Excmo. Sr. Don Miguel Ángel MORATINOS Ministro de Asuntos Exteriores Plaza de la Provincia 1 E-28012 MADRID Commission européenne, B-1049 Bruxelles – Belgique Europese Commissie, B-1049 Brussel – België Teléfono: 00-32-(0)2-299.11.11.

COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 11.08.2010 C(2010)5696

Asunto: Ayuda de Estado n° N 407/2009 – España

Fibra óptica en Cataluña (Xarxa Oberta)

Excelentísimo señor Ministro:

I. RESUMEN

1) Me complace comunicarle que la Comisión Europea ha evaluado la medida «Fibra óptica en Cataluña (Xarxa Oberta)» (en lo sucesivo denominada: «la medida») y que ha decidido no plantear objeciones ya que la medida es compatible con el mercado interior en virtud del artículo 107, apartado 3, letra c), del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE)1.

II. PROCEDIMIENTO

2) Tras las conversaciones previas a la notificación, mediante escrito de 8 de julio de 2009 y de conformidad con el artículo 108, apartado 3, del TFUE, las autoridades españolas notificaron a la Comisión una medida de apoyo el despliegue de una red de fibra óptica que abarca a 281 municipios de Cataluña. La Comisión solicitó información adicional sobre la medida mediante cartas registradas los días 9 de septiembre de 2009, 15 de febrero de 2010 y 7 de mayo de 2010. Las autoridades españolas facilitaron la información solicitada mediante cartas registradas los días 8 de octubre de 2010, 15 de diciembre de 2009, 25 de febrero de 2010, 10 de marzo de 2010, 12 de mayo de 2010 y 2 de julio de 2010.

1 Con efecto a partir del 1 de diciembre de 2009, los artículos 87 y 88 del Tratado CE han pasado a ser

los artículos 107 y 108, respectivamente, del TFUE. Los dos grupos de disposiciones son en sustancia idénticos. A efectos de la presente Decisión, las referencias a los artículos 107 y 108 del TFUE se entenderán hechas, cuando proceda, a los artículos 87 y 88, respectivamente, del Tratado CE.

2

3) Durante el proceso de notificación tuvieron lugar varias reuniones, conversaciones telefónicas e intercambios de correos electrónicos. El 18 de mayo de 2010, las autoridades españolas propusieron una modificación sustancial del proyecto, que presentaron oficialmente el 2 de julio de 2010.

4) Por carta de 23 de marzo de 2010, la autoridad nacional reguladora en España, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT), presentó a la Comisión datos de mercado sobre la disponibilidad en las zonas afectadas por la medida (es decir, en la región de Cataluña) de redes de acceso, operadores de banda ancha mediante bucle local desagregado, instalaciones de retorno e infraestructuras de fibra oscura. La Comisión remitió el informe de la CMT a las autoridades españolas, que presentaron sus comentarios al respecto mediante correo electrónico de 8 de abril de 2010.

5) El 22 de diciembre de 2009 y el 5 de mayo de 2010, Telefónica, el operador histórico español de telecomunicaciones, presentó a la Comisión sus observaciones sobre el proyecto, que fueron transmitidas a las autoridades españolas, quienes el 13 de mayo de 2010 enviaron a la Comisión sus comentarios sobre las mismas.

III. CONTEXTO

III.1. La región de Cataluña 6) Cataluña es una región autónoma de España situada en el noreste del país. Ejerce su

autogobierno, de conformidad con la Constitución española, y su principal organismo institucional es la Generalitat de Cataluña. La región tiene una población de más de 7 millones de habitantes y su territorio está dividido en 946 municipios, agrupados en 41 entes supramunicipales (las comarcas). Además del Gobierno regional central, todas las comarcas y municipios disponen de sus propias competencias y servicios.

7) La Generalitat es consciente de la importancia de los servicios de la sociedad de la información y considera que las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) que conforman la sociedad del conocimiento son uno de los motores que permiten el crecimiento de la economía moderna y contribuyen al desarrollo económico y social. Por estas razones, la Generalitat ha establecido como uno de los objetivos prioritarios de su Plan de Gobierno 2007-2010 la consolidación de una economía dinámica en un entorno sostenible a través de la implantación de, entre otras cosas, redes de comunicaciones electrónicas.

8) Para cumplir sus objetivos y promover el despliegue de redes de banda ancha de alta velocidad, las autoridades regionales han adoptado una serie de iniciativas, como la coordinación y racionalización de las obras de ingeniería civil2, resoluciones para promover la extensión de las redes de comunicación electrónica en Cataluña3 y establecimiento del objetivo de que todas las autoridades locales, empresas y ciudadanos de Cataluña tengan la posibilidad de contar con acceso a la banda ancha en condiciones competitivas.

2 Ley 3/2007, de 4 de julio de 2007, de la obra pública. 3 Acuerdo MEITel, de 10 de junio de 2008.

3

III.2. Razones de la intervención pública 9) Según las autoridades españolas, el desarrollo de la banda ancha en Cataluña se

enfrenta a dos problemas fundamentales: 1) falta de infraestructuras para ofrecer los servicios requeridos por las autoridades públicas y los ciudadanos; 2) falta de una adecuada competencia, que se refleja en precios altos o servicios inadecuados.

Falta de infraestructuras de los operadores comerciales para ofrecer servicios de banda ancha

10) Por lo que se refiere al primer problema, al igual que en otras regiones de la Unión Europea, también en Cataluña los servicios de banda ancha avanzados y las infraestructuras necesarias para apoyarlos están a la disposición de ciudadanos y empresas en las zonas más densamente pobladas, mientras que la infraestructura de banda ancha es inadecuada o totalmente inexistente en otras áreas que no son comercialmente atractivas para los operadores de comunicaciones electrónicas. Ello deja a los ciudadanos y a las empresas de tales zonas sin posibilidad de contar con un acceso adecuado a la banda ancha y a los servicios que esta ofrece.

11) Según las autoridades españolas y sobre la base de la información publicada por la autoridad nacional reguladora4 en 2008, solo el 0,7 % de todos los accesos instalados en Cataluña correspondían a fibra óptica y en su mayoría lo fueron en Barcelona5. Las autoridades españolas subrayan que ningún operador comercial tiene previsto desplegar redes de nueva generación en los tres próximos años y que, por el contrario, todos ellos han reducido significativamente sus presupuestos de inversión debido a la crisis económica y financiera iniciada a finales de 20086. Según el informe de la CMT, en 2009 las inversiones en telecomunicaciones cayeron por segundo año consecutivo, un 17,3 % en comparación con la caída del 10,6 % registrada en 20087.

Falta de una adecuada competencia, que se refleja en precios altos o servicios inadecuados

12) En cuanto al segundo problema, según las autoridades españolas, en muchas zonas de Cataluña hay una falta de competencia en materia de servicios de banda ancha mayoristas y minoristas, ya que la cuota de banda ancha en Cataluña del operador

4 Fuente: CMT – Informe de penetración de servicios e infraestructura de telecomunicaciones por

provincias y CCAA 2008, http://www.cmt.es/cmt_ptl_ext/SelectOption.do?nav=publi_estudios&detalles=0900271980083c1f&pagina=1

5 Según las autoridades españolas, en España se registran actualmente unas limitadas inversiones en redes de nueva generación: unos pocos proyectos piloto de VDSL2 y FTTH de Telefónica en Madrid y Barcelona.

6 Por ejemplo, según la información pública disponible, Telefónica redujo su plan de desplegar redes de fibra óptica en 12 ciudades españolas importantes (entre ellas, Barcelona, en el caso de Cataluña) en el marco del proyecto «Red Futura»; ONO ha comenzado a experimentar en Valladolid con una red de cable que alcanza 100 Mbps, pero en 2009 redujo considerablemente su presupuesto de inversiones; Vodafone comunica que en la mayoría de los casos consideró que no era comercialmente viable desplegar redes de fibra propias, etc.

7 CMT: Informe Anual 2009.

http://www.cmt.es/cmt_ptl_ext/SelectOption.do?nav=publi_estudios&detalles=0900271980083c1f&pagina=1http://www.cmt.es/cmt_ptl_ext/SelectOption.do?nav=publi_estudios&detalles=0900271980083c1f&pagina=1

4

histórico (Telefónica) es del 62,2 %, sin tener en cuenta la participación indirecta que le es imputable debido al arriendo de líneas a otros operadores8.

13) En cuanto a los precios, en España el precio de la mejor oferta de banda ancha de velocidad media (2 a 10 Mbps, una gama que cubre el 72,4 % de las líneas del mercado) es un 44,3 % superior al precio promedio de las mejores ofertas en la UE, teniendo en cuenta las cifras de todos los operadores de referencia9. Por ejemplo, según las autoridades españolas, en 898 de todos los municipios de Cataluña de menos de 40 000 habitantes o no pertenecientes al área metropolitana de Barcelona, los precios que usuarios finales como la Generalitat tienen que pagar por la conexión a la banda ancha avanzada son muy altos o los servicios de alta capacidad (es decir, los de nueva generación de al menos 100 Mbit/s) no están disponibles en absoluto. Además, incluso en los 48 municipios restantes (de más de 40 000 habitantes o ubicados en el área metropolitana de Barcelona) los servicios de hasta 1 Gbit/s solo se prestan previa solicitud, su viabilidad no está garantizada y los precios cobrados son muy altos y fluctuantes.

Las redes existentes no son suficientes para satisfacer las crecientes necesidades de la Administración Pública, los ciudadanos y las empresas de la zona

14) De acuerdo con el análisis presentado por las autoridades españolas, la insuficiencia de las actuales conexiones de banda ancha será un gran obstáculo para proporcionar a los ciudadanos y empresas de la región muchos servicios nuevos y avanzados, lo que puede perjudicar gravemente a su actividad.

15) Gracias al progreso y al desarrollo tecnológico, las autoridades españolas sostienen que los avances en el ámbito de la atención sanitaria pronto harán posible que las autoridades públicas puedan introducir servicios como el destinado a compartir en línea historiales clínicos (que incluyen imágenes en alta definición muy pesadas), la toma de imágenes médicas a distancia (para el intercambio de diagnósticos radiológicos), la telemedicina y la teleasistencia. La enseñanza por vía electrónica también se espera que crezca rápidamente, gracias a servicios como la formación virtual, los laboratorios a distancia, las bibliotecas digitales en red y los puntos de encuentro virtuales. Además, servicios como los interrogatorios a distancia, los servicios centralizados de datos (incluidos los de tipo multimedia) y la vigilancia a distancia aportarán mejoras sustanciales en los ámbitos de la justicia, la seguridad y la Administración electrónica10.

Razones para el despliegue de una nueva red

16) Como consecuencia de esta situación, el Gobierno regional de Cataluña (la Generalitat) ha señalado que para que la Administración Pública esté a la altura de las crecientes expectativas de sus ciudadanos en materia de oferta de servicios avanzados de Administración electrónica, educación y salud, todas sus sedes,

8 Informe de la autoridad nacional reguladora titulado «Penetración de los servicios finales y de la

infraestructura de telecomunicaciones. Parámetros por CCAA y provincia», de 29 de julio de 2009. 9 Véase la nota a pie de página 4. 10 De hecho, la oferta de servicios de Administración electrónica constituye una obligación para el

Gobierno regional, en virtud de la Ley 11/2007, de 22 de junio de 2007, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos (BOE 150 de 23 de junio de 2007).

5

incluidas los situadas en las zonas más remotas, necesitan un incremento notable de la capacidad de banda ancha, la velocidad y los servicios de conectividad con respecto a la situación actual. Las autoridades españolas sostienen que la situación actual no puede ser subsanada con instrumentos alternativos (por ejemplo, medidas que influyan sobre la demanda, normativa, etc.) ya que el problema del mercado en Cataluña no es de regulación de los servicios de internet de nueva generación, sino más bien de carencia de infraestructuras. Por lo tanto, sostienen que no hay medios menos falseadores (incluida la regulación ex ante) para alcanzar el objetivo de prestar en la región servicios de acceso de muy alta velocidad, fiables y asequibles.

17) Sobre la base de la evaluación interna de la disponibilidad de infraestructuras y de la oferta comercial existente de servicios de conectividad, las autoridades españolas afirmaron que sus objetivos de interés público se logran mejor a través del despliegue de una nueva infraestructura pública de banda ancha que conecte todas las sedes de la Administración Pública.

18) Por otra parte, con el fin de paliar las otras desventajas de la situación existente, es decir, para satisfacer la demanda privada actual y futura de banda ancha de muy alta capacidad y fomentar la prestación de servicios de banda ancha en condiciones de competencia, la Generalitat tiene intención de permitir que los operadores privados puedan acceder a la infraestructura pública que prevé construir para su propio uso interno. La venta de excedente de capacidad en la red a dichos operadores generaría ingresos adicionales que cubrirían una parte de los costes totales de inversión.

19) Las autoridades españolas alegan que la medida está plenamente en consonancia con los objetivos de la UE destacados recientemente en la Estrategia Europa 2020 y en la Agenda Digital11. Sostienen que, de acuerdo con la información pública, la UE necesita una inversión superior a 200 000 o 300 000 millones EUR para desplegar redes de nueva generación que permitan a las economías de los Estados miembros competir con Asia o Estados Unidos. A este respecto, existe el riesgo de que países con grandes déficit, como España, no puedan invertir en la medida necesaria y que la brecha digital existente se amplíe en consecuencia. Las autoridades españolas subrayan que este es el telón de fondo del proyecto Xarxa Oberta, por lo que el proyecto se considera necesario para garantizar un acceso a internet competitivo para los ciudadanos de Cataluña.

IV. DESCRIPCIÓN DE LA MEDIDA

20) Objetivo: El objetivo de las autoridades españolas es facilitar a los servicios y agencias de la Generalitat, los organismos de la Administración Pública, los usuarios finales y a los clientes residenciales y empresariales capacidad para acceder al operador de comunicaciones electrónicas y a la plataforma tecnológica que elijan y tener acceso a los servicios prestados a través de las redes de nueva generación.

11 EUROPA 2020 - Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, COM(2010)

2020.

6

21) Base legal: La medida se basa en el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat de Cataluña aprobado el 29 de julio de 200812 y cuya adopción forma parte del Plan de Gobierno 2007-201013. El Acuerdo sienta las bases para promover una economía plena y dinámica en un territorio sostenible de conformidad con el Decreto 205/2007, de 18 de septiembre. La Secretaría de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información se encarga de elaborar el plan relativo a la medida notificada.

22) Concepción del proyecto: Para lograr este objetivo final, la medida notificada por las autoridades españolas pretende cumplir dos objetivos distintos. El primero es la autoprestación de servicios avanzados de telecomunicaciones (en lo sucesivo denominado «subproyecto de autoprestación») a las 4 285 sedes de la Administración Pública, incluidos centros sanitarios y educativos, servicios de seguridad y administrativos, bibliotecas, etc., situados en 281 municipios de Cataluña14. El segundo objetivo es la prestación de servicios de conectividad mayorista en el mercado privado de las zonas de la región en las que estos servicios no existen o son inadecuados (en lo sucesivo denominado «subproyecto mayorista»).

Subproyecto de autoprestación

23) La Generalitat adquiere en el mercado privado servicios de conectividad para todas sus sedes de la Administración Pública, incluidas consejerías y agencias gubernamentales, instituciones sanitarias, organismos educativos, etc. La Generalitat ha realizado una estimación interna del crecimiento de las necesidades de conectividad de la Administración Pública. Sobre la base de los parámetros pertinentes15, para cada sede de la Administración Pública, ha estimado el crecimiento de las necesidades individuales de ancho de banda por sede y luego las ha sumado para obtener la estimación de las necesidades futuras de todas las sedes dependientes de la Generalitat.

24) Sobre la base del proceso interno de evaluación, la Generalitat llegó a la conclusión de que: i) las actuales infraestructuras y servicios ofrecidos por los operadores comerciales no garantizan que en un futuro próximo estén disponibles servicios de nueva generación que satisfagan las crecientes necesidades de conectividad de la Administración Pública; ii) los precios estimados para este tipo de servicios avanzados (si estuvieran disponibles) serían tan altos16 que hacen económicamente factible que el Gobierno regional construya su propia red de servicios de nueva generación para uso interno, en lugar de comprar dichos servicios en el mercado privado. Por otra parte, iii) muchos operadores no pueden prestar servicios de usuario final a la Generalitat, ya que no disponen de infraestructura para ello.

12 Disponible en: http://www10.gencat.cat/gencat/binaris/20070314_pdg_snt_cs_tcm33-54599.pdf 13 Disponible en: http://www.gencat.cat/pladegovern/cat/index.htm. 14 En una fase posterior, que no forma parte de la presente notificación, la Generalitat prevé ampliar la

red a todas las sedes de las Administraciones Públicas (5 843) de los 946 municipios de Cataluña. 15 Capacidad requerida para utilizar determinadas aplicaciones, evolución de las necesidades de banda

ancha de las nuevas aplicaciones, número de usuarios, uso concurrente de aplicaciones, etc. 16 Las autoridades españolas explicaron que los costes para la Generalitat ascenderían a […] EUR

mensuales, en comparación con los […] EUR actuales.

http://www10.gencat.cat/gencat/binaris/20070314_pdg_snt_cs_tcm33-54599.pdfhttp://www.gencat.cat/pladegovern/cat/index.htm

7

25) Sobre la base de este análisis, la Generalitat estudió la financiación del lanzamiento de su propia red de servicios de nueva generación para uso interno de la Administración Pública. Las autoridades españolas explicaron que este tipo de red no será utilizada con fines comerciales, sino que su finalidad será la prestación de servicios a todos los organismos que forman parte de la Administración Pública y que ejercen funciones públicas en el territorio de Cataluña. Por lo tanto, a su juicio, esta intervención estatal no implica la concesión de una ventaja económica a las empresas y por ello queda fuera del ámbito de las normas sobre ayudas estatales.

26) Las autoridades españolas sostienen que dichas entidades públicas realizan actividades no económicas y que en consecuencia no puede existir ninguna ayuda estatal con respecto a ellas, de acuerdo con los precedentes de los asuntos Praga17 y Gales18 en el ámbito del sector público, y con el apartado 13 de las Directrices sobre la banda ancha. En su opinión, la reducción de costes de los servicios de banda ancha a cargo de la Generalitat no puede considerarse como una ventaja para una actividad económica, ni tampoco implica el uso de recursos públicos, aun cuando pudiera estimarse que algunas entidades ejercen una actividad económica (por ejemplo, como proveedores de atención sanitaria).

27) En cualquier caso, incluso si posiblemente podría considerarse que algunas de las entidades públicas ejercen una actividad económica y que, por tanto, son potencialmente beneficiarias de una «ventaja», las autoridades españolas alegaron que dichas entidades operan en el contexto de los servicios de interés económico general19. Las autoridades españolas han dado garantías de que solo concederán esta ayuda a las entidades públicas que desarrollen una actividad económica en el marco de la Decisión 2005/842/CE relativa a la aplicación del artículo 86, apartado 2, del Tratado CE a las ayudas en forma de compensación por la explotación de servicios de interés económico general (SIEG)20 y con arreglo a todas las condiciones establecidas en dicha Decisión. En consecuencia, esta parte de la medida de ayuda no está contemplada por la presente Decisión.

Subproyecto mayorista

28) La insuficiencia de las infraestructuras existentes y de las previstas para prestar servicios adecuados de redes de nueva generación a los usuarios finales en Cataluña no afecta solamente a la Administración Pública, sino también a los ciudadanos y empresas de la región. Por ello, el Gobierno regional quiere poner a disposición de operadores privados, a nivel mayorista, el excedente de capacidad de la Xarxa Oberta.

17 Decisión de la Comisión en el asunto NN24/2007, Red inalámbrica municipal de Praga, DO C 141

de 26.6.2007. 18 Decisión de la Comisión en el asunto N46/2007, Régimen de la red pública de Gales, DO C 157 de

10.7.2007. 19 Tales como atención sanitaria, educación, etc. 20 Decisión de la Comisión 2005/842/CE relativa a la aplicación de las disposiciones del artículo 86,

apartado 2, del Tratado CE a las ayudas estatales en forma de compensación por servicio público concedidas a algunas empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general, DO L 312 de 29.11.2005, p. 67. Además, dicha Decisión exime específicamente de la obligación de notificar las ayudas estatales la financiación de hospitales.

8

29) Al permitir el acceso de operadores mayoristas al excedente de capacidad de la parte de retorno de la Xarxa Oberta21 que deseen conectarse a ella, la Generalitat tiene como objetivo fomentar la inversión privada en redes de nueva generación (es decir, en las infraestructuras de última milla22) por parte de operadores de comunicaciones electrónicas, con el fin de acelerar la prestación de servicios de redes de nueva generación a los usuarios finales. Esta iniciativa asegurará que todos los potenciales usuarios finales puedan elegir el operador de comunicaciones electrónicas o la plataforma tecnológica para acceso a la banda ancha que consideren más adecuados a sus necesidades, proporcionando una red de nueva generación que pueda apoyar la banda ancha, una gran fiabilidad y servicios de conectividad asequibles. Además, como objetivo secundario, el Gobierno regional quiere también reducir la brecha digital en ámbitos en los que actualmente ni siquiera se prestan servicios básicos de banda ancha.

30) Las autoridades españolas afirman que en Cataluña se registra una deficiencia del mercado en materia de prestación de servicios de redes de nueva generación y, en algunas zonas, también de servicios básicos de banda ancha, y por tanto consideran necesaria la intervención del Estado para corregirla. En consecuencia, para esta parte del proyecto, las autoridades españolas han solicitado una autorización con arreglo a las siguientes normas sobre ayudas estatales y a las Directrices comunitarias para la aplicación de las normas sobre ayudas estatales al despliegue rápido de redes de banda ancha23 (en lo sucesivo denominadas «las Directrices sobre la banda ancha»).

31) Presupuesto e instrumentos de financiación: En lugar de la financiación directa del despliegue de la red, las autoridades españolas tienen previsto seguir un modelo de financiación del proyecto por el que será una empresa privada independiente, seleccionada mediante licitación, la que desplegará, gestionará y explotará la red y prestará servicios de comunicaciones electrónicas a la Administración Pública por un período de 20 a 30 años. El excedente de capacidad de la red (es decir, la que reste una vez descontada la conectividad de la Administración Pública) estará a disposición de la empresa seleccionada para que pueda prestar servicios de conectividad mayorista en el mercado privado.

32) La empresa seleccionada deberá cubrir los costes de despliegue de la Xarxa Oberta a través de dos canales: ingresos por prestación de servicios de conectividad a la Administración Pública e ingresos por la prestación de servicios mayoristas a operadores privados. En cuanto al primer canal, el Gobierno regional pagará por los servicios de conectividad prestados a todas las sedes de la Administración Pública durante los 20 a 30 años de duración del contrato. Las autoridades españolas limitan el coste máximo admisible por cada sede de la Administración Pública conectada a 1 050 euros al mes. El coste real por cada sede se determinará en el curso de la licitación. Las autoridades españolas también introducirán un límite a la tasa

21 Los servicios objeto del «subproyecto mayorista» son las líneas terminales arrendadas, las líneas

troncales arrendadas y la fibra oscura. 22 La red de acceso que conecta a los usuarios finales con la red de retorno, es decir, que conecta a un

proveedor de comunicaciones con un cliente. 23 DO C 235 de 30.9.2009, p. 7.

9

máxima de rentabilidad que la empresa seleccionada podrá generar por la prestación de servicios a los organismos públicos de Cataluña.

33) Al finalizar la concesión, todos los activos (es decir, los elementos de red y todos los sistemas de apoyo para el funcionamiento de la red) retornarán a la Generalitat, sin ningún pago adicional. Los activos que se transferirán incluyen todas las partes de la red, es decir, tanto las ya existentes en el momento del proyecto como las que sean construidas por el operador durante la vigencia del contrato.

34) La inversión total requerida para los activos es estimada por las autoridades españolas en 354 millones EUR (sin IVA y sin actualizar).

35) Para facilitar el despliegue de la red, la Generalitat prevé transferir la infraestructura de fibra existente de su propiedad a la empresa seleccionada con el fin de que la fibra existente pueda integrarse en la nueva red. De acuerdo con la información presentada, el valor contable de la infraestructura transferida es de […]* EUR. En opinión de las autoridades españolas, una parte de la misma, proporcional a la capacidad dedicada al subproyecto mayorista, debe ser considerada ayuda estatal.

36) Importe e intensidad de ayuda: Las autoridades españolas consideran que la construcción de la red con fines de autoprestación no entra en el ámbito de aplicación de las normas sobre ayudas estatales. Sin embargo, dado que la red así construida se utilizará no solo para la autoprestación, sino también para la prestación de servicios mayoristas, las autoridades españolas han notificado la medida al considerar que esta requiere ayuda estatal para ser comercialmente viable y que el importe que se precisa supera los umbrales de notificación obligatoria24.

37) Mapa detallado y análisis de la cobertura: El patrón que la red va a seguir está dictado por la necesidad de conectar todas las sedes de la Administración Pública. Sin embargo, para identificar los municipios que necesitan una infraestructura mayorista de banda ancha financiada por el Estado, es necesario un mapa detallado de las infraestructuras existentes y de la cobertura. Inicialmente, la Generalitat realizó un análisis de mercado basado en la información pública disponible con el fin de determinar las zonas objeto de intervención. La información recogida por la Generalitat fue agregada basándose en el supuesto de que el subproyecto mayorista se dirige fundamentalmente a la prestación de servicios de redes de nueva generación y que mediante la conexión a la Xarxa Oberta solo se prestarán servicios de alta capacidad de al menos 100 Mbit/s.

38) Sobre la base de los análisis de mercado y de cobertura, las autoridades españolas llegaron a la conclusión de que el despliegue de la infraestructura de redes de nueva generación es muy limitado en la región (Telefónica está experimentando con proyectos piloto en Barcelona). En cuanto a la infraestructura de banda ancha básica, solo Telefónica tiene una cobertura que abarca casi toda la región mientras que las infraestructuras de los operadores alternativos: 1) se concentran

24 Como ayuda de minimis. Reglamento (CE) nº 1998/2006 de la Comisión, de 15 de diciembre de

2006, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado a las ayudas de minimis, DO L 379 de 28.12.2006.

* […] La información entre paréntesis esta amparada por el secreto profesional

10

principalmente en las zonas más densamente pobladas de Cataluña25; o 2) se destinan casi exclusivamente a clientes empresariales26; o 3) su infraestructura se encuentra fuera de los municipios y solo consiste en la prestación de infraestructura pasiva básica27.

39) Consulta pública: La Generalitat realizó dos consultas públicas para verificar los resultados de su análisis y contar con la opinión de otras partes interesadas en el proyecto. En primer lugar, se puso en contacto directamente con los proveedores de servicios28 y, en segundo, publicó los detalles del proyecto Xarxa Oberta en su página internet29, describiendo los objetivos de la medida, sus principales características y la lista de zonas seleccionadas y pidió a todos los interesados que facilitasen información sobre las redes existentes y previstas y sobre las inversiones en redes de nueva generación y de fibra, así como su opinión sobre el proyecto.

40) De los interesados que respondieron a la consulta pública, tres eran organizaciones que representan a grupos de interés (empresas de tecnología de la información y de telecomunicaciones), una era un consorcio público formado por más de 800 municipios de Cataluña con el objetivo de promover y desplegar redes de tecnología de la información y de comunicaciones, y, por último, seis eran operadores privados (Abertis, Alpi-Orange Catalunya, BT, ONO, Telefónica y Vodafone).

41) Las autoridades españolas informaron a la Comisión de que ningún operador indicó ninguna inversión existente o prevista en redes de nueva generación30 fuera de Barcelona y de las otras capitales de provincia. En opinión de la Generalitat, la falta de alegaciones de los operadores de infraestructura pasiva pura (es decir, de fibra oscura, por oposición a transmisión de retorno) debe interpretarse en el sentido de que estos operadores no consideran que el proyecto Xarxa Oberta sea una nueva infraestructura competidora, sino más bien un potencial «cliente» que pagará por usar las infraestructuras pasivas puras existentes.

42) Datos de mercado facilitados por la CMT: En marzo de 2010, la CMT remitió a la Comisión las cifras relativas a la infraestructura de telecomunicaciones existente en Cataluña. De acuerdo con estos datos, una infraestructura de fibra de retorno llega a casi todos los municipios afectados por la presente medida, excepto a 13. Por el contrario, en otros municipios, la CMT registra la presencia de operadores alternativos que poseen infraestructuras de fibra. Sin embargo, no se sabe si ofrecen

25 Por ejemplo, más del 80 % de la infraestructura del operador de cable ONO está instalada en la

provincia de Barcelona. 26 Como Colt, BT u Orange Catalonia. 27 Por ejemplo, Abertis tiene la red que cubre la costa catalana y el eje Tarragona-Lérida. La ruta

atraviesa zonas extraurbanas y se considera factible utilizarla como red troncal de larga distancia. 28 Operadores consultados: Adamo, BT, Cablinte, Cadaqués Cable, Clara.net, Colt, Eurona, I.

Solsonès, Megatro, Ono, Orange Catalunya, Tecnocolor TT Telecomunicacions, Verizon, Vodafone y Xarcom.

29 Disponible en: http://www20.gencat.cat/docs/governacio/Telecomunicacions%20i%20Societat%20de%20la%20Informacio/Documents/Telecomunicacions/Arxius/XO_Public_consultation_Catalonian_fiber_optics_infr_availability_eng.pdf

30 Según la información pública disponible, Telefónica anunció que para 2010 desplegará fibra óptica en 12 grandes ciudades españolas (incluida Barcelona, en Cataluña).

http://www20.gencat.cat/docs/governacio/Telecomunicacions i Societat de la Informacio/Documents/Telecomunicacions/Arxius/XO_Public_consultation_Catalonian_fiber_optics_infr_availability_eng.pdfhttp://www20.gencat.cat/docs/governacio/Telecomunicacions i Societat de la Informacio/Documents/Telecomunicacions/Arxius/XO_Public_consultation_Catalonian_fiber_optics_infr_availability_eng.pdfhttp://www20.gencat.cat/docs/governacio/Telecomunicacions i Societat de la Informacio/Documents/Telecomunicacions/Arxius/XO_Public_consultation_Catalonian_fiber_optics_infr_availability_eng.pdf

11

acceso a la fibra y, en tal caso, si los servicios ofrecidos son realmente utilizados por los operadores de telecomunicaciones para facilitar conectividad a nivel minorista. Este punto es importante para aclarar si las condiciones de acceso promueven la competencia o si existe una deficiencia de mercado. Las autoridades españolas finalizaron su diseño del proyecto sobre la base de los datos facilitados por la CMT.

43) En particular, los datos de la CMT permitieron agrupar a los municipios afectados por la Xarxa Oberta en diferentes categorías sobre la base de: i) disponibilidad de infraestructura de retorno en una zona determinada; ii) número de operadores que ofrecen servicios minoristas de banda ancha básica31.

44) Acceso condicionado a la Xarxa Oberta: Con el fin de alcanzar sus objetivos de interés público y al mismo tiempo de minimizar el falseamiento de la competencia y las inversiones privadas, las autoridades españolas propusieron un acceso condicionado al mercado de la Xarxa Oberta que tenga en cuenta las condiciones de competencia en los mercados de banda ancha en cada municipio destinatario, como se detalla a continuación.

45) Las autoridades españolas diseñaron un sistema restringido de acceso a la Xarxa Oberta con el objetivo de: 1) impulsar el despliegue de redes de nueva generación en Cataluña, permitiendo únicamente «infraestructuras de redes de nueva generación de última milla» en el sentido de las Directrices sobre la banda ancha32 que se conecten a la nueva red en aproximadamente el 70 % de los municipios; 2) limitar el potencial falseamiento de la competencia para los operadores existentes de banda ancha no permitiendo la conexión de infraestructuras de banda ancha básica (soluciones xDSL, inalámbricas, móviles, etc.) a la nueva red donde exista una competencia suficiente en lo tocante a dichas redes.

46) Las autoridades españolas sostienen que a los operadores terceros no se les permitirá conectarse a la Xarxa Oberta con infraestructuras de banda ancha básica donde ya parezcan ofrecerse servicios de banda ancha básica en condiciones de competencia o donde al menos ya estén presentes dos competidores de infraestructura de banda ancha básica (de acuerdo con las disposiciones de las

31 Según la investigación de mercado de la Generalitat, por el momento solo se ofrecen en Barcelona

servicios de tipo de red de nueva generación. 32 A tenor del apartado 53 de las Directrices sobre la banda ancha, las redes de nueva generación son

redes de acceso cableadas que consisten total o parcialmente en elementos ópticos y son capaces de prestar servicios de acceso de banda ancha con características mejoradas (por ejemplo, mayor volumen) en comparación con los servicios prestados a través de las redes de cobre existentes, es decir, en el presente caso soluciones FTTx capaces de proporcionar al usuario final velocidades mínimas de 40 Mbps o redes de cable capaces de proporcionar velocidades de 50 Mbps o superiores utilizando la nueva norma 'DOCSIS 3.0' de módem de cable. Según la nota a pie de página 60 de las Directrices, en la actual fase de evolución tecnológica y de mercado, ni las tecnologías por satélite ni por red móvil parecen ser capaces de prestar servicios de banda ancha simétrica de muy alta velocidad aunque en el futuro la situación tal vez cambie, especialmente por lo que se refiere a los servicios móviles (el siguiente paso importante en las comunicaciones móviles por radio, la «Long Term Evolution» podrá teóricamente alcanzar cuando se adopte, si es que se adopta, velocidades pico descendentes de 100 Mbps y ascendentes de 50 Mbps).

12

Directrices sobre la banda ancha)33. Argumentan que tales limitaciones de uso de la red Xarxa Oberta reducirán cualquier potencial falseamiento de la competencia en materia de proveedores de servicios de banda ancha básica, pero al mismo tiempo incentivarán el despliegue de redes de nueva generación mediante la contratación de una red capilar de fibra de retorno en la región.

47) Sobre la base del antedicho análisis, se concluyó la lista de zonas seleccionadas y se identificó el tipo de acceso a la Xarxa Oberta por zona, de acuerdo con el siguiente cuadro.

Cuadro 1: Municipios de Cataluña y tipo de servicios de acceso de banda ancha básica disponibles

Número de municipios

Infraestructura existente (incluida la fibra oscura)

Ofertas minoristas de banda ancha básica

Infraestructuras de nueva generación existentes o previstas en un futuro próximo

Acceso condicionado a Xarxa Oberta

1 13 Ninguna No No Todos los operadores pueden conectarse a la Xarxa Oberta al no existir ninguna infraestructura

2 73 Telefónica Telefónica No

Todos los operadores pueden conectarse a la Xarxa Oberta porque se considera que las zonas no son competitivas

3 29 Telefónica Telefónica y bucle local desagregado34

No Solo pueden conectarse a Xarxa Oberta infraestructuras de última milla de nueva generación

4 64 Telefónica y otros Telefónica No Solo pueden conectarse a la Xarxa Oberta infraestructuras de última milla de nueva generación

5 81 Telefónica y otros Telefónica y bucle local desagregado No Solo pueden conectarse a la Xarxa Oberta infraestructuras de última milla de nueva generación

6 21 Telefónica y otros Telefónica, bucle local desagregado y cable

Parcial: en las cuatro capitales de provincia

Solo pueden conectarse a la Xarxa Oberta infraestructuras de última milla de nueva generación, excepto en las cuatro capitales de provincia (Barcelona, Gerona, Lérida y Tarragona)

∑ 281 municipios

33 Aunque las autoridades españolas alegan que incluso si actualmente existieran dos infraestructuras

competidoras, la situación podría no propiciar la competencia. Por ejemplo, afirman que la presencia de fibra oscura no se considerará una alternativa a la infraestructura (véase, asimismo, el considerando 48)); o en zonas donde Telefónica tiene una alta cuota de mercado (por ejemplo, tiene el 70 % en las zonas de categoría 3) sugiere que no existe una competencia suficiente en el mercado; o el nivel de despliegue del bucle local desagregado de operadores alternativos no es suficiente en varias zonas de categorías 4 o 5 para probar que exista una competencia efectiva.

34 El bucle local desagregado permite a los operadores de telecomunicaciones utilizar conexiones de

otros operadores desde la central telefónica hasta los locales del cliente.

13

48) En esta etapa, a las autoridades españolas no les fue posible comprobar si en los municipios que disponen de infraestructura de fibra oscura35 (además de la transmisión de retorno del operador histórico), dicha infraestructura se ofrece en realidad a los operadores de comunicaciones electrónicas o si realmente estos piden acceder a la misma para servir a los usuarios finales (esto tiene importancia sobre todo para los municipios de las categorías 4 y 5). En consecuencia, las categorías del cuadro son en este momento más bien conservadoras y podrían ser actualizadas en el futuro, siempre que se disponga de nueva información sobre la situación de hecho en los diferentes municipios36. La lista detallada de los municipios de cada categoría se recoge como anexo a la presente Decisión.

49) Procedimiento de licitación abierta: Las autoridades españolas tienen previsto seleccionar el operador encargado del despliegue, gestión y explotación de la Xarxa Oberta a través de un procedimiento de licitación. El operador seleccionado también facilitará servicios de conectividad a las sedes de la Administración Pública. La Generalitat seguirá un procedimiento de diálogo competitivo para seleccionar al adjudicatario, de conformidad con los artículos 163 a 167 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del sector público, y con la Directiva 2004/18/CE37.

50) Los documentos de licitación prevén dos fases: en la Fase I, la red pública se desplegará en 281 municipios, conectará a 4 082 sedes de la Administración Pública y prestará servicios mayoristas en esos mismos municipios. En la Fase II, la red pública se hará extensiva a los 946 municipios de Cataluña, conectando así la totalidad de las sedes de la Administración Pública en la región, es decir, 5 843. Solo la Fase I constituye el objeto de la presente notificación.

51) Criterios de adjudicación: Los documentos de licitación publicados estipulan la selección de la oferta económicamente más ventajosa, de conformidad con el artículo 29, apartado 1, de la Directiva 2004/18/CE. El poder adjudicador establecerá también en los documentos de licitación los criterios de adjudicación que se utilizarán para evaluar las ofertas. Estos criterios se aplicarán durante el procedimiento de diálogo competitivo y serán ajustados y definidos detalladamente antes de que se soliciten las ofertas finales, de conformidad con los principios de la legislación sobre contratos públicos. Los principales criterios de adjudicación son los siguientes: cobertura, precio, nivel de servicio, soluciones técnicas, plan operativo, plan de comercialización, servicios de garantía y metodología de control.

52) Situación del proceso de licitación: La convocatoria de manifestación de interés (en forma de un procedimiento de diálogo entre los sectores público y privado) fue publicada por las autoridades españolas en enero de 2010, invitándose a los interesados a presentar sus ofertas preliminares, a expensas de la aprobación por la

35 Las autoridades españolas se remiten a la Resolución MTZ 2008/1945 de la CMT, que establece que

las infraestructuras de fibra oscura, troncales o de retorno, no pertenecen al mismo mercado que las infraestructuras de fibra activa.

36 Sujetas a una futura notificación. 37 Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre

coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministros y de servicios. DO L 134 de 30.4.2004, pp. 114-240.

14

Comisión Europea38. En particular, en la primera etapa del diálogo competitivo, los candidatos fueron informados de las circunstancias relevantes y de la situación del proceso de notificación en curso de la ayuda estatal y se les pidió que propusieran diferentes hipótesis para tener en cuenta posibles modificaciones que pudiera experimentar el proyecto durante la evaluación de la ayuda estatal. Tres candidatos presentaron propuestas, que actualmente están siendo evaluadas por el poder adjudicador para determinar qué empresas serán invitadas a presentar ofertas finales. Dichas ofertas finales tendrán que tener en cuenta las posibles modificaciones que pudieran producirse en el curso del procedimiento de ayudas estatales incoado por la Comisión.

53) Utilización de la infraestructura existente: El despliegue de la Xarxa Oberta está sujeto a una obligación de reutilización, siempre que sea posible, de las infraestructuras existentes para evitar una duplicación innecesaria de infraestructuras y reducir la financiación pública necesaria. Como consecuencia de ello, en primer lugar la Generalitat transferirá al licitador elegido la infraestructura ya desplegada39 de la que es propietaria. En segundo lugar, la Generalitat tiene intención de utilizar todas las infraestructuras pasivas disponibles, por ejemplo las canalizaciones que surcan la red de carreteras y la red ferroviaria gestionada por ella. En tercer lugar, a través de acuerdos con los municipios en el ámbito del proyecto, está previsto utilizar su infraestructura, especialmente las canalizaciones y, en algunos casos, las redes de fibra óptica, para el despliegue de la red Xarxa Oberta urbana. En cuarto lugar, en la medida de lo posible, y previo acuerdo con los operadores comerciales, las autoridades españolas también tienen previsto utilizar la infraestructura de proveedores de servicios alternativos de conexión (normalmente arrendándoles capacidad de fibra oscura)40.

54) Tecnología: La Generalitat considera que la única solución adecuada para la libre prestación de servicios de conectividad de alta capacidad a todas las sedes de las Administraciones Públicas con un ancho de banda mínimo de 100 Mbit/s es construir una red de fibra óptica. En cuanto al subproyecto mayorista, las autoridades españolas indican que los servicios prestados en el mercado mayorista permitirán la interconexión a la red pública de retorno de cualquier tecnología posible que los operadores deseen utilizar para su infraestructura de acceso. Los servicios de transmisión de retorno (transporte) son tecnológicamente neutros en el sentido de que pueden ser utilizados por cualquier operador inalámbrico, de tecnología móvil y de cable para conectar su red de acceso. Los operadores minoristas podrán prestar servicios de acceso usando tecnologías diferentes, ya sea basadas en tecnologías de cable (cobre, cable HFC, red óptica pasiva o red activa de punto a punto) o inalámbricas (Wi-Fi, WiMAX, 2G, 3G, 4G/LTE, etc.) Por tanto, cualquier operador tercero, independientemente del tipo de tecnología utilizada, puede beneficiarse de la medida (en función del despliegue descrito en el cuadro 1.)

38 El anuncio de la licitación lleva el número 2009/S 148-217012. 39 Es decir, tramos existentes de redes de fibra, canalizaciones, etc. 40 Por ejemplo, se han considerado los siguientes operadores: ferrocarriles (ADIF), autopistas

(Abertis), operadores de la red eléctrica, servicios postales (Correos), empresa de gas (Gas Natural) y otros.

15

55) Acceso mayorista: El objetivo de la Xarxa Oberta, en su subproyecto mayorista, es vender el excedente de capacidad a cualquier operador tercero que quiera conectar su infraestructura de última milla de acuerdo con las modalidades indicadas. Naturalmente, el acceso mayorista se prestará en condiciones no discriminatorias y abiertas. Los servicios de venta mayorista incluyen el acceso activo a través de la prestación de servicios de transporte, así como el acceso pasivo facilitando el acceso a los servicios de arrendamiento de fibra oscura. Las autoridades españolas señalaron también que el acceso a las canalizaciones estará disponible en las partes de la red propiedad de la Administración Pública o construidas por el licitador elegido. Sin embargo, no siempre será posible imponer dicha obligación en los segmentos de la red que se arrendarán (en condiciones de mercado) a los operadores de infraestructuras puramente pasivas41.

56) De acuerdo con el documento de licitación, el adjudicatario tendrá que crear una nueva empresa para construir y explotar la red. Si el adjudicatario también opera en el mercado mayorista y en el mercado minorista, deberá velar por la separación jurídica, funcional y contable de las dos empresas a fin de evitar cualquier problema derivado de una posible explotación contraria a la competencia de las ventajas derivadas de la gestión de la Xarxa Oberta. En ningún caso, el adjudicatario podrá dar un trato preferencial a sus sucursales minoristas en relación con el uso de la Xarxa Oberta.

57) Duración de la medida: La duración del contrato se espera que sea de 20 años, aunque la duración final se determinará en el curso del diálogo competitivo, con la posibilidad de ser prorrogado hasta 30 años.

58) Supervisión y cláusula de devolución: El respeto del contrato por el licitador elegido será objeto de un seguimiento regular. Los detalles del mecanismo de seguimiento serán discutidos y acordados en la última etapa del procedimiento de diálogo competitivo con los posibles candidatos y se describirán en el contrato que se firme con el beneficiario. La Generalitat prevé también un mecanismo de devolución para el proyecto de Xarxa Oberta, con el fin de evitar cualquier compensación excesiva al beneficiario. El cálculo del importe a devolver dependerá del EBITDA42 para el subproyecto mayorista y abarcará toda la vida útil del proyecto. Según las autoridades españolas, la metodología permitirá tener en cuenta no solo los ingresos del operador, sino también si los costes reales son inferiores a los estimados en el plan de negocios43.

59) Análisis comparativo de los precios: En el convenio de financiación se incorpora un mecanismo de análisis comparativo de los precios. La autoridad nacional reguladora, la CMT, supervisará el respeto por la Xarxa Oberta del marco legislativo de telecomunicaciones establecido en el artículo 6 de la LGT

41 Véase el considerando 53). 42 Beneficios antes de deducir intereses, impuestos, depreciación y amortizaciones. Se trata de un

indicador financiero muy utilizado en el sector de las telecomunicaciones. 43 En función del resultado del procedimiento de diálogo competitivo, las autoridades españolas prevén

el siguiente mecanismo: si al final de la concesión el EBITDA acumulado supera al EBITDA acumulado estimado por encima de un porcentaje umbral, una parte del EBITDA que sobrepasa la diferencia del umbral deberá ser devuelto.

16

(desarrollada por el artículo 5 del Real Decreto 424/200544) una vez que la Xarxa Oberta tenga previsto comenzar a operar.

60) El precio de acceso mayorista se basará en los precios medios de servicios comparables en zonas más competitivas. La precios regulados serán en general inferiores a los precios actuales para largas distancias (garantizando así que los consumidores se beneficien de un precio competitivo y solucionando la deficiencia del mercado detectada), mientras que los precios de la Xarxa Oberta para cortas distancias serían menos atractivos con el fin de no interferir con el plan de negocios de los operadores que hayan hecho inversiones para llegar a los centros del operador histórico. Las autoridades españolas creen que los operadores terceros utilizarán principalmente la Xarxa Oberta como «milla intermedia» para conectar sus infraestructuras (de nueva generación) de última milla con su propia red básica y, en menor medida, para utilizarla con el fin de prestar al mercado mayorista servicios de arriendo de líneas terminales (es decir, líneas de fibra exclusivas) dirigidos exclusivamente a usuarios empresariales, por lo que las autoridades españolas sostienen que la exclusión potencial de los actuales operadores de líneas arrendadas será limitada.

61) La Generalitat indica que siempre que no exista una oferta de referencia, los precios mayoristas y las condiciones de acceso serán determinados por el poder adjudicador, pero requerirán la aprobación de la autoridad reguladora española, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT).

V. PUNTOS DE VISTA DE LAS PARTES INTERESADAS

62) El operador histórico español, Telefónica, es muy crítico con el proyecto. En particular, le preocupa el gran impacto que el subproyecto mayorista tendrá en los mercados de banda ancha en los que Telefónica opera y que puede suponer importantes ingresos para el adjudicatario. En concreto, Telefónica muestra su preocupación por los siguientes elementos45:

a) La inversión de la Generalitat implica un despliegue de capacidad que supera con creces las necesidades de conectividad de las sedes de la Administración Pública (la autoprestación). Según los cálculos de Telefónica, los colegios son los centros públicos que más intensivamente utilizan la banda ancha. Sin embargo, incluso los colegios requieren solo el 1 % de la capacidad total de una única fibra, por lo que con una red de 4 fibras se aportaría una enorme capacidad suplementaria al mercado privado durante todo el período de 20 años.

b) Telefónica afirma que podría prestar los servicios de banda ancha que requiere la Administración Pública por un precio alrededor de un 65 % más barato que la inversión prevista por la Generalitat, pero sin renunciar a la propiedad de la red al finalizar el proyecto.

44 Real Decreto 424/2005, de 15 de abril de 2005, por el que aprueba el Reglamento sobre las

condiciones para la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas, el servicio universal y la protección de los usuarios, BOE 102 de 29 de abril de 2005, pp. 14545-14588.

45 Sobre la base de las alegaciones de Telefónica de 22.12.2009 y 5.5.2010.

17

c) Por ello, Telefónica alega que también existe ayuda para los servicios de autoprestación, debido a una compensación excesiva.

d) Telefónica argumenta que el plan de la Generalitat de desplegar una red troncal paralela con financiación pública en toda Cataluña es innecesario porque ya existe la red de Telefónica y no hay deficiencia del mercado.

e) Telefónica pone en duda que la Xarxa Oberta pueda considerarse una red de retorno ya que en su opinión el proyecto debe ser considerado también como una red de acceso debido a que los puntos de acceso estarán muy próximos a los usuarios finales (por ejemplo, en los colegios), lo cual falseará la competencia.

63) Las autoridades españolas enviaron sus comentarios a las alegaciones de Telefónica. 64) En primer lugar, sostienen que Telefónica estimó la capacidad adicional de la red

suponiendo una tecnología de acceso46 que no es adecuada para conectar las sedes de la Administración Pública y las solicitudes de acceso, y que ellas han calculado con precisión que el excedente de capacidad no será tan importante como Telefónica argumenta. En cualquier caso, la Generalitat señala que la decisión de instalar cuatro fibras por sede es perfectamente razonable, ya que esto no acarrea gastos adicionales excesivos y queda a su discreción, como poder público.

65) En segundo lugar, en relación con el proyecto de autoprestación, las autoridades españolas observan que ellas son las más indicadas para evaluar sus propios requerimientos de ancho de banda y, en consecuencia, que son libres de no tener en cuenta en sus estimaciones las alegaciones de Telefónica.

66) En tercer lugar, las autoridades españolas reafirman que la decisión de desplegar su propia red permitirá a la Administración Pública cubrir sus necesidades mediante una solución de red con futuro capaz de satisfacer las crecientes necesidades de comunicación de los poderes públicos. El procedimiento de licitación permitirá obtener el mejor precio para lanzar esta nueva red. Las tasas de conexión durante 20 años cubrirán tanto la prestación de servicios como el despliegue de la red, teniendo en cuenta que los activos (es decir, infraestructura, elementos de red y sistemas) se transferirán a la Generalitat una vez finalizado el proyecto sin ningún tipo de pago adicional. Las autoridades españolas sostienen que no actúan como un inversor privado, por lo que no tiene relevancia si Telefónica podría realizar una oferta supuestamente más barata (sin la propiedad de la infraestructura) y que queda a la discreción de las autoridades españolas garantizar la prestación de un servicio de conexiones sin limitaciones futuras a sus órganos de la Administración Pública.

67) En cuarto lugar, las autoridades españolas añaden que también opinan que el subproyecto mayorista supone una ayuda estatal en el sentido del TFUE y que, por lo tanto, podría falsear la competencia. Esa es la razón por la que notificaron debidamente el proyecto Xarxa Oberta a la Comisión a efectos de su examen con arreglo a las normas sobre ayudas estatales.

46 Multiplexación de división de longitud de onda densa.

18

68) Otras partes interesadas47 presentaron comentarios, en particular, sobre el subproyecto mayorista. Varios operadores subrayaron los posibles beneficios para la competencia de la oferta mayorista de servicios de conectividad en el mercado comercial. La mayor parte de los interesados considera que actualmente el mercado no es suficientemente flexible (en términos de precio y calidad del servicio) para satisfacer las necesidades de conectividad de los ciudadanos y las empresas de Cataluña. Sin embargo, las empresas que operan las infraestructuras de telecomunicaciones existentes destacaron la importancia de no excluir las inversiones privadas al permitir a las autoridades públicas invertir en zonas en las que los operadores privados ya prestan servicios comparables en condiciones competitivas48.

VI. EVALUACIÓN DE LA MEDIDA: LAS AUTORIDADES ESPAÑOLAS NO ACTÚAN COMO UN INVERSOR PRIVADO

69) En primer lugar, se evalúa si la medida de ayuda está en consonancia con el principio del inversor en una economía de mercado y que, por tanto, no constituye ayuda estatal en el sentido del TFUE.

70) De acuerdo con la jurisprudencia relevante y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia49, en ausencia de inversor privado la Comisión debe verificar si las autoridades españolas invierten en la construcción de la Xarxa Oberta sobre la base de un estudio de viabilidad y un plan de negocios sólido, es decir, si adoptan las medidas que todo inversor privado habría adoptado antes de realizar inversiones similares50.

71) Las autoridades españolas afirmaron que su decisión de invertir en el proyecto Xarxa Oberta se basó en sus propias estimaciones de costes y beneficios, sin incluir un estudio de viabilidad detallado o un plan de negocios similar a los que habría empleado un inversor privado. De hecho, las propias autoridades españolas alegan que la medida está justificada por objetivos de interés público. En su criterio de poder público, la Generalitat ha decidido adquirir una red avanzada (punto a punto, conexión por fibra de muy alta velocidad) para cada sede de la Administración

47 ONO, Abertis Telecom, Alpi – Orange Cataluña, British Telecom, Colegio Oficial de Ingenieros de

Telecomunicación (COET), Adamo Cablinte, Cadaques, Clara.net, Colt, Eurona, I. Solsonès, Megatro, Tecnocolor TT Telecomunicacions, Verizon, Vodafone, Xarcom.

48 En particular ONO y Vodafone. 49 Véase, por ejemplo, la sentencia del Tribunal, de 8 de mayo de 2003, en los asuntos acumulados C-

328/99 y C-399/00: República Italiana y SIM 2 Multimedia SpA/Comisión, Rec. 2003, p. I-4035, apartados 37-38, «sentencia Seleco»; asuntos acumulados 296 y 318/82, Países Bajos y Leeuwarder Papierwarenfabriek BV/Comisión, Rec. 1985, p. 809, apartado 17; aplicación de los artículos 92 y 93 del Tratado CE y del artículo 61 del Acuerdo EEE al sector de la aviación, op. cit., apartados 25 y 26; Decisión de la Comisión de 2 de agosto de 2004 (2006/621/CE) relativa a la ayuda estatal ejecutada por Francia en favor de France Télécom, DO L 257 de 20.9.2006, pp. 11-67.

50 Decisión de la Comisión, de 7 de junio de 2005, sobre el plan de reestructuración de Alitalia, DO L 69 de 8.3.2006, p. 49, apartado 194: «Para presentar su oferta, el Deutsche Bank ha procedido a valorar la estrategia y las perspectivas de rendimiento futuro de la empresa. Además, antes de estipularse el contrato definitivo, prevé efectuar una comprobación de "due diligence" que todos los inversores deben realizar y que le permitirá dar curso a la operación». Véase asimismo la Decisión de la Comisión en el asunto C-53/2006, Citynet Amsterdam, DO L 247 de 2008.

19

Pública en Cataluña y, una vez desplegada, ponerla (la parte de servicios de retorno) a disposición de operadores privados que podrán conectar sus propias infraestructuras de última milla. Esto no refleja el comportamiento de un operador privado dispuesto a realizar una adquisición, sino que se parece, más bien, a una decisión estratégica impulsada por la elección concreta del poder público. Por otra parte, las autoridades españolas alegan que la inversión pública de fondos estatales en los municipios seleccionados es necesaria precisamente porque los agentes del mercado no están dispuestos a invertir para desplegar una infraestructura similar a la Xarxa Oberta, al menos no en las mismas condiciones.

72) Por lo tanto, la Comisión estima que la iniciativa de la Generalitat en lo que respecta a la inversión en infraestructura de red no está guiada por un comportamiento que persiga los ingresos o la maximización de beneficios, sino sobre todo por el objetivo de construir en la región una infraestructura destinada a sus Administraciones Públicas y de reducir los obstáculos a la entrada de operadores alternativos, con el fin de reforzar una oferta competitiva de determinados servicios de comunicaciones electrónicas.

73) Una vez establecido que la medida no cumple con el principio del inversor en una economía de mercado, es necesario evaluar si constituye una ayuda estatal a tenor del TFUE.

74) En virtud del artículo 107, apartado 1, del TFUE, «serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones». De ello se deduce que para que una medida pueda ser calificada como ayuda estatal, deben cumplirse las siguientes condiciones: 1) tiene que ser concedida mediante fondos estatales, 2) ha de conceder una ventaja económica a las empresas, 3) la ventaja debe ser selectiva y falsear o amenazar falsear la competencia, 4) tiene que afectar al comercio entre Estados miembros.

VII. EVALUACIÓN DE LA MEDIDA

VII.1. PRESENCIA DE AYUDA

Recursos estatales

75) Tal como se explicó anteriormente en los considerandos (31) a (33), el proyecto de Xarxa Oberta será financiado a través de un mecanismo de financiación mediante el cual en el pliego de condiciones se pide a los licitadores que indiquen qué mensualidad cobrarían a la Generalitat en concepto de pago por cada sede de la Administración Pública durante (al menos) 20 años, con un tope de 1 050 EUR por sede. Transcurrido este plazo, la red retornará a la Generalitat. Por lo tanto, la medida notificada se financia con cargo al presupuesto central de la Generalitat de Cataluña y en consecuencia con la intervención de fondos estatales.

20

76) Además, como se explica en el considerando 34), la Generalitat trasferirá al adjudicatario la infraestructura existente que posee actualmente. En la medida en que esta infraestructura se utilice para prestar servicios de conectividad mayorista en el mercado privado, se utilizarán nuevos recursos estatales.

77) En los casos de ayudas estatales a la banda ancha, los importes de ayuda y las intensidades de ayuda son generalmente conocidos solo a posteriori, es decir, tras el proceso de licitación («diferencia de financiación»): la Comisión establece que la ayuda sea concedida a través de un procedimiento de licitación que garantice que será la mínima necesaria. Por lo tanto, tampoco en este asunto es fundamental cuantificar de antemano el importe de la ayuda.

Ventaja económica

78) Operadores seleccionados: El contrato para el despliegue y gestión de la red pública así como para la prestación de servicios de comunicaciones a la Administración Pública se adjudicará a una empresa que también tendrá derecho a utilizar la red pública para la prestación de servicios mayoristas de comunicaciones en el mercado privado.

79) En particular, financiar el despliegue de una red de banda ancha en zonas en las que un operador privado de otro modo no invertiría, implica que los pagos abonados por la Generalitat a la empresa elegida también cubrirán los costes adicionales necesarios para invertir en estas zonas no rentables.

80) Por lo tanto, la empresa seleccionada recibirá un apoyo financiero que le permitirá ofrecer servicios de banda ancha en condiciones que, de otro modo, no encontraría en el mercado. La ayuda le permitirá ofrecer servicios punto a punto, a primera vista, a precios inferiores a los que habría tenido que soportar si asumiera por sí mismo todos los costes y de esta forma atraer más clientes que en condiciones de mercado normales. El operador seleccionado también adquirirá la propiedad de determinados bienes materiales e inmateriales con cargo a fondos estatales (por ejemplo, partes de infraestructuras ya existentes, equipos, relaciones con los clientes). En consecuencia, el operador seleccionado gozará de una ventaja económica.

81) Prestadores terceros: La Xarxa Oberta proporcionará a operadores terceros servicios mayoristas de banda ancha con acceso a una infraestructura puntera de red de retorno con futuro. De este modo, los operadores terceros disfrutarán de una ventaja económica, ya que tendrán acceso a la capacidad de venta mayorista puesta a disposición con cargo a fondos estatales, al ser clientes de los operadores de comunicaciones electrónicas seleccionados. Mediante el uso de dicha capacidad, podrán vender servicios avanzados de banda ancha a clientes finales.

82) Clientes finales: Administraciones Públicas regionales. La intención de las autoridades españolas es desplegar una red de nueva generación para conectar todas las sedes de la Administración Pública dependientes de la Generalitat. Las sedes que se conectarán incluyen todas las consejerías y organismos gubernamentales, dependencias sanitarias, centros de enseñanza primaria y superior, museos, bibliotecas y centros culturales, los servicios de bomberos y de policía y

21

dependencias ligadas a la conservación del patrimonio y la protección del medio ambiente. Como se explicó en el considerando (23), actualmente la Generalitat ya agrega la demanda de los susodichos organismos públicos y se encarga de la adquisición centralizada de los servicios de conectividad que precisan

83) La Comisión ya ha aceptado anteriormente que el hecho de que una autoridad pública establezca su propia red pública para satisfacer sus necesidades de conectividad a internet (en lugar de adquirir tales servicios a operadores privados) no supone una ventaja económica para los beneficiarios, siempre que éstos no ejerzan una actividad económica51. Además, como se explicó en el considerando (27), para que las entidades públicas ejerzan concebiblemente una actividad económica (como la de prestación de servicios sanitarios) -es decir, que sean potencialmente, beneficiarias de una «ventaja»- cualquier compensación recibida en concepto de servicios de conectividad no estaría cubierta por la presente Decisión.

84) Otros usuarios finales: La medida tiene por objeto mejorar la prestación de los servicios existentes de banda ancha a usuarios residenciales y comerciales en Cataluña. Por ello, las empresas de las zonas afectadas se beneficiarán, en última instancia, de la prestación de servicios nuevos y mejores.

Falseamiento de la competencia

85) La intervención del Estado altera las condiciones de mercado existentes al permitir la prestación de mejores servicios mayoristas de banda ancha por el operador de comunicaciones electrónicas seleccionado y por proveedores terceros que no estarían disponibles en condiciones normales de mercado. La medida alterará las condiciones de competencia entre los operadores mayoristas, que probablemente utilizarán los servicios ofrecidos por Xarxa Oberta en las zonas seleccionadas, y los operadores mayoristas en otras partes de España y de la UE.

86) El régimen tiene también carácter selectivo, ya que se dirige a empresas que operan solo en una región específica y en determinados mercados de servicios de comunicaciones electrónicas. Estos elementos de selectividad también inducen un posible falseamiento de la competencia52.

87) Por lo tanto, el hecho de disponer de un servicio de banda ancha mejorado y de capacidad (mayorista) adicional tiene el efecto de falsear la competencia.

Efecto en el comercio 88) En la medida en que la intervención puede afectar a los proveedores de servicios de

comunicaciones electrónicas de otros Estados miembros, la medida tiene un efecto sobre el comercio. Los mercados de servicios de comunicaciones electrónicas están abiertos a la competencia entre operadores y proveedores de servicios, que por lo general se dedican a actividades que son objeto de comercio entre los Estados miembros. Además, la medida podría falsear la competencia entre los usuarios empresariales establecidos en España y los establecidos en otras partes de la Unión Europea.

51 Véanse las decisiones Praga y Gales citadas en el considerando (26). 52 Sentencia C-143/99, Adria Wien Pipeline, Rec. 2001, p. I-8365.

22

Conclusión 89) En consecuencia, la Comisión concluye que, en la medida en que los fondos del

Estado español se utilizan para financiar el despliegue de una red de retorno para la prestación de servicios mayoristas en el mercado privado, la medida notificada Xarxa Oberta constituye ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, tal como lo confirmó por otra parte el Estado miembro notificante durante los contactos relativos a la notificación. Una vez establecido que el proyecto implica una ayuda con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE a los proveedores del servicio seleccionados, a terceros proveedores y a las empresas, es necesario examinar si la medida puede ser considerada compatible con el mercado interior.

VII.2. EVALUACIÓN DE LA MEDIDA: COMPATIBILIDAD

90) La Comisión ha evaluado la compatibilidad del régimen con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE y a la luz de las Directrices comunitarias para la aplicación de las normas sobre ayudas estatales al despliegue rápido de redes de banda ancha53, que incluyen una interpretación detallada del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE en este ámbito de la normativa sobre ayudas estatales. En cuanto a las disposiciones materiales aplicables, la Comisión ha analizado fundamentalmente la medida teniendo en cuenta los criterios desarrollados en particular en los apartados 31 a 79 de dichas Directrices.

VII.2.1. Prueba de sopesamiento y su aplicación a la ayuda al despliegue de la red de banda ancha

91) Como se describe en los apartados 34 y 35 de las Directrices sobre la banda ancha, con el fin de evaluar si una medida es compatible con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra c), la Comisión sopesa los efectos positivos y negativos de la ayuda con arreglo a los criterios establecidos en las Directrices. Al aplicar la prueba de sopesamiento, la Comisión evaluará las siguientes cuestiones:

1) ¿Tiene la medida de ayuda un objetivo de interés común claramente definido, esto es, se orienta la ayuda propuesta a resolver una deficiencia de mercado u otro objetivo?

2) ¿La ayuda está concebida para alcanzar el objetivo de interés común? En particular:

a) ¿Es la ayuda un instrumento político adecuado, es decir, existen otros instrumentos más adecuados?

b) ¿Tiene la medida efecto incentivador, es decir, modifica el comportamiento de las empresas?

c) ¿Es la medida de ayuda proporcionada o, en otras palabras, podría obtenerse el mismo cambio de comportamiento con menos ayuda?

53 DO C 235 de 30.9.2009, p. 7.

23

3) ¿Los falseamientos de la competencia y el efecto sobre el comercio son limitados de modo que el balance general sea positivo?

VII.2.2. Objetivo de la medida

La ayuda concuerda con la política de la Unión

92) La importancia de una plena cobertura de internet de alta velocidad en los territorios de los Estados miembros y la necesidad de fomentar iniciativas conjuntas de las partes interesadas fueron explícitamente citadas por el Consejo Europeo de marzo de 2009: «el Consejo Europeo ha recordado el papel fundamental que desempeña el desarrollo de las telecomunicaciones y de la banda ancha en cuanto a inversión, creación de empleo y recuperación económica en general en Europa. Teniendo en cuenta los riesgos asumidos por las empresas inversoras, debe promoverse la eficacia de las inversiones y la innovación en infraestructuras nuevas y mejoradas».

93) La Comisión definió en su Estrategia Europa 2020, de 3 de marzo de 201054, la iniciativa emblemática: «Una agenda digital para Europa», cuyo «fin es lograr beneficios económicos y sociales sostenibles gracias a un mercado único digital basado en un acceso a internet y unas aplicaciones interoperativas rápidas y ultrarrápidas, con banda ancha para todos en 2013, acceso universal a velocidades muy superiores (al menos 30 Mbps) en 2020 y un 50 % o más de hogares europeos abonados a conexiones a internet superiores a 100 Mbps».

94) El subproyecto mayorista del proyecto Xarxa Oberta tiene como objetivo principal las «zonas blancas en redes de nueva generación»55, es decir, zonas donde actualmente no existe cobertura de redes de banda ancha de nueva generación y en las que no hay planes de inversores privados para desplegar infraestructura de este tipo en los próximos tres años. Al conceder acceso a la red de retorno de la Xarxa Oberta a operadores de redes de nueva generación, la medida facilita y alienta las inversiones en redes de nueva generación (última milla), en consonancia con los objetivos de las Directrices sobre la banda ancha. Como objetivo secundario, las autoridades españolas también tienen la intención de permitir el uso de la red de retorno de la Xarxa Oberta para reducir la brecha digital tradicional (es decir, la que afecta a la banda ancha básica) cuando sea necesario. Esto afecta específicamente a «zonas blancas» tradicionales en las que no hay infraestructura de banda ancha o a «zonas grises», en las que la presencia de una infraestructura de banda ancha no excluye la existencia de una deficiencia de mercado o de un problema de cohesión.

95) Al ampliar la cobertura de las redes de nueva generación de banda ancha a zonas donde los operadores privados no tienen interés comercial para invertir en un futuro próximo, las autoridades españolas promueven una genuina cohesión y objetivos de desarrollo económico, lo que está en consonancia con la Agenda Digital y con las secciones 2.3.2. y 3.1 de las Directrices sobre la banda ancha.

54 EUROPA 2020 - Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, COM(2010)

2020, p. 12. 55 Véase sección 3.3 de las Directrices sobre la banda ancha.

24

La ayuda es el instrumento apropiado 96) En la situación objeto de evaluación, debido a las características económicas de las

redes de nueva generación, el problema de la falta de oferta de redes de alta velocidad de banda ancha no puede solucionarse con medidas que impliquen el fomento de la demanda o intervenciones reguladoras.

97) Las medidas en favor de la banda ancha actuando sobre la demanda (por ejemplo, vales, incentivos fiscales, medidas de sensibilización o agregación de la demanda) podrían ser un instrumento de intervención pública. Sin embargo, estas medidas no resuelven los problemas que se plantean por el lado de la oferta. En cuanto a la regulación, a pesar de su papel crucial para garantizar la competencia y la oferta en el mercado de las comunicaciones electrónicas, los hechos muestran que en determinadas zonas de Cataluña la regulación no ha sido plenamente capaz de garantizar una competencia efectiva en algunos de los mercados de comunicaciones electrónicas y que no se ha traducido en inversiones suficientes para colmar la brecha digital que afecta a ciertas zonas. La reglamentación es, en efecto, una condición necesaria, pero no un instrumento suficiente para el desarrollo de servicios de banda ancha, puesto que los proveedores alternativos precisan combinar el uso de productos mayoristas del operador histórico con inversiones en la red propia que pueden no ser rentables en zonas donde la demanda es baja.

98) Con el fin de garantizar la prestación de servicios de banda ancha de alta velocidad a todos sus ciudadanos, la Generalitat no ve otra alternativa que conceder ayudas públicas a la construcción de una red de retorno para la prestación de servicios de redes de nueva generación.

99) La Comisión puede aceptar que, de conformidad con los apartados 47 y 48 de las Directrices sobre la banda ancha, sin intervención pública no parece posible evitar la aparición de una nueva «brecha digital» entre las distintas zonas del país, lo que podría llevar a la exclusión económica de las empresas locales. De ahí que en la situación actual, la ayuda estatal sea un instrumento adecuado para alcanzar los objetivos fijados.

La ayuda aporta los incentivos adecuados a los operadores

100) Según lo establecido en el apartado 50 de las Directrices sobre la banda ancha con respecto al efecto incentivador de la medida, debe comprobarse si la inversión en la red de banda ancha en cuestión no se habría realizado sin ayudas estatales. Según los resultados de la consulta pública y de los estudios de mercado ya citados en el considerando (48) y ss., en las zonas seleccionadas no se produciría ninguna inversión en redes de nueva generación sin financiación pública; es decir, que la ayuda produce un cambio en las decisiones de inversión de los operadores. Además, al conceder acceso al exceso de capacidad de la red de retorno de la Xarxa Oberta a operadores terceros de redes de nueva generación, la medida facilita e impulsa las inversiones en redes de nueva generación (última milla). Por lo tanto, la ayuda

25

supondrá un incentivo directo y apropiado a la inversión para el operador seleccionado y para los beneficiarios terceros.

VII.2.3. Concepción de la medida y necesidad de limitar el falseamiento de la competencia

101) Las autoridades españolas han concebido la medida de tal forma que se minimice la ayuda estatal y los posibles falseamientos de la competencia derivados de la medida.

Naturaleza favorecedora de la competencia del proyecto

102) La prestación de servicios mayoristas no está dirigida a desarrollar una red de acceso, sino solo una red de transporte de retorno. El uso de la red de transporte es un insumo necesario para los operadores de telecomunicaciones minoristas con el fin de prestar servicios de acceso (de alta velocidad y muy alta velocidad) a los usuarios finales. El operador de la nueva red conectará a 281 municipios y ofrecerá acceso a productos mayoristas (como canalizaciones, fibra oscura o productos de acceso activo) en condiciones comerciales, pero limitado por la capacidad adicional disponible después de cubrir las necesidades del subproyecto de autoprestación. El establecimiento de redes de retorno es generalmente una medida que fomenta la competencia y la inversión y, en el caso de las redes de nueva generación, impulsa a los operadores terceros a desplegar infraestructuras de última milla capaces de prestar servicios avanzados de conexión a los usuarios finales. Las redes de retorno podrían estimular la competencia en todas las tecnologías de acceso, dejando al mismo tiempo la mayor parte de las inversiones necesarias para conectar a los usuarios finales en manos de operadores privados.

103) Sin embargo, las redes de retorno son «híbridas» en el sentido de que pueden usarse tanto para establecer redes básicas como redes de nueva generación: los operadores de telecomunicaciones son los que deciden qué tipo de infraestructura (qué inversiones en infraestructura) de «última milla» desean conectar a la red de retorno. En concreto, los operadores podrían decidir utilizar ADSL o soluciones inalámbricas (es decir, infraestructuras básicas de banda ancha), pero también podrían optar por desplegar, por ejemplo, una arquitectura FTTH (es decir, una infraestructura de redes de nueva generación).

104) Por lo tanto, desde el punto de vista de la competencia, el posible falseamiento derivado de la implantación de redes de retorno subvencionadas se evaluará en dos niveles: 1) el nivel de redes de banda ancha básica; 2) el nivel de redes de nueva generación, en consonancia con la distinción que se establece en las Directrices sobre la banda ancha.

105) Con respecto al punto 1), la medida podría provocar falseamientos de competencia en aquellos municipios en los que las fuerzas de mercado parecen funcionar adecuadamente en la prestación de servicios de banda ancha básica a los ciudadanos. En estas zonas, la intervención pública no estaría justificada, ya que no solucionaría una deficiencia del mercado (al existir ya proveedores de banda ancha

26

competitivos), no supondría ningún beneficio significativo para las zonas objetivo específicas (ya que los ciudadanos recibirían el mismo nivel de servicios), la ayuda estatal no tendría ningún efecto incentivador y podría desplazar a la inversión privada. Por el contrario, en los municipios donde existe una deficiencia del mercado en lo que respecta a la banda ancha básica, la prestación de servicios de retorno subvencionados favorece la competencia.

106) En cuanto al punto 2), es decir, las redes de nueva generación, de acuerdo con la información presentada por las autoridades españolas, casi la totalidad de Cataluña (excepto las cuatro capitales de provincia: Barcelona, Tarragona, Lérida y Gerona) debe ser considerada como «zona blanca en redes de nueva generación» porque, aunque existe la infraestructura de retorno del operador histórico, la infraestructura de acceso todavía no ha sido mejorada, ni lo será en los tres próximos años (al no haberse informado durante la consulta pública de ningún plan de inversión «verosímil y plausible», con arreglo al apartado 68 de las Directrices sobre la banda ancha).

El sistema de acceso condicionado al mercado de Xarxa Oberta

107) Para mitigar estas preocupaciones, las autoridades españolas han propuesto un sistema de acceso condicionado al mercado de Xarxa Oberta, en función de la situación del mercado existente en los distintos municipios, como se explica en el cuadro 1.

1. «Zonas blancas en redes de nueva generación» y «zonas blancas» tradicionales

108) Como se muestra en el cuadro 1, hay 13 municipios en los que no existe ninguna infraestructura de retorno (categoría 1). Estas zonas también son «blancas» desde la perspectiva de la banda ancha básica, por lo que no hay necesidad de imponer restricciones sobre el tipo de infraestructura de última milla que podría utilizar el excedente de capacidad de la Xarxa Oberta, siempre que se respeten las condiciones establecidas en el apartado 51 de las Directrices sobre la banda ancha (véase el considerando (124) y ss.).

2. «Zonas blancas en redes de nueva generación» y «zonas grises» tradicionales

109) La categoría 2 comprende los 73 municipios que únicamente son servidos por el operador histórico, no solo para la red de retorno, sino también en el segmento de acceso. Estas zonas son «grises» desde la perspectiva de la banda ancha básica, pero las autoridades españolas demostraron que se cumplen las condiciones establecidas en el apartado 46 de las Directrices sobre la banda ancha.

110) En las zonas objetivo, el establecimiento de una infraestructura de banda ancha sigue siendo, de hecho, monopolio de Telefónica. Las autoridades españolas facilitaron pruebas de que: i) no se prestan servicios asequibles o adecuados para satisfacer las necesidades de los ciudadanos o de los usuarios empresariales y ii) no existen medidas menos falseadoras (incluyendo la regulación ex ante) para alcanzar los mismos objetivos.

27

111) Con el fin de respaldar estas afirmaciones, las autoridades españolas aportaron pruebas de que:

a) las condiciones generales del mercado no son adecuadas, examinando, entre otras cosas, el nivel de precios actuales de la banda ancha, el tipo de servicios ofrecidos a los usuarios finales (clientes residenciales y empresariales) y las condiciones en que se prestan, tal como se describe en la sección III.2. Las autoridades españolas explicaron que los niveles de calidad/precio ofrecidos con la infraestructura existente no son adecuados, puntualizando, en particular, que en las ciudades de categoría 2, cuando se encuentran disponibles líneas de alta capacidad arrendadas al nivel mayorista al operador histórico, estos servicios siguen siendo caros a pesar de que los precios y las condiciones de acceso están regulados y de que no existe ningún operador minorista aparte del operador histórico. Como los precios de las líneas arrendadas dependen de la distancia, debido a la lejanía de los municipios al punto de conexión a la red, los precios son considerablemente más altos que en zonas urbanas y rentables, como Barcelona56.

b) las condiciones de acceso no propician la competencia efectiva, y los obstáculos generales a la entrada se oponen a la posible entrada de otros operadores de comunicaciones electrónicas, lo que se evidencia por la falta de operadores terceros que utilicen la red (por ejemplo, como operadores de bucle local desagregado) en las zonas seleccionadas;

c) ninguna de las medidas adoptadas o soluciones impuestas por la autoridad nacional reguladora o por la autoridad de competencia por lo que se refiere al proveedor de red existente ha podido solucionar los problemas. Por ejemplo, según la