de la democracia y a la

construcción paralela de las instituciones económicas de la economía de mercado. Esto no implica

eliminar ni el debate ni la confrontación política. No existe un sólo modelo válido ni de democracia ni de

economía de mercado, y, desde la tolerancia de ambos referentes, hay espacio más que suficiente para

una derecha y una izquierda latinoamericanas renovadas.

Bien sostiene North que el hecho de que las instituciones afectan el desempeño económico no es

controversial; tampoco lo es el que los diferentes desarrollos de las economías a lo largo del tiempo sean

afectados por la manera en que las instituciones evolucionan. Sin embargo, la teoría económica

occidental neoclásica no cuenta con instituciones y, por lo tanto, es de poca ayuda en el análisis de las

fuentes del desempeño económico. Esto se debe a que el la teoría neoclásica se basa en el supuesto

fundamental de la escasez y, por consiguiente, de la competencia (y cuyas consecuencias armoniosas

provienen de los supuestos de un proceso de intercambio), es carente de comprensión sobre lo que es la

coordinación y la cooperación humanas.

No sería una exageración decir que mientras la teoría neoclásica se enfoca en la operación de mercados

eficientes, son pocos los economistas occidentales que entienden los requisitos institucionales esenciales

para la creación de dichos mercados, porque simplemente los toman por sentado. Estos mercados están

vinculados a una serie de instituciones políticas y económicas que proveen costos bajos de transacción y

compromisos creíbles que hacen posible el factor de eficiencia y los mercados de productos que subyacen

tras el crecimiento económico.

Por otro lado, las condiciones en que puede sostenerse la cooperación han generado una amplia literatura,

tanto en la corriente de la teoría del juego3 como en los que se inscriben fuera de ella y que están

3Para explorar las deficiencias del enfoque de la elección racional en su relación con las instituciones,

debemos sondear dos aspectos particulares de la conducta humana: 1) la motivación y 2) el desciframiento del medio.

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interesados en el proceso del modelamiento político4. El predominio de la filosofía liberal ha sido

definitiva en el avance de la ciencia política, sobre todo como paradigma teórico y metodológico que se

encarga de explicar el comportamiento de las instituciones políticas contemporáneas: diseño, estabilidad

y cambio. Es por esto que, sostiene Peters, el nuevo institucionalismo halla en la teoría liberal los

esquemas explicativos del proceso de toma de decisiones de los actores políticos de una determinada

comunidad en coyunturas de reforma política5.

La teoría política liberal es el origen de los dos paradigmas dominantes relacionados con las leyes

políticas: por una parte, la perspectiva normativa; por la otra, la pragmática institucional. Respecto del

primero, y a pesar de las innumerables críticas, se reconoce que la filosofía liberal ha sido impulsora del

debate y la deliberación que ha permitido cambios institucionales basados en los principios categóricos de

igualdad e inclusión, incorporando nuevos actores políticos al proceso de toma de decisiones. Del

segundo, las investigaciones que estudian la incidencia mecánica de las leyes políticas son abundantes y

reconocidas por la academia; sobre todo aquellas relacionadas con el sistema electoral, tipos de

candidatura, formatos de emisión del voto; y otras que examinan el sistema de partidos: fragmentación,

polarización y esquema de coaliciones, entre otras.

El institucionalismo normativo sostiene, según Peters, que los actores políticos son individuos que

reflejan fuertemente los valores de las instituciones a las que están vinculados, los individuos deben

escoger entre diversas influencias e interpretar el significado de sus compromisos institucionales.

La sociología señala la importancia de los valores para definir la naturaleza de las instituciones, las

organizaciones y la conducta individual dentro de aquellas estructuras; pensamiento que sigue estando

presente en el enfoque normativo de las instituciones.

Diferencia entre las organizaciones como la expresión estructural de la acción racional y las

organizaciones como estructuras más adaptativas y normativas. El primer modelo es una forma

contractual para las organizaciones, en la que los individuos participan principalmente en función de la

búsqueda del beneficio personal. Esta última forma de organización se acerca más a la idea de una

institución que expresa la lógica de lo adecuado.

4Russell Hardin defiende que las estrategias condicionales entrañan vigilancia y coacción (mediante

amenazas). Howard Margolis presenta un modelo en el cual la conducta individual está determinada en parte por motivos altruistas. Margolis afirma que los individuos tienen dos tipos de funciones de utilidad, aquellas que favorecen preferencias orientadas hacia el grupo y las que favorecen preferencias egoístas, y que los individuos realizan intercambios entre ambas. Su modelo le permite explicar ciertas pautas de conducta de votación que al parecer caraecen de sentido en el contexto conductual de un individuo que maximiza la riqueza. 5Se orientan en sus trabajos a cuestionar el concepto de racionalidad como único modo de comportamiento en

las organizaciones y en este cuestionamiento ellos incluyen el factor temporal en un nuevo modelo en la toma de decisiones.

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El planteamiento que March y Olsen dan a las instituciones se centra en la versión integradora de aquellas

organizaciones, partidarios del “libre mercado” como solución para problemas socioeconómicos

conceden a esa institución poderosos valores normativos, como, la libertad y la elección.

La palabra institución se usa desde una perspectiva formal, como un parlamento, hasta entidades amorfas,

como la clase social. Y hasta se describe como instituciones a otros elementos constitutivos del universo

sociopolítico, como las leyes y los mercados. El término también se utiliza en la sociología, en la que

funciona casi como sinónimo de organización.

Para March y Olsen (1989) la institución es: “un conjunto de normas, reglamentaciones, supuestos; y

sobre todo, rutinas”.

Es por ello que North afirma que únicamente cuando comprendemos determinadas modificaciones en

la conducta de los actores podemos encontrar juicio en la existencia y estructura de las instituciones y

explicar la dirección del cambio institucional.

La conducta humana es más compleja que la que está encarnada en la función utilitaria individual de

los modelos de los economistas. Muchos casos no simplemente maximizan la conducta de la riqueza,

sino también del altruismo y de las limitaciones autoimpuestas, lo cual cambia radicalmente los

resultados con respecto a las elecciones que de hecho hace la gente.

La motivación de los actores que ayuda a dar forma a las instituciones y que provee los medios a

través de los cuales el altruismo y otros valores que no maximizan la riqueza entran en la elección.

Las instituciones existen y reducen las incertidumbres propias de la interacción humana. Estas

incertidumbres surgen como consecuencia de la complejidad de los problemas que deben resolverse y

de los programas de solución de problemas poseídos por el individuo. Debe determinarse hasta qué

punto las motivaciones maximizadoras de la no riqueza influyen en las elecciones.

En consecuencia, indagar acerca del sistema institucional de un país es tarea que excede, el estudio de

sus instituciones formales, debido a la exigencia de investigar acerca de las convicciones, valores,

principios o creencias que pautan el comportamiento real, y determinan la interpretación de las normas

formales, las completan o hasta producen en extremo su inposibilidad de aplicación. En conclusión,

quien no conoce las instituciones informales no puede pretender conocer un país. La dificultad está en

que uno de los efectos del subdesarrollo consiste en bloquear o censurar con más fuerza la emergencia

o visibilidad de lo informal. Las instituciones son importantes porque de ellas depende en gran medida

la estructura de incentivos de la interacción humana. Los sistemas institucionales difieren entre sí por el

tipo de comportamientos individuales y organizativos que incentivan. Proyectar el desarrollo institucional

equivale a proyectar el cambio del sistema de estímulos dominante en una sociedad. En otras

palabras, el potencial de eficacia económica y equidad social de cada sociedad viene en gran parte

determinado por la clase de conformación institucional en ella vigente. Y toda mejora de eficiencia y

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equidad que desborde el potencial y no se corresponda con el avance institucional requerido, está

condenada de antemano al fracaso inmediato o a la fugacidad de resultados.

Pero la interacción humana y el correspondiente sistema de incentivos no sólo están condicionados por

las instituciones. Las organizaciones también son muy importantes en este sentido. En efecto, la

interacción humana no sólo está medida por las reglas del juego6 sino por los equipos u organizaciones

que están en él.

Según B. Guy Peters, lo más importante en una institución es que es un rasgo estructural de la

sociedad y la forma de gobierno. En este contexto, existen cuatro condiciones que se derivan

de la definición anterior: 1) las instituciones trascienden a los individuos, pues consisten en

“un conjunto de interacciones pautadas que son predecibles según las relaciones específicas

que existen entre los actores; 2) son estables o duraderas en el tiempo; 3) tienen la facultad de

afectar y restringir el comportamiento individual; y 4) articulan un cúmulo de valores

compartidos” (Peters, 2003: 36-37). Entonces una institución política es, tomando la

conceptualización de March y Olsen (1989), el: “conjunto de reglas y rutinas interconectadas

que definen las acciones correctas en términos de relaciones entre roles -y situaciones”.

(Peters, 2003: 50)

Básicamente una institución sería un conjunto de reglas y valores, normativos y no cognitivos respecto

de la manera en que influyen sobre los miembros institucionales, como también el conjunto de las

rutinas que se desarrollan para poner en ejecución e imponer esos valores. La institución define un

conjunto de expectativas de comportamiento para individuos ubicados dentro de la institución, y luego

refuerza comportamiento adecuado para el rol y sanciona el inadecuado. Por así decirlo, las

instituciones son sujetos dinámicos, capaces de moldear los patrones deconducta de los actores. Las

normas son consideradas como una parte del control del comportamiento dentro de instituciones y

organizaciones. En primer lugar, son medios para estructurar el comportamiento de nivel macro de los

sistemas políticos. En segundo lugar, sirven de guía a los recién llegados a la organización o son

intentos de crear conceptos más uniformes de lo que son tales lógicas.

Las instituciones derivan gran parte de su estructura de significación y de su lógica de adecuación de

la sociedad dentro de la cual se forman. Para llevar a cabo el proceso de institucionalización, podemos

marcarlo en dos etapas: a. debe existir una decisión consciente de crear una organización o institución

para determinado propósito; b. mejorar la institución a lo largo del tiempo e introducirle ciertos

valores.

6 Las reglas del juego son un dato clave para explicar no sólo el comportamiento de las organizaciones sino el

dato, a veces más fundamental, de quiénes son los que pueden entrar en el juego, quiénes quedan excluidos de él y cómo se promociona, se desciende o sale del mismo.

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Por otro lado, North combina una teoría del comportamiento humano, con una teoría de los costos de

transacción para llevar a cabo su teoría de las instituciones. El punto de partida es el mismo del

institucionalismo clásico: las instituciones existen para reducir las incertidumbres que aparecen en la

interacción humana como consecuencia tanto de las complejidades de los problemas a resolver como

de las limitaciones de las mentes individuales para procesar la información disponible. Pero esta

explicación del fundamento de las instituciones no nos dice nada de su relevancia económica. La

teoría de los costos de transacción7 servirá a esta finalidad.

En el moderno mundo occidental consideramos que la vida y la economía están ordenadas por medio

de leyes formales y de derechos de propiedad. Sin embargo, aun en las economías más desarrolladas,

las normas formales constituyen una parte pequeña aunque muy importante del conjunto de

limitaciones que dan forma a las elecciones; una reflexión rápida nos sugeriría la abundancia de

limitaciones informales. Los códigos obligatorios de conducta tienen valor únicamente en términos de

limitaciones informales, pues alteran la elección cuando el individuo renuncia a la riqueza o al ingreso

a cambio de otro valor. La forma en que la mente procesa información no sólo es la base de la

existencia de instituciones sino una clave para entender cómo las limitaciones informales tienen un

papel importante en la formación de la elección tanto a corto plazo como en la evolución a largo plazo

de la sociedad. Las ideas, las ideologías organizadas, e inclusive el fanatismo religioso desempeñan

papeles importantes en cuanto a dar forma a sociedades y economías. Ahora bien “¿De dónde

provienen las limitaciones informales? Provienen de información transmitida socialmente y son parte

de la herencia que llamamos cultura” (North, 1993: 55) Es importante el hecho de que las limitaciones

informales derivadas culturalmente no cambiarán de inmediato como reacción a cambios de las reglas

formales. Como resultado, la tensión entre reglas formales alteradas y limitaciones informales

persistentes produce resultados que tienen consecuencias importantes en la forma en que cambian las

economías. “Las limitaciones informales son también características comunes de las economías

modernas” (North, 1993: 58)

Debido a la complejización de las sociedades se ha necesitado crear sistemas legales para manejar

disputas más complejas exige reglas formales. “Las normas formales pueden complementar y alentar

la efectividad de las limitaciones informales (...) Las reglas formales incluyen reglas políticas (y

judiciales), reglas económicas, y contratos” (North, 1993: 66-67)

7 Hay cuatro variables principales que determinan el costo de las transacciones en el intercambio.

Primero está el costo de medir los atributos valuables de los bienes y servicios o el desempeño de agentes en intercambio. La segunda variable respecto al costo del proceso de intercambio es el tamaño del mercado, lo cual determina si se lleva a cabo un intercambio personal o impersonal. La tercera variable es el cumplimiento. tercer variable es el cumplimiento. Y las actitudes ideológicas y percepciones (la cuarta variable) son de importancia. La ideología no sólo juega un papel esencial en las opciones políticas, sino también es clave para las decisiones individuales que afectan el desempeño económico.

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Pero si solamente considermos las reglas formales, tendremos una noción inadecuada y a menudo

equívoca de la relación entre limitaciones formales y desempeño.

En condiciones muy simplificadas, es decir, cuando las partes adquieren información perfecta y el

juego dura indefinidamente y es jugado por las mismas partes, es posible alcanzar soluciones de

cooperación autocumplibles. Pero mentras más complejo sea el intercambio en tiempo y en espacio,

más complejas y costosas serán las instituciones necesarias para lograr resultados de cooperación. Y

en consecuencia se necesitan recursos para precisar y proteger derechos de propiedad como así

también para hacer cumplir los convenios. Las instituciones, junto con la tecnología empleada,

determinan esos costos de negociación, y las instituciones desempeñan un papel clave en los costos de

producción. La relación entre derechos y limitaciones en un intercambio se puede ejemplificar en tres

niveles: primero, en el nivel de un intercambio único y ecuánime; segundo, en la relación más

compleja y necesaria en el proceso de producción y, finalmente, en la economía vista como un todo.

El mercado en su totalidad es un conjunto mezclado de instituciones; algunas aumentan la eficiencia y

otras la reducen. En cualquier caso, queda claro que este marco institucional es la clave del éxito

relativo de las economías.

No debemos dejar de lado a las organizaciones, las cuales serán entendidas como entidades ideadas

por sus creadores con el propósito de maximizar la riqueza, el ingreso, u otros objetivos definidos por

las oportunidades que brinda la estructura institucional de la sociedad.

El conocimiento comunicable es, como lo indica el nombre, conocimiento que se puede transmitir de

una persona a otra. El conocimiento tácito se adquiere en parte mediante la práctica y sólo

parcialmente es comunicable. Diferentes personas tienen aptitudes innatas distintas para adquirir

conocimientos tácitos. El marco institucional dará forma a la dirección de la adquisición del

conocimiento y de las aptitudes y la dirección será el factor decisivo del desarrollo a largo plazo de

esa sociedad.

Si nos preguntamos, siguiendo la lectura de Peters, ¿cómo generar un cambio institucional? El

“método del cubo de basura”8 propicia las soluciones para resolver problemas, y de las instituciones

necesitan disponer de un reservorio de respuestas a las que puedan recurrir cuando se advierta la

necesidad de ajustar políticas. La lógica del cubo de basura sostiene también que rara vez el cambio se

produce como suceso planificado, no más bien como el producto de la concurrencia de varias

corrientes de actividad y de oportunidades para la acción dentro de la institución.

8 Es un modelo de decisión de racionalidad limitada donde los intervinientes entran y salen del proceso de

forma aleatoria, y se observan parámetros como la incertidumbre o la falta de viabilidad de los datos en información. Obedece a uno de los modelos de decisión que se establecen en la teoría de la organización de James Gary March y Herbert Alexander Simon en su obra Organizations.

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A través de un proceso de aprendizaje, las instituciones identifican las circunstancias cambiantes de su

entorno y para luego adaptarse a ellas. Sin embargo, las instituciones públicas pueden mal interpretar

las señales emitidas por la sociedad y responder de un modo disfuncional.

Brunsson y Olsen encararon la cuestión de la reforma en las organizaciones e instituciones,

centrándose en el papel de los valores en el cambio organizacional. Olsen sostiene que mientras mayor

sea el grado de ruptura entre los valores profesados por una institución y su comportamiento real, y

entre los valores sostenidos por la sociedad circundante y el comportamiento de la institución, más

probable será el cambio.

¿Cómo se vinculan los individuos con las instituciones? Existe una relación de causalidad entre agente

y estructura. Las instituciones tienen una lógica de lo conveniente que define qué comportamiento es

adecuado para los miembros de la institución y cuál no lo es. Siempre hay medios informales a través

de los cuales se puede presionar a los miembros para que se sometan a las normas.

En la organización informal existen medios capaces de lograr, tranquila y eficazmente, la conformidad

con las normas del grupo. La condición del asociado a una institución suele ser un bien valioso para

quienes se incorporan a ella, no obstante, es indudable que las instituciones pueden moldear la

conducta de los individuos. Las instituciones se basan en gran medida en el acatamiento y la

conformidad, y una fuente de cambio es la disconformidad, mientras que otra vía posible para generar

un cambio dentro de una institución es la acción de liderazgo de los individuos.

Ahora bien, pocas instituciones políticas son capaces de amoldar el comportamiento de sus miembros

en la dirección exacta en que esperarían hacerlo los autores del diseño. Es decir, que la naturaleza de

una institución llegará a ser del conocimiento público y los futuros miembros sabrán así a qué

ajustarse y no se asociarán a menos que coincidan con la “lógica de la institución”.

Las críticas al nuevo institucionalismo se basan en los valores, se centran en la lógica interna de la

teoría, mientras que otras concentran su atención en su capacidad de explicación de los fenómenos

políticos de una manera que va más allá de las convicciones individuales de los investigadores

responsables de la instauración de la teoría y de la transmisión de su uso.

Una buena institución es aquella que usa normas internas para definir a la institución en sus propios

términos, y usan normas externas para evaluar su desempeño.

Podemos decir que el descubrimiento de la pauta de desarrollo institucional de cada país remite

necesariamente a su historia, es decir, al proceso incremental de construcción de las instituciones

existentes. Es la historia la que explica también el porqué un mismo y fundamental cambio en los

precios relativos afectará dos sociedades diferentemente: la adaptación marginal provocada por tal

cambio plasmará en soluciones u opciones políticas diferentes, dado el diverso poder de negociación y

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los modelos mentales diversos de los actores operantes en cada marco institucional. Los ajustes

marginales no conducirán, pues, espontáneamente a la convergencia institucional.

Tal como afirma North, una estructura eficaz de normas no sólo es el premio del éxito sino que

también impide la sobrevivencia de las partes mal adaptadas de la estructura organizacional, lo cual

significa que normas eficaces disolverán esfuerzos frustrados y que promoverán acciones exitosas.

Un punto capital en este estudio es que las instituciones, al reducir el precio que pagamos por nuestras

convicciones hacen que nuestras ideas, dogmas, modas e ideologías sean puntos importantes del

cambio institucional. Guerras, revoluciones, conquistas y desastres naturales son fuentes de un cambio

institucional discontinuo, entendiendo por esto un cambio radical en las reglas formales, comúnmente

como resultado de una conquista o revolución.

Pero, qué es lo que determina las pautas divergentes de progreso de las sociedades, de los grupos

políticos o de las economías a lo largo del tiempo. Cómo podemos explicar y dar respuesta a la

sobrevivencia de economías con desempeño permanentemente bajo durante extensos lapsos de

tiempo. Es que la evolución del derecho consuetudinario9, como una forma de cambio institucional,

ayuda a entender el cambio institucional general. Ahora bien, si de hecho el derecho consuetudinario

es eficiente según ha afirmado un buen número de especialistas en derecho y economía, ello se debe a

que el proceso competitivo encabeza la vía de los actores judiciales hacia modelos correctos. Pero si

quienes toman decisiones judiciales operan con base en información incompleta y en sus opiniones

subjetivas e ideológicamente condicionadas de cómo debe ser el mundo, entonces no es posible hacer

ninguna afirmación. Independientemente de cómo entendamos el proceso judicial, el marco

institucional continúa y se modifica incrementalmente debido a las actrividades deliberadas de los

organismos que presentan casos ante los tribunales. La vía de la dependencia significa que la historia

importa. Qué sucede cuando un conjunto común de normas es impuesto a dos sociedades diferentes.

Así como un conjunto común de cambios fundamentales de precios relativos o la imposición también

común de un conjunto de reglas desembocarán en resultados muy distintos en sociedades con

dispositivos institucionales diferentes.

La racionalidad instrumental, postulado de la teoría neoclásica, da por sentado que los actores poseen

la información necesaria para calcular correctamente las alternativas y en efecto hacer elecciones que

alcanzarán los fines deseados. Y si nos preguntamos qué hace imperfectos los mercados nos

encontraremos con los costos de negociación.

9 El derecho consuetudinario está basado en precedentes, por ello proporciona continuidad y predecibilidad

esencial que son elementos fundamentales para reducir la incertidumbre entre las partes contratantes. Decisiones anteriores se incrustan en la estructura del derecho, que cambia marginalmente conforme se presentan nuevos casos, o al menos en términos de casos pasados, sin precedentes; ya decididos éstos, se vuelven a su vez una parte del marco legal. Las decisiones judiciales reflejan el proceso subjetivo de información en el contexto de la construcción histórica del marco legal

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Y qué deberá hacer el mercado político para aproximarse al modelo de costo cero de negociación. Las

condiciones de información e institucionales necesarias para realizar este cambio a tener en cuenta

son: 1. las partes afectadas deben tener la información y el modelo correctos para saber que el

proyecto de ley los afecta y también para conocer el monto de las pérdidas y ganancias; 2. los

resultados se pueden comunicar a su agente (el legislador), el cual votará exactamente como se

acordó; 3.los votos se pesarán por el conjunto de ganancias y pérdidas netas de modo tal que el

resultado neto pueda evaluarse y para que a los perdedores se les compense apropiadamente; 4.este

intercambio puede lograrse a bajo costo, de modo que la negociación valga la pena.

La estructura social más favorable para acercarse a tales condiciones es una sociedad democrática

moderna con sufragio universal.

Es que las instituciones proporcionan la estructura básica por medio de la cual la humanidad a lo largo

de la historia ha creado orden, y se ha procurado reducir la incertidumbre. Junto con la tecnología

empleada determinan los costos de transacción y transformación y por consiguiente la utilidad y la

viabilidad de participar en la actividad económica. Enlazan el pasado con el presente y el futuro, de

modo que la historia es especialmente un relato de evolución institucional en el cual el desempeño

histórico de las economías sólo puede entenderse como la parte de una historia secuencial. Las

instituciones son la clave para entender la interrelación entre la política y la economía y las

consecuencias de esa interrelación para entender el crecimiento económico. Porque las instituciones

establecen el desempeño de las economías siempre y cuando sean instituciones eficientes. Se crean

instituciones eficientes mediante una política que tenga incentivos internos para el establecimiento y

cumplimiento de derechos de propiedad eficiente.

Según North, el ser humano crea instituciones como consecuencia de la incertidumbre que rige en las

relaciones humanas.

De este modo habrá sociedades que creen instituciones capaces de estimular el crecimiento

económico, mientras que otras sociedades crearán instituciones que den lugar al estancamiento

económico. Resumiedo, para Peters el nuevo institucionalismo comenzó con los intentos de March y

Olsen de recrear o salvar su versión de la ciencia política. Uno de los elementos que proponían era el

retorno a sus raíces institucionales y a un sentido de que las raíces del comportamiento político son

colectivas y no individuales. Un segundo elemento decisivo del análisis de los autores es que la base

del comportamiento en las instituciones es más normativa que coercitiva.

Tanto en economía como en ciencia política el neoinstitucionalismo, o nueva economía institucional,

puede ser interpretado como reacción a dos corrientes teóricas que nunca fueron particularmente

fuertes en América Latina: la escuela neoclásica y el conductismo. El interés reciente por este enfoque

en los ámbitos académicos de nuestra región obedece ante todo a su adopción/adaptación por el Banco

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Mundial y a la gravitación de éste en el diseño e implementación del ajuste estructural y la reforma del

estado, así como en la definición de las agendas de investigación y docencia y su acceso a recursos.

En este sentido el neoinstitucionalismo está actuando como un puente intelectual de doble vía: facilita

una cierta adaptación heterodoxa de los postulados de la economía neoclásica a las evidencias del

comportamiento de la economía real, al mismo tiempo que el reconocimiento de fallas en el mercado,

la aceptación de cierto tipo de intervención gubernamental para corregirlas, la ampliación de la agenda

de cuestiones que el estado debe encarar o contemplar, presentan una versión menos agresiva o más

razonable del que sigue siendo núcleo duro del neoinstitucionalismo, y favorecen la reconciliación de

algunas perspectivas críticas con las recomendaciones y la visión del Banco respecto de la reforma.

Este se ve cristalizado en el informe de 2006 La política de las políticas públicas. Progreso

económico y social en América Latina que documenta sobre las modalidades en que se han

construido, aceptado y aplicado las políticas en Latinoamérica en los últimos tiempos, que presenta el

Banco Interamericano de Desarrollo (BID) — resultado de un trabajo de investigación en 13 países de

la región con sistemas presidenciales—, y como tal es un nuevo aporte a ese debate. Motivo por el

cual en el propio documento se reconoce que, a diferencia de la perspectiva económica desde donde

tradicionalmente el BID ha siempre analizando las políticas de desarrollo, se aborda desde una nueva

perspectiva, innovadora por cierto para el BID, a partir de un enfoque puesto en la política

institucional considerada indispensable para aproximarse a la comprensión del potencial éxito de las

políticas económicas y sociales.

Si bien este estudio se centra en instituciones y procesos, no por eso niega la influencia de otras

variables, más estructurales, en las configuraciones de los sistemas de gobierno, en el PFP y en las

mismas políticas. Las estructuras económicas y sociales generan distintas configuraciones de actores,

según el país y la época; estos actores económicos y sociales influencian no sólo la formulación de

políticas sino también la creación de instituciones. (Stein, 2006:11)

Es por eso que la importancia de este informe, y por lo tanto su aporte, no lo constituye el estudio de

las políticas y sus efectos en las variables económicas y sociales, sino la caracterización del proceso a

través del cual tales políticas se debaten, aprueban y aplican. Podríamos decir que al fin –al parecer- el

BID acepta que en un contexto de democracias presidenciales intervienen diversos actores en dichos

procesos, y que todos tienen distinto poder de voz y voto. Es que los actores conforman complejas

redes de relaciones influidas por las instituciones y las costumbres de cada nación.

El funcionamiento de las instituciones y su influencia en los resultados del desarrollo pasaron a ser una

preocupación central tanto en los círculos internacionales de políticas como en los académicos. Durante

mucho tiempo la capacidad institucional se percibió mayormente como un “residuo no explicado”. El

desarrollo se concebía principalmente como una función de la acumulación de capital, partiendo del

supuesto implícito de que la capacidad institucional seguiría a los recursos. Las instituciones eran

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consideradas como las organizaciones formales encargadas de implementar las políticas y los proyectos.

Como lo señaló Arturo Israel: “El desarrollo institucional era un problema de todos, pero no era el

problema de nadie”. (Stein, 2006:12)

Igualmente, hay otros actores (y escenarios) informales que suelen cumplir funciones importantes en

el PFP, aun cuando constitucionalmente no tengan asignadas tales funciones o no estén asociados al

sistema político formal. En este informe, el BID recoge como actores informales a las empresas, los

medios de comunicación, los sindicatos, los movimientos sociales y los académicos, expertos y otros

“actores del conocimiento”. (Stein, 2006: 98)

Se reconoce el papel protagónico de otros elementos como la historia, las convicciones y actitudes

ciudadanas, o los líderes sociales, y se admite la limitación del informe al no abordarlos con la

profundidad necesaria. Sin embargo, sí logra dejar claro el hecho de que los Procesos Políticos y de

Formulación de Políticas (PFP) son inseparables. El informe invita a revisar seriamente, tanto los

consejos previos de instituciones internacionales, como las formas tradicionales de proceder al interior

de cada país, sobre la cuestión de la elaboración de la política pública. Al mismo tiempo constituye

una aproximación académica rigurosa, que documenta y contextualiza categorías de acción política y

social amplias.

En resumen, institucionalizar la racionalidad no significa imponer una solución única sino mantener las

políticas dentro de una gama básica de objetividad y razón. Con ese fin, es indispensable desarrollar

actores del conocimiento y establecer canales institucionalizados que permitan incorporar la pericia

técnica en el PFP, respaldada por un mandato claro y de una forma transparente (Stein, 2006:133)

Al parecer, el BID acepta el desempeño erróneo que hasta el momento han tenido las instituciones de

influjo internacional, las cuales históricamente pretendieron imponer sus estrategias de desarrollo

político a los países de la región. Así, resalta inicialmente el reconocimiento de que ya no se ha de

continuar considerando más a las instituciones como un mero factor residual del proceso de

implementación de políticas. De donde se establece que el desarrollo económico y social es posible

siempre que se acogen políticas que se enmarcan dentro de una escala “razonable”, pero que pueden

adecuarse a los problemas y las situaciones de cada país, sin ajustarse a ningún modelo en particular.

De entre las varias conclusiones resaltan las siguientes:

El desarrollo depende no sólo de adoptar políticas acertadas desde un punto de vista técnico, sino

más bien de negociarlas, aprobarlas y ejecutarlas de una forma conducente a su supervivencia

política y su aplicación efectiva.

Las instituciones y los procesos no son neutrales ni meramente instrumentales: son el espacio

donde las políticas se crean, se amoldan y adquieren su forma y significado verdaderos. Esto

revela los riesgos de reproducir las soluciones de política de un país a otro.

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Las propuestas políticas para que sean viables suelen tener su correlato con la legitimidad más que

con su corrección técnica. En ejemplo tangible en la región han sido la experiencia con las

políticas de privatización. Por lo tanto, es indispensable la aceptación de la población para la

efectividad de las políticas.

Lo cierto es que las políticas públicas pueden ser reactivas, como respuestas a problemas, o

propositivas o proactivas, como nuevas líneas de desenvolvimiento público, en perspectivas de futuros

posibles. En unas como en otras siempre habrán posibilidades de hacer lecturas de contexto que

permitan aprovechar las oportunidades que se abren en determinados momentos para la acción

pública, tanto en razón de dar soluciones o transformar problemas definidos como públicos por la

ciudadanía o por el gobierno, o como elección surgida de la legitimidad política que da el poder a

quien lo detenta de ir hacia un destino preferido por él, su partido, la sociedad, o alguien más.

Siguiendo a Peters, dentro del institucionalismo internacional existen reglas y estructuras formalizadas

que moldean las interacciones y proporcionan significado interpretativo a esta dimensión de la

política. Podemos mencionar algunas organizaciones internacionales como Organización Mundial de

Comercio, GATT, FMI, BM, BID, ONU, etc. El obstáculo de la política internacional esta constituido

por las disímiles raíces intelectuales de los diversos componentes de la disciplina y algunas

resistencias a pesar que la política internacional es capaz de hacer cumplir normas-elemento esencial

al análisis institucional-.

Cómo pensar el sistema internacional como institución. Hay organizaciones internacionales que

pueden ser estudiadas por los enfoques de elección racional y del institucionalismo normativo. Así

como pueden ser aplicados a grupos de interés y a los partidos políticos también pueden aplicarse a las

organizaciones internacionales. Sin embargo hay, a modo de crítica, que dejar en claro que las normas

no se pueden hacer cumplir externamente. A falta de uso de la fuerza,se hace casi inviable asegurar

que las normas y pautas de las organizaciones internacionales se hagan cumplir. Es que en las

relaciones internacionales se aplica la teoría de elección racional, que tienen propiedades generales de

las instituciones como estabilidad y comportamiento competitivo. Eso sí, a nivel internacional hay

mayor cooperación, más reglas, y una mayor estructura.

En los años '80 surge y se desarrolla el institucionalismo en el campo de las relaciones internacionales

y se aplica en base a la teoría del régimen, concepto que capturara las interacciones pa utadas que

hacían cada vez más observables en política internacional.

La teoría del régimen puede clasificarse en:

• Basada en el interés,

• Basada en el conocimiento, y (parecido al sociológico)

• Basada en el poder.

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¿Qué es una institución?

El diseño institucional, se lo puede enmarcar en dos regímenes10

: 1.- Minimalista, es decir que los

regímenes surgen de las interacciones de los actores; 2.- por el grado de intencionalidad y

construcción de reglas para regir el comportamiento.

El elemento operativo al igual que el institucionalismo normativo es la influencia en los valores de los

componentes y luego los valores influyentes en el comportamiento. Y como es de apreciarse, los

regímenes internacionales parecen ser relativamente mutables, gracias su particularidad característica

que es la fragilidad. En la mayoría de los casos hay pocas razones que comprometan, o incluso

obliguen, a que un actor nacional siga siendo parte de un régimen, esto se debe a que los Estados

juegan según las reglas del régimen en tanto y cuanto los beneficien.

Para concluir, debemos tener presente que un buen régimen o un régimen exitoso es aquél que

sobrevive, en cambio una buena institución es la que es capaz de inculcar sus valores en el

comportamiento de sus miembros, porque las instituciones no se revolucionan a sí mismas y las

transformaciones institucionales más importantes dependen de los niveles más profundos de la cultura

y la estructura social.

Aunque las reglas formalmente promulgadas sean las mismas, los mecanismos de garantía de

cumplimiento, la manera de aplicarlos, las normas informales vigentes y los modelos subjetivos de

los actores serán diferentes. Como consecuencia la estructura real de incentivos y la

percepción de las consecuencias de las opciones políticas también diferirá. La imposición de

una mismas reglas formales o un mismo cambio en los precios relativos no bastan, pues, para hacer

converger las pautas de desarrollo institucional. Ninguna estrategia de desarrollo institucional puede

fundarse sino en el conocimiento (y la superación) de la propia pauta de dependencia o desarrollo.

Bibliografia

North, Douglass: (1993) Instituciones, cambio institucional y desempeño económico. FCE,

México ISBN 968-16-3982-0

Peters, Guy: (2003) El nuevo institucionalismo. La teoría institucional en ciencia política.

Gedisa, Barcelona. ISBN 84-7432-887-X

10 Régimen: “comportamiento pautado”. Keohane lo define como “instituciones con reglas específicas,

acordadas entre los gobiernos, referentes a conjuntos específicos de temas en política internacional” (p.193), por su parte Krasner lo define como principios, normas, reglas y procedimientos para la toma de decisiones, implícitos o explícitos, en los cuales convergen las expectativas de los actores en un área dada de las relaciones internacionales.(p.194)

18

Popper, Karl: (1985), The Open Society and its Enemies, Princeton University Press,

Princeton.

Portes, Alejandro. “Instituciones y desarrollo: una revisión conceptual”, Cuadernos de

Economía, v. XXV, n. 45, Bogotá, 2006, páginas13-52

Stein, Ernesto et al. [coords.] (2006), La política de las políticas públicas. Progreso

económico y social en América Latina. Informe 2006, Banco Interamericano de Desarrollo-Planeta,

314 pp. ISBN: 1-59782-009-1

Vilas, Carlos M (2005) “La izquierda latinoamericana y el surgimiento de regímenes nacional-

populares”, Nueva Sociedad Nº 197. P 84-99

Vilas, Carlos M. (s/d.a): “Nota sobre el neoinstitucioinalismo”. Archivo pdf

Consultas en Internet:

http://www.eumed.net/economistas/index.htm [Fecha de consulta: 10/11/2012]

http://es.wikipedia.org/wiki/Modelo_de_cubo_de_basura [Fecha de consulta: 12/11/2012]