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VII SEMINARIO NACIONAL DE LA RED DE CENTROS ACADEMICOS
PARA EL ESTUDIO DE GOBIERNOS LOCALES
Buenos Aires, 15 y 16 de Septiembre de 2005
Autores: Lic. Mabel Alvarez
Lic. Carina Opazo1
Municipio de Viedma: Situación actual y reforma
administrativa pendiente
Abstract
A partir de la década del ´90 se empieza a advertir la importancia de abordar la problemática
de las capacidades institucionales municipales, así como la necesidad de rediseñar su estructura, y
organización política y funcional, a la vez que se amplían los temas incorporados a las agendas locales
y se restringen los recursos financieros para abordarlos.
En este marco, a partir del análisis del aspecto organizacional y del modelo de gestión
implementado por el Municipio de la ciudad de Viedma, se intenta mostrar un caso particular en
donde, en materia de reforma administrativa, todo está por hacerse.
Así, el Municipio de Viedma, cuenta con una estructura de tipo funcional – piramidal. Se han
incorporado competencias sin una planificación previa, caracterizando al modus operandi como de
“tipo inercial”.
No posee una adecuada distribución del personal en las distintas áreas, sumado a la baja
calificación y capacitación. Aunque, se ha observado una adecuada coordinación en el trabajo
conjunto de algunas de las áreas. Asimismo, la relación con otros niveles estatales (nacionales y
provinciales) comprende aspectos de índole más tradicional (relación de tipo vertical), y otros que
ameritan un encuadre más dinámico y protagónico por parte del municipio (mayor horizontalidad en la
interacción).
1 Docentes e investigadoras del Centro de Estudios en Administración, Políticas Públicas y Estado, del Centro UniversitarioRegional Zona Atlántica de la Universidad Nacional del Comahue. Integrantes del Proyecto de Investigación “Rupturas ycambios en la ciudad de Viedma. Un desafío para el Desarrollo Local” (2002-2005)
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No se visualizan mecanismos de participación que incluyan al ciudadano en la definición de los
lineamientos de la gestión sino que se establece un estilo de gobierno “receptor” de las demandas de
los vecinos.
Los desafíos para quien pretenda impulsar una reforma administrativa en la gestión municipal
viedmense parecen ser innumerables, aunque no por ello imposibles.
Introducción
El presente trabajo plantea indagar acerca de la adecuación de las capacidades municipales a
uno de los tantos desafíos que el contexto le plantea, de modo que los resultados de la misma puedan
a su vez constituirse en un insumo para la toma de decisiones que propicie el fortalecimiento de estas
capacidades para hacer frente al Desarrollo Local.
Partimos de un concepto amplio de gestión municipal, que incluye aspectos cualitativos
referidos a los estilos y funciones que asumen los gobernantes locales, respondiendo a las
atribuciones que tienen y a los nuevos desafíos que se le presentan. Para poder adaptarse a los
cambios contextuales se requiere pasar de la “administración municipal” al “gobierno local”, que
según indica la CEPAL se caracteriza por contar con mayor autonomía, capacidad y atribuciones2.
Cabe señalar que a partir de la década del ´90 en diversos ámbitos se empieza a advertir la
importancia de abordar la problemática de las capacidades municipales, así como la necesidad de
rediseñar su estructura, y organización política y funcional. La gestión se plantea como el elemento
central de la acción de los gobiernos locales; de su calidad, capacidad, eficiencia y eficacia depende
que se diferencie de la gestión de sólo una administración local concebida como el último peldaño de
la administración desconcentrada del Estado.
Compelidos por cambios contextuales y nuevas demandas de las sociedades locales, o bien
por ser receptores de transferencias interjurisdiccionales de servicios públicos los gobiernos
municipales deben enfrentar nuevos desafíos que les demandan producir innovaciones de gestión.
Una parte de estas innovaciones son las denominadas tecnologías de gestión, entendiendo que éstas
no son la mera implementación de “paquetes enlatados”, sino que la tecnología es conocimiento
aplicado a una realidad concreta.
Trabajamos particularmente con tres dimensiones de análisis: el aspecto organizacional, a
partir del cual se indaga la estructura municipal y las misiones y políticas; el sistema de gestión, que
incluye el equilibrio en la distribución de los recursos humanos, la capacitación y desarrollo de estos
últimos, y el grado de incorporación de tecnologías; y la gestión innovativa, que comprende la
cooperación entre áreas del municipio, la existencia de relaciones con la sociedad civil y otras esferas
de gobierno, la participación ciudadana, la existencia de procesos de planificación estratégica y de
mecanismos de evaluación de calidad.
2 CEPAL. 1993
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Caracterización de la Ciudad de Viedma
La ciudad de Viedma, lugar en que se desarrolló esta investigación, fue fundada el 22 de abril
de 1779 sobre la margen derecha del río Negro. Viedma fue sucesivamente capital de la Patagonia
(1878), del Territorio Nacional (1884) y de la Provincia de Río Negro (1957); y posteriormente
designada junto a Carmen de Patagones y Guardia Mitre como nuevo Distrito Federal.
Tanto la Constitución de la Provincia de Río Negro(reformada en 1988) como la Carta
Orgánica del Municipio de Viedma (1990) reconocen la existencia del municipio como una comunidad
natural, célula originaria y fundamental de la organización política e institucional de la sociedad
fundada en la convivencia. Aseguran el régimen municipal basado en la autonomía política,
administrativa, económica e institucional.
La actividad comercial, empresarial y bancaria se desarrollan moderadamente. Viedma cuenta
con un perfil administrativo muy claro, con una masa de cuadros profesionales y administrativos
considerable. La presencia del Estado (provincial) y la Administración Pública han ejercido sobre los
vecinos viedmenses una influencia considerable, en el sentido que están obligados a vivenciar los
problemas y demandas de las otras regiones de la provincia.
La política de ajuste del Estado, la falta de alternativas productivas suficientes y las
consecuencias del frustrado traslado de la Capital Federal, dan un sesgo particular a Viedma como
capital burocrática que pugna por redefinirse. Las perspectivas de Reforma del Estado, en el actual
contexto macroeconómico, que parecen ir orientándose más en términos de objetivos y calidad, frente
a un Estado deformado, como lo califica Oscar Ozslak en función de los reiterados ajustes fiscales, le
señalan claramente a Viedma un límite a su crecimiento en función de la administración pública.
La crisis genera la necesidad de optimizar las ventajas que la historia de Viedma le ha
generado a lo largo de los años, y transformar en oportunidad algunas de las desventajas de su
propia historia. El peso del sector público en la actividad económica local, los empleos de calidad que
generó, la concentración de recursos humanos calificados dieron lugar a una sociedad con un amplio
bienestar y una distribución del ingreso más equitativa que la que visualizamos hoy en día. Sin
embargo, no despertó el espíritu empresarial de riesgo, la orientación hacia los mercados ni el énfasis
en la inversión productiva.
El sector público es parte de la identidad local, referida a nuestra actividad de administradores
públicos, cuya calidad deberá mejorar y adecuarse a los nuevos objetivos de desarrollo de la sociedad
viedmense, en el contexto de globalización que vivimos. También es evidente, que se requiere el
fortalecimiento de la actividad productiva, su diversificación y aumento de su contribución al valor
agregado local, a la generación de empleos de calidad y al mejoramiento de la calidad de vida,
aspecto éste último que es uno de los atractivos más importantes de la región.
Los problemas más comunes que debe abordar la gestión municipal son aquellos relacionados
con la disponibilidad de recursos económicos, la modernización de la administración, la
democratización de las instituciones, la descentralización municipal y la participación ciudadana.
En este sentido, el Intendente de la ciudad resaltó cada año en la Apertura de las Sesiones
Legislativas que la gestión municipal se encuentra en un escenario marcado por una de las crisis
4
institucionales más profundas que reconozca la historia argentina, con implicancias en lo político, en lo
económico y en lo social.
En este contexto, los recursos económicos son, obviamente un fuerte condicionante de la
capacidad de actuación del municipio. El municipio puede incrementar sustancialmente su capacidad
financiera con una mejor gestión de los recursos, privilegiando gastos de inversión por sobre los de
funcionamiento, eliminando gastos superfluos, evitando la corrupción, administrando creativamente el
patrimonio municipal y mejorando los sistemas de captación de recursos fiscales para recabar
impuestos y tasas que le corresponda.
Sobre una base saneada, la eficacia de la gestión municipal aún dependerá en buena parte de
la modernización de su aparato administrativo y en particular de la innovación en los métodos de
gestión y de utilización intensiva de los recursos. Este proceso requiere fundamentalmente voluntad
política y capacidad técnica de administración pública.
Es posible encarar un proceso de mejora continua de la organización municipal aplicando
nuevas y más eficientes modalidades de gestión, ya que es depositaria de nuevos roles y receptora de
expectativas y requerimientos distintos.
Como señala Claudio Tecco (1997), históricamente el Municipio se ocupó de regular el uso y
la producción del suelo urbano y de construir infraestructura y equipamientos, prestando un conjunto
de servicios básicos, funciones éstas muy limitadas. El Municipio se instala en un nuevo escenario que
lo obliga a iniciar un proceso de redefinición de roles y estrategias de intervención. Las demandas
sociales lo obligan a abordar políticas públicas que antes eran extrañas al Municipio. El Municipio se
convirtió en receptor primario de tales demandas y debe desarrollar actividades que reflejan una
reorientación de la intervención municipal hacia la gestión del desarrollo local.
Esta ampliación de funciones demanda cambios en las modalidades de vinculación del
Municipio con la sociedad como así también en la propia organización, es decir, se necesita contar con
una estrategia de intervención para el desarrollo local, como adecuar la organización a su nueva
misión y objetivos.
El rol del gobierno municipal trasciende el de administrar eficientemente para asumir una
función de facilitador de oportunidades. En síntesis, los Municipios están obligados a realizar cambios
organizacionales que potencien la eficiencia, la eficacia y la efectividad de sus administraciones.
Estructura, Misiones y Funciones
El Municipio como toda organización3 es una integración de individuos y grupos en el marco
de un orden formal que establece las funciones que ellos deben cumplir. El desempeño de roles y
funciones están sujetos a criterios y normas grupales. La idea de organización refiere a un conjunto
social con formas, normas y pautas de relación que le dan continuidad a sus procesos y le permiten
mantenerse y crecer en su contexto.
La Ordenanza 3253 de diciembre de 1995, que crea el Régimen de la Función Pública
Municipal, en su Capítulo II establece que la aprobación formal de estructuras es condición necesaria
para la asignación de los recursos presupuestarios correspondientes al rubro gastos en personal y
5
para las designaciones de personal en los respectivos puestos de trabajo. A tal fin los proyectos de
estructura deberán ser definidos en términos de unidades que conformen centros de responsabilidad y
resultados.
En este sentido, podemos señalar que la macroestructura de la organización municipal está
integrada por: el Concejo Deliberante, como órgano de carácter legislativo que sanciona las
ordenanzas, forma comisiones investigadoras, reglamenta las actividades públicas, sanciona el
presupuesto, organiza la administración municipal, determina las bases de concesiones y auditorías y
pide informes al Departamento Ejecutivo. El Poder Ejecutivo, que ejerce la jefatura del gobierno y la
administración, promulga y veta las ordenanzas, celebra convenios con otras municipalidades,
gestiona el personal, prepara el presupuesto, recauda los tributos, presta los servicios públicos,
adopta medidas de emergencia y ejerce el poder de policía. Y el Tribunal de Cuentas, también
llamado órgano de contralor, revisa las cuentas, realiza auditoría, visa los actos administrativos,
fiscaliza el otorgamiento de subsidios, instruye sumarios y ejerce, en general, el control de la gestión.
Por su parte la estructura orgánica del Municipio de Viedma, que en sus niveles jerárquicos
expresa la siguiente distribución de unidades:
Intendente 2 Dir. Grales 2 Dptos
1 Dir.
Secr. de Hacienda
y Adm. 3 Dir. Grales. 3 Dir. 13 Dptos.
Secr. de Gobierno 2 Dptos.
2 Dir. Grales. 2 Dir. 7 Dptos.
Secr. de Desarrollo
Económico2 Dir. 3 Dptos.
Secr. de Obras y
Servicios Públicos
1 Dir. 1 Dpto.
2 Dir. Grales. 4 Dir. 9 Dptos.
Secr. de Desarrollo
Humano
3 Dir. Grales. 2 Dir. 9 Dptos.
TOTAL 5 Secretarías 12 Dir. Grales. 15 Direcciones 46 Dptos.
Fuente: Elaboración propia en base a la normativa vigente.
Del análisis del Organigrama del Municipio de Viedma, (Ordenanza 5.008/2001), puede
observarse una estructura de tipo funcional - piramidal, con base amplia cuyos tres primeros niveles
corresponden a la planta política y los restantes a cargos de carrera.
La incorporación de nuevos campos de actuación a la agenda de los Municipios hace necesario
rediseñar sus estructuras, procurando evitar el sobredimensionamiento, las duplicidades y las
superposiciones. En tal sentido, es necesario comprender que el diseño de estructuras no precede a la
3 Etkin, J. 2000.
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definición de la estrategia general del Municipio (esto es de sus propósitos, objetivos, políticas y
planes) sino que debe adecuarse a ella4. Se pudo observar que los actores gubernamentales
identifican los componentes de la estrategia aunque no les era fácil integrarlos en una estrategia
organizacional concreta.
En consonancia con lo expresado por Claudio Tecco (1997) introducir modificaciones
estructurales de este tipo implica realizar cambios en las rutinas laborales y en la cultura
organizacional, requiriéndose igualmente una reconversión (al menos parcial) de la fuerza laboral del
Municipio, lo cual es quizás el aspecto más complejo de una reforma administrativa.
Toda esta estructura y medios están al servicio de la atención de las que hoy se consideran
incumbencias de la gestión municipal, cuya lista se ha engrosado notablemente tras los procesos de
descentralización que trajo consigo la reforma del Estado, y que abarca aproximadamente los
siguientes conceptos: acción política municipal, actividad cultural, deportes y recreación, catastro
urbano, centros vecinales, cuidado del medio ambiente, ecología, defensa del consumidor, salubridad
e higiene, tránsito y transporte, servicios públicos, promoción social, atención de grupos de riesgo,
turismo, desarrollo económico, etc.
Las misiones y funciones municipales han ido cambiando en forma gradual, desde mediados
de 1980. Históricamente, el Municipio se ocupó de regular el uso y la producción del suelo urbano y
de construir (por sí o por terceros) infraestructura y equipamientos colectivos, como así también de
prestar un conjunto de servicios básicos, tales como alumbrado público, recolección de residuos, etc.
Esta situación comienza a modificarse en la década del noventa. El proceso de reforma estatal
–caracterizado por el ajuste financiero, las privatizaciones, el achicamiento de la administración
central y la descentralización administrativa- situó a los Municipios en un nuevo escenario que los
obligó a iniciar un proceso de redefinición de sus roles y estrategias de intervención.
Así, la Carta Orgánica Municipal, en su título segundo, señala como funciones y competencias
municipales a las siguientes: Planificación: Asegurar calidad de vida y promover el desarrollo integral.
Cultura: Generar y mantener espacios de participación democráticos. Educación: Coordinación con
organismos de otras jurisdicciones. Salud: Garantizar el acceso a los servicios de salud. Vivienda:
Promover el esfuerzo propia y la solidaridad, coordinando con otros organismos. Promoción Social:
Especial atención en la familia, la niñez, la juventud y la tercera edad. Grupos de Riesgos: Asistencia a
grupos marginados. Deportes y Recreación: Facilita espacios de recreación y esparcimiento.
Problemática de los Discapacitados: Tendiente a favorecer la inserción social. Turismo: Promociona
sus recursos turísticos. Prevención de Accidentes y Defensa Civil: Regula el tránsito vehicular.
Organiza DC. Ecología y Salvaguardia Ambiental: Garantiza preservación del ecosistema y calidad
ambiental. Servicios Públicos: Asegura servicios esenciales (agua potable y recolección de residuos).
Control de alimentos: Regula su comercialización. Higiene y Salubridad Pública: Implementa normas
de Seguridad e Higiene. Salud Pública Veterinaria: Impulsa medidas de prevención y control.
Desarrollo Económico: Con énfasis en el aprovechamiento integral de río y litoral marítimo. Función
Pública Municipal: Regula el acceso a la función pública y carrera administrativa.
4 Tecco, Claudio. 1997.
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Al analizar la normativa vigente, en particular el Manual de Misiones y Funciones, nos
encontramos con que las misiones descriptas no fueron en todos los casos coincidentes con las
realmente desarrolladas o requeridas. Estas cuestiones surgen porque la organización mantiene un
esquema de modelo mecanicista, en el que cada uno tiene una función determinada, una tarea
específica y nadie se ocupa de lo que no le corresponde. El paradigma mecanicista reconoce autoridad
jerárquica, unidad de mando, división del trabajo, simplificación de las tareas, roles preestablecidos,
regulación normativa, relaciones impersonales, racionalidad formal. En algunos casos del sector
público, funciona y funciona bien y en otros, como en el presente, hay disfunciones.
El contexto anteriormente mencionado se caracterizó por una crisis económica – financiera
que limitó las posibilidades de actuación del Municipio, y que se manifestó en la constante
preocupación por la austeridad, la racionalización del gasto, el saneamiento de las cuentas
municipales y el logro del equilibrio presupuestario, hechos éstos que no se plantearon como un fin en
sí mismo, sino como una condición para garantizar y mejorar los servicios básicos.
Esta restricción presupuestaria ha producido que las competencias municipales sean
consideradas por algunos funcionarios como “virtuales” ya que si bien son orientadoras de las políticas
que se han intentado plasmar a través de la estructura municipal, no se corresponden con la
asignación de recursos a las diferentes áreas de gobierno.
De las cinco áreas de la gestión municipal, tres de ellas están referidas a la prestación de
servicios a la comunidad, las otras dos centran su accionar al interior del Municipio. Dentro de las
primeras, se puede mencionar el área de Desarrollo Humano, Desarrollo Económico y Obras y
Servicios Públicos. Hacienda y Administración y Gobierno se encuentran incluidas dentro de las
segundas.
Las funciones del área de Desarrollo Humano antes mencionadas se materializaron en
programas asistenciales y promocionales tales como: Plan Vida, Plan Calor, Plan Jefes y Jefas de
Hogar, Construcción de hornos comunitarios, huertas, etc., y el Programa de Emergencia Alimentaria
(ante el retraso de los fondos de este programa se intenta instrumentar la modalidad de entrega de
vales alimentarios), todos ellos pertenecientes a la jurisdicción nacional o provincial. Y programas
elaborados y financiados localmente como el Programa Familia por Familia, el Programa de Atención
de Niños en Riesgo (el cual una vez puesto en marcha fue transferido a una ONG que participaba del
Programa Nacional de Atención de Menores en Riesgo), el Programa de Entrenamiento Ocupacional a
Servicios Civiles a la Comunidad que incorpora al área trabajadores sociales y actividades relacionadas
con la reestructuración de los Centros Educativos Comunitarios Infantiles que permitieron duplicar la
oferta.
El área de Deportes organizó diversas actividades deportivas y recreativas, tales como el
torneo inter-reparticiones, los Juegos de la Comarca, el Cóndor Juega, la colonia de vacaciones, las
olimpiadas universitarias y la organización del Día Mundial de la Salud de carácter internacional.
En el área de Cultura se creó la Red Cultural Local que por la falta de consenso y participación
de los distintos actores no logró los resultados esperados. Asimismo se promovió la recuperación de la
identidad de la ciudad como Capital Histórica de la Patagonia y el Centro Municipal de Cultura fue
escenario de múltiples eventos, actividades y talleres.
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Tanto en materia de deportes como de cultura el Municipio local ha incorporado el tema de la
discapacidad creando programas que favorezcan la integración.
Asimismo, obras tales como el riego, parquización y forestación de nuevos espacios verdes, la
habilitación del Paseo de la Capital (donde se evocan acontecimientos históricos importantes) el
acondicionamiento de calles de ripio, bacheo de las asfaltadas, la construcción de infraestructura
deportiva como por ejemplo: la Pista de la Salud, salas de box y de Karate en el gimnasio municipal
Fioravanti Ruggieri y el reacondicionamiento del predio polideportivo municipal y la prestación de los
servicios básicos son una expresión de las funciones de la Secretaría de Obras y Servicios Públicos.
Por último, pueden hacerse algunas observaciones en el sentido de ciertas disfuncionalidades
como aquellos casos en que las dependencias jerárquicas de algunas áreas, por sus características, no
son las que corresponderían por su especificidad o materia de su competencia. Tal el caso de
Cementerio y Estación Terminal dependiendo de Gestión y Control de Obras Públicas o Espacios
Verdes ubicado en Desarrollo Económico. También Capacitación de Recursos Humanos fuera del área
de Desarrollo Humano.
Equilibrio en la Distribución de los Recursos Humanos
Esta variable es difícil de evaluar, en tanto la distribución del personal varía de acuerdo a la
índole de las funciones a desempeñar, por lo que depende en muchos casos de las aptitudes exigidas
para el desarrollo de las mismas y del tipo de área de intervención estatal. El número de agentes y su
distribución junto al perfil de los mismos, particularmente su nivel de instrucción, puede suministrar
indicadores sobre la capacidad de gestión. El nivel de instrucción es una de las características que
mejor define la calidad de los recursos humanos pero debería tenerse en cuenta que el mayor
problema se presenta en la disponibilidad de personal para desempeñar funciones especializadas y
complejas que demandan los tipos de intervención del Estado local. En tal sentido pareciera que no
hay un ajuste necesario como para adecuar los perfiles de formación alcanzados y las exigencias
técnicas de ciertas áreas críticas de gestión5.
A continuación se presenta la distribución del personal en cada área
A nivel de Secretarías, la de Desarrollo Humano es la que mayor cantidad de personal a su
cargo posee con 152 personas, representando un 33.4%; Hacienda y Administración cuenta con 101
personas, 22.2%; en la Secretaría de Obras y Servicios Públicos existen 98 personas, 21.5%; en
Gobierno 34 personas, 7.5% y en Desarrollo Económico 13 personas, 2.9%. Cabe aclarar que 17
personas dependen directamente de la Intendencia, 3.7% y 40 personas cumplen funciones en los
Órganos creados por Carta Orgánica, representando un 8.8%.
De las cifras anteriormente expuestas se desprende que la Secretaría de Desarrollo Económico
es, por un lado, la que menor cantidad de personas ocupa, y por otro, la que no cuenta en su
estructura con Direcciones Generales. Si esta área es prioritaria para el Municipio como promotor del
Desarrollo Local, sería conveniente, al menos, que se le asignara mayor dotación de personal, y de ser
posible profesionales.
5 Bifarello, M., et al, 2001.
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Una alternativa viable podría ser la contratación de expertos del medio, o el trabajo conjunto
con instituciones relacionadas con el desarrollo, tal como lo señala la Secretaria del área al manifestar:
“[...] hay calificaciones y especialidades que nos faltan, que el Municipio no está ni va a estar en
condiciones de incorporar en el corto plazo [...]” razón por la cual se han establecido convenios de
cooperación con instituciones del campo científico – tecnológico del medio, tales como la Universidad,
la Estación Experimental I.De.V.I. – I.N.T.A, la Escuela de Formación Agraria, y O.N.G´s en pos de
suplir las deficiencias en temas tales como: evaluación y seguimiento de proyectos productivo,
capacitación y asistencia técnica.
En el ámbito de las Direcciones Generales, la de Promoción Social cuenta con 61 personas a
su cargo, siendo esto un 13.4%, siguiéndole luego Obras y Servicios Públicos con 51 personas,
10.9%, Deportes con 47 personas, 10.3%, Cultura con 39 personas, 8.6%, Seguridad e Higiene con
34 personas, 7.5%, Planificación con 22 personas, 4.8% y Rentas con 18 personas a su cargo, un
3.9%.
Por último las Direcciones con más empleados son: la de Suministros con 36 personas,
insumiendo 7.9% de la planta de personal, Parques y Jardines con 19 personas, 4.2% y Gobierno con
18 empleados, 3.9%.
Centrándonos en la clasificación del personal municipal por agrupamientos, el Administrativo
posee el 27.5% del total de la planta de personal; Control y Seguridad con un 17.6%; Operarios y
Producción con un 12.5%. Cabe aclarar que existe sin clasificar un 20%.
En lo que respecta a la clasificación del personal municipal de acuerdo a su situación de
revista se puede observar que la mayor cantidad de personas pertenecen a la planta permanente,
significando un 69%. En los Cargos Jerárquicos se encuentra el 11.4% del personal, le siguen los
docentes temporarios con un 8.4%, el personal temporario con un 4% y los cargos políticos
representan un 3.7% del total de la planta de personal municipal.
Los recursos humanos de los gobiernos locales se integran por lo general por dos tipos de
personas que desarrollan actividades en los Municipios, son los que concretan en acciones las
funciones de los Gobiernos Locales: los cargos políticos que dependen de la elección popular
(Intendente, miembros del Tribunal de Cuentas y Concejales) o de la designación del primero
(Secretarios, Directores Generales, Asesores), y quienes ocupan cargos administrativos, los cuales han
sido nombrados de acuerdo con el Estatuto-Escalafón.
Una limitante a la política clientelar de empleo está dada en el articulo 33 de la Carta Orgánica
que establece que la planta de personal no debe exceder en ningún caso de un número equivalente al
uno por ciento de la población; los cargos políticos no electivos no deben superar el 3,5% de la planta
de personal para el Poder Ejecutivo y el l,5% para el Poder Legislativo también de la misma cantidad.
En el caso particular que nos ocupa, estos porcentajes son respetados, ya que la cantidad total de
empleados (455) no supera el uno por ciento de la población (472,46). Los cargos políticos no
electivos representan el 2,86%.
Es oportuno señalar asimismo, que el Municipio de Viedma cuenta con un empleado cada
103.83 habitantes, o expresado de otra manera, 9.63 empleados cada mil habitantes, lo cual lo sitúa
muy cerca de la media provincial y nacional de 10 empleados cada mil habitantes.
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Analizando la distribución por categorías, la mayor cantidad de personal se encuentra
comprendido en las categorías 10, 11 y 9 respectivamente, representando esto un 14, 13 y 12 por
ciento del total de la planta de personal del municipio. Los Jefes de Departamentos, Directores y
Directores Generales suman un 3.7%.
Se puede realizar otra clasificación del personal teniendo en cuenta los años de antigüedad en
la función pública municipal, en virtud de lo cual se han definido cuatro rangos: hasta cuatro años; de
5 a 11 años; de 12 a 19 años y más de 20 años de antigüedad. Para una mayor ilustración se
presenta el gráfico correspondiente.
La mayor cantidad se encuentra comprendida en el tercer rango de antigüedad –entre 12 y 19
años-, representando poco más del 46%. Dentro de los que se incluyen en el primer rango la mayoría
ingresó en la gestión actual. Le siguen en nivel de importancia aquellos agentes que registran 20 o
más años de antigüedad, con aproximadamente un 18% y, los incluidos en el segundo rango
superando apenas el 13%. Casi la mitad del personal ha ingresado en la década del ´80, un cuarto ha
ingresado durante la actual gestión, un porcentaje menor ha ingresado durante las dos gestiones
anteriores y el resto tiene más de 20 años de antigüedad en la función.
Por otra parte, los agentes que acrediten poseer título de estudios percibirán los siguientes
adicionales: título universitario o de nivel terciario, con más de tres años de estudio: 25% del sueldo
básico; título universitario o de nivel terciario, con menos de tres años de estudio: 20% del sueldo
básico y título secundario o de nivel medio: 15% de la categoría.
La mitad del personal ha cumplimentado tan sólo el nivel primario, el 30% el nivel secundario
y el 15.8% posee estudios terciarios y/o universitarios.
Si bien la capacitación es considerada un derecho del empleado municipal, durante el período
analizado no se han realizado acciones de capacitación en forma sostenida, debido a la restricción
financiera que enfrenta el Municipio lo cual no permitió hacer frente a los costos de una política de
capacitación. Sin embargo, se han aprovechado cursos aislados brindados por otras organizaciones
siendo esto valorado por algunos funcionarios municipales, aunque se cuestiona la falta de adecuación
a las necesidades propias de la organización.
En este sentido, se ha realizado un primer relevamiento de las necesidades de capacitación de
las distintas áreas, tendiendo a profesionalizarlas en pos de elaborar un plan de capacitación
integrado, consensuado con los empleados, y que contribuya a mejorar la eficiencia de la labor
municipal; lo cual se constituye en una precondición fundamental para el desempeño meritorio de las
funciones de los agentes creando además condiciones de realización personal.
Hasta aquí se analizó la distribución de los recursos humanos municipales entre las distintas
áreas de gestión. Presentamos seguidamente la distribución geográfica – espacial de los diferentes
edificios propios e inmuebles cedidos para uso de la función municipal. Del trabajo de campo realizado
se desprende que se utilizan cinco inmuebles diferentes.
Funcionan separadamente, por un lado: la Intendencia, la Secretaría de Hacienda y
Administración y Gobierno, en un edificio cuyo uso fue cedido mediante un convenio con Vialidad
Nacional. Por otro lado, en un inmueble diferente funcionan La Secretaría de Desarrollo Humano y la
Dirección de Capacitación y Recursos Humanos (dependiente de la Secretaría de Gobierno). Asimismo,
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en uno de los Polideportivos Municipales desarrolla parte de sus actividades la Dirección General de
Deportes. En las instalaciones del Centro Municipal de Cultura funcionan la Secretaría de Desarrollo
Económico (Turismo y Desarrollo) y la Dirección General de Cultura. La Secretaría de Obras y
Servicios Públicos se encuentra ubicada en un edificio diferente a los antes mencionados.
De esta distribución espacial las áreas de Deportes y Desarrollo Humano se benefician de la
descentralización en los diferentes barrios de la ciudad, ya que cuentan con dos polideportivos, once
centros barriales y cuatro Centros Educativos Comunitarios Infantiles que permiten un mayor
acercamiento de la gestión a la comunidad. Pero en lo que se refiere a la función administrativa, la
dispersión de las áreas obstaculiza por un lado, la comunicación interna y, por otro, el acceso de los
ciudadanos a los servicios.
Es importante especificar la distribución geográfica de cada unidad:
Unidad Ubicación
Intendencia y Secretaría de Hacienda y
Administración (Contaduría, Tesorería) y Secretaría
de Gobierno
Roca entre Saavedra y Belgrano
Fiscalía Municipal Belgrano entre Roca y Brown
Secretaría de Desarrollo Humano y Dirección de
Capacitación y Recursos HumanosBuenos Aires entre Colón y Alvaro Barros
Secretaría de Obras y Servicios Públicos 7 de Marzo esquina Tucumán
Dirección General de Deportes 2 polideportivos y once Centros barriales
Comedores municipales y C.E.C.I. en cada barrio / escuela
Secretaría de Desarrollo Económico (Turismo y
Desarrollo)
Dirección General de Cultura
Centro Municipal de Cultura, Avda. Costanera
– Urquiza, Gallardo – 7 de Marzo
Terminal de Ómnibus José M. Guido y Avda. Perón
Concejo Deliberante Brown y Belgrano
Juzgado de Faltas Belgrano (entre Brown y Roca)
Junta Electoral Municipal Brown y Belgrano
Grado de Incorporación de Tecnologías de la Información
Partiendo de la idea que la gestión pública local requiere de una mayor cantidad de
mecanismos que le permitan abordar la complejidad de los procesos sociales y que para ello necesita
contar con medios para lograrlo, constituye un reto importante generar una capacidad de gestión
sólida basada en la capacidad del personal, en todos sus niveles, de incorporar el uso de tecnologías
apropiadas. Sin embargo hay que reconocer que la sola presencia de tecnología no es un indicador de
la capacidad del Estado local. La tecnología sólo es promotora de capacidad de gestión si logra
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transformar la información en productos que se puedan utilizar para la toma de decisiones para
hacerlas más eficaces y eficientes6.
En lo que se refiere a disponibilidad de tecnologías informáticas el Municipio de Viedma se
encuentra dotado, en primer lugar, de una red interna que permite la comunicación y la transferencia
de información entre las diferentes áreas de un mismo edificio (como ya se señalara uno de los
inconvenientes generados a partir de la distribución espacial de las dependencias municipales, es la
imposibilidad de conexión y de compartir información entre áreas que se encuentran ubicadas en
diferentes inmuebles); en segundo lugar, posee conexión a Internet y servidor propio.
Un aspecto en el que coinciden todos los entrevistados, es que en líneas generales no hay
carencias de equipos ni de software, asimismo se ha ido incorporando personal especializado al área
de Informática, como el caso de los dos analistas de sistemas que se sumaron al plantel de los seis
técnicos con que ya contaba la Dirección de Informática, para ir desarrollando sistemas internos y
también el mantenimiento de los equipos informáticos.
Y como una forma de racionalizar la distribución de los equipos que se van adquiriendo (a
partir del superávit municipal) es destinar los nuevos a las áreas consideradas como prioritarias, como
lo son: Contaduría, Rentas y Tesorería y desde allí transferir los existentes hacia aquellas áreas que
por sus funciones las requieren.
Desde la Secretaría de Hacienda se señala que el requerimiento principal no se refiere a la
compra de más equipos informáticos sino en cuanto a generar integralidad en los sistemas de
información, esencial para el proceso de adopción de decisiones y la determinación de políticas de
acción.
Por otra parte, desde el área de Desarrollo Humano se ha logrado incorporar equipos a partir
de la transferencia que algunos programas nacionales han realizado. Y coincidentemente con lo
expresado por otras áreas municipales se considera que la informatización es suficiente para el
desarrollo de la labor pero no es la óptima.
Una de las Secretarías que manifestó cierta carencia de soft y hardware es la de Desarrollo
Económico, quien por utilizar soft específico requiere equipamientos más actualizados. Se está
gestionando ante una organización no gubernamental internacional la incorporación de tecnología que
permita subsanar esta deficiencia.
Existencia de Relaciones de Cooperación entre Áreas
Se trata de evaluar hasta qué punto la existencia de diferentes niveles de gobierno, así como
la cantidad de áreas de gobierno involucradas aporta mayores capacidades estatales. La adecuada
coordinación entre las áreas intervinientes en el desarrollo de un proyecto es, asimismo, un indicador
de capacidad en tanto requiere manejar los conflictos entre actores con intereses diversos y diferentes
racionalidades. De ese particular equilibrio habrá de depender que a mayor diversidad institucional se
produzcan mayores capacidades7.
6 Bifarello, M., et al (op. cit.)7 Bifarello, M., et al (op. cit.)
13
Un indicador de capacidad estatal está dado por la posibilidad de gerenciar la complejidad. El
desarrollo efectivo de proyectos que operen en marcos políticos con articulaciones “multinivel”
aparece como una dinámica que pone en juego estas capacidades.
Se trata de indagar si la existencia de acuerdos de cooperación con otras áreas
gubernamentales, tanto al interior de la gestión municipal como a escala nacional e internacional,
aporta a la concreción de nuevas capacidades estatales a partir del intercambio de experiencias, la
aportación de especialistas y el desarrollo de planes y programas que, aunque adaptados a la realidad
bajo estudio, puedan retomarse como productos “exitosos” en sus respectivos contextos. Es decir,
entre otros aspectos, cuánto repercute en el ahorro de recursos humanos y financieros destinados al
análisis de factibilidad y planeamiento, el hecho de contar con este marco de acuerdos de cooperación
que vienen a proponer un cierto camino probado, al momento de implementar un plan de acción en
nuestra realidad8.
La gestión conjunta (intra y extra municipal) se orienta a la producción de insumos necesarios
para realizar la evaluación y priorización de planes, programas y proyectos, mejorar la coordinación
intersectorial e interinstitucional y apoyar la toma de decisiones y el control de gestión9.
En este apartado se detallan las relaciones de las diferentes áreas municipales entre sí,
reflejando el nivel y temática de cooperación e interacción entre las mismas. Posteriormente, se
explicitan las articulaciones con los otros niveles de gobierno intentando identificar posibles campos
de acción comunes.
La Secretaría de Hacienda y Administración, a partir de la crisis económico – financiera
atravesada por el gobierno municipal, ha cobrado particular importancia y se han generado nuevos
vínculos con otras áreas municipales, por la relevancia de las funciones asignadas, es decir, todo lo
relacionado con la administración financiera municipal.
De las entrevistas realizadas se desprende que esta Secretaría está estrechamente vinculada
para el desarrollo de la labor diaria con la Contaduría y la Tesorería Municipal.
De esta manera la propia Carta Orgánica Municipal establece la existencia de un tipo de
relaciones de carácter funcional –no jerárquicas- que vinculan a diversas áreas en torno a temáticas
de relevancia para la administración municipal, en especial lo referido a la contabilidad o a la gestión
de los pagos (ya sea con proveedores o con el personal municipal). En este último aspecto el
funcionario de la Secretaría de Hacienda y Administración señala que se estableció una forma
diferente de vinculación y de trabajo con la Tesorería Municipal con motivo de la crisis económico –
financiera, en función de lo cual esa Secretaría pasó a determinar el cronograma y priorización de los
pagos a efectuarse de acuerdo a la disponibilidad de los recursos existentes. Esta regla también cobra
validez en materia de los juicios que maneja la Fiscalía Municipal.
Las restricciones presupuestarias y financieras, han determinado que se deba compartir
recursos humanos calificados entre los sectores, como por ejemplo, la asesoría legal, que si bien sus
funciones comprenden a toda la gestión municipal, y dependen jerárquicamente de la Secretaría de
Gobierno, realiza tareas específicas en el área de Hacienda.
8 Bifarello, M., et al (op. cit.)9 Tecco, C. 1997 (op. cit).
14
La Secretaría de Desarrollo Humano, que incluye las áreas de Acción Social, Deportes y
Cultura, por la índole de sus funciones presenta menor densidad de relaciones de cooperación
intramunicipal, entre las que se pueden mencionar, en primer lugar, la tarea conjunta con la
Secretaría de Desarrollo Económico con la finalidad de complementar ambas áreas, como por ejemplo
la obtención de financiamiento destinado a familias que realizan actividades productivas de pequeña
escala, principalmente de autoconsumo; intentando lograr así el doble propósito de dignificar
mediante el trabajo y paliar la situación de pobreza. Y en segundo lugar, la relación operativa con el
área de Hacienda, que fuera mencionada con anterioridad, y con la Secretaría de Obras y Servicios
Públicos, la cual colabora con el traslado de auxiliares y asistentes sociales a los distintos barrios de la
ciudad y con la distribución de los módulos y tareas de apoyo de algunos Planes Sociales.
Complementariamente, requiere la realización de gestiones conjuntas con otras instituciones
estatales (de otros niveles de gobierno) y con organizaciones de la sociedad civil y empresariales,
aspecto que se abordará en la segunda parte de este apartado.
Por su parte, la Secretaría de Desarrollo Económico, a través de los dichos de la funcionaria
entrevista, posee relaciones de cooperación con la mayoría de las otras áreas municipales: “[...]
trabajamos realmente con todas las áreas, con todas las Secretarías, en forma permanente y en
función de los proyectos que nos involucran [...] Se trata de acciones comunes, transmitimos los
requerimientos a las otras áreas [...]”
En este sentido, se relaciona con la Secretaría de Gobierno, al solicitarle particularmente
asesoría en materia legal y en la reglamentación de normas. Con Obras Públicas, quien aporta
materiales y medios de transporte para proyectos generados, a su vez, en conjunto con el área Social.
La Secretaría de Obras y Servicios Públicos realiza tareas de apoyo a las otras áreas
municipales, principalmente en lo referido a la reparación y mantenimiento edilicio y, como ya se
expresó con anterioridad, también colabora aportando medios de transporte. A su vez, mantienen una
estrecha relación con la Secretaría de Hacienda por ser ésta la que centraliza el pago a proveedores y
prestadores de servicio.
La relación con otros niveles estatales comprende desde aquellos aspectos de índole más
tradicional, que generan una relación más bien de tipo vertical, y otros que ameritan un encuadre más
dinámico y protagónico por parte del municipio, reflejando una mayor horizontalidad en la interacción.
Inserto dentro del régimen federal de organización y reconocida constitucionalmente su
autonomía, el nivel municipal se vincula con las autoridades del nivel provincial, así como también
mantiene contactos a nivel nacional, en lo que respecta al régimen de coparticipación, a la
administración y/o refinanciación de la deuda pública, y al pago de los créditos del Municipio.
Asimismo, mantiene relaciones permanentes con empresas públicas provinciales materializadas en
diferentes convenios con el Instituto Autárquico Provincial del Seguro (I.A.P.S.), con el Instituto
Provincial del Seguro de Salud (I.Pro.S.S.), con Compañía General de Seguros Horizonte y con Vialidad
Rionegrina S.E. (Via.R.S.E.).
Convergen en el área de Desarrollo Humano un abanico de planes para ayuda social
provenientes de ámbitos estatales extralocales. En su mayoría son programas nacionales
implementados por la Secretaría de Desarrollo Social de Nación (por ejemplo: el Plan Vida, el Plan de
15
Emergencia Alimentaria, el Programa Jefas y Jefes de Hogar, el Programa Redes). La funcionaria del
área señaló que el accionar de la Secretaría se ha visto condicionado tanto en las líneas de acción
como en la continuidad de las mismas, por los sucesivos cambios en el Gabinete Nacional, los
consecuentes cambios en las orientaciones de las políticas y la falta de definición de una política social
compartida por los tres niveles de gobierno.
De igual manera, considera como un problema grave la falta de articulación y de priorización
de los temas sociales con el gobierno provincial:
“[...] De tal manera que ese es un inconveniente, desde lo institucional porque hace que el
desarrollo de la ciudad no sea armónico, equitativo, e igualitario, y que no observe que se amplía más
la brecha entre pobres y ricos y, obviamente, eso también en algún momento repercute en la
sociedad [...]”
Considera que el gobierno provincial sesga el accionar en el ámbito social hacia lo político
partidario, generando de esta forma “una política social paralela”, exacerbada por el diferente signo
político de estos dos niveles de gobierno. Esto se hace visible en algunas Juntas Vecinales, más afines
al gobierno provincial, que reciben mayores beneficios que otras, estén politizadas o no.
Sin embargo, se realizan esfuerzos para sortear estas dificultades, como el caso del Programa
de Atención de Menores en Riesgo (Proame) en el marco del cual se están implementando acciones
en conjunto con la Defensoría del Pueblo, la Secretaría de Derechos Humanos, el Ministerio de
Gobierno y la Justicia Provincial en pos de disminuir la presencia de chicos en la calle.
La Secretaría de Desarrollo Económico promueve vínculos con áreas nacionales y provinciales
relacionadas con las actividades productivas, tendientes a la obtención de financiamiento y recursos
humanos calificados promoviendo la gestión conjunta. Dentro de las primeras se pueden mencionar:
el Ministerio de Trabajo, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Desarrollo Social, el Fondo Nacional
de Capital Social (FONCAP), el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (I.N.T.A.) y
Universidades Nacionales, principalmente la del Comahue con sede en Viedma. Entre las segundas se
destacan el Instituto de Desarrollo del Valle Inferior (I.De.V.I.), la Dirección General de Pesca, el
Instituto de Biología Marina, la Agencia Provincial de Desarrollo Económico Rionegrino, y la Escuela de
Formación Agraria (Es.F.A.).
La Secretaría de Obras públicas se relaciona con el gobierno nacional a través del Ministerio
de Obras Públicas y la Secretaría de Acción Social en la implementación de programas nacionales
referidos especialmente a obras municipales, como por ejemplo el Programa para el Saneamiento
Ambiental. Con instituciones provinciales, tales como: Via.R.S.E., el Departamento Provincial de Aguas
(D.P.A.) y Casa Rionegrina S.E. implementando en forma conjunta tareas referidas a obras de
infraestructura y parquización en la ciudad.
Existencia de Relaciones entre las Esferas: Estado - Sociedad Civil
La economía argentina en crisis, así como el cuestionamiento de la forma de intervención y
desenvolvimiento del Estado y la democracia, brindan las condiciones para encarar un proceso
descentralizador, en el cual se rescate el Municipio no sólo como prestador de los servicios inmediatos
a los habitantes, sino como una institución clave en la relación Estado – Vecino, capaz de gestionar y
16
promocionar emprendimientos productivos locales y de apoyar las iniciativas tendientes a reactivar la
economía regional, a crear empleo local, y en general, a todo aquello que contribuya al desarrollo
humano.
La ampliación de los campos de intervención, como la redefinición de funciones y prioridades
por parte de los actores públicos locales exige producir innovaciones en la gestión: tanto en las
propias administraciones municipales como en las modalidades de articulación de éstas con la
sociedad civil10.
Asistimos a una nueva división de roles y responsabilidades entre el Estado y la Sociedad Civil.
De una matriz estadocéntrica (las principales decisiones de política centralizadas en el estado
nacional), hemos pasado a un estado descentralizado a unidades menores, donde lo público-estatal
ha cambiado de sentido incorporando lo “público-no estatal”. La toma de decisiones políticas es hoy
un heterogéneo conjunto de acciones estatales, de la sociedad civil y mixtas. La capacidad de
incorporar acuerdos de cooperación público- privados resulta clave hoy en el proceso de toma de
decisiones en los estados locales. Los acuerdos de cooperación resultan aquí los modos particulares
de manifestación de voluntad de acuerdo y nivel de asociatividad11.
Un indicador de la variedad de los contenidos sustantivos pactados por las unidades en
estudio a la hora de establecer el objeto de sus acuerdos (cometido explícito) con otros actores
públicos y privados podrá permitirnos -a través del seguimiento de regularidades y rupturas-
reconocer tendencialmente qué procura, qué aporta, qué requiere la unidad. Qué herramientas o
recursos posee y cuáles aspira tener, qué accede a intercambiar y qué no, qué facilitadores pone en
juego y cuáles no? En este caso las “ausencias” detectables serán tan importantes como las
presencias a la hora de “leer” información obtenida a partir de la aplicación de los instrumentos
construidos12.
En este sentido, la Secretaría de Hacienda, por las particularidades de su función, mantiene
una relación cotidiana y fluida con las instituciones bancarias, en lo atinente al aspecto financiero de
la gestión. También con entidades intermedias en las que se descentraliza el cobro de los tributos
municipales, como por ejemplo, la Cámara de Comercio e Industria de Viedma y Siglo XXI (entidad
comercial).
En otro orden, existe vinculación con las Juntas Vecinales a través de la coparticipación que a
éstas se realiza de las tasas municipales.
Por las propias características de esta Secretaría, no se observa la existencia de una
modalidad de trabajo conjunto con otras organizaciones de la sociedad civil y empresarial, salvo las ya
mencionadas.
La Secretaría de Desarrollo Humano se vincula con las entidades intermedias de la sociedad
civil, especialmente con las confesionales para desarrollar la función de promoción social, como
Caritas, la Fundación Creando Futuro, el Obispado, entre las más destacadas.
En el área de Deportes se ha contado con el acompañamiento de la comunidad,
especialmente en los barrios, en el desarrollo de actividades que favorecen la integración social a
10 Tecco, C. y Lucca, C. 1998.11 Bifarello, M., et al. (op. cit.)
17
través de actividades recreativas, que han sido coordinadas también con algunas instituciones como la
Fundación Proyecto Sur, la Asociación de Diabéticos de Viedma, y asociaciones relacionadas con la
temática de la discapacidad que se suman a las nombradas en el párrafo anterior. También se cuenta
con el acompañamiento de las cámaras empresariales, que posibilita la realización de algunas tareas
de la Secretaría, con las cuales se mantiene una relación fluida e informal.
Lo cierto es que en este nuevo modelo, el Estado requiere de una sociedad civil activa para
maximizar los escasos recursos disponibles, y por otro lado, la sociedad civil se vuelve más compleja y
diversificada, demandando nuevas formas de articulación para identificar problemas, definir metas y
objetivos. Esto promueve una relación de corresponsabilidad, única manera de sortear la crisis e
ineficiencia de un estado sobrecargado de demandas y envuelto en recurrentes crisis fiscales. Una
corresponsabilidad que impide el excesivo centralismo y las tendencias a otorgar subsidios cuyo
destino es confuso y dispendioso13.
La Secretaría de Desarrollo Económico propicia fundamentalmente vínculos con actores del
sector económico - productivo, tales como la Cámara de Comercio, la Cámara de Productores del Valle
Inferior, el Consorcio de Riego, el Colegio de Graduados en Ciencias Económicos, entre otros, con la
finalidad de poder llevar adelante los planes, proyectos y acciones que se gestionan desde esta área
municipal. De las entrevistas realizadas se desprende que esta actividad se materializa principalmente
a través de la Agencia de Desarrollo Microrregional Viedma – Carmen de Patagones, donde el
Municipio integra el Consejo de Administración y se vincula a un conjunto de organizaciones
empresariales locales.
Por otra parte, también existe un trato informal y cotidiano con personas que acercan
inquietudes particulares, como por ejemplo, la solicitud de avales o necesidades de refinanciamiento
para un proyecto productivo.
Los cambios producidos en la relación Estado- sociedad han modificado las pautas de
funcionamiento del aparato público local y de los actores sociales, potenciando el surgimiento de un
conjunto heterogéneo de organizaciones desarrolladas desde la propia sociedad civil que obligan a un
análisis profundo respecto del rol del Municipio, de las posibilidades de estas organizaciones y de las
perspectivas de trabajo conjunto en el ámbito local.
Por su parte, el funcionario de la Secretaría de Obras y Servicios Públicos señaló la existencia
de una relación muy estrecha con las Juntas Vecinales, en la medida en que éstas, son las mediadoras
para la resolución de los reclamos de los vecinos en los temas referidos a infraestructura y obra
pública.
Existe un convenio con AMA (Asociación Amigos del Medio Ambiente) a través del cual la
Secretaría les provee insumos y personal idóneo para tareas tales como el mantenimiento de la pista
de la salud. Este representa la única conexión con las organizaciones de la sociedad civil local.
Dentro del sector empresarial se trabaja con proveedores de equipos e insumos, que en su
mayoría son empresarios locales, al igual que para la prestación de servicios. Los servicio de
recolección de residuos y de barrido de calles son contratados a dos cooperativas del medio, y el
12 Bifarello, M., et al. (op. cit.)13 García Delgado, D. 1998.
18
servicio de alumbrado público es prestado por una empresa provincial privatizada con asiento en
todas las localidades de la provincia incluida Viedma.
Dado que la concreción de una política pública implica por un lado la intervención eslabonada
de distintos actores estatales con distintas racionalidades y comportamientos y, por otro lado, también
su operacionalización/materialización afecta a actores sociales cuyo comportamiento condiciona los
diferentes niveles de implementación, requiere de un manejo del conflicto entre actores (intereses
distintos y contrapuestos) cuya coordinación/articulación y compatibilidad muestra, aunque de manera
incipiente, la capacidad de gestión pública para otorgar consistencia y coherencia interna al sistema
normativo.
El trabajo con este indicador - sistematizador de los “modos particulares de manifestación de
las voluntades concordantes”, en función de criterios tanto cuantitativos como cualitativos, nos
permitió observar el predominio de cierta tendencia a acordar bilateral o multilateralmente, con
algunos actores privados o públicos predominantemente, con sectores empresariales o con las
organizaciones de la sociedad civil; no encontrándose mayores relaciones con actores externos a la
jurisdicción o, en el caso de existir, éstas se caracterizan por ser verticales y de dependencia como el
caso de la Nación y la provincia.
Conclusiones
A partir del análisis e interpretación realizado se obtuvo un diagnóstico que permite visualizar
el estado de situación de las capacidades institucionales del municipio viedmense a la fecha.
Del mencionado diagnóstico se desprende que la estructura de tipo funcional – piramidal en
uso en el municipio, dificulta la movilidad horizontal de los agentes, y muestra la necesidad de contar
con una modalidad de trabajo operativa que permita la interacción de distintas unidades
organizativas, para abordar temáticas específicas de manera interdisciplinaria, tal como es requerido
por el grado de complejidad de la sociedad actual.
Pensar en nuevas alternativas organizacionales como la estructura matricial permitiría acercar
la dinámica democrática a la organización, aportar a la distribución del poder, disminuir la
especialización alienante en el trabajo, permitir la búsqueda de excelencia técnico-administrativa,
incorporar la gestión de recursos y mecanismos de interpretación de necesidades poblacionales y
superar la distancia de la organización con el problema de los vecinos.
Una segunda posibilidad, que exige menos cambios que la anterior, es mantener estructuras
de tipo funcional, por especialidades, e introducir la figura del “directivo integrador”, cuyo papel es el
de coordinador y compatibilizador de las unidades sectoriales. Esta alternativa tampoco está libre de
riesgos. En primer término, la actividad de este directivo debería tener una clara orientación que
emane de un plan estratégico de gestión explícito, conocido y compartido por todos los niveles
decisorios de la organización, lo cual no se corresponde con la actual situación del Municipio. Además,
las cualidades de un directivo de estas características no son de sencilla satisfacción, dado que de él
se requiere una gran capacidad de liderazgo, negociación y adecuación a cambios situacionales.
De las competencias asignadas por la Carta Orgánica y de las misiones y funciones
establecidas por la ordenanza respectiva puede inferirse que se ha producido una transformación en
19
la misión de la organización municipal, asumiendo un carácter de índole social, que en el actual
contexto socio-económico favorezca la superación de factores como la pobreza, la desocupación, la
exclusión, la marginación y la discriminación. Lo que pudo observarse en los dichos de algunos de los
Secretarios entrevistados, por ejemplo, en primera instancia, al considerar como eje fundamental de
la gestión del área social el abordaje conjunto de los aspectos asistenciales y promocionales. En
segunda instancia al concebir al deporte como formación, como educación, como prevención de la
salud y como mecanismo de inclusión social.
En relación a los componentes de las estrategias, encontramos que, en lo que respecta a la
misión del Municipio, se hizo explícita la conciencia de los funcionarios acerca de la necesaria
ampliación de los roles y campos de actuación del gobierno municipal y a la necesidad de dar
satisfacción a una más variada gama de cuestiones y demandas sociales.
Entre las nuevas cuestiones que se han incorporado a las agendas locales están las referidas
al bienestar de la población (políticas de salud y desarrollo social), la puesta en valor de sus
sociedades y territorios para retener y atraer inversiones (promoción económica) y el mejoramiento
de la calidad ambiental.
Sea que se asuman por iniciativa autónoma o presionados por factores del contexto implica,
más allá de la conciencia que los actores locales tengan de ello, que la agenda municipal de principios
de siglo es sustancialmente distinta a la década pasada.
Las nuevas competencias municipales se han ido incorporando gradualmente, sin una
planificación previa y sin que al interior de las administraciones se desarrolle un debate conducente a
precisar tales misiones y a lograr el consenso de los actores organizacionales en torno a las mismas.
Así, el modus operandi del Municipio puede ser caracterizado como de “tipo inercial”, consistente en
dar respuestas “sobre la marcha” a los problemas y restricciones que se presentan en la gestión.
La gestión local se enfrenta a una multiplicación exponencial de demandas y a un
agotamiento de sus recursos tradicionales para satisfacerlas. En este sentido, el desarrollo de recursos
alternativos cobraría particular importancia como viabilizador de la capacidad de gestión.
En este contexto el Municipio de Viedma manifiesta un alto grado de dependencia de los
aportes que otros niveles de gobierno le realicen, lo cual sumado a la falta de utilización de
mecanismos no tradicionales de financiamiento permiten caracterizar a la gestión financiera municipal
como “tradicional”.
Una función relacionada con el empleo público es la vinculada a la dinámica económica- social
ya que se transfieren recursos hacia la sociedad local por medio de los salarios de los empleados que
movilizan el comercio local, sobre todo en ciudades donde las actividades privadas no logran
incorporar una parte sustantiva del trabajo local ni garantizar un desarrollo económico sostenible;
hablamos del empleo público como movilizador de la economía en este tipo de ciudades y Viedma es
un ejemplo típico de ello.
Tres parecen ser los interrogantes a resolver en materia de la gestión de recursos humanos:
cantidad, calidad y distribución del empleo.
Un caso típico de deformidad administrativa es el referido a las plantas de personal de las
Municipalidades, en las que es frecuente la abundancia de personal de baja calificación y la carencia
20
de recursos humanos con los conocimientos y experiencia necesarios para gestionar las nuevas
políticas públicas locales, a lo que Oszlak llama “síndrome sobra – falta”. Esto está en consonancia con
lo expresado al referirnos al nivel de estudio de los empleados municipales, de los cuales 31% sólo
tenía terminado el nivel de estudios secundario y el 16% poseía título terciario / universitario.
La realización de los concursos (aunque cerrados) durante la actual gestión municipal permitió
dejar de lado, en primer lugar, tradiciones clientelares de reclutamiento y, en segundo lugar –aunque
de manera incipiente- una carrera administrativa asociada a enfoques burocráticos centrados en la
antigüedad más que basados en el mérito y en la productividad.
Las debilidades de este tipo pueden provocar tanto carencias de capacidades gerenciales en
los niveles de conducción, como de conocimientos técnicos actualizados en los cuadros administrativos
y profesionales, conforme lo expresado por Tecco, C. en García Delgado (1997).
Según Bifarello, M., et al. (2001) factores tales como el desempeño eficiente, la
responsabilidad en el ejercicio cotidiano de las funciones, el valor concedido a los incentivos
materiales entre otros, están presente e influyen considerablemente en el comportamiento de los
agentes. La capacidad de gestión guarda una estrecha relación con el comportamiento de sus agentes
en cuanto la estimación valorativa que de él se realiza; lo que permite evaluar la productividad del
sector público y la real efectividad de las acciones del mismo.
La capacitación constituye una precondición fundamental para el desempeño meritorio de las
funciones de los agentes creando además condiciones de realización personal. Una capacitación
adecuada abre posibilidades al desarrollo de las potencialidades individuales, asegurando la
identificación y compatibilización con los objetivos organizacionales. Se convierte en un estímulo
invalorable para la motivación en la tarea y un mejoramiento sostenido de la productividad que
redundará en una mejor capacidad de gestión.
A pesar de no haberse observado acciones de incentivo referidas a selección de personal,
sistema de promoción, sistema de evaluación de desempeño y sistema de remuneraciones en base al
mismo, desde algunas áreas del Municipio se resalta el compromiso de los agentes, sin el cual no se
hubiese podido sobrellevar la crisis.
El Municipio de Viedma, al igual que muchos otros de la Provincia y del país, mantiene como
sistema de promoción en la carrera administrativa del empleado municipal el basado en la antigüedad.
En virtud de lo cual, podríamos decir que la gestión local en esta materia se encuentra signada por el
viejo paradigma de gestión de recursos humanos, caracterizado como tradicional o poco innovador, ya
que existen variadas posibilidades de recomponer esta situación, por ejemplo a partir de la
implementación de modelos de gestión gerenciales, basados en la experiencia, idoneidad, capacitación
y calificación del personal.
La ausencia de sistemas de calificación periódicos sumado a la falta de programas de
capacitación institucionales, ha provocado cierto desinterés por parte de los agentes municipales en
generar alternativas a los sistemas vigentes.
En consonancia con el modelo de gestión descripto anteriormente, no se observó la utilización
de un sistema de Remuneración basado en el desempeño. Actualmente se utiliza el sistema de
bonificaciones por función, que según la opinión, tanto de los funcionarios como de los representantes
21
gremiales entrevistados es considerado como perverso, ya que dada la falta de racionalidad y
discrecionalidad en su adjudicación están hoy, totalmente desvirtuadas.
También es una opinión generalizada el hecho de preferir modificar el Estatuto, reformulando
el sueldo básico y que sean lógicos con las tareas desempeñadas, y éstas a su vez estén conformes a
los concursos, a la capacitación y al escalafón, y que fortalezcan la carrera administrativa.
Una sólida capacidad de gestión basada en la capacidad del personal se constituiría en un reto
para la gestión local, que requiere de mecanismos que le permitan abordar la complejidad de los
procesos sociales.
En cuanto a los equipos informáticos y a la aplicación de las Tecnologías de la Información y
las Comunicaciones (TIC) no se han detectado deficiencias importantes. Los mayores requerimientos
giran en torno a generar mayor integralidad en los sistemas de información, esencial para el proceso
de adopción de decisiones y la determinación de políticas de acción.
Tal como lo expresa Rita Grandinetti14 la incorporación de hard y software a la gestión
posibilita la simplificación de tareas rutinarias y mejora la eficiencia y la eficacia. Asimismo, su uso
compartido permite el cruce de información relevante, el almacenamiento de datos comunes y la
rearticulación de tareas y funciones.
En una etapa más compleja y avanzada, las Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones (TIC), a través de la incorporación de foros internos de discusión, trabajo en redes,
intranet, etc., facilitan la transformación de los espacios de comunicación, la articulación de nuevas
redes internas y la transformación de núcleos de poder. Y a partir del desarrollo de vínculos expertos,
vía correo electrónico, páginas web y foros de discusión virtuales posibilitan la transformación de las
relaciones de la administración municipal con los ciudadanos. Al respecto, el Municipio de Viedma,
posee un grado medio de incorporación de las TIC antes mencionadas, ya que se encuentra
transitando la primera de estas etapas, y ha incorporado algunos de los elementos comprendidos en
la segunda.
La adecuada coordinación entre las áreas intervinientes en el desarrollo de un proyecto es,
asimismo, un indicador de capacidad en tanto requiere manejar los conflictos entre actores con
intereses diversos y diferentes racionalidades. De ese particular equilibrio habrá de depender que a
mayor diversidad institucional se produzcan mayores capacidades.
Se ha observado una adecuada coordinación en el trabajo conjunto de alguna de las áreas del
Municipio. Asimismo, la relación con otros niveles estatales comprende desde aquellos aspectos de
índole más tradicional, que generan una relación más bien de tipo vertical, y otros que ameritan un
encuadre más dinámico y protagónico por parte del municipio, reflejando una mayor horizontalidad en
la interacción. Inserto dentro del régimen federal de organización y reconocida constitucionalmente su
autonomía, el nivel municipal se vincula con las autoridades del nivel provincial, así como también
mantiene contactos a nivel nacional.
Asistimos a una nueva división de roles y responsabilidades entre el Estado y la Sociedad Civil.
De una matriz estadocéntrica (las principales decisiones de política centralizadas en el estado
nacional), hemos pasado a un estado descentralizado a unidades menores, donde lo público-estatal
22
ha cambiado de sentido incorporando lo “público-no estatal”. La toma de decisiones políticas es hoy
un heterogéneo conjunto de acciones estatales, de la sociedad civil y mixtas. La capacidad de
incorporar acuerdos de cooperación público- privados resulta clave hoy en el proceso de toma de
decisiones en los estados locales. Los acuerdos de cooperación resultan aquí los modos particulares
de manifestación de voluntad de acuerdo y nivel de asociatividad.
Dado que la concreción de una política pública implica por un lado la intervención eslabonada
de distintos actores estatales con distintas racionalidades y comportamientos y, por otro lado, también
su operacionalización/materialización afecta a actores sociales cuyo comportamiento condiciona los
diferentes niveles de implementación, requiere de un manejo del conflicto entre actores (intereses
distintos y contrapuestos) cuya coordinación/articulación y compatibilidad estaría potenciando la
capacidad de gestión pública.
En síntesis, los cambios producidos en la relación Estado- sociedad han modificado las pautas
de funcionamiento del aparato público local y de los actores sociales, potenciando el surgimiento de
un conjunto heterogéneo de organizaciones desarrolladas desde la propia sociedad civil que obligan a
un análisis profundo respecto del rol del Municipio en materia social, de las posibilidades de estas
organizaciones y de las perspectivas de trabajo conjunto en el ámbito local.
A pesar de considerarse indispensable la participación de los actores sociales y no
gubernamentales en la gestión de las políticas públicas, lo cual puede resultar determinante para que
los objetivos de los programas guarden coherencia con las necesidades de la población, en el
Municipio de Viedma no se visualizan mecanismos de participación que incluyan al ciudadano en la
definición de los lineamientos de la gestión sino que se establece un estilo de gobierno “receptor”, que
está abierto a recibir, atender o transferir, las demandas de los vecinos. Aquí parece estar otro desafío
para el gobierno municipal: tratar de articular sus acciones con la pequeña parte de la sociedad
organizada con el fin de ampliar el modelo de la gestión municipal a algo más que sólo el equipo de
gobierno de turno.
Asimismo, no se han preestablecido indicadores que permitan conocer los niveles de
satisfacción de la población con respecto a la gestión municipal, sino que se considera que los
contribuyentes, los usuarios de los servicios públicos y los beneficiarios de los programas sociales son
los que manifiestan su conformidad o no con la gestión.
Se considera que la contribución de la organización municipal al desarrollo de Viedma radica,
principalmente, en acciones tendientes al fortalecimiento institucional que implica la implementación
de sistemas eficientes, la modernización de los sistemas de atención al público, potenciar el poder de
policía del Municipio y en la utilización de mecanismos de planificación estratégica, como asimismo
redireccionar el rol del Estado como promotor / orientador y garante de las condiciones mínimas que
hacen al mejoramiento de la calidad de vida, de dignificación de la persona, contribuyendo a disminuir
los niveles de exclusión, entre otros. Está presente, en la actual gestión, la preocupación por abordar
el desarrollo de manera integral, complementando el desarrollo económico con el desarrollo humano.
Por todo lo expuesto, puede decirse que la ciudad y el Municipio no han incorporado en toda
su dimensión un concepto integrado de Desarrollo Local, ya que éste supone una visión estratégica
14 Grandinetti, R. 2002.
23
del territorio, actores con capacidades de iniciativa, una identidad cultural que actúe como palanca del
desarrollo y la articulación de actores público - privados en torno a un proyecto colectivo.
Si bien se han destinado esfuerzos de la gestión municipal en pos la concreción del desarrollo
relacionado a las dimensiones económica, social y cultural, política y ambiental, puede decirse que el
nivel de avance es aún incipiente.
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Fuentes de Información
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Ø Ordenanza nº 2329/88. Crea el Estatuto Escalafón del Empleado Municipal.
Ø Ordenanza nº 3253 (19/12/95). Crea el Régimen de la Función Pública Municipal (estructura,
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Ø Ordenanza nº 3883/00 (07/09/00) Aprobando organigrama a nivel de Secretaría y Dirección
General.
Ø Decreto nº 620/01 (22/06/01) Aprueba la estructura orgánica del PEM a nivel de Secretarías y
Direcciones Generales. (Dirección y Departamentos)
Ø Decreto nº 1087/01. Aprueba la estructura orgánica del PEM a nivel de Secretarías y Direcciones
Generales.
Ø Decreto nº 1088/01 (1/11/01). Modifica la estructura orgánica de la Intendencia, Secretaría de
Gobierno y Secretaría de Hacienda y Administración.
Ø Discursos de Apertura de las Sesiones Legislativas, Años 1999, 2000, 2001 , 2002 y 2003.
Ø Entrevistas a funcionarios políticos del Municipio. de Viedma. (Rango Secretaría)
Ø Entrevistas a los representantes gremiales de los empleados municipales.
Ø Entrevistas a funcionarios del gobierno provincial, relacionados con los asuntos municipales.