2

Mapa elaborado por el cartógrafo holandés ABRAHAM ORTELIUS (1527-1598) pertenece asu obra: Theatrum Orbis Terrarum, considerado como el primer “Atlas Moderno” editada porprimera vez en 1570. De 1571 a 1598 tuvo varias reediciones.

El mapa reproducido en la portada de la Revista “Mundo Nuevo” posiblemente fue tomado dela edición de 1587 titulada: Theasurus Geographicus, ya que si observamos el extremoderecho inferior de cualquier número de dicha revista leemos la fecha de 1587.

DATOS DE LA PORTADA

Nombre del mapa: AMERICAE SIVE NOVI ORBIS NOVADESCRIPTIO.

Año de ejecución: 1570

Original: Grabado en cobre

Dimensiones: 35,3 x 48,4 cm

2

Todos los artículos publicadosenLatinoamericanos han sido sometidosa arbitraje conforme a sus normasinternas.

Revista de Estudios

3

“Es una idea grandiosa pretender formar detodo el una sola nación conun solo vínculo que ligue sus partes entre síy con el todo.”

Simón Bolívar

UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR

INSTITUTO DE ALTOS ESTUDIOS DE AMÉRICA LATINA

Caracas, Año III, Nº 5 (Enero-Junio) 2011

Revista de Estudios Latinoamericanos

4

UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR

Revista de Estudios Latinoamericanos

Rector: Director:Enrique Planchart Héctor Maldonado Lira

Vicerrector académico: Consejo Editorial:Rafael Escalona

Vicerrector administrativo:William Colmenares

Secretario:Cristian Puig

Editor:Ana Carrillo G.

Alberto Navas (UCV)Alfredo Ramos (ULA)

Andrés Serbin (Argentina)Arturo Almandoz (USB)

Carlos Romero (UCV)Carole Leal (USB)

Dafne González (USB)Gustavo Sarmiento (USB)

José Escribano Úbeda-Portugués (España)Marisela Hernández (USB)

Nicolay A. Dobronravin (Rusia)Orlando Pérez (EE.UU.)

Paulette Silva (USB)Servando Álvarez (USB)

Tomás Cervilla (USB)

DIVISIÓN DE CIENCIASSOCIALES Y HUMANIDADESDirectora:Lydia Pujol

INSTITUTO DE ALTOSESTUDIOS DE AMÉRICA LATINADirector:Héctor Maldonado Lira

5

Perspectivas sobre seguridad en los inicios del SigloXXI: América Latina y el Caribe

El crimen organizado en México: amenaza a lademocracia y la seguridad

Las agendas binarias de la cooperación regional

La crisis Colombia-Ecuador-Venezuela: su huellay los retos de la cooperación regional

Irán y los gobiernos izquierdistas del ALBA:Implicaciones para América Latina

Las amenzas naturales regionales: catalizadores decambios estructurales en América Latina y el Caribe

La ley Patriot: sus implicaciones para la seguridady las relaciones comerciales entre EE.UU. yLatinoamérica

El factor externo a ambos lados de la ley

Política pública de seguridad en Colombia: elestado de la cuestión

La resolución de conflictos en el sistemainternacional: gobernabilidad global y democraciacosmopolita

Francine Jácome

Raúl Benítez Manaut

Lilian Bobea

Elsa Cardozo

Leopoldo Colmenares

Antonio De Lisio

José Gonzálezy Aidé Pulgar

Anthony P. Maingot

Juan Carlos Ruiz Vasquez

Juancarlos Vargas

y Sharo Aiko Manno

UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR

INSTITUTO DE ALTOS ESTUDIOS DE AMÉRICA LATINA

Caracas, Año III, Nº 5 (Enero-Junio) 2011

Revista de Estudios Latinoamericanos

6

El Instituto de Altos Estudios de América Latina dela Universidad Simón Bolívar realiza actividades deinvestigación, docencia y extensión referidas a la realidadde América Latina y a la que, fuera del área, afecta a sudesenvolvimiento. , Revista de EstudiosLatinoamericanos es una publicación semestral del Institutoy, si bien difunde los resultados de sus propiasinvestigaciones y actividades académicas, acoge conbeneplácito los aportes científicos que le sean enviadosen forma de artículos o notas. Las opiniones en ellosvertidas no comprometen necesariamente la del Instituto.

La correspondencia deberá dirigirse a:

Instituto de Altos Estudios de América Latina

Universidad Simón Bolívar

Campus Universitario. Edificio Biblioteca Central,

Nivel Jardín. Sartenejas, Baruta.

Estado Miranda, Venezuela

Dirección electrónica: www.iaeal.usb.ve

Dirección IAEAL: iaeal@usb.ve

Mundo Nuevo: mundonuevo-iaeal@usb.ve

Secretaria: sec-iaeal@usb.ve

Sistemas, logística y comunicaciones electrónicas:

sistemas-iaeal@usb.ve

Asesoría textos en inglés:

Profesor Dana Mark Gold: dana5m@hotmail.com

Depósito Legal: P.P. 78-0075

7

LOS AUTORES

AIDÉ PULGAR. Abogada, Doctora en Economía, Profesora Titular enla Universidad Simón Bolívar en las carreras de Comercio Exterior yAduanas, Consultora Jurídica de la Universidad Simón Bolívar, ExCoordinadora de las carreras de Comercio y Administración Aduanera,actualmente adscrita al Departamento de Ciencias Económicas yAdministrativas de la USB.

ANTHONY P. MAINGOT. Ph.D. Profesor Emeritus de Sociología dela Universidad Internacional de la Florida, Miami. Ha enseñado en laUniversidad de Yale y la Universidad de las Indias Occidentales. ElProfesor Maingot es el destinatario de la Carnegie Corporation de Becasde Estudios del Caribe, una beca Rockefeller de Estudios del Caribe, yuna donación de la Fundación Mellon, y ha pronunciado numerosasconferencias sobre la historia del Caribe, la cultura y la política. Es co-autor de Una breve historia de las Indias Occidentales, ahora en unacuarta edición, Desarrollo de la Pequeña y Campo Internacional delTrabajo Flujos: Experiencias en el Caribe, Estados Unidos y el Caribe,Tendencias en los EE.UU. -Relaciones con el Caribe, y los EE.UU. y elCaribe en la Era de la Guerra Fría- en línea.

ANTONIO DE LISIO. Geógrafo (Universidad Central de Venezuela),M. Sc. Sciences de l´environnenment (Universidad de París VII). Doctoren Ciencias Mención Acondicionamiento Ambiental (UniversidadCentral de Venezuela). Director del Centro de Estudios Integrales delAmbiente de la UCV, Coordinador de la Maestría en PlanificaciónIntegral del Ambiente (CENAMB-UCV), Coordinador del GrupoAcadémico Binacional Colombia-Venezuela (UCV).

8

ELSA CARDOZO. Licenciada en Estudios Internacionales y Doctoraen Ciencias Políticas de la Universidad Central de Venezuela. Profesoratitular jubilada de la Universidad Central de Venezuela. Fue coordinadorade la Escuela de Estudios Internacionales, del postgrado en RelacionesInternacionales y Globales de la UCV, así como directora de la Escuelade Estudios Liberales de la Universidad Metropolitana. Desde 2004 haelaborado diversos estudios en el área de seguridad regional para elInstituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales. Es autora deContinuidad y consistencia en quince años de política exteriorvenezolana (Caracas: UCV, 1992), Latinoamérica en transición (Caracas:Panapo, 1995), Cuatro escritos / Cuatro momentos. Notas sobre lapolítica exterior venezolana (Caracas: Universidad Metropolitana, 2007),de las biografías de Esteban Gil Borges (2005); Laureano Vallenilla Lanz(2006), Jeannette Abouhamad (2009) y Manuel Palacio Fajardo (2010)publicadas por la Biblioteca Biográfica Venezolana, así como denumerosos artículos para revistas y capítulos en libros en el ámbito delas relaciones internacionales.

FRANCINE JÁCOME. Antropóloga graduada en la UniversidadCentral de Venezuela con estudios de postgrado en Ciencias Políticas enla misma universidad. Fue docente en la Escuela de Sociología de laUniversidad del Zulia y en la Escuela de Estudios Internacionales de laUniversidad Central de Venezuela. Actualmente se desempeña comoDirectora Ejecutiva del Instituto Venezolano de Estudios Sociales yPolíticos (INVESP). Participa en el Programa de Cooperación Regional enSeguridad de la Fundación Friedrich Ebert como coordinadora del gru-po de trabajo en Venezuela. Gainesville: University Press of Florida, 2011.

JOSE LUIS GONZÁLEZ GALARZA. Economista y Abogado,Especialista en Derecho Tributario, Magíster (USB) en Ciencia Política.Profesor en la Universidad Simón Bolívar y en Postgrado de la EscuelaNacional de Hacienda en las carreras de Comercio Exterior y Aduanas,adscrito al Departamento de Ciencias Económicas y Administrativas.

JUAN CARLOS RUIZ VÁSQUEZ. Politólogo colombiano. Doctoren Politics de la Universidad de Oxford (Inglaterra). Obtuvo un Másteren Administración Pública en la E.N.A. (École Nationale d’Ad-

9

ministration) en Francia. Máster en Ciencia Política de la Universidadde Los Andes en Bogotá. Es profesor principal de las Facultades deCiencia Política y Gobierno y de Relaciones Internacionales de laUniversidad del Rosario en Bogotá donde participa en el grupo de estudioen seguridad adscrito al Centro de Estudios Políticos e Internacionales(CEPI). Es director de la Maestría en Estudios Políticos e Internacionalesde la Universidad del Rosario en Bogotá. Ha sido profesor de planta delas universidades colombianas Rosario, Andes y Javeriana. En esta últimase desempeñó como director del departamento de ciencia política. Hasido catedrático de las universidades Nacional, Externado, del Norte,Autónoma de Bucaramanga, del Atlántico, Javeriana de Cali.

JUANCARLOS E. VARGAS. Abogado. Especialista en Derecho yPolítica Internacionales por la Universidad Central de Venezuela,Magíster en Derecho Internacional y relaciones Internacionales(Universidad Complutente de Madrid). Aspirante a Doctor en CienciasPolíticas en la Universidad Central de Venezuela. Profesor de DerechoInternacional de la Universidad Central de Venezuela y UniversidadCatólica Andrés Bello. Profesor de Organizaciones Internacionales yDerecho Internacional Económico de la Universidad Metropolitana deCaracas.

LEOPOLDO COLMENARES. Tiene títulos de Especialización yMaestría en Sistemas de Información, así como estudios de Espe-cialización en «Simulación y Juegos», en el Instituto de Altos Estudiosde la Defensa Nacional (IAEDEN) de Venezuela. Es graduado del Centrode Estudios Hemisféricos de Defensa (CHDS), en Washington DC.

LILIAN BOBEA. Socióloga dominicana. Máster en Sociología (SUNY.Binghanton, 1990). Doctorado en la Universidad Utrecht, Holanda.Especialista en Seguridad y Defensa; seguridad ciudadana en AméricaLatina y El Caribe. Consultora, docente e investigadora de FLACSO ydiscursante en varias instituciones. Miembro activa de varios think thanks.(RESDAL, Fundación Friederich Ebert Stiftung, Creating Community.Editora de: Soldados y Ciudadanos en el Caribe (FLACSO, 2002); Entreel Crimen y el Castigo: Seguridad Ciudadana y Control Democrático

10

en América Latina y el Caribe, (2003); Cambios en la Sociedad Cubanadesde los Noventas, con Joseph S. Tulchin y otros (2005); La Seguridaden el Caribe: Reformas y Cooperación Regional (2009).

RAÚL BENÍTEZ MANAUT. Investigador de Tiempo Completo en elCentro de Investigaciones sobre América del Norte de la UniversidadNacional Autónoma de México (UNAM). Es presidente de la asociacióncivil Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia. Fueacadémico visitante en el Woodrow Wilson Center for InternationalScholars, Smithsonian Institution, Washington (1998 y 2003); y ha sidoprofesor de la Universidad de Columbia en Nueva York (2001), y de laUniversidad Americana de Washington (2006-2007). Es Licenciado enSociología, UNAM, México. Entre sus estudios de postgrado se cuentanla Maestría en Economía y Política Internacional, Centro de Investigacióny Docencia Económica, (CIDE), México y el Doctorado en EstudiosLatinoamericanos por la UNAM. Es autor de ensayos y libros sobreseguridad nacional de México, fuerzas armadas y geopolítica de AméricaLatina. Su último libro es “Crimen Organizado e Iniciativa Mérida enlas Relaciones México-Estados Unidos”, CASEDE, México, 2010.

SHARON AIKO MANNO. Licenciada en Estudios Internacionales.Maestría en Asuntos Estratégicos (Universidad de la ONU – UniversidadNacional de Australia). Aspirante a Doctor en Ciencias Políticas de laUniversidad Central de Venezuela. Profesora de Política Internacionalen el Centro de Estudios de Postgrado de la Universidad Central deVenezuela.

11

EDITORIAL

Tenemos el agrado de presentar el Nº 5 de la Revistaen su nueva época, que está dedicada al tema de Seguridad Regional yResolución de Conflictos en América Latina y El Caribe.

En esta Revista se han conjugado varias de las orientaciones queestablecimos desde el momento que asumimos su dirección.

En primer lugar, tratamos de promover la idea de que la Revista no sólosea una receptora pasiva de artículos destinados a ser arbitrados ypublicados en la misma, sino que esté orientada a reproducir en cadanúmero un conjunto de artículos con una temática en particular quesatisfaga las preocupaciones de la academia en un momento determinado.Hemos estado editándola con una orientación temática que de al lectoruna información de primera calidad y pueda servir de referencia comolugar de contraste, de debate y de estímulo a futuras investigaciones.

En segundo lugar, ha sido realizada con la ayuda de gente dedicada aeste tema. Esta alianza nos permitió contactar autores que gustosamentehicieron un esfuerzo encomiable para estar presentes en la Revista.

Los artículos de primer nivel de Francine Jácome, quien hace unamagnífica introducción al tema y sitúa en perspectiva la problemáticade seguridad en América Latina, así como de Raúl Benítez Manaut, “Elcrimen organizado en México: amenaza a la democracia y la seguridad”;de Lilian Bobea, “Las agendas binarias de la cooperación regional”; deElsa Cardozo, “La crisis Colombia-Ecuador-Venezuela de marzo de 2008:su huella y los retos a la cooperación en seguridad”; de LeopoldoColmenares, “Irán y los gobiernos izquierdistas del ALBA: Implicaciones

12

para América Latina”; de Antonio De Lisio, “Las amenazas regionales:catalizadores de cambios estructurales en América Latina y El Caribe”;de José Luis González Galarza y Aidé Pulgar, “La ley PATRIOT: susimplicaciones para la seguridad y las relaciones comerciales entre EE.UU.y Latinoamérica”; de Anthony P. Maingot, “El factor externo a amboslados de la ley”; de Juan Carlos Ruiz Vásquez, “Política pública deseguridad ciudadana para Colombia: el estado de la cuestión”; deJuancarlos Vargas y Sharo Aiko Manno, “La resolución de conflictos enel sistema internacional: gobernabilidad global y democraciacosmopolita”, han logrado este producto que estamos seguros será demucha utilidad a los estudiosos del tema.

Queremos agradecer a los profesores Francine Jácome, Carlos Romero(quien ahora se incorpora a nuestro Consejo Editorial) y a la FundaciónFrederick Ebert por su apoyo muy útil y desinteresado.

Otro hecho que es digno de destacar es la procedencia de los autores.Debemos de señalar y nos alegra mucho que así sea, la inclusión de dosartículos elaborados por profesores de la Universidad Simón Bolívar.De esta manera la revista cumple con su papel de difusor de la producciónacadémica de nuestra universidad. Es bueno mencionar también comoestán reflejadas la Universidad Central de Venezuela y la UniversidadMetropolitana. Si algún propósito tenemos en esta Revista es de ser unaexpresión de la diversidad de pensamiento de nuestras instituciones deeducación superior. La Revista Mundo Nuevo está abierta a recibir y aexaminar con amplitud de criterio las contribuciones que se le haganllegar.

Debemos también enfatizar las contribuciones de autores de otros paísesde América: Colombia, México, República Dominicana y EE.UU., quehan entregado análisis de mucha profundidad que permiten situar nuestrosproblemas en un contexto más amplio.

Adicionalmente, queremos destacar el esfuerzo que la Universidad SimónBolívar, como un todo, está haciendo por imprimir esta revista en lostiempos debidos. La Fundación Bicentenario Simón Bolívar quien es laprincipal fuente de financiamiento de la Revista, la Dirección de Serviciosde la USB y su personal, han hecho esfuerzos encomiables en una época

13

de especial dificultad de todo orden, por cumplir con las fechas de suentrega. Asimismo debemos reseñar el trabajo del personal del IAEALque da lo mejor de sí para que Mundo Nuevo llegue a sus manos.

Finalmente, unas palabras de optimismo. Sentimos que Mundo Nuevoha entrado en una etapa de estabilidad creciente y está jugando un papelcada vez mayor de difusor de la producción académica latinoamericanay caribeña en los temas de su incumbencia. Agradecemos el esfuerzo denuestros colaboradores que han realizado y esperamos que así sea tambiénen el futuro, un esfuerzo para entregar productos de calidad y pertinentespara el momento que vive nuestro continente.

Héctor Maldonado Lira Ph.D.

Director IAEAL

15

ESTUDIOS

RESUMEN

Esta presentación tiene la finalidad deproveer un marco introductorio paraeste número que aborda el tema de laseguridad en América Latina y elCaribe. A tal fin, una primera parteestá orientada hacia la identificaciónde las principales corrientes depensamiento que están presentes enlos actuales debates sobre seguridady analiza cómo los eventos del 11 deseptiembre de 2001 han repercutidosobre los avances que se veníanrealizando en cuanto a la confor-mación de espacios para la coope-ración regional en seguridad. En lasegunda sección, se aborda lasprincipales iniciativas regionales quese adelantan desde el ámbito acadé-mico en los análisis sobre temas deseguridad y defensa, especialmenteaquellos que están orientados haciauna perspectiva de promoción depropuestas y recomendaciones para la

ABSTRACT

This presentation is for the purposeof establishing an introductoryframework for this issue dedicated tosecurity in Latin America and theCaribbean. A first section is dedica-ted to presenting recent ideas inregards to current debates on se-curity. It analyzes how September 11,2001 influenced the development ofregional cooperation in security. Asecond part presents the maininitiatives which have been under-taken by academics in the analysis ofsecurity and defense, especially thosethat have focused on promotingproposals and recommendations forregional security. Lastly, within theframework of the chapters includedin this volume of Mundo Nuevo, itidentifies the main challenges toregional security.

Francine Jácome

PERSPECTIVAS SOBRE SEGURIDAD EN LOS INICIOSDEL SIGLO XXI. AMERICA LATINA Y EL CARIBE

Nº 5, Año III, pp. 15-30, 2011 . Caracas, Venezuela

16

cooperación en seguridad regional,abarcando tanto a los gobiernos comoa actores no-gubernamentales. Porúltimo, se efectúa una breve iden-tificación de los principales retos parala seguridad a partir de los diferentestrabajos que se incluyen en estevolumen de Mundo Nuevo.

Palabras clave: Conceptos deseguridad, defensa, América Latina yel Caribe, Cooperación para la segu-ridad regional.

Keywords: Definitions of security,Defense, Latin America and theCaribbean, Cooperation for regionalsecurity

17

1. Los debates conceptuales

Existen diversas perspectivas sobre el concepto de seguridad, algunosque privilegian al individuo y otros a los Estados. No obstante, en términosgenerales se centran en la percepción que no están sujetos a amenazasque llevan a poner en peligro su existencia. En lo relativo al debate quese ha generado en los últimos años, cabe destacar dos puntosfundamentales: (Jácome, 2006).

En primer lugar, una perspectiva presente especialmente en los paísesdel Cono Sur y de Centroamérica, que busca delimitar claramente entrelo que es defensa y lo que es seguridad. Ello en función del superarsituaciones en las cuales se han desdibujado los límites entre ellas, locual condujo a una militarización de la seguridad y a una ausencia deseparación entre los ámbitos de las fuerzas armadas y de las autoridadesciviles. La ausencia de distinción clara entre estos ámbitos ha conducidoa la percepción que la seguridad nacional es un problema eminentementemilitar, en respuesta a lo cual se ha planteado que la defensa debe referirseexclusivamente a la seguridad externa de un país.

El segundo punto que se ha debatido son los crecientes peligros de lallamada “seguritización” de las diferentes problemáticas, asumiendo queéstas no deben ser abordadas con respuestas militares. Se ha alertadosobre una creciente tendencia de abordar asuntos o hechos como siformaran parte de la agenda de seguridad y, por lo tanto, se enfrentan através de mecanismos que van más allá de los procedimientos de laspolíticas públicas normales y de las reglas del juego establecidas. Elloocurre con frecuencia en áreas como el desarrollo socio-económico, laseguridad ciudadana o los riesgos ambientales y el acceso a los recursosnaturales.

En las últimas 2 décadas se han formulado básicamente dos perspectivas(Jácome, 2006). Desde 1994 y el 11 de septiembre de 2002 (11S),predominó una etapa en la cual se planteó una concepción de la seguridadque no estuviese restringida a los conflictos interestatales y comoresultado surgieron las propuestas de seguridad humana, democrática yregional. En éstas predomina una redefinición de conceptos, agendas y

18

estrategias que miran no solamente las amenazas convencionales sinoque incorporan las no-convencionales, como por ejemplo el narcotráfico,el terrorismo, problemas ambientales, entre otros. De igual forma, seincluyen como partícipes de las discusiones en torno a la seguridad, alos actores no estatales. En términos generales, el norte era contribuir auna perspectiva democrática de la seguridad.

Se ha señalado (Romero, 2010) que predominaron en los análisis lastesis de la Escuela de Copenhague centradas en la promoción de la paz,la seguridad humana y los derechos humanos y la necesidad deconformación de instituciones supraestatales. En este marco, en elcontinente americano la OEA se fortaleció, la CAN comenzó un procesode renovación que buscaba insertarse y fortalecerse en el nuevo ámbitoregional y se adelantó la iniciativa del MERCOSUR. De igual forma,estas innovaciones adelantaron una visión de las relacionesinternacionales en la cual los Estados no eran los únicos actores, sinoque se reconocía que en el ámbito internacional existen una serie deactores no-estatales que contribuyen a hacer más compleja yenriquecedora la interacción global.

Estas iniciativas sufrieron un punto de quiebre con los sucesos del 11Scuando, bajo el liderazgo del gobierno de Estados Unidos, se produjouna tendencia a retomar la perspectiva restringida que conduce a unproceso de reformulación que incorpora las amenazas no-convencionalesy privilegia tanto la seguridad nacional como el regreso de una visióneminentemente estatista y militarista. Lo que ha sido considerada comouna perspectiva autoritaria de la seguridad. Se reintroduce una visióneminentemente realista de las relaciones internacionales (Romero, 2010)y, más aún, en los temas de seguridad. De la perspectiva anterior dondepredominó la búsqueda de construcción y fortalecimiento de mecanismosde cooperación –considerada como una posición idealista, dentro de lastradicionales escuelas de análisis de las relaciones internacionales- sepasó a un paradigma en el cual predomina una visión de relacionesconflictivas y de lucha por el poder.

En función de ello, se produjo un retorno a la perspectiva de la seguridadnacional como aspecto fundamental lo que conduce a profundizar una

19

visión bilateral de las relaciones de seguridad y defensa, pese a recientesiniciativas que buscan retomar agendas regionales como es el caso de laUnasur y la conformación del Consejo de Defensa Suramericano (CDS).Adicionalmente, la problemática gira nuevamente alrededor de losconflictos (sean externos o internos), privilegiándose los aspectosmilitares y de defensa así como el papel predominante del Poder Ejecutivoy de las fuerzas armadas.

En este marco, son desplazadas las concepciones centradas en laprevención de conflictos, el papel de los actores no estatales, el fomentode una cultura de la paz y el fortalecimiento de la construcción demecanismos de cooperación regional donde los mecanismos de confianzamutua juegan un papel fundamental. Un motivo de especial preocupaciónha sido la renovación de concepciones centradas en la tradicional Doctrinade la Seguridad Nacional que sustentó a dictaduras militares tanto en elCono Sur como en Centroamérica, las cuales tenían entre sus puntosfocales la presencia no solamente de amenazas externas sino tambiénlos “enemigos internos”. Importante es recordar que en su momento,dicha doctrina condujo a la represión y a la violación de los derechoshumanos de sus conciudadanos.

Las dinámicas políticas en las Américas han contribuido a acentuar estavisión. La primera década del siglo XXI ha estado marcada por un procesode creciente desintegración que ha sido resultado, en gran medida, deproyectos político-ideológicos diferentes e incluso antagónicos que hantenido como consecuencia divisiones importantes dentro del continente(Benítez/Celi/Jácome, 2010). En términos generales al comienzo de lasegunda década del siglo XXI, se está ante una realidad que diferenciaclaramente a los países de América Latina y el Caribe. Por un lado unCaribe, una Centroamérica y México que claramente miran hacia el norte.Por el otro, una Suramérica que busca consolidarse como región pero enla cual existen también diferencias importantes que diferencian lo queson los países andinos y los del Cono Sur.

En términos de seguridad los países andinos están inmersos enproblemáticas relacionadas a la producción y el tráfico de drogas asícomo la presencia de actores no-estatales armados que juegan un papel

20

importante, especialmente en el caso de los grupos irregularescolombianos. Por el otro lado, los países del Cono Sur están concentradosen la consolidación de formas de cooperación en seguridad y defensa,especialmente en lo que respecta a las misiones de paz, que actualmentese centran en el caso de Haití. Un aspecto adicional a este panorama, sonlas dinámicas políticas internas de algunos países andinos (Venezuela,Bolivia y Ecuador) que han llevado a la instauración de un conjunto deproyectos “alternativos” que dicen buscar la construcción del llamado“socialismo del siglo XXI” frente a otros proyectos de una izquierdareformista que privilegia los asuntos sociales pero considera que elcrecimiento económico es fundamental. A ello deben añadirse otrosproyectos gubernamentales, como los de Perú y Colombia, que continúanen la ruta de políticas liberales.

A ello, también hace falta añadir que las relaciones con actoresextrarregionales también marcan diferencias. Se ha señalado que en laprimera década del actual siglo se ha ido perfilando lo que se ha llamadoel “arco del Pacífico” que son un conjunto de países que miran hacía elPacífico como un área de expansión de sus relaciones, especialmente enlos casos de Chile, Perú, Colombia y México. En función de ello, en2010 fue relanzado el denominado Foro Arco del Pacífico Latinoame-ricano, que funcionaba como un espacio de encuentro informal desde2007 y en enero de 2011 se constituyó una Secretaría Pro Témpore. Porel otro lado, aquellos que buscan profundizar sus relaciones con laComunidad Europea, especialmente los países del Caribe y los del ConoSur. El caso particular es el de Brasil que indudablemente se ha convertidoen el actor global por excelencia de América Latina y el Caribe. Es unactor que ha pasado a formar parte de las diferentes instancias globales,por ejemplo el llamado grupo BRIC (Brasil, Rusia, India y China) depotencias emergentes.

De igual forma, el escenario se torna más complejo con la presencia deotros actores extrarregionales como China, Rusia e Irán que tambiéninfluyen sobre las relaciones entre los países latinoamericanos y caribeñosasí como sobre las perspectivas sobre defensa y seguridad.

En función de ello, los más recientes debates en torno a la seguridad sehan centrado (Tulchin, 2009) en la concepción que insiste en que es

21

necesario desarrollar comunidades de seguridad1 que a través de lacooperación puedan enfrentar las multiplicidad de amenazas bajo unaperspectiva que éstas son “intermésticas”, que incluyen aspectos tantointernos como internacionales y transnacionales, provenientes tanto deactores estatales como no-estatales. En función de ello, Raúl Benítez hapropuesto (en Tulchin, 2009) que el análisis y los mecanismos decooperación para cada amenaza deben abordarse en distintos nivelescomenzando con el interno, pasando por las sub-regiones, las regiones,el hemisferio y concluyendo con las globales.

En función de ello, desde mediados de la década del noventa del siglopasado, en el continente americano se han dinamizado las iniciativas defomentar esquemas de cooperación en seguridad y defensa. Entre losprincipales cabe señalar:

1 Los primeros planteamientos fueron realizados por Kart Deutsch (en Byron, 2009) que sostuvoque a través de su creación, los conflictos no serían el medio para arreglar las posibles disputasentre los países miembros. Señaló que las tres condiciones para su desarrollo serían: que lasélites políticas compartieran una serie de valores; que se establecieran códigos de conductamutuamente entendidos y patrones de comportamiento entre las élites políticas; y respuestasmutuas por parte de gobiernos miembros.

22

Mecanismos de Cooperación en Seguridad y Defensa

Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) y Junta Interamericanade Defensa (JID)

Cumbres de las Américas y Asambleas Anuales de la OEA

Reuniones de Ministros de Defensa

Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas

Programas de Mantenimiento de la Paz de la OEA

Convención Interamericana contra la Fabricación y Tráfico Ilícito de Armasde Fuego, Municiones, Explosivos y otros materiales relacionados (OEA-2001)

Convención Interamericana Contra el Terrorismo (OEA-2002)

Conferencia Especial de Seguridad (OEA-2003)

Tratado Marco de Seguridad Democrática de Centroamérica

Regional Security System (RSS) del Caribe

Grupo de Trabajo Regional de la CARICOM sobre Crimen y Seguridad (2002)

Decisión 505 de la CAN: Plan Andino de Cooperación para la Lucha Contralas Drogas Ilícitas y Delitos Conexos (2001)

Compromiso de Lima-Carta Andina para la Paz y la Seguridad-Limitación yControl de los Gastos Destinados a la Defensa Externa (CAN-2002)

Decisión 587 de la CAN: Lineamientos de la Política de Seguridad ExternaComún Andina que creó la Red Andina de Seguridad (2004)

Declaración de San Francisco de Quito sobre el Establecimiento y Desarrollode la Zona de Paz Andina (CAN-2004)

Lineamientos de la Política de Seguridad Externa Común (CAN-2004)

Decisión 552 de la CAN: Plan Andino de Prevención, Combate y Erradicacióndel Tráfico Ilícito de Armas Pequeñas y Ligeras (CAN-2003)

Compromiso para el Fortalecimiento de la Coordinación en la Lucha contra elTerrorismo y el Problema Mundial de las Drogas y Delitos Conexos (CAN-2003)

Consejo de Defensa Suramericano de Unasur (2008)

Comité Permanente de Soberanía y Defensa de la ALBA (2009)

23

Sin embargo, otros analistas (Romero, 2010) sostienen que recientesacontecimientos en América Latina y el Caribe han mostrado la necesidadde buscar nuevos paradigmas de análisis que se adecúen más a la presenterealidad. Como resultado de la crisis en Honduras en 2009, consideraque deben abordarse principalmente cuatro problemáticas. En primerlugar, retomar la temática de las relaciones cívico-militares pues losúltimos continúan siendo actores importantes en la sociedad y no se haproducido efectivamente su subordinación al poder civil. En segundotérmino, es necesario debatir en torno a la democracia, pues son claraslas diferencias que existen en concepciones en torno a ésta que semanifiestan principalmente en las visiones de la democracia tradicionalrepresentativa vs. la democracia participativa. Otro aspecto que necesitadiscutirse es el del desarrollo, pues claramente también existen posicionesantagónicas principalmente entre una perspectiva capitalista y otrasocialista. Por último, el tema de las relaciones internacionales,principalmente en cuanto a los vínculos con Estados Unidos, laintegración y las relaciones comerciales que generan fisuras debido adiferencias ideológicas.

2. Iniciativas no estatales

Desde el sector académico y de organizaciones de la sociedad civil quedesarrollan iniciativas en este campo y aquí cabe señalar dos que tienencomo objetivo central proveer una visión regional respecto a los temasde seguridad y defensa así como presentar propuestas y recomendacionespara fortalecer la cooperación de los gobiernos en torno a estas temáticasasí como la incorporación de estos actores a los debates y la formulaciónde políticas públicas en estos ámbitos.

La primera es la Red de Seguridad y Defensa en América Latina(www.resdal.org) con sede en Buenos Aires, agrupa a una serie deinvestigadores así como centros académicos especializados en estostemas. Abarca fundamentalmente 7 áreas organizadas alrededor de losprogramas de: 1) Género, que se ha dedicado a examinar el papel de lasmujeres en las fuerzas armadas, especialmente en las misiones de paz;2) Juventud y Defensa; 3) Justicia Militar; 4) Presupuestos de Defensa;5) Ministerios de Defensa, programa en el cual han elaborado informesnacionales respecto al funcionamiento de estos ministerios en Argentina,

24

Brasil y Chile; 6) Operaciones de Paz de América Latina, con especialénfasis en el caso de la Misión de las Naciones Unidas en Haití(Minustah); y 7) Conferencias de Ministros de Defensa, área en la cualhan participado en foros preparatorios para las reuniones de ministrosasí como con un seguimiento de estas reuniones de la I Conferenciaefectuada en Williamsburg, Estados Unidos (2005) hasta la IXConferencia en Bolivia (2010).

Han contribuido con publicaciones respecto al papel de los parlamentosen la formulación y evaluación de políticas de defensa así como sobre elcontrol civil sobre las fuerzas armadas en los casos de Argentina, Brasil,Chile y Uruguay. Adicionalmente, se difunde el Atlas Comparativo dela Defensa en América Latina.

El Programa de Cooperación en Seguridad Regional (www.seguridadregional-fes.org), coordinado por la Fundación Friedrich Ebert, abarca en laactualidad 3 áreas temáticas que se desarrollan a través de grupos detrabajo en los distintos países de Sudamérica así como en los programassub-regionales del Caribe y Centroamérica. Los tres ejes alrededor delos cuales giran sus análisis son:1) Seguridad regional; 2) Seguridad ygobernabilidad democrática; y 3) Crimen organizado. En función de esteúltimo tema se ha creado el Observatorio del Crimen Organizado enAmérica Latina y el Caribe que tiene como objetivo fundamental realizarun seguimiento sobre este tema y proveer un “mapeo” de la situación enlos distintos países de la región.

Este programa tiene como objetivo central crear espacios de discusiónsobre estos temas entre actores estatales, académicos, organizaciones dela sociedad civil, organismos de integración así como actores nacionalesy multilaterales extrarregionales. En función de ello, han sido múltipleslos talleres, foros y seminarios que se han organizado en diversos paísesde América Latina, el Caribe y Europa. Adicionalmente cuenta con trestipos de publicaciones que buscan difundir sus resultados y así contribuira la discusión sobre estas temáticas. En la actualidad cuenta con más de30 Policy Papers que abordan diferentes temáticas tanto en los ámbitosnacionales como en los sub-regionales, con una serie de Briefing Papersque analizan temas de coyuntura con la finalidad de contribuir al debate

25

y formulación de políticas públicas y con el Anuario SeguridadRegional en América Latina y el Caribe (2009 y 2010).

3. Los principales retos vistos desde América Latina y el Caribe

Partiendo de una concepción amplia de la seguridad, el presente númerorecoge una serie de contribuciones que aportan una visión de losprincipales temas que se están debatiendo tanto en el caso de Venezuelacomo perspectivas más amplias que vienen del Caribe, México yCentroamérica así como del contexto internacional. Unos que abordanlos temas más tradicionales como lo son las relaciones entre países en elmarco de la seguridad, bien sea desde una perspectiva bilateral así comomultilateral y otros lo que se consideran como los nuevos temas en lasagendas de seguridad.

En el primer grupo, se cuenta con el trabajo de Elsa Cardozo que abordala forma en la cual los conflictos bilaterales de 2008 entre Ecuador-Colombia-Venezuela afectaron las relaciones de cooperación enseguridad hasta 2010. En función de ello, se destaca como esta situaciónevidenció la fragilidad de las instancias tanto bilaterales comomultilaterales de cooperación en seguridad así como también el pesoque pueden tener las coyunturas políticas domésticas sobre las relacionesbilaterales y sus efectos regionales. También destaca el papel quejuegan las instancias diplomáticas y comerciales que lograron, enestos casos, desplazar las primeras respuestas militares. Uno de lospuntos a destacar en este análisis son los riesgos y consecuencias dela desconfianza, lo cual refuerza uno de los mecanismos quepredominan en la perspectiva de cooperación en seguridad regional:las medidas de confianza mutua, justamente para evitar la escalada deconflictos como fue este caso.

Otro estudio que se ubica en esta temática, es el de José Luis González yAidé Pulgar, que examina las repercusiones sobre las relacionescomerciales y de seguridad con América Latina después de la ley “USAPatriot Act” aprobado por el gobierno de Estados Unidos luego del 11S.Examina un tema innovador como lo es el de la seguridad marítima asícomo las implicaciones que tiene específicamente en el caso venezolano.

26

Con una perspectiva más regional, Lilian Bobea examina el tema de laseguridad en el Caribe, señalando que es una sub-región en la cualpredominan los conflictos y la violencia intra-estatal más queproblemáticas inter-estatales así como la presencia de actores armadosno estatales. Como se verá también en el artículo de Anthony Maingot,el Caribe pasa también a desempeñar un papel importante en las redesdel crimen organizado transnacional e incluso llega a desarrollarse unarelación entre la economía lícita (sectores bancarios, del turismo, laconstrucción y el comercio) y la ilícita. Destaca la necesidad de desarrollarnuevos paradigmas para confrontar esta situación que deben estarfundamentados en la perspectiva de la seguridad cooperativa, desde unaperspectiva que sea realista e inclusiva. Analiza las tendenciasglobalizantes y sus impactos locales que han tenido repercusioneseconómicas y sociales que abren espacios para las actividades ilícitas,destacando las diferencias en las formas de cooperación de distintosactores extrarregionales, como por ejemplo Estados Unidos y la UniónEuropea, que se ven también afectados por los múltiples problemas deseguridad tanto en el Caribe como en México y Centroamérica.

Juancarlos Vargas y Sharon Aiko Manno abordan el importante tema dela resolución de conflictos en el ámbito internacional, partiendo delplanteamiento, que comparten con varios de los autores de este número,que en la dinámica del mundo actual los Estados no están en capacidadpara afrontar individualmente muchas de las amenazas, debido justamentea su carácter transnacional. En función de ello, analizan el aporte de losplanteamientos en torno a la necesidad de fomentar una gobernabilidadglobal, basada en la democracia cosmopolita, como forma de construirun mundo más seguro. Un aporte importante es la visión internacionalque identifica no solamente los mecanismos y organizaciones que existenen América Latina y el Caribe para la prevención de conflictos, sino queincluye a otras regiones como Asia, África y Europa lo cual provee deuna perspectiva comparativa importante.

En función de esta visión extrarregional, el trabajo de LeopoldoColmenares analiza la relación entre el gobierno de Irán y aquellosagrupados en la ahora denominada Alianza Bolivariana de los Pueblosde Nuestra América (ALBA), aunque el autor puntualiza que se refiere

27

fundamentalmente a los vínculos con los países de habla hispana queforman parte de esta agrupación. Su análisis está orientado a identificarlas principales implicaciones que tienen estas relaciones en el marco dela seguridad, especialmente en vista que Irán es considerado como unode las principales amenazas para el gobierno de Estados Unidos.

Respecto a lo que se consideran como las amenazas no convencionales,el aporte de Antonio De Lisio se fundamenta en la discusión sobre losefectos de las amenazas naturales en América Latina y el Caribe y comoéstas pueden convertirse en catalizadores de cambios estructurales. Enfunción de ello, un aporte importante son los planteamientos efectuadosen torno a la necesidad de una articulación eco-política transfronterizaen la región y el planteamiento en torno a la necesidad de una voluntadpolítica para poder poner en práctica modelos de desarrollo sustentable,que muchas veces están en los discursos de las élites políticas pero querara vez se concretan en la práctica. Al contrario, muchas estrategias delos gobiernos más bien incrementan el deterioro del medio ambiente yllevan a una mayor vulnerabilidad.

También en el marco de las amenazas no convencionales, el artículo deAnthony Maingot destaca tres problemas que afectan a los países de lasub-región del Caribe, con especial énfasis en Jamaica así como Trinidady Tobago: 1) el crimen organizado, en especial el narcotráfico; 2) lasacciones del fundamentalismo religioso; y 3) el lavado de dinero a travésde paraísos fiscales. Ante la gran vulnerabilidad de sus poblaciones aestas amenazas, los gobiernos de esta sub-región enfrentan un grandilema: si mantener sus altos grados de soberanía que la han caracterizadoo aceptar ayuda del exterior para asegurar la seguridad nacional. Esimportante notar como la misma situación interna de corrupción en lasesferas de las élites políticas y económicas ha permitido el avance estosgrupos, en especial del narcotráfico, y cómo éstas utilizan el discursonacionalista para esconder su complicidad.

Otro de los estudios, el de Raúl Benítez, presenta un análisis tambiéndel crimen organizado en el caso específico de México y cómo es unaamenaza no solamente para la seguridad sino para el mismo sistemademocrático. Se considera que el narcotráfico se ha constituido en el

28

principal obstáculo para el desarrollo del país y se analiza estaproblemática en el contexto de las relaciones con su vecino del norte,que desempeña un papel importante en cuanto no solamente al consumoy tráfico sino también respecto a políticas regionales y bilaterales paraenfrentar este problema. Importante también es el establecimiento de unanálisis sobre la relación entre el narcotráfico y el tráfico de armas, contodas las implicaciones sobre la espiral de violencia en las sociedadeslatinoamericanas y caribeñas así como la creciente militarización de lalucha contra éstos.

En cuanto a la perspectiva de seguridad ciudadana, Juan Carlos RuizVásquez presenta un estudio sobre las estrategias e instituciones que seestán implementando con la finalidad de abordar esta problemática en elcaso específico de Colombia. La conclusión más importante de esteestudio es que debido a la falta de un análisis científico sobre lainseguridad y la criminalidad, existen serias fallas en la forma en la cualse abordan conduciendo a una política que, según sus palabras, “está ala deriva”. Un punto interesante que se relaciona con lo discutido en laprimera parte respecto a las relaciones cívico-militares, está relacionadocon el debate que existe en este país respecto a la existencia de unapolicía militar

En conclusión pueden destacarse 4 retos fundamentales que sedesprenden de estos estudios. En primer término, un elemento común enla mayoría de los estudios se refiere a las serias limitaciones que tienenlos gobiernos actualmente en el abordaje de las distintas problemáticasrelacionadas a la seguridad, tanto en el ámbito doméstico como en elinternacional. Limitaciones que parecen tener su raíz en la ausencia deun conocimiento profundo de estas problemáticas y en la falta de voluntadpolítica para poner en práctica estrategias y políticas que realmentecomiencen a solventar los importantes retos. En función de ello, cobraaún más importancia el aporte que se puede hacer desde iniciativasprovenientes tanto del mundo académico como de organizaciones de lasociedad civil, entre las que destacan la creación de observatorios queprovean información, datos y análisis.

En segundo lugar, otro aspecto que se puede resaltar es la debilidadinstitucional así como de reformas institucionales que llevan a la

29

improvisión y medidas de corto plazo. En función de ello hay especialpreocupación por la necesidad de institucionalizar las relaciones deseguridad y defensa así como de adelantarlas en el marco de latransparencia y de la gobernabilidad democrática.

De igual forma, se destaca en muchos de los trabajos, especialmente enreferencia a la inseguridad ciudadana y al narcotráfico, la necesidad deun análisis multisectorial que promueva la aplicación de estrategias ypolíticas comprensivas y de mediano y largo plazo. Así como se señalóla importancia de construir un modelo de desarrollo sustentable, tambiénse hace referencia a la necesidad de aplicar alternativas sociales yeconómicas para poder enfrentar estas problemáticas. Las políticasaisladas y cortoplacistas han sido poco efectivas, como lo muestran lamayor parte de los trabajos que realizan estudios de casos tanto enAmérica Latina como en el Caribe.

Por último, cabe destacar la insistencia en la necesidad de enfoques“intermésticos” que profundizan la necesidad de actuar tanto en losámbitos domésticos como internacionales. En lo que parece ser unacontradicción, se hace cada vez más obvio la necesidad de políticasconjuntas en el marco de la cooperación para la seguridad mientras almismo tiempo se enfrenta un debilitamiento de las instancias creadaspara tal fin.

Referencias

Benítez, Raúl, Pablo Celi y Francine Jácome. “La seguridad de AméricaLatina en la encrucijada: Entre la geopolítica, la ideología y lasamenazas emergentes”, en Mathieu, Hans y Catalina Niño:Seguridad Regional en América Latina y el Caribe Anuario 2010,Bogotá, 2010. FESCOL.

Byron, Jessica. “Iniciativas de cooperación en seguridad”, en LilianBobea-Coord. (2009), La seguridad en el Caribe: Reformas ycooperación regional, San Salvador (El Salvador), WoodrowWilson Internacional Center for Scholars/Funglode/FLACSO-República Dominicana/FundaUngo.

30

Jácome, Francine. Venezuela frente al contexto andino y hemisférico.¿Cambios en la doctrina de seguridad? (1999-2005), Caracas,2006, ILDIS, www.ildis.org.ve

Romero, Carlos A. “Las secuelas regionales de la crisis de Honduras”,Nueva Sociedad N° 226, Buenos Aires, marzo-abril 2010.

Tulchin, Joseph. Prólogo, en Lilian Bobea-Coord. (2009). La seguridaden el Caribe: Reformas y cooperación regional, San Salvador (ElSalvador), Woodrow Wilson Internacional Center for Scholars/Funglode/FLACSO-República Dominicana/FundaUngo.

31

RESUMEN

La convivencia de gran cantidad depoderes fácticos tradicionales incu-bados durante el siglo XX, como losgrandes monopolios empresariales,sindicales-corporativos, políticos; lasprácticas de corrupción como formade gobierno; la ausencia real de refor-mas profundas al sistema de seguridadnacional, y el emergente poder delnarcotráfico constituyen de acuerdocon el autor una grave amenaza a laconsolidación de la democracia enMéxico, produciéndose así, una crisisde derechos humanos y por supuestoatenta contra la seguridad ciudadana.

Palabras clave: Democracia, segu-ridad, narcotráfico, México.

ABSTRACT

According to the author, the co-existence of a great number of factorswith roots in the 20th century, such aslarge business monopolies, corporatesyndicates, government corruption,lack of improvements in the nationalsecurity system, as well as the emer-ging influence of drug trafficking area grave threat to the consolidation ofdemocracy in México, producing ahuman rights crisis, and seriouslydiminishing the security of itscitizenry.

Keywords: Democracy, security,drug trafficking, México.

Raúl Benítez Manaut

El CRIMEN ORGANIZADO EN MÉXICO: AMENAZA A LADEMOCRACIA Y LA SEGURIDAD

Nº 5, Año III, pp. 31-45, 2011 . Caracas, Venezuela

32

1. Introducción

En México, la consolidación de la transición a la democracia estáimpedida por los poderes tradicionales del siglo XX y los emergentesdel siglo XXI. Se ha hablado mucho de que el cambio del partido en elaño 2000, tras 71 años de gobierno ininterrumpido del PartidoRevolucionario Institucional (PRI), no significó la transformación delas condiciones políticas y sociales del país y no afectó los privilegiosde los grupos de poder político y económico. Las estructuras corporativasantidemocráticas en que se sostenía el control de la población trabajadoraobrera y campesina, basado en los sindicatos, sigue inalterado, no seavanza en mecanismos de transparencia informativa real sobre lacorrupción gubernamental, a pesar de haber cambios significativos (enlo legal) con la creación del Instituto Federal de Acceso a la InformaciónPública (IFAI), y muchos segmentos del Estado permanecen inalterados,como el de la defensa. México es un país dividido y polarizado en loeconómico, lo político y lo social. Tiene segmentos muy modernoseconómicamente, y en lo político se da una gran evolución democrática,pero también hay estados del país muy atrasados. Estados del país estángobernados por oligarquías muy corruptas, pero también hay estadoscon gran modernidad, democracia y transparencia.

El emergente poder del narcotráfico es el principal obstáculo para laevolución del país. Gracias a la guerra que se le hizo a los grandes cartelesen Colombia en los años noventa, y al cierre del corredor Caribe entreColombia y Estados Unidos, el narcotráfico buscó nuevas rutas,encontrando a México y América Central como opción. Desde fines delos noventa los sindicatos criminales ya eran una amenaza a la transicióndemocrática.1 Esto fortaleció a los grupos criminales mexicanos, fueronacumulando un gran poder económico, al transformarse de intermediariosde los colombianos en dueños del negocio por la posición geográficadel país.2

1 John Bailey y Roy Godson (editores) Crimen organizado y gobernabilidad democrática.México y la franja fronteriza, Grijalbo, México, 2000.

2 Bruce Bagley “La conexión Colombia-México-Estados Unidos”, en Raúl Benítez Manaut,Abelardo Rodríguez y Armando Rodríguez Atlas de la seguridad y la defensa de México2009, México, 2009, p. 24.

33

El narcotráfico en México era tolerado por ambas partes: los gobiernosde Estados Unidos y México. Era un narcotráfico arreglado desde el finde la segunda guerra mundial. Creció como una actividad económicamás con la característica de que era ilegal, pero no era castigada, puestampoco fue reprimido el consumo en Estados Unidos, principalmenteen California, Texas, y en grandes ciudades como Chicago o Nueva York.La exportación de la marihuana y heroína, y su demanda derivada delCaliforniawayoflife, después de la segunda guerra, y sobre todo comoconsecuencia de la guerra de Vietnam. Nadie reprimió ni la producción,ni el comercio ni el consumo. Los productores de marihuana y heroínaen México eran prósperos hombres de negocios, no había violencia,vendían sus productos y cruzaban la frontera casi legalmente hasta elaño 1985. Cualquiera podía cruzar y regresar sin ningún problema.Era una actividad empresarial que, si bien no pagaba impuestos,era “tolerada”.3

2. Estados Unidos: el zig-zag de las guerras del narcotráfico

Apareció la primera guerra del narcotráfico durante el gobierno de RonaldReagan (1981-1989). Después el presidente Clinton en los noventaemprendió una enérgica campaña contra el consumo y a nivelinternacional se fue configurando el Plan Colombia, para reducir el poderde los carteles colombianos. La exportación de cocaína transformó elperfil de esta actividad, pues la cocaína se volvió el producto más rentabledel mundo.4 En Estados Unidos, así, en el nivel doméstico, el narcotráficofue tratado como un asunto de salud pública y su contención radica enmedidas preventivas, educativas, y policíacas y de inteligencia, pero enel nivel externo, se declara “la guerra”, inicialmente en los países Andinos,y el Pentágono tiene un rol fundamental.5

3 Luis Astorga, El Siglo de las Drogas. El narcotráfico, del Porfiriato al nuevo milenio, Plazay Janés, México, 2005, p. 87.

4 Luis Jorge Garay Salamanca, Eduardo Salcedo Albarran e Isaac De León Beltrán Illicit Networks.Reconfiguring States. Social Networks Analysis of Colombian and Mexican Cases, MetodoFoundation, Bogotá, 2010.

5 Adam Isacson “Las fuerzas armadas de Estados Unidos en la Guerra contra las Drogas”, enColetta A. Youngers y Eileen Rosin (editoras) Drogas y democracia en América Latina, WOLA,Ed. Biblos, Buenos Aires, 2005.

34

A inicios del siglo XXI, cambia el parámetro y los narcotraficantes actúanen un terreno muy fértil por dos razones: en México hay un Estadotransitando hacia la democracia, con una rotación de élites muy rápida,y Estados Unidos se concentró desde el 11 de septiembre de 2001 en laguerra al terrorismo, reduciéndose el “nivel de la amenaza” delnarcotráfico. Estados Unidos, focalizó y reformó todo su aparato deseguridad para la guerra contra el terrorismo islámico, y se olvidó de losnarcotraficantes latinoamericanos por un periodo de tiempo (hasta 2006-2007). El gobierno de George W. Bush se dio cuenta de que los sindicatoscriminales continuaban siendo una amenaza, pero estos tuvieron unrespiro y lograron acumular poder, territorios y ganancias. Así, el combateal narcotráfico regresa a la agenda de seguridad de Estados Unidos conMéxico, Centroamérica, Colombia y el Caribe, pero con organizacionescriminales fortalecidas y reconfiguradas.

¿Qué pasó entre 1990 y el año 2005-2006? Creció el poder delnarcotráfico económico, político y social, paralelo al mercado de armaslibres en Estados Unidos. Hay ocho mil armerías vendiendo armaslibremente en los cuatro estados del sur de Estados Unidos, y hay másde diez mil ferias de armas en los días domingo. Es el paraíso para losnarcotraficantes. Esas armas son compradas por ellos.6 En un principiose armaron pero no las emplearon, empiezan a usarlas cuando el Estadomexicano les declara la guerra en los años 2006-2007, y cuando crece lacompetencia entre las organizaciones criminales por el control deembarques, puertos de entrada, rutas carreteras de transporte, bodegasen las ciudades y finalmente la exportación a las fronteras del sur deEstados Unidos.

Declarar la guerra a algo por algún gobierno es muy peligroso, porquese corre el riesgo de que no haya victorias rápidas. Cuando los gobiernoslatinoamericanos declaran la guerra a la pobreza (y lo han hecho enmúltiples ocasiones, tanto a nivel nacional, como en foros multilaterales),en muy pocas ocasiones han tenido éxito. Lo mismo sucede con la guerra

6 Colby Goodman y Laurie Freeman “Estados Unidos: tráfico y legislación sobre armas pequeñas.Consecuencias para sus relaciones con México”, en Armas pequeñas y livianas: una amenazaa la seguridad hemisférica, FLACSO, San José de Costa Rica, 2007, p. 187.

35

al narcotráfico. En Colombia, los “éxitos” del presidente Álvaro Uribeen la recuperación de la seguridad se dan en que el Plan Colombia,diseñado y aprobado por el Congreso de Estados Unidos como un planantinarcóticos y antiterrorista, realmente fue un plan de combate a lasguerrillas de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC).7

Estas guerrillas se transformaron en grupos terroristas por sus métodosy son parte de la cadena de producción de cocaína, pero la estrategia delpresidente Uribe y de Estados Unidos, no ha logrado reducir los plantíosde hoja de coca, ni los laboratorios de producción de cocaína en lasselvas colombianas, como lo indican las estadísticas de producción,exportación, venta y consumo de ese producto en los mercados de EstadosUnidos y Europa.8 Entre 2001 y 2007, la producción de cocaína enColombia sólo disminuyó 24%, de 700 toneladas a 535.9 Por ello, paraconcretar la venta de este producto, entre Colombia y Estados Unidos seconstruye un “corredor criminal” que incluye, en dirección sur-norte: 1)grandes flujos de personas transmigrantes producto de la pobreza,transportados en muchos caso por organizaciones criminales debido alfortalecimiento de las fronteras impulsado por la política de seguridadde Estados Unidos; 2) grandes flujos de cocaína (se logran introducir almercado de Estados Unidos cantidades que llegan a las 300 toneladas);y en dirección norte-sur: 1) armas; y 4) cantidades de lavado de dineroque oscilan entre 15 y 30 mil millones de dólares.10

En otras palabras, este corredor criminal generó una “zona deinseguridad” entre Colombia y el sur de Estados Unidos, el cual hasta lafrontera norte de México es tratado como “guerra”, y en donde el rol delas fuerzas armadas es fundamental. Por ello, para Estados unidos es

7 Alejo Vargas Velásquez Las fuerzas armadas en el conflicto colombiano: antecedentes yperspectivas, La Carreta Política, Bogotá, 2010, p. 220.

8 Markus Schultze-Kraft “Mapeo del crimen organizado en Colombia y la región Andina”, enHans Mathieu y Paula Rodríguez Arredondo (editores) Seguridad Regional en América Latinay el Caribe. Anuario 2009. Fundación Friedrich Ebert, Bogotá, 2009, p. 281.

9 Bureau of International Narcotics and Law Enforcement Affairs. International Narcotics ControlStrategy Report (INCSR), Washington, febrero de 2009. www.state.gov/p/inl/rls/nrcrpt/2009/vol1/116520.htm

10 Clare Ribando Seelke, Liana Sun Wyler y June S. Beittel, Latin America and the Caribbean:Illicit Drug Trafficking and U.S. Counterdrug Programs, Congressional Research Service,Washington, April, 2010.

36

una guerra fuera de sus fronteras, y en el resto de los países dicha guerrase implementa en su interior por las fuerzas armadas, debido a laincapacidad de los cuerpos de seguridad civiles, de inteligencia ypolicíacos. Esta “guerra”, en el caso de los países de Centroamérica yMéxico, amenaza los frágiles sistemas democráticos de gobierno deforma notable, debido a que provocan gran corrupción gubernamental–descomponiendo al Estado– y un nuevo proceso de militarización11.En Estados Unidos se ha definido a estos conflictos como “guerrascriminales”, e implican que su naturaleza es muy diferente a las guerrascontra el terrorismo.12 El error de la doctrina de seguridad de EstadosUnidos en el periodo de gobierno de George W. Bush, fue combatir alterrorismo y al crimen como conflictos similares. Las “guerrascriminales” no son ideológicas ni buscan destruir la civilizaciónoccidental ni la economía de mercado, por el contrario, los gruposcriminales internacionales se basan en las estructuras de la democraciay la globalización, su objetivo es la acumulación de poder económico ypolítico. Las guerras del narcotráfico en América Latina, serían la versiónmás desarrollada de las guerras criminales, por el poder acumulado delos sindicatos colombianos en los años noventa del siglo XX (los cartelesde Medellín y Cali), y de los mexicanos, en el siglo XXI. De esta manerala agrupación criminal más poderosa del mundo, en 2010, es el Cartel deSinaloa (o del Pacífico), encabezado por Joaquín Guzmán (el Chapo).

3. La estrategia del gobierno mexicano: de la “tolerancia” a la“guerra”

En su toma de posesión el primero de diciembre de 2006, el presidenteFelipe Calderón le declara la “guerra” al narcotráfico y a la par sedesprende el empleo intensivo de las instituciones del Estado propiaspara tal propósito, que son los militares. Lo que se está cuestionando enMéxico es la estrategia y el resultado del instrumento empleado por esaguerra. No que se combata al narcotráfico. El narcotráfico es un poderparalelo, oculto, y que tiene que neutralizarse de alguna manera, sobre

11 Vanda Felbab-Brown “Narcotics International, Inc.”, Americas Quarterly, Spring 2010, p. 42.12 Bob Killebrew y Jennifer Bernal Crime Wars. Gangs, Cartels and U.S. National Security,

Center for a New American Security, Washington, 2010.

37

todo por la forma cómo afecta la convivencia social, la estabilidadpolítica, y poco a poco, está golpeando los logros de la democracia. Loprimero que debemos debatir es el propio concepto de “guerra” asícomo las estrategias que se despliegan para intentar ganarla. Lasopiniones están polarizadas. Hay quiénes postulan que el Estado “nopuede” ante el poder de los grandes carteles, y que las institucioneshan sido penetradas, ante lo cual habría que dar un giro total de laestrategia.13

A la par, se deberían implementar cambios de ley que tiendan a lalegalización del consumo de algunas drogas ligeras como la marihuana,y no considerar delincuentes a los consumidores.14 En otro extremo, elpropio gobierno impulsa la “mano dura”, a través de las fuerzas armadasy las policías federales, elabora diagnósticos que señalan que el aumentode la violencia es pasajero, se llegará a un pico y el desmembramientode los grandes carteles poco a poco redundará en mayor seguridad,disminución de las tasas de violencia, y se recuperarán las capacidadesde gobernabilidad.15 En realidad ningún diagnóstico ha sido losuficientemente contundente para saber si se está ganando o perdiendola “guerra”, pues claramente el debate no ha pasado a un escalón analíticosuperior y sólo le da énfasis al factor violencia homicida entre los cartelescomo elemento de medición. El propio presidente Calderón, a mediadosde 2010, en un cambio radical de su discurso (no en la implementaciónde las estrategias del gobierno), señala que el combate a los carteles espara lograr la “seguridad” pública.16 Así, la estadística líder para analizarla “guerra” es el alarmante crecimiento de los homicidios en losúltimos 4 años:

13 Rubén Aguilar y Jorge G. Castañeda El Narco: la guerra fallida, Santillana, México, 2009.14 Héctor Aguilar Camín, ponencia en los “Diálogos por la Seguridad”, México, Presidencia de

la República, 3 de agosto de 2010.15 Joaquín Villalobos “Doce Mitos de la guerra contra el Narco”, www.nexos.com, 1 de enero

de 2010.16 Felipe Calderón “La lucha por la seguridad pública”, junio de 2010, ver en:

www.presidencia.gob.mx/prensa/lucha_seguridad_publica/

38

Ejecuciones en México 2001-2010

Fuente: El Universal, 29 de julio, 2010.

El año 2010 corresponde del primero de enero al 31 de octubre. Hacia elprimero de noviembre de 2010, se había rebasado la cifra de 10,000homicidios provocados por los carteles del narcotráfico. La proyecciónindica que el año 2010 cerraría en alrededor de 12 mil muertos.

El gobierno no colabora con la sociedad civil, la academia y la prensa,pues la información que se autoriza para el debate público escontradictoria, limitada y frecuentemente se ampara en las cláusulas deseguridad nacional para no informar.17 Los mexicanos se informan através de “filtraciones” de documentos que hacen los propios funcionarios–muchas veces deliberadamente autorizadas por sus superiores-, deseguimientos de los medios de comunicación –por ejemplo, el conteo deejecuciones que realizan cuatro periódicos con gran detalle y mérito-, ylo más grave: la información que tiene la mayor credibilidad es aquellahecha pública desde el extranjero, principalmente Estados Unidos. Eso

17 En los “Diálogos por la Seguridad”, el 3 de agosto de 2010, el sector académico demandó alpresidente Felipe Calderón que el gobierno mantuviera informada de forma frecuente ycoherente a la sociedad civil, sobre el resultado de esa guerra. Los académicos presentesmostraron pruebas sobre las grandes contradicciones informativas y estadísticas que publicabanlas distintas instituciones del gobierno, debido a la falta de centralización, donde seisdependencias del gobierno federal proporcionaban cada cual su información, y esta no teníacorrespondencia con las otras fuentes.

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

10.028 8.281

6.290 2.712

2.221 1.776

1.3041.290

1.2301.080

39

ha sucedido con la Iniciativa Mérida, donde la información proviene dela parte estadounidense principalmente. Existen también rivalidades ycompetencias interinstitucionales, no hay una centralización de lainformación sobre el narcotráfico, los carteles y en general la seguridadnacional, lo que da pie a grandes confusiones, además de que tambiénen muchas ocasiones la prensa compite por enfatizar las “notas rojas” yse hace aparecer al país como Estado incapaz o fracasado.

Los debates insoslayables que hay que atender son: ¿mano dura vis a visliberalización?, ¿se gana o se pierde?, ¿la asistencia, ayudará a ganar laguerra? Es evidente que se necesita mostrar la fuerza del Estado ante elcrimen organizado, pero falta la acción de las instituciones guber-namentales dedicadas a desarrollo social, impulso de la cohesión social,la educación, la salud, los deportes, la infraestructura, etcétera. Elequilibrio entre estas variables y estas preguntas aún no están resueltas.Además, el factor externo es crucial, pues pensar que sólo entre Méxicoy Estados Unidos se puede enfrentar con éxito a las agrupacionescriminales es un error. La guerra es multinacional y transterritorial, porello, lo que suceda en Colombia, Centroamérica y el Caribe también escrucial. La Iniciativa Mérida reconoce la trasnacionalidad del problema,pero en México el ensimismamiento y desconocimiento de nuestroentorno es notable, a pesar de que se han iniciado programas y accionesde cooperación con prácticamente todos los vecinos del país en AméricaCentral y la cuenca del Caribe.

Respecto de los medios de comunicación y la sociedad civil: “No hayguerra que no se gane sin el respaldo de la población”. Este refrán es unmandato cuando de ciencia militar se trata. La población de México estáaún asolada por el impacto mediático de la violencia. Con frecuencia, elgobierno califica a los medios de ser irresponsables por ser amarillistas,buscar solo la “nota roja”, o engrandecer el fenómeno del narcotráfico. Lacobertura de los medios extranjeros también se encuadra en estadefinición. Analizar cómo los medios abordan el problema es un gran desafío.

Otro factor que es importante a considerar, es el bajo nivel de consumode drogas en México, aunque este ha crecido en los últimos años. Segúnla Encuesta Nacional de Adicciones 2008, entre 2002 y 2008 se

40

incrementó el consumo de 4.6% a 5.2%, entre los que consumieron drogasilegales, principalmente marihuana y cocaína.18 El gobierno mexicanotiene una estrategia para tratar de impedir este incremento que incluyelas campañas de comunicación entre los jóvenes para evitar que caiganen la adicción, la implementación de programas especiales entre los yaadictos para su tratamiento, combatir los mercados ilegales,principalmente en las ciudades y realizar reformas institucionales paramejorar las capacidades de las policías. También las campañas incluyenla cooperación internacional, pues los índices más elevados de consumode drogas están en las fronteras, sobre todo de cocaína (Tijuana, CiudadJuárez y Cancún).19

4. Los sindicatos criminales

En México, el aumento de la violencia y los homicidios, se han convertidoen indicadores de falta de gobernabilidad e ineficiencia gubernamental.Este es el verdadero motivo por el cual el presidente Felipe Calderón,también de forma inusitada, ha reconocido la incapacidad para que conlas propias fuerzas del Estado mexicano se pueda combatir a los grandescarteles del narcotráfico, y solicitó la ayuda de Estados Unidos, a travésde la Iniciativa Mérida en 2006-2007. En éste país, por lógica elemental,sus servicios de inteligencia conocen mucho del narcotráfico en México,pues a través de sus fronteras en California, Arizona, Nuevo México yTexas ingresan las drogas y se distribuyen los codiciados productos portodos sus estados e incluso Canadá. También en Estados Unidos se lavany legalizan parte importante de las ganancias y las armas usadas por lossicarios se adquieren en sus armerías y ferias de armas, protegidas porsu constitución y las leyes de derecho a la autodefensa, que facilitan quecualquier ciudadano pueda adquirir y resguardar armas.

Según el vocero del gobierno de México, Alejandro Poire, la guerra entrelos carteles del narcotráfico se concentra en 162 del país (de un total de

18 Secretaría de Salud Encuesta Nacional de Adicciones 2008, Consejo Nacional contra lasAdicciones, Mexico, 2009, p. 41.

19 Secretaría de Seguridad Pública “México y el combate al tráfico de drogas y el crimenorganizado”, SSP, México, 2009.

41

casi 2.400), y en todos los conflictos está involucrado el cartel delPacífico, que sería la organización criminal más poderosa. La informaciónseñala que el 80% de los más de 28 mil muertos (hacia fin de agosto de2010) se dan entre siete conflictos entre los carteles de la droga. Lossiete conflictos entre carteles son los siguientes: 1) Pacífico vs. Juárez;2) Pacífico vs. Beltrán Leyva; 3) Pacífico vs. Golfo-Zetas; 4) Pacíficovs. Arellano Félix; 5) Familia vs. Golfo y Zetas; 6) Familia vs. Beltrán;7) Golfo vs. Zetas.20

Diez Estados donde se concentra la violencia en el país.Febrero de 2010

20 “80% de las ejecuciones ocurrieron en 162 municipios”, El Universal, México, 27 de agostode 2010.

Fuente: Excelsior, México, 5 de febrero de 2010, p. 15.

EDOMEX808

Distrito Federal439

Baja California1,278

Sonora588

Chihuahua4,960

Sinaloa2,158

Durango804

Jalisco412

Michoacán1,061

Guerrero1,372

42

Sin embargo, esta geografía de la violencia se mueve territorialmente, amedida que se recompone el balance de poder entre las organizacionescriminales, y mediante el avance de la estrategia del gobierno dedestrucción de las cúpulas de las organizaciones criminales. En 2010, elgobierno asestó grandes golpes principalmente al Cartel del PacíficoSur, encabezado por la familia Beltrán, en el Distrito Federal, el estadode México y el estado de Morelos, y también al Cartel del Golfo enTamaulipas. Es notable también la concentración de la violencia enCiudad Juárez, debido a que es el paso más importante de la cocaínahacia Estados Unidos, y el único lugar del país donde la guerra entre loscarteles se da entre tres organizaciones: los carteles de Sinaloa, Juárez(Milenio-La Línea) y los Zetas, además de que estas agrupacionesemplean a las pandillas callejeras como los elementos sicariales, con locual sólo en esta ciudad se tiene más del 25% de los homicidios totalesregistrados, y se ha convertido en la ciudad más peligrosa del mundo eníndice de homicidios (más de 200 por cada 100 mil habitantes).

5. Iniciativa Mérida

En marzo de 2007, los presidentes Felipe Calderón y George W. Bush,acordaron implementar un nuevo marco de cooperación, integrado porprogramas de transferencia de recursos para poder combatir a lasorganizaciones criminales, el tráfico de drogas y de armas. Este programaen su origen tuvo un presupuesto de $1.6 mil millones de dólares aejecutarse entre 2008 y 2010. Se incluyeron recursos para Centroamérica,República Dominicana y Haití. A México el Congreso de Estados Unidosasignó $1.4 mil millones de dólares.

En principio se plantearon cuatro objetivos estratégicos para enfrentarel poder del crimen organizado transnacional. En primer lugar, terminarcon el poder y la impunidad de las organizaciones criminales, para locual se recurriría a las fuerzas de seguridad del Estado. En segundotérmino, fortalecer el control de la frontera por aire, mar y tierra a travésdel uso intensivo de tecnología, con mayor énfasis en la frontera comúnentre Estados Unidos y México. El tercero es mejorar la capacidad delos sistemas de justicia de la región por medio de reformas institucionalesy administrativas, y comenzar con la puesta en práctica de los juicios

43

orales. Y en cuarto lugar, reducir las actividades de las pandillas asociadasal tráfico de drogas y disminuir la demanda de éstas.21

México es frontera de Estados Unidos. Ello obliga a que este problema,de por sí, trasnacional e interméstico, tiene que ser tratado tanto de formabilateral como multilateral. El objeto real del programa es lograr fortalecerlas capacidades de las instituciones del gobierno federal para el combateal narcotráfico, la lucha contra la corrupción, el dotar de nuevastecnologías de detección y equipo a las fuerzas armadas y la PolicíaFederal. Un segmento reducido en recursos se dedica a la prevención ypolíticas sociales.

La cooperación privilegia en términos cuantitativos la transferencia detecnología en equipo, principalmente militar e informático, al igual queel intercambio de información y programas de capacitación. El 30 dejunio de 2008 se aprobaron los primeros $400 millones de dólaresprovenientes de dos programas, International Narcotics and LawEnforcement (Incle) y el Foreign Military Financing (FMF), amboscontrolados por el Departamento de Estado. Posteriormente, en marzode 2009, se aprobaron $300 millones de dólares de las dos cuentasanteriores y además de la cuenta Economic Support Fund (ESF). Después,en junio del mismo año se aprobó una partida extraordinaria por otros$420 millones, de la cuenta Incle. Finalmente, en 2010 se aprobaron$210.250 millones más de las mismas tres cuentas, sumando un total de$1.330.250 millones de dólares.22 A pesar de estar aprobados, laGovernment Accountability Office (GAO) de Estados Unidos observaque hasta marzo de 2010, en realidad se habían transferidoaproximadamente el 46% de los recursos, mientras que sólo se ha gastado

21 Clare Ribando Seelke, Liana Sun Wyler y June S. Beittel, Latin America and the Caribbean:Illicit Drug Trafficking and U.S. Counterdrug Programs, Congressional Research Service,Washington, April, 2010, p. 15.

22 Public Law 110-252, June 30th, 2008, http://www.thenationalcouncil.org/galleries/resources-services%20files/Supplemental%20Appropriations%20Act,%202008%20PL%20110252.pdf;PublicLaw1118,March11th,2009, http://frwebgate.access.gpo.gov/cgiin/getdoc.cgi?dbname=111_cong_public_laws&docid=f:publ008.111.pdf; Public Law 111-32, June 24th, 2009, http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-111publ32/pdf/PLAW-111publ32.pdf; Public Law 111-117,December 16th, 2009, http://frwebgate.access.gpo.gov/cgibin/getdoc.cgi?dbname=111_cong_public_laws&docid=f:publ117.111.pdf.

44

el 9% de los mismos.23 La transferencia de equipo está en su fase inicial,pues incluso la parte más importante del equipo militar, los cuatro avionesCASA 235 destinados a la Armada de México aún no se entregan, siendoéstos claves para la vigilancia aeronaval del mar Pacífico y Caribe, paradetectar e interceptar los embarques por mar y aire de cocaína colombiana.

La Iniciativa Mérida es un elemento muy importante para reforzar elentrenamiento y equipamiento de las fuerzas armadas, cuerpos deseguridad y policíacos y los servicios de inteligencia de México, pero esclaro que el principal esfuerzo es el que haga el gobierno federal deMéxico, así como los gobiernos estatales y municipales, para desarrollarel combate a las organizaciones criminales y poder reducir las elevadastasas de violencia.

6. Conclusiones: de la democracia al Estado fallido

El debate en México acerca de la seguridad nacional se focaliza así: ¿segana o se pierde la guerra al narcotráfico? Sostener que México es unEstado fallido, o que está en esa dirección es una falacia. Estas hipótesis,ligadas a análisis que afirman que se desarrolla una “insurgenciacriminal”, y que ésta es “algo” superior al crimen organizado carecen desustento, pues a pesar del incremento de la violencia y muchas debilidadesde las instituciones de seguridad del Estado mexicano, éste tienecapacidades para hacer frente a los desafíos que plantean los sindicatoscriminales.24

Sin embargo, hay ciudades así como estados del país donde sí se podríasustentar esa hipótesis. Es el caso del estado de Chihuahua (frontera conTexas), particularmente Ciudad Juárez; en Tamaulipas, sobre todo las

23 Government Accountability Office, Merida Initiative. The United States has ProvidedCounternarcotics and Anticrime Support but Needs Better Performance Measures, Report toCongressional Requesters, Washington, July, 2010, p. 7.

24 Ver análisis con estos enfoques en: Sylvia M. Longmire y John P. Longmire “Redefiningterrorism: Why Mexican Drog trafficking is More than Just Organized Crime”, Journal ofStrategic Security, Vol. 1, No. 1, November 1, 2008; John P. Sullivan y Adam Elkus “cartel v.Cartel:Mexico´sCriminalInsurgency”,SmallWars Journal, 2009, www.smallwarsjournal.com;Max G. Manwaring, “A ´new´ dynamic in the Western Hemisphere Security Environment:theMexicanZetasandotherprivatearmies”,September2009, http://www.StrategicStudiesInstitute.army.mil/.

45

ciudades de Reynosa y Matamoros; en Sinaloa, principalmente la ciudadde Culiacán; y también en el Estado de Michoacán, por la violenciaempleada por el cartel “La Familia Michoacana”.

La transición a la democracia está en peligro en México. La convivenciade gran cantidad de poderes fácticos tradicionales incubados durante elsiglo XX, como los grandes monopolios empresariales, sindicales-corporativos, políticos; las prácticas de corrupción como forma degobierno; la ausencia real de reformas profundas al sistema de seguridadnacional, por ejemplo como el mantenimiento de estructuras de defensaseparadas y la ausencia de civiles; son desafiadas por los poderes fácticosdel siglo XXI, como las agrupaciones criminales. Esto pone en peligrola transición, y hay muchas posibilidades que incluso se pueda dar vueltaen U, un retorno al pasado. Esta hipótesis la ha desarrollado el análisispolítico Sergio Aguayo, señalando como gran cantidad de contrarreformaslegales operan en sentido contrario a la pluralidad, transparenciainformativa, elecciones libres sin presión de grupos de poder, y se handebilitado las agrupaciones de la sociedad civil.25

Otra variable fundamental son los derechos humanos. Tanto enenfrentamiento entre los carteles, como las acciones de las fuerzasarmadas y las policías, están siendo perjudicados civiles inocentes. Laguerra está provocando una crisis de derechos humanos en México, siendoésta una variable que se agrega a la forma cómo se debilita a lademocracia. En síntesis, esta grave crisis de seguridad está debilitando ala democracia, alimenta la corrupción gubernamental, afecta a los partidospolíticos y, lo más grave, afecta a la ciudadanía no involucrada.

25 Sergio Aguayo Quezada Vuelta en U. Guía para entender y reactivar la democracia estancada,Taurus, México, 2010.

46

47

ABSTRACT

In recent years, public outcry aboutskyrocketing criminality in LatinAmerica has made the search foreffective security policies a leadingissue, as evidenced by the prioritygiven to the question in the presi-dential campaigns of candidatesacross the region. Citizens and go-vernments understand that the newcriminal violence, which we charac-terize as transnational, intermestic,reordering, and statetropic, cannot beeffectively combated using domesticresources alone. The internationalcommunity faces a paradigm shift thatwill require it to remake internationalcooperation as we have known it.

Keywords: Regional security,paradigm, international cooperation.

Lilian Bobea

LAS AGENDAS BINARIAS DE LA COOPERACIÓN REGIONAL

RESUMEN

En años recientes, respuestas efectivasfrente a la criminalidad y la inseguridadhan pasado a ocupar el primer lugar enel pliego de demandas sociales impuestaspor los ciudadanos ante los gobiernosdemocráticos emergentes o en procesode consolidación, priorizando en conse-cuencia las agendas proselitistas de de-cenas de candidatos presidenciales endiversos países de la región. Ciudadanosy gobernantes saben a ciencia cierta quela nueva violencia criminal, de caráctertransnacional, interméstica, reordena-dora y estadotrópica, no puede ser enca-rada efectivamente a partir únicamente deesfuerzos nacionales. Para la comunidadinternacional este nuevo momentosupone un cambio de paradigmas que ten-drá que reflejarse clara y contundente-mente en la cooperación internacionalcomo la hemos conocido hasta estemomento, la pregunta subyacente es:¿están estos actores en condiciones deasumir estos nuevos retos?

Palabras clave: Seguridad regional,paradigmas, cooperación internacional.

Nº 5, Año III, pp. 47-85, 2011 . Caracas, Venezuela

48

1. Introducción

1.1 El Escenario de la seguridad Regional y Sub regional

El Caribe es, a la par con Centroamérica, a la vez la región con menosconflictos inter-estatales y la más violenta, convulsionada por múltiplesviolencias intra-estatales, acosada por emergentes conflictos y actoresarmados no convencionales. Ocupando el primer lugar en la escalacomparativa con otras regiones (UN/WB 2007),1 las sociedades caribeñasse enfrentan desde hace mas de una década a la escalada de la violenciaurbana y de la criminalidad compleja organizada y a la emergencia degobernabilidades alternativas en espacios donde el Estado ha idoreplegándose y transfiriendo a otros actores sus responsabilidades en laprovisión de servicios y bienes sociales. Muchos de esos espaciosdevienen en lo que Clunan y Trinkunas (2010)2 denominan “ingo-bernados”, donde la autoridad formal compite con otras autoridadesinformales por el control territorial y la captura de la mente y el corazónde importantes segmentos de la población. Allí, los sistemas de controly de provisión de justicia parecen sucumbir ante la corrupción de susagentes, frecuentemente involucrados en narcoactividades y en otrasprácticas ilícitas y criminales. Sin lugar a dudas, esta situación imponedramáticas consecuencias para el desarrollo económico, la cohesión socialy la credibilidad del liderazgo gubernamental; por ello no es de extrañarque en años recientes las cuestiones de la criminalidad y la inseguridadhayan pasado a ocupar el primer lugar lo mismo en el pliego de demandasciudadanas a los gobiernos como en los discursos proselitistas de loscandidatos presidenciales en más de una decena de países de la región.

Frente a estas tendencias, predomina la falta de consensos sociales ypolíticos nacionales entre sectores con intereses diferenciados, aun dentrodel Estado, para orquestar acciones y políticas efectivas de corto y largoalcance. Ni aún la recurrente práctica de externalizar las causas de la

1 United Nations Office on Drugs and Crime and the World Bank, “Crime, Violence, andDevelopment: Trends, Costs, and Policy Options in the Caribbean” (Report No. 37820),March 2007.

2 Anne L. Clunan and Harold A. Trinkunas eds., Ungoverned Spaces: Alternatives to State Authorityin an Era of Softened Sovereignity. California: Stanford University Press, 2010.

49

nueva conflictividad en los deportados, los inmigrantes y los narcotra-ficantes, logran encontrar un espacio y un lenguaje común, allí dondepredominan múltiples intereses de actores desregulados, públicos y privados.

Algunas de estas tendencias difícilmente podrían considerarse novedosaspero ellas reflejan la progresiva inserción de estas sociedades en unaexpansiva economía internacional ilícita a la cual se articulan sectoresclaves de la economía formal lícita como la banca, el comercio, el sectorde la construcción y el turismo, sea como vehículo para el lavado deactivos o por el significativo estímulo que en ellos producen lasmicroeconomías subterráneas criminales. No hay dudas de que estosfenómenos son consecuencia inexorable de la globalización, razón porla cual, muchos consideran el crimen organizado transnacional comouna expresión perversa de la “globalización desde abajo” (Harriott, 2010)3

que a la vez aprovecha y redimensiona determinadas ventajascompetitivas y cierta división del trabajo en los contextos criminógenos.En otras palabras, se trata de racionalidades económicas y empresarialesque parecen haber venido para quedarse por un buen rato.

Si el panorama descrito más arriba define la situación de inseguridad enlos países de la región del Caribe y Centroamérica, ¿qué podría esperarsede lo que acontece en el plano regional, alrededor de las dinámicascriminógenas y de las posibilidades y efectos de contrarrestar estastendencias mancomunadamente? Al respecto, hay que resaltar que estosprocesos marcan un parteaguas en la situación de inseguridad en elhemisferio en relación a décadas anteriores, cuando la conflictividadregional estuvo pautada por improntas ideológicas y geopolíticas y laseguridad nacional fue definida en términos estadocéntricos. Todo elandamiaje institucional de entonces se articuló alrededor de las cuestionesde soberanía, en la preeminencia de las fuerzas de seguridad para laconjuración de las amenazas convencionales y en la constitución dealianzas y rivalidades.

Contrastantemente, el escenario actual de los desafíos a la seguridadinterpela cada uno de estos supuestos: la nueva violencia criminal es de

3 Harriott, Anthony “Yardies and Dons, Globalization and the Rise of Caribbean TransnationalCrime”. Jamaica Journal Vol. 30, No. 3, pp. 34-39.

50

carácter transnacional e interméstica, lo que quiere decir que no puedeser encarada efectivamente a partir únicamente de esfuerzos nacionales(Tulchin, 2009),4 lo cual supone cierto tipo de concesiones por parte delos Estados que podrían ser consideradas como transgresiones a susoberanía, un concepto francamente elusivo en los contextos actuales,dado que la secesión de espacios de soberanía parece ser una condiciónpara el logro de ciertos niveles de estabilidad nacional. En segundo lugar,si bien es cierto que en momentos específicos de la confrontación congrupos criminales armados y muy estructurados como los carteles dedroga mexicanos, centroamericanos y algunos caribeños, el uso de lafuerza pública y especializada es un recurso al que pueden y han apeladolos gobiernos, es cada vez más evidente que las posibilidades decontrarrestar y minimizar la influencia de los primeros no descansa eneste factor. Diversos estudios han insistido en la necesidad imperiosa deque los Estados y las sociedades desarrollen mecanismos dedesarticulación de nexos relevantes de carácter político, económico ysocial entre la criminalidad organizada y los ámbitos estatales y societales.En tercer lugar, la criminalidad organizada y sus sucedáneos debe serentendida mas como un fenómeno histórico, dinámico y sobretodocontextual; extremadamente adaptable y sumamente resilente. Ello quieredecir que probablemente muy poco de lo que los gobiernos, e inclusolos organismos internacionales, hayan puesto en práctica en el pasadopara enfrentar otro tipo de amenazas pueda realmente adecuarse a lasrespuestas requeridas en los escenarios actuales. Para muchos gobiernosque incluso postergaron u obliteraron el desarrollo de políticas integralesde seguridad nacionales y ciudadanas, el reto impone un gran esfuerzode iniciación con considerables costos políticos y económicos. Para lacomunidad internacional este nuevo momento supone un cambio deparadigmas que tendrá que reflejarse expresamente en la cooperacióninternacional como la hemos conocido hasta el momento, la pregunta sub-yacente es: ¿están estos actores en condiciones de asumir estos nuevos retos?

El presente artículo explora el papel de la cooperación en seguridadprincipalmente en el Caribe, en atención a la problemática descrita. Esta

4 Tulchin, Joseph S. “Seguridad en el Caribe, América Central y Norteamérica” en Lilian Bobea ed.La Seguridad en el Caribe: Reformas y Cooperación Regional. Washington: Woodrow WilsonCenter Reports on the Americas No. 22, 2009, p. 3.

51

lectura no es lineal dado que los escenarios posibles de la cooperaciónno están en sí mismos exentos de ambigüedades, no sólo por las marcadasasimetrías y los importantes vacíos institucionales, de liderazgo y decapacidades técnicas entre los agentes participantes, sino también porlas propias agendas que soportan dichos esfuerzos o aproximaciones.Por tanto, en segundo lugar, se analizan esas agendas y los factores quelas condicionan, tanto de carácter institucional como en términos de lascapacidades disponibles y de las limitantes en el entorno de las sociedadesy los Estados del Caribe. En tercer lugar se documentan algunos hitosimportantes alcanzados en la subregión en materia de las cooperacionesy los desafíos que en función del análisis precedente supone encarar losnuevos escenarios de inseguridad para contribuir a la viabilidad de lasdemocracias caribeñas.

2. La Cooperación o las Cooperaciones en Seguridad: LaCooperación Internacional en el Marco del Desarrollo y de laSeguridad Cooperativa

Como se dijo más arriba, estas nuevas amenazas a la seguridad seexpresan de distintas maneras en los ámbitos nacionales, sobretodo delos pequeños Estados caribeños, pero el carácter transnacional de estasmanifestaciones hace muy difícil o casi imposible su tratamiento sin unacercamiento de cooperación, conectividad y coordinación regional einternacional.

Ahora bien, hablar de cooperación en América Latina y el Caribeinvolucra diferentes ámbitos y matices. En primer lugar, está la cuestión¿de qué cooperación hablamos?. Por un lado se destaca la Cooperacióninternacional (en mayúsculas) proveniente de los países desarrolladosen el marco de la ayuda económica y para el desarrollo. De entrada hayque destacar que este tipo de cooperación ha sufrido desde finales de los90 un descenso considerable para los países latinoamericanos y caribeñoscon respecto a otras regiones del planeta. Se estima que el promedioanual de la Ayuda Oficial para el Desarrollo para la década pasada fuede aproximadamente 5.600 millones de dólares (11% de la AOD paralos países en desarrollo) en comparación con los 7.000 que llegó aalcanzar a mediados de los 90, con una tendencia decreciente en losúltimos años. Dado su marcado contraste, es inevitable comparar estas

52

cifras con el volumen estimado del ingreso que produce el mercado ilegalde drogas solamente en la región del Caribe, de 3,3 billones de dólares,representando el 3,1% del GDP registrado para la región.5

Por otro lado, está la cooperación (en minúsculas) o seguridadcooperativa, que es la que nos ocupa más en este artículo, la cual ha idoaumentando proporcional y comparativamente con respecto a lacooperación para el desarrollo. De acuerdo con el Latin America WorkingGroup Education Found, el Center for International Policy y WOLA, laayuda militar norteamericana para América Latina se ha más quetriplicado en los últimos cinco años de apoyo a las guerras contra elnarcotráfico y el terrorismo. Estas fuentes señalan que mientras por unlado se incrementan los niveles de pobreza y desigualdad en la región ensu conjunto a más de 40%, es cada vez más desproporcional la ayudainvertida en el desarrollo económico. En el 2004, citan los informes,Colombia recibió 553 millones de ayuda militar, versus 136 millones deayuda económica. Esta tendencia incremental de la ayuda en seguridadse acentuó también para países como Brasil, con un estimado de 21millones para gastos militares, cantidad superior a la destinada aldesarrollo. Ecuador ha visto decrecer su ayuda económica en 6 millonesde dólares, mientras aumentaba su ayuda militar en 19 millones. La ayudamilitar destinada a México no sólo se duplicó, sino que resultó ser dosveces mayor que la ayuda económica. Esta reversión suponecompromisos, alianzas y focalizaciones o priorizaciones estratégicas, alas que tienen que responder los gobiernos de la región en compensacióna los aportes recibidos.

En términos generales, esta cooperación supone más armamentos, másefectivos, más despliegue, más presencia militar en contextosdemocráticos emergentes, todavía sumamente volátiles, frágiles ycondicionados por las prácticas poco democráticas del pasado. Mientrasesto ocurre, la situación de inseguridad y los procesos transformativosque genera la criminalidad violenta, al menos en los países caribeños,no parece haberse impactado en años recientes.

5 Ver Platzer M. et al. “Illicit Drug Markets in the Caribbean, Analysis of Information on DrugFlows Through the Region” en Klein, A. M. Day & A. Harriott Caribbean Drugs, fromCriminalization to Harm Reduction. New York: Zed Books, 2004, p. 189.

53

Esta cooperación internacional relacionada a la seguridad, se proyecta asu vez en dos vertientes, por un lado, a través de un tipo de relacióninter-estatal más vertical, que involucra asistencia económica, técnica, yde asesoramiento de países, generalmente mejor posicionados en términoseconómicos, de recursos y capacidades institucionales, en beneficio depaíses en desarrollo, con débiles estructuras de control y prevención dela criminalidad organizada, con sistemas de justicia comprometidos ensu integridad y por lo general carentes de políticas comprensivas deseguridad. Como se vio más arriba, esta relación asumió históricamenteel vector Norte-Sur, con la Unión Europea (UE), Estados Unidos(EE.UU.) y Canadá como las principales fuentes de financiamiento yayuda económica. Cuando menos hay que recordar que muchos de lospaíses receptores tuvieron o incluso tienen un vínculo muy directo conlos países donantes de quienes fueron colonias hasta hace medio siglo,sin que el hecho factual de la independencia difuminara del todo suinfluencia y hasta su dependencia en la configuración de sus sistemas decontrol de seguridad y de justicia.6 En los pequeños estados del Caribepocos desestiman el necesario saldo de esta “deuda moral” que significóel colonialismo, reconociendo las debilidades inherentes que enfrentanestas sociedades en los escenarios actuales de inseguridad.7

En décadas recientes, otra tendencia se ha ido reafirmando en el ámbitode la cooperación y la integración regional competente a la seguridad,una vertiente Sur-Sur, que recrea relaciones de tipo más horizontal ysimétricas, en la medida en que involucra entidades (estatales) y agenciascon capacidades, recursos y legitimidades para aportar en proporcionessimilares soluciones a problemas compartidos entre iguales. Estacooperación involucra espacios de concertación en materia de seguridada partir de procesos de conformación de identidades subregionales comola existencia en el SICA del Tratado Marco de Seguridad Democrática;del Consejo de Defensa Suramericano en la recién conformada UNASUR

6 El caso más a mano en el Caribe es el de Jamaica, cuyo superintendente policial es un oficialbritánico. Otros casos documentados se refieren al apoyo que aporta Europa a sus extensionesde ultramar.

7 Maingot, Anthony y Wilfredo Lozano se refieren a esto en su libro The United States inthe Caribbean, al citar las palabras en 1985 del entonces Secretario del Commonwealth,relativas al carácter inherentemente vulnerable de estas sociedades frente a una serie deamenazas, p. 65.

54

y de los múltiples mecanismos e iniciativas en seguridad que contienenCARICOM y MERCOSUR. Estos espacios comunes soportan unavocación integracionistas que incluye la dimensión de la seguridad comoparte integral del desarrollo y de la estabilidad regional. En el marco deestas relaciones horizontales y verticales las transacciones pueden asumirun carácter bilateral, pero se proyectan como esencialmentemultilaterales, aprovechando los escenarios que ofrecen los marcosregulatorios comunes, los acuerdos de cumbres, las convenciones y elencuadre de los organismos y regímenes internacionales.

En general se asume que ambos tipos de cooperaciones, tanto lacooperación al desarrollo como la cooperación en seguridad -esta últimaen su doble vertiente vertical y horizontal- son complementarias ysinérgicas, es decir, que operan la una apoyando a la otra y por tantodimensionándose mutuamente: por ejemplo, se espera que la ayuda queEstados Unidos ofrece a un país para el fortalecimiento de sus sistemasde justicia y de coacción de la ley, o la que aporta en términostecnológicos, coloca a ese país en una mejor posición para ser un actoractivo en la cooperación regional contra-narcótica. Asimismo, que elapoyo para mejorar los mecanismos de prevención y monitoreo deblanqueo de capitales que reciban los países del Caribe pueda coadyuvara la conformación de un mecanismo regulatorio coordinadoregionalmente para ir rompiendo eslabones de la cadena. Sin embargo,por muy auspicioso que luce este cuadro, las cosas no funcionannecesariamente en esa vertiente. Como veremos más adelante, estarelación intrínseca entre ambas cooperaciones puede llegar a serdetrimental si se pierde de vista una visión holística y humana de laseguridad y se superponen acercamientos realistas al tratamiento de lainseguridad en los ámbitos nacionales. Por ello, no ha sido inusual lacontraposición de los efectos que se generan entre ambos tipos decooperaciones, al punto de crear islas dentro de un archipiélago de islas.

A propósito de esta nota, un aspecto crucial no debatido con la frecuencianecesaria es que, dado el hecho de que la cooperación en seguridad noha estado compensada por una cooperación en el desarrollo económico,o cuando menos ha sido desproporcional, en el hipotético escenario deque la lucha contra el crimen organizado en los países en desarrolloresultara ser exitosa, ello tendría importantes repercusiones negativas

55

en estas pequeñas economías. La pregunta evidente es, ¿estaría lacooperación internacional para el desarrollo en condiciones de solventarestos vacios?, más aún, ¿estarían los Estados de la región en condicionesde reinventarse para poder responder a las necesidades de desarrollaralternativas de empleo, servicios, mercados que en parte estimulaactualmente la criminalidad organizada y la economía ilícitamundial? Aquí es donde la cooperación en el desarrollo juega un papelfundamental.

Por razones de espacio y enfoque no se abordan aquí especificidades ycantidades de los flujos de asistencia a la región del Caribe, limitémonosa decir solamente que si bien la cooperación al desarrollo y a la seguridadproveniente de EE.UU., Europa y Canadá ha sido por momentossignificativa en términos de su volumen, naturaleza y de sus impactosen las sociedades recipientes, no todo es diáfano en esta relaciónasimétrica, sobre todo cuando de negociar en una arena internacionalaltamente competitiva se trata. De esto saben bien los países deCARICOM que en el 2005 pusieron sus empeños y habilidadesdiplomáticas para negociar un escenario, sino favorable, al menos nomuy perjudicial a sus economías en las discusiones sobre la puesta enmarcha del Tratado de Libre Comercio de las Américas (FTAA en inglés),sólo para evidenciarse negligibles en una transacción magnánima queinvolucró un estimado de 13 trillones de dólares (Maingot y Lozano,2005:66)8 Otros ejemplos quizás aun más dramáticos, como la lucha pormantener el régimen favorable de cuota de bananas y azúcar, ilustraneste desigual combate de los países de la región para asegurarse un espacioviable en la economía mundial lícita.

Otro ejemplo que ilustra la importancia crucial de esta intersección entrelos dos tipos de cooperación es Haití. En la década y media de abiertacrisis política, social y ambiental por la que ha atravesado la nación máspobre del hemisferio, considerada por muchos un epítome de Estadofallido, la cooperación para el desarrollo describe un curso errático ypoco asertivo, con dificultades para complementarse con la cooperación

8 Maingot y Lozano The United States and the Caribbean, Transforming Hegemony andSovereignity. New York/London: Routledge, 2005.

56

en seguridad.9 No hay dudas de que la presencia de MINUSTAH ha sidoy sigue siendo determinante en los procesos de estabilización de lasituación política y social post Aristide, pacificando zonas urbanas quehabían sido tomadas por bandas criminales armadas, y en no pocos casosasumiendo las funciones de un Estado paralelo bajo condiciones decolapso absoluto o disolución de sus instituciones de control y justicia.El escenario haitiano posibilitó además el ensayo de un tipo decooperación Sur-Sur inusual en América Latina, respecto al cual no seríapretencioso pensarlo como el prolegómeno de lo que más tarde seríaUNASUR. Pese al involucramiento inicial de CARICOM como mediadoren las negociaciones internas en Haití, la nota discordante de este hitoen el ámbito de la cooperación fue el tímido papel que jugaron estospaíses y de la subregión en el desenlace posterior de los eventos,básicamente los Estados caribeños evidenciaron sus limitaciones paraincidir en los procesos de estabilización interna de una entidad miembrodel conglomerado. Es cierto sin embargo, que el escenario post-terremotoposibilitó la rearticulación tanto de la ayuda proveniente desde lasubregión, incluyendo desde República Dominicana, así como tambiénla asunción de un rol de interlocución desde el Caribe hacia el resto de lacomunidad internacional para motorizar la cooperación que parece pormomentos estancada. No caben dudas que lo sucedido en Haitíbásicamente trajo al tapete el debate sobre viabilidad de los pequeñosEstados de la región para garantizar la gobernabilidad democrática. Estaexperiencia puso en remojo las barbas de muchos gobiernos de la subregión;ella fue un espejo en el que comenzó a mirarse el liderazgo regional,alertándolo sobre los peligros eventuales de las crisis internas irresolutas.También puso en evidencia la frágil relación de interdependencia entrelos Estados caribeños y las implicaciones que para la estabilidad regionalrepresenta una crisis de la envergadura de la haitiana.

9 A un año del terremoto que cobró la vida de aproximadamente 200.000 personas, todavía hay unmillón de desplazados viviendo a la intemperie, en tiendas de campaña. La recién epidemia decólera ha cobrado la vida de más de 3.000 personas y las elecciones recién concurridas handejado a un país aún más fragmentado, con una clase política incapaz de poner a un lado susintereses personales para encarar el inconmensurable desafío que representa reconstruir una nación,un estado y una sociedad por encima de todo resilente. Los estimados para la reconstrucción delHaití post terremoto bordean los 13 billones de dólares.

57

Otros eventos históricos describen la zigzagueante trayectoria de lacooperación para la integración vis-a-vis la cooperación en seguridaddentro de la región. En el caso del Caribe Inglés, E. Dillon (2004)10

ilustra muy bien las continuidades y discontinuidades de este patrónambiguo en los intentos de alcanzar una identidad caribeña y a la vezproporcionar seguridad y estabilidad a la región. Desde el momento enque en 1958 se conformo la Federación de las Indias Occidentales (WestIndies Federation) podría hablarse de una proto-cooperación regionalen seguridad con la conformación del segundo regimiento de las IndiasOccidentales en las todavía posesiones británicas. El establecimiento amediados del siglo veinte de las bases militares estadounidenses en elCaribe EE.UU. por concesión negociada con Gran Bretaña coincidiócon la conformación del tercer regimiento de las Indias Occidentales,con asiento en Jamaica y compuesto por efectivos provenientes de variospaíses caribeños, el cual, en palabras de Dillon, precedió al movimientoindependentista de los 60s. Desde la independencia hasta el momentoactual las iniciativas integracionistas del Caribe Inglés han ido a la parcon una serie de eventos relacionados a la seguridad en la región, peromatizada por discontinuos y fugaces intentos de cooperación interna enseguridad: En 1968 con el colapso de la Federación de Indias Occidentales(1962) se conformó la Asociación Caribeña de Libre Comercio(CARIFTA); en esa misma década (1967) se produjo un intento fallidode cooperación inter-estatal para resolver el conflicto separatista entreAnguilla y St. Kitts-Nevis, en el cual mediaron varios países de la regiónpero cuyos esfuerzos sucumbieron ante el pedido de varios miembros deque Gran Bretaña interviniese en la resolución del mismo. En 1970 sefundó el Banco Caribeño de Desarrollo (CDB), en 1973 el Tratado deChaguaramas signó el nacimiento de la Comunidad Caribeña(CARICOM). Para 1981 una fuerza multinacional conformada porBahamas, Guyana, Trinidad y Tobago, Barbados, Gran Bretaña y Canadáse conformó para interceder en la resolución del conflicto territorial entreBelice y Guatemala, iniciativa que concluyó sin embargo con latrasferencia de responsabilidades a Inglaterra y con la exclusión de los

10 Dillon, Edmund, “Regional Security Cooperation: Traditional and Non-traditional Areas” enIvelaw L. Griffith, Caribbean Security in the Age of Terror, Challlenge and Change. Kingston,Jamaica: Ian Randle Publishers, pp. 466-470.

58

países caribeños del debate. En 1983 los esfuerzos integracionistas sonpuestos a prueba con la intervención de Estados Unidos a Grenada enrespuesta al movimiento revolucionario encabezado por Maurice Bishopvarios años antes, de este conflicto, sofocado por EE.UU. y que produjofisuras ideológicas al interno de la región surge el Regional SecuritySystem (1982), conformado por algunos países del Caribe Oriental conel propósito de ofrecer asistencia a cualquier Estado miembro cuyaseguridad estuviese amenazada. La posterior consignación de un tratado(1996) extendió sus atribuciones a otros ámbitos de la seguridad notradicional como la prevención e interdicción de flujos ilícitos, la ayudaante desastres naturales y otras emergencias nacionales, el control defronteras, entre otras. Sin embargo, como lo destacan diversos estudios11

la legitimidad de este mecanismo como un sistema regional decooperación en seguridad ha estado condicionada por la limitadaadscripción de miembros dentro de la región y sobre todo por susubordinación a los recursos, capacidades y directrices provenientes defuerzas externas a la subregión, notablemente desde EE.UU. e Inglaterra,proyectándolo más como un mecanismo instrumental a los énfasis yprioridades de seguridad de agentes estatales extra-regionales.

Paralelo a estos eventos, seguían en curso los esfuerzos integracionistas;en 1989 surge la Comisión de las Indias Occidentales cuya “Gran AnseDeclaration” consignaba la necesidad de establecer el libre movimientodentro de la región de la mano de obra especializada, la eliminación debarreras arancelarias y de impedimentos al movimiento libre de losciudadanos de la mancomunidad, el establecimiento de una divisa comúnentre otros aspectos. Esta declaración, como bien destaca Dillon noincluyó sin embargo mención alguna sobre la cooperación en seguridad.En 1994 se conformó la Asociación de Estados del Caribe, que incluíapor primera vez una noción ampliada del Caribe al integrar otrosmiembros del Caribe Centroamericano y Sudamericano en adición aCARICOM, República Dominicana, Haití y Cuba, mientras la AEC

11 Dillon, “Regional Security Cooperation”; Paul Sutton, “The Politics of Small State Security inthe Caribbean” in Paul Sutton and Anthony Payne eds., Size and Survival: The Politics ofSecurity in the Caribbean and the Pacific. New York: Frank Cass, 1993; Joseph S.Tulchin andRalph H. Espach, eds. Security in the Caribbean Basin: The Challenges of Regional Cooperation.Colorado: Lynne Rienner Publishers.

59

dejaba explícitamente fuera las cuestiones de seguridad, otro hitorelacionado con este ámbito reactivaba la voluntad regional de actuarmancomunadamente, el derrocamiento en 1994 del gobierno electo deJean B. Aristide en Haití activó todo un movimiento de apoyo a lareposición del presidente, encabezado por EE.UU. a través de una fuerzamultilateral (Operación Restauración de la Democracia) en la queparticipó un batallón compuesto por siete países de CARICOM. Si bienla participación de los países del Caribe en esta misión de estabilizaciónsirvió para relevar el papel de la cooperación en situaciones de conflictose inseguridades internas, los eventos posteriores de Haití no siempregarantizaron una participación solida de la región, no tanto por diferenciasinternas alrededor del conflicto, sino por la preeminencia de otros actoresintrarregionales que en cierta medida minimizaron y oscurecieron el papelde los actores regionales. Previo a la intervención de la MINUSTAHcomo una fuerza de estabilización en Haití, ya los países de CARICOMse habían retirado de su papel más o menos protagónico en la resolucióndel conflicto interno en esa empobrecida y convulsionada nación. Estasituación no hizo más que profundizar las asimetrías existentes entre elcentro y la periferia y aun dentro de la misma periferia.

Todos estos eventos indican que la cooperación horizontal regional enseguridad en el caso del Caribe, ha sido un objetivo largamenteproyectado y raras veces alcanzado. Ciertamente, oportunidades paraexperimentarla no han faltado, desde las disputas territoriales, los intentosseparatistas, los conflictos internos que sucesivamente conllevaron encada caso a intervenciones de fuerzas externas por invitación o porimposición, aun en medio de los importantes procesos de integración, eldiscurso de la cooperación en seguridad ha adolecido de un referenteconcreto auto referido.

A la luz de estas dinámicas, que más bien describen el tipo de relacionescentro-periferia predominantes en el marco de la cooperación enseguridad, hay que resaltar tres factores que han condicionado laintersección de ambos tipo de cooperaciones en el ámbito regional: 1ro.)Los contextos donde operan tanto los factores de inseguridad como lascooperaciones, 2do.) La definición de agendas compartidas y susconsecuentes compromisos y responsabilidades y 3ero.) La disponibilidady capacidad de los estados y las sociedades para acometerlas. Como

60

veremos a seguidas, estos dos últimos aspectos han probado ser muydifíciles de conjurar y más aun conjugar, a pesar de los muchos avanceslogrados en algunas aéreas y entre algunos sub conglomerados dentrode la región.

3. Los Contextos de la seguridad regional: entre la globalización y lalocalización

De lo dicho hasta el momento, queda más o menos claro que el contextoen el que se desenvuelve la cooperación en seguridad en el Caribe aparecefrecuentemente mediado más por improntas nacionales que regionales.Asimismo, que los esfuerzos integracionistas han estado condicionadospor una ambigüedad intrínseca: la prevalente defensa de las soberaníasy la necesidad de descansar en la ayuda externa (militar) para preservaresas soberanías12

Estos dilemas deben ser situados en el marco de los cambios recientesen la arquitectura de la seguridad en el Caribe, a partir de dos referentescontextuales: a) la globalización y la forma en como se insertanactualmente estos países en la economía mundial y b) la localización desus efectos. Ambos fenómenos tienen un referente histórico y geopolítico.En adición a lo presentado más arriba, vale la pena destacar el hecho decómo las transformaciones de los modelos de desarrollo y productivosen las últimas tres o cuatro décadas precipitaron el tránsito de economíasprimarias a terciarias y de servicios y de sociedades rurales a predominan-temente urbanas. El declive de la agricultura como principal actividadproductiva en países del Caribe anglófono inhabilitados para competiren los mercados mundiales, tuvo efectos inesperados, como el incentivodel cultivo de marihuana al que acudieron sectores económicamentedesplazados de los mercados laborales jamaiquinos; o en la mayoría deestas sociedades, la expulsión de contingentes poblacionales desde laszonas rurales hacia las áreas urbanas marginadas, desprovistas deservicios y empleo estable, propulsando así el surgimiento de economías

12 Ver: Maingot y Lozano, The United States and the Caribbean; Dillon, “Regional Security”; HalKlepak, “Experiencias de Reformas del Sector de la Seguridad en el Caribe”, en Bobea, Lilian(ed.) La Seguridad en el Caribe: Reformas y Cooperación Regional. Washington: WoodrowWilson Center Reports on the Americas No. 22, 2010.

61

informales de subsistencia bajo condiciones de extrema precariedad ycreciente inseguridad. De igual manera, la nueva economía de serviciosque incentivó en muchos casos la preeminencia de sistema bancario, delturismo, la construcción, la inversión y el comercio también facilitó lacanalización de flujos de ilícitos en prácticamente todos los paísescaribeños. Una economía subterránea informal y parte de ella criminaltransnacional izada surgía de los reductos de los viejos modelosproductivos y de la emergente economía local.

Es decir, estos procesos históricos y geopolíticos generan y están a lavez determinados por tendencias globalizantes y por sus impactoslocalizantes, lo cual a su vez ha concitado respuestas transnacionales.Esta parece ser una inclinación natural y definitivamente un ámbitopropicio para la cooperación en seguridad en lo relativo a la activaciónde políticas y mecanismos de control y de coerción de la ley. De suertetal que si la agenda regional se prescribe por los desafíos que cada Estadoenfrenta y por la forma como muchos de estos problemas se interconectantranslocalmente, y por el hecho de que las políticas asumidas en unespacio territorial, aéreo o marítimo afectan de alguna manera a losrestantes espacios (por ejemplo, el efecto globo de las políticas contranarcóticas), no hay dudas de que la seguridad regional estaría siendoimpactada por la globalización de la criminalidad. Esto por sí mismojustificaría el desarrollo de políticas y estrategias compartidas, comunesa los intereses hemisféricos, subregionales y nacionales. En esa línea, elcontenido y la naturaleza de la cooperación descansarían en la definiciónde una agenda común que cruza todos estos ámbitos. Si por otro lado, lasituación que encara cada país en su especificidad podría llegar a afectarel entorno regional, estaríamos hablando de los efectos de la localización,y por lo tanto se requirió tener políticas y estrategias que parten portanto de las realidades y preocupaciones nacionales y que conecten conesa agenda común.

Por el momento, hay sin duda desafíos comunes a todos los países de laregión, pero estos desafíos comunes no derivan automáticamente en unaagenda común funcional y viable. Mas bien, los gobiernos tienden amoverse entre los parámetros de globalización y localización por mediode dos tipos de agendas: una agenda explícita y otra implícita o mejordicho, subrepticia. Esta última se caracteriza por las aprehensiones que

62

tienen los Estados y sus gobiernos de -por decirlo de manera llana- “sacarsus trapos al aire”. Ningún gobierno quiere admitir ante otro gobiernoque los niveles exacerbados de corrupción afectan las posibilidades deminimizar las narcoactividades y confrontar la narco empresa, menosaun reconocer que estas narco empresas estimulan una economíainformal, crecientemente institucionalizada e integrada a la economíaformal. Pocos gobiernos admitirían no poseer las capacidades técnicasnecesarias para diseñar, planificar y ejecutar políticas comprensivas deseguridad y todavía muy pocos desestiman de manera categórica el usode la fuerza extrema y el vigilanismo policial como un recurso de controlde la criminalidad dentro de sus territorios.

4. Las agendas complementarias y cruzadas

En correspondencia con lo anterior, podría argumentarse que elpredominante énfasis en la cooperación en seguridad que se observa enla última década entre los países europeos y EE.UU. con respecto alCaribe (lo mismo que para América Latina), en parte se explica por larelativa interdependencia que provocan los fenómenos mencionados entrelos ámbitos donde se generan y donde impactan. Los impulsos de estacooperación están pautados por razones no sólo de cercanía, sino tambiénpor los vínculos económicos e históricos, siendo, como lo es, EE.UU. elsocio comercial más importante para México, el Caribe y Centroaméricacon quienes además este país comparte fronteras terrestres y marítimas.Estos factores delinean parte de la agenda regional.

En el caso particular de EE.UU., este país comparte ciertamente unaagenda de preocupaciones de seguridad con estos países, pero todavíano necesariamente de manera cabal una agenda común de intereses, dadoque en la percepción de gran parte del liderazgo regional, la aplicaciónunilateral de la agenda estadounidense (especialmente en materia demigración, deportaciones, tráfico de drogas) ha resultado ser frecuente-mente perjudicial o cuando menos contraproducente y sobre todoincompleta para muchos países caribeños. Para estos, las cuestionesrelativas a: energía, cambio climático y desastres naturales, HIV/SIDA,migración, desarrollo y pandemias se suman a las cuestiones denarcotráfico, tráfico de ilícitos, deportaciones, crimen organizado yviolencia, como áreas prioritarias de su agenda en seguridad. La

63

afirmación anterior no desconoce sin embargo, cambios importantes deactitud, en favor de un reconocimiento mayor del carácter interde-pendiente de ambas agendas en materia de seguridad, sobre todo en loconcerniente a las migraciones, el tráfico de drogas, armas y personas,el control fronterizo, la lucha contra el crimen organizado. Este cambiode actitud, quizás estimulado por los reclamos de abandono de parte degobiernos de la región a EE.UU. o por la constatación de que más valecontar con un socio fortalecido que con una quinta columna, en ciertamedida se refleja en el reciente Plan Mérida para México, CA y R.D yen el mini Mérida para el Caribe, la Iniciativa de Seguridad para el Caribe(CSI en inglés). En cierta medida ambas iniciativas, la primera generadadurante la administración de J. Bush y la segunda con la administracióndel demócrata Barack Obama, contienen elementos de lo que sería unnuevo tipo de aproximación al ámbito de la cooperación: en primer lugar,la intersección de componentes de ambos tipos de cooperación enseguridad y en fortalecimiento institucional; en segundo lugar, laampliación del marco de incidencia en términos geopolíticos, lo quepodría facilitar la colaboración horizontal entre los receptores y contribuira que la cooperación no se descontextualice y en tercer lugar, la inten-cionalidad de incluir a los participantes bajo la categoría de iguales.Dicho esto, ambas iniciativas adolecen también de importantes desfases,en términos del volumen y los énfasis que en gran medida replican laspolíticas anteriores encauzadas por EE.UU. en la región, especialmenteen la preeminencia de un enfoque realista a la problemática de seguridad.

En contraste con la naturaleza más focalizada de la cooperaciónestadounidense a la región, la cooperación que entiende la Unión Europea(UE) se enmarca en un concepto más amplio de la seguridad humana yla corresponsabilidad. Se reconoce un esfuerzo creciente por acercarsea la región a partir del desarrollo y el fortalecimiento de la gobernabilidaddemocrática. La diversificación de la agenda y de las agencias europeasen lo que respecta al abordaje del narcotráfico por ejemplo, intercalaobjetivos de los dos tipos de cooperación, dándole a ésta un cariz más“equilibrado” como lo categoriza Alain Labrousse, al tratamientopreventivo y de reducción de daños que al solo énfasis en la reducciónde la oferta como se observa en los organismos que rigen las políticaseuropeas de control de drogas y de la criminalidad organizada en el plano

64

internacional son diversos,13 entre ellos, el Mecanismo de Coordinacióny de Cooperación (MCC) en materia de drogas entre la Unión Europea,América Latina y el Caribe estableció que las orientaciones de lacooperación en el ámbito del narcotráfico se enfocarían en: la creacióny fortalecimiento de Unidades de Inteligencia Financiera; el controlde precursores químicos, el control marítimo y fluvial; la prevencióndel consumo; el desarrollo alternativo; el fortalecimiento institucional;en la formación técnica y en la creación de observatorios nacionalesde drogas. Como bien destaca Labrousse, a pesar de las seriaslimitaciones en la implementación de estos objetivos, dada lafragmentación del sistema europeo de control y prevención, los mismosse enmarcaron dentro de una visión que enfatiza de responsabilidadcompartida, un enfoque integral de desarrollo sostenible y concordantecon el derecho internacional.14 Concomitante a esta agenda deseguridad, la Unión Europea encauzaba también su agenda decooperación al desarrollo, financiando proyectos de desarrollo.

La relativa discordancia entre los dos tipos de agendas hacia la regiónen cierta medida también se refleja en la victimización entre los dos tiposde cooperaciones. Pasemos a contrastar rápidamente como se manifiestantambién las dualidades en las agendas de seguridad en la región, partiendode los efectos globalizantes y localizantes mencionados anteriormente.

La agenda explícita: Componentes de esta agenda explícita puedentrazarse hacia finales de los 90, cuando las cuestiones de seguridad en lasubregión todavía no se manifestaban operativamente en el andamiajeinstitucional prevaleciente.15 La reunión celebrada en Bridgetown,

13 Labrousse, Alain, “La cooperación en materia de drogas entre la Unión Europea y AméricaLatina”; http://www.proyectohombre.es/archivos/4.pdf, Labrousse menciona los siguientes: LaComisión Europea, el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo, el Observatorio Europeo paralas Drogas y la Adicción a las Drogas, Europol.

14 Ibíd., p. 9.15 Fue apenas en la Segunda Cumbre de los Jefes de Estado y/o Gobierno de los Estados, Países y

Territorios de la Asociación de Estados del Caribe, celebrada en República Dominicana en abrildel 99 que los países se comprometieron a respaldar los esfuerzos de CARICOM para declararal Mar Caribe “Zona Especial en el contexto del Desarrollo Sostenible”, deplorando sudegradación ecológica y rechazando “el uso continuado de éste para el transporte de desechosnucleares y tóxicos, que de alguna manera puedan contribuir a una mayor degradación del MarCaribe”. En esta cumbre se instruyeron a los ministros de Relaciones Exteriores de las partes a

65

Barbados en 1997 plasmó en su Declaración de Principios varias de laspreocupaciones del liderazgo político regional que mantendrían vigenciaen los años sucesivos, entre ellas, la necesidad de establecer mecanismosde coordinación regional en materia de seguridad. Ese mismo año, lasecretaria general de CARICOM estableció el Secretariat RegionalCoordinating Mechanism for Drug Control y el Caribbean FinancialAction Task Force (CFATF), relevando la lucha anti narcótica como untema de interés común en la región. Fruto de estos acuerdos y encuentroshan surgido algunas instancias operativas conjuntas como la Associationof Caribbean Commissioners of Police (ACCP); la Caribbean CustomsLaw Enforcement Council (CCLEC) para la seguridad fronterizaespecialmente entre países de CARICOM.

El esfuerzo de cooperación intrarregional más importante en materia deseguridad se produjo en el año 2001, cuando los jefes de gobierno deCARICOM, conjuntamente con la Association of Caribbean Commi-ssioners of Police, la universidad de West Indies (UWI), el RegionalSecurity System y las secretarias regionales de CARICOM conformaronel Caribbean Task Force on Crime and Security, redefiniendo la seguridadcomo “Una condición en la cual, dentro de los marcos constitucionales,se garantiza el disfrute de la libertad sin miedo a ser victimizado y en laque el ejercicio de la gobernabilidad por parte de los gobiernos consti-tucionalmente elegidos no es inhibida o irrumpida a través de la actividadcriminal”. En este marco, se definieron las amenazas no tradicionales entérminos políticos, económicos, sociales y medioambientales y se apelóa un acercamiento diferente a sus soluciones, basado en un paradigmacooperativo para determinar las causas de la criminalidad compleja ycomún, y las iniciativas multilaterales a poner en práctica entre lospaíses miembros de CARICOM y el Caribe ampliado.

instrumentar el Acuerdo de Cooperación Regional en Materia de Desastres Naturales y fortalecerla cooperación con la Agencia Caribeña para la Respuesta ante los Desastres Naturales (CDERA)y el Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central(CEPREDENAC). Declaración de Santo Domingo, II Cumbre de los Jefes de Estado y/o Gobiernode los Estados Países y Territorios de la Asociación de Estados del Caribe; http://www.acs-aec.org/Summits/Summit/Spanish/Declaracion_sp.htm.

66

La relevancia de este esfuerzo, plasmado en el Reporte “Crimen ySeguridad” del Grupo de Trabajo de CARICOM, radica no sólo en elhecho de que se formulara una agenda conjunta de preocupaciones paralos países del Caribe anglófono, sino también que se identificaranpropuestas y recomendaciones para encararlas. Estas propuestas colocabanen primer plano la cooperación intra-regional e internacional al reconocerla necesidad de establecer mecanismos de coordinación e implementaciónpara operacionalizar la agenda regional de seguridad, dada la fragmentacióny sobreimposición de agencias en la región, se enfatizó la necesidad deoperacionalizar mecanismos regionales de control y de coacción de la ley.A partir de esta iniciativa y otras que han ido incluyendo a los restantesactores estatales y ocasionalmente sociedades en la subregión, se ha idoconformando una agenda explícita alrededor de la cual se orquesta lacreciente arquitectura institucional/organizativa y se canaliza lacooperación intrarregional y sobretodo internacional. Los componentesde esta agenda son:

• El tráfico ilícito de drogas, en la medida en que potencia laactividad criminal, y problemas sociales asociados que afectansobre todo a segmentos poblacionales vulnerables como losjóvenes.

• El tráfico ilícito de armas, como el principal instrumento deviolencia y potenciador de inseguridad en los países de la región.

• La corrupción como un factor que socava los esfuerzos deenfrentamiento de la criminalidad.

• Las deportaciones, como un catalizador del crimen y la violencia

• La criminalidad común que afecta directamente a las personasy sus propiedades

• Los desastres naturales que vulnerabilizan aún más a lassociedades caribeñas y a los segmentos más desasistidos dentrode ellas (dar cifras Haití, cerca de un millón de desplazados, losdaños se calculan entre 7 y 14 billones) la reconstrucción dePuerto Príncipe se calcula que tomará unos 20 años.

• La pobreza y la desigualdad social que padecen grandessegmentos poblacionales, especialmente en las zonas urbanas.

67

• El terrorismo, considerada un área prioritaria para la partici-pación en la acción contraterrorista multilateral.

Esta agenda refleja un conjunto de problemas intermésticos que requierensin duda de un abordaje comprensivo e integral que involucre a los actoresregionales. Algunos de estos tienen prioridad por encima de otros,básicamente por los costos directos que imponen a los niveles dedesarrollo y a las gobernabilidades nacionales. Entre ellos el auge de lacriminalidad violenta, como lo indica el gráfico anexo.

Fuente: Tomado de Leslie Glaister, “Arms Trafficking in the Caribbean: Lessons fromJamaica” Regional Conference: “Organized Crime in the Caribbean: Best Practices andPossible Reforms” República Dominicana, September 2010. UNODC 2010. ‘UNODCHomicide Statistics: Criminal Justice and Public Health Sources-Trends (2003-2008).<http://www.unodc.org/unodc/en/data-and-analysis/homicide.html>

Varios son los acelerantes de este auge de la criminalidad, entre ellos, laaccesibilidad a armas ligeras por parte de sectores criminales y de lapoblación en general, un fenómeno creciente en todos los países, al puntoque en República Dominicana, cerca del 80% de las muertes que secometen en el país involucran armas de fuego. La cifra es similar para elcaso de Jamaica, un reciente estudio realizado por L. Glaister estableceque 77% de las muertes violentas en ese país en el 2009 están relacionadascon armas de pequeño calibre (9. mm), gran parte de ellas ilegales, en sumayoría (80%) provenientes de Estados Unidos (principalmente delestado de Florida), aunque manufacturadas en otros países, incluyendo

 

0

10

20

30

40

50

60

Mu

rde

r R

ate

, p

er

10

0,0

00

Murder Rates Across the Caribbean, 2004

68

16 Anthony Harriott, “Controlling Violent Crime: Models and Policy Options”, Jamaica: The GraceKennedy Foundation, 2009, p. 16.

Brasil. La transferencia irresponsable de armas constituye por tanto unaspecto crucial de la cooperación internacional. Adicionalmente, laconformación, diversificación y transformación de redes y gruposcriminales constituye otro catalizador de este auge de la violencia criminalen el Caribe. En Jamaica las autoridades estiman que existen alrededorde 268 grupos criminales activos, no todas estas entidades tienen el mismoestatus organizativo, la capacidad de incidencia y de articulación al mundocriminal, algunos investigadores consideran que aproximadamente 20de estos grupos tienen realmente una proyección exclusivamenteempresarial y transnacional y están articulados directamente al crimenorganizado, mientras el resto incluyen pandillas juveniles, bandascallejeras y comunitarias.16

Los canales que los gobiernos utilizan para “ponerse al día” y reiterarsus compromisos de trabajo conjunto alrededor de esta agenda explícitavarían desde cumbres, como la más recientemente realizada en RepúblicaDominicana en el 2007, entre jefes de Estados de CARICOM, de Haití,de República Dominicana y Colombia sobre cooperación en droga yseguridad en el Caribe. Los otros canales son los tratados bilaterales ymultilaterales y como puede verse en el cuadro anexo, parece haber unafetichización alrededor de esta tendencia a establecer tratados y firmarconvenios, de los cuales pocos llegan a realizarse plenamente.

Acuerdos Bilaterales y Multilatelares y Coordinación conInstancias de Control y Coacción Internacionales entre los Países

del Caribe y con la Comunidad Internacional

Países

Jamaica

Tratados Bilaterales

Con Argentina: Acuerdo sobretráfico de estupefacientes, Ley24.503, 1995-06-14.

Con Canadá: Tratado sobreasistencia judicial mutua en

Tratados Multilaterales y Acuerdos conOrganismos Transnacionales de Controly Coacción de la Ley

-Plan del Commonwealth para la Entregade Delincuentes Fugitivos (Plan deLondres), de 1966.

-Convenio para la Represión delApoderamiento ilícito de Aeronaves, de1970.

69

- Convenio de las Naciones Unidas sobreSustancias Sicotrópicas, de 1971.

- Convención Internacional contra laToma de Rehenes, de 1979.

- Sistema de Asistencia Recíproca enAsuntos Penales dentro del Common-wealth (Sistema de Harare), de 1986.

- Convención de las Naciones Unidascontra el Tráfico Ilícito de Estupe-facientes y Sustancias Sicotrópicas,1988.

- Tratado Modelo de Asistencia Recíprocaen Asuntos Penales (Adoptado por laAsamblea General como resolución 45/117 de acuerdo a la recomendación delOctavo Congreso sobre la Prevencióndel Delito y Tratamiento del Delincuentede 14 de diciembre de 1990).

- Convención Interamericana sobre Asis-tencia Mutua en Materia Penal, de 1992.

- Convención Interamericana contra laCorrupción, de 29 de junio de 1996.

- Convenio Internacional para la Repre-sión de la Financiación del Terrorismo,de 1999.

- Convención de las Naciones Unidascontra la Delincuencia OrganizadaTransnacional, de 2000 -Protocolo paraPrevenir, Reprimir y Sancionar la Tratade Personas, Especialmente Mujeres yNiños, que Complementa la Convenciónde Naciones Unidas contra la Delin-cuencia Organizada Transnacional, de2000.

- Protocolo contra el Tráfico Ilícito deMigrantes por Tierra, Mar y Aire, queComplementa la Convención de lasNaciones Unidas Contra la DelincuenciaOrganizada Transnacional, de 2000.

materia penal; Acuerdo sobrePrevención, Control, Fiscali-zación y Represión delConsumo Indebido y TráficoIlícito de Estupefacientes ySustancias Psicotrópicas y susPrecursores y ProductosQuímicos Específicos.

Con Costa Rica: Acuerdo paracombatir el narcotráfico y lafarmacodependencia, Ley Nº8216 del 08 de marzo de 2002

Con Chile: Acuerdo sobrePrevención, Control, Fiscali-zación y Represión delConsumo Indebido y TráficoIlícito de Estupefacientes ySustancias Psicotrópicas y susPrecursores y ProductosQuímicos Específicos.

Con Estados Unidos: Tratadosobre Extradición entre elGobierno de Jamaica y elGobierno de los EstadosUnidos de América.

70

- Protocolo contra la Fabricación y elTráfico Ilícitos de Armas de Fuego,sus Piezas y Componentes yMuniciones, que Complementa laConvención de las Naciones Unidascontra la Delincuencia OrganizadaTransnacional, de 2001.

- Convención de las Naciones Unidascontra la Corrupción, de 09 dediciembre de 2003.

- Plan del Commonwealth para laEntrega de Delincuentes Fugitivos(Plan de Londres, 1966).

- Convenio para la Represión delApoderamiento ilícito de Aeronaves,de 1970.

- Convenio de las Naciones Unidassobre Sustancias Sicotrópicas, de1971.

- Convención Internacional contra laToma de Rehenes, de 1979.

- Sistema de Asistencia Recíproca enAsuntos Penales dentro del Com-monwealth (Sistema de Harare), de1986.

- Convención de las Naciones Unidascontra el Tráfico Ilícito de Estu-pefacientes y Sustancias Sico-trópicas, de 1988.

- Tratado Modelo de AsistenciaRecíproca en Asuntos Penales(Adoptado por la Asamblea General

Bahamas

Dominica

Trinidady Tobago

Con Canadá: Tratado deAsistencia Judicial Recíproca enasuntos penales (Nassau, 13 demarzo de 1990).

Con Estados Unidos: Tratado deAsistencia Judicial Recíproca enAsuntos Penales 1987); Extra-dición (1990).

Con Canadá: Tratado enAsistencia Judicial Mutua enmateria penal; Acuerdo sobre lacesión de propiedades o debienes confiscados y fondosequivalentes.

Con Estados Unidos: Tratado deAsistencia Judicial Mutua enmateria penal; Tratado deExtradición.

71

como resolución 45/117 de acuerdo a larecomendación del Octavo Congreso sobrela Prevención del Delito y Tratamiento delDelincuente de 14 de diciembre de 1990).

- Convención Interamericana sobre Asisten-cia Mutua en Materia Penal, de 1992.

- Convención Interamericana contra laCorrupción, de 29 de junio de 1996

- Convención Interamericana contra laFabricación y el Tráfico Ilícitos de Armasde Fuego, Municiones, Explosivos y OtrosMateriales Relacionados, de 14 denoviembre de 1997.

- Convención de las Naciones Unidas contrala Delincuencia Organizada Transnacional,de 2000.

- Protocolo para Prevenir, Reprimir y San-cionar la Trata de Personas, EspecialmenteMujeres y Niños, que Complementa la Con-vención de Naciones Unidas contra la Delin-cuencia Organizada Transnacional, de 2000.

- Protocolo contra el Tráfico Ilícito deMigrantes por Tierra, Mar y Aire, queComplementa la Convención de lasNaciones Unidas Contra la DelincuenciaOrganizada Transnacional, de 2000.

- Convención Interamericana contra elTerrorismo, de 03 de junio de 2002.

- Convención de las Naciones Unidas contrala Corrupción, de 09 de diciembre de 2003

- Tratado sobre Orden de Captura delCARICOM, 2008.

CBSI (Iniciativa de Seguridad de laCuenca del Caribe) Acuerdo paísesCARICOM - EE.UU. - R.D.

Reducción tráfico de drogas, personas yarmas; desarticulación de organizacionescriminales; Impactos en la seguridad públicay nacional; Lucha contra el terrorismo ydelincuencia organizada; Promoción dejusticia social en la Región del Caribe.

Con Colombia: COMBI-FRONT (CombinaciónFronteriza). Sobre seguri-dad fronteriza e intercambiode información DNCD,MIFA, PN, DNI; sobreIntercambio de informacióne inteligencia sobre Narco-tráfico, Crimen Transna-cional y Terrorismo, lavado

RepúblicaDomini-cana

72

Acuerdo Regional con el Gran Caribe(TROIKA) México, Colombia, Rep.Dominicana: Intercambio de Infor-mación, capacitación y Prevención contraDrogas y Sustancias Psicotrópicas, Sus-tancias y Precursores Químicos, Lavadode Activos provenientes del Narcotráfico.

Acuerdos con Organismos interna-cionales y transnacionales

• Acuerdo con policías Centroamericanay Mexicana para el enfrentamiento dela delincuencia transnacional.

• Acuerdo con el Department of JusticeDrug Enforcement Administration

• Joint Interagency Task Force (JITES)

• POLICE (Policías Federal Belga)

• Fuerza Aérea de Colombia

• US. Custom and Border Protection

• Policía de Colombia

• Policía Holandesa

• Armada Nacional de la República deColombia

• Real Policía Montada de Canadá

• United States Southern Command

• Policía Federal Alemana deInvestigación Criminal

• Policía de Quebec

• Oficina Nacional Antidrogas (ONA),Ministerio Venezolano de Poder Popular

de Activos y transacciones fi-nancieras del Narcoterrorismo;Capacitación y entrenamiento.

Con Venezuela: Intercambio deinformación e inteligenciasobre Narcotráfico, CrimenTransnacional y lavado deActivos; Intercambio de expe-riencias en materia de pre-vención sobre el uso de drogas.

Con la Federación Rusa:Intercambio de Información,Capacitación, Prevencióncontra las Drogas Narcóticas ySustancias Psicotrópicas,Precursores Químicos y Lavadode Activos provenientes delNarcotráfico.

Con África Occidental:Acuerdos Interinstitucionalescon las Agencias Antidrogas deTogo, Ghana, Cabo Verde,Guinea Bissau, Sierra Leona yGambia; Intercambio de infor-mación e inteligencia sobreNarcotráfico, Crimen Trans-nacional y Terrorismo.

Fuente: Elaboración de la autora, a partir de diversas fuentes.

73

La Agenda Subrepticia: Lo analizado hasta aquí da cuenta de unapreocupación auténtica de los gobiernos en torno a la crecienteinseguridad que se experimenta en la región y que desafía lasposibilidades de establecer una gobernabilidad regional legítima ydemocrática.

¿Qué pasa cuando los gobiernos incumplen los compromisos asumidoso se evidencian incapacitados para ejercer sus obligaciones en ladistribución de responsabilidades? La respuesta a esta pregunta radicaen el hecho de que estos desafíos que conforman las agendas debatidasen los foros regionales están lejos de ser los únicos o más relevantesproblemas que encaran las sociedades caribeñas, de hecho, podría decirseque ellos son la fenomenología de problemas más profundos que tienensus raíces en los ámbitos locales/nacionales. Estos problemas constituyenlo que aquí denomino la agenda subrepticia intra-estatal, y es la resoluciónde los componentes de esta agenda lo que determina las posibilidades dealcanzar una cooperación regional funcional y viable en el ámbito de laseguridad humana. Dicho en otros términos, la formulación de estrategiaspolíticas comunes a las amenazas a la seguridad y la gobernabilidadregional descansan en el entendimiento de lo que en un momento RaúlBenítez Manaut conceptualizo como los niveles de la seguridad, esteconstructo enfatiza en la necesidad de partir del conocimiento de losorígenes y el entendimiento de la naturaleza de las amenazasintermésticas, subregionales, regionales y hemisféricas para a partir deallí formular propuestas viables.17

La agenda subrepticia

Relacionados a la gobernabilidad democrática

• Culturas violentas

• Procesos de adaptación societales y estatales.

Relacionados al narcotráfico:

• Estadotropismo

17 Benítez-Manaut, Raúl, “La Cooperación Hemisférica: de México a Puerto Príncipe” en Tulchin,Joseph S. Raúl Benítez Manaut y Rut Diamint (eds.) El Rompecabezas, Conformando laSeguridad Hemisférica en el Siglo XXI. Buenos Aires: Prometeo, 2006, p. 136.

74

• Impunidad

• Corrupción

Relacionadas con la delincuencia organizada:

• Sistemas de control y justicia ineficientes y cooptados

• El Estado desorganizado, incapacidad de coordinarse inter-sectorialmente

• El Estado ausente abre nichos y fomenta una estructura criminalde oportunidades

• Espacios ingobernados o con gobernabilidades alternativasamenazan la integridad y legitimidad del Estado.

Relacionadas a los Desastres Naturales:

• Descuido de áreas de riesgo donde se sitúan poblaciones vulnerables

• Irresponsabilidad del Estado y del sector privado en el tratamientode los recursos naturales, explotación desregulada de los recursos

• Turismo depredador

Relacionadas a las deportaciones:

• Incompetencia e incapacidad de incorporar a sectores repatriados,ostracismo

• Salidas exclusivamente punitivas, ausencia de mecanismos alter-nativos de integración

• Problemas sociales estructurales

Un primer aspecto que sobresale de este prontuario de problemas es sudimensión multiagencial. No cabe dudas que el Estado, como instanciareguladora y coercitiva y más allá de esta dimensión institucional, comogenerador de relaciones sociales y políticas, es un actor altamenterelevante en el despliegue de esta agenda, pero no es el único deter-minante. Al respecto, sostengo que en las democracias emergentes

75

caribeñas, el Estado ha sido un actor (pasivo) tan determinante como losactores no estatales (proactivos) en la producción de gobernabilidadesalternativas y en la generación de esferas de autoridad multiagenciales.Esta condición se genera especialmente en escenarios de precariainstitucionalidad y en localidades donde la incidencia de la agencia estatales negligente o compite con otros actores en la conformación de normas,en el reordenamiento del espacio social, en la administración de laviolencia y la conflictividad y en la provisión de servicios (informales) alos ciudadanos. En estos espacios se abren oportunidades favorables parala influencia de agentes y agencias ilícitos y criminales capaces de captarlegitimidades y de generar procesos de adaptación social conconsecuencias generalmente negativas para la seguridad y la convivenciade estas poblaciones. En estos espacios se dimensiona una subcultura dela violencia (Harriott, 2009) que se expresa en intolerancia a las visionesalternativas, respuestas violentas de tipo informal e implícita (racial, degénero y transgeneracional) interactiva, explícita e institucionalizada(abuso policial).

Por tanto, una cuestión crucial en el abordaje de la crisis de go-bernabilidad democrática en estas sociedades es entender como seconforman, interactúan y se legitiman estas autoridades concurrentesen ámbitos de extrema vulnerabilidad, informalidad y distanciamientoestatal.

Una segunda cuestión subyacente a esta agenda subrepticia tiene quever con la creciente simbiosis entre sectores criminales privados ydesregulados públicos, que informan y redefinen los sistemasinstitucionales (estatales). Esto lo he definido en otro momento comoestadotropismo18 y con ello me refiero a un fenómeno más perniciosoque la corrupción en sus manifestaciones conocidas, en la medida enque involucra el uso instrumental de la violencia. Un indicador de estefenómeno lo refleja la desconfianza expresa de los ciudadanos en loscuerpos policiales, de acuerdo con el Latinobarómetro 2010, 44% de losdominicanos consideraron la corrupción policial como un problema que

18 Lilian Bobea, “Vicios Privados, ¿Beneficio Público?: Crimen Organizado en el Caribe” en HansMathieu y Catalina Nino G. (eds.), Seguridad Regional en América Latina y el Caribe, Anuario2010. Bogota: Friedrich Ebert Stiftung, 2010, pp. 395-415.

76

el Estado debería resolver, en comparación con el 31% de latinoame-ricanos que opinó lo mismo. Similarmente, 14% de esta poblacióntambién consideró que la policía no trata a todos por igual, encomparación con el promedio de 27% para América Latina. En Jamaica,70% consideró que la corrupción policial era un problema grave; 24%de los que declararon no reportar crímenes a la policía adujeron que a lapolicía no le importaba (14%), que temían represalias por la denuncia(13%).19 Al estadotropismo contribuye la reiteración de una cultura deimpunidad que incrementa la incredulidad ciudadana en estos sistemasde seguridad y justicia y refuerza la desconfianza en la efectividad delas instituciones, otorgando legitimación moral a los mecanismos deautorregulación como el vigilantismo, por ello no es de extrañar que29% de la población dominicana considerara adecuado tomar la justiciapor sus propias manos, 40% consideró apropiado portar armas y 30%acordara con la solución de matar a un delincuente capturado infraganti.20

Por lo tanto, es fundamental entender: ¿cuáles son los factoresinstitucionales, culturales y situacionales que facilitan la adaptación alestadotropismo y con cuáles recursos, si acaso, cuenta el sistema estatalpara contrarrestarlo?

La mayoría de los gobiernos no quieren admitir la existencia delestadotropismo porque ello debilita aun más su imagen y eventualmentelos hace sujeto del escrutinio externo. Pero lo cierto es que el fenómenode la criminalidad organizada ha complejizado las posibilidades de losgobiernos de intervenir exitosamente. En muchos lugares, ni aun laviolencia es ya un indicador confiable del nivel de penetración de lacriminalidad organizada, sobre todo cuando esta ha logrado penetrar ycontrolar territorios bajo su dominio o donde operan. En última instanciaestos fenómenos expresan procesos de adaptación negativa que sesustentan en una racionalidad de beneficios dispersos entre interesespúblicos y privados, en una alta tolerancia hacia comportamientosanómicos y actividades ilícitas, en el involucramiento de sectores dentrodel Estado como organizadores del crimen y en el distanciamiento entre

19 Wortley, Scot et al,“The Jamaican National Crime Victimization Survey” Report prepared forthe Ministry of National Security, Government of Jamaica. Toronto: Centre of Criminology,University of Toronto.

20 Latinobarómetro, 2010. Http://www.latinobarometro.org.

77

la norma social y la ley formal.21 Consecuentemente, la pregunta relevantea estudiar y responder es, ¿en qué medida sería factible generar formasde cooptación positiva, capaces de aprovechar el liderazgo, la relativalegitimidad y la capacidad de incidencia que generan los actoresanómicos y ciertas prácticas consideradas ilícitas para a partir de allírestituir una relación vinculante entre el Estado y sus aparatos, losgobiernos locales y la ciudadanía?

Un tercer aspecto que condiciona la resolución de los contenidos de estaagenda subrepticia en adición a los serios problemas institucionalesmencionados, tiene que ver con las limitaciones que muestran las agenciaspolíticas formales e informales en estas sociedades para generarconsensos entre stakeholders y entre la población identificada comoprincipal objeto de las políticas: las comunidades social y econó-micamente más vulnerables y marginadas y dentro de éstas, los sectoresinformalizados radicados en las áreas metropolitanas del país. En lamayoría de los casos, los estados caribeños no llegan a garantizar elbienestar de grandes sectores de la población lo cual incentiva el augede la violencia y la conflictividad social.

En cuarto lugar, estas tendencias dificultan el diseño y la implementaciónde políticas y estrategias de seguridad consensuadas internamente. Lalimitada comprensión y apropiación de estas políticas cuando tienen lugar,las convierte con frecuencia en políticas escleróticas que hace que muchosgobiernos que en principio estarían convencidos y dispuestos aimplementar modelos alternativos, como ha sucedido en Jamaica,Trinidad y Tobago, República Dominicana, o de hecho en países deCentroamérica, terminen revirtiendo o sucumbiendo o ante patronespunitivos y contraproducentes de control de la criminalidad. Estefenómeno ha sido identificado por Naciones Unidas en su Informe deDesarrollo Humano 2010 como un “endurecimiento de las políticas decontrol” para describir la tendencia a criminalizar todo tipo decomportamiento anómico, focalizar y militarizar las respuestas.22

21 Algunos estudios se refieren a este fenómeno, entre ellos cabe citar, Harriott, Anthony, “Bendingthe Trend Line, Challenge of Controlling Violence in Jamaica and the High Violence Societiesof the Caribbean”. Jamaica: Arawak Monograph Series, 2008. También, Levy, Horace, KillingStreets and Community Revival.

22 Naciones Unidas, Abrir espacios para la seguridad ciudadana y el desarrollo humano. Informesobre Desarrollo Humano para América Central IDHAC, 2009-2010.

78

Lo analizado hasta aquí son factores que condicionan seriamente laefectividad de la cooperación en seguridad. Es decir, cuanto másdesorganizado se evidencia el Estado para diseñar y ejecutar políticaspreventivas, coaccionar la ley y fortalecer el estado de derecho, tantomás importante es conjugar las dos agendas (la explícita y la subrepticia)para que la cooperación al desarrollo y en seguridad pueda ser efectiva.Ante todo, deben resolverse las agendas subrepticias. Para que estosuceda, se requiere que tanto los gobiernos como las sociedades caribeñasdesarrollen capacidades y voluntades institucionales, organizativas,actitudinales, técnicas, burocráticas y vinculantes. Estos procesos no sedan en el vacío, los efectos globalizantes y localizantes redefinen tantolas dinámicas y formatos de la criminalidad violenta como las respuestaspolíticas que se generan alrededor de estas. Así, el carácter conmodificado,empresarial, transnacional y estadotropico de la criminalidad organizadaque la hace por un lado más perniciosa en términos de su capacidad depenetrar, dimensionar y modificar culturas institucionales y estructurassociales y por otro lado más resilente a las políticas de contención yenfrentamiento supone un reto de gran envergadura para estas sociedadesque por su naturaleza misma terminan acentuando su insularidad.

Por otro lado, si hubiese que resaltar una razón en particular del por quéla cooperación-coordinación inter-regional en seguridad es vital para laCooperación al desarrollo, a la seguridad interna y a la gobernabilidaden el Caribe, esta sería por los efectos imprevistos que en los ámbitosnacionales provocan las políticas internacionales de seguridad aplicadas.Ejemplo de ello son los impactos que las medidas de reforzamientofronterizo entre EE.UU. y México han generado en el resurgimiento delcorredor CA en el tráfico de drogas y personas. O los efectos que lalucha contra las drogas y su limitado enfoque punitivo en la oferta pudieseestar provocando en el incremento de la violencia criminal y de las redesde narcotráfico en México o, aún mas contraproducente, en ladiversificación de las fuentes y los productos ilícitos que llegan almercado estadounidense y europeo desde CA, Sudamérica y el Caribe.23

23 Al respecto, Peter Reuter destaca que tanto México como Colombia aportan dos tercios de lasimportaciones de heroína a EE.UU. mientras México se ha convertido en la principal fuente deabastecimiento de marihuana y metanfetamina a ese mercado. Ver. Peter Reuter, “The Limits ofDrug Control”.

79

Lo mismo podría decirse para el caso de las deportaciones y sus impactosen los pequeños estados caribeños. Ciertamente estos dislocamientos nosólo se refieren a las políticas implementadas por EE.UU. tambiénresultan de políticas implementadas intrarregionalmente, un ejemploreciente al caso es la emergencia del conflicto Colombia-Ecuador por lapolítica de erradicación de droga aplicada por el primer país en la zonafronteriza con el segundo, provocando una tensa situación internacionalque involucró a terceros países. La resolución de ambos fenómenos caesin duda en el ámbito de la cooperación inter-regional y su no resoluciónsin duda afecta cualquier impacto esperado que la cooperación enseguridad, democracia y estabilidad de Estados Unidos y Europa puedatener en estos países. Cómo será posible modificar los patrones decriminalidad en Jamaica, República Dominicana, Haití si no se asumeuna posición responsable respecto las masivas deportaciones decriminales, al control del tráfico de armas en el caso de los primeros y ala consistente ayuda financiera en el caso del último.

5. Los límites y posibilidades de la cooperación en seguridad: lascapacidades institucionales

Los procesos de descolonización que tuvieron lugar hasta mediados delsiglo veinte en una buena parte del Caribe, trasladaron a las nuevasconfiguraciones estatales parte de las estructuras formales de gobiernoy del andamiaje institucional de aquellas democracias de las cuales seindependizaban, pero como bien afirma A. Harriott (2009), ello nogarantizó la plena introyección del ethos democrático en la vida políticade estas sociedades.24 En otras partes de la región, los procesos demodernización estatal y societal estuvieron también con frecuenciadistanciados de ese ethos democrático que viabilizaría la conformaciónde ciudadanías plenas, capaces de sustentar una institucionalidadverdaderamente funcional y sobretodo inclusiva y representativa. Porotro lado, si bien es cierto que estos países caribeños no experimentarongobiernos militares como los que vivieron otras regiones latino-americanas, ello no evitó sin embargo que estas sociedades sufrieran el

24 Anthony Harriott, "Police Transformation and International Cooperation -the JamaicanExperience" en Niels Uildriks ed., Policing Insecurity, Police Reform, Security,and HumanRights in Latin America. New York: Lexington Books, 2009, p. 126.

80

enorme influjo de la presencia militar en el ejercicio delegado del podery en la militarización de los espacios sociales; por el contrario, la ausenciade una ruptura con el pasado militar encarnado en los regímenes militareslatinoamericanos, se tradujo más bien en el caso del Caribe en unacontinuidad y en un reciclaje de las elites militares y burocráticas, pormedio de arreglos informales con las elites políticas que lograroncatapultarse y mantenerse en el poder. Entre otras cosas, podría decirseque estos procesos han marcado la trayectoria institucional de estasinstancias de control y prevención de la seguridad. En casi todos losEstados caribeños, las policías, los ejércitos y los sistemas de justiciaexhiben profundas deficiencias en el desempeño de sus funciones, loque se refleja en la pírrica confianza que los ciudadanos le confieren aestas instituciones en cuanto a sus niveles de eficacia y su integridadcomo servidores públicos y a su incapacidad de responder ante los nuevosy crecientes retos de inseguridad que estas sociedades afrontan. Estasentidades no sólo han mostrado una enorme reticencia al cambio, tambiénexhiben una marcada proclividad a auto reformarse. Gracias a la presiónsocial interna y a la proveniente de la comunidad internacional, lacooperación externa ha pasado gradualmente a jugar un papel importanteen los procesos de reestructuración de estos aparatos. La intensidad deesta ayuda varía dependiendo de las vinculaciones del país con los ámbitosinternacionales. Pasemos rápidamente a revisar algunos ejemplos:

La cooperación internacional ha tenido impactos tangibles en algunospaíses. En Jamaica, por ejemplo, A. Harriott (2009) documenta elproceso por el cual la modernización del ejercicio y la institución policialen ese país ha sido tremendamente influida por la cooperacióninternacional a través de la conceptualización, financiamiento,operacionalización y administración de programas específicos tiposemilleros (Operación Kingfish y Grand’s Pen) que han servido para“aprender haciendo” y en última instancia validar practicas mejoradasen el ejercicio policial, contribuyendo eventualmente a mejorar la imageny la relación de la Constabulary Jamaican Forces (CJF) con la sociedadjamaiquina.25 Kingfish comenzó a implementarse, no sin controversias,

25 De acuerdo con Harriott, la inclusión de oficiales de alto nivel británicos en las filas policialesjamaiquinas se hizo más prominente desde mediados de los 90.

81

en el 2004 como parte de una iniciativa contra narcótica precedente (2001)de carácter multilateral que involucró a Jamaica junto a Estados Unidos,Gran Bretaña, Canadá y a varios Estados sudamericanos. En su procesode institucionalización, y de continua asesoría externa, Kingfish ha pasadoa constituirse en una especie de punta de lanza de la coordinaciónintersectorial, siendo un elemento vinculante entre instancias operativasde las fuerzas de seguridad como la Jamaican Costabulary Force (JCF)y sus componentes, la División de Crimen Organizado (Organized CrimeInvestigation Division), el Grupo de Trabajo Contra narcóticos yCriminalidad Compleja (Counter Narcotics and Major Crimes Task Forcey el Grupo de Trabajo Anti-gangas (Conther Gang Task Force) y la armadade la Jamaican Defense Force (JDF). Progresivamente ha ido ampliandosu enfoque de profilaxis a intervenciones preventivas así como su campode operaciones al enfrentamiento de bandas y redes criminales y controldel tráfico de armas (Leslie, 2010).26 Fondos de la Comisión Europeatambién han financiado campanas de incautación y recuperación dearmamento ilícito en posesión de civiles. Similarmente, el Departamentode Estado de los Estados Unidos parece trabajar conjuntamente con elBorder Control Strategy de la JCF en el flujo de armas ilícitas desde esepaís a la isla.27

Como bien destaca el informe preparado por G. Leslie para el SmallArms Survey, tanto la Comisión Europea, como la Agencia Internacionalpara el Desarrollo, de los Estados Unidos (USAID), la AgenciaCanadiense Internacional para el Desarrollo y la UK Department forInternational Development (DFID), UNICEF, Naciones Unidas sondonantes claves y co-responsables junto al gobierno jamaiquino deprogramas orientados a enfrentar la violencia criminal, la problemáticade las bandas criminales, la delincuencia juvenil. Parte de estacooperación en seguridad se complementa con la cooperación endesarrollo para la inversión social, que ofrecen organismosinternacionales y regionales como el Banco Interamericano de Desarrolloy el Banco de Desarrollo del Caribe (CDB).

26 Ver Leslie, Glaister “Confronting The Don: The Political Economy of Gang Violence in Jamaica”Geneva: Small Arms Survey (Occasional Paper No. 26), 2010, p. 50.

27 Ver Luz i Alvarez, Daniel, The Impact of Small Arms on Children and Adolescents in CentralAmerica and the Caribbean: A Case Study of El Salvador, Guatemala, Jamaica and Trinidadand Tobago. Panamá: UNICEF, 2007.

82

En República Dominicana: este tipo de cooperación ha sido tambiénrelevante en diferentes momentos, con diversos impactos. Por variosaños Estados Unidos a través de su agencia para el desarrollo, USAID,financió proyectos de formación y asesoramiento a la Policía Nacionaldominicana, a través de su programa ICITAP. Aunque el programa cesóde funcionar hace varios años, ese país todavía asiste con un fondo deaproximadamente 300,000 dólares destinados a fortalecer la instituciónpolicial en las áreas de planeamiento, entrenamiento, comunicación ycontrol interno. El fortalecimiento del sector de la justicia también hasido un área de enfoque de la cooperación estadounidense desde finalesde los 90 y actualmente se financian pequeños proyectos en el área dejóvenes en riesgo con un portafolio de unos 600.000 dólares. Lacooperación española también ha promovido proyectos de fortalecimientoinstitucional de la policía y del sistema de justicia. El gobierno francésha apoyado en las áreas de inteligencia criminal e investigación.

En el ámbito de la cooperación Sur-Sur, se han ido abriendo ventanas deoportunidades para articular iniciativas locales con regionales. Así,República Dominicana forma parte de un reciente convenio entre policíasde Centroamérica y México para desarrollar un plan conjunto de acción2011-2013, contra la delincuencia organizada transnacional.28

Otras innovaciones en materia de políticas de control del crimenorganizado se observan en países que componen la comunidad económicadel Caribe (CARICOM), estos acercamientos se orientan más a impactarla narco empresa, sus procedimientos, fuentes de financiamiento, enlacesy mecanismos que instrumentalizan la criminalidad. Esta reorientaciónse coloca ciertamente más en la dirección de un tratamiento más integralde la criminalidad pero supone un compromiso mayor de sectorespolíticos, económicos, financieros privados y del sector público paraque su concreción sea efectiva. Entre algunos sectores de especialistas yestudiosos insisten en la necesidad de que las políticas enfoquen más enlos procesos que en los problemas, en las dinámicas de los mercadosque en los actores. En algunos países del Caribe Inglés se experimenta

28 El Universal, “México y Centroamérica Pactan Plan Anticrimen” 26/9/2010, accesado 1/25/2010; http://www.eluniversal.com.mx/notas/726247.html.

83

ahora con esas coordenadas, enfatizando más en las causas que en lossíntomas, por ejemplo, socavando las fuentes de sostenimiento de lacriminalidad organizada, sus nexos políticos y sociales. Ello supone uncamino sin dudas más largo e indirecto pero probablemente másfructífero.

6. Posibilidades de la cooperación: hacia una agenda realista einclusiva

De la misma manera que la criminalidad organizada y desorganizadahan ido pautando los límites de las agendas de la cooperación regionalen seguridad en esa misma medida en años recientes se ha perfilado laparticipación de actores claves, tradicionalmente excluidos, en losprocesos de definición y puesta en marcha de esas nuevas agendas. Unejemplo concreto es la iniciativa llevada a cabo en Antigua y Barbuda enoctubre del 2008, por organizaciones de la sociedad civil y representantesde varios de los gobiernos miembros de CARICOM, con el fin deestablecer parámetros para la regulación del tráfico y transferencia dearmas pequeñas hacia la región.29 La convocatoria para discutir el impactode la violencia armada y de la transferencia irresponsable de armas en eldesarrollo y la paz regional y a la vez examinar las posibilidades de quegobiernos y sociedades desarrollen mecanismos regulatorios ypreventivos, produjo una propuesta de tratado de comercialización dearmas. En esa conferencia, si bien se reafirmaron principios clásicosdentro del sistema inter-estatal como la autodefensa y soberanía de losestados, también sobresalieron como parámetros de acción el compromisoque deberían asumir los gobiernos y las sociedades en favor de losderechos humanos, de la transparencia y la gobernabilidad democrática,de la intolerancia a la corrupción y las malas prácticas de ejercicio delpoder, en favor del desarrollo sostenible y el control del acceso públicoa las armas. La propuesta de la conferencia al liderazgo de CARICOMenfatizó en el reforzamiento de los estándares de importación de armasligeras por los países miembros, la eliminación de armas residuales, laconstrucción de capacidades en esta área por medio de la colaboración

29 El documento síntesis de la conferencia se titula: Caribbean Perspective: Sustainable Developmentand the Arms Trade Treaty (ATT).

84

interregional, el establecimiento de un acuerdo efectivo sobre el comerciode armas que establezca mecanismos de regulación y monitoreo de lasarmas transferidas, que promueva la seguridad humana y el desarrollo,disposición definitiva y por el cual promueva la no proliferación, laintegridad del uso de esas armas, el establecimiento de sanciones por eluso indebido de las armas transferidas.

Otras experiencias ofrecen paradigmas válidos para ser reforzados porla cooperación internacional y regional. Quizás uno de los más relevantes,en la medida en que conjuga la cooperación internacional para eldesarrollo con la cooperación en seguridad y trabaja con los actoresdirectamente afectados, a partir de los factores inherentes a la agendasubrepticia es el proyecto que desarrolla la ONG brasileña Viva Rio enel centro histórico de Puerto Príncipe, Bel Air. El proyecto “Honourand Respect for Bel Air” se inicio a finales del 2006, con el objetivo deintegrar la seguridad y el desarrollo local en el contexto de las operacionesde paz desplegadas por la MINUSTAH.30 Con un énfasis en la ingenieríasocial, promueve la transformación e integración social a través deintervenciones puntuales multisectoriales. Los problemas identificadoscomo prioritarios como la escasez de agua potable, la recolección dedesechos, la inseguridad pública, el involucramiento de jóvenes en laviolencia armada en condición de soldados, la fragilidad social y ladebilidad institucional exacerbada por la violencia, y la vulnerabilidadante los desastres naturales se conjugaron con una serie de objetivosfocalizados en el área de la seguridad ciudadana y la estabilización dezonas urbana. El proyecto se enfoca en la estabilización por medio de laintegración social, asumiendo que en ambientes de alta volatilidad social,económica y medioambiental la violencia predatoria tiende a producirdesarticulación y desintegración social, pero al mismo tiempo reconoceque las comunidades son al fin y al cabo entidades resilentes capaces derearticularse por sí mismas, por lo que se hace necesario encontrar loscatalizadores que promuevan y reenfocan la seguridad y el desarrollo enfavor de una mayor integración social. En este sentido, el proyecto trabajo

30 Http://www.comunidadesegura.org/files/Bel_Air_report_20081.pdf.

85

directamente con las fuerzas militares de la MINUSTAH en la producciónde material visual, didáctico y experimental para el entrenamiento de lasfuerzas regulares de control y la creación de una policía comunitaria.31

De acuerdo con los reportes de victimización producidos por Viva Rio,los años posteriores a la crisis de violencia del 2004 al 2005, muestranuna reducción considerable de víctimas, lo mismo que una participaciónmoderada en las protestas de abril del 2008, en contraste con otras áreasde Puerto Príncipe, afectadas por la violencia armada y por actoresarmados desregulados. La combinación de medidas orientadas acoaccionar la ley, por medio de la asistencia a la policía haitiana en eldesarrollo de programas de control de armas ligeras, concomitantementecon la promoción de incentivos a través de campañas como “zonas libresde violencia” y la conformación de pactos a este propósito, han impactadoconsiderablemente en la reducción de la violencia armada en las zonasde intervención de Viva Rio. A través del proyecto de Bel Air lacooperación internacional, Oxfan, Care, Unicef, MINUSTAH, LaCommission Nationale de Désarmement, Démobilisation et Réinsertionla policía canadiense y española participan in situ e interactúan con lacomunidad a través de campanas e iniciativas de desarrollo, promocióncultural, acuerdos de paz entre grupos violentos, las comunidades y lapolicía. Para una sociedad abatida por la miseria, la desigualdad social,la obliteración de la comunidad internacional, los desastres naturales ylas pandemias, iniciativas como esta contribuyen a reposicionarlo en elcentro de la cooperación regional.

Estas experiencias representan un salvoconducto para la cooperación enseguridad vinculada al desarrollo de las sociedades caribeñas. Sinembargo, las posibilidades de llegar a convertirse en paradigmas viablessigue remitiéndose al fin y al cabo a la capacidad de introspección en elentendimiento de las realidades nacionales y subregionales y deproyección de respuestas no ortodoxas que impulsen transformacionesen los ámbitos estatales y societales en términos culturales, ins-titucionales, actitudinales y aptitudinales.

31Viva Rio, Social Integration, Ergo, Stabilization: assessing Viva Rio's security and developmentprogrammein Port-Au-Prince, p. 52.

86

87

Elsa Cardozo

LA CRISIS COLOMBIA-ECUADOR-VENEZUELA DEMARZO DE 2008: SU HUELLA Y LOS RETOS A LACOOPERACION EN SEGURIDAD*

RESUMEN

Entre el 1 y el 7 de marzo de 2008,tras el bombardeo de aviones militarescolombianos a un campamento de lasFuerzas Armadas Revolucionarias deColombia en territorio ecuatoriano, seprodujo una grave crisis entre elgobierno de Colombia y los de Ecua-dor y Venezuela, situación que seproyectó hasta el segundo semestredel año 2010. Esta crisis y su huella,amplificaron las tensiones pre-existentes entre Colombia y susvecinos a la vez que movilizaron ins-tancias multilaterales y ejercicios demediación. La lentitud del procesode normalización de relacionesevidenció la fragilidad de la coo-peración en seguridad, tanto bilateral

ABSTRACT

In March, 2008, after Colombianmilitary air incursion into Ecuadorianterritory, there was a serious crisisinvolving the governments ofColombia, Ecuador and Venezuela.This crisis and its consequencesintensified the preexistent tensionsbetween Colombia and its neigh-boring countries. The slow process ofnormalization of their relations,despite a mediation attempt, showedhow fragile the security cooperationwas, and the importance of the roleof the domestic public in the originand development of a peculiarescalation which began with a mili-tary action, and continued with bothdiplomatic and economic actions.

* Notas presentadas en la Mesa: “Nuevos desafíos al tema de la seguridad en América Latina y ElCaribe”. I Semana Latinoamericana y Caribeña en la Simón. 18 de octubre de 2010.

Nº 5, Año III, pp. 87-110, 2011 . Caracas, Venezuela

88

como multilateral, así como el peso quela política doméstica tuvo en el origeny desarrollo de una peculiar escalada,que comenzó con una acción militar yprosiguió con acciones en los ámbitosdiplomático y económico.

Palabras clave: Ecuador, Colombia,Venezuela, cooperación en seguridad.

Keywords: Ecuador, Colombia,Venezuela, cooperative security

89

Preliminares

El 1 de marzo de 2008 la Fuerza Aérea Colombiana bombardeó uncampamento de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombiaubicado en territorio ecuatoriano con el saldo de 26 muertes, una deellas, la del segundo al mando de esa guerrilla y la toma de registros decomunicaciones y datos de las FARC guardados en computadores. Lassiguientes páginas se ocupan inicialmente de analizar los eventosocurridos entre el momento en que se produjo el bombardeo y lascapturas, y el momento cuando el encuentro presidencial del Grupo deRío en Santo Domingo apaciguó los ánimos, del 1 al 7 de marzo de2008. Entonces se desarrolló una situación calificable de crítica por loscomponentes militares y de alta tensión diplomática que se hicieronpresentes en las relaciones entre Colombia, Venezuela y Ecuador. Ahorabien, más allá de esos días, también merecerá atención la huella de esacrisis, que se extendió por más de dos años, trascendiendo el momentoen que se normalizaron las relaciones entre Colombia y sus dos vecinos,durante el segundo semestre de 2010.

Con la perspectiva que ofrece el paso del tiempo y el desarrollo posteriorde las relaciones y proyección regional de estos tres países, así como delos mecanismos de cooperación existentes y nuevos, estas líneas vuelvensobre un papel discutido y entregado en el Instituto Latinoamericano deInvestigaciones Sociales (Ildis) en el segundo semestre de 2008.

Esta breve revisión se centra en cinco preguntas y esquemáticas respuestasque procuran poner el tema en la perspectiva de su foco de atención:apreciar el peso relativo que tuvieron los elementos de cooperación enseguridad en las distintas fases de la crisis.

1. ¿Qué ha sido lo “nuevo” y “desafiante” de la crisis Ecuador-Colombia-Venezuela?

Valga recordar lo común en las relaciones bilaterales de Ecuador yVenezuela con Colombia. En ambos casos, no obstante la importanciade las relaciones comerciales bilaterales y las posibilidades decooperación fronteriza para atender desafíos y oportunidades, se fueimponiendo una agenda de seguridad en la que la desconfianza y la

90

ineficiencia fueron creciendo paralelamente a la presión de las fuerzasmilitares de Colombia sobre la guerrilla y otros actores, factores deviolencia y lucrativos tráficos ilegales que los sostienen.

Tanto la frontera de Ecuador como la de Venezuela han sido histórica-mente muy permeables a los movimientos de fuerzas paramilitares yguerrilleras, lo que se acrecentó bajo la presión material de las operacionesde erradicación de cultivos ilegales, las acciones militares que empujaronla violencia a la periferia sur y oriental colombiana, todo ello en elcontexto de proyectos y discursos políticos muy diferenciados que, condiversa medida y claridad en los casos de Ecuador y Venezuela, seenfrentan a Colombia –con su crucial alianza a EE.UU.– respecto acuestiones básicas de seguridad nacional y regional.

Con estos antecedentes en mente, podemos distinguir cuatro momentosen la secuencia que, más que una dinámica trilateral, describe dosdesiguales escaladas bilaterales, que se inician el 1 de marzo de 2008.

a. Primer momento:

La crisis comenzó con una acción militar y –no obstante losdiscursos y amenazas de uso de la fuerza y las iniciativas demovilización militar por parte de Venezuela y Ecuador– los eventosde la escalada conflictiva posterior no fueron militares, sinoesencialmente políticos, más no por ello menos generadores deriesgos y desafíos, más allá de las relaciones bilaterales.Aparentemente, pocos días después, el encuentro del Grupo de Ríoque tuvo lugar el 7 de marzo en República Dominicana cerraba esteepisodio crítico y prometía la normalización, si bien gradual, de lasrelaciones de Colombia con dos de sus vecinos. Allí el presidenteUribe “asumió la responsabilidad política de haber violado lasoberanía ecuatoriana pero la presentó como legítima porconsiderarla como una acción preventiva en contra del terrorismointernacional”,1 como desde el primer momento ante su parecuatoriano.

1 Frédéric Massé, “Un balance de la seguridad colombiana en el 2008: grandes avancesensombrecidos”. En Hans Mathieu y Paula Rodríguez Arredondo (eds.). Seguridad Regionalen América Latina y el Caribe. Anuario 2009. Friedrich Ebert Stiftung, Programa de

91

b. Segundo momento:

Enseguida, a finales de marzo de 2008, se volvieron a manifestartensiones a medida que se filtraron informaciones contenidas enlos archivos electrónicos encontrados en el campamento guerrillerode las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia. Lo que sefue dando a conocer de tales registros los hacía comprometedoresen cuanto a tratos con las guerrillas colombianas para miembrosdel gobierno del presidente Rafael Correa, pero mucho más parael gobierno venezolano (por suministro de dinero, armas e inclusopor la presuntamente consentida presencia de guerrilleros y elpropio Manuel Marulanda alias Tirofijo en territorio venezolano).2

En ese contexto, aparte de las medidas diplomáticas ya decididas,el gobierno ecuatoriano demandó a Colombia ante la CorteInternacional de Justicia por las fumigaciones aéreas con glifosato,Correa emprendió una gira internacional para exponer el caso enFrancia y España, a la vez que anunció el reforzamiento militar enla frontera con Colombia y el mejoramiento y aumento de lacapacidad operativa de las Fuerzas Armadas.3 Mientras, su parvenezolano anunciaba la creación (inconstitucional) del ComandoGeneral de la Reserva Nacional recordando el lema “Patria,socialismo o muerte”;4 se confirmaba a mediados de mayo unanueva compra venezolana de armamento a Rusia, que luego seampliaría -sin mayor transparencia- en la visita del presidenteChávez a ese país y Bielorrusia en la tercera semana de julio de

Cooperación en Seguridad Regional. Bogotá: 2009, pp. 85-95. En la página 91 leemos queesa actitud no fue obstáculo para que el gobierno del presidente Uribe expresara sus reservasa la creación del Consejo de Defensa Suramericano en vista de los problemas graves deterrorismo y dificultades con países vecinos que confrontaba su país; con todo, en junio de2008 fue anunciado el ingreso de Colombia al CDS.

2 “El computador de Reyes, en Semana.com. 4 de marzo de 2008. http://semana.com/noticias-nación/computador-reyes/109929.aspx. Consultado el 10-10-2008.

3 Pablo Celi, “Ecuador, tensiones bilaterales y reformas institucionales en seguridad y defensa”.En Hans Mathieu y Catalina Niño Guarnizo (eds.). Seguridad Regional en América Latina yel Caribe. Anuario 2010. Friedrich Ebert Stiftung, Programa de Cooperación en SeguridadRegional. Bogotá: 2010, pp. 255-266.

4 En http://www.milicianacional.mil.ve/reserva. Consultado el 10-10-2008.

92

2010.5 A mediados de mayo, el mandatario venezolano volvió areferirse al presidente Álvaro Uribe Vélez con ofensivoscalificativos a raíz de la presentación pública de la experticia deINTERPOL sobre los computadores del jefe guerrillero de lasFARC, Raúl Reyes.

c. Tercer momento:

Un año después, entre marzo y mayo de 2009, retornaron losembajadores de Venezuela y Colombia a sus puestos, pero en juliode 2009 el presidente de Venezuela expresaba que se proponíarevisar las relaciones con Colombia a raíz de la noticia sobre lasuscripción de un acuerdo militar de ese país con Estados Unidos,lo que recordando los hechos del 1 de marzo de 2008, consideróuna amenaza a la seguridad regional. Se suceden acusacionespúblicas mutuas que llegan a plantearse en el seno de la OEA. Asíse inicia otra fase crítica en la que el gobierno venezolano anuncia,el 24 de agosto, el “congelamiento” de las relaciones con Colombia.El 8 de noviembre el presidente Chávez llama a los venezolanos a“prepararse para la guerra”. El 20 de diciembre voceros delgobierno Colombiano afirman que su país debe prepararse parauna eventual agresión externa ante la adquisición de armamentospor Venezuela.

El gobierno de Ecuador manifestó también de modo insistente yen diversos foros su inconformidad con el convenio militarColombia-EE.UU. -la Organización de Estados Americanos, laUnión de Naciones Suramericanas y la Alternativa, luego AlianzaBolivariana para Nuestros Pueblos de América Latina y el Caribe-pero eso no impidió que se prosiguiera un muy lento proceso derecomposición de las relaciones con Colombia. En noviembre de2009 fue reactivada la Comisión Binacional Fronteriza.

5 En ese viaje fue mencionado por el Presidente, luego desmentido, que serían bienvenidas navesrusas que quisieran estacionarse en Venezuela. Luego esa especie se confirmaría como invitacióna aviones y barcos rusos a hacer visitas y ejercicios conjuntos, entre octubre y noviembrede 2008.

93

d. Cuarto momento:

Sin que se hubiesen enfriado las tensiones previas, en julio de2010, a pocos días de la entrega del poder por el Presidente Uribea su sucesor, escala el deterioro de las relaciones entre Venezuelay Colombia por la denuncia -que será llevada a la OEA- depresencia de guerrilleros en territorio venezolano. Son llamadoslos embajadores respectivos a sus capitales y el 22 de julio,mientras el Consejo Permanente escucha las denuncias delrepresentante de Colombia, el presidente venezolano anunciabala ruptura de relaciones diplomáticas con Colombia. Mientras,respecto a Ecuador continuaban los contactos en medio de un lentoproceso para la normalización de relaciones con Colombia.

Aunque sus secuelas dejarán rastro, la escalada política, diplomática yeconómica se detendrá con el inicio de la recomposición de vínculostras la asunción del presidente Juan Manuel Santos a la presidencia deColombia. La normalización con Venezuela comenzará a partir del 1º deagosto, tras la reunión presidencial en Santa Marta. Con Ecuador, elpleno restablecimiento fue anunciado también por los presidentes, en lacumbre de la UNASUR en Georgetown, el 26 de noviembre de 2010.

2. ¿Un triángulo crítico o dos crisis bilaterales con escaladas diversas?

Tras el grave hecho de la madrugada del 1 de marzo de 2008 para lasrelaciones entre Ecuador y Colombia -que en las primeras horas produjolas explicaciones y excusas del presidente Álvaro Uribe a su parecuatoriano, en procura de que funcionara la aclaratoria bilateral- nosólo se produjo la inevitable reacción del presidente Correa, sino la delPresidente de Venezuela. En parte solidaridad, en parte advertencia, enparte interés por moverse dentro su concepción sobre la ALBA y ganarsea Ecuador más abierta y formalmente para la misma, el gobernantevenezolano contribuyó a mantener el asunto en el terreno militar. El 2 demarzo, fueron ordenadas por Chávez y Correa las respectivasmovilizaciones militares a la frontera, no reciprocadas por Bogotá. YaVenezuela había llamado a consultas a su embajador en Bogotá a finales

94

de noviembre de 2007 tras el anuncio que hiciera Uribe de la suspensiónde la mediación de Chávez en la liberación de rehenes en manos de lasFuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia. Ahora el gobierno deCorrea retiraba su embajador en Bogotá y expulsaba al embajadorcolombiano en Quito mientras, en Venezuela, se imponía la restriccióndel comercio con Colombia mientras el Presidente ordenaba el cierre dela embajada en Bogotá.

Así, dos relaciones bilaterales complejas definían una suerte de triángulocrítico, no obstante que muy desigual en motivaciones y reacciones pues,sobre la base del discurso de soberanía y preservación de la seguridadnacional, con diferente resonancia interna, se fue evidenciando ladiversidad de posiciones de Ecuador, centradas en intereses nacionalesde seguridad territorial,6 y Venezuela, centradas en intereses geopolíticosa escala regional.7

La diversidad de posiciones se encuentra, para cada uno de los tres países,en sus políticas interior y exterior, tanto en el plano bilateral y regional,como en el más amplio ámbito internacional. Desde allí, cada cual sefue moviendo en la crisis y sus distintos momentos. Dejemos lodoméstico, por su peso específico, para la siguiente sección.

En lo puntualmente relevante como referencia previa a la crisis de marzoy sus secuelas, debe tenerse en cuenta que aparte del reproche común yreiterado por Bogotá a Quito -la combinación de ausencia de controles,tolerancia y hasta apoyo a las FARC, que les ha permitido encontrarespacio de refugio en Ecuador- las tensiones que se generan a lo largo delos 585 kilómetros de frontera incluyen, con creciente intensidad desdehace diez años, el reclamo ecuatoriano por incursiones en su territorio yactividades delictivas de la guerrilla, a la vez que por ausencia militar

6 Pablo Celi, Op.cit., pp. 256-257. Pablo Celi, “La seguridad de Ecuador y el riesgo de laregionalización del conflicto con Colombia”. En Hans Mathieu y Paula Rodríguez Arredondo(eds.). Seguridad Regional en América Latina y el Caribe. Anuario 2009. Friedrich EbertStiftung, Programa de Cooperación en Seguridad Regional. Bogotá: 2009, pp. 96-107.

7 Francine Jácome, “Venezuela: defensa y seguridad. Bolivarianismo y socialismo del siglo XXI”.En Hans Mathieu y Catalina Niño Guarnizo (eds.). Seguridad Regional en América Latina yel Caribe. Anuario 2010. Friedrich Ebert Stiftung, Programa de Cooperación en SeguridadRegional. Bogotá: 2010, p. 287.

95

del lado colombiano, por la política de erradicación de cultivos ilegalesmediante aspersiones tóxicas, y por el flujo de desplazados y refugiados.8

En el costado de 2.219 kilómetros de frontera con Venezuela, los reclamosmutuos y episodios críticos han sido de escala mayor, no sólo encorrespondencia con el tamaño de la frontera, sino por la crecientecomplejidad de las relaciones bilaterales desde hace diez años. Sonostensibles las incompatibilidades, por un lado, del Plan Colombia, susreformulaciones y la política de Seguridad Democrática -ambasacompañadas por el decisivo apoyo estadounidense- y, por el otro, lareformulación de la doctrina de seguridad venezolana,9 la definición deposiciones y propuestas respecto al conflicto interno colombiano conexpresiones de comprometedora simpatía hacia la guerrilla y, en conjunto,el plan regional de conformar un eje bolivariano para enfrentar laproyección regional de la hegemonía estadounidense. De modo expresoque en ocasiones se ha tornado violento y descalificador, el presidentevenezolano definió a Colombia como puente regional del “ejemonroista”,10 aproximación a la que se ha acercado el gobierno deEcuador desde el ascenso de Correa a la presidencia en enero de 2007.

Lo cierto es que los grandes altibajos en las relaciones entre Venezuela yEcuador con Colombia han estado asociados, desde los inicios del PlanColombia y en el desarrollo de la Política de Seguridad Democrática, aasuntos vinculados con el conflicto interno colombiano.

La sobredeterminación de ese factor es mucho mayor en el caso deVenezuela. En efecto, el antecedente inmediato a las agudas tensionesrecientes fue el acercamiento a través de la mediación venezolana parael canje humanitario, luego, la suspensión de ese ejercicio por parte delgobierno colombiano y, tras las primeras liberaciones, el reconocimiento

8 Pablo Celi, 2009, p. 97.9 El “Nuevo pensamiento militar venezolano” se encuentra analizado comparativamente con la

“Política de Defensa y seguridad Democrática” en Elsa Cardozo, Brasil y Colombia en laAgenda de Seguridad de Venezuela. ILDIS (Ed.) Venezuela, noviembre 2006 http://www.ildis.org.ve/website/p_index.php?ids=7&tipo=P&vermas=69. Consultado el 10-10-2009.

10 Presidencia de la República de Venezuela. La nueva etapa. El nuevo mapa estratégico. Caracas:17-11-2004. www.aporrea.org/audio/2004/12/objetivos_nueva_etapa_17_nov_02.pdf.Consultado el 10-10-2009.

96

de beligerancia a las FARC por parte del presidente Chávez.11 Estastensiones se manifestaron en una secuencia de duros mensajes desdeBogotá y ofensivos discursos desde Caracas, de modo que desdediciembre de 2007, como ya se ha anotado, había sido llamado a la capitalcaraqueña el embajador venezolano en Bogotá.

Consideraciones internacionales –desde lo regional hasta lo mundial,pasando por lo hemisférico– han tenido también peso diverso en cadacaso, lo que cabe resumir recordando la importancia estratégica yprioridad de los vínculos con EE.UU. para Colombia; en el extremoopuesto, la significación estratégica para el gobierno venezolano de ladefinición de EE.UU. como enemigo y su empeño en construir relaciones,ejes, alianzas y espacios antiimperialistas. Por su parte, Ecuador bajo elgobierno de Correa se ha movido cercano a las posiciones críticas delpresidente venezolano, aunque más radical en el discurso e iniciativasdomésticas que en sus acciones y compromisos internacionales.

En este contexto, tan gruesamente descrito, se explica que la incursiónde fuerzas militares y policiales de Colombia en territorio ecuatorianohaya provocado tan inmediata y extrema reacción en Venezuela, no paraejercer forma alguna de mediación, sino para hacerse parte del conflictoal lado de Ecuador. La coincidencia en las posiciones de los dospresidentes deriva de las similitudes de los asuntos que sobresalen ensus agendas fronterizas de seguridad con Colombia (incursiones y delitospor irregulares colombianos, refugiados y desplazados, narcotráfico yotros flujos ilegales), de las semejanzas entre las posiciones políticas delos dos gobiernos ante el conflicto (respecto a las políticas de seguridadde Colombia y su alianza con Estados Unidos, y sobre la no calificaciónterrorista de las guerrillas), y también del marco de referencia más amplio

11 El 11 de enero de 2008, en su alocución anual a la Asamblea Nacional el presidente Chávezexpresó: “Lo digo, aunque esto pueda molestar a algunos: las FARC y el ELN no son terroristas,son verdaderos ejércitos que ocupan espacios en Colombia. Hay que darles reconocimiento alas FARC y al ELN porque son fuerzas insurgentes que tienen un proyecto político bolivarianoque aquí es respetado”. Seis días después, la Asamblea Nacional otorgó estatus de beligeranciaa los dos grupos guerrilleros a los que definió como “movimientos de liberación nosubordinados a la dominación”. En Clodovaldo Hernández, “La Asamblea Nacional deVenezuela otorga estatus político a las FARC y el ELN”. ElPaís.com,18-01-2008. Http://www.elpais.com/articulo/internacional/Asamblea/Nacional/Venezuela/otorga/estatus/politico.Consultado el 13-10-20.

97

de dos proyectos políticos, no idénticos pero en muchos aspectossimilares, que están intentando consolidarse en medio de diversamentecomplicadas condiciones nacionales de gobernabilidad.

3. ¿Qué peso y papel tuvieron la política doméstica y la exterior?

En las tensiones agudas entre Colombia-Ecuador y Venezuela-Colombiaestuvieron presentes factores que subyacían a la situación de los primerosmeses del año 2008 y trascendieron sus momentos críticos. Se trata derelaciones conflictivas encuadradas en condiciones domésticascomplejas, internacionales muy marcadas por una visión militarizada yterritorial de la seguridad, y transnacionales que desafían tanto a lagobernabilidad como a la seguridad territorialmente ancladas.12

En Venezuela, la concepción estratégica de las relaciones con Colombiasufrió cambios fundamentales a partir de 1999, cuando asumió el gobiernode Hugo Chávez Frías. De la amplia agenda de coincidenciasmultilaterales y de la atención concertada a los problemas bilaterales(con el diferendo sobre áreas marinas y submarinas al noroeste del Golfode Venezuela como tema de mayor sensibilidad que poco a poco habíasido desplazado por los problemas de seguridad fronteriza), se pasóaceleradamente al incremento de las divergencias en lo multilateral y aunas relaciones bilaterales cada vez más marcadas por la visión deColombia como aliada de Estados Unidos, y al Plan Colombia como laplataforma para una intervención de Washington contra la revoluciónbolivariana.13

En el camino, los mecanismos institucionales creados desde finales dela década de 1980 para atender la agenda fronteriza -destacando entreellos las Comisiones de Vecindad y la Comisión Binacional Fronteriza-

12 Francine Jácome, Venezuela 2006: Avances en la doctrina de seguridad y sus impactosregionales. ILDIS (Ed.) Venezuela, noviembre 2006, http://www.ildis.org.ve/website/p_index.php?ids=7&tipo=P&vermas=68. Elsa Cardozo, Brasil y Colombia en la Agenda deSeguridad de Venezuela. ILDIS (Ed.) Venezuela, noviembre 2006, http://www.ildis.org.ve/website/p_index.php?ids=7&tipo=P&vermas=69. Consultado el 10-10-2008.

13 Elsa Cardozo. La agenda de seguridad Venezuela-Colombia en el contexto de la subregiónandina y Brasil (2000-2005). ILDIS (Ed.) Venezuela, Caracas, 2006, http://www.ildis.org.ve/website/p_index.php?ids=7&tipo=P&vermas=53. Consultado el 14-10-2009.

98

fueron abandonados, pese a las repetidas propuestas de reactivarlos alfinal de las crisis binacionales de 2000, 2003 y 2005.14 Para el gobiernode Chávez Frías, la dimensión internacional fundamental de este conflictoincluye como actor principal a Estados Unidos, definido como la granamenaza hegemónica a la seguridad nacional y regional, de allí la tesisde la “guerra asimétrica” y sus diversas iniciativas –bilaterales y en elmarco de la Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra AméricaTratado de Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP)– para crear una alianzamilitar defensiva. Lo transnacional, gubernamentalmente asociado a la“amenaza del imperio” que se atribuye a agentes en ONG y medios decomunicación, se traduce desde Caracas en una estrategia deestablecimiento de vínculos, apoyo a movimientos, patrocinio orga-nización de encuentros de grupos afines y solidarios con la revoluciónbolivariana.15

En lo doméstico, crecientes problemas de gobernabilidad se fueronevidenciando en la acumulación de datos sobre los resultados de la gestióndel gobierno venezolano en cuestiones clave para los sectores másnecesitados (delincuencia, inflación, abastecimiento de alimentos, salud)y en una secuencia de eventos y decisiones –como el uso amplio y sincontrapesos del poder habilitante, el desdén oficial por el rechazo enreferendo a una reforma constitucional o la insistencia en la propuestade reelección indefinida– que contribuyeron a la fragilidad institucionalvenezolana y actitud de ofensiva del proyecto político que promueve elpresidente Chávez. La radicalización de ese proyecto fue quedandoplasmada en los documentos que desde 1999 vienen definiendo lasprioridades y estrategias de política exterior y de seguridad del gobiernobolivariano: la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa (2002), el PlanNacional de Desarrollo 2007-2013 (2007), la propuesta de Ley delSistema Nacional de Inteligencia y Contrainteligencia (2008), finalmente

14 Socorro Ramírez, “Colombia y Venezuela: ¿de una aguda tensión a una asociación estratégica?”.En Socorro Ramírez y José María Cadenas. Colombia–Venezuela. Retos de la convivencia.Bogotá: IEPRI-UCV, 2006, pp. 23-56.

15 Lourdes Cobo. Venezuela y el mundo transnacional: Instrumentación de la política exteriorvenezolana para imponer un modelo en América Latina. Serie Política Internacional. ILDIS-CEERI (Ed.). Caracas. 2008, http://www.ildis.org.ve/website/p_index.php?ids=7&tipo=P&vermas=114. Consultado el 10-10-2008.

99

retirada por presión opositora, y la Ley Orgánica de la Fuerza ArmadaNacional (2005) y su reforma de julio de 2008 –dentro del conjunto de26 decretos con rango y valor de ley– como Ley Orgánica de la FuerzaArmada Nacional Bolivariana.16

El gobierno de Rafael Correa, elegido tras una secuencia de inestabilidaden la que desde 1996 ningún presidente había logrado culminar su períodoconstitucional, ganó las elecciones a finales de 2006. Su proyecto derefundación de Ecuador se tradujo en la convocatoria de una AsambleaConstituyente para producir cambios en el régimen político, social yeconómico que ha descrito como la versión ecuatoriana del socialismodel siglo XXI.

A partir de la entrada en vigencia de la nueva Constitución en 2008 seprodujeron importantes ajustes en definiciones estratégicas respecto ala seguridad y las relaciones exteriores. En el texto constitucional, trasdefinir a Ecuador como territorio de paz, se prohíbe el establecimientode bases militares extranjeras o de instalaciones extranjeras conpropósitos militares así como “ceder bases militares nacionales a fuerzasarmadas o de seguridad extranjeras” (artículo 6), en referencia que aludea la experiencia con la concesión a EE.UU. de utilización de la base deManta, cuya mudanza a Colombia fue insistente rumor desde que seanunció que Ecuador no renovaría ese trato. En la sección sobre relacionesinternacionales queda escrita, además, la condena a “la imposición debases o instalaciones con propósitos militares de unos Estados en elterritorio de otros”. Aparte, la distinción constitucional entre las FuerzasArmadas y la Policía Nacional refleja la sana diferenciación que se quisodejar plasmada en la ley fundamental, entre la defensa nacional, por unlado, y la seguridad nacional y el orden público, por el otro.17

16 Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, http://www.leyesvenezolanas.com/losn.htm. PlanNacional de Desarrollo 2007-2013, http://www.gobiernoenlinea.ve/noticias-view/shareFile/lineas_generales_de_la_nacion.pdf. Propuesta de Ley del Sistema Nacional de Inteligencia yContrainteligencia, http://www.tecnoiuris.com/derecho/modules.php?name=News&file=article&sid=2216. Ley Orgánica de la Fuerza Armada Nacional, http://www.leyesvenezolanas.com/lofan2005.htm. Ley Orgánica de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana http://www.abn.info.ve/leyes_habilitantes/Ley_Organica_Fuerza_Armada_Nacional_Bolivariana.pdf. Consultados el 10-10-2008.

17 Pablo Celis, Op. cit., p. 257.

100

Tanto en el acelerado y polémico camino que siguió la Constituyente,como en la intensa y polarizadora campaña política para el referendoaprobatorio de la nueva Constitución, el presidente Correa hizo unaapuesta muy alta, de modo que un asunto de Estado –como lo es el cambioen el régimen político, económico y social– se convirtió en banderapolítica, en una sociedad ya de suyo sociopolíticamente fragmentada ycon un sistema de partidos muy debilitado. La necesidad del PresidenteCorrea de mantener su liderazgo y control es parte del cuadro de escaladade tensiones con Colombia. Quepa recordar que su peso en el Congresoha demostrado ser vulnerable, por la pérdida de apoyos para asuntoscruciales de su proyecto entre aliados e incluso miembros de su propiaorganización política. El factor transnacional –en este caso vinculado amovimiento de refugiados, impacto ambiental de las accionescolombianas, flujos transfronterizos ilegales y sus contactos locales–también está presente, aunque repetidos análisis sugieren que su peso esmayor en las percepciones y magnificación política instrumental que enlo que efectivamente se ha documentado.18

Valga anotar también que, a semejanza de Venezuela, para el gobiernode Correa la relación bilateral con Colombia se convirtió en escenariode tensión mayor que lo que ya había sido en los últimos años, y quepuso especial empeño en la repotenciación de las Fuerzas Armadasmediante el incremento en gasto en armamento y desarrollo de vínculosextracontinentales en este ámbito a través de acuerdos con Rusia,China e Irán.19

Las manifestaciones abiertas de tensión entre Quito y Bogotá semantuvieron hasta avanzado el año 2009. El cruce de declaracionesásperas de los dos presidentes fue recurrente. Así ocurrió a comienzosde octubre de 2008 cuando el gobierno de Uribe presentó a la OEA uninforme sobre actividades de la guerrilla en territorio ecuatoriano; cuandosemanas después el presidente Correa hizo declaraciones en Brasiliarespecto a la imposibilidad de superar las tensiones con Colombia; y

18 César Montúfar, “Seguridad nacional, fronteriza y binacional. Comentario”. En SocorroRamírez y César Montúfar (eds.). Colombia y Ecuador cercanos y distantes. Bogotá: IEPRI-Universidad Andina Simón Bolívar, 2007, pp. 91-94.

19 Pablo Celi, 2009, p. 97.

101

cuando en diciembre el presidente Uribe dejó de asistir a la CumbreAndina sobre las negociaciones con la Unión Europea convocada enGuayaquil por la presidencia ecuatoriana pro-tempore de la Unasur.

En el caso de Colombia, las prioridades de la Política de Defensa ySeguridad Democrática (2003) que marcaron la gestión interior y exteriordel gobierno de Álvaro Uribe,20 pusieron mucha presión sobre lainstitucionalidad colombiana que ha venido, sin embargo, encontrandolas fórmulas jurídicas y políticas necesarias para dar marco de legalidady legitimidad al combate militar a los grupos violentos -guerrilleros yparamilitares- que han constituido por al menos tres décadas la principalfuente de inseguridad en ese país. Se trata, en todo caso, de una políticaexplícitamente orientada a reconstruir la gobernabilidad, asunto de taltrascendencia que se subsume dentro de la perspectiva de la seguridadnacional. Los éxitos militares y políticos del gobierno frente a la guerrilla-que ha sufrido pérdidas significativas en su organización, su capacidadmilitar y, particularmente, en su ya mermada legitimidad-21 junto alcrecimiento económico, la atracción de inversiones y el fortalecidoliderazgo presidencial, han colocaron en segundo plano importantesfragilidades institucionales: en la complicada dinámica de los partidospolíticos y en el del escándalo de la llamada “parapolítica”. La propuestade una segunda reelección presidencial, no obstante la altísimapopularidad de Uribe, trajo consigo polémicas y divisiones ante lo queevidenció visos de dilema: el fortalecimiento de un liderazgo personal oel de las estructuras institucionales.

Con esa perspectiva, para Bogotá las dimensiones transnacionales einternacionales de su conflicto interior tienen significados muyespecíficos que contrastan con las visiones de Caracas y Quito. Lotransnacional es considerado en términos predominantementeamenazantes para la política de seguridad democrática: sea por los tráficosilegales y conexiones internacionales con los que se fortalecen losirregulares, sea por el escrupuloso escrutinio de organizaciones no

20 En http://www.mindefensa.gov.co/dayTemplates/images/seguridad_democratica.pdf.Consultado el 10-10-2008.

21 “Tres años de golpes a las FARC”. Semana.com, 23 de septiembre de 2010, http://www.semana.com/noticias-nacion/tres-años-golpes-farc/144994.aspx. Consultado el 24-09-2010.

102

gubernamentales sobre esa política. En lo internacional tienen especialimportancia la relación con Estados Unidos, el principal y decisivo aliadode Colombia en su lucha contra la guerrilla y el narcotráfico;regionalmente, las relaciones con países vecinos cuyo territorio esutilizado como retaguardia por la guerrilla.22 En general, a falta de apoyosregionales activos, desde Bogotá se ha procurado obtener comprensióno, al menos, silencio ante la política de seguridad colombiana.

En suma, lo que estaba en juego era domésticamente muy trascendentepor diferentes razones para cada uno de los gobiernos y paísesinvolucrados. Para Uribe Vélez, en la cuenta regresiva de sus últimosdos años de gobierno era imperativo desmantelar el secretariado de lasFARC mantener la presión sobre la guerrilla y disminuir las posibilidadesde que encontrase refugio y oxígeno político en otros países. De allí ladura reacción ante el reconocimiento político de las FARC por ChávezFrías, de allí la significación del manejo del contenido de los archivoselectrónicos hallados en Ecuador. Para el gobierno de Correa, eraimportante dejar claramente asentado lo inaceptable de cualquierincursión en territorio ecuatoriano, mostrando con ello dentro y fuera desu país, especialmente ante sus electores y eventuales reelectores, lafuerza propia de su liderazgo personal en un país en el que, al igual queen Venezuela y en Colombia, están por renovarse o fortalecerse lasopciones partidistas alternativas.

4. ¿Qué mecanismos se activaron: los cooperativos, los colectivos-competitivos, ambos?

A partir de la crisis de marzo de 2008 se acentuó la tendencia a desplazarla diplomacia bilateral y multilateral, así como a dejar de lado laposibilidad que ofrecían mecanismos institucionales bilaterales para laatención de temas muchas veces conflictivos y de interés recurrente. Esel caso de las Comisiones Binacionales que en los dos casos -Ecuador-Colombia y Venezuela-Colombia- existían desde la década de 1990 perohabían dejado de operar con fluidez, o de un todo, respectivamente.

22 Así fue confirmado en documentos extraídos de los computadores recuperados en elcampamento de Reyes el 1 de marzo de 2008.

103

Las relaciones diplomáticas con Colombia, fueron rotas por Ecuador en2008 y, en el caso venezolano, se deterioraron aceleradamente desdefinales de 2007, hasta llegar a la ruptura en julio de 2010.

Respecto a Venezuela, a diferencia de otros momentos difíciles en larelación bilateral, esta vez el comercio sí fue negativamente afectado envirtud de la decisión del mandatario venezolano de cerrar el flujoeconómico transfronterizo.23 También se vieron afectados los espaciosmultilaterales, y la seguridad regional no fue excepción, como semanifestó en la ausencia del presidente Chávez en la cumbre regionalantinarcóticos (Cartagena de Indias, 1 de agosto de 2008) y la posicióncrítica inicial del presidente Uribe respecto a la creación del Consejo deDefensa Suramericano.

Este cuadro ha de ser complementado con una breve referencia a lasiniciativas que en materia de defensa emprendieron los tres países,paralelamente a la situación conflictiva. Colombia mantuvo razonablesexpectativas de continuidad de apoyo estadounidense a su luchaantinarcóticos y antiterrorista, para emplear los términos oficiales conlos que ambos países definen su alianza defensiva. Ecuador, que ha vistocrecer sostenidamente su presupuesto de defensa desde el año 2005,anunció en 2008 un volumen importante de adquisiciones.24 Venezuelapor su parte, ya estaba comprometida desde el año 2005 con un plan decompra de armas que ha incluido fusiles, aviones, helicópteros ysubmarinos, siendo Rusia el principal proveedor, lo que a la magnitudde las operaciones (que han significado un aumento de gastos militaresde 78% en cuatro años, según datos del Instituto Internacional deInvestigaciones para la Paz de Estocolmo) añade el acercamiento

23 Tal caída ocurrió no sólo respecto a Venezuela, si bien en este caso fue más significativa porla relevancia política y comercial mutua, en ella se mezclaron razones políticas con lacircunstancia de la recesión en las economías venezolana y ecuatoriana. Mientras Venezuelacongeló las relaciones económicas con Colombia, Ecuador no aplicó restricciones comoVenezuela -salvo por la decisión en 2009 de imponer salvaguardias a 1346 productoscolombianos, dentro de la normativa de la CAN- como medida justificada en la protección desu mercado.

24 24 aviones Súper Tucano; dos Radares; siete helicópteros DHRUV A. Light; 18 Jeep AgraleMarruá; un Avión Presidencial Legacy 600. Adicionalmente la Fuerza Naval repotenció dosSubmarinos y recibió doce lanchas interceptoras y seis aviones no tripulados RPV israelitas.El ejército adquirió 180 visores nocturnos, doce vehículos tácticos, dos millones de cartuchoscalibre 5,56 mm y 833.000 cartuchos calibre 9mm. Celi, 2009, p. 99.

104

estratégico a Rusia, materializado no sólo en negocios petroleros, sinoen la invitación a una flota de barcos rusos para realizar ejerciciosconjuntos en el Caribe a finales de noviembre de 2008.25 A la luz deestos datos tan generales, la reacción crítica ante el acuerdo militar entreColombia y Estados Unidos, confusamente interpretado como la entregade bases militares a semejanza del acuerdo en torno a la base de Manta,no dejaba de ser parte de un cuadro más complejo de escalamientocompras y convenios militares.

Revisemos tres momentos y las formas que fue asumiendo el “deses-calamiento” de conflicto y los intentos de reconstrucción de lacooperación en seguridad.

a. Primera semana de marzo de 2008: peso de la OEA, el Grupo de Ríoy las discretas mediaciones:

- La OEA fue la primera instancia multilateral en considerar la crisis,a solicitud de la representante de Ecuador quien, en sesión del ConsejoPermanente del 5 de marzo, pidió la convocatoria de una Reunión deConsulta de Ministros de Relaciones Exteriores. El Consejo aprobóuna resolución en la que destacan tres puntos: la reiteración delprincipio de la inviolabilidad territorial; la creación de una comisiónpara investigar in situ los lugares de la zona del ataque fronterizoque las autoridades de Colombia y Ecuador indicasen; la convocatoriade la Reunión de Consulta solicitada.26

25 La visita de la flota rusa a Venezuela, coincidió con la visita del presidente Dimitri Medvédevy la confirmación de un crédito por 2.000 millones de dólares para la adquisición de armamentoruso (tanques y sistemas antiaéreos, entre otros), adicional al ya comprado, aparte del anunciode un proyecto de cooperación nuclear. Las adquisiciones de armamento, entre 2005 y 2008,de las que se tiene información en Venezuela -ver en Francine Jácome, op. cit., p. 299- incluyen100.000 fusiles, 51 helicópteros, 600 misiles de diverso tipo, 24 aviones, 5.000 rifles, 3submarinos y números desconocidos de misiles aire superficie, lanzacohetes y dispositivosantiaéreos portátiles comprados a Rusia, en contratos que hasta ese momento rondaban los4.400 millones de dólares. De China se han adquirido 1 satélite, 10 radares, 18 aviones deentrenamiento y un número indeterminado de equipos antimotines. Bielorrusia ha vendidoun número desconocido de miras ópticas, y misiles aire superficie.

26 En http://www.oas.org/oaspage/press_releases/press_release.asp?sCodigo=C-067/08.Consultado el 10-10-2008.

105

De inmediato, la Comisión de Buenos Oficios de la OEA se movilizóa Ecuador y Colombia donde tras reuniones con representantes delos gobiernos, recogió de cada uno de ellos documentos conpropuestas concretas para restablecer la confianza entre los dos países.En adelante, esa comisión hizo visitas sucesivas y auspició encuentrosentre los vicecancilleres y altos mandos militares de Colombia yEcuador.

- El Grupo de Río, que tenía programado su encuentro cumbre esamisma semana en República Dominicana, resultó ser instanciadecisiva en un primer momento. En efecto, el 7 de marzo unintercambio franco de argumentos entre los presidentes de Colombiay Ecuador, seguido por una sorpresivamente moderada y conciliadoraintervención del presidente venezolano, ayudaron a distender lasituación. En la declaración de once puntos destacan tres acuerdos:el rechazo a la violación de la integridad territorial de Ecuador; elregistro de las disculpas y compromiso del presidente Uribe de noreincidir; y el recordatorio de los principios de respeto a la soberaníay de no injerencia en los asuntos internos de otros Estados, con expresareferencia a que, según el artículo 19 de la Carta de la OEA, no sólose refiere a intervención armada sino a otras formas de “injerencia ode tendencia atentatoria de la personalidad del Estado, de loselementos políticos, económicos, y culturales que lo constituyen”. Aeste se suma la reiteración del compromiso de “combatir las amenazasa la seguridad (…) provenientes de la acción de grupos irregulares ode organizaciones criminales, en particular de aquellas vinculadas aactividades del narcotráfico.” Quedó registrado que “Colombiaconsidera a esas organizaciones criminales como terroristas”.27

Quepa anotar que en ese mismo encuentro el presidente Uribe desistiópúblicamente de proceder contra su homólogo venezolano en la CortePenal Internacional, como antes había anunciado, con base en lainformación contenida en los archivos electrónicos de Raúl Reyes.

27 En http://www.venezuelaoas.org/Declaraci%C3%B3ndelaXXCumbredeGrupodeR%C3%ADo.htm y en http://www.oas.org/documents/events/200803_situacion_Ecuador_Colombia.Consultado el 10-10-2008.

106

- La Reunión de Cancilleres del 17 de marzo, recibió el informe de lacomisión investigadora y, finalmente reiteró lo resuelto y declaradoen Washington y Santo Domingo.

- Tras estos esfuerzos visibles -y en contraste con la estridencia dealgunas declaraciones del presidente venezolano antes de la cita delGrupo de Río-28 hubo un trabajo discreto que se desplegó desde elmismo 1 de marzo por parte de presidentes y cancilleres de variospaíses -hasta donde fue conocido públicamente, los de Brasil, Méxicoy Chile- por lograr un acuerdo en el que se vieran reflejados losintereses y posiciones de Colombia y Ecuador.

b. Fines de marzo de 2008: recrudecimiento de las confrontacionesverbales, amenazas y reaparición de iniciativas de mediación:

- El Secretario General de la CAN, el ecuatoriano Freddy Ehlers,propuso sin éxito la reactivación de la Zona Andina de Paz,mecanismo para plantear políticas de seguridad y estrategias paracombatir la violencia en la región.29

- Por su parte, la también ecuatoriana Yvonne Baki, presidenta delParlamento Andino, asumió la iniciativa de mediar y para ello solicitóayuda al presidente peruano, Alan García.30

- Las diplomacias regionales se reactivaron nuevamente, de mododiscreto para procurar bajar la tensión.

Como datos interesantes respecto a los giros discursivos del gobiernovenezolano, que antecedieron a los movimientos diplomáticos deagosto de 2010, valga recordar que el 8 de junio de 2008 el presidenteChávez pidió públicamente a las FARC la liberación de rehenes sin

28 Entre noviembre de 2007 y enero de 2008, tras el anuncio por el presidente Uribe de lasuspensión de la mediación del presidente Chávez para la liberación de rehenes, lasdeclaraciones de éste tomaron un tono ofensivo que parece impropio dejar registrado en undocumento como éste. Se encuentran en la prensa del día 25 de noviembre de 2007 y del 20de enero de 2008.

29 “Secretario de la CAN sugiere reactivar la Zona Andina de Paz”. El Nacional.com. Caracas:25-04-2008.

30 “Parlamento Andino promueve creación de agrupación para solución de conflictos”. ElNacional.com. Caracas: 29-05-2008.

107

condiciones y negó vigencia actual a la guerrilla, declaración querepetiría el 23 de julio de 2010 añadiendo que las guerrillas “se hanconvertido en la principal excusa para el imperio: penetrar Colombiaa fondo y desde ahí agredir a Venezuela, a Ecuador, a Nicaragua, aCuba”.31

c. Julio de 2009: mientras Ecuador y Colombia comienzan a retomarcontactos para lo que sería una muy lenta normalización, la reacciónvenezolana ante el convenio militar Colombia-EE.UU. reabrirá elproblema a escala regional.

- Unasur: En agosto de 2009, como respuesta a la recurrencia detensiones, ahora más visiblemente fuertes entre Colombia yVenezuela, la Unasur –que ya había creado el Consejo de DefensaSuramericano en diciembre de 2008 y lo había reunido por primeravez en marzo de 2009– acuerda una reunión extraordinaria dePresidentes en Bariloche para mediar y restablecer la comunicacióninstitucional sobre el tema del acuerdo Colombia-EE.UU. Pese a loallí acordado y a los empeños mediadores de varios países (Chile,Brasil y Argentina), arreció el discurso crítico del acuerdo por partedel gobierno de Venezuela y retornó el tema de la guerra a losdiscursos venezolano y colombiano.

- ALBA: En octubre de 2009, la cumbre reunida en Cochabamba,congrega a la Alternativa Bolivariana para los Pueblos de NuestraAmérica Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP). Ecuadorse había sumado en junio de ese año a la “Alternativa” que setransforma ahora en “Alianza” y crea –con la significativaautoexclusión de las islas del Caribe– un “Comité Permanente deSoberanía y Defensa de la ALBA como parte del Consejo Políticocuyos objetivos principales serían la definición de una Estrategia deDefensa Integral Popular Conjunta y la constitución de una Escuelade Dignidad y Soberanía de las Fuerzas Armadas de los países delALBA-TCP.

31 “Colombia se ha convertido en enclave del imperialismo”, http://www.analitica.com/va/sintesis/nacionales/1063963.asp, 24 de julio de 2010. Consultado el 25 de agosto de 2010.

108

- Se repiten las denuncias ante la OEA y las declaraciones en procurade prudencia por parte de la Secretaría de la OEA y el gobierno deBrasil.

- En el Grupo de Río se acuerda la constitución de un Grupo de Amigos(conformado por los presidentes de República Dominicana, México,Brasil y Panamá) cuya actividad será frenada por el gobiernovenezolano, a la espera de que la presidencia colombiana cambiasede manos.

d. Julio 2010: salvo por la presentación de las denuncias de Colombiasobre presencia de guerrilleros en territorio venezolano ante el ConsejoPermanente de la OEA, no hubo tratamiento multilateral de fondo sobreeste episodio, el último bajo la presidencia de Álvaro Uribe Vélez, ya ala espera de que asumiera la presidencia su sucesor, Juan Manuel Santos.

5. ¿Qué desafíos han dejado la crisis y sus secuelas, en materia decooperación en seguridad?

Desde agosto de 2010, a casi dos años y medio de la crisis inicial, sefueron normalizando las relaciones de Ecuador y Venezuela conColombia. Estos reacomodos estuvieron asociados al cambio de gobiernoen Colombia, no tanto por que hubiese habido giros en la política deseguridad, sino en el estilo presidencial (con el peculiar dato de que elhoy presidente fue ministro de la Defensa entre 2006 y 2009), la estrategiade aproximación a los gobiernos vecinos, particularmente a Venezuela,y no menos importante, la evolución de la conflictividad internacolombiana revelada por dos datos muy diversos: en el ámbito militar,los golpes a la guerrilla y la desarticulación de mandos muy importantes;en el político, las popularidad de Uribe Vélez a su salida y los resultadosde las elecciones de mayo de 2010 que favorecieron a Santos.

En cuanto a Ecuador, la continuidad en las labores de buenos oficios enmanos de la OEA junto a otras iniciativas informales de mediación,facilitaron el acercamiento bilateral que rindió lentamente sus frutos, almenos para evitar un deterioro mayor. Deterioro que, curiosamente, semanifestó con menor intensidad que en el caso de Venezuela y Colombia.

109

Respecto a Venezuela, entre marzo de 2008 hasta agosto de 2010 sefueron “quemando” opciones de solución basadas en la cooperación, elfomento de la confianza y el fortalecimiento del tratamiento institucional,tanto bilateral como multilateral.

Ni el conjunto de la OEA ni el del Grupo de Río lograron que se sostuvierala distensión, tampoco las instancias subregionales de la CAN y elParlatino. Fue así también, pese al esfuerzo por hacer de Unasur el espacionatural para los asuntos suramericanos, tanto más desde la creación desu Consejo de Defensa, para los temas de defensa y la construcción deuna “zona de paz y cooperación”. De modo que hasta agosto de 2010 -enla desigual medida ya anotada- no fue ese el empeño que prevaleció,sino el celo por la “la soberanía, integridad e inviolabilidad territorial delos Estados, la no intervención en sus asuntos internos y la auto-determinación de los pueblos”, también sustento del CDS.

A esto se suma la fragilidad -casos de Ecuador y Colombia- cuando noausencia -en cuanto a Venezuela- de medidas de fomento de confianzatales como iniciativas de investigación y clarificación de denunciassurgidas de los ordenadores y diversos testimonios. El establecimiento yrestablecimiento de canales institucionales va andando muy pausada-mente desde agosto de 2010, sobre una secuencia en la que ha habidouna mezcla de atención de los presidentes pero también el intento deretomar las vías institucionales en otros niveles de gobierno, a través decomisiones binacionales y ad hoc.

En cuanto al vínculo entre las situaciones nacionales y el desplieguepresidencial de nuevas estrategias -que con frecuencia ha consistido enel aprovechamiento de las tensiones con propósitos políticos domésticos,como fue el caso en los tres países en distintos momentos entre 2008 y2010- la respuesta que recién comenzó a rearticularse, primero entreColombia y Ecuador, luego entre Venezuela y Colombia, sólo podráhacerse sustentable si en cada país prevalece la perspectiva y los mediosinstitucionales, junto al sano encadenamiento entre los intereses delgobierno y los del país al que representa.

Estamos, en suma, aún muy lejos de un compromiso coherente y eficientede cooperación en seguridad y, en cambio, ante unos pasos orientadosmás por el sentido práctico de los gobiernos que por los intereses de las

110

sociedades o la solidez de los canales institucionales que no dependan o,al menos, filtren la mera voluntad presidencial.

Hay problemas de fondo que de prevalecer podrían hacer ese tránsitomuy lento. Se trata del peso que siguen teniendo las más tradicionalesconcepciones de la seguridad, no sólo por estar asentadas en la definiciónde amigos y enemigos y por la preparación y las alianzas para disuadir oenfrentar a los adversarios, sino por el componente de falta detransparencia que se mantiene en nombre de la seguridad y la soberanía.

También hay signos alentadores, no obstante que muy desiguales paracada uno de los tres países, que provienen tanto de la evolución deColombia hacia la paz interior y el peso que va recuperando la diplomacia,como del desarrollo del comercio regional, los intercambios humanos ylas interdependencias positivas que alientan.

Es finalmente inevitable concluir con la reafirmación de la importanciaque para la superación de los escollos a la cooperación en seguridadtiene que estos temas sean conversados, asumidos en espaciosacadémicos, con el compromiso de procurar la mejor comprensión de loque la confianza, la transparencia, la prevención y el restablecimientode canales institucionales significan para la seguridad y prosperidad deAmérica Latina y cada una de sus sociedades.

111

Leopoldo Colmenares

IRÁN Y LOS GOBIERNOS IZQUIERDISTAS DEL ALBA:IMPLICACIONES PARA AMÉRICA LATINA

RESUMEN

En este ensayo se estudia la presenciade Irán en América Latina. En primertérmino se describe el relanzamientode las relaciones entre Irán y la región,así como el inventario de losprincipales acuerdos establecidosentre esa nación y los países iz-quierdistas del ALBA, como lo sonVenezuela, Cuba, Nicaragua, Boliviay Ecuador. Posteriormente se analizanlos objetivos de la aparición iraní enel hemisferio, para luego examinar lasimplicaciones que para la seguridadde la región se derivan de la pro-fundización de los vínculos de Iráncon los mencionados países delALBA.

Palabras clave: Irán, América Latina,ALBA, Venezuela, seguridad.

ABSTRACT

Iran’s presence in Latin America isstudied in this essay. In the firstsection the re-launching of relationsbetween Iran and the region aredescribed, as well as the inventory ofprincipal agreements establishedbetween that nation and leftist coun-tries of ALBA, such as Venezuela,Cuba, Nicaragua, Bolivia, andEcuador. Next, objectives of the Ira-nian appearance in the hemisphere areexamined. Finally, implications forLatin American security as impactedby Iran´s deepe-ning links with theaforementioned countries of ALBA isanalyzed.

Keywords: Iran, Latin America,ALBA, Venezuela, Security envi-ronment.

Nº 5, Año III, pp. 111-134, 2011 . Caracas, Venezuela

112

1. Introducción

Desde el año 2005 como producto de la llegada al poder de MahmoudAhmadinejad en la República Islámica de Irán, esta nación desarrollauna agresiva política exterior que tiene como uno de sus objetivosestablecer fuertes vínculos con varios países de América Latina yprincipalmente con aquellos gobernados por mandatarios de izquierda,miembros de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América(ALBA)1 como lo son Venezuela, Cuba, Bolivia, Nicaragua y Ecuador,de hecho, la región se ha convertido en un instrumento clave para lapolítica exterior iraní.

La insurgencia de un actor extra-continental que tiene muy débiles lazoshistóricos, culturales y económicos con América Latina, ha llamadonotablemente la atención de los analistas de temas sobre relacionesinternacionales y de Seguridad y Defensa, y está generando un debatesobre las implicaciones que tal presencia supone para la región.

Dicha discusión ha gestado dos visiones contrapuestas, a saber: una queposiciona el acercamiento de Irán como consecuencia de la actualmultipolaridad en el orden mundial,2 lo que implica que su aparición enel continente no debe ser fuente de preocupación en ningún sentido; porotro lado, contrario a lo anteriormente expuesto, hay analistas3 queadvierten que el relacionamiento de Irán con naciones gobernadas porlíderes populistas y/o de izquierda, va más allá de la dinámica de lasrelaciones interestatales en tiempos de globalización, y por ende puedeoriginar fuertes tensiones y problemas en el hemisferio, ya que trata dela presencia perturbadora de una nación catalogada por los EstadosUnidos de América como “patrocinante del terrorismo”4 y porque,adicionalmente, en los últimos años, Irán ha presentado un reto

1 Nota del autor: en este artículo cuando se mencione al “ALBA”, debe entenderse que sólo setrata de Venezuela, Cuba, Ecuador, Bolivia y Nicaragua.

2 La nueva multipolaridad llega a América Latina. Oscar Cardozo. 20 de octubre del 2008. En:http://weblogs.clarin.com.

3 Iran in Latin America: An Overview. Douglas Farah. In: Iran in Latin America: Threat or Axisof Annoyance? Washington, D.C. Woodrow Wilson International Center for Scholars, Summer2009.

4 Véase: US Department of State. State Sponsors of Terrorism. En: http://www.state.gov/s/ct/c14151.htm.

113

permanente para la comunidad internacional por su desacato a lasresoluciones emitidas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidaspor su programa de energía nuclear.5

Con la finalidad de contribuir con las deliberaciones suscitadas por lapresencia de Irán en América Latina, en este ensayo se presenta un análisisde las implicaciones que para la seguridad de la región se derivan de laprofundización de sus vínculos con aquellos países gobernados pormandatarios con tendencias populistas y/o de izquierda, pertenecientesal ALBA como lo son Venezuela, Cuba, Nicaragua, Bolivia y Ecuador.

La metodología del análisis realizado pertenece a la corrientehistoriográfica denominada “historia de los hechos recientes”, la cualcombina la metodología propia de la disciplina histórica con elementosde las ciencias sociales y politológicas. Para ello se utilizan princi-palmente fuentes de “open source” como artículos de prensa, análisisrealizados por “think tanks” y reportes de instituciones académicas.

El ensayo se divide en cinco secciones: en primer lugar presentamosuna descripción del relanzamiento de las relaciones entre Irán y AméricaLatina a partir de la llegada de Mahmoud Ahmadinejad a la presidenciade Irán, posteriormente desarrollamos un inventario de los acuerdos yconvenios establecidos entre la república islámica y los países del ALBA,que traen como consecuencia la presencia de una gran cantidad defuncionarios y técnicos iraníes en la región, en la tercera secciónanalizamos cuáles serían los objetivos de la aparición persa en elhemisferio, seguidamente, en la cuarta sección, exponemos lasimplicaciones que para el ambiente de seguridad de América Latina sedesprenden del estrechamiento de las relaciones entre Irán y los paísesdel ALBA, finalmente, en la quinta sección, entregamos las con-clusiones del trabajo.

5 Irán desacata a la ONU e intensifica el enriquecimiento de uranio. Xornal.com de Galicia. 11de agosto del 2010. En: http://www.xornal.com/artigo/2010/08/09/mundo/iran-desacata-onu-intensifica-enriquecimiento-uranio/2010080921354900400.html.

114

2. El Relanzamiento de las relaciones entre Irán en América Latina

La atención prestada históricamente por Irán hacia América Latina engeneral, y hacia los países del ALBA en particular, puede considerarsemuy limitada. Sólo el establecimiento de una relación ideológica conCuba, a finales de su guerra contra Irak,6 el vínculo político conVenezuela, por ser ambos miembros cofundadores de la Organizaciónde Países Exportadores de Petróleo (OPEP) en el año 1960, y una relaciónpersonal de larga data del actual presidente de Nicaragua Daniel Ortegacon la revolución iraní, fechada en la época de su primera presidencia enel período 1979-1990,7 constituyen los pocos antecedentes delacercamiento, un poco más allá de las relaciones bilaterales con-vencionales, de la nación persa con algunos países de América Latina.Más bien, las relaciones de la república islámica con la región propendíanhacia un pronunciado declive, manifestado en el cierre de la mayoría desus sedes diplomáticas en la región.

El ascenso al poder de Mahmoud Ahmadinejad en el año 2005, cambióradicalmente esa situación y produjo como consecuencia unrelanzamiento de las relaciones de Irán con América Latina. En principiopuede observarse la ofensiva diplomática, evidenciada en elrestablecimiento de sus embajadas en la región.

En el último quinquenio, la nación persa, que sólo poseía embajadas enCuba, Argentina, Uruguay, Brasil, México y Venezuela, reabrió, primero,sus sedes diplomáticas en Colombia y Nicaragua; la última, por cierto,había sido cerrada tras la pérdida del poder por Daniel Ortega.Posteriormente, luego de un anuncio del primer ministro iraní ManoucherMottaki, se reinauguraron las embajadas en Chile, Ecuador y Uruguay.En el mismo lapso, Irán estableció representaciones diplomáticas enBolivia, República Dominicana, Puerto Rico, Guatemala, Honduras,Panamá y El Salvador. Los lazos de los países latinoamericanos con Iráncrecen en ambas direcciones, es así como Nicaragua constituyó una

6 La penetración iraní en América Latina. Ely Karmon. Analítica, Caracas. 4 de febrero del 2010.7 Farah, op. cit.

115

representación diplomática en ese país y Bolivia trasladó la únicaembajada que poseía en el medio oriente desde El Cairo hacia Teherán.

El afianzamiento de las relaciones entre Irán y los países del ALBA, esconducido personalmente por sus presidentes, quienes han realizadofrecuentes contactos con la finalidad de establecer acuerdos decooperación en los más disímiles ámbitos. Por ejemplo, en septiembredel 2007 el presidente iraní, luego de asistir a la 62 Asamblea Generalde la ONU, visitó Venezuela, donde firmó convenios en el área energética,industrial y de entendimiento mutuo. Después de Caracas, Ahmadineyadviajó a Bolivia en un avión venezolano y en La Paz se reunió con elpresidente Evo Morales, para establecer relaciones diplomáticas entreambos países. Esta era la tercera vez que Ahmadineyad visitaba la regióndesde su elección, siempre de la mano del presidente venezolano HugoChávez Frías.

Con relación a los viajes del presidente iraní, de manera sarcástica, eldiario El Nuevo Herald expresó que le debía fascinar el clima tropical,ya que, entre finales del año 2006 y el año 2007, había pasado más tiempoen América Latina que el presidente norteamericano George W. Bush,quien sólo había efectuado una visita a la región en el mismo período.8

Los periplos previamente mencionados, incluyeron paradas en Nicaragua,las antes expuestas visitas a Bolivia y Venezuela; Ecuador, en dondeasistió a la toma de posesión del Presidente Rafael Correa, Cuba, en lacual participó en la Cumbre de los Países No Alineados, y otra vezVenezuela. En noviembre del año 2009 el presidente iraní realizó otragira por tres países latinoamericanos: Brasil, Bolivia y Venezuela,convirtiéndose en la cuarta vez que visitaba el último país.9

En sentido inverso, son varias las visitas realizadas por los mandatariosdel ALBA a Irán, las cuales han dado origen a la firma de convenios,declaraciones y acuerdos en las áreas comerciales, industriales,financieras, etc. El liderazgo en el renglón lo ostenta el presidente

8 ¿Qué busca Irán en América Latina? Andrés Oppenheimer. El Nuevo Herald, Miami. 12 deoctubre del 2007.

9 Novena visita a Teherán del presidente venezolano. El Universal, Caracas, 19 de octubrede 2010.

116

venezolano Hugo Chávez Frías, quien ha visitado oficialmente nueveveces a la nación persa para firmar con Teherán memorandos deentendimiento, acuerdos y convenios de cooperación en diferentessectores.10 Por otro lado, el presidente nicaragüense Daniel Ortegadevolvió la visita efectuada por Ahmadinejad, viajando a Teherán enjunio del 2007, mientras su par boliviano, Evo Morales, acudía a Irán ensetiembre del año 2008 para discutir acuerdos comerciales con elmandatario de esa nación.

Ese mismo año el Presidente Rafael Correa, acudió a Irán con lasintenciones de impulsar las exportaciones ecuatorianas de productosagrícolas y consolidar la cooperación bilateral en el sector petrolero yenergético. En octubre del año 2010, Evo Morales se reunió con elpresidente Ahmadinejad en Teherán y establecieron acuerdos en las áreasde energía, industria y comercio. También discutieron un plan de inversiónde alrededor de 300 millones de dólares que acometería Irán en la naciónsuramericana. Al regresó de Morales a Bolivia, declaró que además sehabía acordado la cooperación iraní para establecer un reactor nuclearen su país.11

3. La Presencia de Irán en los países del ALBA

No es únicamente el restablecimiento de las relaciones de Irán con casitodos los países de la región y su amplia presencia diplomática, lo quecausa preocupación en analistas de temas de seguridad y de vocerosgubernamentales.12 La aparición iraní va mucho más allá de ese hecho yse manifiesta por la gran cantidad de tratados, acuerdos, convenios decooperación, etc. -tal como someramente se esbozó en el apartadoanterior- suscritos con los gobiernos del ALBA, y que le permiten teneruna considerable presencia en las naciones de esa Alianza, en la cualIrán posee el estatus de “observador”.

10 Morales busca desarrollar planta nuclear con apoyo de Irán. La Prensa, Managua. 29 deoctubre del 2010.

11 Pentágono advierte presencia paramilitar iraní. El Universal, Caracas. 22 de abril del 2010.12 Irán y Venezuela. El eje de la “Inquietud”. Military Review. Kavon Hakimzadeh. Noviembre-

Diciembre del 2009.

117

En principio, con relación a los mencionados acuerdos, uno de losargumentos básicos que esgrimen los analistas que expresan recelo porla presencia iraní en la región, es la opacidad o falta de transparencia delos mismos, ya que varios de los convenios están vinculados con temassensibles como la seguridad y defensa.13 Este punto provoca una granpreocupación para el gobierno de los Estados Unidos de América, yaque esa cooperación incluye acuerdos sobre la realización de laboresconjuntas de inteligencia.14 De igual forma son fuente de inquietudaquellos pactos inherentes a la conformación de instituciones financierasbinacionales, ya que hay autores que señalan que podrían servir comoinstrumentos de Irán para eludir las sanciones de orden comercial yfinanciero impuestas por el Consejo de Seguridad de la ONU.15

La penetración iraní en el hemisferio va de la mano del presidentevenezolano Hugo Chávez Frías y por ende Venezuela es la nación con lacual el régimen de Ahmadinejad ha establecido la mayor cantidad deacuerdos que facilitan la presencia persa en la región.

Entre los principales convenios que tienen como consecuencia lacomparecencia de funcionarios iraníes en los países miembros del ALBA,tenemos la creación de un banco binacional de desarrollo iraní-venezolano, una alianza entre el estatal Banco Industrial de Venezuela yel Banco de Exportaciones y Desarrollo de Irán (EDBI). Venezuelatambién autorizó la formación en su territorio de un banco completamenteiraní, el Banco Internacional de Desarrollo,16 y un fondo de inversión ydesarrollo binacional de 2.500 millones de dólares. Siguiendo con elámbito financiero, en septiembre del año 2009 el gobierno de Irán llegoa un acuerdo con el Banco Central de Ecuador, para permitir al Bancode Exportaciones y Desarrollo de Irán operar en el país andino.17

13 Ibíd.14 La inquietante presencia iraní. Jaime Daremblum. Hudson Institute. 13 de abril del 2010.15 Resulta llamativo que en la página web del Banco Internacional de Desarrollo (BID) se muestre

una nota expresando que en las revisiones efectuadas por la Superintendencia de Bancos deVenezuela (SUDEBAN) a esa institución financiera no se hayan encontrado evidencias deque “colabore con actividades nucleares en Irán”. Ver: http://www.bid.com.ve.

16 Banco iraní que despierta dudas se asocia con el Central. Hoy.com.ec, Quito. 7 de septiembredel 2009.

17 Hay uranio en zona de Bolivia donde Irán y Venezuela tendrán fábrica. El Universal, Caracas.31 de octubre del 2010.

118

El gobierno venezolano selló un acuerdo con los iraníes para la instalaciónen el estado Bolívar de una fábrica de tractores, denominada “VeniranTractor”, así como un contrato entre la empresa estatal venezolana“Minerven” y la empresa estatal iraní “Impasco”, que otorga a los últimosla concesión de una mina de oro, en el mismo estado Bolívar, y quebordea la frontera con Guyana. De igual forma, en el año 2007, fueinstalada una fábrica de cemento en el estado Monagas, cuya construcciónla ejecutó la firma iraní “Edhasse Sanat”, perteneciente al Ministerio deMinas iraní. Conjuntamente con Venezuela e Irán, Bolivia tambiénasentará una fábrica de cemento en la zona de Coroma, Potosí, dondeexisten yacimientos de uranio, oro, plata y cobre.18 En este último país,Irán colaborará en la construcción de dos clínicas, como base inicial delproyecto de salud “La Media Luna Roja”, que opera en la actualidad endieciocho países, y que se espera sea diseminado por toda América delSur. El acuerdo de salud incluye el envío de equipos de médicos iraníesa Bolivia, así como ofrecer estudios de especialización y entrenamientoa facultativos bolivianos.

Por otra parte, la estatal petrolera PDVSA, y su par iraní “PetroPars”,conformaron un joint venture para la certificación de un bloque de lafaja petrolífera del Orinoco, localizada en el estado Anzoátegui, dentrodel marco del proyecto venezolano “Magna Reserva”, que tiene porobjetivo cuantificar las reservas de dicha faja. En el mismo terreno, lacompañía petroquímica venezolana PEQUIVEN y la Compañía NacionalPetroquímica de Irán establecieron un convenio para manufacturarplásticos en el estado Zulia, al occidente del país. En el mismo estadovenezolano, la empresa criolla Desarrollos Urbanos de la Costa Orientaldel Lago S.A. (DUCOLSA) y la Iranian International Housing Company,C.A. de Irán, suscribieron un memorando de entendimiento para laconstitución de una empresa de construcción de viviendas. Otro proyectoemprendido por Irán y Venezuela consiste la puesta marcha de la fábricade automóviles iraníes “Venirauto Industrias C.A.”, localizada en el estadoAragua, los primeros vehículos fueron entregados en abril del año 2009.19

18 El Gobierno entrega 120 vehículos iraníes y 6 teatros móviles. Noticia al Día. Maracay, 2 deabril del 2009.

19 EE.UU. amplía investigaciones sobre lazos subversivos entre Venezuela e Irán. Quinto Día,Caracas, 30 enero del 2009.

119

A finales del año 2008, Irán firmó un acuerdo con Venezuela para invertir350 millones de dólares en la construcción, en forma conjunta, de unpuerto de aguas profundas en la localidad de Puerto Mono, en la costaeste de Nicaragua, la cual es una localidad estratégicamente ubicadacerca de Colombia, Venezuela y Cuba.20 También en Nicaragua, los persashan financiado diversos proyectos de desarrollo y ayudas financierasdesde 2007, incluyendo la provisión de 230 millones de dólares para laconstrucción de una represa para la generación de energía eléctrica y losrecursos necesarios para la construcción, en el año 2008, de una “megapoliclínica” en la ciudad de Managua. Continuando con la penetracióniraní en Nicaragua, en febrero del año 2009, Ahmadinejad y Ortegaanunciaron el compromiso de una inversión adicional de 200 millonesde dólares para proyectos binacionales en agricultura y energía.

En lo referente a Ecuador, en el año 2008, Irán y esta nación firmaron unacuerdo de cooperación en el sector energético. En el año 2009, elpresidente Correa rehusó renovar el arrendamiento de la base militar deManta a los Estados Unidos, si bien lo siguiente podría no estar enlazado,el ministro ecuatoriano de defensa señaló que su país quería trabajar conpaíses tales como Irán para desarrollar su industria de defensa. En enerodel mismo año, el presidente Ahmadinejad prometió invertir más de 200millones de dólares en Ecuador para financiar una serie de proyectosconjuntos de desarrollo y de comercio. En marzo, Irán acordó financiardos nuevas plantas termoeléctricas en ese país; en septiembre, concedióun préstamo de 40 millones de dólares a exportadores ecuatorianos ytambién llegó a un acuerdo para depositar 145 millones de dólares en elBanco Central de Ecuador.

Retornando a Venezuela, dicha nación se convirtió en la puerta de entradade los viajes de Irán hacia la región. Actualmente existe un vuelo semanalentre Caracas y Teherán, con escala en Damasco, producto de un acuerdoentre la aerolínea estatal venezolana Conviasa e Irán Air, que es lacompañía aérea nacional de Irán. La aerolínea venezolana compró un jetAirbus especialmente para cubrir esa ruta aérea.21

20 Karmon, op. cit.21 Venezuela deberá someterse a supervisión internacional. Asdrúbal Aguiar. El Universal,

Caracas. 31 de octubre del 2010.

120

En noviembre del año 2008 representantes de los gobiernos venezolanoe iraní, firmaron un convenio de ciencia y tecnología, formalizando asíla cooperación en el campo de la energía nuclear.22 Los acuerdos decooperación binacional, ya se traducen en más de 270 de ellos, en temasagrícolas, industriales, tecnológicos y energéticos, de acuerdo con unboletín oficial de la Agencia Bolivariana de Noticias.23 Irán suministraasistencia técnica a Venezuela en las áreas de defensa, inteligencia yseguridad, no obstante la ya mencionada opacidad de los convenios quesustentan esa cooperación, no permiten conocer el alcance, magnitud ylos resultados de esas actividades conjuntas y, aún menos, determinar lanaturaleza de la actuación de los oficiales iraníes que efectúan laboresen el país.

4. ¿Qué busca Irán en América Latina?

Según Witker,24 la expansión iraní en América Latina tiene por objetivodemostrar capacidad internacional. Capacidad que, según el mismo autor,implica diseminar su mensaje religioso y visión del mundo terrenal, asícomo articular nuevos aliados e influir en las cercanías de su principalenemigo: los Estados Unidos. Al respecto, Malamud y García25 señalanque esto supone un valor más que simbólico, ya que el objetivo es contarcon varios aliados muy cercanos geográficamente a los Estados Unidos.

De esta manera, entonces, Irán respondería a la influencia de Washingtonen su propio “patio trasero”, mientras la atención norteamericana se centraen otras zonas del planeta. La ofensiva diplomática en la región, le permitea la nación persa romper el aislamiento internacional al que se encuentrasometido por su programa de enriquecimiento de uranio, el cual leposibilitaría construir armas nucleares. El respaldo obtenido por Irán de

22 Venezuela e Irán firman 11 nuevos acuerdos económicos. El Universal, Caracas. 20 de octubredel 2010.

23 Los guiños de Mefisto: La expansión de Irán en América Latina y sus implicancias para laseguridad de Chile y Argentina. Ivan Witker. Organización Latinoamericana para la Defensade la Democracia. Febrero del 2010.

24 Los actores extrarregionales en América Latina (II): Irán. Carlos Malamud y Carlota GarcíaEncina. Real Instituto Elcano. 26 de noviembre del 2007.

25 Witker, op. cit.

121

parte de los países del ALBA, se fundamenta en algunas coincidenciasideológicas y de estrategia geopolítica, principalmente con la naciónvenezolana, que de alguna manera arrastra a los otros países izquierdistaspertenecientes a la Alianza Bolivariana a un comportamiento similar.

De allí, como bien lo expresa Witker,26 nace la respuesta político-tácticaanáloga de esas naciones al acercamiento iraní. Mientras que los orígenesy esencia de la “Revolución Islámica” en Irán (1978/79) y la “RevoluciónBolivariana en Venezuela” (1999) difícilmente pueden ser comparados,ambos países sustentan su política exterior utilizando sus abundantesrecursos energéticos: petróleo y gas. De igual forma el uno y el otroemplean un discurso ideológico radical, e intentan crear alianzas sur-surdentro y fuera de sus respectivas regiones.27 Ambos países tambiéncomparten el objetivo de esparcir los postulados de sus respectivas“revoluciones” en sus zonas de influencia natural.

Irán y Venezuela, están profundamente comprometidos en consolidaruna alianza bilateral, sustentada en intereses energéticos comunes, laafinidad entre sus actuales mandatarios y, por sobre todo, una profundahostilidad en contra de Estados Unidos y algunos de sus principalesaliados como Israel. La oposición al imperialismo, neoliberalismo yglobalización, son elementos comunes del discurso revolucionario deChávez Frías y Ahmadinejad. Desde una posición de víctimas“tercermundistas” ambos presidentes mantienen una diatriba constantecontra los Estados Unidos, asignándole la paternidad de la mayor cantidadde problemas que aquejan a la humanidad. Por ello no es extraño que enlas declaraciones conjuntas de esos mandatarios se utilicen frasesgrandilocuentes, como, por ejemplo, “nuestro compromiso de luchar ypromover acciones políticas en contra del imperialismo, en aras degarantizar un mayor equilibrio y democratización de las relacionesinternacionales…”.28

26 Iran and Venezuela: Bilateral alliance and global power projections. Susanne Gratius y HennerFürtig. FRIDE, abril del 2009.

27 Firma de 11 nuevos documentos sellan la integración entre Irán y Venezuela. AgenciaBolivariana de Noticias, Caracas. 13 de enero del 2007.

28 Venezuela, Bolivia, Cuba, Ecuador and Nicaragua Announce Support for Iran’s Nuclear Program- ALBA Group. julio del 2010. En: http://www.offnews.info/verArticulo.php?contenidoID=23574.

122

La política exterior iraní, busca, entonces, a través de la penetraciónsistematizada en América Latina, potenciar el foco antiestadounidensey antiimperialista, establecido en el corazón mismo del hemisferio porHugo Chávez y sus colegas del ALBA, afectos al denominado“Socialismo del Siglo XXI”.

El estrechamiento de las relaciones de Irán con los países del ALBA, haterminado convergiendo en una colaboración muy útil para los persas enlos organismos multilaterales como la ONU, OPEP y otros. Es así comoen los foros internacionales constantemente se promueve el apoyo haciaIrán en cuanto a su derecho de desarrollar capacidades nucleares confines pacíficos, así como también a través de declaraciones conjuntas derepresentantes gubernamentales.29 Por ejemplo, Venezuela y Cuba, juntocon Siria, fueron los únicos países en oponerse a la resolución de laJunta de Gobernadores de la Agencia Internacional de Energía Atómica,de llevar el caso del programa nuclear al Consejo de Seguridad de lasNaciones Unidas, en febrero del año 2006.30

Adicionalmente la presencia iraní en América Latina le suministraventajas en cuanto a contar con bases estratégicamente ubicadas en elhemisferio para desarrollar operaciones de propaganda y de inteligencia.31

Una de las hipótesis establecidas para explicar la presencia iraní en lospaíses del ALBA, más allá de todas las consideraciones políticas eideológicas previamente expuestas, es la cuestión estratégica de queVenezuela y Bolivia puedan convertirse en proveedores de uranio parael programa nuclear que adelanta esa nación.32 Las bases de estasconjeturas vienen dadas, entre otras, por la presencia iraní en zonas con

29 Cuba y Venezuela se oponen a la resolución de la AIEA de enviar el tema del programa nuclearde Irán al Consejo de Seguridad. En: http://www.webislam.com/?idn=4538

30 Iran’s Invisible Nicaragua Embassy. The Washington Post, Washington. 13 de julio del 2009.31 Challenges to Security in the Hemisphere. Angel Rabasa. Senior Political Scientist RAND

Corporation. 4 de agosto del 2010.32 Venezuela: A Nuclear Profile. Nima Gerami y Sharon Squassoni. Diciembre del 2008. En:

http://www.carnegieendowment.org/publications/index.cfm?fa=view&id=22568&prog=zgp&proj=znpp; Chávez’s Secret Nuclear Program. Roger Noriega. Foreign Policy. Octubre del2010; El regreso de los planes nucleares. Andrés Oppenheimer. 20 de ctubre del 2009; HelpingBolivia Build Nuclear Power Plant Bolivia Sending Uranium to Tehran. Anna Mahjar-Barducci.Hudson, New York. 3 de diciembre del 2010.

123

reservas probadas de uranio en ambos países, a través de los acuerdosfirmados para construir y operar fábricas de cemento, así como en elinterés demostrado a diferentes niveles por los presidentes Chávez Fríasy Morales para desarrollar acuerdos de cooperación en el campo de laenergía nuclear con Irán.33

Como se esbozó someramente en el apartado anterior, la creación deinstituciones financieras binacionales entre Irán y sus aliadoslatinoamericanos, le permitiría a los primeros esquivar las sancionescomerciales y financieras que han sido establecidas por el Consejo deSeguridad de la ONU y otras instancias internacionales, como lasaplicadas por la Unión Europea, a través der sus ministros de relacionesexteriores.34 Es importante observar que las penalidades establecidaspor la Unión Europea, incluyen a entidades financieras fuera de territorioiraní, tal como el Banco Internacional de Desarrollo de Venezuela.35

Pero no sólo organismos internacionales han impuesto sancionesfinancieras y económicas a Irán. Por ejemplo, en los Estados Unidos deAmérica se ha aprobado una Ley contentiva de amplias inhabilitacioneseconómicas, comerciales y financieras, que incluso prohíbe a los bancosestadounidenses mantener cuentas corresponsales u otros negocioscon instituciones bancarias extranjeras que proporcionen serviciosal país persa.36

Así entonces, las recién creadas instituciones financieras binacionalespodrían ser de mucha utilidad al gobierno de Ahmadinejad para ejecutaracciones vetadas en ese ámbito, ya que a través de triangulaciones yprocedimientos de ingeniería financiera, sería posible que Irán realiceaquellas operaciones comerciales que son necesarias para elfuncionamiento de su economía y de esta forma aminorar a lo interno elimpacto de las sanciones establecidas.

33 Aprobadas nuevas sanciones contra Irán. 25 de octubre del 2010. En: http://www.euractiv.es/noticias/asuntos-exteriores/noticia.php?noticia=1667

34 Las nuevas sanciones de los 27 contra Irán ya han entrado en vigor. El Mundo, Madrid. 26 dejulio de 2010.

35 Estados Unidos sancionará a bancos que negocien con Irán. El Mundo, Madrid. 21 de juniode 2010.

36 Pdvsa envía gasolina a Irán pese a las sanciones sobre Teherán. El Universal, Caracas. 31 deenero del 2011.

124

5. Implicaciones de las Relaciones entre Irán y América Latina

El análisis previo sobre la presencia y objetivos de Irán en la región, nospermiten identificar al menos dos factores clave, que facilitarán laexposición de las implicaciones que para América Latina tiene laemergencia iraní. Estos aspectos son los siguientes:

a) La profundización de las relaciones de Irán con América Latina,especialmente con Venezuela, Cuba, Bolivia, Nicaragua y Ecuador,materializadas por medio de centenas de acuerdos y conveniosbilaterales en las áreas industriales, de energía, finanzas, petróleo,etc., le ha permitido a la nación persa establecer una amplia presenciaen el hemisferio occidental, retando a los Estados Unidos de Américaen su propio “patio trasero”.

b) El desmedido apoyo de las naciones del ALBA hacia el programanuclear iraní, con lo cual se colocan a contracorriente de la comunidadinternacional, al ejecutar acciones que permiten a la nación islámicaesquivar las sanciones establecidas por la renuencia iraní a desistircontinuar con ese programa, como por ejemplo, el envío de gasolinapor parte de Venezuela37 y la utilización de las institucionesfinancieras ecuatorianas y venezolanas para triangular operacionescomerciales a favor de Irán.38

La principal consecuencia derivada la dinámica antes planteada es elinvolucramiento de facto de estas naciones en el “conflicto estratégicoglobal”.39 Es así, entonces, como los gobernantes del ALBA están condiferentes gradaciones, involucrando a sus respectivas naciones en unconflicto de orden mundial, que va mucho más allá de sus capacidadespolíticas, económicas y militares. Esto es aún más grave si consideramos

37 Preocupación por transacciones entre Venezuela, Ecuador e Irán. El Nacional, Caracas. 19 defebrero del 2010.

38 Venezuelistan: Iran’s Latin American Ambitions. Presentación del profesor del Centro deEstudios Hemisféricos de Defensa General (r) Boris Saavedra. Hudson Institute. 15 de abrildel 2010.

39 Estados Unidos reitera su preocupación por relaciones entre Irán y América Latina. En: http://informe21.com/relaciones-iran-america-latina/estados-unidos-reitera-su-preocupacion-relaciones-iran-america-latina.

125

que el principal contendiente de su aliado extra-continental es la primerapotencia mundial: Estados Unidos de América. Sin sombra de dudas,no resulta nada conveniente para cualquier nación oponerse al máximopoder global.

Como corolario de lo antes expuesto, tenemos una continuada ofensivadesarrollada en el campo diplomático, legislativo y mediático por partede diversos actores del coloso del norte contra las naciones del ALBA,con el objetivo de contrarrestar la presencia persa en la región.

Por ejemplo, el jefe de la diplomacia estadounidense para América Latina,Arturo Valenzuela, exteriorizó en febrero del año 2010, la preocupacióndel gobierno del presidente Barack Obama por los vínculos entre Irán yalgunos países de la región. Valenzuela, también, recordó “la extremapreocupación” de Estados Unidos por “las intenciones nucleares de Irán”y subrayó que miembros de la comunidad internacional comparten laposición de Estados Unidos.40 En diciembre, del año 2009, la secretariade Estado norteamericana, Hillary Clinton, había advertido a los paíseslatinoamericanos de las consecuencias de “coquetear” con Irán. “Lagente que quiera coquetear con Irán debería mirar cuáles podríanser las consecuencias para ellos. Y esperamos que lo piensen dosveces”, afirmó.41

Ese mismo año los subcomités para el hemisferio occidental, para elmedio oriente y sur-asia y sobre el terrorismo y no proliferación nuclear,pertenecientes al comité de asuntos exteriores de la cámara derepresentantes del Congreso de los Estados Unidos, realizaron una sesiónconjunta para analizar la presencia de Irán en las Américas. Entre otrospuntos se discutió sobre los objetivos de los persas en la región,llamándose la atención sobre el soporte que puede suministrar Irán amovimientos insurgentes y terroristas.42

40 EE.UU. preocupado por relación entre Irán y América Latina. El Nacional, Caracas. 5 defebrero del 2010.

41 Joint Hearing Before the Subcommittee on the Western Hemisphere and the Subcommittee onthe Middle East and South Asia and the Subcommittee on Terrorism Nonproliferation andTrade. Committee on Foreign Affairs. House of Representatives. 27 de octubre del 2009.

42 EE.UU. amplía investigaciones sobre lazos subversivos entre Venezuela e Irán. Quinto Día,Caracas. 30 de enero del 2009.

126

De igual manera, puede mencionarse la declaración del Secretario deDefensa de los Estados Unidos, Robert Gates quien en enero del año2009, en una presentación ante el Comité de Servicios Armados delsenado estadounidense, afirmó que su mayor preocupación en AméricaLatina era “el nivel de franca actividad subversiva que los iraníes estánconduciendo en varios lugares de la región”.43 Los iraníes “están abriendomuchas oficinas y muchos frentes detrás de los cuales interfieren en loque está pasando en esos países”, dijo Gates, mencionando directamentea Venezuela, Ecuador, Nicaragua y Bolivia.44 Durante esa comparecenciael Secretario de Defensa dijo que: “Me causa más preocupación loscrecientes lazos de Irán con movimientos de izquierda en la región quelos recientes ejercicios militares rusos en las costas venezolanas”.45

En enero del año 2010 el Congreso de Estados Unidos patrocinó unevento denominado “Peligro en los Andes: Amenazas a la democracia,los derechos humanos y la seguridad interamericana”. Entre los temastratados se analizó si los miembros del ALBA (Cuba, Venezuela, Bolivia,Ecuador y Nicaragua) constituían una amenaza a los interesesestadounidenses y a la seguridad interamericana, en el contexto de lapresencia de actores hostiles en el hemisferio como Irán y gruposterroristas.46 En el evento participaron tanto legisladores demócratascomo republicanos.

La actividad iraní en la región, y particularmente en Venezuela, tambiénha generado como consecuencia que un grupo de legisladores del senadoamericano, propusieran en octubre del año 2009 una iniciativa para incluira Venezuela en el grupo de las naciones patrocinadoras del terrorismointernacional.47 El pedido fue ratificado en enero del año 2010, cuandoConnie Mack, representante republicano, introdujo una resolución quepide al gobierno de Barack Obama designar a Venezuela como país

43 Ibíd.44 Irán “subversivo” en América Latina.BBC Mundo. En: http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/

international/newsid_7855000/7855103.stm45 Congreso de Estados Unidos patrocina evento contra países de la ALBA. Ciudad CCS, Caracas,

16 de noviembre del 2009.46 Congresistas de EE.UU. piden incluir a Venezuela en la lista negra del terrorismo. El Universal,

Caracas. 27 de octubre del 2009.47 Piden que Venezuela sea incluida en la lista de “patrocinadores del terrorismo”. El Universal,

Caracas, 25 de mayo del 2010.

127

patrocinador de terrorismo. “Venezuela es un peligro que no debe sersubestimado”, añadió Mack, según reseña AFP.48 La resoluciónbipartidista fue dirigida primero al Comité de Relaciones Exteriores,que luego podría reenviarse al subcomité de temas relacionados conAmérica Latina o al subcomité de Terrorismo y No Proliferación Nuclearpara su examen.49 Hasta el momento tal propuesta no ha sido aprobada,no obstante, precisamente, mientras se concluía este trabajo,50 el mismorepresentante republicano Connie Mack, solicitó de nuevo que EstadosUnidos incluyera a Caracas en la lista de patrocinadores del terrorismoy esta vez propuso un embargo comercial pleno a Venezuela.51 Mack,que en los actuales momentos es el presidente del Subcomité para elHemisferio Occidental de la Cámara de Representantes, aseguró que sutarea, en una Cámara baja dominada ahora por los republicanos, escentrarse “en un peligro claro y presente que está surgiendo en nuestropropio continente”, un peligro, dijo, que la actual administración, al igualque la anterior no ha entendido plenamente.52

También el Subcomité para el Hemisferio Occidental de la Cámara deRepresentantes, realizó una interpelación -el 15 de febrero del 2011- alresponsable de la diplomacia norteamericana para América Latina, ArturoValenzuela. Al ser interpelado sobre Venezuela, el subsecretario de Estadopara el hemisferio occidental, señaló que a EE.UU. le preocupan losvínculos del gobierno del presidente Hugo Chávez con el régimen deTeherán, y está examinando “de cerca” si Caracas viola las sancionesinternacionales adoptadas contra Irán al cooperar con ese país en materiaenergética.53 El diplomático señaló que Estados Unidos sigue de cercalos vínculos de Venezuela con Irán para determinar si de alguna maneraviolan las sanciones internacionales impuestas a Teherán y evalúa adoptarmedidas al respecto. Valenzuela dijo que: “Venezuela está violandosanciones internacionales, eso está claro’’, al responder a una pregunta

48 Ibíd.49 Estas líneas se escribieron el 16 de febrero del 2011.50 Legislador republicano insiste en embargo a Venezuela. El Universal, Caracas. 12 de febrero

del 2011.51 Ibíd.52 Examinan si Venezuela viola sanciones a Irán. El Nacional, Caracas. 16 de febrero de 2010.53 Ibíd.

128

del legislador republicano Connie Mack, presidente del subcomité querealizó la audiencia.54

De esta manera se observa como las naciones del ALBA son señaladascomo fuentes de perturbación para la región motivado a sus vínculoscon Irán y están siendo sometidas al escrutinio de diversas instancias delEstado americano.

La preocupación por la penetración de Irán la región, también hadisparado las alarmas del gobierno en Israel; las constantes amenazas deesa nación contra el Estado judío ha puesto en alerta a su gobierno quienesabrogan por la contención de los persas en la región. La inquietud israelíviene dada fundamentalmente, según Bailey,55 por los vínculos delgobierno de Irán con la organización terrorista libanesa Hezbolá, dadala práctica de la república islámica de utilizar sus embajadas para apoyaro encubrir tanto las actividades de la “Quds Force”56 como del grupoterrorista libanés. De igual manera, hay sospechas de una serie deactividades ilícitas que pudieran estar realizando en el subcontinente losiraníes, como por ejemplo tráfico de armas, lavado de dinero ynarcotráfico,57 y que directa o indirectamente puedan atentar contra laseguridad e intereses de Israel.

Las conjeturas sobre esas acciones ilegales comienzan a materializarsecon el caso de la detención en un puerto de Turquía de 22 contenedoresubicados en una embarcación iraní con rumbo a Venezuela y que resultóconsistir en componentes para poner en funcionamiento un laboratoriopara fabricar explosivos. La carga estaba consignada como “repuestospara tractores” y tenían como destino la fábrica “Veniran Tractor”localizada en el estado Bolívar.58

Motivado a este recelo, en julio del año 2009 el canciller israelí AvigdorLieberman, realizó una gira por varios países latinoamericanos, para

54 “What are the Persians doing over here? Norman A. Bailey. Challenges to Security in theHemisphere Task Force. 30 de marzo del 2010.

55 Iran: Quds Force in Venezuela. Stratfor. 22 de abril del 2010.56 Iran and its Proxy Hezbollah: Strategic Penetration in Latin America. Ely Karmon. Working

paper. Elcano Royal Institute. Madrid, 8 de abril del 2009.57 Turquía detiene carga iraní que iba a Venezuela. Hoy.com.ec, Quito. 9 de enero del 2009.58 Lieberman hace escala en Argentina. BBC Mundo, Londres. 24 de julio del 2009.

129

advertir sobre el peligro que suponía la presencia persa en la región.59 Elobjetivo del viaje fue contrarrestar “la creciente actividad de Irán enAmérica del Sur”, precisó la Cancillería israelí en Jerusalén al anunciarel periplo. Lieberman visitó Brasil, Argentina, Colombia y Perú. En elmarco de su visita, el canciller aseguró que Irán “es el mayor financistade organizaciones terroristas mundiales como Hamas, Jihad y Hezbolá”.Además expresó que si Irán desarrolla su capacidad nuclear se desataráuna carrera armada en Medio Oriente que pondrá bajo amenaza a todoel mundo.60

De igual manera organizaciones pro-israelíes no gubernamentales depresencia internacional como el “Centro Simon Wiesenthal” estánejerciendo presión sobre los países del ALBA y en especial sobreVenezuela. Esta ONG, solicitó a la Organización de Estados Americanos(OEA) que investigue un supuesto “acuerdo secreto” entre Irán yVenezuela que supuestamente tiene por objetivo establecer en el paíssuramericano una infraestructura nuclear dependiente de Teherán. Lapetición está contenida en una carta que fue enviada al Secretario deSeguridad Multidimensional de la OEA, Adam Blackwell. En la misiva,el Centro Wiesenthal alerta de informaciones que dan cuenta acerca delos planes de construir una base de misiles de Irán en Venezuela, comoresultado de un acuerdo entre los dos países que fue firmado en unavisita a Teherán del presidente venezolano.61

En el mismo orden de ideas, la directora general para Asuntos deLatinoamérica del Ministerio de Relaciones Exteriores de Israel, realizóa finales del año 2008 un viaje por Centroamérica para alertar a susaliados en el continente del peligro que representa Irán, no sólo paraellos sino para toda la región, debido a su apoyo a Hezbolá y a otrosgrupos terroristas. Sobre esas advertencias, el ministro de la DefensaNacional de El Salvador, general Jorge Alberto Molina Contreras, se

59 En Argentina, Lieberman alertó sobre amenaza iraní. El País, Montevideo. 24 de julio del2009.

60 Alertan a la Organización de Estados Americanos de plan para fijar una base de misiles iraníen Venezuela. En: http://informe21.com/centro-simon-wiesenthal.

61 Defensa preocupada por iraníes en región. La Prensa Gráfica, El Salvador. 9 de enero del2009.

130

mostró preocupado por la posible presencia de personal de inteligenciade la república islámica en la región centroamericana. “Efectivamenteeso es motivo de preocupación para cualquier país”, reconoció el jefemilitar.62 La misma funcionaria israelí, llamó la atención sobre lo “muygrande” que es la embajada iraní en Nicaragua, la cual posee 40diplomáticos acreditados. En relación con tal aseveración, Douglas Farahasesor en temas de seguridad en Estados Unidos, expresó que a la par deuna embajada tan grande podía haber acompañamiento de la estructurade inteligencia de Irán.63

La preocupación del gobierno de Israel a escalado hasta el punto deacusar al gobierno de Venezuela de “apoyar, financiar y entrenar aterroristas de Hezbolá y Hamas” en su territorio y alertar que Iránrepresenta “la mayor amenaza” para América Latina por la amistad quemantienen los presidentes Hugo Chávez y Mahmoud Ahmadinejad.64

Las tensiones entre Venezuela e Israel se han hecho notorias en la últimadécada, por las frecuentes diatribas anti-israelíes del mandatario HugoChávez, junto con sus estrechas relaciones con líderes radicalesislámicos y su apoyo abierto a los palestinos en el conflicto contraIsrael. Estas tensiones alcanzaron su cenit en enero del año 2009, cuandoel presidente venezolano expulsó al embajador de Israel en Venezuela,Shlomo Cohen, en “respuesta a la masacre perpetrada en Gaza por elEjército israelí”. 65

La dinámica planteada evidencia una gran preocupación del gobiernoisraelí por la presencia y actividades iraníes en los países del ALBA.Esto supone que dichos gobiernos se están exponiendo a las accionesque en diversos ámbitos y niveles pudiera ejecutar Israel en defensa desus intereses nacionales.

62 No es lógica una embajada de Irán en Nicaragua con 40 diplomáticos. La Prensa Gráfica, ElSalvador. 6 de enero del 2009.

63 Israel acusó a Venezuela de “financiar y entrenar a terroristas de Hamas y Hezbollah”.HoyBolivia.com. 9 de junio del 2009.

64 Embajador israelí Shlomo Cohen abandonará hoy el país. El Universal, Caracas. 9 de enerodel 2009.

65 Una guerra financiera sin declarar. El País, Madrid. 13 de diciembre del 2010.

131

En otro orden de ideas, la aplicación de sanciones al sistema financieroiraní es uno de los ejes centrales de la estrategia de los Estados Unidospara tratar de que la república islámica renuncie a sus planes nucleares.66

Es por ello que Washington está utilizando toda su capacidad de influenciay persuasión para convencer a empresas de todo el mundo que cesen susrelaciones comerciales con ese país, de igual forma ejerce presión sobrediversas organizaciones multilaterales para que mantengan un rigurosocontrol sobre las instituciones financieras de las naciones que apalancanoperaciones financieras del gobierno persa. Al respecto, comoconsecuencia del acuerdo establecido entre el Banco Central Ecuatorianoy el gobierno iraní, el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI)emitió un informe donde catalogó a Ecuador como “una nación querepresenta un riesgo para el sistema financiero internacional por nocumplir con los estándares internacionales para combatir el lavado dedinero y contrarrestar el financiamiento del terrorismo”.67

Otro aspecto, relacionado con el problema del terrorismo, y que derivade la preocupación de la comunidad internacional por los vínculos quealgunos sectores señalan entre Irán y el grupo terrorista Hezbolá, es elcuestionamiento formulado por algunos gobiernos a los países del ALBA,quienes han levantado todas las restricciones de visado para los nacionalesiraníes; existe una gran intranquilidad por tal situación, ya que esto podríafacilitar el ingreso y la movilización en tierras americanas de elementosterroristas.68

Por todo lo antes mencionado, se deriva como una conclusión preliminarque varios gobiernos han abordado con extrema seriedad el asunto de lapresencia iraní en la región, presionando de distintas formas a las nacionesdel ALBA, por lo tanto, el ambiente de seguridad regional está siendoafectado por los vínculos de Irán con estos últimos.

66 Informe de GAFI es “grave para el Ecuador”. hoy.com.ec. 21 de febrero del 2010.67 Irán and its Proxy Hezbollah: Strategic Penetration in Latin America. Ely Karmon. Working

paper. Elcano Royal Institute. Madrid, 8 de abril del 2009.68 Venezuelistan: Iran’s Latin American Ambitions. Presentación de Dan Mariaschin. Director

Ejecutivo de B’nai B’rith International. Hudson Institute. 15 de abril del 2010.

132

6. Conclusiones

América Latina no presenta el mismo nivel de interés para Irán como elmedio oriente y el golfo pérsico. No obstante, su presencia en la regiónle suministra un número de ventajas, incluyendo una base en el hemisferiopara operaciones de propaganda e inteligencia. En los últimos años Iránha establecido una profunda relación diplomática con los países del ALBAy especialmente con Venezuela, lo cual le ha permitido consolidarembajadas y construir una serie de facilidades a lo largo de esas naciones.Las mencionadas facilidades consisten en diversas instalacionesindustriales, comerciales y financieras, todo ello producto de los múltiplesconvenios establecidos de forma bilateral y trilateral.

El estrechamiento de las relaciones entre Irán y el ALBA, por lo tanto,ha permitido que exista una considerable presencia física de técnicos yfuncionarios iraníes en la región. La opacidad de los acuerdos establecidosentre Irán y los miembros del ALBA, el pobre o nulo desempeño obtenidoen la mayoría de las instalaciones industriales construidas como resultadode los convenios firmados y la inexplicable presencia iraní en proyectosque sólo pueden denominarse como extravagantes, como por ejemplo eldesarrollo de una fábrica de bicicletas en Venezuela, ha generado comoconsecuencia una profunda preocupación de algunos países de la región,y en especial de los Estados Unidos, ya que surge la duda razonablesobre las verdaderos objetivos de la presencia persa en el hemisferio.Por ejemplo, el fondo de desarrollo binacional Irán-Venezuela, quemaneja 2.500 millones de dólares, se maneja de forma “secreta”, por loque ha sido imposible para los interesados determinar cuáles son losproyectos financiados con esos recursos.69

Adicionalmente, esta inquietud se viene acentuando en la medida quelos convenios establecidos permiten el acceso iraní a zonas de la regióncon reservas probadas de uranio, lo que permite conjeturar que la naciónpersa pudiera extraer el mineral radioactivo para utilizarlo en su tancriticado programa nuclear.70

69 Los Papeles del Departamento de Estado. Irán y América Latina. El País, Madrid. 1 dediciembre del 2010.

70 Strategic Implications of Brazil’s Global Rise. Occasional Papers. Center for HemisfericDefense Studies. Vol. 2, Nro. 1. Febrero del 2011.

133

La aparición iraní en América Latina, que bien puede justificarse por lanecesidad persa de romper el aislamiento internacional y de conseguiraliados que presionen, o al menos soporten retóricamente sus ambicionesnucleares, particularmente en los foros internacionales, ha devenido enun profundo apoyo de las naciones del ALBA hacia la nación islámica,hasta el punto de secundarla para que esquiven las sanciones impuestaspor los Estados Unidos, la Comunidad Europea y el Consejo de Seguridadde las Naciones Unidas. Esto significa que esos países se estáninvolucrando en asuntos de orden mundial que van, pero por mucho,más allá de sus capacidades reales de poder.

Como consecuencia de sus acciones a favor de los persas, dichas nacionesestán cada día más cerca de ser acreedoras de represalias en diversosámbitos, por parte de aquellas potencias que determinen que sus interesesvitales están siendo amenazados por la presencia de Irán en el hemisferio.Los acuerdos comerciales y financieros entre el ALBA e Irán, quepermiten a los últimos bordear las sanciones impuestas por la comunidadinternacional, por el tantas veces nombrado programa nuclear, estánsiendo sometidos cada vez con mayor intensidad al escrutinio deinstituciones multilaterales con competencias en esas áreas, como elmencionado caso GAFI-Ecuador.

Todo lo anteriormente expuesto indica, entonces, que la expansión iraníha repercutido necesariamente en las cuestiones de seguridad hemisférica.

Si bien la arena diplomática no es juego suma cero,71 el actual conflictoque enfrenta Irán con el binomio Estados Unidos-Israel, en la búsquedade estos últimos por evitar que la república islámica sea capaz de producirarmas nucleares, la estrategia iraní pareciera que está orientada hacia elobjetivo de “o yo gano o tu pierdes”72, por lo que las tensiones tienden aagudizarse en el tiempo, lo que avizora sanciones cada vez más fuertescontra el régimen de Mahmoud Ahmadinejad. En la batalla diplomáticaque libran actualmente Irán y los Estados Unidos, los últimos apuestan

71 Joint Hearing Before the Subcommittee on the Western Hemisphere and the Subcommittee onthe Middle East and South Asia and the Subcommittee on Terrorism Nonproliferation andTrade. Committee on Foreign Affairs. House of Representatives. 27 de octubre del 2009.

134

por la aprobación de un nuevo y más duro paquete de sanciones porparte del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.

Debe entenderse que mientras más sólido se presente el apoyo del ALBAhacia Irán, se potencian las posibilidades de que las sanciones impuestaspor los organismos internacionales se extiendan, al menos indirectamente,hacia esos aliados, con lo cual se inmiscuye a la región en un conflictode orden mundial.

De igual manera, la fuerte presión que ejercen un grupo de legisladoresestadounidenses hacia el poder ejecutivo, con la finalidad de que impongasanciones económicas a Venezuela por su soporte a los iraníes en laregión, podría tener a corto plazo resultados positivos lo que produciríaserias consecuencias para la economía venezolana, ya que las penalidadessolicitadas pretenden prohibir el comercio entre Venezuela y los EstadosUnidos. Esto causaría un grave deterioro tanto de las relaciones entreCaracas y Washington, y de seguro con los restantes miembros del ALBA.

135

Antonio De Lisio

LAS AMENAZAS NATURALES REGIONALES:CATALIZADORES DE CAMBIOS ESTRUCTURALES ENAMERICA LATINA Y EL CARIBE

RESUMEN

El artículo plantea la necesidad detratar a las amenazas naturales enAmérica Latina y el Caribe como unfactor para acelerar los cambiosestructurales del modelo de desarrolloinsostenible prevaleciente. La dis-cusión se realiza tratando de tras-cender en la región la prevalecientevisión contingente de atención de losdesastres, ubicándola en un plano másestratégico para lograr la dilucidaciónde los problemas estructurales polí-ticos, económicos y sociales que nosestán impidiendo cambiar haciaprotocolos de producción y consumoque eviten la presión sobre lanaturaleza y propicien una mayorinclusión social. Después de carac-terizar los distintos tipos de amenazasnaturales regionales y de evaluar losdistintos tipos de respuestas para re-ducir la vulnerabilidad humana, se

ABSTRACT

The article raises the need to considerthe natural threats in Latin Americaand the Caribbean as a factor inaccelerating the structural changes ofthe model of unsustainable prevailingdevelopment. The discussion involvesthe attempt to transcend the prevailingfocus of attention in the region ondisasters, re-locating it to a morestrategic plane in order to achieve theelucidation of the structural political,economic, and social problems, whichmust be resolved in order to movetowards protocols of production andconsumption that avoid pressure onnature and propitiate a major socialinclusion. After characterizing thedifferent types of natural regionalthreats, and evaluating the differenttypes of responses to reduce humanvulnerability, the crucial point empha-sized is the political determination to

Nº 5, Año III, pp. 135-164, 2011 . Caracas, Venezuela

136

enfatiza que el punto a resolver es dela voluntad política para implementarlas soluciones de fondo en el marcode los diversos planes y acuerdos quelos gobiernos nacionales hanaprobado y suscrito en los últimosveinte años. En el marco de losdistintas acciones a realizar, seconcluye que el punto clave a resolveres el paso del Estado-Nación deherencia decimonónico que potencialas diferencias geopolíticas de lasfronteras al Estado Región del sigloXXI que busca la articulación eco-política transfronteriza.

Palabras clave: Amenazas naturales,desarrollo sustentable, región,geopolítica, ecopolítica.

implement the deep-reaching solu-tions within the framework of thediverse plans and agreementsapproved and signed by the nationalgovernments in the last twenty years.Within the context of the differentactions to be taken, we have to con-clude that the key point is the need totransform the old-fashioned Nation-State, which perpetuates geopoliticaldifferences, into the Region-State ofthe 21st century which promotescross-frontier eco-political coor-dination and cooperation.

Keywords: Natural threats, sustai-nable development, Regional-,geopolitics, eco-politics.

137

1. Introducción

América Latina y el Caribe, constituye a nivel mundial la región de mayorproyección latitudinal al abarcar desde más allá del Trópico de Cánceren el Hemisferio Norte hasta el Círculo Polar Antártico en el HemisferioSur. Se trata de unos 20 millones de Km2 de extensión (prácticamente lamitad de América), de una geografía única y diversa marcada por layuxtaposición de las altas tierras de las cadenas montañosas de México,Centro América, el arco insular de Las Antillas y Los Andes, con latierras bajas costeras marinos, oceánicas y de las planicies de las cuencashidrográficas del Amazonas, Orinoco y La Plata, ubicadas entre lasprincipales proveedoras del agua dulce del Planeta. El clima quedasignado por esta amplitud topográfica, factor además de soporte de laextraordinaria megadiversidad biológica neotropical, y por la influenciade los dos grandes océanos planetarios: el Atlántico y el Pacífico, entrelos cuales se ubica el Mar Caribe.

Este amalgamado escenario natural ha quedado fragmentado en unconjunto de 42 de territorios nacionales, que en la mayoría de los casosresponden a límites que frente a los procesos naturales geológicos,climáticos, hidrográficos, biogeográficos, edáficos de propagaciónregional, se convierten en fronteras vanas. Sin importar si se trata de unaisla tan pequeña como Saba o un territorio tan extenso como el de Brasil,el hecho es que la dinámica natural regional ha venido estableciendo unmarcado carácter transfronterizo que debemos tomar en cuentaespecialmente en momentos como los actuales, signado del cambioclimático y la manifestación de otros eventos naturales extremos comolos terremotos. Ante la magnitud y frecuencia de las inundaciones,deslaves, sequías, terremotos, erupciones volcánicas, epidemias, noscorresponde superar los planes de mitigación y atención de desastres.

El problema ha dejado de ser contingente, para convertirse en un dilemaestructural en las economías y sociedades regionales, ya que se debedecidir entre continuar viviendo de catástrofe en catástrofe o buscarnuevos protocolos aprovechamiento de la pródiga naturaleza regional.Se trata entonces desbrozar los cuellos de botella que han dificultado laimplementación de un modelo de desarrollo alternativo propio,

138

sustentable y duradero, orientación que literalmente queda plasmada enel texto de diversas constituciones nacionales en la región. Como severá a lo largo del artículo nuestro problema no es tanto de diagnósticoni de planificación o legislación, como de voluntad para la ejecución delos diversos acuerdos y planes dirigidos al cambio estructural de lógicadel desarrollo insostenible que aún impregna la acción de los gobiernoslatinoamericanos y caribeños.

2. Las principales amenazas naturales regionales en América Latinay el Caribe

La proyección latitudinal, la inserción biogeográfica en el ámbitoneotropical, su situación en el campo de acción de las fuerzas demodelación interna y externa de la litósfera, su posición de encru-cijada interoceánica y la presión humana sobre algunos componentesnaturales, se convierten en factores que al combinarse dan comoresultado la susceptibilidad de la región a amenazas naturales comunes.A continuación se consideran las principales preocupaciones enesta materia.

2.1 La amenaza sísmica1

El territorio de América Latina y el Caribe se convierte en el escenariodel complejo juego de ajustes y reajustes entre placas tectónicas derelevancia planetaria (ver figura Nº 1). Así hacia en el oeste en el Pacíficola Placa de Nazca ocupa una buena proporción del suelo oceánico, conun borde de colisión que se extiende desde Panamá hasta el sur de Chile.Se desplaza en dirección N 80° E, llegando a tener una velocidadpromedio de 11 centímetros por año, propiciando su subducción pordebajo la Placa Sudamericana, que se extiende desde la fosa marina dellímite de Perú con Chile, en el oeste, hasta el eje de la Cordillera delAtlántico Sur en el este. Esta fricción permanente entre las dos placas escausa de los frecuentes terremotos que ocurren particularmente en la

1 Los datos que se aportan en este punto se fundamentan en el análisis de documentos variosrealizado por el autor en [en línea] http://www.ceagi.org/portal/?q=node/840. Consulta 03-01-11.

139

subregión andina, debiéndose recordar la hipótesis que considera a la propiacordillera andina y la fosa peruano-chilena como productos de este procesode hundimiento del subsuelo oceánico por debajo del continental.

En la sismología del Pacifico sudamericano también se ve potenciadapor otras tres placas menores identificadas en las vecindades de las IslasGalápagos, Juan Fernández y de Pascua.

Hacia el Norte, la Placa Suramericana entra en fricción con la del Caribe.Esta con una extensión de más tres millones de Km2, se convierte en unfactor de riesgo símico para toda la América Central. Colombia,Venezuela y las distintas islas del Caribe. Al oeste la Placa del Caribeentra en contacto con la de Los Cocos, en la fachada Pacífico CentroAmericana.

Figura Nº 1 Las placas tectónicas de América Latina y el Caribeen el contexto planetario

Fuente: http://www.zonacatastrofica.com/la-placa-de-nazca-la-principal-causa-de-los-seismos-en-peru.html

140

Finalmente aparecen como parte de la dinámica y estructura de latectónica de placas de la región, la Placa Norteamericana, con presenciaen el territorio mexicano y la Placa Scotia que entra en contacto con laPlaca Sudamericana.

Los eventos símicos tan frecuentes en la región son el producto de laconstante interacción entre estas placas, de cuya dinámica también sederiva el vulcanismo, otra de las amenazas que comparten tambiéndiversos países latinoamericanos y caribeños. Se debe resaltar ademásla magnitud de los eventos: en Valdivia (Chile) el 22 de mayo de 1960ocurrió un terremoto de 9,5 en la Escala de Richter, el más fuerteregistrado en el mundo.

2.2 Amenaza climatológica

La situación de América Latina y el Caribe como encrucijadainteroceánica y su posición en el sistema circulación atmosférica delplaneta, convierte a los países de la región en escenario de frecuenteseventos extremos climatológicos que han mostrado una especialenvergadura transfronteriza. En este sentido se debe tener resaltar queespecialmente en Sudamérica se manifiesta el carácter supranacional deestos efectos dado la articulación que tienen los países del subcontinentealrededor de las grandes cuencas hidrográficas de los ríos Amazonas yde la Plata: el área drenada por estos cursos principales y sus afluentesdiscurre a lo largo de nueve países, sumando alrededor de unos 9 millonesde Km2, que por sí solos conforman el territorio interfluvial de mayorextensión del mundo, al que además se le deben 1.300.000 Km2 de lacuenca binacional del Orinoco colombo-venezolano.

Estas tres cuencas se encuentran imbricadas en lo que podríamos llamar“El ciclo suramericano del agua”, que propicia el permanente paso delagua de estado líquido a gaseoso a partir de la evaporación en la Cuencadel Amazonas. Parte del vapor de agua amazónico (responsable del 20%del agua mundial –OTCA- 2003), es transportado y eventualmenteprecipita en las dos cuencas yuxtapuestas (figura 2) en el marco de ladinámica climatológica subcontinental que propicia el desplazamientoanual de la Zona de Convergencia Intertropical de bajas presiones entreel Sur de Brasil y el Norte de Venezuela.

141

Figura Nº 2 La imbricación de las grandes cuencas suramericanasen el ciclo del agua local

Fuente: Fundación M.J. Bustamante De La Fuente, 2010: 23.

En el marco de esta hidro-climatología compartida no puede dejar demencionarse los efectos regionales de El Niño y La Niña fenómenos quetiene que ver respectivamente con la ocurrencia de los eventos extremosde sequía e inundación debido a las anomalías en la diferencia detemperatura del agua entre el Pacífico Oriental y el Occidental. El impactode estos fenómenos cada vez más frecuentes se siente no solamente enámbito de las grandes cuencas hidrográficas suramericanas, sino tambiénen el resto de la región y del mundo.

2.3 La amenaza epidemiológica

En los diferentes países de América Latina y el Caribe se han registradobrotes de enfermedades emergentes y reemergentes como la fiebreamarilla, dengue, que tienen que ver fundamentalmente con la alteraciónde hábitat y ecosistemas boscosos.

142

Figura Nº 3 Enfermedades emergentes y reemergentes a nivel mundial

Fiebre Amarilla

Dengue

143

Paludismo

Fuente: OMS 2004.

Entre las causas principales de este repunte aparece la invasión,intervención y degradación de la cubierta vegetal boscosa. Debemosrecordar que el 25% de los bosques húmedos mundiales se localizan enla Cuenca Amazónica (OTCA 2003), sin embargo este patrimonio naturalestá siendo sometido a una intensa alteración.

3. Los logros y limitaciones de las respuestas ante estas amenazas

En América Latina y el Caribe la ocurrencia de los eventos extremos haobligado a un conjunto de iniciativas que se mueven fundamentalmenteen dos grandes direcciones: un primer grupo dirigido a la mitigación delos impactos de los mismos y un segundo orientado por la formulaciónde acciones en el marco de los enunciados del desarrollo alternativo. Acontinuación se analizan los principales logros y limitaciones de cadaopción.

144

2 [En línea] http://www.crid.or.cr/crid/CD_EIRD_Informa/esp/revista/No3_2001/pagina19.htm.Consulta 01-07-07.

La mitigación de desastres en América Latina y el Caribe

Ante la situación planteada de las amenazas se han venido propiciandodistintos mecanismos de atención y mitigación regional a los riesgosnaturales, que básicamente buscan mejorar la capacidad de respuestafrente a la ocurrencia de los desastres naturales. A continuación sepresentan las principales iniciativas en este sentido:

• Programa Regional Andino para la Prevención y Reducción deRiesgos de Desastres-PREANDINO

Este mecanismo fue creado en el marco de CAN, a consecuencia delos daños ocasionados por el Fenómeno El Niño 1997-1998. La CAFrecibió un primer mandato de los presidentes andinos reunidos enGuayaquil en 1998, para realizar un estudio sobre el impactosocioeconómico de los desastres que habían derivado de estefenómeno, con miras a fortalecer la prevención, en el cual participaronnumerosas instituciones de cada país, estableciendo un marco derecomendaciones de política y de proyectos para atender lasprevisiones futuras de eventos similares. En 1999 la CAF recibe lasolicitud de los Presidentes andinos, de apoyar en el ámbito regional,el fortalecimiento institucional para lograr ese objetivo y mejorar lacapacidad en el manejo de los riesgos propiciando la colaboraciónhorizontal entre los países.

Con este propósito se da inicio al Programa Regional Andino para laPrevención y Reducción de Riesgos de Desastres –PREANDINO.

“El objetivo general de este Programa es impulsar y apoyar laformulación de políticas nacionales y sectoriales de prevención ymitigación de riesgos y el desarrollo de esquemas y formas deorganización institucionales orientadas a incorporar el enfoque deprevención en la planificación del desarrollo”.2

• La atención epidemiológica de las enfermedades emergentes yreemergentes:

145

En la región hace más de 100 años contamos con OrganizaciónPanamericana de la Salud (OPS) que en los últimos años ha tenidoque realizar campañas de extraordinaria relevancia en la colaboracióncon los servicios de salud nacionales y locales para controlar lapropagación de epidemias producto de las patologías en especialasociadas a los efectos negativos de la deforestación y del cambioclimático que fueron considerados en la sección anterior (De Lisio,2009).

• El Centro Regional de Información sobre Desastres (CRID)

El CRID es una iniciativa patrocinada por seis organizaciones quedecidieron mancomunar esfuerzos para asegurar la recopilación ydiseminación de información disponible sobre el tema de desastresen América Latina y el Caribe.

“Estas organizaciones son: Organización Panamericana de la Salud -Oficina Regional de la Organización Mundial de la Salud (OPS/OMS);Naciones Unidas, secretaría de la Estrategia Internacional para laReducción de Desastres. (ONU/EIRD); Comisión Nacional dePrevención de Riesgos y Atención de Emergencias de Costa Rica(CNE); Federación Internacional de Sociedades Nacionales de la CruzRoja y Media Luna Roja (FICR); Centro de Coordinación para laPrevención de los Desastres Naturales en América Central(CEPREDENAC); Oficina Regional de Emergencias de Médicos sinFronteras (MSF).

Objetivos:

1. Mejorar y ampliar la recopilación, procesamiento y diseminaciónde información sobre desastres, ofreciendo servicios deinformación de calidad a una amplia gama de usuarios de laRegión.

2. Fortalecer la capacidad subregional (América Central, Américadel Sur y el Caribe), nacional y local de crear y mantener centrosde información y documentación en desastres.

3. Promocionar la comunicación por Internet y desarrollar serviciosde información electrónicos.

146

4. Contribuir al desarrollo del Sistema Regional de Información sobreDesastres.” 3

• REDLAC (Risk Emergency and Disaster Task Force for Latin Americaand the Caribbean) fundada a sugerencia de ONU, para la decoordinación regional en la atención de los desastres. La sede selocaliza en Panamá, en el que se involucran distintas agenciasinvolucradas en el tema en la región: PNUD, UNICEF, OPS/OMS,FAO, ISDR, OMM, Cruz Roja y otras ONG´s.

Persigue como objetivo, la construcción de una “plataforma para elintercambio de información, reflexión y organización de los esfuerzosconjuntos para optimizar la preparación y las acciones de respuestapara prevenir y mitigar el sufrimiento de las poblaciones vulnerablesa los desastres en América Latina y el Caribe.

El grupo de trabajo comparte información relevante, promueveprogramas y proyectos en las áreas de gestión de riesgos y mitigaciónde desastres y emergencias. Estos programas y proyectos estándiseñados para ayudar a las poblaciones afectadas y reducir susniveles de vulnerabilidad mediante el fortalecimiento de su capacidadde respuesta y reducir su exposición al riesgo.”4

4. Las limitaciones de estas respuestas

Las distintas iniciativas que se han considerado constituyen esfuerzosimportantes más limitados en las actuales circunstancias. El reto implícitopor ejemplo ante el cambio climático, es de tal que magnitud que resultantotalmente insuficientes los hasta hace poco encumbrados planes demitigación de las amenazas climáticas, que formulábamos eimplementábamos eventualmente, siempre con la esperanza de volver ala “normalidad” después que un evento extremo y azaroso se manifestaba.Hoy contrariamente sabemos que lo normal va a ser temperaturaspermanentemente más elevadas de las que teníamos hace algunos años(para América Latina se prevén escenarios de aumentos de hasta 4º C en

3 [En línea] http://www.crid.or.cr/. Consulta 05-01-11.4 [En línea] The Comunication Initiative Network http://64.141.2.205/es/node/303803. Consulta

05-01-11.

147

las distintas subregiones), por lo tanto se hace necesario más que actuarpara la contingencia y la casualidad, tratar de intervenir en las profundidadde las estructuras económicas y sociales que activan nuestrasvulnerabilidades ante las amenazas. Sin descuidar la atención de lasemergencias en las siempre más frecuentes y difíciles coyunturas hayque empezar a actuar más estratégicamente en el mediano y largo plazopara propiciar entre otros, nuevos protocolos de producción y consumoy conductas de habitabilidad y movilidad ecológicamente más viablefrente al cambio. Es decir, tratando de implantar un nuevo tipo dedesarrollo.

Las iniciativas que apuntan hacia el desarrollo alternativo en la Región

En el intento de un modelo de desarrollo alternativo, en América Latinay el Caribe aparecen una serie iniciativas aún muy embrionarias, lascuales consideramos a continuación en algunos de sus aspectos másresaltantes:

• Plan OTCA 2004-2012

El Plan de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónico(OTCA) se identifica como un eje estratégico de acción: laconservación y uso sostenible de los recursos naturales renovables,estableciendo que uno de los más importantes desafíos regionales esel de resolver el dilema entre la conservación y el aprovechamientosostenible de la megabiodiversidad y la generación de oportunidadesde empleo duradero para las poblaciones locales, por lo generalasociada a condiciones de pobreza. Se trata entonces de:

[…] impulsar el desarrollo de nuestros países, incentivando, entreotros mecanismos, la creación de redes que promuevan losproductos amazónicos en el contexto de una política deaprovechamiento sostenible de los recursos naturales, compatiblecon las estrategias y políticas nacionales o subregionales sobrebiodiversidad. Por tanto, este primer desafío supone respondera la cuestión de cómo aprovechar racionalmente la enormeriqueza natural de la región, convirtiéndola en su principalfortaleza competitiva, con base en la aplicación de los avancescientíficos y tecnológicos disponibles, que permitan modificarlos patrones insostenibles de uso que caracterizan el

148

5 [En línea] http://www.comunidadandina.org/ Consulta 10-10-2004.

aprovechamiento de los productos y servicios ofrecidos por losbosques amazónicos (OTCA 2003: 25).

Con la respuesta a este reto se intenta, entre otras cosas, abrir unespacio para la innovación local, que rompa la inercia de los modelosimpuestos y permita la apertura hacia:

[…] sectores promisorios para la generación y retención de rentatales como: conocimiento genético, ecoturismo, productosmaderables y no maderables con certificación de origen para suaplicación en productos fitoterapéuticos, cosméticos yalimenticios. Estos últimos representan segmentos de mercadocon grandes perspectivas a corto plazo (esencias, aromas, aceites,hierbas medicinales, frutas, fibras naturales, resinas, insecticidasnaturales, entre otros) (OTCA, 2003: 25-26).

En esta perspectiva se estaría propiciando incentivos a la con-solidación de redes de conocimiento y de investigación como en elmarco de una mayor relación gobierno- sector científico-tecnológico,en la búsqueda de la pertinencia del conocimiento propio necesariopara articular la respuesta regional en el marco del proceso deglobalización.

• La Estrategia Regional de Biodiversidad para los países del TrópicoAndino”

La Estrategia, en el marco del artículo 3 de la Decisión 523 de laComunidad Andina de Naciones5, en su parte conceptual, estableceque “en el contexto de la Estrategia Regional de Biodiversidad (ERB)para los Países del Trópico Andino, hablar de comercio de labiodiversidad implícitamente nos debería remitir a un tipo decomercio ambiental, social y económicamente sostenible. Lavaloración económica de la biodiversidad, entendida como lamedición de los costos y beneficios económicos de acciones oproyectos que afectan el estado de esa biodiversidad, es una

149

herramienta fundamental para movernos hacia un comerciosostenible (…) Las oportunidades potenciales de mercado para lospaíses de la CAN, incluyen ecoturismo, comercialización ecológica,biotecnología, desarrollo de un mercado de exportación paraespecies nativas, productos forestales no maderables y mejor usodel Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto sobreCambio Climático” (EUC-SJO 2002:5).

• Acuerdo Marco MERCOSUR sobre Medio Ambiente

Este Acuerdo suscrito en Asunción (Paraguay), el 15-01-04 (AcuerdoLey 25.841), establece en su artículo Nº 5:

“En sus acciones para alcanzar el objeto de este Acuerdo eimplementar sus disposiciones, los Estados Partes deberán orientarse,inter alía, por lo siguiente:

a) promoción de la protección del medio ambiente y del aprovecha-miento más eficaz de los recursos disponibles mediante lacoordinación de políticas sectoriales, sobre la base de losprincipios de gradualidad, flexibilidad y equilibrio;

b) incorporación del componente ambiental en las políticassectoriales e inclusión de las consideraciones ambientales en latoma de decisiones que se adopten en el ámbito del MERCOSUR,para el fortalecimiento de la integración;

c) promoción del desarrollo sustentable por medio del apoyorecíproco entre los sectores ambientales y económicos, evitandola adopción de medidas que restrinjan o distorsionen, de maneraarbitraria o injustificada, la libre circulación de bienes y serviciosen el ámbito del MERCOSUR;

d) tratamiento prioritario e integral de las causas y las fuentes de losproblemas ambientales;

e) promoción de una efectiva participación de la sociedad civil enel tratamiento de las cuestiones ambientales; y

150

f) fomento a la internalización de los costos ambientales medianteel uso de instrumentos económicos y regulatorios de gestión.” 6

Además determina en su art. 6:

Los Estados Partes cooperarán en el cumplimiento de losacuerdos internacionales que contemplen materia ambiental delos cuales sean partes. Esta cooperación podrá incluir, cuandose estime conveniente, la adopción de políticas comunes para laprotección del medio ambiente, la conservación de los recursosnaturales, la promoción del desarrollo sustentable, lapresentación de comunicaciones conjuntas sobre temas de interéscomún y el intercambio de información sobre las posicionesnacionales en foros ambientales internacionales (Ibídem).

• Convenio para el Establecimiento de la Zona de Turismo Sustentabledel Caribe.

Este Convenio establece en su artículo Nº 1 lo siguiente:

El objeto del presente Convenio es el establecimiento de la Zonade Turismo Sustentable del Caribe, en lo adelante la Zona, comouna unidad cultural, socioeconómica y biológicamente rica ydiversa, geográficamente determinada, en la que el desarrollodel Turismo estará condicionado a la sustentabilidad y a losprincipios de integración, cooperación y consenso, con el fin defacilitar el desarrollo integral de la región del Gran Caribe”7.

• Plan de Acción Ambiental de Región Centro Americano (PARCA)

Este Plan se suscribió en Managua el 28-07-11 y plantea comoobjetivo principal: “Contribuir al Desarrollo Sostenible de la RegiónCentro-americana, fortaleciendo el régimen de cooperación eintegración para la gestión ambiental”.

Se definieron las siguientes áreas de acción estratégica:

6 [En línea] www.parlamento.gub.uy/htmlstat/pl/acuerdos/acue17712.htm Consulta 07-10-07.7 [En línea] www.asambleanacional.gov.ve. Consulta 12-07-2009.

151

• Prevención y Control de la Contaminación Ambiental.

• Conservación y Uso Sostenible del Patrimonio Natural.

• Fortalecimiento Institucional de Comisión Centroamericana deAmbiente y Desarrollo (CCAD) 8

4.1. Las limitaciones de estas iniciativas

Los distintos planes y acuerdos considerados abren expectativas paralograr los cambios sociales y económicos para reducir nuestras vulnerabi-lidades frente a las amenazas naturales regionales, sin embargo en mayoríade los casos no se ha logrado pasar del papel a la realidad, debido a que sesigue anclado a las diversas premisas del desarrollo insostenible aúnhegemónico en nuestra región, como se verá a continuación.

4.2. Las amenazas naturales y los cambios estructurales en la Región

Las amenazas naturales para América Latina y El Caribe hay queconsiderarlas más allá de la coyuntura y comprenderlas como factoresque deben los cambios políticos, económicos y sociales que disminuyanestructuralmente la vulnerabilidad de la región, que como veremos acontinuación se encuentra comprometida entre la urgencia económico-social y la subestimación gubernamental.

4.3. La urgencia económico-social de los cambios

En la región hemos venido asistiendo a un aumento en la envergadura yfrecuencia de ocurrencia de los eventos extremos naturales extremos.Así, en los últimos treinta años se ha registrado un incremento constantefenómenos hidrometeorológicos extremos que han generado una pérdidamayor a los ochenta mil millones de dólares estadounidenses (verTabla Nº 1).

8 [En línea] http://era-mx.org/biblio/PARCA.pdf. Consulta 05-12-10.

152

Tabla Nº 1 América Latina y el Caribe: pérdidas acumuladas porconcepto de fenómenos hidrometeorológicos, 1970-2008

Tipo de fenómeno Pérdidas ( millones USD)

Tormenta 42.374

Inundación 26.358

Sequía 8.698

Deslizamiento 2.006

Temperaturas extremas 1.179

Incendio forestal (Total) 81.435

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de“EM-DAT: Emergency Events Database” [base de datos en línea] http://www.em-dat.net.

Nota: Cifras calculadas a partir de los daños económicos provocados por los eventoshidrometeorológicos ocurridos en Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Barbados,Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Dominica, Ecuador, ElSalvador, Grenada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua,Panamá, Paraguay, Perú, República Bolivariana de Venezuela, Saint Kitts y Nevis, SanVicente y las Granadinas, Santa Lucía,Suriname, Trinidad y Tabago y Uruguay(Samaniego, 2009: 32).

En materia de cambio climático futuro, para los distintos países se prevénuna serie de consecuencias, tal como se desprende en la tabla (Nº2) acontinuación.

153

Tabla Nº2: Los efectos plausibles del cambio climático en AméricaLatina y el Caribe

Aumento de fenómenos meteorológicos extremos en los últimos 40 añosen toda la región, como por ejemplo, episodios ENOS’ (1982-1983 y1997-1998) y llegada del huracán Catarina al Brasil (2004), suceso nuncaantes visto en la zona.

Fuente: Samaniego 2009:26.

Sector/área: agricultura,silvicultura,ecosistemas

Incremento de la tempe-ratura (América del Sur yel Caribe).

Modificación de laproductividad del suelo(mayor rendimiento de loscultivos de soja en Amé-rica del Sur, menor en elcaso del maíz en Méxicoy Centroamérica).

Aumento del proceso dedegradación por cambiode uso del suelo (todos lospaíses).

Incremento del porcentajede desertificación (defores-tación en Centroamérica).

Aumento del número deespecies en peligro enMéxico y el Perú (4%), elEcuador (hasta el 10%),Colombia (11%) y elBrasil (3%).

Recursos hídricos

Disminución deprecipitaciones(sur de Chile, sur-este de la Argen-tina y sur delPerú).

Aumento de lasprecipitaciones(sur del Brasil, elParaguay, el Uru-guay, noreste de laArgentina y nor-este del Perú y elEcuador).

Elevación del ni-vel del mar (2-3mm en la Argen-tina en los últimosaños).

Disminución delbalance de masaglaciar (Bolivia,Perú, Colombia).

Salud humana

Aumento de en-fermedades co-mo el dengue yla malaria (di-versas regiones).

Incremento delos índices demorbilidad ym o r t a l i d a d(Bolivia)

Asentamientos humanos,industria e infraestructura

Pérdidas económicas a cau-sa de fenómenos meteo-rológicos extremos (80.000millones de dólares en1970-2007).

Mayor vulnerabilidad deasentamientos humanosafectados por fenómenosmeteorológicos extremos(Bolivia, el Perú, México).

Migración de personas quehabitan en regiones vulne-rables desde el medio ruralal urbano (México y Cen-troamérica).

Reducción de la capa fo-restal (en la Amazonía, dis-minuyó 17,2 millones de haen el período 1970-2007).

154

5. La subestimación gubernamental

Si aceptamos tal como lo afirma el Panel Intergubernamental para elCambio Climático, que la acción humana es la principal responsable delcalentamiento global (RNCan, 2004), debemos entonces también admitirque nos encontramos ante la encrucijada de implementar los cambios ennuestras economías y sociedades. Si bien desde hace más de una décadaen los diversos países de la región, se vienen anunciando la aspiraciónde estos cambios, por ejemplo con la introducción del desarrollosustentable en los textos constituciones en Colombia, Venezuela, Perú,Ecuador, Bolivia, Argentina, entre otros, sin embargo hasta el presentepoco se ha avanzado en su implementación. Pareciera que en la mayoríade los casos se trata de buenas intenciones que se quedan en el plano delejercicio legislativo retórico que -no importando que tan beligerantepueda ser el discurso- en la práctica no “cristalizan” en los cambiosestructurales que nuestros países demandan para evitar seguir aumentandosus vulnerabilidades, es decir su inseguridad, frente a las amenazasnaturales. La mayoría de los gobiernos de la región, se mantienen en losesquemas clásicos de la seguridad, entendida en términos estrictamentemilitares, apertrechándose de armamento, desconociendo u obviando quea partir del fin de la guerra fría se viene perfilando una nueva agenda deseguridad en la que los temas ambientales empiezan a tener especialrelevancia. De acuerdo a Jácome “ Parte de la propuesta más importantesobre la necesidad de reconceptualización de la seguridad ha sido el‘Informe sobre Desarrollo Humano’ del Programa de Naciones Unidaspara el Desarrollo de 1994, donde se introdujo la seguridad humana. Sila visión restringida privilegia la seguridad de los Estados a partir delInforme podemos decir que se plantean otros centros de atención, talescomo la seguridad de las personas a la vez que se plantea la necesidad deincorporar al debate el desarrollo humano, la seguridad alimentaria,ambiental y el empleo (Puchala/Blachman, 1998). Francisco Rojas (2002)puntualiza que este concepto se inscribe en la perspectiva teórica delhumanismo global que se diferencia tanto de la perspectiva teórica realistacomo del globalismo corporativo. La primera mira el sistemainternacional a partir de los conflictos que existen entre los diversosactores, mientras que la segunda parte del énfasis de los aspectoseconómicos. El humanismo global, en el marco de una visión holística,tiene a la paz como prioridad, lo cual está íntimamente relacionado con

155

la justicia económica, social y política, la gobernabilidad democrática yel equilibrio ecológico. Por esta razón las personas, la cooperación y lacoordinación de políticas sobre la base de valores compartidos son temasfundamentales. En función de ello se incorporan al análisis las amenazasno convencionales, lo cual lleva a la discusión de una nueva agenda deseguridad que incluye temas que se suman a las tradicionales cuestionesmilitares y de defensa” (Jácome 2006: 14).

Los gobiernos de la región en lugar de atender las propuestas alternativade articulación geográfica en el marco del humanismo global implícitoen los planes y acuerdos regionales considerados en la sección anterior,le dan prioridad a su inserción en los mecanismos “realistas” que comoel ALCA o el ALBA, desvirtúan las relaciones transfronterizas quemantienen los territorios nacionales que están sometidos a la propagaciónde amenazas naturales comunes. Pareciera que sigue anclado en la visiónde Estado-Nación decimonónico, en la que los países se consideran como“islas-naciones”, delimitados por fronteras que pretenden separar loinseparable: ríos, ecosistemas, geología, suelos, biología y por supuestolas amenazas implícitas para los seres humanos que desconocen lasposibilidades y limitaciones de las bases ecológicas que ocupan. Parecierano entenderse que la geografía política hoy está siendo sustituida por laecología política, y que por lo tanto las fronteras geopolíticas heredadasdeben ser reconsideradas no como punto de oclusión sino de apertura alas eco-sinergias transfronterizas de este el siglo XXI signado de maneraespacial por el cambio climático.

Esta falta de voluntad para el cambio en la concepción eco-política delEstado, tiene un correlato en el plano económico, al considerar ladesestimación de los gobiernos de la importancia económica de losproyectos alternativos Así por ejemplo, en la profundización de lasrelaciones comerciales entre Brasil y Venezuela, especialmente despuésde la firma de la Alianza Estratégica Brasil-Venezuela, el 14-02-05, losdos gobiernos se han venido concentrado en el desarrollo de proyectosminero-energético, sin atender ninguno de lineamientos del Plan OTCA2004-2012. Durante la firma del convenio bajo diferentes figuras :Memorando de Entendimiento, Cartas y Protocolos de Intención,Acuerdos de Confidencialidad se concretaron negocios que tienden aaumentar la presión sobre las ecobases locales, mientras que lo amazónico

156

no pasó de ser una declaración de principios. Las posibilidades deldesarrollo amazónico alternativo no fueron consideradas por lo menoscon la misma intención de implementación, a pesar del potencialeconómico implícito que mostramos en las cifras a continuación:

Tabla Nº 3: Potencial de la economía sostenible amazónica

• Mercado de los productos naturales no maderables: US$ 60 billonesanuales

• Extractos vegetales medicinales: US$ 16.5 billones

• Drogas provenientes de plantas: US$ 30 millones.

• Turismo basado en el entorno natural: US$ 260 billones anuales

• Captura y reducción de gases efecto invernadero (GEI): US$ 33 billones.

Fuente: OTCA, 2003. Elaboración propia.

Para entender la dimensión de estas cifras, considerémoslas en relaciónal tamaño de las dos economías: Así para el 2010, mientras la brasilera,posicionada entre las 10 más grandes del mundo, aparecía con un PIB deUS$ 1,66 billones anuales la de Venezuela registró, una de las principalesde la región, registraba un PIB de US$ 0,33 billones anuales.9 De talmanera que las opciones de aprovechamiento sostenible de la naturalezaque propone OTCA tendrían un impacto nada despreciable para lospaíses. Atendiendo a todas estas opciones los gobiernos de los dos países,considerados “progresistas” en el escenario mundial, se encontraríanantes las posibilidades ciertas de iniciar el camino hacia una praxistransformadora basada en la nueva racionalidad de la sostenibilidad, enla que la economía queda enmarcada por los criterios de respeto a loslímites ecológicos y la inclusión social productiva duradera, alrededorde los cuales se podría iniciar el camino de un desarrollo propio.

El problema de subestimación e incomprensión de los determinantesambientales del desarrollo, sin embargo no es exclusivo de estos dospaíses. De manera más general, tenemos el caso del proyecto Integración

9 [En línea] http://atlasflacma.weebly.com/uploads/5/0/5/0/5050016/brasil_informe_pais_2010.pdf. Consulta 12-01-11.

157

de Infraestructura Regional Sur Americana (IIRSA), que envolviendo ala mayoría de los países de la subregión, plantea la construcción de obrascomo la carretera interoceánica Brasilia-Lima y la interconexión fluvialBuenos Aires-Sao Paulo, que muestran que se continúa en la lógica dediseñar y construir contra la naturaleza. Pareciera que no se ha aprendidode las negativas experiencias pasadas como la carretera transamazónica,que causó la afectación de un mínimo del 10% del bosque amazónico(Winnograd, 1995).

La explotación minero-energética y la construcción de infraestructurade transporte, hacen parte del conjunto de impactos que están gravitandosobre la cubierta vegetal suramericana. En la tabla a continuación (Nº 4)se tiene una visión de conjunto de las actividades humanas que estánafectando las eco-regiones relevantes y compartidas de la Americameridional.

Tabla Nº 4 Las eco-regiones compartidas relevantes en SurAmérica y las principales presiones antrópicas a las que se

encuentran sometidas

Eco-regiones Bosques Km2

Bosques húmedos de alta montaña Venezuela, Brasil, Guyana (6) 248.018

Bosques húmedos de Uatama Brasil, Venezuela, Guyana (3, 5, 6) 288.128

Tepuyes: Venezuela, Brasil, Guyana, Surinam, Colombia (7, 1, 8) 49.157

Bosques húmedos de la Guyana: Venezuela, Guyana, Surinam,Brasil, Guyana Francesa (1, 3, 5) 457.017

Bosques húmedos de la región del los ríos Japura-Negro, Colombia,Venezuela, Brasil, Perú (2, 3, 4, 5, 6) 718.551

Bosques húmedos araucanos Brasil-Argentina (1) 216.100

Bosques interiores de Paraná-Paraiba Argentina, Brasil, Paraguay (1, 2, 6) 483.800

Yungas Argentina Bolivia (1, 2, 4) 61.100

Bosques húmedos Amazonas Suroccidental Brasil, Perú, Bolivia (1) 749.700

Bosques montanos secos Bolivianos Bolivia y Argentina (2, 3, 4, 6) 80.300

Subtotal 3.351.871

158

Eco-regiones Sabanas Km2

Sabanas de la Amazonía: Brasil, Colombia, Venezuela (2, 5) 120.124

Sabanas de Guyana, Venezuela, Brasil (2, 3, 5) 128.375

Cerrado-Brasil, Bolivia, Paraguay (2, 3, 5) 1.982.249

Pantanal Brasil, Bolivia, Paraguay (3a, 5) 140.927

Chaco Paraguay, Bolivia, Argentina (2) 609.600

Chaco Húmedo Paraguay, Argentina, Brasil (2) 334.800

Sabana uruguaya Argentina, Uruguay (2, 3) 355.700

Bosque seco de Chiquitano Bolivia, Brasil (2, 3.a, 4) 230.600

Puna árida Bolivia, Argentina, Chile (1, 2, 5) 307.400

Puna Bolivia, Argentina, Perú (3,4.5) 161.400

Subtotal 4.371.175

Total general 7.723.046

(Impactos ambientales): (1) Explotación Maderera (2) Agricultura (3) Vialidad (3.a)Hidrovia (4) Expansión urbana (5) Minería-petróleo (6) Caza (7) Turismo (8) Industria.

Fuente: Elaboración propia en función de los datos recopilados en WWF/BM 1995 yÁlvaro Soutullo 2005.

Como se puede apreciar las actividades de minería y petróleo junto conla explotación maderera, se convierten en las fuentes de impactos másfrecuentes de la cubierta boscosa considerada. Sin embargo en este ámbitotambién se debe resaltar el caso de la agricultura, vialidad y expansiónurbana en las eco-regiones más extensas. En el caso de las cubierta desabanas, destacan por su frecuencia y magnitud la agricultura, seguidospor la expansión urbana y la construcción de vialidad terrestre y fluvial.Considerando el peso de estas actividades en los estilos de vida de loshabitantes suramericanos, debemos enfatizar que de lo que se trata es decambiar estructuralmente el tipo desarrollo regional prevaleciente. Porejemplo en el caso amazónico se ha concluido que el modelo de desarrolloimplantado se ha caracterizado por:

“Los proyectos [...] que representan enclaves capital-intensivoscuyos efectos de multiplicación para la sociedad regional son

159

bastantes reducidos y cuya contribución en el equilibrio de labalanza de divisas estuvieron por debajo de las expectativasiniciales, debido a las oscilaciones de los precios en el mercadointernacional.La concentración inmobiliaria incentivada por el propio Estadoque agravó los conflictos por la ocupación de la tierra y por lautilización de los recursos naturales […] por especuladoresinmobiliarios, empresas agropecuarias y madereras, pequeñosproductores rurales, garimpeiros etc.La destrucción del status quo espacial, demográfico y ecológicoque aceleró el proceso de empobrecimiento, obligando acrecientes segmentos sociales a adoptar estrategias desobrevivencia que contribuyen a la degradación del medio natural[…]” (Poema 1994, 4).

6. Hacia donde apuntar

Los señalamientos que hemos venido realizando apuntan funda-mentalmente a enfrentar los cuellos de botella que han condicionado elaprovechamiento sostenible en la región, entre los cuales resaltan lossiguientes:

A. El carácter de países que históricamente han sido considerados comoexportadores netos de materias primas, que han caído en la trampade realizar una apología de la abundancia del patrimonio naturalcomo base del crecimiento. En una situación como la actual, tanimportante como la propiedad de las materias primas, es ladisposición de los procesos de transformación y distribución de lasmismas, mediante el uso de protocolos que no degraden el ambiente.Esta es una vía para encontrar respuesta presente y futura a losobstáculos históricos. A luz de lo hasta ahora realizado por losgobiernos de la región neo-socialistas y neo-nacionalistas en materiade proyectos de explotación, industrialización y transporte minero-energético y de vías de comunicación terrestres y acuáticas,pareciera que la superación de esta traba estructural exigirá no sólode una crítica al capitalismo, sino del conjunto de ideologías

160

decimonónicas que estuvieron en pugnas ‘frías’ y ‘calientes’ durantetodo el siglo XX.

En lo hasta ahora hecho por los gobiernos que han surgido duranteesta década de comienzo de siglo en los países de la región, nisiquiera se otea la posibilidad “minimalista” de instrumentaracciones en el marco de la llamada ‘sostenibilidad suave’. Deberecordarse que en el debate sobre como alcanzar el desarrollosostenible, se han planteado entre otras discusiones la diferenciaciónentre dos opciones. Por un lado ‘la sostenibilidad dura’, basada enel aprovechamiento ecológico, social y económicamente duraderoexclusivamente de los recursos naturales renovables, con el respetoa la tasa de renovación del recurso como condicionante clave parasu uso. Por el otro, la ‘sostenibilidad suave’, en la que se hace unaconcesión al uso de los recursos naturales no renovables, siempre ycuando la merma del patrimonio natural intergeneracional norenovable en la que se incurre por su explotación, sea compensadapor un aumento del patrimonio natural renovable y capital socialpara las generaciones futuras.

B. La necesidad estructural de generar fuentes de trabajo para agregarlevalor semántico cultural a los bienes y servicios de la biodiversidadnaturales extraídos de las bases ecológicas locales. En otras palabras,se trata de incorporarle el esfuerzo material e intelectual de laspoblaciones humanas a los recursos que la naturaleza ha dispuestoen los territorios en los cuales se asientan.

C. La presión de la demanda internacional para provocar losincrementos constantes, ecológicamente nocivos, en la producciónde los rubros de exportación en la región. En lugar de aumentos delas cantidades de bienes elaborados, se debería llevar los preciosde los productos a una cotización en la que se valorase el significadoecológico de los mismos, bien como productos que podríanobtenerse con bajo subsidio humano (es decir evitando, entre otrascosas, el uso de componen-tes que afectan la salud del hombre) y/o bien como recursos escasos o no renovables, cuyo uso se realizaen el marco de la ya referida opción ‘sostenible suave’. Se requiereentonces la formulación de una estrategia económica basada más

161

en la promoción de la calidad ambiental y de compensación socialde las producciones regionales que en la cantidad de producción.

D. Los obstáculos para lograr la integración latinoamericana, procesoque debería estar orientado a la búsqueda de las comple-mentariedades endógenas que ayuden a mejorar de manerasostenible el nivel de articulación ecológica, social y económicaentre las naciones de la región. Se deben propiciar los acuerdospara la diversificación económica regional, estableciendo losverdaderos potenciales de cada país en los sectores económicostradicionales e incorporando mediante un esfuerzo de bloque, lasnuevas posibilidades de producción ambientalmente adecuadas:acuicultura, nuevas especies agroecológicamente convenientes,desarrollo de fuentes circulantes de energía, entre otros.

Especialmente para el logro la integración regional, se requiere unaredefinición del Estado en la región que sin descuidar el ámbitonacional, se abra a la visión transfronteriza para, entre otras cosas:

• Coadyuvar de acuerdo a sus necesidades y posibilidades al estudiode las amenazas y oportunidades para la implementación de unmodelo de desarrollo sostenible regional.

• Propiciar la interrelación entre las acuerdos internacionales yregionales de interés para el aprovechamiento sostenible delambiente en el ámbito regional y nacional

• Abrirse al juego de la globalización inter.-activa en pro de laseguridad ambiental, sustentado en coordinación de los esfuerzosregionales.

7. A manera de reflexión final

La atención de las amenazas naturales en la región en todo su ámbito ytrascendencia implica principalmente superar las situaciones devulnerabilidad humana, meta que se pueda lograr de manera a cabalidadsólo en el marco nuevas orientaciones de desarrollo que permitan valorarestratégicamente en el corto, mediano y largo plazo de las potencialidadesde bases ecológicas, hoy en día subvaluadas en términos de la

162

competitividad económica internacional. En este sentido se debe insistiren que la revalorización y aprovechamiento sostenible de la diversidadbiológica regional, se convierte a nuestro juicio en un compromisoesencial que se debe asumir para romper con el patrón que se haperpetuado durante de más quinientos años. A partir de la época colonialse viene registrando la escalada creciente de un proceso pernicioso queha combinado la mercantilización y sometimiento de la naturaleza conla exclusión social de las comunidades de las posibilidades deaprovechamiento de sus bases ecológicas locales.

Uno de los aspectos clave en este reto es la de propiciar la búsqueda deuna mayor pertinencia del conocimiento académico regional que nospermita una respuesta articulada y propia en el marco del proceso deglobalización. Es este reconocimiento riguroso y puesta en valorsistemático de nuestras potencialidades duraderas, lo que nos permitiríacomo región evitar el vasallaje que significa la mundialización arrolladorao subordinante. Se trata de abrir un proceso más interactivo con elcontexto-mundo, en el que la región pueda insertarse con una identidadpropia, evitando la homogenización sobresimplificadora de nuestradiversidad ecológica y cultura. Para ello es necesario pasar del Estado-Nación que potencia las diferencias geopolíticas de las fronteras al EstadoRegión que busca la articulación eco-política transfronteriza.

Referencias

Beck, U (2001) La Societé du Risque sur la voie d´ une outre modernité.Aubier París.

CAF (2000) Las lecciones de El Niño Venezuela. CAF, Caracas.

De Lisio A. (2006). Brasil-Venezuela, otro acercamiento es posible…. Ynecesario. Consideraciones para una agenda binacional alter-nativa. En JM Cadenas Aproximación a Brasil. EdicionesVicerrectorado UCV.

De Lisio A. (2009) “La cuestión ambiental como dilema de desarrolloen el MERCOSUR”. En Revista Geográfica ULA Nº 50 (1)pp.11-33.

163

De Lisio A. (2009) “La seguridad ambiental venezolana bajo la concepcióneco-política del Estado Multidimensional”. Revista Terra Nº 37pp.147-174.

EUC-SJO (2002) “Principios y criterios regionales andinos de biocomercio”.Propuesta para Consenso Versión 1.CAN, Lima, Perú.

Fernández, A (2006) Comarcas Vulnerables en el Gran Caribe. CRIES.Argentina.

Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC)(2007) “Climate Change 2007: Impacts, Adaptation and Vulne-rability”. Contribution of Working Group II to the Fourth Assess-ment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change,Cambrigde University Press.

Jácome, F. (2006) Venezuela frente al contexto andino y hemisférico¿Cambios en la doctrina de seguridad? (1999-2005) InstitutoLatinoamericano de Investigaciones Sociales (Ildis) Caracas,Venezuela.

Keating, M. (1993) Programa para el Cambio, Ginebra, Centro para NuestroFuturo Común.

Lebrun, C. “Enfermedades emergentes y reemergentes en Venezuela:Una perspectiva epidemiológica y su impacto ambiental” [en línea]http://www.ucab.edu.ve/eventos/IIencuentropoblacion/ponencias/Lebrun.pdf.: 7 (Consulta 22-09-07).

Leis, E. (2004) A modernidade insustentável As críticas do ambientalismoa sociedade contemporânea. CLAES, Ed. Coscoroba, Montevideo.

Nepstad, C. Daniel. 2007. Los círculos viciosos de la Amazonía. WWFInternacional.

OPS/OMS Estrategia de Cooperación OPS/OMS con Venezuela 2006-2008 [en línea] www.mppsds.gob.ve. (Consulta 29-0907)

OTCA(2003) Plan Estratégico 2004-2012.[en línea] www.otca.org.brConsulta 13-03-06)

164

POEMA 1994 Trópico em Movimento. Alternativas contra a pobreza ea destruição ambiental no trópico úmido. UFPA. Belém.

Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)(2003) GEO América Latina y el Caribe: perspectivas del medioambiente, 2003, México, D.F

Samaniego, J 2009 Cambio climático y desarrollo en América Latina yel Caribe: una reseña. Santiago de Chile.

Soutullo, A. (2005) Ecoregiones compartidas en el MERCOSUR. SerieDocumentos de trabajo GEOMERCOSUR. PNUMA-CLAES SGT6 MERCOSUR. Montevideo.

Winograd, Manuel (1995) “Comportamiento de los grandes ecosistemaslatinoamericanos. Ensayos en la elaboración de modeloscualitativos”. En Gallopin, Guillermo (1995) El Futuro ecológicode un continente. Una visión prospectiva de la América Latina.Ed. Universidad Naciones Unidas/FCE. México: 291-406.

Walter, F (2008) Catastrophe. Une histoire culturelle XVIº-XXIº Siècle.Ed. Du Seuil. París

WWF/BM (1995) “Una evaluación del estado de Conservación de lasEco-regiones terrestres de América Latina y el Caribe”. BM.Washintong, D.C.

World Bank. The little Green Data Book 2007.From the worldDevelopment Indicators. Washington.

165

ABSTRACT

The integration of Latin America inthe global economy still dependslargely on the export of naturalresource-based goods, which areparticularly dependent on the inter-national situation. The terrorist attacksof September 11, 2001 raised con-cerns about the direction of the globaleconomy. However, it is difficult todistinguish, for now, the impact ofthese events, as the slowing worldeconomy had been noted since 2000.The alteration of the global situationgenerated by policy change in the faceof international terrorism will affectLatin American countries.

Keywords: Hemispheric Security,International Trade. Patriot Act,Terrorism, Maritime Security.

RESUMEN

La inserción de América Latina en laeconomía mundial, sigue depen-diendo en buena medida de la expor-tación de bienes basados en recursosnaturales, que son particularmentedependientes de la coyuntura inter-nacional. Los ataques terroristas del11 de septiembre de 2001 generaronpreocupación por el rumbo de la eco-nomía mundial. Sin embargo es difícildistinguir, por ahora, el impacto deestos eventos, ya que la desacelera-ción de la economía mundial se veníaregistrando desde el año 2000. La alte-ración de la situación mundial gene-rada por el cambio de políticas frenteal terrorismo internacional va a afectara los países latinoamericanos.

Palabras clave: Seguridad hemisférica,comercio internacional, Ley Patriot,terrorismo, seguridad marítima.

José Luis González Galarza y Aidé Pulgar

LA LEY PATRIOT SUS IMPLICACIONES PARA LASEGURIDAD Y LAS RELACIONES COMERCIALESENTRE EE.UU. Y LATINOAMERICA

Nº 5, Año III, pp. 165-184, 2011 . Caracas, Venezuela

166

1. Introducción

A raíz de los ataques a las ciudades de New York y Washington en EE.UU,el 11 de septiembre de 2001, (11-S), la comunidad internacional reaccionóante lo que se conoce como el acto terrorista más salvaje que la humanidadhaya conocido. Ello ha generado preocupación por el rumbo queforzosamente tiene que tomar la política, la política exteriorestadounidense (como Estado Hegemón) su economía, las Leyes y losaspectos relacionados con la seguridad y, sobre todo, en lo concernientea las diversas implicaciones que para los países de América Latina,conlleva la aplicación de nuevas medidas de seguridad antiterroristasaplicadas por los Estados Unidos de América (EE.UU.).

La llamada USA PATRIOT ACT, (United Strengthening AmericaProvide Apropiate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism)1

tiene aspectos, que impactan de manera directa sobre la soberanía de lospaíses latinoamericanos que mantienen intercambio comercial con losEE.UU. y éstos se ven obligados y sometidos a cumplirla debido a quesu Producto Interno Bruto (PIB), es decir, sus economías dependen,principalmente, del volumen de sus exportaciones hacia ese país.

Las implicaciones son muchas y variadas, a todas luces, uno de losconceptos actuales que ha venido cambiando y evolucionando comoconstructo es precisamente el concepto de seguridad, el cual, ya hatraspasado la dimensión predominantemente militar que lo caracterizóen el período de post-guerra fría y que estaba fundamentalmente basadoen la confianza mutua que se derivaba de las relaciones internacionalesentre los Estados.

Debido a estos nuevos retos que imponen los nuevos conflictos y lasnuevas guerras que son mucho más complejos que los tradicionalmenteconocidos hasta ahora y que eran producto principalmente de disputas

1 El 11 de septiembre de 2001 debido a los ataques terroristas, hizo que se le solicitase la accióndel Congreso estadounidense en muchos frentes, incluyendo la aprobación de los EstadosUnidos y América Fortalecimiento proveyendo Herramientas Apropiadas Requeridas paraInterceptar y Obstruir el Terrorismo (Ley Patriota de EE.UU.) Ley, P.L. 107-56. La Ley es deámbito general, y algunas de sus disposiciones pueden afectar incluso el uso de Internet,seguridad informática y protección de infraestructuras críticas, naves y aeronaves comerciales.

167

originadas por luchas territoriales-fronterizas, es que se impone tantopara EE.UU. como para la región, la urgente necesidad de aplicar medidasque enfrenten un problema que no tiene una cara o rostro definido, unaamenaza de terror confusa; sin Estado detrás, pero efectiva yeconómicamente fuerte, que aparece de múltiples formas y maneraslogrando atentar contra la seguridad de los ciudadanos.

En tal sentido, y en aras de coadyuvar al mejor desenvolvimiento deltema de la seguridad hemisférica y su impacto en el comerciointernacional entre Latinoamérica y específicamente Venezuela quien,según datos del Departamento de Comercio, coloca en EE.UU. un 54%de su producción petrolera y trae de ese país cerca del 60% de susimportaciones.2

Y pese a la debilidad de la economía venezolana de los últimos dosaños, el país suramericano es el tercer mercado para las exportacionesestadounidenses en la región, por esta razón y por ser suplidor del 15%de los hidrocarburos que se consumen en los EE.UU., país que ha sidoblanco de serios ataques terroristas, impone a quienes comercian con él,el acatamiento de una serie de normas de índole antiterrorista y por otrolado la adopción de nuevas recomendaciones pactadas en los conveniossuscritos por diversas Organizaciones Internacionales quienes hanactuado en consecuencia con el objeto de prevenir nuevas amenazas pormedio de la revisión y actualización del tema de la seguridad.

Organismos como la OMI,3 y la suscripción de convenios como el(SOLAS)4 han abierto nuevos capítulos como el del CódigoInternacional para la Protección de Buques y las InstalacionesPortuarias (Código PBIP),5 y por la magnitud que ha adquirido el

2 BBC Mundo, 7 de Enero de 2011. Venezuela y EE.UU.: ¿por qué la sangre no llega al río?3 Organización Marítima Internacional: con sede en la ciudad de Londres ha tenido como objetivo

fundamental lograr una navegación más segura.4 Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar (1974) (SOLAS), por

sus siglas en inglés y sus enmiendas, el instrumento jurídico internacional idóneo que permitela mutua cooperación entre los países para incrementar la seguridad y la protección marítima.

5 Código PBIP: exige que los buques, las compañías y las instalaciones portuarias cumplan lasprescripciones y logren que los Gobiernos Contratantes contribuyan a incrementar la seguridady la protección marítimas y salvaguardar a quienes se encuentren a bordo y en tierra.

168

terrorismo, que el Estado venezolano, ejecuta, en la actualidad, lasacciones necesarias para que los buques y puertos nacionales obtenganla certificación de puertos seguros en apoyo al comercio internacional.

2. La Seguridad y la Seguridad Marítima en el Comercio Inter-nacional

En muchas oportunidades nos preguntamos ¿qué es la seguridad?, ¿quécriterios se utilizan en el comercio internacional?, ¿quién y cómo losdefinen?

La seguridad es un tema que preocupa a todos los países. Existen muchosaspectos a tener en cuenta en relación a la seguridad: derechos humanos,medio ambiente, desarrollo; su influencia en la paz y la capacidad de darseguridad pública.

Ya no es posible pensar en la seguridad nacional sólo como una cuestiónpolicial o militar. Dentro de la seguridad nacional no sólo hay que abordartemas militares, sino tener en cuenta sus múltiples aspectos.

Pudiéramos partir de una idea: la seguridad es la situación de estar librede peligros de cualquier especie, sean éstas del tipo que sean, es laconfianza, la tranquilidad que da al individuo saber que no hay peligroque temer (Diccionario Español Larousse). Al hablar de los Estados, laseguridad deberá permitir entonces que éstos sean libres para mantenersu independencia en todos los términos, libres para escoger un modo devida sin peligros, interferencias ni incertidumbres (Ellen Frost,Globalization and Nacional Security: A Strategic Agenda. Citada porFelix Besio junio 2003, en “Estructuración Multidimensional y Complejade la Seguridad hemisférica”).

El concepto de seguridad está en evolución, es un constructo en constantecambio, ya que adiciona en su haber elementos que anteriormente noeran conocidos por los Estados.

Para R. Jerbys (Citado por el Prof. José Machillanda en: Seminario deSeguridad en América Latina. USB. 7-2-2006) “El Régimen de Seguridadson principios, reglas y normas que permiten a las naciones moderarseen su conducta y la creencia que las otras naciones serán igualmente

169

recíprocas. Este concepto implica no sólo normas, reglas y principios yesperanza, sino una forma de cooperación que es más que la correspondeal propio interés al corto plazo.”

Los actos terroristas contra el transporte marítimo ponen en peligro laseguridad y la protección de las personas y los bienes, afectan gravementeal funcionamiento de los servicios marítimos del comercio mundial ysocavan la confianza de la población mundial en la seguridad de lanavegación marítima y constituyen una grave preocupación para lacomunidad internacional en su conjunto, ya que hay un reconocimientoexpreso de su importancia en el comercio internacional y en la maneraeficiente y económica de realizarlo.

Así, pueden considerarse los ataques del 11-S, como los eventosmedulares que demostraron la vulnerabilidad de un Estado que es líderen todo lo relacionado con certidumbre, organización y libertades.

Demostró (el Estado Hegemón) ser un Estado débil como “objetivo” ydonde se utilizaron elementos propios de su vida cotidiana para perpetrarlos atentados, es decir, su propia tecnología fue utilizada en su contra ypor personas ordinarias que nunca despertaron sospecha alguna.

El hecho de que EE.UU. tenga sus prioridades en Oriente Medio y lasasimetrías con los países del sur se puede transformar en una oportunidadpara AL porque se abren espacios a nivel subregional, hemisférico yglobal. La colaboración entre las naciones latinoamericanas esfundamental.

Es en ese sentido, que los Gobiernos han acordado cooperar y ampliarlas medidas de seguridad ante tales riesgos y en consecuencia se hanactivado planes para reforzar la seguridad de los lugares de afluenciamasiva de personas y las medidas de protección y prevención se hancentrado en estaciones de ferrocarril, aeropuertos, puertos e instalacionesde interés estratégico como por ejemplo, las instalaciones petrolerasportuarias o de tierra.

La Ley PATRIOT, ha definido una jurisdicción especial marítima yterritorial de los EE.UU., que incluye las bases militares y lasembarcaciones en el mar, como consecuencia de ello, Venezuela debe

170

aplicar el (CIPBIP)6 y se establece la responsabilidad de los GobiernosContratantes como los actores fundamentales del desarrollo de laseguridad, siendo éstos los llamados a establecer sus niveles de proteccióny orientación en cuanto a cómo deben protegerse contra un eventualataque que ponga en riesgo la seguridad marítima.

Aquí se cumple una regla y es que: niveles más altos de protección indicanmayores riesgos de ocurrencia de eventos terroristas, en todo caso, laaplicación de las normas del CIPBIP, nunca irán en contra de los derechosy obligaciones de los Estados en virtud del derecho internacional.

Una prioridad de EE.UU. es el comercio internacional, ámbito destacadoen el primer mandato del presidente Bush, pero que a partir del 11-S hareducido su importancia en las relaciones EE.UU. y América Latina, deallí a importancia de reactivarlo mediante los acuerdos de cooperaciónen materia de seguridad marítima comercial.

3. La Soberanía de los Estados y Gobiernos Contratantes

El papel del Estado-Nación comenzó a ser cuestionado severamente desdevarios ángulos. La soberanía está siendo revisada, está en marcha unproceso de globalización que ha ampliado el concepto de seguridad y eneste nuevo sistema globalizado, la vulnerabilidad de las naciones ya noestriba primordialmente, de consideraciones militares.

Como anota Peter Smith… “el concepto clásico de soberanía se enfrentaa varios retos. Desde arriba, aquellos que afectan por encima al Estado-Nación, como el tráfico de drogas, la contaminación y el terrorismo,mismos que tienen que solucionarse de manera conjunta, no aislada, enpleno respeto de la soberanía de un Estado. Desde abajo, los que norespetan ni reconocen el papel del Estado- Nación, como los movimientosreligiosos, étnicos y sociales, mismos que buscan establecer entidadessubnacionales, localistas” (Citado en Poder, Política y Seguridad

6 El Código de Protección de Buques e Instalaciones Portuarias, tiene como propósito proporcionarun marco regulatorio y consistente para evaluar riesgos, y evitar que a través de los buques,instalaciones cargas y pasajeros, se cometan atentados terroristas utilizando como vía altransporte marítimo, permitiendo a los gobiernos aumentar en forma coordinada, a nivelinternacional las medidas de protección necesarias para enfrentar las nuevas amenazas.

171

Nacional en los umbrales del siglo XXI, por Fernando Castillo Tapia,Diciembre 2000).

Temas como el narcotráfico y el crimen organizado, medio ambiente,derechos humanos, han emergido poderosamente en los forosinternacionales debido a su gran influencia entre lo nacional y lointernacional, sin distinción de fronteras, condicionando el ejercicio dela soberanía en su sentido tradicional. Todo esto ha influido en la urgenterevisión de los paradigmas de la seguridad.

El concepto actual de la seguridad tiene un enfoque multidimensionalde la seguridad, que ha superado las concepciones originales del períodode la guerra fría, cuando se restringía predominantemente a la dimensiónmilitar, privilegiaba aspectos como desarme, la transparencia, eldesarrollo y construcción de relaciones basadas en la confianza mutua,como consecuencia de la interrelación y de la generación de un clima dedistensión.

Ahora enfrentamos una categoría diferente de conflictos, más complejosque los derivados de enfrentamientos tradicionales originados pordisputas territoriales, fronterizas debido a las diferencias económicas,sociales, culturales, étnicas, religiosas y morales que afectan a nuestrohemisferio.7

La soberanía está siendo revisada, la guerra fría ha terminado, está enmarcha un proceso de globalización que ha ampliado el concepto deseguridad.

La aplicación del Código obliga a las compañías navieras y los buques,a designar un oficial de la compañía para la protección marítima, y unoficial de protección del buque. Sus responsabilidades se fundamentanprincipalmente en cerciorarse de que se realiza correctamente unaevaluación de la protección del buque, de que se prepare un plan deprotección del buque y que se someta a probación por parte de la autoridado Administración.

7 Ver: documento multiuso: “Seguridad y Desarrollo: Desafíos en América Latina y el Caribe”.

172

Por su parte en el plan de protección del buque se deben indicar lasmedidas de protección, tanto físicas como operativas, que debe tomar elbuque para poder funcionar siempre en el nivel de protección 1. Deberáigualmente indicar las medidas de protección adicionales necesarias parapasar a un nivel de protección 2. Y además indicar las posibles medidasque tendría que tomar el buque para responder con prontitud a lasinstrucciones que recibirían los encargados de hacer frente en el nivelde protección 3, a un suceso que afecte a la protección marítima o a laamenaza de éste.

En cuanto al aspecto de “ceder soberanía por parte de los Estados, caberesaltar el hecho de que cuando el buque se encuentre en un puerto o sedirija a un puerto de un Gobierno Contratante, el Gobierno ContratanteTIENE EL DERECHO (por aplicación de la Ley PATRIOT) de ejecutardiversas medidas de control y cumplimiento con respecto a ese buque.

Es decir, el buque está sujeto a las inspecciones de supervisión por elEstado rector del puerto, aunque esas inspecciones no incluiránnormalmente el examen del propio plan de protección del buque, salvoen circunstancias muy concretas. Inclusive esto puede ir más allá en elcaso de que el buque puede ser también objeto de de medidas de controladicionales si el Gobierno Contratante que ejecuta las medidas de controly cumplimiento, tiene motivos para pensar que se ha comprometidola protección del buque, o la de las instalaciones portuarias que ésteha utilizado.

Adicionalmente y como consecuencia de los ataques del 11-S, en EE.UU.,se han aprobado leyes de excepción como la (USA Patriot Act, Unitedand Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required toIntercept and Obstruct Terrorism) (USA PATRIOT) que ha generadouna serie de implicaciones en cuanto al suministro de información delos pasajeros que se trasladan a ese país y que muchos han considera doexagerada y desproporcionada.

En este contexto se exige al buque que lleve a bordo información que,previa solicitud, deberá poner a disposición de los GobiernosContratantes, y en la que se indicará, quién es el responsable de lasdecisiones relativas al empleo del personal del buque y otros aspectosrelacionados con su uso.

173

Los Estados (Gobiernos Contratantes) están en la obligación de facilitarcierta información a la OMI, y que esta información esté disponible parapermitir una comunicación eficaz entre los Gobiernos Contratantes yentre los oficiales de protección de los buques o los oficiales de lascompañías para la protección marítima y los oficiales de protección delas instalaciones portuarias.

4. Implicaciones para los países de América Latina originadas de laaplicación de la Ley PATRIOT

Una de las principales respuestas y acciones tomadas por los EE.UU.,fue precisamente elaborar y aplicar toda una normativa legal que tienecomo objeto proteger a los ciudadanos de los EE.UU., así como susinstalaciones y bienes.

Temas tan sensibles como la seguridad en la Internet y las implicacionesque ésta tiene en cuanto a la privacidad electrónica, el comerciointernacional, el transporte marítimo, aéreo y terrestre así como surégimen han originado la creación del DEPARTMENT OF HOMELANDSECURITY LAW ENFORCEMENT EFFORTS AT U.S. PORTS OFENTRY AND THE SUBCOMMITTEE ON CRIME, TERRORISM,AND HOMELAND SECURITY OF THE COMMITTEE ON THEJUDICIARY HOUSE OF REPRESENTATIVES quienes se están dandoa la tarea de presentar las medidas que consideren necesarias paragarantizar la seguridad portuaria, como posibles blancos de ataquesterroristas, basadas en análisis de riesgos de todos los aspectos de lasinstalaciones portuarias que presten servicios a buques que realicen viajesinternacionales, sean éstos de pasajeros o de carga, y determinar así quéelemento o elementos de éstas podrían ser eventualmente mássusceptibles, y/o tienen mayor probabilidad de sufrir un ataque.

La OEA no acaba de hacer la mutación de la Guerra Fría, el contexto delos años 90 y las consecuencias del 11-S. A partir de la Ley Patriot, sehan ido transformando las legislaciones nacionales para hacer frente ala guerra contra el terrorismo y temas conexos. En AL el terrorismo es unaabstracción y tratan de negar el terrorismo porque no hay muestras concretas.

174

En este contexto, el riesgo es función de la amenaza de que se produzcaun ataque, unida a la vulnerabilidad del blanco y a las consecuencias detal ataque: mediante una evaluación que se realiza por parte de laAutoridad, se determina la amenaza percibida para las instalacionesportuarias y la infraestructura, al igual que identificar los posibles puntosvulnerables y hacer un cálculo de las consecuencias de los sucesos.

Con esta información se levanta un análisis de riesgo basado en la evaluacióngeneral del nivel de riesgo y de allí se determina entonces quéinstalaciones requieren designar un oficial de protección de la instalaciónportuaria y la preparación de un plan de protección de dicha instalación.

La Guardia Costera, encargada de la Seguridad Marítima y las distintasunidades de apoyo de seguridad de puertos fueron creadas en contestacióndirecta a los ataques terroristas el 11 de septiembre de 2001, y formaparte de un programa que lleva a cabo el Homeland Security Department,(HSD)8 como la estrategia de Seguridad de la Nación, y que está dirigidoprincipalmente a proteger los puertos de mar y canales fluviales.

Esta fuerza antiterrorista tiene la característica de ser un cuerpo capazde dar respuesta inmediata de despliegue nacional vía aire, tierra o transportede mar, a las condiciones y amenazas cambiantes como requisitosnecesarios para evolucionar en el concepto de seguridad de Estado.

Su misión principal es el anti-terrorismo y no se limita al examen físicode la carga cuando llega a los puertos de Estados Unidos, también está

8 El Departamento fue creado a fin de que los 22 organismos con una misión de seguridadnacional bajo un mismo techo, a centrar sus actividades, lograr la eficiencia y eliminarredundancias. El DHS tiene un doble desafío en los ámbitos de transporte y de la frontera -laprotección de la patria al tiempo que garantiza que el flujo de mercancías y el comercio quehace fuerte a nuestra economía no se vea alterada. Esto es crucial en el sector transporte,donde los cambios en el medio ambiente puede tener un impacto significativo sobre laseconomías locales, nacionales e incluso regionales. Debido a que reconocemos esta realidad,el DHS fomenta un enfoque comunicativo con nuestro estado y locales, y el sector privado. Enforma rutinaria participa en debates con los que puedan verse afectados por las medidas deejecución mayor, y se están desarrollando alianzas con entidades del sector público y privadopara aprovechar su amplia experiencia y recursos tecnológicos para avanzar en nuestra misiónde seguridad sin afectar indebidamente el comercio. Hay mucho que hacer en los próximosmeses y años, y el fomento de estas asociaciones será de gran valor en la consecución denuestros objetivos y la protección de la patria.

175

usando inteligencia de un número de fuentes para identificar los embarquesde alto riesgo y concentrar sus recursos en la inspección de éstos.

A través de estos acuerdos y como parte de la iniciativa de Seguridad deBuques y Puertos, el personal conformado por inspectores de seguridad,trabajan en casi 20 puertos extranjeros para ayudar a garantizar la seguridad.

Adicionalmente, en noviembre de 2001, se estableció el Centro Nacionalde Objetivos para funcionar como cámara para la inspección demercancía importada.

Entre otras tareas, se está actuando recíprocamente con la entrada envigor de esta Ley, con la comunidad y los organismos de inteligencia,con el objeto de diseminar las alarmas de inteligencias a los puertos.Además, ayuda dirigiendo la investigación de la carga entrante y dirigesus esfuerzos para mejorar la selección de la carga a inspeccionar.

Son muchas y multidisciplinarias las medidas que se han tomado a raízde los ataques terroristas del 11-S. Es difícil aún medir sus impactos,pero cierto es el hecho de que se han sido medidas muy enérgicas y degran compromiso a nivel de los Gobiernos Contratantes que cooperanentre sí para lograr un intercambio comercial de mercancías seguro capazde sustentar el desarrollo económico de los que en él participan.

5. Código Internacional para la protección de Buques y de lasInstalaciones Portuarias, CODIGO PBIP

Los objetivos de este Código son establecer un marco internacional parala cooperación entre los Gobiernos Contratantes, los organismosgubernamentales, las administraciones locales y los sectores navieros yportuarios con el fin de detectar y evaluar las amenazas para la protecciónmarítima y tomar medidas preventivas contra los sucesos que afecten laprotección de los buques e instalaciones portuarias utilizados para elcomercio internacional.

Se ha mencionado incluso que aparte de estos objetivos, se busca tambiénla protección marítima de los buques e instalaciones portuarias, contralos actos de terrorismo y otros actos ilícitos, mediante la implementación

176

de un sistema de gestión de la protección marítima basada en la gestiónde riesgos.

Es por ello que este Código establece tres (3) niveles de protección quevan en relación directa con el aumento de los riesgos:

a) Nivel de protección 1: en el cual se ubican las medidas mínimasde protección que deben ser mantenidas en todo momento.

b) Nivel de protección 2: el nivel en el cual deberán mantenersemedidas adecuadas de protección adicionales durante un períodode tiempo, como resultado de un aumento del riesgo de que ocurraun suceso que afecte a la protección marítima.

c) Nivel de protección 3: el nivel en cual deberán mantenerse másmedidas concretas de protección durante un período de tiempolimitado cuando sea probable o inminente un suceso que afecte ala protección marítima, aunque no sea posible determinar elblanco concreto.

Para tener una idea de cuánto abarca la aplicación de este Código espreciso mencionar que se aplican (sus regulaciones) a todo tipo de buquededicado a realizar viajes internacionales, buques de pasaje, naves degran velocidad, buques de carga, unidades móviles de perforación maradentro y las instalaciones portuarias que presten servicio a tales buquesdedicados a viajes internacionales.

Ello implica para la principal industria nacional y su flota navieradestinada a transportar el crudo o sus derivados hacia los mercadosinternacionales, un cambio significativo del enfoque de la seguridad enel sector marítimo internacional y de la protección del transporte marítimointernacional, buscando evitar que estos buques y naves puedanconvertirse en medios para la perpetración de ataques terrorista ainstalaciones portuarias de los Gobiernos Contratantes.

Incluso, cuando un buque que enarbole el pabellón patrio deba atracaren un puerto de otro Gobierno Contratante, éste puede pedirle al buquecomo condiciones para su entrada, datos sobre las medidas de seguridadespeciales y adicionales que se hayan adoptado en las últimas 10instalaciones portuarias visitadas, con el fin de contribuir a garantizar la

177

seguridad y la protección de las personas, las instalaciones portuarias,los buques y otros bienes y de no ser presentados los registros y lasdeclaraciones de protección marítima, el Gobierno Contratante puedenegar la entrada a puerto o expulsarlo mediante comunicación que a talefecto se realiza por la autoridad correspondiente.

Esto podría impactar negativamente a nuestra flota naviera petrolera, deno acatar las normas establecidas en el (CIPBIP) y su correspondientecertificación, debido al hecho de que EE.UU., representa nuestro principalsocio-comprador de hidrocarburos y como Gobierno Contratante y blancopotencial permanente de posibles ataques terroristas, exige que lasmedidas de seguridad de transporte marítimo de carga sean especialmenteacatadas por los otros gobiernos con quienes realizan actividades decomercio internacional.

Para Venezuela es de vital importancia, por su significación económica,la seguridad en el transporte marítimo, ya que es éste el medio en que semueve su comercio y su economía y es la razón fundamental (de Estado)de salvaguardarlo, como la principal cadena de suministro de crudo haciamercados internacionales, de las posibles interrupciones que pudierancausar los ataques terroristas contra alguno de nuestros buques, puertos,terminales mar adentro y otras instalaciones.

6. Responsabilidad de los Gobiernos Contratantes

El código en comento, representa un nuevo sistema internacional demedidas destinadas a incrementar la protección marítima que permiteque los buques y las instalaciones portuarias cooperen para detectar yprevenir los actos que supongan una amenaza para la protección en elsector del transporte marítimo, debido a que por ejemplo; puede darse lasituación en que una vez que el buque se encuentre dentro de la instalaciónportuaria, pueda ser utilizado como base o plataforma para lanzar elataque terrorista.

Los Gobiernos Contratantes tienen diversas responsabilidades asignadasen virtud de la aplicación de este Código veamos algunas de ellas:

1) Determinar el nivel de protección aplicable.

178

2) Aprobar el plan de protección del buque.

3) Verificar el cumplimiento por los buques de las disposicionesdel Código y expedir el certificado internacional de proteccióndel buque.

4) Determinar qué instalaciones portuarias situadas en su territoriodeben designar a un oficial de protección de la instalaciónportuaria.

5) Asegurarse de que se realizan y aprueban las evaluaciones de laprotección de la instalación portuaria.

6) Aprobar el plan de protección de la instalación portuaria.

7) Ejecutar medidas de control y cumplimiento.

8) Comunicar la información a la OMI y a los sectores naviero yportuario.

Es importante señalar que los Gobiernos Contratantes en cuyo territoriose encuentre la instalación portuaria, y que incluye a la “AutoridadDesignada”, pueden nombrar o establecer autoridades designadas dentrodel propio Gobierno para realizar, con respecto a las instalacionesportuarias y los buques, las tareas de protección estipuladas y autorizara las organizaciones de protección reconocidas a que realicen ciertas ydeterminadas labores, pero nunca podrán delegarse las responsabilidadesrelativas a la determinación del nivel de protección aplicable, quéinstalaciones requieren designar un oficial de protección, la aprobaciónde una evaluación de protección de una instalación portuaria, laaprobación del plan de protección de instalación portuaria, la ejecuciónde medidas de control y cumplimiento y la definición de los casos enque se hace necesaria una declaración de protección marítima.

En el caso venezolano, la autoridad competente para el otorgamiento deeste tipo de certificaciones de buques y puertos seguros, es el InstitutoNacional de los Espacios Acuáticos e Insulares (INEA),9 institución

9 Establece los lineamientos y actividades a seguir para dirigir, coordinar y controlar las actividadesrelativas al reconocimiento y certificación de Seguridad Marítima, la Protección de Buques eInstalaciones Portuarias (PBIP) y la prevención de la contaminación proveniente de los Buques,además de búsqueda y rescate.

179

encargada de velar por la correcta aplicación de las normas inscritas enel marco del convenio suscrito para la seguridad de la vida humana en elmar (SOLAS).

7. Conclusiones

Los ataques terroristas del 11-S, han puesto en cuestionamiento elconcepto de seguridad que se venía manejando antes del término de laguerra fría. EE.UU. tiene gran influencia por su posición hegemónica enel hemisferio y enfatiza el papel militar de intervención en países deAmérica Latina. Un reto importante en la región es la seguridad, querepresenta un asunto de debate en la relación comercial entre EE.UU. yAmérica Latina.

La apertura de una comunidad internacional en el comercio ha constituidotambién un hecho extraordinario. La Organización Mundial de Comercio(OMC) está jugando un rol creciente en la creación de reglas y en lasolución de disputas entre sus miembros. Incluso EE.UU., la únicasuperpotencia mundial, se ve forzada a emplear la OMC y a aceptar susdecisiones. Las naciones del hemisferio pueden convertirse en actores activosen una variedad de agencias multilaterales que afectan su propio destino.

Sus estrategias comerciales, como parte de su abordaje estratégico a losasuntos mundiales, deben hacerse más complejas, con más niveles, mássofisticadas y más protagónicas.

En otras palabras, EE.UU. necesita de socios comerciales y cada sociotiene cierta influencia sobre el otro. La cuestión geopolítica es determinarlos riesgos y beneficios para cualquier país en cualquier momento alvincular temas de comercio con asuntos de seguridad nacional. Los paísesde la región deberían mirar más allá de la integración regional y laliberalización económica, hacia un conjunto más amplio y nuevo depolítica estratégica.

Otro tema de interés para la seguridad es la proliferación y el desarrollonuclear y el cambio en el concepto de no pensar en la seguridad nacionalsólo como una cuestión policial o militar. Dentro de la seguridad nacional nosólo hay que abordar temas militares, sino tener en cuenta sus múltiples aspectos.

180

La seguridad es una condición que permite lograr el normalfuncionamiento de las actividades de un Estado respecto de susprincipales misiones, dentro de las cuales se encuentra el desarrollonacional y el bienestar de la persona humana, para asegurar el logro delbien común nacional.

Dicha condición se refiere a todo fenómeno violento, con unaintencionalidad definida provocada por amenazas de naturaleza military no militar que afecten el normal desenvolvimiento de las actividadesde un Estado, a través del riesgo o daño físico a la integridad personal dela población.

Consideramos que la seguridad posee un ámbito objetivo dado por todoslos medios humanos y materiales a disposición de un Estado, para lograróptimos niveles de seguridad, ya que nunca podrá ser absoluta. Al mismotiempo posee un ámbito subjetivo, que está dado por la percepción dela condición de seguridad, por parte de los ciudadanos, integrantesde un Estado.

En función del análisis especíûco del texto de la Declaración sobreSeguridad, México 2003, conviene señalar que iniciando el subtítulo,valores compartidos y enfoques comunes, se encuentra la definición deseguridad, entendida como: “Nuestra nueva concepción de la seguridaden el Hemisferio es de alcance multidimensional, incluye las amenazastradicionales y las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos ala seguridad de los Estados del Hemisferio, incorpora las prioridades decada Estado, contribuye a la consolidación de la paz, al desarrollo integraly a la justicia social, y se basa en valores democráticos, el respeto, lapromoción y defensa de los derechos humanos, la solidaridad, lacooperación y el respeto a la soberanía nacional”.10

En tal sentido los países han tenido que responder ante esta nuevaamenaza con la aplicación de instrumentos legales que garanticen laseguridad tanto en tierra, aire y mar.

10 En la Declaración sobre Seguridad en las Américas, emanada de la Conferencia Especialsobre seguridad realizada en la ciudad de México en octubre de 2003, quedó plasmado unnuevo concepto de seguridad hemisférica, ampliando la visión tradicional mediante la inclusiónde aspectos políticos, sociales, de salud y ambientales.

181

Esta última ha sido objeto de regulaciones por parte de organizacionesinternacionales como la OMI,11 que ha conminado a los GobiernosContratantes a adoptar una serie de medidas que vayan dirigidas agarantizar la seguridad de los buques y las instalaciones portuarias.

Uno de los instrumentos que han sido reformados y actualizados paradar respuesta a los actos de grupos terroristas el Código Internacional deProtección de Buques e Instalaciones Portuarias (CIPBIP), el cual hasido suscrito por Venezuela como parte de las actividades que desarrollael gobierno en materia de seguridad de su principal flota naviera: la flotapetrolera, que representa el medio de transporte por excelencia de nuestroprincipal recurso natural, el petróleo, destinado a los mercadosinternacionales, y con especial atención al mercado norteamericano, delcual somos suplidores del 15% de los hidrocarburos que se consumenen esa nación y que por ende representa una actividad económicaestratégica para garantizar la seguridad económica del país.

América Latina en conjunto ha tenido que adoptar leyes internacionalesque EE.UU. ha obligado a cumplir desde su posición hegemónica, quesi bien es cierto traspasan el concepto tradicional de soberanía, no menoslo es el hecho de que se basan en el Derecho Internacional y en lageneración de confianza entre los Estados.

La aprobación de leyes como la USA PATRIOT, tiene fuertesimplicaciones para los países que practican comercio internacional conlos EE.UU., entre otras medidas tomadas por este gobierno.12

11 La organización marítima internacional (OMI), primer organismo internacional dedicadoexclusivamente a la elaboración de medidas relativas a la seguridad marítima, y únicoorganismo especializado de las Naciones Unidas en estos temas. Tiene dentro de sus objetivosprincipales tomar medidas para prevenir y disminuir actos ilegales los cuales pongan enpeligro la seguridad de los buques, como por ejemplo terrorismo marítimo, piratería, etc. Yúltimamente dictando nuevas regulaciones como es el denominado “Código Internacionalpara la protección de los buques y de las instalaciones Portuarias” (CPBIP) el cual seránecesario implementar en buques y puertos.

12 Las medidas tomadas en los Estados Unidos son: a) The Maritime Transportation Anti-TerroristAct 2002, la cual ha sido circulada por el Congreso Americano el 14 de Noviembre del 2002(publicado en Lloyd’s List el 15 de Noviembre del 2002). b) La U.S Customs Regulation(Regulaciones de Aduana), las cuales comenzaron a regir el 2 de Diciembre del 2002, publicadoen el Federal Register/ Vol. 67, N° 211 / Thursday, October 31, 2002 / Rules and Regulations.c) El Container Segurity Initiative (CSI) el cual ha sido creado para mejorar la seguridad de

182

Sin embargo organismos internacionales han acusado esta ley Patriot,violatoria de los derechos humanos relativos a la privacidad individual,el asedio, la persecución y la investigación de ciudadanos (extranjerosla mayoría) sin haber cometido delito alguno.

Lo cierto de ello es que ha sido una respuesta contundente en cuanto a laprevención de nuevos ataques terroristas y que extreman en ciertos casoslas medidas de protección, estableciendo niveles de operación para losbuques y las instalaciones portuarias, impidiendo que de alguna maneraéstos sirvan de plataforma para lanzar un ataque.

Venezuela como parte integrante de ese grupo de países que comerciacon los EE.UU., ha obtenido la certificación de buques y puertosseguros, certificado que emite el INEA, como autoridad marítima y deespacios acuáticos.

Aunque la adopción de estas medidas requiere de una gran inversiónfinanciera en términos de recursos, adquisición de equipos de deteccióny otros utilizados en la lucha contra el terrorismo, se recomienda crearplanes de ayuda y asistencia económica y técnica para los países quecomercian con los EE.UU., en términos desfavorables de intercambiocomercial, con el fin de coadyuvar con la cooperación y el establecimientode normas e instalaciones más seguras que permitan desarrollar uncomercio internacional más justo y equitativo.

Igualmente es recomendable que se unifiquen los criterios de seguridadmarítima para el comercio internacional de bienes ya que las regulacionesde la OMI por un lado, y por otro la legislación anti-terrorista en U.S.A.,las US Customs Regulations y los programas de prevención tales comotales como C-TPAT y CSI son todos diferentes.

los Containers y el cual requiere la presencia de inspectores de la Aduana Americana enpuestos mayores fuera de los Estados Unidos o el C-TPAT que es el Customs-Trade PartnershipAganist Terrorism, el cual fue creado para edificar la cooperación con las compañías paramejorar la seguridad tales como del personal, control de acceso, procedimiento de manifiesto,etc. (extraído de la website de la Aduana de los Estados Unidos).

183

Referencias

Código PBIP. “Código internacional para la protección de buques y delas instalaciones portuarias y enmiendas de 2002 al ConvenioSOLAS”.

Código PBIP. “Código internacional para la protección de buques y delas instalaciones portuarias y enmiendas de 2002 al ConvenioSOLAS”. Documento On Line Disponible en: http://www.enapu.com.pe/spn/pdf/pbip.pdf. Fecha de la Consulta:Diciembre 2010.

CRS Report for Congress Received through the CRS Web Order CodeRL31289. “The Internet and the USA PATRIOT Act.” PotentialImplications for Electronic Privacy, Security, Commerce, andGovernment Updated March 4, 2002. Marcia S. Smith, Jeffrey W.Seifert, Glenn J. Mc. Loughlin, and John Dimitri MoteffResources, Science, and Industry Division.

Centro Argentino de Estudios Internacionales CARI. “Una mirada a laDeclaración sobre Seguridad en las Américas”. Documento OnLine Disponible en http://www.caei.com.ar Programa Defensa ySeguridad WP 11/2006. Por Gisela Armerding.

Department of homeland security law enforcement efforts at US. portsof entry. “Hearing before the subcommittee on crime, terrorism,and homeland security of the committee on the judiciary Houseof Representatives”. One hundred ninth congress first sessionmarch 15, 2005 serial no. 109-38.

Documento Multiuso: “Seguridad y Desarrollo: Desafíos en AméricaLatina y el Caribe”. Disponible en http://www.iadb.org

Lavery, Davies. “Regulaciones de seguridad antiterrorista de la OMI ydel gobierno de EE.UU. no son lo mismo”. Documento On Line,disponible en: http://www.davies-lavery.co.uk. Y http://www.mundomaritimo.cl/noticias/regulaciones-de-seguridad-antiterrorista-de-la-omi-y-del-gobierno-de-eeuu-no-son-lo-mismo.Consulta realizada en diciembre 2010.

“Enmiendas al Anexo del Convenio de SOLAS de 1974”. Disponible enInternet en http//www.omi.org

184

“Estructuración Multidimensional y Compleja de la Seguridad Hemis-férica”. Félix Besio. Junio 2003.

“Federalist Society White Paper”. On the USA PATRIOT Act of 2001Criminal Procedure Sections.

Given at a Full Committee Hearing: Transportation and Border Security.Wednesday, April 9 2003-10:00 am-SR-253: The Testimony ofthe Honorable Tom Ridge Secretary, U.S. Department of HomelandSecurity.

Jornadas “Nuevos retos y perspectivas de la seguridad en América Latina”Ruth Diamint.

Jornadas “Nuevos retos y perspectivas de seguridad en América Latina”Relatoría I Centro de Investigación para la Paz / TribunaAmericana, Madrid, 28 de febrero de 2005.

Aron, Raymond. La República Imperial. Los EE.UU. en el mundo (1945-1972). Alianza Editorial.

Revista Venezolana de Ciencia Política. “Barry Buzan y la teoría de loscomplejos de Seguridad”. Print. ISSN 079-9881.

Transportation and Border Security: Wednesday, April 9, 2003 -10:00a.m.- SR-253 The Testimony of The Honorable Tom RidgeSecretary, U.S. Department of Homeland Security Statement ofSecretary Tom Ridge Department of Homeland Security beforethe Senate Committee on Commerce, Science and TransportationApril 9, 2003.

Universidad Nacional Autónoma de México. Escuela Nacional deEstudios Profesionales “ACATLAN”. Poder, Política Exterior ySeguridad Nacional en los Umbrales del Siglo XXI. Diciembre de2002.

185

Anthony P. Maingot

EL FACTOR EXTERNO A AMBOS LADOS DE LA LEY

RESUMEN

Los pequeños países del Caribeguardan celosamente su soberaníacomo parte integral de su identidad,nacional y personal. Desafortu-nadamente, las amenazas del crimentrasnacional son de tal envergaduraque sus líderes hoy confrontan un grandilema: insistir en un concepto abso-luto de soberanía que podría poner enriesgo la seguridad nacional, o hacerconcesiones y modificaciones a eseconcepto invitando la ayuda externapara mejor salvaguardar la seguridadnacional y la soberanía real.

Palabras clave: Soberanía absoluta,soberanía modificada, crimen trasna-cional, seguridad nacional, Jamaica,Trinidad-Tobago, Suriname, Haití.

ABSTRACT

The small countries of theCaribbean guard their sovereigntywith great intensity. It is part of theirnational and personal identity.However, the transnational threats oforganized crime are such that theirleaders are confronted with a crueldilemma: maintain their adherence toan absolute concept of sovereigntywhich might facilitate threats to theirnational security, or compromise thatconcept of sovereignty by invitingforeign assistance in order to combatexternal threats to their nationalsecurity.

Keywords: Absolute concept ofsovereignty, modified sovereignty,transnational crime, national security.Jamaica, Trinidad-Tobago, Suriname,Haiti.

Nº 5, Año III, pp. 185-203, 2011 . Caracas, Venezuela

186

1. Introducción

El proceso de descolonización después de la II Guerra Mundial creó ungran número de países pequeños, muchos de ellos en el Caribe. Dado lasinjurias raciales y de clase sufridos en el periodo colonial, estos nuevosEstados naturalmente adoptaron sentimientos fuertes de nacionalismo yconceptos estrictos de soberanía nacional. Nacionalismo y soberaníafueron, y siguen siendo, partes integrales de la identidad nacional deestos países. Fue en gran parte esa identidad que les permitió confrontar,primero, el pasaje a la independencia, después, múltiples ajustes a loscambios globales que afectaban enormemente sus economías. Por lasúltimas tres décadas, sin embargo, estos países han estado confrontandouna nueva amenaza a su soberanía y seguridad nacional: el crimenorganizado internacional.

Esta nueva amenaza ha confrontado a estos países con un difícil dilema:escoger entre un “bien” (la soberanía integral) contra otro “bien” (ayudaextranjera para asegurar la seguridad nacional.)

Como lo que caracteriza todo dilema es el hecho de que no hay solucionesu opciones óptimas, estos países han tenido que ceder en cuanto a unode estos bienes. Este ensayo intenta explicar por qué duró tanto para quelas elites de estos países entendieran de que al no ceder el bien de lasoberanía absoluta, rechazando así la ayuda externa, estaban en peligrode perder no solamente la soberanía si no la seguridad nacional también.Analizamos los casos de Jamaica, Trinidad-Tobago (aquí, Trinidad) y elmundo de finanzas internacionales (aquí, “offshore”), en especial el casode Antigua y Barbuda (aquí, Antigua).

2. Jamaica amenazada

“¿No ves que nuestro negocio está al nivel mundial? ¡Nadie se va ameter con nosotros!1 El que hablaba era Christopher “Dudas” Coke, sinduda alguna el “Don” (jefe criminal), más poderoso e influyente deJamaica. Controlaba la feroz pandilla llamada “Shower Posse” que ha

1 Citado en The New York Times (May 27, 2010), p. A-10.

187

tenido su base (su “garrison”) en el barrio y distrito electoral de TivoliGardens. Heredó el comando de su padre que murió (probablementeasesinado) en una cárcel en Kingston. El representante de ese distrito enla Cámara de Representantes era nada menos que Bruce Golding, PrimerMinistro de Jamaica. Legalmente y políticamente hablando, Golding erael representante pero Coke era el que los vecinos de Tivoli Gardensobedecían y llamaban “Presidente.” Manejaba negocios de todo tipo,recibía contratos multimillonarios del gobierno y según el Departamentode Justicia de los EE.UU., controlaba una buena parte del narcotráficoen el litoral oriental de los EE.UU. Ya en los 1990s crecían las evidenciasde que había extendido sus redes criminales hasta Arizona donde habíahecho arreglos sobre drogas y el tráfico de armas con mafias mexicanas.2

Pareciera pues que Coke era intocable en Jamaica. Pero no en los EE.UU.,de donde aumentó la presión sobre el gobierno de Golding de arrestar yextraditar a Coke. En Jamaica propiamente no fue sino hasta que la olade indignación popular encontró un aliado en poderosos sectores delturismo, la banca, las iglesias y la prensa, cuyos intereses materialespeligraban, que el gobierno decidió detenerlo. No fue nada fácil puesCoke tenía su proprio ejército bien armado y atrincherado. La batalladuró tres días y hubo 73 muertes3. Una vez extraditado a los EE.UU., enJamaica surgió toda una serie de interrogantes: ¿Quiénes en la política yen la policía protegían a Coke? ¿Quiénes le facilitaban los contratosdel gobierno? ¿Quiénes pusieron los fondos para contratar la influyentefirma de abogados en Washington para resistir la extradición? Y,fundamentalmente: ¿Qué dice el caso Coke sobre la soberaníaintervenida y amenazada por el nivel de corrupción y debilidadinstitucional existente en Jamaica? ¿Por qué tuvo que ser presiónexterna la que finalmente condujo al arresto de Coke?4

Mientras que el Caso Coke era el más dramático en la región, no era elúnico. La región entera, ya sea la República Dominicana, Haití, las islasdel CARICOM o de las Antillas Holandesas, en todas partes se oíaninterrogantes sobre los posibles lazos entre los niveles de corrupción y

2 Entrevista con un fiscal del Department of Justice, Tucson, AZ, mayo 20, 2010.3 Vea The Jamaica Gleaner, The Observer, de mayo a julio, 2010.4 Vea el Editorial, The Jamaica Gleaner, agosto 29, 2010.

188

el amenazante aumento de criminalidad y del narcotráfico especialmente.5

El deterioro en el nivel de cultura política queda claro ante el espectáculode Suriname, miembro de CARICOM, donde en agosto, 2010 se eligiócomo Presidente a Desi Bouterse, militar golpista y ex dictador todavíabajo juicio por el asesinato de 15 prominentes miembros de la oposicióny buscado activamente por el gobierno de los Países Bajos y la Interpolpor narcotráfico. Dado que Suriname es un país soberano pero a la vezpareciera también un país conquistado por una mafia criminal, ¿quéprotocolo oficial corresponde a esta situación por parte de la región?¿Debe Bouterse ser invitado a las reuniones de CARICOM? Estas sonpreguntas nuevas en la comunidad caribeña a los cuales no se han formuladorespuestas. Holanda ya estableció su posición política y legal: Bouterse,dijo el Ministro de Relaciones Exteriores de Holanda, está bienvenidosolamente para ir del aeropuerto a la cárcel. La respuesta de Bouterseno tardó en llegar y predeciblemente era de tono nacionalista:“Nosotros los Surinameses somos los dueños legítimos de este país,no países extranjeros”.6

Los casos de Coke y Bouterse son solamente dos de un nutrido grupo deindividuos condenados en absentia en el exterior pero que se abriganpolíticamente con el nacionalismo y legalmente ante las cortesdomésticas, muy a menudo usando influyentes (y costosos) equipos deabogados extranjeros. No hay mecanismo bajo el derecho internacionalde forzar legalmente la extradición de estos acusados. Se alcanza estefin solamente cuando el país acusador tiene la capacidad de ejercerpresión y amenazas geopolíticas consecuentes. Los EE.UU. lo tiene conJamaica, Holanda no lo tiene con Surinam. El país que si lo tiene conSurinam es Brasil, lo cual quedó demostrado cuando en los 1980s Brasilse alarmó con la cuantiosa presencia cubana en ese país bajo el gobiernode Bouterse.

Como lo relata un investigador holandés, la advertencia de Brasil fue:“O ellos [los cubanos] afuera, o nosotros adentro.”7 Como lo establecen

5 Sobre los posibles lazos entre la corrupción generalizada y el crimen vea, Anthony P. Maingot,“Challenges of the Corruption-Violence Link,” en Ivelaw Griffith (ed.), Caribbean Security inthe Age of Terror (Kingston: Ian Randle Publishers, 2004), pp. 129-153.

6 Vea él Stabroek News, julio 20, 2010.7 Vea, Dirk Kruijt, “Vacios de gobierno y estados fallidos: el caso de Surinam, de 1975 en

adelante,” en Lilian Bobea (ed.), La seguridad en el Caribe (Washington, D.C.: WoodrowWilson International Center for Scholars, 2009), p. 150.

189

los acontecimientos descritos en la Tabla N° 1, la mayoría de los hechos,o por lo menos de las amenazas, de violencia de envergadura en la regiónhan tenido dimensiones externas a ambos lados de la ley: se forjaron enel exterior y cuando se logró desmantelarlos fue con intervención externa.

No es que la región no había considerado la delicada situación deincapacidad doméstica. Como lo explicó Vaughan Lewis cuando eraSecretario General del OECS, en 1983 esa organización subregionalformuló tres preguntas fundamentales que reflejan claramente el dilemaque confrontaban un incipiente sentido de inseguridad:

1. ¿Qué capacidad existe dentro de la región propiamente paracontrarrestar estas amenazas a la seguridad?

2. ¿Qué circunstancias políticas harían inescapable la búsquedade asistencia militar externa?

3. ¿Si fuese necesario buscar fuentes de asistencia afuera de laregión, como se debe hacer sin perder la apariencia y la realidadde nuestra soberanía individual y colectiva?8

Esta última pregunta apunta al gran dilema de estos pequeños Estados:confrontar un bien (soberanía) a otro bien (ayuda externa). Si vamos aentender como la incapacidad de bregar con este dilema atrasó ladeterminación de la elite Jamaiquina de confrontar la evidente presenciadel crimen organizado en la isla, analicemos la posición del encuestadory analista más influyente de Jamaica, Carl Stone. En abril de 1988 Stone dijo:

Es verdaderamente decepcionante de que mientras estamoseligiendo un nuevo gobierno estamos perdiendo tanto tiempodiscutiendo irrelevantes chismes Americanos (“petty US gossip”)sobre presuntas relaciones entre mafias locales y nuestrospolíticos… debiéramos estar discutiendo los problemas reales.9

Un año después de la elección, donde no se mencionó el problema delcrimen organizado, Carl Stone cambió dramáticamente de actitud: los

8 Vea Vaughan Lewis, “The Eastern Caribbean States: Fledgling Sovereignties in the GlobalEnvironment,” en Jorge Dominguez, Robert Pastor and R. Delisle Worrell (ed.), Democracy inthe Caribbean (Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1993), p. 113.

9 Jamaica Weekly Gleaner (April 18, 1988).

190

narcotraficantes estaban inutilizando el país; la gente y el futuro deJamaica estaban amenazados. “Hay que tomar cuantas medidas seanmoralmente necesarias, inclusive cambios en la constitución, para pararesa amenaza.”10

Desafortunadamente poco o nada se hizo. La respuesta siempre era aquelcliché nacionalista de que “nuestro vino es amargo pero es nuestro”. Unejemplo describe la situación. Desde fines de los 1970s era deconocimiento general de que las mafias colombianas se encontrabanestablecidas en las islas colombianas de San Andrés y Providencia. Estoles daba relativamente fácil acceso a la costa centroamericana y por avióna la isla de Haití y la República Dominicana. A Jamaica llegaban enlanchas rápidas (“fastboats”).

Los EE.UU. se dieron cuenta que no tenían la capacidad de controlar unmar de 6 millones de millas cuadradas y buscaron permiso de las islaspara perseguir estos “fastboats” en aguas territoriales. Propusieron unModel Shiprider Agreement a CARICOM. Contrario a la teoría deseguridad colectiva, CARICOM no tomo decisión alguna; cada islanegocio por su cuenta. Jamaica en particular, negó dar su visto bueno,basándose en un exaltado principio de soberanía y dignidad nacional. Eldebate en la Cámara de Representantes arrojó el siguiente escenario:

Acompañado por grandes aplausos y ovaciones de a pie, elPrimer Ministro P. J. Patterson declaró con vehemencia: “¡Nonos arrastremos!”11

La misma indiferencia hacia los peligros y amenazas a la soberanía senotaba en Trinidad. El costo en Jamaica ya era dramático y el factorexterno quedó clarísimo cuando el gobierno de Patterson contrató a un expe-rimentado oficial británico para lanzar lo que se llamó “Operation Kingfish”.Con esto se redujo bastante los lazos con las mafias en los “fastboats”.

Otro caso de acciones postergadas es el de Trinidad.

10 Jamaica Weekly Gleaner (April 17, 1989).11 Sue Smith, “Drugs and Jamaican Sovereignty”(Unpublished paper, Caribbean Studies

Association Annual Meeting, Antigua, 1998, p. 1).

191

3. El Caso de Trinidad, 1990

En mayo 30, 2001, las autoridades federales norteamericanas arrestaronen Fort Lauderdale, Florida, a un trinitario-americano que buscaba lacompra de 60 rifles AK-47 y 10 ametralladoras Mach-10 consilenciadores. El cargo formal12 indicaba que el trinitario negoció lasarmas para un grupo de Islámicos fundamentalistas en la isla de Trinidad,el Jamaat al Muslimeen. El Jamaat era el mismo movimiento que habíaintentado un golpe de estado en Trinidad en 1990 –es decir, once añosantes del empiezo de lo que el Presidente George W. Bush llamó “unaguerra nueva” contra el terrorismo.

El contacto en Trinidad para recibir las armas era bien conocido en losEE.UU. y en la isla: Lance “Fire” Small había sido extraditado en 1998a Trinidad por traficar heroína en los EE.UU. En junio 2001 el MiamiHerald (June 2, 2001, p. B1) describió a Small como el contacto entreOsama bin Laden y el Jamaat al Muslimeen. Esta conexión la admitió elPrimer Ministro de Trinidad en septiembre 17, 2001, cuando indicó quela CIA había revelado el nexo entre Osama bin Laden y el Jamaat.13 ElPrimer Ministro acusó al terrorismo internacional de planear “otro” golpede estado en la isla.14 La captura por la Aduana de Trinidad de dos cochesblindados con equipos para montar lanza cohetes y ametralladoras, eraprueba adicional de que algo se tramaba y que las conexiones eraninternacionales. Los dos trinitarios que exportaron los coches desdeNueva York, no podían explicar de dónde sacaron los US $300,000 quecostaron ni qué uso tuvieran vehículos de ese tipo en la pequeña isla.

Interesante que el Lance Small que servía de contacto con los golpistasde 1990, había participado en el “otro” intento de golpe que mencionabael Primer Ministro, el del movimiento de Poder Negro en 1970. PeroSmall no era el único elemento de continuidad entre 1970 y 1990. Elpropio líder del golpe de 1990, Abu Bakr, y seis de sus más importantes

12 Vea el caso “U.S.A. v. Keith André Glaude,” U.S. District Court-Southern District of Florida,Case No. 01-6133. Vea el artículo de Mark Fineman en el Los Angeles Times, 6/18/01, p. A-3.

13 Trinidad Guardian (September 17, 2001), Editorial.14 Trinidad Express (January 24, 2001), p. 1.

192

lugartenientes en el movimiento de 1990, también lo fueron en elmovimiento de 1970. Los que en 1970 buscaban el Poder Negro, en1990 buscaban un fundamentalismo religioso y en ambos casos loscontactos eran con los EE.UU. Una comparación entre estos dosmovimientos sugiere una hipótesis: a pesar de un radicalismo que rechazala “dependencia” nacional de la sociedad Trinitaria de los EE.UU., losradicales negros de 1970 y de 1990 dependían de influencias afro-americanas y plata del exterior. Una comparación entre el movimientode 1970 y el de 1990 deja muy claro lo que es de todo conocido: el pesode la influencia norteamericana en Trinidad y el Caribe. Lo que esdiferente en estos dos casos es como esta influencia no es el de la“hegemonía cultural” de la cual tanto se escribe sino de una influenciarevolucionaria, primero racial y después religiosa y fundamentalista.Analicemos primero la influencia racial de los 1960s y 1970s.

El interés en Islam fue consecuencia de tres cosas. Primero el fracasodel movimiento de Poder Negro dejó a muchos afro-trinitarios radicalesbuscando una alternativa revolucionaria. Como ya vimos, Abu Bakr yseis de sus más allegados en el Jamaat habían participado en elmovimiento de Poder Negro de 1970. Pero más que estas causas locales,lo que condujo a éstos hacia el Islam, fue la influencia de lo que estabapasando en los EE.UU.: la conversión de muchos líderes del Black Power,y de muchos atletas, al Islam. Una repetición del proceso de emulaciónde los 1960s y 1970s pues. El crecimiento del Islam negro en la isla enlos 1960s y 1970s, dice Selwyn Ryan, “fue un producto de un fenómenonorteamericano del mismo modo que el movimiento de Poder Negro ylos eventos en Trinidad y Tobago en 1970 fue una extensión de lo queestaba pasando en los Estados Unidos.”15 Pero fue más una conversiónpolítica que religiosa. La extraña combinación de influencias quedanclaras cuando vemos lo que Abu Bakr mismo define como influenciasimportantes: Malcolm X, Fidel Castro, Angela Davis, Huey Newton,Bobby Seales, Soledad Brothers, Black Panthers, Eldridge Cleaver, LouisFarrakhan, y H. Rap Brown.16

15 Selwyn Ryan, The Muslimeen Grab For Power, p. 285. Sobre el mismo punto vea también:Bishnu Ragoonath, “The Failure of the Abu Bakr Coup,” Journal of CommonwealthComparative Politics, Vol. 31 (July 1993), pp. 33-53.

16 Ryan, p. 285.

193

Todos los líderes del Jamaat habían migrado a los EE.UU. después delfallido movimiento de Poder Negro de 1970s, y todos habían hechocontacto con organizaciones Islámicas negras norteamericanas. Abu Bakrcon el templo en Atlanta de Jameel Abdullah (antes el líder de PoderNegro, H. Rap Brown), Bilal Abdullah con el Islamic Party of the USA,y Omowale Muhammed (que participó como su nombre de nacimientoAndy Thomas, en 1970 y en el “foco” guerrillero de la NUFF [NationalUnion of Freedom Fighters]), el Nation of Islam de Louis Farrakhan.17

Pero sí es cierto que las influencias en 1970 y 1990 venían de los EE.UU.,cabe preguntarse cuáles eran los propósitos locales (nacionales) de asumirestas “identidades” extra-nacionales. Precisamente porque en 1970 y en1990 trataron de tomarse el poder por la fuerza, hay que pensar que lospropósitos locales eran políticos, que lo que se buscaban en 1970 porrazones raciales y Marxistas, también se buscaba en 1990 por razonesraciales e Islámicas.

Aunque la rebelión del Jamaat en 1990 logró –después de bombardearel comando de la policía– asaltar el Parlamento y tomar preso al PrimerMinistro y la mayoría de su gabinete, falló por la misma razón que fallóel movimiento en 1970: falta de apoyo popular. En 1970 no hubo muertespero en 1990 el Jamaat mató en sangre fría a 23 policías y parlamentariosy quemaron una tercera parte de la capital, Puerto España. En amboscasos las mayorías Cristianas e Hindú rechazaron las ideologíasextranjeras. En 1990 la comunidad Musulmana de la isla rechazó alJamaat como foránea al Islam.

La toma del Parlamento duró una semana y acabó sólo cuando el gobiernoprovisional que se había establecido le concedió una amnistía a losrebeldes. Esta amnistía fue declarada válida por el Privy Council delHouse of Lords inglés que seguía siendo la corte de última instancia delas islas independientes del Caribe. Al Jamaat lo representaron unpoderoso equipo de abogados ingleses.

17 Vea las conversaciones con el periodista que estuvo de rehén en 1990, Raoul Pantin, TheTrinidad Express, agosto 6, 8, 10, y 12 de 1990.

194

Lo más extraordinario de este caso es que no fue sino en septiembre2010, (es decir, dos décadas y varios cambios de gobierno después) quese instaló una Comisión de Investigación sobre los eventos de 1990.Interesante también que el Presidente de esa Comisión es el Jefe de laCorte Suprema de Barbados.18 Trinidad parece seguir incapaz deproseguir independientemente una investigación de los hechos mássangrientos de su historia, colonial o independiente. En julio, 2010 elnuevo gobierno de la isla contrató a dos oficiales Canadienses para ocuparlas posiciones de Comisionado y Vice-Comisionado de Policía,respondiendo así a un llamado de la sociedad de “limpiar” la policía deelementos corruptos.19 Para esto, decían, se necesitaba fuerzas externas.Lo mismo se dice de una de las situaciones más controversiales en laregión: la industria virtualmente incontrolada de capitales externos, unade las características preocupantes de la globalización.

4. El mundo de los paraísos fiscales

Durante la campaña presidencial, el candidato Demócrata Barak Obamase refirió a Ugland House, un edificio en las islas Caimanes Británicas,como “el fraude impositivo más grande de la historia.”20 En ese edificioestaban registradas 19.000 compañías internacionales. Lo que en inglésllaman “offshore” (así lo usamos aquí) describe toda una gama denegocios: bancos, compañías de seguros, registros de buques, compañíasde negocios internacionales (IBCs) registrados en países afuera delalcance de los países originarios de los capitales. Nada de esto es pordefinición ilegal. Muestra de esto son los anuncios en diferentes revistasofreciendo los servicios de “paraísos fiscales” o “refugios secretos”(secrecy havens). En cualquier número de la prestigiosa revista británica,The Economist, hay anuncios de grandes compañías especializadas enestablecer cuentas bancarias o compañías en cualquiera de 45 centrosoffshore alrededor del mundo. Como vemos en la Figura No. 2, el GranCaribe cuenta con veinte y tres paraísos fiscales y diez de estos están

18 The Trinidad Guardian, (September 8, 2010), p. 1.19 The Trinidad Guardian (July 6, 2010), p. 1.20 The New York Times (October 4, 2009), pp. 1, 4.

195

catalogados por el Departamento de Estado de los EE.UU. (DE) comode “Preocupación Máxima” en términos de ser grandes centros de lavadode dinero. Otros nueve están catalogados como de “Preocupación.” ElDrug Enforcement Agency (DEA) usa 26 características de prácticasbancarias para formular esas categorías, características que según el DEson los que usan los narcotraficantes para escoger el sitio ideal paralavar su dinero ilícito. Escoger un paraíso fiscal no es nada difícil, loscargos para la creación de una compañía internacional son mínimos y enla mayoría de los casos el negocio se hace electrónicamente y si noinmediatamente, por lo menos dentro de 24 horas. Además de facilidadesque le interesan especialmente a evidentes criminales buscando comolavar y “estacionar” (“park” en inglés) el dinero criminal, estos centrostambién atraen a otros que no son legalmente “criminales” pero quebuscan sitios donde haya exención de todos impuestos, confidencialidadabsoluta y un secretismo asegurado por cuentas enumeradas.

Es decir, estas compañías garantizan que el centro offshore ofrece nosolamente “lavar” o “blanquear” dinero sino también lavar las identidadesde personas e instituciones. Y la gran demanda mundial para estosservicios explica la multiplicación de estos paraísos fiscales alrededordel mundo. Según el experto Ronen Palan, en estos centros offshore sellevan a cabo los siguientes manejos y transacciones de capital:

- 80% de todas las transacciones del capital internacional.

- “Casi el total” de los US$2 trillones en transacciones de cambio(foreign exchange).

- Contienen el 20% del total de la riqueza privada mundial.

- Contienen el 22% de los activos externos de la banca mundial.

La dimensión fundamental de la banca offshore es que operan fuera delcontrol de algún banco central o la fiscalización estatal dentro de la cualoperan bancos nacionales.

196

Figura No. 2Paraísos fiscales en el Caribe1

Sospechados de ser centros de lavado de dinero2

Anguilla Grenada (P)

Antigua (PM) Haiti (PM)

Aruba (P) Montserrat (0)

Bahamas (PM) Netherlands Antilles (P)

Barbados (P) Panamá (PM)

Belice (PM) Puerto Rico

Bermuda (0) República Dominicana (PM)

British Virgin Islands (P) St. Lucia (P)

Cayman Islands (PM) St. Vincent/Grenadines (P)

Costa Rica (PM) Turks and Caicos (P)

Dominica (P) Venezuela (PM)

Fuentes:1 Anthony P. Maingot, “The Offshore Caribbean,” in Anthony Payne and Paul Sutton

(ed.), Modern Caribbean Politics. (Baltimore: The Johns Hopkins University Press,1993), pp. 259-276; Walter Diamond and Dorothy Diamond, Tax Havens of theWorld. (New York: Matthew Bender Books, 1998).

2 El Departamento de Estado de los EE.UU. presenta tres categorías de sospechas delavado de dinero:

PM=Preocupación Máxima (Primary Concern)P=Preocupación (Concern)0=Bajo Observación (Observation)US Dept of State, International Control Strategy Report, 2007, Vol. 2.

El “boom” del negocio offshore en el Caribe llegó al punto de que unaislita británica tan pequeña como Anguilla con 7.000 habitantes tenía 45bancos con 3.500 compañías registradas. Montserrat, con 15.000habitantes, tenía 350 bancos. El escándalo era tal que el gobierno

197

británico –generalmente bastante flemático y tolerante de la bancaoffshore– tuvo que intervenir y cerrar la mayoría de estos bancosy compañías.21

Esta acción británica fue seguida en el año 2000 por la OECD y suFinancial Action Task Force que amenazaba con sanciones a aquelloscentros que aparecían en una lista de “países y territorios no-cooperativos” por su laxitud bancaria.22 El Caribe estaba más que bienrepresentada: Bahamas, Cayman Islands, Dominica, Panamá, St. Kitts-Nevis, St. Vincent y the Grenadines. La OECD continuó la publicaciónde esta “lista negra” hasta 2004 cuando el Fondo Monetario Internacionalse quejó de que hacía difícil su diplomacia de ayuda al desarrollo. Con osin estar en una lista, el Caribe sigue siendo popular en parte por razonespuramente geográficos –sus centros offshore están en la misma regiónque sirve de puente para un 50% de la droga que va entre el mayorproductor (Colombia) y el mayor consumidor (EE.UU.)– que explica eltrauma. Pero también hay una dimensión humana que explica estaconcentración de bancos offshore en el Caribe como explica R. ThomasNaylor: “La meta mayor del criminal es gozar de sus ganancias en algúnparaíso tropical, especialmente si queda dentro de la zona donde operasu negocio criminal.”23

Quizás igual atención internacional se le ha dado a otra fuente del flujode capitales ilícitos y su uso de paraísos fiscales: los dineros provenientesde actos criminales como el tráfico de drogas, de armas y de sereshumanos. “El crimen organizado internacional y el tráfico de drogas,”dice uno de los que mejor conocen el negocio, “dependen de los serviciosbancarios que ofrecen los centros offshore.”24 Por mucho tiempo esaatención internacional ha enfocado en los bancos de Miami y el Caribey quizás ninguna otra parte del mundo ha sido tan traumatizado por este

21 Vea Report of Mr. Rodney Gallagher of Coopers and Lybrand on the Survey of OffshoreFinance Sectors in the Caribbean Dependent Territories (London: HMSO, 1990).

22 Vea OECD, Harmful Tax Competition: An Emerging Global Issue (Paris: OECD, 1998).23 R. Thomas Naylor, “Drug Money, Hot Money and Debt,” The European Journal of

International Affairs, Nº 2 (Winter, 1989), p. 62.24 Jack Blum, “Offshore Money,” en Tom Farer (ed.), Transnational Crime in the Americas

(New York: Routledge, 1999), p. 62.

198

dinero sucio como lo ha sido el Caribe. Por lo menos así lo indica laliteratura sobre el tema.25

La tercera y mayor fuente de dinero a los paraísos offshore proviene deesa zona gris entre lo legal y lo ilegal. Ni los flujos de la corrupciónpolítica o de la criminalidad internacional, por más grandes que sean, secomparan con los fondos del comercio mundial que buscan dondeestacionarse. Se calcula que tal vez el 50% de los $30 trillones querepresentan el comercio global se queda offshore.

Vale la pena mencionar algunos casos de corrupción escandalosa queinvolucraba a bancos offshore. Primero vino el escándalo en 1991 delBanco de Crédito y Comercio Internacional (BCCI sus siglas en ingles).26

Era el banco de todos: gobiernos del Tercer Mundo, del Primer Mundo,del Banco Ambrosiano del Vaticano, de las mafias (italianas ycolombianas) de terroristas, de servicios de inteligencia como la CIA,de traficantes de armas, hasta de un ex-Secretario de Defensa de losEE.UU. Con el BCCI el mundo offshore había llegado a su máximautilidad para todos, legales e ilegales. El repentino fallo del BCCI causóun shock tan grande que los gobiernos comenzaron a tomar medidaspara regular el flujo de capitales.

La reacción pública empezó con lo que ya se apellida la “Crisis ENRON,”o, como llamó el New York Times, el problema “Enronitis.” En el año2000 la compañía de energía más grande del país se declaró en bancarrota.Miles de empleados perdieron no solamente sus puestos sino tambiénsus pensiones, miles de millones en deudas quedaron sin pagar y seestableció que los ejecutivos de la ENRON tuvieron mucho que ver conla inflación y manipulación de los precios durante una crisis energéticaque casi lleva a la bancarrota a los estados de California, Oregon yWashington. Treinta y tres ejecutivos de la ENRON fueron enjuiciadosbajo cargos de fraude, conspiración, y lavado de dinero.

25 Vea Anthony P. Maingot, “Laundering Gains of the Drug Trade: Miami and Caribbean TaxHavens,” Journal of Interamerican Studies and World Affairs, 30 (Summer/Fall, 1988), pp.167-187.

26 Los dos trabajos más serios sobre el escándalo del BCCI son, Rachel Ehrenfeld, Evil Money(New York: Harper Collins, 1992) y Jonathan Beaty and S. C. Gwynne, The Outlaw Bank(New York: Random House, 1993).

199

Para entender cómo los ejecutivos de la ENRON pudieron, en las palabrasdel más importante estudio sobre el asunto, “transformar perros enpatos,”27 es decir, esconder la verdadera situación financiera de lacorporación mientras ellos mismos se enriquecían, hay que entender elpapel de las cuentas secretas y entidades ficticias que habían creado enlos paraísos fiscales del mundo. Esto les permitió a los jefes de ENRONmantener más de 3.000 cuentas extraoficiales (“off-the-books accounts”).Significativo es que de 800 entidades offshore, 692 estaban en las IslasCayman, un territorio británico y por consecuencia fuera del control osupervisión del estado norteamericano. Y, como explican los dos autorescitados, en ningún momento, ni los ejecutivos en ENRON, ni suscontadores de Arthur Anderson han admitido haber hecho nada más quedefender sus derechos capitalistas. Los autores describen minuciosamentela disposición mental de los que tienen grandes riquezas y poder, pero“no sienten ninguna responsabilidad más allá de sus intereses.”

A nadie le debería sorprender que en un reciente escándalo financieroen los EE.UU., la del American International Group (AIG, la compañíade seguros más grande del mundo), encontramos dos centros offshoredel Caribe (Bermuda y Barbados) jugando papeles predominantes en lamanipulación de los libros. Se calcula que accionistas y pensionadosperdieron US $82 mil millones en esa corruptela.28 Es evidente que nien Bermuda o Barbados existió la voluntad de revelar estos actosfraudulentos, y si existiera la voluntad, que les faltaba la capacidad deregular una compañía como AIG. Esto se hace patente cuando se sabeque uno de los ejecutivos más importantes de AIG fue no solamentefigura clave en la formulación de la legislación de Bermuda sobrecompañías de seguros offshore sino que también líder de las fuerzas decabildeo de las compañías de seguros ante el Congreso en Washington.Él manejaba la oficina de AIG en Bermuda, oficina que tenía dosfunciones: esconder las pérdidas de AIG y crear fondos secretos para losbonos de los altos ejecutivos.29

27 Bethany McLean and Peter Elkind, The Smartest Guys in the Room, (New York: Penguin,2004), p. 407. Es importante saber que ambos autores trabajan para la revista Fortune, voceradel capital americano.

28 The Wall Street Journal, marzo 31, 2005, p. 1.29 Vea, “AIG Insider Understood Offshore Deals,” Financial Times, (April 6, 2005), p. 1.

200

No es nada seguro de que estos intentos de frenar los más flagrantesabusos del gran capital tendrán un éxito a largo alcance, por dos razones.Primero, es evidente que los casos que analizamos aquí sonrepresentativos de toda una actitud que tiene sus raíces en una tenaz ypersistente cultura y práctica de grandes corporaciones norteamericanase internacionales. Sus bases filosóficas se pueden llamar con Palan,“constitucionalismo global”: la idea fija sobre el derecho constitucionaldel capitalista de maximizar el dinero a su disposición (que nonecesariamente tiene que ser la de él personalmente) como mejor leparezca, es decir, un concepto de la necesidad de libertad máxima paraaprovecharse de oportunidades del mercado capitalista donde sea queésta se presente.

Es aquí donde entra la segunda razón que explica las dificultades deregulación: los pequeños países que ofrecen sus servicios offshorefuncionan como sistemas paralelos a ese mundo y, a menudo, son usadoscomo simples mecanismos para las manipulaciones de las grandescompañías. El resultado ha sido, para citar a Palan de nuevo, “un tipo desoberanía nacional honorificada”, este “capitalismo nómada” esdestructivo de todo sentido de país, y de identidad.30 Si la soberanía delestado sobre su territorio no es una expresión de la unidad de su pueblosino “una mera comodidad que se empaca y se vende al que más ofrece”,entonces no hay unidad espiritual que defender.

Uno pensaría que con la experiencia de tantos fraudes bancarios, lospaíses y los ciudadanos en el Caribe tendrían más cautela en el manejode capitales extranjeros. El caso del Stanford International Bank enAntigua demuestra que eso no es el caso.31 El ciudadano de Texas, AllenStanford, había sido expulsado de la colonia británica de Montserrat aprincipios de los 1980s por operar un banco que lavaba dinero. De allífue a principios de los 1990s a Antigua donde su generosidad con altosoficiales del gobierno además de sus contactos en Miami y Washington,

30 Ronen Palan, The Offshore World, (Ithaca & London: Cornell University Press, 2003), p. 161.31 Los detalles de este caso son tomados del New York Times, February 13, 2009, pp. B1, 6;

February 21, 2009, pp. 1, 13; February 23, 2009, p. B3; Business Week, February 13, 2009; yThe Financial Times (London), February 19, 2009, p. 16; February 20, 2009, p. 14; February21, 2009, p. 8.

201

pronto permitió un crecimiento extraordinario de su banco. Cuando laFBI cerró el banco en 2009, bajo el cargo de que Stanford manejaba unverdadero Ponzi Scheme de siete mil millones, el banco tenía:

• 21.500 clientes, 15.000 de los cuales eran venezolanos que habíaninvertido US $3 mil millones en sucursales en Venezuela. Nadasorprendente de que haya sido una investigación de la revistaVenezolana Veneconomía la que reveló qué tipo de Ponzi Schemeexistía.

• 36 sucursales en los EE.UU., 9 en Venezuela, 2 en Colombia,Panamá, Ecuador, Brasil, México y Suiza.

• La fortuna personal de Stanford ascendía a US $ 2.2 mil millonesvarias veces más que el valor de la económica de Antigua.

Antigua (con la ayuda de “consultores” norteamericanos) había protegidoa Allen Stanford, siempre basándose en su soberanía. Pero era, comodice Palan, una “soberanía nacional honorificada” –pues Stanford erael verdadero “dueño” de la isla. Tomó una intervención externa (esdecir, norteamericana) para asegurarle a los ciudadanos de Antigua susoberanía real.

5. Conclusión

Quizás sea el caso de Haití el que mejor ilustra el factor externo a amboslados de la ley. Mientras los políticos adoptan posturas nacionalistascriticando la presencia de las fuerzas de las Naciones Unidas(MINUSTAH), es evidente que sin estas fuerzas el país correría peligrode desintegrarse. Pero a pesar de la presencia de estas fuerzas extranjeras,el azote de la criminalidad aumenta. Según un minucioso estudio sobretráfico de armas pequeñas en el Caribe, los arrabales de Haití están “entrelos sitios más peligrosos del mundo.”32 Las armas están en manos depequeños traficantes de drogas pero también en posesión de grandes

32 Graduate Institute of International and Development Studies, Small Arms Survey, 2010. Geneva,2010, p. 308.

202

carteles que operan entre Venezuela, Colombia, la República Dominicanay Puerto Rico (una extensión de Nueva York).33 Haití es más que nadaun almacén y un fácil sitio de traspaso para los mafiosos como JoséDavid Figueroa. La situación es tema de múltiples editoriales en elperiódico de mayor circulación en Haití. El siguiente editorial esrepresentativo:

“…circulan muchas armas, las pandillas han vuelto aorganizarse… el trafico de drogas corrompe todas capassociales e instituciones nacionales. ¿Si los líderes yaspirantes políticos ponen tan mal ejemplo, quien seatrevería a sancionarlos? La pregunta es fácil decontestar: la DEA. Mais sporadiquement.”34

¿Pero, qué significa una intervención extranjera “esporádica”? ¿Quiéndecide cuándo y cómo intervenir, qué tiempo debe durar, y qué grado deautonomía de acción debe darse al actor externo? Es una pregunta quese hacen no solamente gobiernos aliados a los EE.UU. sino vecinosantagónicos como Cuba que coopera regularmente con la Guarda Costade los EE.UU. en acciones anti-trafico.

Está claro de que el Caribe se encuentra en una nueva etapa geopolíticadonde países buscan un nuevo balance entre su nacionalismo, su soberaníay la ayuda extranjera para defender su seguridad nacional. Ha sido difícilpara estos pequeños países soberanos entender de que en un mundo dondeestán igualmente globalizados las fuerzas criminales y las fuerzas delorden, no existe tal cosa como la soberanía absoluta. Se protege lasoberanía relativa, es decir, no se pierde la nación, asegurando laseguridad nacional. Es un manejo de la gobernabilidad extra-ordinariamente complejo pero parece ser que las élites de estas islasestán aprendiendo las lecciones de las costosas experiencias vividas.Por lo menos eso es lo que la opinión pública en las sociedades en elCaribe entero está exigiendo.

33 El caso del puertoriqueno residente en la Republica Dominicana, Jose David Figueroa Agosto,representa la presencia de un mafia bien organizada con un alcance regional (vea el excelentereportajes en El Listin Diario de Santo Domingo durante los meses de julio y agosto, 2010.

34 Editorial, Le Nouvelliste, Oct. 12, 2010.

203

Tabla No. 1. Eventos Violentos y las conexiones extranjeras en elCaribe, 1969 - 2010

1969 Violentas manifestaciones urbanas en Curaçao.Huelgas contra compañías holandesas y comercios de recién-llegadosjudíos polacos e intervención de tropas holandesas.

1970 Movimiento de Poder Negro y rebelión del ejército en Trinidad.Influencia del Movimiento de Poder Negro de los EE.UU.; rebelión deestudiantes trinitarios en Canadá; Policía leal armada por los EE.UU.

1976 Explosión de un avión de la línea Cubana de Aviación afuera de Barbados.Exilados cubanos terroristas contra civiles cubanos.

1976 Tom Adams, Primer Ministro de Barbados declara que se preparauna invasión de la isla por mercenarios extranjerosSur África apoya al líder mercenario, Burnett-Alleyne, Francia (desdeMartinica) interviene y lo detiene.

1979 Golpe de Estado Marxista en Grenada.Cuba y la USSR apoya al gobierno revolucionario; EE.UU. invade enoctubre, 1983.

1980 Golpe de Estado Marxista en Suriname.Todos los golpistas habían vivido en Holanda y fueron miembros delejército holandés. Gobierno revolucionario compuesto por estudiantesformados en Holanda en partidos Marxistas.

1981 Dos intentos de Golpe de Estado contra Eugenia Charles de Dominica.Los conspiradores todos reclutados por la Mafia en los EE.UU. Fuerzasde inteligencia francesa notifica a la FBI que los detiene en New Orleans.

1990 Falla sangriento Golpe de Estado por grupo de Musulmanes Negrosen Trinidad.Armas compradas en los EE.UU. con plata del Medio Oriente; hombresentrenados en Libia. Tropas especiales de Trinidad entrenados por losEE.UU.

2010 Fuerzas armadas de Jamaica toman por asalto el cuartel (Garrison)de Philip “Dudas” Coke; 73 muertos.Conexiones criminales en los EE.UU.; armas de los EE.UU.; policíajamaiquina contrata a tres oficiales británicos.

204

205

Nº 5, Año III, pp. 205-219, 2011

Juan Carlos Ruiz Vásquez

POLITICA PÚBLICA DE SEGURIDAD CIUDADANA PARACOLOMBIA: EL ESTADO DE LA CUESTION

RESUMEN

Este artículo presenta un balance dela situación actual de las estrategias yprogramas de seguridad ciudadana enColombia con base en tres aspectos:diagnóstico, instituciones encargadasy reformas a la policía. El autorconcluye que la carencia de diag-nósticos científicos sobre las causasde la criminalidad y la inseguridad,la falta de un paisaje institucionalclaro que permita determinar quéagencias son responsables en jalonarel tema y las propuestas de reformapolicial disparatadas que rayan con laresistencia de la policía por el cambiohan llevado a que una política públicade seguridad ciudadana se encuentrea la deriva.

Palabras clave: seguridad ciu-dadana, policía, Colombia.

ABSTRACT

This article makes an assessment ofstrategies and programs regardingcitizen safety in Colombia based onthree aspects: diagnosis, institutions incharge, and police reform. The authorconcludes that the lack of scientificdiagnosis of what causes crime andinsecurity, the absence of a clearinstitutional landscape in which to de-termine which agencies are respon-sible for promoting security policies,and the absurd police reform pro-posals which underscore police resis-tance to change have provoked apublic policy on citizen securitywhich is currently adrift.

Keywords: citizen safety, police,Colombia

. Caracas, Venezuela

206

1. Introducción

Aunque la seguridad ciudadana es el tema que más preocupa a loscolombianos según lo muestran sondeos realizados en las grandes urbes,paradójicamente el conocimiento sobre el tema entre autoridadesnacionales, mandatarios locales, académicos e, incluso, la misma policíaes limitado.1 El 73% de los colombianos vive en las ciudades y, sinembargo, la llamada Seguridad Democrática que se desarrolló durantelas dos administraciones Uribe Vélez (2002-2010) fue una políticaeminentemente contrainsurgente destinada a erradicar a la guerrilla delcampo.

Este artículo presenta un balance de la situación actual de las estrategiasy programas de seguridad ciudadana en Colombia con base en tresaspectos: diagnóstico, instituciones encargadas y reformas a la policía.Esencialmente se sostendrá que la carencia de diagnósticos científicossobre las causas de la criminalidad y la inseguridad, la falta de un paisajeinstitucional claro que permita determinar qué agencias son responsablesen jalonar el tema y las propuestas de reforma policial disparatadas querayan con la resistencia de la policía por el cambio han llevado a que unapolítica pública de seguridad ciudadana se encuentre a la deriva.

2. Falta de diagnósticos

No existe en Colombia un diagnóstico pormenorizado de la criminalidady la delincuencia entre otras cosas porque las ciudades adolecen deobservatorios o centros de investigación que no solo compilen y seanbancos fiables de la estadística criminal sino que la analicen y establezcandiagnósticos por ciudades, sectores y cuadras. La inconsistencia de cifrasentre las entidades encargadas de recabarlas –Policía Nacional, MedicinaLegal- hace que no se posean estadísticas confiables. Éstas son generalesy globales sin permitir mapeos en tiempo real de sectores precisosclaramente delimitados.2 En otras ocasiones varios cientos de homicidios

1 Bogotá Cómo Vamos. “Encuesta de Percepción”, 2010. Medellín Cómo Vamos. “Encuesta dePercepción”, 2010.

2 Mauricio Rubio. “Crimen con misterio. La calidad de la información sobre criminalidad y violenciaen Colombia” (Working papaer), Bogotá, Paz Pública, Documento CEDE, Universidad de los Andes.

207

no son contabilizados. En el campo, en sectores muy alejados, las víctimasde una riña, por ejemplo, son enterradas sin que asista autoridadcompetente quien se encuentra en general muy distante. En las ciudades,al desconocerse la causa de la muerte –homicidio, suicidio o accidente-la víctima queda en un limbo en las estadísticas oficiales y no secontabiliza.

Por lo pronto lo máximo que ha existido son unos pocos centros queestablecen unos estudios algo magros sobre temas de seguridad, algunosde ellos subcontratados con universidades y particulares, pero nunca haexistido una agencia robusta en personal y recursos que sea el ente rectordel diagnóstico que se requiere para la toma de decisiones en seguridadciudadana. Naturalmente la envergadura de estos nuevos observatoriosrequeriría de un presupuesto importante que las ciudades, especialmentelas más pequeñas, no están en capacidad de dar. Por ejemplo, en Bogotáse creó inicialmente en 1995 el SUIVD –Sistema Unificado deInformación de Violencia y Delincuencia- como un observatorio, sinembargo, a pesar de sus cambios de nombre y adscripción institucionaldesde entonces, nunca ha logrado convertirse en un verdadero referentede la criminalidad como centro de estadística, diagnóstico y consultaobligada de múltiples agencias y autoridades.3

La criminalidad y la violencia urbanas son fenómenos multivariablesque responden a factores diversos que si se mezclan en la proporciónadecuada y en el momento propicio pueden disparar los niveles deinseguridad. Algunos han señalado que los problemas sociales,especialmente la pobreza, están a la base de la violencia urbana. Otroshan sepultado esta hipótesis con una ligereza sorprendente señalandoque países más pobres o con mayores diferencias sociales son máspacíficos. Ese tipo de estudios desconocen, por ejemplo, que problemasde inserción social pueden a su vez producir o incrementar otros factorescomo el nomadismo que a su vez disparan otros factores como elpandillismo que entremezclados llevan a la violencia urbana. Por ello,resulta imprescindible establecer esta causalidad más allá de cifras de

3 Martin, Gerard y Miguel Ceballos. Bogotá: Anatomía de una Transformación. Políticas deSeguridad Ciudadana 1995-2003, Bogotá, Pontificia Universidad Javeriana, 2004

208

homicidios en grandes extensiones urbanas como pueden ser por ejemplolas localidades de Bogotá.4

El problema es que además de un puñado de estudios especulativos nadieha logrado determinar los factores y los tiempos que abonan el terrenopara que allí aflore la criminalidad. El proceso de diagnóstico deberíaser tan tecnificado que debería permitir determinar las variables queproducen inseguridad incluso sector por sector y cuadra por cuadra entiempo real.

Las ciudades no cuentan con encuestas de victimización, sentimientosde inseguridad y proporción de subdenuncia. Las cámaras de comercioy algunas fundaciones han emprendido esta labor, pero las autoridadeslocales deberían aplicar estos estudios con rigor dando consistencia enel tiempo para establecer series históricas que permitan la comparaciónaño tras año, barrio a barrio.

Incluso el alcalde de Bogotá que más innovó en la materia, AntanasMockus (1995-1998 y 2001-2004) acudió a un diagnóstico errado paraestablecer su estrategia de seguridad. Lejos de una política alrededor dela seguridad, este alcalde propuso una serie de controles en el porte dearmas y en el cierre de establecimientos nocturnos convencido de quelos homicidios en Bogotá sucedían por la mezcla de gente alicorada queportaba armas y se mataba en reyertas a la salida de bares y discotecas.5

Varios investigadores mostraron luego que dicha idea era infundadaestableciendo que los homicidios están relacionados con actividadescriminales y tienen un carácter instrumental.6

En cualquier caso, estos diagnósticos han demostrado ser totalmenteespeculativos ya que nadie sabe a ciencia cierta por qué se matan loscolombianos.7 En el fondo el problema es que no hay diagnósticos

4 Gaitán, Fernando. ‘Multicausalidad, Impunidad y Violencia. Una Visión Alternativa’, en Revistade Economía Institucional, Nº 5, 2001, pp. 78-105.

5 Acero, Hugo. ‘Seguridad y Convivencia en Bogotá. Logros y Retos 1995-2001’, SeguridadCiudadana. ¿Espejismo o Realidad?, Fernando Carrión (ed.), Quito, Flacso, 2002, pp.451-474.

6 Llorente, María Victoria et.al. ‘Violencia Homicida y Estructuras Criminales en Bogotá’,[Working paper], Bogotá, Paz Pública, Documento Cede Nº 20, Universidad de Los Andes, 2001.

7 Gaitán, Op. cit. Rubio, Op. cit.

209

exhaustivos establecidos por un verdadero centro de pensamiento uobservatorio sobre el tema.

3. Las contradicciones institucionales de la seguridad ciudadana enColombia

La constitución colombiana de 1991 puso a los alcaldes al frente de lostemas de seguridad ciudadana y al comando de la policía. Mientras tantoel gobierno nacional se ha desentendido del tema, más preocupado porapaciguar el país frente a grupos armados ilegales que por brindarseguridad a las personas que viven en los centros urbanos. No deja deser preocupante que los alcaldes celebren consejos de seguridad cuandoun crimen ha resonado en los medios de comunicación y siempre lleguena un par de respuestas precarias para un problema que requiere políticasestructurales de largo aliento. No es extraño oír a un alcalde en Colombiasolicitar el incremento del pie de fuerza y adoptar unas medidasrestrictivas francamente pobres como prohibir los pasajeros en lasmotocicletas.

La construcción institucional alrededor del tema de la seguridad pareceser contradictoria en Colombia. Mientras que los alcaldes están a cargode la seguridad en sus municipios, mandos policiales señalan convehemencia que los mandatarios locales pueden ser comandantes depolicía pero no de “la” policía para reafirmar la autonomía de la jerarquíapolicial para dirigir su propia institución. Mientras que la policía se juzgaa sí misma civil por obra de la Constitución y del interés de los altosmandos policiales por no verse asimilados a los militares, la Policíacolombiana se encuentra adscrita al Ministerio de Defensa.Operacionalmente participa en acciones conjuntas junto con las otrasfuerzas. A su vez los ministros del interior cada vez más muestran suinterés por ser actores esenciales en temas de seguridad ciudadana ypoder incidir directamente en temas de policía. Por ello, poco se sabe siuna política pública de seguridad ciudadana debe ser concebida por lasautoridades locales, jalonada por el Ministerio de Defensa o impulsadapor el Ministerio de Interior para no hablar de otras agencias del Estadocomo el Departamento Nacional Planeación –ente técnico encargado deplanificar las inversiones y el presupuesto- con cada vez mayor interés

210

por orientar estas responsabilidades que, durante el Frente Nacional entre1958 y 1974, fueron delegadas en la policía con la tutela atenta de lasFuerzas Militares y, a partir de la Constitución de 1991, en los alcaldessin que estos últimos tuvieran el conocimiento y las herramientas paraasumirlas a cabalidad.8

La policía colombiana es una institución reacia al cambio y a laintervención de personas extrañas a la institución. La participación defuncionarios no uniformados en los procesos de decisión y asesoría esrealmente escasa. El control civil es inexistente en términos prácticos yla creación del comisionado de policía para tales fines resultó un fiasco.Las altas jerarquías de la institución se han encargado de desarticularcualquier control desde afuera al punto que un antiguo director de lapolicía se ufanaba de que los grandes fiscales de la policía eran el‘pueblo colombiano’.9

4. La policía: marasmo institucional y reformas heroicas

El marasmo que vive la policía colombiana en términos de reformascontrasta con las propuestas de cambios heroicas y dramáticas que hanpretendido algunos académicos y tanques de pensamiento.

En los años 1990, una moda académica impulsada por un par desociólogos colombianos señalaba que la policía colombiana era unainstitución militar y de allí emanaban sus principales problemas.10 Porello decían debería ‘civilizarse la institución’. Influidos por los procesosdemocratizadores del Cono Sur que buscaban que sus policías estuvieranmás acordes con los requerimientos de las nuevas democracias tras largosaños de dictadura, el puñado de académicos colombianos que analizabanla policía por ese entonces creían que una reforma en el mismo sentido

8 Ruiz Vásquez, Juan Carlos. “Dos Décadas de Prevención en Bogotá: una Lectura Crítica”, enUrvio, Nº7, pp. 101-109.

9 Goldsmith, Andrew y Collen Lewis (eds.). Civilian Oversight of Policing. Governance,Democracy and Human Rights, Oxford, Hart Publishing, 2000. Goldsmith, Andrew (ed.).Complaints Against the Police. The Trend to External Review, Oxford, Clarendon Press, 1991.

10 Gaitán, Fernando. ‘¿Sirvió la Reforma a la Policía?’ en Revista Cámara de Comercio deBogotá, Nº 95, 1996, pp. 59-65.

211

sería beneficiosa para erradicar males endémicos de la policía colombianacomo la corrupción y los actos degradantes.11 Como consecuencia deestos análisis, fueron incluidos parcialmente unos rangos de unapolicía considerada ‘civil’ cambiando los antiguos niveles militaresde ‘cabos’ y ‘sargentos’ por niveles como ‘patrulleros’, ‘intendentes’ y‘comisarios’.12

Esta reforma resultó inocua. Hoy en día los policías siguen llamándoseentre ellos por los mismos rangos de suboficiales que fueron eliminados.Muchos de los uniformados de la base jerárquica no han podido ascendertras más de 10 años por falta de presupuesto. Si la idea era hacer estapolicía más civil y así erradicar sus problemas más importantes, estareforma no logró nada y, por el contrario, creó un desorden organizacionalya que dejó subsistir los otros rangos militares algunos de los cualesdesaparecerán alrededor del 2020 cuando sus policías se hayan retiradoo jubilado o hayan decidido su tránsito voluntario a los nuevos niveles.

De todos modos, los rangos militares de la oficialidad que van desdeteniente hasta general han sido mantenidos. Por cuestiones de prestigioy estatus la oficialidad de la policía colombiana se resiste al cambio desus rangos. Su interés porque la policía tenga un tratamiento similar alde las fuerzas militares por parte de la sociedad en general y del gobiernolos ha llevado a guardar celosamente estos rangos militares introducidospor el presidente Laureano Gómez en 1951, ampliados por el dictadorRojas Pinilla en 1954 y finalmente parangonados con todos los nivelesjerárquicos de los militares con la llegada del primer General de tressoles durante la administración Betancur Cuartas en 1984.13

Al final, la pretensión de ‘civilizar’ la policía solucionaba un falsoproblema. Primero, existen varias policías militares en el mundo que gozan

11 Leal Buitriago, Francisco, El Oficio de la Guerra, Bogotá, Tercer Mundo Editores, 1994.Camacho Guizado, Álvaro ‘La reforma de la policía colombiana’. Esperanzas o frustraciones’,en Nueva Sociedad, Nº 129, enero-Febrero 1994, pp. 27-40.Camacho Guizado, Álvaro, ‘Lareforma de la policía. Realidades inmediatas y objetivos estratégicos’, en Análisis Político,Nº 19, Bogotá, Universidad Nacional. IEPREI, 1993, pp. 55-62.

12 Llorente, María Victoria. ‘Perfil de la Policía Colombiana’ [Working paper], Bogotá,Universidad de Los Andes, Paz Pública, Documento Cede Nº 9, October 1997.

13 Ruiz Vásquez, Juan Carlos. “Colombian Police Policy: Police and Urban Policing, 1991-2006" [Tesis Doctoral], University of Oxford, 2009.

212

de gran prestigio como la Gendarmería francesa o la Real Montada delCanadá.14 Su carácter militar no está a la raíz de los problemas decorrupción o brutalidad que aquejan a este tipo de cuerpos. Segundo, noes claro si la policía colombiana es una fuerza militar. Sus rangosmilitares, su adscripción al ministerio de defensa y su rol contrainsurgentehan llevado a pensar que es una policía militar. Pero ésta dista mucho depolicías gendarmes cuyos miembros son militares, con ethos militar yque han participado incluso en guerras en el extranjero. Las policías enel mundo, incluidas aquellas desarmadas como la inglesa, compartenciertos símbolos o rituales que las asemejan a las fuerzas castrensesporque estas últimas sirvieron de inspiración para la creación de lasprimeras durante el siglo XIX. Los rangos, los símbolos y la formaciónde tipo paramilitar –en el buen sentido lato del término- caracterizan atodas las policías del mundo y no por ello son fuerzas militares.15

Otras propuestas de reforma como la anterior han querido transformarde manera radical incluso aquellos aspectos que han funcionadomedianamente bien. Estas propuestas de reforma en muchas ocasionespoco razonadas han sido las más frente a aquellas que pudieran mejorara la policía. Una fundación de estudio, luego de un escándalo que sacudióa la policía en el 2003, decidió lanzar la propuesta de crear policíasmunicipales en un principio para las principales ciudades para luegoextenderse a otras municipalidades.16 En otros países la atomización delos cuerpos policiales ha sido un factor de ineficiencia. La multiplicidad decuerpos policiales en países con sistemas federales como México o Brasilha mostrado cómo las policías locales son inconsistentes, mal preparadas,pobremente equipadas y poco apreciadas por los ciudadanos.17 La

14 Ruiz Vásquez, Juan Carlos. “La Réforme des Forces de Police au Canada: les Tensions entre laSécurité des Citoyens, les Libertés Fondamentales et le Fédéralisme”, en Révue Internationaled’Études Canadiennes, vol. 36, 2007, pp. 161-190. Ruiz Vásquez, Juan Carlos “Policía ySeguridad Ciudadana en Canadá: de la Fantasía de Disney a la Represión”, en PerspectivasColombo-Canadienses, Nº 1, 2008, pp. 29-56.

15 Dieu, François. Sociologie de la Gendarmerie, Paris, L’harmattan, 2002. Dieu, François.Gendarmerie et Modernité. Étude de la Spécifité Gendarmique Aujourd’hui, Paris,Montchrestien, 1993. Emsley, Clive. Gendarmes and the State in Nineteenth-Century Europe,Oxford, Oxford University Press, 1999.

16 Fundación Seguridad & Democracia. ‘Propuesta de Reforma a la Policía de Colombia’ [Workingpaper], Documentos Ocasionales, 2003.

17 Fruhling, Hugo, Tulchin, Joseph y Heather Golding (Eds.). Crime and violence in LatinAmerica. Citizen security, Democracy and the State, Washington, Woodrow Wilson CenterPress, The John Hopkins University Press, 2003.

213

creación de múltiples policías de este tipo en Venezuela ha desvertebradoel sistema de seguridad en ese país y puede haber contribuido en parte alaumento escandaloso de la criminalidad desde el inicio de la era delpresidente Chávez. En Colombia, unas policías municipales enteramentesoportadas por los muy limitados recursos de los municipios y adscritasa las autoridades locales con lealtades políticas no son una novedad. Laspolicías municipales y departamentales son de triste recordación enColombia donde se pusieron al servicio de intereses partidistas hastasu lenta disolución en el primer gobierno del Frente Nacional entre 1958y 1962.18

A pesar de sus múltiples problemas, la policía colombiana ha conocidodesde 1958 una evolución positiva que pocas instituciones hanexperimentado en tan poco tiempo. El Frente Nacional y luego laconstitución de 1991 proveyeron las bases para este cambio vertiginosoen términos de confianza pública, mejor reclutamiento, entrenamiento yprofesionalismo. En este proceso la desaparición de múltiples policíascon la llamada nacionalización de la policía fue esencial. La propuestade dividir nuevamente esta única policía en un país en donde no pocosalcaldes y gobernadores han estado al servicio de grupos ilegales armados,resultaría una reforma no solamente ingenua sino nociva borrando lohecho en los últimos 40 años. Mientras que en países como Canadá,Holanda, Bélgica y Gran Bretaña, la reforma policial pasa por unificarmúltiples cuerpos que producen traslapos en tareas, problemas decoordinación y despilfarro de recursos, en Colombia este tipo depropuestas improvisadas por crear nuevas y múltiples policías puedenllevar al traste lo bueno alcanzado hasta ahora.19

Otras propuestas apuntan a la creación de una segunda policía para elcampo, copiando la Guardia Civil española o la Gendarmería francesacuya actividad se desarrolla esencialmente en el área rural y los pueblos.20

18 Ruiz Vásquez, Op. cit., 2009.19 Brodeur, Jean-Paul. ´Trotsky in Blue. The Permanent Policing Reform’, en The Australian

and New Zealand Journal of Criminology, vol. 38, Nº 2, 2005, pp. 254-267.20 Goudallier, Bruno. ‘De Guardia Territorial a Policía Comunitaria en Zonas Rurales: el caso de

la Gendarmería en Francia’ [Working paper], Llorente, María Victoria et.al. ‘Policía Nacionaluna Fuerza para la Consolidación Fundación Ideas para la Paz’, 2008, pp. 10-13.

214

Esta propuesta parte del principio de que la labor de los policías en lasciudades colombianas no tiene nada que ver con la que ejercen suscontrapartes en zonas de guerrilla. Se señala que una policía dedicada acombatir la criminalidad menor en las ciudades se encuentra desadaptadapara enfrentar el gran bandidaje o los grupos ilegales armados que operanen zona de frontera y viceversa.21 Por esta razón aducen que se debetener una policía más militarizada para el campo garante del orden públicoy otra más civil para los barrios de las ciudades. Tales propuestas no hanobservado los problemas operacionales que por momentos aquejan aestos cuerpos gendarmes en donde existen. Por ejemplo se dan confrecuencia traslapo de funciones y falta de coordinación entre los cuerposnacionales, los locales y las gendarmerías. Los territorios a cubrir noestán claramente delimitados y no se observan los costos de mantenerdos policías paralelas como se da en Francia o Italia. No se tratasimplemente de cortar en dos una institución. Cuando subsisten variaspolicías se deben duplicar gastos que van desde el paralelismo demúltiples oficinas como personal o finanzas hasta el sostenimiento denúmeros de emergencia.

5. Algunas consideraciones finales

Las propuestas del gobierno de Colombia en la materia han sido tímidascomparadas con las propuestas más atrevidas pero igualmente simplistasdescritas anteriormente. Sumergido en la coyuntura, el gobiernocolombiano presenta proyectos que buscan dar respuesta a casospuntuales penales y correccionales donde individuos han salido librespor decisiones de los jueces o vacíos en las leyes. Adicionalmente anunciael aumento del pie de fuerza en 20 o 30 mil policías, sin que medie unestudio de el por qué de este número de hombres y no otro y sin que seobserven las capacidades de la policía para reclutar y formar estos nuevosaspirantes en sus escasas 12 escuelas de formación o el costo hacia elfuturo que acarrearían en términos de salarios y pensiones. Especialmente,este último punto es muy difícil de sortear ya que con los policías

21 Pardo, Rafael. De Primera Mano: Colombia 1986-1994. Entre Conflictos y Esperanzas,Bogotá, Cerec-Norma, 1996.

215

existentes el tema pensional es ya una bomba de tiempo insalvable dadoel régimen especial que ha gozado esta institución.

Naturalmente el aumento del pie de fuerza de la policía es una necesidadligada al crecimiento demográfico del país, pero reducir la seguridadciudadana a este aspecto demuestra una limitación enorme en proponerpolíticas reales de seguridad ciudadana. De hecho Colombia cuenta conuno de los mejores ratios de policías por habitantes en América Latina.Hay un policía por cada 321 habitantes lo que en términos de estándaresinternacionales está muy por encima de la media.22

Aún no sabemos a ciencia cierta “lo que ha servido”, “lo que no haservido” y “lo que es prometedor” en términos de estrategias de seguridadpara replicar un famoso estudio de la Universidad de Marylandencomendado por el Congreso de los Estados Unidos en 1997.23 Porejemplo ese estudio señalaba entre otras cosas que las campañas decompra de armas por bonos o el emplazamiento de nuevas estaciones noservían para disminuir la criminalidad, cuando en Colombia aún se creeque estas opciones son eficientes. Quizás estas medidas no hayan servidoen los Estados Unidos, y puede que si lo puedan hacer en Colombia.Cada contexto es claramente diferente. Sin embargo, nadie lo sabe aciencia cierta en Colombia donde los programas implementados no vienenacompañados por evaluaciones empíricas y científicas. Tampoco hayderroteros claros en la materia a mediano y largo plazo. No existe unlibro blanco nacional como el que lidera el tema de seguridad en Chile.Tan sólo existe un libro blanco para Bogotá que reunió la opinión juiciosade varias personas pero que nunca ha sido utilizado para ordenar losesfuerzos en la materia cuando menos en la capital del país. A pesar desus buenas intenciones, esta experiencia de 2008 no pasó de ser uncompendio de intuiciones sin valor empírico. Falta por lo tanto en elpaís, primero mediciones científicas sobre la criminalidad, diagnósticospormenorizados georeferenciados y evaluaciones de los pocos programaso estrategias hasta ahora implementados.

22 Bailey, David. Police for the Future, Oxford, Oxford University Press, 1994.23 Sherman, Lawrence et.al., “Preventing Crime: What Works, What Doesn’t, What’s Promising”,

National Institute of Justice, University of Maryland 1997.

216

Tras este primer paso, se deberían combinar programas de “segundageneración” que mejoren los entornos sociales para que niños no seconviertan en delincuentes. Desde ayudas a jóvenes adolescentes madrescabeza de familia hasta reformas educativas pasando por oportunidadesde primer empleo en sectores vulnerables, para no citar sino unas muypocas opciones dentro de las políticas de seguridad que son de muylargo aliento, costosas e involucran múltiples agencias del Estado.Mientras tanto se deben implementar medidas de corto plazo, másreactivas que sean guiadas por el gobierno nacional. Por ejemplo cómoactuar contra el pandillismo o la microextorsión más allá de las medidasoperativas que adelanta la policía? De igual manera, cómo ponernos deacuerdo sobre la estrategia policial a utilizar? Mientras en otros paísesse adelantan debates sobre cuál estrategia es más eficiente entre unapanoplia de modelos con nombres en inglés muy sonoros como “Lawenforcement policing”, “Team Policing”, “Community policing”,“Broken window policing”, “Led-intelligence policing”, “Problemoriented policing”, “Zero toelerance policing”, “Hot spots policing” o“Puling levellers policing”, en Colombia ni los miembros de la policíaconocen estas aproximaciones con sus ventajas y desventajas.24

En definitiva la academia debe crear una masa crítica que debata lostemas de seguridad ciudadana y alimente con ideas y asesoramiento alalto gobierno. En América Latina el primer centro de investigación en lamateria fue creado a finales de los años 1980, pero, con algunas escasasexcepciones, el grueso de institutos fueron fundados en los años 2000.Mientras que en sólo el mundo anglosajón existen alrededor de 25 revistascientíficas dedicadas al estudio de la policía y la seguridad ciudadana,en América Latina con dificultad y muy recientemente han aparecidodos revistas indexadas de evaluación por pares. La diversidad de temasque se vienen estudiando en universidades de Norte América y Europamuestra bien el grado de especialización al que se ha llegado. Hay gruposde investigación que se han dedicado por años a estudiar la imagen yconfianza en la policía, otros se han dedicado a analizar la participaciónde mujeres en cuerpos de seguridad, otros más se han detenido sobre el

24 Weisburd, David y Anthony Braga (Eds.). Police Innovation. Contrasting Perspectives,Cambridge, Cambridge University Press, 2006.

217

Referencias

Acero, Hugo. ‘Seguridad y Convivencia en Bogotá. Logros y Retos 1995-2001’, Seguridad Ciudadana. ¿Espejismo o Realidad?, FernandoCarrión (ed.), Quito, Flacso, 2002, pp. 451-474.

Bailey, David. Police for the Future, Oxford, Oxford University Press,1994.

Brodeur, Jean-Paul. ́ Trotsky in Blue. The Permanent Policing Reform’,en The Australian and New Zealand Journal of Criminology, vol.38, Nº 2, 2005, pp. 254-267.

Camacho Guizado, Álvaro. “La Reforma de la Policía Colombiana.Esperanzas o Frustraciones”, en Nueva Sociedad, Nº 129, Enero-Febrero 1994, pp. 27-40.

Camacho Guizado, Álvaro. “La Reforma de la Policía. RealidadesInmediatas y Objetivos Estratégicos”, en Análisis Político, n. 19,Bogotá, Universidad Nacional-IEPRI, 1993, pp. 50-62.

Dieu, François. Gendarmerie et Modernité. Étude de la SpécifitéGendarmique Aujourd’hui, Paris, Montchrestien, 1993.

Dieu, François. Sociologie de la Gendarmerie, Paris, L’harmattan, 2002.

problema de hacinamiento penitenciario o los resultados de estrategiasde desarme, por no citar unos muy pocos campos de interés. Estaespecialización con grupos y seminarios propios es prácticamenteinexistente en América latina en donde aún persisten estudios generalessobre el desempeño policial, sus niveles de corrupción y los resultadosde las reformas por sanearlas y, por el otro, descripciones de las estrategiasde seguridad implementadas en las grandes urbes. El desarrollo de estamasa crítica de académicos es fundamental para impulsar el tema de laseguridad ciudadana en otras esferas como la gubernamental.

Al final se requiere de una política macro de seguridad ciudadana paralos centros urbanos en Colombia dirigida por el gobierno nacional quelidere e instruya a los mandatarios locales. Este liderazgo sólo es posiblesi no se destina del presupuesto nacional una porción que jalone el procesoy no simplemente se tome a título indicativo por las autoridades locales.

218

Emsley, Clive. Gendarmes and the State in Nineteenth-Century Europe,Oxford, Oxford University Press, 1999.

Fruhling, Hugo; Joseph Tulchin and Heather Golding (eds.). Crime andviolence in Latin America. Citizen security, Democracy and theState, Washington, Woodrow Wilson Center Press, The JohnHopkins University Press, 2003.

Fundación Seguridad & Democracia. “Propuesta de Reforma a la Policíade Colombia” [Working paper], Documentos Ocasionales, 2003.

Gaitán, Fernando. “¿Sirvió la Reforma a la Policía?” en Revista Cámarade Comercio de Bogotá, Nº 95, 1996, pp. 59-65.

Gaitán, Fernando. “Multicausalidad, Impunidad y Violencia. Una VisiónAlternativa”, en Revista de Economía Institucional, Nº 5, 2001,pp. 78-105.

Goldsmith, Andrew (ed.). Complaints Against the Police. The Trend toExternal Review, Oxford, Clarendon Press, 1991.

Goldsmith, Andrew y Collen Lewis (eds.). Civilian Oversight of Policing.Governance, Democracy and Human Rights, Oxford, HartPublishing, 2000.

Goudallier, Bruno. “De Guardia Territorial a Policía Comunitaria enZonas Rurales: el caso de la Gendarmería en Francia” [Workingpaper], Fundación Ideas para la Paz, 2006.

Leal Buitrago, Francisco. El Oficio de la Guerra, Bogotá, Tercer MundoEditores, 1994.

Llorente, María Victoria, et.al. “Policía Nacional una Fuerza para laConsolidación Fundación Ideas para la Paz”, 2008, pp. 10-13.

Llorente, María Victoria, et.al. “Violencia Homicida y EstructurasCriminales en Bogotá” [Working paper], Bogotá, Paz Pública,Documento Cede n. 20, Universidad de Los Andes, 2001.

Llorente, María Victoria. “Perfil de la Policía Colombiana” [Workingpaper], Bogotá, Universidad de Los Andes, Paz Pública,Documento Cede n. 9, October 1997.

Martin, Gerard y Miguel Ceballos. Bogotá: Anatomía de unaTransformación. Políticas de Seguridad Ciudadana 1995-2003,Bogotá, Pontificia Universidad Javeriana, 2004

219

Pardo, Rafael. De Primera Mano: Colombia 1986-1994. Entre Conflictosy Esperanzas, Bogotá, Cerec-Norma, 1996.

Rubio, Mauricio. “Crimen con Misterio. La Calidad de la Informaciónsobre Criminalidad y Violencia en Colombia” [Working paper],Bogotá, Paz Pública, Documento CEDE, Universidad de LosAndes, 1998.

Ruiz Vásquez, Juan Carlos. “Colombian Police Policy: Police and UrbanPolicing, 1991-2006” [Tesis Doctoral], University of Oxford, 2009.

Ruiz Vásquez, Juan Carlos. “Dos Décadas de Prevención en Bogotá:una Lectura Crítica”, en Urvio, Nº7, 2009, pp. 101-109.

Ruiz Vásquez, Juan Carlos. “Policía y Seguridad Ciudadana en Canadá:de la Fantasía de Disney a la Represión”, en PerspectivasColombo.Canadienses, Nº 1, 2008, pp. 29-56.

Ruiz Vásquez, Juan Carlos. “La Réforme des Forces de Police au Canada:les Tensions entre la Sécurité des Citoyens, les LibertésFondamentales et le Fédéralisme”, en Révue Internationaled’Études Canadiennes, vol. 36, 2007, pp. 161-190.

Sherman, Lawrence, et.al., “Preventing Crime: What Works, WhatDoesn’t, What’s Promising”, National Institute of Justice,University of Maryland, 1997.

Weisburd, David y Anthony Braga (eds.). Police Innovation. ContrastingPerspectives, Cambridge, Cambridge University Press, 2006.

220

221

Juancarlos E. Vargas y Sharon Aiko Manno

LA RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS EN EL SISTEMAINTERNACIONAL: GOBERNABILIDAD GLOBAL YDEMOCRACIA COSMOPOLITA

RESUMEN

La globalización y las transfor-maciones que este fenómeno haproducido en el sistema internacional,profundizan problemas derivados dela desigualdad, la exclusión y de laprogresiva debilidad del Estado-nación para hacer frente a riesgos yamenazas globales. Estos factoresmultiplican y potencian las posibili-dades de conflicto, que no encuentransolución ni en el marco del EstadoNacional ni en el marco de la ONU.Con la aspiración de construir unmundo más justo y a la vez más seguroy con menos conflictos, se proponeun proyecto de gobernabilidad global,a través del modelo de democraciacosmopolita.

Palabras claves: Globalización,conflicto, seguridad, Estado-nación,gobernabilidad global, democraciacosmopolita, ciudadanía post-nacional.

ABSTRACT

The transformations that globalizationhas brought to the InternationalSystem have compounded theproblems derived from inequality,exclusion, and the progressiveweakness of the Nation-State indealing with global risks and threats.These factors increase the possibilityand intensity of conflicts whichcannot be resolved within the boun-daries of the Nation-State nor withinthe realm of the United Nations. Inorder to build a more secure and justworld with fewer conflicts, wepropose a project of global go-vernance through the model ofcosmopolitan democracy.

Keywords: Globalization, Conflict,Security, Nation-State, Global Gover-nability, Cosmopolitical Democracy,post-national citizenship.

Nº 5, Año III, pp. 221-259, 2011 . Caracas, Venezuela

222

1. Introducción

La dinámica de globalización está bastante vinculada a la mundializacióny universalización que ha operado dentro del sistema internacional, conespecial énfasis desde 1989. La “globalización significa la perceptiblepérdida de las fronteras del quehacer cotidiano en las distintasdimensiones de la economía, la información, la ecología, la técnica, losconflictos transculturales y la sociedad civil”.1 Dicha dinámica tambiénha sido definida por Giddens como el “adensamiento” de relaciones queimplican a todo el mundo, es decir, la influencia recíproca de sucesoslocales y sucesos muy alejados que se establecen a través de conexionesaceleradas en el tiempo.2

De lo antes indicado, se desprende la existencia de dos tendenciascontrapuestas: la ampliación y la fragmentación de la conciencia de lossujetos. En todo caso, la globalización como fenómeno se ha caracterizadopor el incremento e intensificación en la complejidad de los vínculosexistentes en las relaciones políticas, económicas, sociales y culturalesentre los actores del sistema internacional tanto en el ámbito local comoen el ámbito global; y por la expansión (más allá de las fronteras de losestados) de movimientos, pensamientos, personas, ideas, bienes, serviciosy por ende del conflicto.3

Las redes de interdependencia que se crean en el marco de la globalizaciónsuponen gran dificultad para determinar de manera clara qué conflictosson locales y cuáles son globales, puesto que las fronteras se venpermeadas en cada uno de los aspectos y la interrelación es compleja.

El ámbito jurídico-político no ha escapado de los efectos de laglobalización, representando un importante reto el análisis del sistemalegal internacional, bajo esta nueva perspectiva, fundamentalmenteporque en el derecho internacional, a diferencia del derecho interno (en

1 Ulrich, Beck, ¿Qué es la Globalización? Falacias del globalismo, respuestas a la globalización(Barcelona. Paidós, 1998, p. 42).

2 Anthony Giddens, Consecuencias de la Modernidad. (Editorial Alianza, Madrid, 2004).3 Celestino Del Arenal, Principales Dinámicas de Cambio en la Actual Sociedad Internacional,

en Universidad del País Vasco, Curso de Derecho Internacional y Relaciones Internacionalesde Vitoria-Gasteiz, pp. 21-85 (España, Autor, 2001).

223

el que existe un sistema claro de coerción y de aplicación de las normas),la posibilidad de imponer controles normativos obligatorios y ejercercoerción sobre el poder de los estados es reducida y limitada debido alcarácter descentralizado de la sociedad internacional.

El objeto general del presente artículo es tratar de analizar los efectos delas dinámicas de globalización, fenómeno estrechamente vinculado aldebilitamiento del Estado-nación, la desigualdad y la exclusión,elementos estos que se conciben como las principales causas generadorasde los conflictos dentro del actual sistema internacional, y proponer unposible mecanismo para la disminución de los conflictos.

2. Sistema internacional y globalización

La Paz de Westfalia (1648) trae consigo la aparición del Estado modernoe inaugura un sistema totalmente estatocéntrico, que permaneceríainalterable hasta la finalización de la Segunda Guerra Mundial, conflictoque culminaría con la creación de la Organización de la Naciones Unidas(ONU). Este acontecimiento tendría importantes implicaciones políticasy jurídicas para el sistema internacional. Entre dichas consecuenciasdestaca el hecho que los estados dejan de ser los únicos sujetos dederechos y obligaciones en el plano internacional, y por consiguiente almenos desde el punto de vista formal, a partir de ese momento la soberaníaabsoluta de la cual habían gozado iba a tener como uno de sus primeroslímites las obligaciones establecidas en el tratado constitutivo de la ONU,es decir en la Carta de la Organización de Naciones Unidas.

Es importante tomar en consideración que el llamado fenómeno de lasorganizaciones internacionales que se inicia con la creación de la ONU,y de otras organizaciones como: la Organización de Estados Americanos(OEA), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico(OCDE), la Unión de Estados Africanos (hoy día Organización para laUnidad Africana), pusieron de manifiesto ad inicium que las élitespolítico-jurídicas serían las encargadas del proceso de toma de decisiones,las cuales con mucha frecuencia no han estado acordes con lasnecesidades e intereses de los individuos a quienes dichas normas afectan.

224

Durante la década de los 70’s y 80’s, e incluso y hasta los años 90’s sellegó a considerar que la dinámica de la globalización estaba produciendoresultados exitosos, ello se evidenciaba, entre otros acontecimientos en:i) el incremento del comercio internacional (se suscribieron numerososacuerdos de carácter económico, además se adelantaron desregulaciones,privatizaciones, y reducciones de impuestos); ii) en el ámbito de la esferapública se presentaban ligeros cambios orientados hacia el entendimientode la lógica del sector privado con sus cánones de eficiencia y efectividad(estar en el mercado, competir, generar ganancias); iii) el sistemainternacional avanzaba hacia un mundo sin fronteras económicas; y iv)con el colapso del sistema soviético, Rusia y los demás países del Pactode Varsovia se unieron a los preceptos capitalistas (parecía que la visiónoccidental se estaba imponiendo).4

A pesar que la dinámica de globalización inicialmente fue bien recibidapor considerarse que propulsaría una nueva fase en la historia de lahumanidad, motivando la creación de una sociedad mundial,recientemente estudiosos del tema parecen orientarse cada vez más enanalizar los efectos negativos de esta dinámica, como por ejemplo: a) elcrecimiento de la pobreza; b) aumento de las desigualdades económicasy sociales; c) incremento de los conflictos y la violencia intra-nacional einternacional; d) exclusión de minorías, y e) expansión de la crisiseconómicas, todo ello ha generado el regreso a prácticas proteccionistas,el surgimiento de nacionalismos y crecientes movimientos en contra dela globalización.5

Al comienzo de la denominada era globalista aparecieron las llamadasorganizaciones no gubernamentales (ONG´s), que si bien eran pococonocidas, se pudieron expandir muy rápidamente. Se constituyeron unnúmero importante de organizaciones con un nuevo accionar(asociaciones de trabajadores, activistas en pro de la reforma dedenominaciones religiosas, asociaciones pro-educación). Algunas de éstascomo el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), AmnistíaInternacional y Green Peace son transnacionales. Esta expansión de

4 John Ralston Saul, The Collapse of Globalism and the Reinvention of the World (Inglaterra,Atlantic Books, 2005).

5 Ibídem.

225

ONG´s fue, en gran medida, una reacción a la globalización, y terminaríapor convertirse como se analizará posteriormente, en un reto para lasdemocracias.6

Los impactos de la globalización en el ámbito social, principalmente lasdesigualdades económicas y la exclusión han contribuido a creardescontento en la sociedad civil, toda vez que las políticas, negociaciones,decisiones y reglas promovidas por las organizaciones internacionales ylas potencias mundiales afectan a los individuos sin ellos tener la potestadde participar de manera directa y efectiva en el proceso de toma dedecisiones.7

La exclusión trae como consecuencia la creación de grupos separatistasy de fuerzas sociales dentro de las distintas regiones del mundo que serebelan contra el orden establecido dado los efectos negativos que tienenen su vida diaria las decisiones tomadas en el alto nivel de las relacionesglobales: Siempre hubo una brecha entre el reconocimiento de la igualdadante la ley y del status de los estados, así como entre las asimetrías depoder que giraban alrededor del sistema de estados. Dicha brecha auspicióun conjunto de esfuerzos para establecer alianzas entre las potenciasque aspiraban a organizar el orden internacional conforme a sus intereses.8

Debido a los cambios que ha supuesto un mundo globalizado, las nuevasdemandas sociales y los retos que tiene por delante el sistemainternacional, se considera necesario abordar esta realidad haciendo unaaproximación a los límites que enfrenta el derecho internacional pararesolver los conflictos en el actual sistema internacional, toda vez que seestima que ello permitiría el entendimiento de las redes socialesglobalizadas que claman por mayor participación en el proceso decreación de normas internacionales. Para ello, es fundamental ir másallá de la concepción clásica de la soberanía de los estados, pues laexistencia de redes trasnacionales gubernamentales y no guber-

6 Ibídem.7 Amy Chua, World on fire, how exporting free market democracy breeds ethnic hatred and

global instability (New York, First Anchor Books Edition, 2004).8 David Held, La Democracia y el Orden Global. Del Estado Moderno al Gobierno Cosmopolita

(Barcelona, Paidós, 1997).

226

namentales, así como la jurisdicción extraterritorial, la permeabilidadde las fronteras estatales y los retos o “riesgos globales”, así lo exigen.9

Tomando en consideración que la globalización es una de las dinámicasdel sistema internacional, y que el derecho internacional está conformadopor un conjunto de normas que tienen como propósito regular lasrelaciones de coexistencia pacífica dentro de dicha sociedad, se recurrecon frecuencia a esta rama del derecho para sustentar el análisis objetodel presente artículo.

Sobre el particular, cabe destacar que el derecho internacional tradicionalse basaba en las normas creadas dentro de los estados y aquellas creadasentre los estados para los estados, esto es, tratados en vigor, el derechoconsuetudinario, el “soft law”, representado principalmente por lasdeclaraciones de la Asamblea General de la ONU, las decisiones delConsejo de Seguridad, así como la jurisprudencia de los tribunalesinternacionales.

El enfoque tradicional, ignoró durante mucho tiempo el funcionamientoe impacto de esas normas y su desarrollo en la vida diaria de lassociedades. Si bien son innegables las diferencias entre el derecho internoy el derecho internacional, éste último se caracteriza porque los estadossólo se obligan si manifiestan su consentimiento en obligarse, y losestados no están obligados a someter sus diferencias a órganosjurisdiccionales de solución de controversias, a menos que lo acuerdende manera expresa.

La dinámica de la globalización y los cambios que ella ha generado, hancontribuido a crear un nuevo centro de atención vinculado con losprocesos de creación de las normas internacionales, las cuales hanadquirido mayor complejidad dadas las crecientes demandas de lasociedad civil global por participar en dicho proceso. Los individuosdentro del sistema internacional han desarrollado una “conciencia global”sobre la interacción tácita entre las normas y la manera en la cual éstasinfluyen en su legalidad y legitimidad.

9 Véase Ulrich, Beck, La Sociedad del Riesgo Global (Barcelona, Siglo XXI, 2000).

227

Otro aspecto que se debe considerar en la dinámica de análisis delconflicto, está representado por el hecho que tanto las sociedades comoel derecho deben ser flexibles, a fin que puedan adaptarse a los constantescambios de dichas sociedades porque de otra manera dejarían de serrepresentantes de la expresión social, lo que conllevaría a una falta deaceptación y legitimidad de las normas.

Respecto a la aceptación y reconocimiento de las normas, Galligansostiene que si bien éstas son aplicadas y reconocidas por los individuosy entidades, sin embargo, en ciertos casos, se evidencia falta decompromiso con las normas, lo cual conlleva a que sean ignoradas enpro del logro de otros fines. Las variaciones de aceptación, tanto enniveles generales como particulares es una característica central de unsistema legal en proceso. En un orden legal moderno, se espera que losfuncionarios estatales y los ciudadanos posean buenas y persuasivasrazones para aceptar el sistema como un todo de leyes específicas;también tienen razones para, a veces, darle prioridad a otras preocupaciones.10

Asimismo, Galligan indica al referirse al entendimiento del vínculo entreel derecho y la sociedad que: “En los sistemas legales modernos, lasreglas se han convertido en el principal vehículo legal para expresar lasrelaciones sociales, sostener sus fundamentos, y regularmentecambiarlas”.11

Por su parte, autores como Sabino Cassese formulan críticas a la idea deglobalidad al abordar problemas como: i) la transferencia directa deinstituciones de un sistema a otro; ii) imposición de un principio legalglobal a las administraciones públicas nacionales; y iii) pretensión deestablecer de manera inconsulta un cuerpo jurídico global, no sólo entrelos estados sino dentro de los sistemas legales nacionales, es decirprincipios legales que son trasplantados de sistemas legales nacionalesal sistema global e instituciones que se expanden a otros del nivel global.12

10 Dennis J Galligan. Law in Modern Society. (England, Oxford University Press, ClarendonLaw Series, 2007).

11 Ibídem, p. 98.12 Sabino Cassese, The Globalization of Law. (Artículo en línea). Disponible: http://www..iilj.org/

GAL/documents/THEGLOBALIZATIONOFLAW.pdf (Consulta, Abril, 10).

228

Dichos aspectos son atributos del derecho y de la globalización que debenser estudiados y analizados en el contexto mundial. Es por esa complejarelación de fuerzas entre el derecho internacional público y las rápidastransformaciones sociales y económicas dentro de los estados, entreestados y en el sistema internacional que cada día parece afianzarse másun consenso sobre el agotamiento del Estado-nación, como fueraconcebido en Westfalia.

El Estado de hoy se presenta cada vez más incapaz de comprender, asumiry manejar los cambios que trajo la globalización. Entre ellos, uno de losatributos fundamentales del Estado: la “soberanía”, cuya garantía porparte de los estados tiende a debilitarse.

2.1. Consideraciones acerca de la democracia en el sistemainternacional

En el sistema internacional actual es indudable la expansión de lademocracia como modelo político predominante en los estados. Duranteel siglo XX se produjo una serie de cambios políticos orientados haciala instauración de los preceptos democráticos en los distintos niveles(local, regional y global); ese proceso global sustentado en lademocratización puede funcionar como guía del desarrollo y formacióndel derecho, de hecho, el impacto de la democracia en el sistemainternacional, se aprecia en la forma como las organizacionesinternacionales promueven entre sus miembros la existencia de sistemasdemocráticos.13

Ahora bien, esos sistemas democráticos no sólo deben ser medidos desdeel punto de vista de la existencia o no de elecciones, sino que cada día esmás imperante que aumenten los niveles de participación de la sociedadcivil en todos aquellas decisiones y políticas que les conciernen de maneradirecta. Hay cambios políticos que se mueven hacia la dirección democráticaen todos los niveles de la sociedad (locales, regionales y globales).14

13Richard Burchill, The Developing International Law of Democracy. Review Article, en ModernLaw Review (Oxford, Blackwell Publishers, MLR 64:1 January).

14 Ibídem.

229

En el sistema internacional, es innegable que existe un vínculo estrechoentre el derecho, la soberanía de los estados y la democracia, esta idea sesustenta en que los estados de manera soberana adoptan sus decisiones yacuerdan con otros estados un conjunto de normas por las cuales seobligan en el ámbito internacional. Estas normas nutren el derecho en elámbito internacional. No obstante, se debe tener presente que los criteriosarriba señalados no son universales. La democracia no se constituye enun modelo único y reproducible en todos los estados, pues aun sonmuchos los estados que no encajan dentro del concepto de“modernización occidental” descrita por Alain Touraine por sus elementosde razón, secularización y Estado unitario.15

Lo anterior evidencia la carencia de responsabilidad democrática global,pues muchas de las decisiones que se adoptan dentro de las organizacionesinternacionales, bajo preceptos de gobernabilidad global no se basan enintereses y necesidades de los afectados sino de las élites políticas,económicas y legales –como mencionamos antes-, lo cual debilita elreconocimiento de las instituciones de gobernabilidad global, cuando laUnión Europea o los órganos del Tratado de Libre Comercio de Américadel Norte Tratado (TLCAN), incluso organizaciones con vocaciónuniversal como la Organización Mundial del Comercio (OMC), o lapropia Organización de las Naciones Unidas (ONU) no fundamentandemocráticamente sus decisiones, tomando en consideración a laspersonas afectadas por sus normas, regulaciones o políticas.16

La democracia es considerada en los organismos globales íntimamentevinculada a la noción de soberanía, sin embargo las prácticasdemocráticas dentro de los estados pueden estar limitadas sólo a laselecciones, es por ello que las organizaciones no gubernamentalesfuncionan como grupos de presión que se estructuran más allá de lasfronteras nacionales proliferando de manera tal que parecieran estarcreando una sociedad civil global, la cual jugaría un rol fundamental

15 Alain Touraine, Alain, Crítica a la Modernidad, Buenos Aires (Fondo de Cultura Económica,1992).

16 Carol Gould, On the uneasy relation between International Law and Democracy (Ilsa Journalof International & Comparative Law).

230

en la expresión de las demandas sociales y en la representación desus intereses.17

Se considera que hay temas que generan alta importancia en las relacionesentre las sociedades y los individuos, razón por la que deben serconsiderados al momento de instaurar un sistema efectivo degobernabilidad global democrática, entre dichos temas se encuentran: i)la economía; ii) el comercio global; iii) el desarrollo; iv) la seguridadinternacional; v) el ambiente; y vi) la vigencia de los derechos humanos,en particular la lucha contra la discriminación.

3. Conflictos en el sistema internacional

3.1. De la guerra y sus paliativos tradicionales

Por lo general, cuando se trata el tema de “conflicto” en el sistemainternacional, se hace un reconocimiento inmediato al problema de laguerra. De hecho, generalmente se define la estabilidad del sistemainternacional en términos de proximidad o lejanía respecto a la realizaciónde una guerra a gran escala. Esta es la forma en que tradicionalmente,dentro de los estudios de seguridad, se entiende y analiza el conflicto enel sistema internacional, es por ello que las posibles soluciones semantendrán intrínsecamente vinculadas con la gama de propuestasmuchas veces analizadas e implementadas, que rara vez por decir nuncahan eliminado el flagelo de la guerra, y mucho menos han logradodisminuir la amenaza de aquéllos retos para los cuales ni siquiera hansido diseñadas.

Los mecanismos de solución pacífica de controversias, establecidos enel artículo 33 de la Carta de la Organización de las Naciones Unidas,prevén la negociación, la investigación, la mediación, la conciliación, elarbitraje y el arreglo judicial. Sin menoscabo de los efectos positivosque estos mecanismos puedan tener en determinadas coyunturas y

17 Mary Kaldor, The Idea of Global Civil Society, in International Affairs 79, 3, 2003, pp. 583-593, Disponible: http://www.lse.ac.uk/Depts/global/Publications/PublicationsProfKaldor/TheIdeaofGlobalCivilSocietybyMaryKaldor.pdf.

231

situaciones de conflicto, se estima que al proponerlas no se entiende aprofundidad la nueva dimensión de conflicto que prevalece actualmenteen el sistema internacional.

Por otra parte, se reconoce que es muy valiosa la diplomacia preventiva,pese a que no está claramente establecido quiénes son los actoresdesignados legítimamente para ponerla en práctica. Según Diana Chigas,la diplomacia preventiva incluye la recolección de información, la prontaalerta, la investigación de los hechos y el despliegue preventivo. Sinembargo, la mencionada autora reconoce que para los complejosconflictos etno-nacionales endémicos que predominan en la actualidad,la diplomacia preventiva no es efectiva como mecanismo para disuadirel conflicto ni para generar arreglos una vez esté iniciado.18

3.1.1. Prevención de Conflictos y la Diplomacia Preventiva

Como se señaló, recientemente ha venido ganando espacio dentro de lasrelaciones internacionales el concepto de diplomacia preventiva,entendida ésta como la acción para prevenir que aquellas disputasgeneradas entre las partes, escalen hacia conflictos y por ende limitar laexpansión de estos cuando ocurran.19

La diplomacia preventiva, debe necesariamente apoyarse en lo que losteóricos denominan “alerta temprana”, la cual consiste en predecir losconflictos antes de que se materialicen, utilizando para ello la recopilaciónde información de diversa índole pertinente al caso. Asimismo, se hacenecesario evaluar posibles factores causales del conflicto con el propósitode encontrar la solución más adecuada. En este sentido, se define ladiplomacia preventiva en términos de estrategias diplomáticasinternacionales, que se remontan a los orígenes de la diplomacia moderna:“arreglo pacífico de disputas”, “alerta temprana, recopilación de

18 Diana Chigas, Preventive Diplomacy and the OSCE: Creating Incentives for Dialogue andCooperation (co-author), Preventing Conflict in the Post-Communist World: MobilizingInternational and Regional Organizations (Chayes & Chayes, Ed, 1996).

19 An Agenda for Peace Preventive diplomacy, peacemaking and peace-keeping. Initial ProcedingsDisponible: http://www.un.org/en/sc/repertoire/8992/CHAPTER%208/GENERAL%20ISSU-ES/Item%2029_Agenda%20for%20peace.pdf (Consulta: 2010, Julio 20).

232

información y análisis”, “descubrimiento de hechos”, “medidas deconstrucción de confianza”, y “asistencia humanitaria”. Adicionalmente,acciones como “aspectos logísticos y de recursos”, “rol de la asambleageneral” y “trabajo futuro” también definen la diplomacia preventiva.Estas estrategias colectiva e individualmente, requieren del consen-timiento de los estados soberanos como requisito para las acciones delas Naciones Unidas que apuntan hacia los problemas o conflictospotenciales dentro de los territorios.

La diplomacia preventiva está indisolublemente vinculada a otrosmecanismos, como el establecimiento, mantenimiento y consolidaciónde la paz, sin los cuales no tendría consistencia. El empleo más deseabley eficiente de la diplomacia es evitar las tensiones antes que conlleven aun conflicto –o, si el conflicto estalla, actuar con prontitud para contenerloy resolver sus causas subyacentes.

En este orden de ideas, la diplomacia preventiva pudiese ser desempeñadapor el Secretario General de la ONU personalmente, o a través del staffasesor, agencias especializadas, y/o programas, así como por el Consejode Seguridad y/o la Asamblea General. Adicionalmente, podríaimplementarse por organizaciones regionales en cooperación con la ONU.Cabe destacar, que la diplomacia preventiva requiere medidas para crearconfianza; necesita de “alertas tempranas” basadas en la informaciónrecopilada y el descubrimiento de hechos formales e informales. Además,podría involucrar un despliegue preventivo y, en algunos casos, zonasdesmilitarizadas.20

Igualmente, la diplomacia preventiva sigue su propia secuencia lógicasegún el orden que se indica a continuación: i) La diplomacia preventivaentra en juego antes de que haya estallado el conflicto; ii) se adelante lamisión de mantenimiento de paz cuando se produce la confrontación, afines de frenarla y pacificar el territorio; y iii) se procede a laconsolidación de la paz, para detectar las deficiencias, localizar losproblemas y evitar la reanudación del conflicto.

20 Ibídem.

233

Las actividades tendentes a la prevención de conflictos violentos pasanpor el monitoreo de la situación de tensión que puede acarrear unconflicto, intervenir en la situación para estabilizarla y evitar el estallidodel evento, evaluar las causas que se encuentran en la raíz del problema,identificar mecanismos para detectar señales de alertas tempranas ymonitorear indicadores específicos que puedan ayudar a prevenir. Si bienen sus comienzos la prevención de conflictos violentos se enfocaba enacciones en el corto plazo de diplomacia preventiva, con el análisis delas causas que se encuentran en la raíz de los conflictos se hace unaaproximación distinta hacia lo que sería la prevención de carácterestructural que implicaría medidas de prevención a largo plazo.

Las aproximaciones a la prevención que han hecho los analistas en elámbito de la Organización de las Naciones Unidas son los siguientes: i)Prevención Operacional, que se refiere a esfuerzos relativamente en elcorto plazo, los cuales se valen de herramientas políticas y/o militarespara prevenir la violencia incipiente o en escalada; ii) PrevenciónEstructural, que se traduce en esfuerzos a través de herramientaseconómicas y de desarrollo para llegar a las raíces causales del conflicto;y iii) prevención sistémica, la cual busca reducir el conflicto en basesglobales con mecanismos no enfocados en un Estado en particular.21

3.2. La responsabilidad de proteger y la prevención de conflictos

De conformidad con la Comisión Internacional sobre Intervención ySoberanía Estatal (ICISS) -la cual fue creada en septiembre del 2000con el objetivo de desarrollar un consenso político global sobre cómo ycuándo debe responder la comunidad internacional ante crisis emergentescon potencial de convertirse en pérdidas de vidas a gran escala y otroscrímenes contra la humanidad- el concepto de “responsabilidad deproteger” comprende tres (3) elementos centrales, que agrupan lasacciones a llevar a cabo en caso de conflictos violentos o catástrofeshumanos, a saber: prevenir, reaccionar y reconstruir.

21 Barnnet Rubin and Bruce Jones, Prevention of Violent Conflict: Task and Challenges for theUnited Nations, in Global Governance (N° 13, 2007).

234

Es importante señalar que para Alex J. Bellamy, el concepto deresponsabilidad de prevenir aun cuando es de importancia, ha sido dejadode lado en función de otras consideraciones como la idea de dar prioridada acciones como las de alerta temprana. No obstante, dicho autor reconoceque se han hecho esfuerzos por parte de la ICISS en aras de lograrcentralizar los esfuerzos en la prevención del conflicto violento evaluandolas causas que se encuentran en la raíz del conflicto. La responsabilidadde prevenir es una de las piezas fundamentales, debido a que es claroque el compromiso con una prevención directa y estructural del conflictoes menos costoso que llevar a cabo una reconstrucción post-conflicto.22

La Organización de las Naciones Unidas desarrolla mecanismos yestrategias que coadyuvan en la prevención de conflictos, inclusoorganismos de carácter regional impulsan una serie de acciones, pero seha evidenciado en la práctica que a pesar de la disminución de losconflictos violentos a nivel global, ello se debería más que a la efectivaprevención de nuevos conflictos, a la solución asertiva y al mantenimientode la paz impulsado por la ONU y los organismos regionales.23

Existen tres (3) causas principales que explican el relativo abandono dela responsabilidad de prevenir: i) la inherente dificultad de traducir uncompromiso con la prevención en una política coherente; ii) el impactodel lugar de prevención en la guerra contra el terrorismo; y iii) lasinterrogantes sobre las autoridades y organismos.24

Ahora bien, no obstante que los estados están conscientes que el costode las políticas orientadas hacia la prevención de conflictos es muchomenos que el de la reconstrucción post-conflicto, dichas políticasrepresentan para los gobiernos un costo significativo que no proporcionagarantías en sus resultados, lo cual es el factor que dificulta el compromisode los estados que no sólo estarían invirtiendo recursos nacionales si noque tendrían que buscar apoyo en su población. Lo anterior, lleva a quese indique que el vínculo que une los mecanismos de acción preventiva

22 Alex J Bellamy, Conflict Prevention and the Responsibility to Protect, in Global Governance(N°14, 2008).

23 Ibídem.24 Ibídem.

235

y la ausencia de conflictos no está claro para los estados, lo que explicala falta de compromiso y voluntad política.

Por otra parte, no existe un acuerdo definido respecto a la amplitud delas medidas relacionadas con la responsabilidad de prevenir. Para losdecisores de políticas la prevención de conflictos tiende a ser asociadacon advertencias tempranas, diplomacia preventiva y manejo de crisis.El rango de caminos diplomáticos puede ir desde mediación a ladiplomacia coercitiva. Estas medidas deben estar apoyadas también enpolíticas de carácter estructural. Sin embargo, como ya se mencionó sehace difícil entender y distinguir entre esas políticas estructurales y lasorientadas al desarrollo de los Estado-nación.

Otro aspecto a considerar con relación al escepticismo de los estadossobre la responsabilidad de prevenir, se refiere a la posibilidad latenteque se produzca una interferencia en sus asuntos internos usando laprevención de conflictos como pretexto para el intervencionismo de lasgrandes potencias. Muestra de ello, lo son la guerra contra el terrorismoque se ha venido llevando a cabo por algunos estados, la Doctrina Bushde guerra preventiva y la noción de “amenaza inminente”, las cuales sehan convertido en elementos que hacen aun más cautelosos a los estadosdada la posibilidad de intervención de las potencias en sus asuntosinternos, manipulando la bandera de la prevención y limitando susoberanía estatal. En este orden de ideas, se sostiene que la guerra contrael terrorismo ha generado, entre otras, las siguientes consecuencias: i)ha desviado la atención en occidente lejos de la prevención de conflictosviolentos hacia la prevención del terrorismo y de la proliferación dearmas de destrucción masiva; y ii) la presencia de otras formas deprevención ha servido para aumentar las preocupaciones que giran entorno a la idea que la responsabilidad de prevenir pueda ser utilizadapara justificar el intervencionismo hegemónico.25

Otra de las consideraciones que se encuentra en el centro del debate, serelaciona con la respuesta a la interrogante sobre quién recae laresponsabilidad de prevenir conflictos violentos, pues si bien es cierto

25 Ibídem.

236

que los estados afectados son los principales sujetos, también deberíanconsiderarse a las organizaciones internacionales tanto de vocaciónuniversal como regional. No obstante, existe el convencimiento quedefinir dicha responsabilidad es una labor que no despeja dudas quetienen que ver con la soberanía de los estados, su potestad dentro delterritorio, así como también con la posibilidad que organizacionesinternacionales intervengan para prevenir conflictos violentos.

La práctica de los estados ha demostrado que los organismos regionaleshan coadyuvado en la coordinación de mecanismos, políticas y medidasorientadas hacia la prevención de conflictos, uno de los aspectos máspositivos de ello, es que por su carácter dichos organismos parecieranestar conectados en mayor medida con las realidades de sus estados partes,razón por la cual están facultados para dar respuestas más adecuadas yefectivas al problema, pero también debe tenerse presente que lafragmentación del derecho internacional, y por ende la consecuenteproliferación de organismos regionales hace menos probable que lasorganizaciones universales logren tener éxito en lograr un consenso enla medidas preventivas a nivel global.26

Ahora bien, existe un conjunto de temas que están íntimamentevinculados con la gobernabilidad global: i) el establecimiento deparámetros de responsabilidad; ii) la definición de las circunstanciasbajo las cuales la sociedad internacional debería asumir la responsabilidadde prevenir, y iii) llevar a cabo la reconstrucción luego de una emergenciahumanitaria.

4. Los nuevos retos de seguridad

La percepción del conflicto antes mencionada y la posible naturaleza delas causas que conducen a la inestabilidad del sistema internacionalresultan limitadas. De hecho, debido a este “desliz” paradigmático, seaplican métodos tradicionales para afrontar problemas y conflictos deotra naturaleza. Por ejemplo, en el área de derechos humanos se aplicanmétodos como la confrontación, la presión, las sanciones, la mediación

26 Ibídem.

237

y el apoyo directo; en el área de desarrollo económico y social, la ayudapara el desarrollo, los voluntarios, la ayuda directa, financiamientos,etcétera. Sin embargo, los nuevos conflictos están relacionados con lasdesigualdades, la exclusión, la identidad y el movimiento no soncuantificables ni negociables como lo fueron aquellos basados en lasarmas, misiles o las fronteras durante la Guerra Fría.

Los conflictos actuales implican las aspiraciones y necesidades humanasmás fundamentales y no pueden resolverse con los métodos tradicionales.Cabe mencionar, que entre los métodos de solución de conflictos notradicionales se encuentran las iniciativas adelantadas por la OSCE(Organization for Security and Cooperation in Europe) y la ASEAN(Organization of Southeast Asian Nations).

En este sentido, la OSCE ha desarrollado una estrategia no militar parainfluir sobre el comportamiento de sus estados miembros, la metodologíaOSCE se apoya en el manejo cooperativo y el diálogo para la intervenciónen situaciones de conflicto. Por su parte, la ASEAN, igualmente, hautilizado con éxito mecanismos de solución de controversias basados enel diálogo y el consenso. Al respecto, rechaza la intervención en asuntosinternos y respeta altamente la soberanía de los estados miembros.

No obstante, la globalización y las transformaciones que este fenómenoha producido en el sistema internacional, como la expansión en el sectorde las comunicaciones, de la producción económica, del financiamiento,la movilidad de las personas, las transferencias de tecnología yarmamento, el comercio ilimitado; así como todos los denominados“nuevos retos de seguridad” que son aquéllos vinculados al cambioclimático, a las enfermedades contagiosas, al terrorismo, entre otros,nos confrontan con situaciones y problemas nunca antes vistos, que hacenmás complejo el sistema internacional y que no sólo multiplican sinoque también potencian las posibilidades de conflicto. Estos problemasdesafortunadamente no encuentran solución ni en el marco del Estado-nación ni en el marco de la ONU, y no necesariamente se convierten enconflicto debido al desencadenamiento de una guerra, sino por otrasrazones mucho más básicas.

238

4.1. El fin constructivo del conflicto

Según definición de Lewis Coser, el conflicto es una lucha en torno avalores y peticiones de una condición, poder y recursos limitados en laque los objetivos de la contraparte se centran en neutralizar, perjudicar oeliminar a sus oponentes, y la competencia pasa a ser un conflicto unavez que las partes tratan de reforzar su posición reduciendo la de losdemás, intentan evitar que sus adversarios logren sus propios fines através de la coerción e incluso intentan destruirlos.27

Sin embargo, el conflicto puede tener un fin constructivo, en la medidaen que refuerza la conciencia de grupo o de nación, la identidad y elsentido de pertenencia. Este aspecto del conflicto es el que debe realzarseal momento de identificar soluciones para los conflictos en el sistemainternacional.

La guerra es una forma de conflicto en el que se expresa la máximaviolencia, y se manifiesta con organización a través del enfrentamientode los ejércitos nacionales. Es ése el conflicto clásico en el sistemainternacional al que se han dedicado más estudios y análisis.28

Existen manifestaciones de conflicto social diferentes a la guerra, queestán afectando severamente la estabilidad del sistema internacional yque exigen análisis y posibles respuestas. Se considera que el conflictoen el sistema internacional no se reduce al problema de la guerra, ni aaquéllos retos denominados tradicionales por estar vinculados con elconcepto de seguridad del Estado-nación. Una visión actual del conflictodebe ir más allá, puesto que se considera que está en peligro la seguridaddel individuo, es decir, aquella que es denominada por Amartya Sen“seguridad humana’. Bajo esta perspectiva, el conflicto surgeprecisamente de la sensación de cada vez mayor inseguridad a la queestá expuesto el ser humano.29

27 Lewis Coser, The Functions of Social Conflict (New York, The Free Press, 1996), en JamesDougherty, James y Robert Pfaltzgraff, Teorías en Pugna en las Relaciones Internacionales(Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1993).

28 Ibídem.29 Amartya Sen, Identity and Violence (New York, W.W. Norton & Company, 2006).

239

5. Nueva agenda de seguridad

En los estudios clásicos de seguridad internacional, el foco principalrecaía sobre “enemigos claramente definidos” y los retos a la seguridadprovenían del uso y/o la amenaza del uso de la fuerza armada. Es porello que los análisis en materia de seguridad internacional eran sinónimosde estrategia militar y del arte de la guerra. Con el fin de la Guerra Fría,y debido a la rapidez de los cambios que ha traído la globalización, unanueva agenda parece surgir. Los temas no son realmente novedosos, peroson percibidos como nuevas amenazas porque entre 1945 y 1989, y antesdel 11 de septiembre, habían sido ignorados.

Son varios los factores que nos conducen a entender este ‘momentum’del sistema internacional en función de una nueva agenda de seguridad,que aspira a reducir los conflictos y las amenazas: i) las posibilidades deguerra entre grandes potencias han disminuido; ii) la atención a lasrelaciones Este-Oeste parece trasladarse al eje Norte-Sur, básicamentepor implicaciones económicas y no ideológicas; y iii) cada vez está másclara la problemática relación entre poder y legitimidad, así como el rolde las normas y la cooperación internacional en un sistema internacionalunipolar desde el punto de vista militar.

La nueva agenda de seguridad se construye en función de varioselementos que, como se indicó antes, no son novedosos, pero hanadquirido mayor significación en fecha reciente. Entre los que se quierendestacar en esta investigación, están fundamentalmente: la desigualdad,la exclusión, además de aquellas amenazas que constituyen la “Sociedaddel riesgo global”, que define Ulrich Beck como todas aquellas querequieren la atención de la comunidad internacional en su conjunto, esdecir, las amenazas o peligros que no se detienen ante fronteras o ante“identidades”, debido a que afectan a todos por igual. Estos retos seencuentran en la agenda del análisis de seguridad contemporáneo porquevulneran la seguridad humana, por ejemplo: el cambio climático, el terrorismoy la violencia política, las enfermedades contagiosas, entre otras.30

30 Ulrich, Beck, La Sociedad del Riesgo Global (Barcelona, Siglo XXI, 2000).

240

En opinión del psicólogo James Gilligan, la violencia y muchos conflictosque degeneran en violencia, son causados por un sentimiento interior devergüenza, de humillación, una sensación de inferioridad con relación aotro individuo que se considera superior. Igualmente, Gilligan sostieneque mientras más grande sea la brecha entre ricos y pobres será mayor lasensación de inferioridad, mayor el sentimiento de humillación, y enconsecuencia con un resultado de mayor violencia. Además, aclaraque los conflictos y la violencia no son resultado exclusivo de lapobreza sino de la experiencia de pobreza vivida con relación a lariqueza de otros. Se trata de una relación en la que se experimenta lainferioridad.31

En este orden de ideas, uno de los principales retos para la seguridad, eneste nuevo esquema de “retos no tradicionales” es el relacionado con lainherente estructura de desigualdades en el sistema internacional. Parauna mayor comprensión de este aspecto, es importante acudir a la obrade Walter Benn, quien señala, entre otros aspectos, que los nuevosproblemas y conflictos están vinculados con la “identidad” y con la“desigualdad”.32

Al respecto, Benn sostiene que muchos conflictos derivan del rechazo ofalta de capacidad para aceptar a personas diferentes (la dicotomía “us-them”) y que la forma de resolverlo es a través de mecanismos queinstituyan el “abrazo a la diferencia”, la “celebración de la diversidad”,pues considera que una mayoría de los individuos se han auto-engañadocon dos falacias: la primera, una idea de que todos son iguales, o quetienen que serlo. Se debe ser igual ante la ley, respecto a derechos ydeberes, pero sólo a través de la apreciación de la diferencia, se puedeefectivamente ser iguales (por ejemplo, subsanar de alguna manera lasdiferencias económicas básicas para que todos los ciudadanos seanautónomos y tengan el mismo acceso a oportunidades de participaciónpolítica, donde incluso, puedan participar en el diseño de la agenda adebatir). Por su parte, la segunda falacia se sustenta en la celebración de

31 James, Gilligan, Violence: reflections on a national epidemic (New York, First Vintage BooksEdition, 1996).

32 Michael Been, The trouble with Diversity and how we learned to love identity and ignoreinequality. (New York, Metropolitan Books, 2006).

241

la diversidad, para mantener un status quo de desigualdad económica yen los derechos (la aceptación de la pobreza, por ejemplo).33

El problema reside en el muy debatido dilema que existe entre quienesarguyen que una pre-condición de la seguridad internacional exige superarlas injusticias del sistema (sobre todo las enormes brechas en riqueza ypoder político) y quienes creen que la justicia debe subordinarse a lasexigencias de seguridad. Esta última posición es la de defender el status-quo, es decir, mantener el actual orden internacional unipolar. Paraquienes defienden esta posición, el sistema internacional tiene menosconflictos y menos amenazas tal como está, y para quienes sostienen laprimera, -la mayoría- el sistema internacional se encuentra saturado deconflictos y exige transformaciones. De esta premisa surgen laspropuestas sobre gobernabilidad global y de democracia cosmopolita,bajo la aspiración, si bien utópica, que un mundo más justo pero a la vezmás seguro y con menos conflictos que deriven en violencia o guerra,puede eventualmente construirse.

6. El Conflicto y la gobernabilidad global

Robert Keohane propone observar a la estructura internacional comouna nueva configuración política de mayor tamaño y diversidad, en dondela persuasión y la participación reemplacen a los mecanismos coercitivosde negociaciones basados en el interés, potenciando así los elementosque provengan de la teoría de los juegos, la elección racional, elinstitucionalismo histórico y la teoría democrática.34

En esa nueva estructura internacional ampliada y diversa, se introducenlos conceptos de gobernabilidad global y ciudadanía cosmopolita, parapoder entender la nueva relación del Estado con las redes transnacionalesy los nuevos actores internacionales. Precisamente porque los nuevosproblemas y retos de seguridad no encuentran solución a lo interno delEstado-nación, es que se hace imprescindible ampliar las facultades deacción política a un nivel supranacional. Es decir, la creación de una

33 Ibídem.34 Robert Keohane, Power and Governance in a Partiality Globalized World (New York, Routledge,

2002).

242

sociedad post-nacional con un sistema de integración o cohesión socialsimilar al que obtuvo el Estado-nación, cuando fue establecido, pero enesta ocasión, a nivel global.

Ahora bien, se sabe que la conciencia nacional o identidad colectivasurge en torno a un origen, una lengua, cultura o historia común, quebrinda el sentido de co-pertenencia a una comunidad política y desarrollael sentimiento de responsabilidad de unos con otros. Sin embargo, segúnHabermas, este sustrato cultural de identidad, puede ser creado ytransformado artificialmente, y también puede ser dirigido e inspiradopor intelectuales o por élites. Si bien es cierto que la nación-pueblo “(…)es en buena medida un artefacto, es decir, es un producto artificial, ellase imagina a si misma como algo crecido orgánicamente que resultainteligible de por si en contraposición con el orden artificial del derechopositivo representado por el Estado”.35

El principal problema que puede identificarse a priori, de este sistemade gobernabilidad global, es el de la legitimidad. ¿Sobre qué elementosdescansaría? ¿Sobre algún tipo de proceso electoral? Autores comoJoseph Nye señalan que la legitimidad de la gobernabilidad globaldescansaría más bien en la delegación.36

Con relación a lo antes indicado, no queda claro exactamente cómo ladelegación podría convertirse en fuente de legitimidad incontrovertible,razón por la que es previsible que surjan nuevas formas de conflicto enel sistema internacional, producto de la no connivencia o tolerancia deun sistema que posiblemente sea liderado por élites que se llamen a símismas “cosmopolitas” pero que quizá sean iguales a las de lamodernidad, pero enmascaradas de futuristas.

De hecho, es posible pensar en la hegemonía de la cultura de la mayoríaporque no deja de ser utópica la idea de que una sociedad altamentediferenciada, pluralista en términos culturales, con diversos modelos

35 Jürgen Habermas, Más allá del Estado Nacional (México, Fondo de Cultura Económica, 1998,p. 188).

36 Joseph Nye, Understanding International Conflicts: An Introduction to Theory and History,New York, Longman, 7th edition, 2008).

243

políticos y religiosos, pueda convertirse en una sociedad homogénea, opor lo menos, compacta.

Sin embargo, como lo propone Chigas, si diseñáramos un sistema degobernabilidad global con una estructura innovadora para influir sobreel comportamiento de los gobiernos de los Estados-nacionales, pero almismo tiempo generar opciones para el diálogo y la persuasión,podríamos tener alguna esperanza.37

Para contar con un carácter supranacional, es indispensable que la nuevaestructura tenga un poder independiente, lo cual le brindaría mayorcredibilidad y efectividad. El logro de legitimidad, estaría supeditada ala participación de representantes de todos los estados miembros. Porejemplo, en el modelo desarrollado por la OSCE sobre diplomaciapreventiva, en materia de prevención y resolución efectiva de conflictos,es vital el desarrollo y aplicación de instrumentos de fuerza, como: a)compromisos legales, b) procedimientos obligatorios, y c) medidascoercitivas (sanciones o acción militar).38

La propuesta en cuestión no exime la realidad de estados más poderososque otros, los cuales se estima no aceptarían participar en igualdad decondiciones. Además, es poco probable que los estados miembros de talsistema se sometan de manera obediente a las decisiones que el gobiernoglobal adopte si las mismas lesionan sus intereses nacionales. Es allídonde radica el principal problema: en los intereses nacionales. Si talestructura se apoya en los intereses globales, y su ámbito jurisdiccionalse limita a decisiones relacionados con problemas y situaciones deconflicto “global”, que los estados miembros voluntariamente decidenaceptar por el bien común, podríamos avanzar hacia un escenario muchomás fértil para la democracia cosmopolita.

6.1. Democracia cosmopolita

Ante este complejo periodo de reexaminación y reevaluación de lasbases del pensamiento occidental moderno, los conceptos de Estado-

37 Diana Chigas, Ob. cit.38 Ibídem.

244

nación, ciudadanía, soberanía y nacionalismo se cuestionan para dar pasoa ideas innovadoras como la “democracia cosmopolita”, que nonecesariamente significa la desaparición del Estado-nación, sino queaparecería como un proceso espinoso y confuso en el que el Estado-nación perdería la supremacía de la que ha gozado durante los últimostres (3) siglos. Se trata fundamentalmente de una transición a un nuevocontexto internacional cuyas características no están claramentedefinidas, pero en donde pareciera que los estados paulatinamentecomparten su papel con actores multilaterales, así como transnacionales,en donde las economías nacionales dejan de ser tales conectándose conotros actores a través de una interdependencia compleja, dentro de unared única de mercados, de producción y una reformulación de la agendamundial.39

Los postulados en pro de una democracia cosmopolita son consecuenciadirecta de ese debilitamiento del Estado-nación y de los fenómenosrelacionados con la dinámica de globalización que se han abordado,principalmente, en el punto número 2 de este artículo.

La democracia cosmopolita “implicaría el desarrollo de capacidadadministrativa y recursos políticos independientes en los niveles regionaly mundial como complemento necesario de dicha capacidad y dichosrecursos en los ámbitos local y nacional”.40

Adicionalmente, la democracia cosmopolita se ha justificado en base ala necesidad de ampliar las instituciones democráticas tanto en el nivelregional como universal. Para lograr instaurar un modelo democráticocosmopolita es indispensable crear nuevas instituciones políticas, lascuales deberían estar acompañadas de las reformas jurídicas necesarias,esto último es lo que lleva a Held proponer el denominado derechodemocrático cosmopolita, el cual consiste en “un derecho públicodemocrático consagrado dentro y a través de las fronteras”.41

39 Carlos Romero, Racionalidad Política y Razón de Estado: La Vigencia del Estado Modernocomo Actor Internacional, pp. 33-53, en Colección de Cuadernos sobre el Nacimiento deManuel García Pelayo, Vol. 8 (Caracas, Fundación Manuel García Pelayo, 2009).

40 David Held, Modelos de Democracia (Madrid, Alianza (2ª edición en español, traducciónAdolfo Gómez Cedillo, 2002, pp. 394-395).

41 Ibídem.

245

Dicho derecho debería ser concebido como un dominio diferente delderecho de los estados y de las leyes que vinculan a los estados entre sí,es decir el derecho internacional.42

Las ideas cosmopolitas están fundamentadas en ideas de pensadores dela ilustración como Inmanuel Kant, y se caracterizan por considerar alindividuo racional y a la humanidad universal como el punto de partidade la ética.

Los cosmopolitas están dispuestos a aceptar razonamientos derivados,pero siempre aceptando algunos límites que son impuestos por normasde conducta de carácter universal, que son posible reconducir a ideas dehumanidad, dignidad o crueldad. En cambio, los comunitaristas, aunaceptando la existencia de normas generales, rechazan cualquierposibilidad que esas normas surjan desde un espacio situado fuera de lacomunidad. En consecuencia, para los cosmopolitas el estatuto moraldel Estado no puede constituir por sí mismo una justificación para noacatar normas de conducta que han sido universalmente aceptadas,mientras que para los comunitaristas la carga de la prueba en elrazonamiento se traslada al ámbito interno, reaccionando, en principio,contrariamente a cualquier limitación externa nacida fuera de la propiacomunidad.43

Kant, quien fue el intérprete más importante del derecho cosmopolitaconsideró que éste no es una manera utópica de entender el derecho,sino “(…) un complemento necesario del código no escrito del derechonacional e internacional existente, y el medio para transformar este últimoen un derecho público de la humanidad”.44

Al igual que Kant, varios pensadores del periodo post renacentista y delIluminismo que se clasifican como autores pacifistas, como por ejemplo:Erasmo, Moro, Comenio, Cruce, Fenelon, Penn, Voltaire, Rousseau y

42 David Held, La Democracia y el Orden Global. Del Estado Moderno al Gobierno Cosmopolita(Barcelona, Paidós, 1997).

43 Carlos Espósito, Soberanía y Ética en las Relaciones Internacionales: Contextos Superpuestos(Universidad Autónoma de Madrid, ISEGORIA 16, 1997).

44 Inmmanuel Kant, Critique of Pure Reason (Nueva York, St. Martin´s Press, 1970, p. 171).

246

Bentham, quienes adoptaron posiciones que involucraban ideales queabarcan el cosmopolitanismo, el humanitarismo y/o el internacionalismo.

En este sentido, Condorcito, por ejemplo, estaba convencido de que elpueblo por “(…) ser mas esclarecido aprenderá gradualmente a considerarla guerra como la más abominable de las calamidades (…) La Humanidades absolutamente perfectible, y no conocerá otro limite que la duracióndel globo sobre el cual la naturaleza nos ha puesto”.45

Para Held, los primeros cambios políticos-jurídicos que debenimplementarse para alcanzar la democracia cosmopolita son: i) la creaciónde parlamentos regionales (América y África) acompañados de laintensificación de la labor de los organismos existentes (ParlamentoEuropeo) con el propósito que sus decisiones sean reconocidas; ii)celebración regular de consultas refrendarías que afecten a variasnaciones-estados, con circunscripciones que atiendan a la naturaleza yalcance del problema global planteado; iii) apertura de las organizacionesno gubernamentales internacionales al escrutinio público; iv) ampliaciónde la influencia de los tribunales internacionales universales para quelos individuos puedan accionar contra las autoridades políticas porviolaciones a sus derechos humanos; y v) la reforma de las principalesinstituciones de gobierno de la Organización de Naciones Unidas (ONU)(Asamblea General y Consejo de Seguridad).46

Los seguidores del llamado derecho democrático cosmopolita sostienenque se deben establecer vínculos entre el derecho internacional y laparticipación democrática en la toma de decisiones, debido a lainterrelación e interdependencia entre lo local y lo global, lo cual hacenecesario la creación de canales de participación trasnacional amplios yrepresentativos de quienes son afectados de manera directa por lasdecisiones que se tomen en el marco de las instituciones internacionalesque construyan la gobernanza global.

Habermas en cierto grado coincide con Held en lo atiente a la existenciade debilidades, dentro del sistema internacional, que deben ser objeto

45 James Dougherty y Robert Pfaltzgraff, Ob cit, p. 209.46 David Held, Modelos de Democracia (Madrid, Alianza (2ª edición en español, traducción

Adolfo Gómez Cedillo, 2002).

247

de reforma: i) escasez de recursos financieros por parte de la ONU; ii) laCarta de la Organización de las Naciones Unidas debe ser reformada;iii) la negativa de reconocer el Estatuto de la Corte Penal Internacionalpor parte de Estados Unidos, Qatar, y Libia, señala que hay más queerrores y fracasos; iv) la intervención humanitaria depende de ladisponibilidad de los estados que controlan con exclusividad los recursosmilitares, así como de la aprobación de la opinión pública internacional;v) muchas intervenciones autorizadas por el Consejo de Seguridad hantenido poco éxito o han fracasado debido a la falta de compromiso delos Estados Unidos, pero aún más grave que las intervenciones que hanfracasado son las que no se llevaron a cabo nunca, como en el Kurdistániraquí, Angola, Congo, Nigeria, y Sri Lanka; vi) la selección de los casospor parte del Consejo de Seguridad de la ONU pone en evidencia “lavergonzosa preeminencia” que siguen teniendo los intereses nacionalesfrente a las obligaciones globales de la comunidad internacional; y vii)el veto de las grandes potencias puede paralizar al Consejo de Seguridad(Caso Kosovo).47

Por su parte, Archibugi, otro importante exponente de la democraciacosmopolita, considera que la lógica en que se fundamenta la búsquedade la democracia cosmopolita depende de siete supuestos: 1) lademocracia debe conceptualizarse como un proceso, y no como unconjunto de normas y procedimientos; 2) debe evitarse un sistemabeligerante de estados, puesto que dificulta la democracia al interior delos mismos; 3) la democracia dentro de los estados favorece la paz, perono produce necesariamente una política exterior virtuosa; 4) lademocracia mundial no es sólo un logro de la democracia dentro de cadaEstado; 5) la globalización erosiona la autonomía política de los estadosy, por tanto reduce la eficacia de la democracia basada en el Estado; 6)las comunidades de interesados en un número creciente de aspectosespecíficos no coinciden necesariamente con las fronteras territorialesde los estados; y 7) la globalización trae como consecuencia que surjannuevos movimientos sociales comprometidos con temas que afectan a

47 Jürgen Habermas, El Derecho Internacional en la Transición hacia un Escenario Posnacional(Madrid, Katz, 2008).

248

otros individuos y comunidades, incluso geográfica y culturalmentedistantes de su propia comunidad política.48

En síntesis, la constitución de un modelo de democracia cosmopolitapasa por garantizar la accountability tanto dentro de los estados comoen las organizaciones internacionales, así como por el replanteamientode la forma de trabajar por parte de las instituciones políticas con losgrupos, las organizaciones económicas y la sociedad civil tanto internacomo internacional.

Más recientemente han predominado posturas que señalan más que unademocracia cosmopolita, se requiere lograr implementar la gober-nabilidad global.49

Lo relativo a la necesidad de alcanzar la gobernabilidad global se sustentaen una de las fallas de la globalización, a la que se le cuestiona que no hapodido alcanzar ese objetivo, entendida la gobernanza global como elestablecimiento de instituciones mediante las cuales sea posible garantizarla convivencia armónica y la solución pacífica de controversias entreactores de distinta índole. Para ello, necesariamente hay que recurrira la reforma de las leyes que regulan el sistema internacional atendiendoa las demandas de la sociedad civil internacional.

La gobernabilidad global debe sustentarse en la concertación entre losdistintos actores que conforman el sistema internacional actual en elmarco de un mundo globalizado. Los problemas que se handesencadenado como consecuencia de la aparición de nuevas dinámicasy actores, en nuestro criterio sólo pueden ser confrontados utilizandoinstancias multilaterales participativas, en las que se deje a un lado laexclusión. Sólo a través de la inclusión es posible alcanzar acuerdosnormativos.50

48 Daniele Archibugi, La Democracia Cosmopolita, p. 44. (Artículo en línea). Disponible: http://www.cipresearch.fuhem.es/pazyseguridad/docs/Daniele_Archibugi_La_democracia_cosmo-polita.pdf (Consulta, Septiembre 4, 2010).

49 James Rosenau, Governance, Order and change in World Politic, En: James Rosenau yCzempiel, Ernest-Otto. (Eds), Governance without Government: Order and Change in WorldPolitics (Cambridge, Cambridge University Press, 1992, pp. 1-29).

50 Miguel A Latouche, Construyendo la Gobernabilidad Global. Una Aproximación al Estudiode la Política Mundial desde una Visión Institucional (Caracas, Fondo Editorial de la Facultadde Humanidades y Educación de la UCV, 2009).

249

En este orden de ideas, se comparte que la gobernabilidad global, debenecesariamente sustentarse en el derecho internacional, pues éste es elúnico medio capaz de garantizar la coexistencia pacífica y la soluciónpacífica de controversias entre actores disimiles y diversos. Aunque laidea de democracia es fundamental en la creación de la gobernabilidadglobal, el punto neurálgico se encuentra en determinar cuáles son lasnormas más adecuadas para hacer frente a los graves problemas mundialesque se han intensificado como consecuencia de la dinámica deglobalización. La creación de consensos representa una labor ardua peronecesaria debido a que los grandes problemas que afectan al mundoactual ya no pueden ser resueltos desde la lógica meramente interna yestatal debido a la existencia de crecientes flujos y redes de interconexiónglobal en el ámbito político, económico, social y cultural que han idopaulatinamente desdibujando las fronteras entre los estados y hacenimposible la solución de los problemas por cada Estado-nación porseparado.

Se considera oportuno destacar, que Joan Prats desarrolla un proyectode gobernabilidad global para la región latinoamericana que en granmedida presenta coincidencias con los postulados universales. En estesentido, Prats indica que éste debe compartir algunas de las siguientescaracterísticas: i) equilibrio de intereses, policéntrica, multi-ética culturalcon un rol innegable de los EE.UU. que respete la pluralidad; ii) inclusiónde los principales actores sociales en la toma de decisiones (movimientos,asociaciones, ONGs, sector privado, etcétera); iii) un eje eficaz degobernanza global y gobernanza local para evitar el multilateralismointenso; iv) pérdida de algunos atributos tradicionales de soberanía; v)observancia al derecho internacional; y vi) con una globalización parauna gobernanza global con una sociedad civil crecientemente global.51

Independientemente que se trate de la implementación de los postuladosde democracia cosmopolita o de otras propuestas, reformas como lassupra indicadas requieren de la aceptación de los involucrados. ParaDavid Held, la democracia cosmopolita, así como su marco jurídico,

51 Joan Prats, citado por Enrique Concepción Montiel, Globalización, democracia y gobernanzaglobal: perspectiva latinoamericana, en Revista de Ciencias Sociales Politika N°2 (España,Universidad del País Vasco, 2006).

250

representado por el derecho democrático cosmopolita requiere delconsentimiento activo de los pueblos y las naciones, toda vez que “seríauna contradicción con la idea misma de la democracia que un ordendemocrático cosmopolita fuera creado por la vía no democrática, es decircoercitiva”.52

Por su parte, según Jürgen Habermas para alcanzar la democracia esimprescindible que exista deliberación. A través de la teoría de la accióncomunicativa este pensador ha hecho énfasis en la formación de lavoluntad general, a través del entendimiento ético del equilibrio deintereses y la asunción de compromisos mediante la elección racional,justificaciones morales, que deben haber sido previamente comprobadascomo jurídicamente coherentes.53

Consideraciones como las anteriores están estrechamente vinculadas conlas tesis que rechazan cualquier iniciativa que pretenda imponer lademocracia como idea dominante, lo cual se considera contrario a lalibertad de los estados, debido a que los estados más poderosos,encabezados por Estados Unidos, se involucrarían en una reordenaciónminuciosa del mundo, y una muestra reciente de ello serían lasintervenciones en Irak y Afganistán.54

No obstante, autores como Luigi Ferrajoli se apartan de la idea degobierno mundial, y propone “una efectiva limitación de la soberanía delos estados mediante el establecimiento de garantías constitucionalescontra las violaciones a la paz en el exterior y los derechos humanos enel interior (…)”.55

Asimismo, aboga por “la necesidad de recuperar la dimensión normativay axiológica de la ciencia jurídica internacional que estaba presente enVitoria y en Kant”.56

52 David Held, La Democracia y el Orden Global. Del Estado Moderno al Gobierno Cosmopolita(Barcelona, Paidós, 1997, p. 276).

53 Jürgen Habermas, Teoría de la Acción Comunicativa, I (México, Taurus, 2002).54 Eric Hobsbawm, Imponer la Democracia, en (Foreing Policy Edición Española N° 5, Octubre-

noviembre, 2004).55 Luigi Ferrajoli, Derechos y Garantías. La Ley del más débil (España, Trotta, 2006, p. 153).56 Ibídem, p. 155.

251

Para ello, Ferrajoli, sugiere una serie de modificaciones relacionadascon la jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia (CIJ): i) extensiónde su competencia limitada a las controversias entre estados, a temascomo responsabilidad en materia de guerra, amenazas a la paz yviolaciones de los derechos fundamentales; ii) el carácter obligatorio dela jurisdicción; iii) el reconocimiento de la legitimación ante la CIJ,limitada actualmente a los estados, también a los particulares, o cuandomenos a las ONG´s instituidas para tutelar derechos fundamentales; iv)fortalecimiento de la responsabilidad penal individual de los gobernantespor crímenes contra el derecho internacional (guerras, lesionesirreversibles contra el medio ambiente y en general todas aquellas lesionescontra los derechos humanos no punibles en el interior de los estados).57

Si bien es cierto, que el modelo de democracia cosmopolita ha tenidoacogida en el ámbito académico, éste también ha sido amplia y duramentecriticado, al punto de señalarse que tal y como está concebido no puedeser democrático.58

Sobre el particular, para Nadia Urbinati autores como Archibugi y Heldfundamentan sus propuestas sobre la base que es posible crear un statuspolítico de ciudadanía global, en donde exista un parlamento mundial yuna corte criminal internacional con jurisdicción universal. ConsideraUrbinati que este orden cosmopolita choca con la soberanía de los estados,razón por lo que arguye que el proyecto cosmopolita está asociado alintervencionismo, y coerción militar. 59

Señala Urbinati que los teóricos de la democracia cosmopolita violan elmodelo kantiano en los siguientes aspectos: i) Cuestionan la idea de quela transformación democrática de los estados debería estar en primerlugar, además no quieren forzar a los pueblos hacia sistemas democráticosen contra de su voluntad, si no que más bien quieren comenzar desdeestructuras superiores representadas por instituciones cosmopolitas(negando el principio de la soberanía de los estados); ii) no consideran

57 Ibídem.58 Nadia Urbinati, Can Cosmopolitical Democracy Be Democratic?, pp. 67-85, en Daniele

Archibugi (edit), Debating Cosmopolitics (London, Verso, 2003).59 Ibídem.

252

que la democracia dentro de los estados sea suficiente para lograr lademocracia entre los estados, aunque el logro de la democracia dentrode un mayor número de estados bien podría fortalecer el imperio de laley internacional; iii) desafían la igualdad kantiana y subestiman el hechode que dentro de un escenario internacional dominado por un Estado-nación que mantiene un poder cuasi-imperial, la cosmopolis no solo seríaimposible si no peligrosa. Se impondría la hegemonía del más fuerte; yiv) dicha democracia no está inspirada por las masas, si no por la pequeñaminoría de intelectuales que tratan de educar a la opinión pública einfluenciar que los políticos se sienten en las mesas de negociación.60

Por otra parte, para Urbinati, no es posible aceptar que se traslade latoma de decisiones, que es providencia del Estado-nación y su soberaníaa un espacio político unificado, el cual sería el argumento central paraconstruir un orden político supranacional con poderes legislativos,administrativos y militares.61

Otra de de las críticas que se ha formulado a la democracia cosmopolitaes el hecho de que ante la inexistencia de un demos mundial no podríaser democrática, a este respecto se ha indicado que como el espaciopolítico, la escena global comprende asuntos interrelacionados, por loque más que un demos integrado, los asuntos, no los ciudadanos son opueden convertirse en globales.62

Siguiendo el anterior razonamiento, la gobernabilidad global implicaunos receptores que en este caso serían los pueblos como sujetos políticosactivos que podrían verse afectados por los problemas globales, en estecaso los grupos de interés y no los ciudadanos del mundo. Pero estosimperativos no requieren un gobierno cosmopolita.63

En respuesta a dichos argumentos, Archibugi ha manifestado quecomparte las opiniones que consideran prematuro hablar de un demos

60 Ibídem.61 Nadia Urbinati, A Criticism of Intellectual Critics (Artículo en línea). Disponible: http://

logosonline.home.igc.org/urbinati.pdf (Consulta, Septiembre, 11, 2010).62 Nadia Urbinati, Can Cosmopolitical Democracy Be Democratic?, pp. 67-85, en Daniele

Archibugi (edit), Debating Cosmopolitics (London, Verso, 2003).63 Ibídem.

253

mundial, y coincide en que se ha exagerado a menudo la noción de unasociedad civil mundial, las minorías y las élites siguen siendo losparticipantes principales de los debates sobre la política mundial. Tambiéncomparte la creencia de que la democracia no puede existir sin un demos.En algunos contextos institucionales, compartir instituciones comunesha dado nacimiento a un demos.64

Más allá del mencionado debate, se considera que el término sociedadcivil global hace referencia a la necesidad de un acuerdo político,económico y social a nivel global. Las crecientes demandas mundiales ylos problemas que aquejan a la humanidad necesitan una respuestaconstruida a partir de acuerdos. Desde esta perspectiva, la sociedad civilglobal se entiende como un sistema dinámico no gubernamental deinstituciones y actores que se organizan sobrepasando las fronteras conel propósito de crear una red inclusiva que se exprese, actuando fuera delos límites de las estructuras gubernamentales.65

Se comparte la posición tendente a que mencionar la sociedad civil sintomar en cuenta el Estado de Derecho es una quimera, pues “la sociedadcivil necesita gobierno, un marco de normas e instituciones para gestionarla sociedad que ella misma ayuda a construir y que al mismo tiempo, leproporciona las condiciones para su funcionamiento”.66

Se ha insistido en que uno de los principales retos de la globalización esla construcción de un derecho global, que permita la mayor y mejordemocratización del sistema internacional, este derecho debe serinclusivo y además respetar el principio de la igualdad de los estados.

7. Conclusiones: Creación de un modelo post-nacional de Ciudadanía

A pesar que la dinámica de globalización inicialmente fue bien recibidapor considerarse que propulsaría una nueva fase en la historia de la

64 Daniele Archibugi, La Democracia cosmopolita: Una respuesta a las críticas. Disponible en:http://pdf2.biblioteca.hegoa.efaber.net/ebook/15199/La_Democracia_Cosmopolita._Una_respuesta_a_las_Criticas.pdf.

65 Mary Kaldor, La Sociedad Civil Global. Una respuesta a la guerra (Barcelona, Kriterios tusQuets, 1ª edición en español, traducción Dolores Urdina, 2005).

66 Ibídem, p. 145.

254

humanidad, motivando la creación de una sociedad mundial, reciente-mente los estudios sobre el tema están más centrados en el análisis delos efectos negativos de esta dinámica, como por ejemplo: la pobreza,aumento de las desigualdades, el incremento de los conflictos y laviolencia intra-nacional e internacional, la exclusión de minorías, entreotras. Los impactos de la globalización en el ámbito social,específicamente las desigualdades económicas y la exclusión contribuyena crear descontento en la sociedad civil. La exclusión trae comoconsecuencia la creación de grupos separatistas y de fuerzas socialesdentro de las distintas regiones del mundo que se rebelan contra el ordenestablecido.

El Estado actual demuestra que cada vez es menos capaz de comprender,asumir y manejar los cambios que trajo la globalización. Entre ellos,uno de los atributos fundamentales como: la “soberanía”, cuya garantíapor parte de los estados tiende a debilitarse.

En el sistema internacional, es innegable que existe un vínculo estrechoentre el derecho, la soberanía de los estados y la democracia, esta idea sesustenta en que los estados de manera soberana adoptan sus decisiones yacuerdan con otros estados un conjunto de normas por las cuales seobligan en el ámbito internacional. Estas normas nutren el ordenamientojurídico internacional. No obstante, se debe observar dichos criterios noson universales, esto evidencia la carencia de responsabilidad democráticaglobal, pues muchas de las decisiones que se adoptan dentro de lasorganizaciones internacionales, bajo preceptos de gobernabilidad globalno se basan en intereses y necesidades de los afectados sino de las élitespolíticas, económicas y legales.

Existen temas de alta importancia para las relaciones entre las sociedadesy los individuos, razón por la cual deben ser considerados al momentode instaurar un sistema efectivo de gobernabilidad global democrática,entre estos temas se encuentran: i) la economía; ii) el comercio global;iii) el desarrollo; iv) la seguridad internacional; v) el ambiente; y vi) lavigencia de los derechos humanos.

Recientemente ha venido ganando espacio dentro de las relacionesinternacionales el concepto de diplomacia preventiva, entendida éstacomo la acción para prevenir que aquellas disputas generadas entre las

255

partes. La diplomacia preventiva, debe necesariamente apoyarse en loque los teóricos denominan “alerta temprana”, la cual consiste en predecirlos conflictos antes de que se materialicen, utilizando para ello larecopilación de información de diversa índole pertinente al caso.Asimismo, se hace necesario evaluar posibles factores causales delconflicto con el propósito de encontrar la solución más adecuada. Eneste sentido, se define la diplomacia preventiva en términos de estrategiasdiplomáticas internacionales, que se remontan a los orígenes de ladiplomacia moderna: “arreglo pacífico de disputas”, “alerta temprana,recopilación de información y análisis”, “descubrimiento de hechos”,“medidas de construcción de confianza”, y “asistencia humanitaria”.

La globalización y las transformaciones que este fenómeno ha producidoen el sistema internacional, nos confrontan con situaciones y problemasnunca antes vistos, que hacen más complejo el sistema internacional yque no sólo multiplican sino que también potencian las posibilidadesde conflicto.

Se considera que el conflicto en el sistema internacional no se reduce ala guerra, ni tampoco a aquéllos retos denominados tradicionales porestar vinculados con el concepto de seguridad del Estado-nación, losproblemas actuales desafortunadamente no encuentran solución en elmarco del Estado-nación ni en el ámbito de la ONU, y no necesariamentese convierten en conflicto debido al desencadenamiento de una guerra,sino por otras razones mucho más básicas, se trata de los denominados“nuevos retos de seguridad”, que son aquéllos vinculados al cambioclimático, a las enfermedades contagiosas, al terrorismo, entre otros.Estos nuevos conflictos están relacionados con las desigualdades, laexclusión, la identidad y el movimiento, no son cuantificables ninegociables como lo fueron aquellos basados en las armas, misiles o lasfronteras durante la Guerra Fría, e implican aspiraciones y necesidadeshumanas más fundamentales y no pueden resolverse con los métodostradicionales.

La nueva agenda de seguridad se construye en función de varioselementos que si bien no son novedosos, han adquirido significación enfecha reciente. Entre estos destacan: la desigualdad, exclusión, el cambio

256

climático, el terrorismo y la violencia política, las enfermedadescontagiosas, entre otras.

Debido a que los nuevos problemas y retos de seguridad no encuentransolución a lo interno del Estado-nación, se hace imprescindible ampliarlas facultades de acción política a un nivel supranacional, es decir, lacreación de una sociedad post-nacional con un sistema de integración ocohesión social similar al que obtuvo el Estado-nación, cuando fueestablecido, pero en esta ocasión, a nivel global. El principal problemaque puede identificarse a priori, de este sistema de gobernabilidad global,es el de la legitimidad. ¿Sobre qué elementos descansaría? ¿Sobre algúntipo de proceso electoral?

En el sistema internacional actual es indudable la expansión de lademocracia como modelo político predominante en los estados. Duranteel siglo XX se produjo una serie de cambios políticos orientados haciala instauración de los preceptos democráticos en los distintos niveles(local, regional y global). En este sentido, la democracia es consideradaen los organismos globales íntimamente vinculada a la noción desoberanía, sin embargo las prácticas democráticas dentro de los estadospueden estar limitadas sólo a las elecciones.

Se cree que sólo un nuevo modelo, basado en el concepto de ciudadanosuniversales, cuyas identidades y lealtades se orienten hacia lapreservación de la humanidad como un todo integral del cual cada unode los ciudadanos forman parte, podría servir de nuevo paradigma parala democracia cosmopolita. Sin embargo, como expone el profesorRomero, los modelos de ciudadanos post-nacionales y la multiplicaciónde identidades y lealtades impulsan la conformación de unos actorestransnacionales que se alejan del ideal de una población nacionalcompacta.67

Para contar con un carácter supranacional es indispensable que la nuevaestructura tenga un poder independiente, lo cual le brindaría mayorcredibilidad y efectividad. El logro de legitimidad, estaría supeditada ala participación de representantes de todos los estados miembros.

67 Carlos Romero, Ob. cit.

257

Los postulados en pro de una democracia cosmopolita son consecuenciadirecta de la escisión del Estado-nación y de los fenómenos relacionadoscon la dinámica de globalización. Asimismo, la democracia cosmopolitase ha justificado en base a la necesidad de ampliar las institucionesdemocráticas tanto en el nivel regional como universal. Para lograrinstaurar un modelo democrático cosmopolita es indispensable crearnuevas instituciones políticas, las cuales deberían estar acompañadas delas reformas jurídicas necesarias.

La constitución de un modelo de democracia cosmopolita pasa porgarantizar la accountability tanto dentro de los estados como en lasorganizaciones internacionales, así como por el replanteamiento de laforma de trabajar por parte de las instituciones políticas con los grupos,las organizaciones económicas y la sociedad civil tanto interna comointernacional.

Más recientemente han predominado posturas que señalan más que unademocracia cosmopolita, se requiere lograr implementar la gober-nabilidad global, estas posturas deben sustentarse en la concertaciónentre los distintos actores que conforman el sistema internacional actualen el marco de un mundo globalizado.

Se considera pertinente resaltar que Joan Prats desarrolla un proyectode gobernabilidad global para la región latinoamericana, que en granmedida presenta coincidencias con los postulados universales. En estesentido, se indica que éste debe fundamentarse en: equilibrio de intereses,policéntrica, multi-ética cultural con un rol innegable de los EE.UU.que respete la pluralidad; inclusión de los principales actores socialesen la toma de decisiones (movimientos, asociaciones, ONGs, sectorprivado, etcétera); un eje eficaz de gobernanza global y gobernanza localpara evitar el multilateralismo intenso; pérdida de algunos atributostradicionales de soberanía; observancia al derecho internacional; y conuna globalización para una gobernanza global con una sociedad civilcrecientemente global. Cabe destacar, que autores como Luigi Ferrajolise aproximan a la propuesta de Prats, en cuanto a la necesidad deimplementar efectivas limitaciones al concepto de soberanía comorequisito indispensable para alcanzar la gobernabilidad global.

258

Asimismo, el efecto e influencia cada vez mayor de organismosinternacionales, ONG´s, y de los nuevos actores transnacionales que sehan desarrollado a lo largo de esta investigación, y que como se dijo,limitan las funciones de los estados, hacen que el modelo ideal tradicionalde “representación –decisión” se haga cada vez más difícil y que en sulugar, surja un modelo mucho menos legítimo de gobierno por delegacióny por orientaciones “globales”, cuya dirección y decisión queda en lasmanos desconocidas de ese nuevo sistema cosmopolita.

La ventaja utópica de ese nuevo sistema, como lo han planteado Beck,Held, Archibugi y Habermas, es la expectativa de no excluir a nadie deesa nueva comunidad política y de respetar por igual la integridad decada uno y de todos, es decir, la integridad del otro precisamente en esasu otredad o alteridad.68

Si bien dicho sistema ha recibido importantes críticas, ya mencionadasbajo el apartado “Democracia cosmopolita”, y sobre todo muchoescepticismo, por la posibilidad de dar paso a un nuevo tipo de hegemoníacultural, así como por la pretensión de trasladar el proceso de toma dedecisiones, que es providencia del Estado-nación y su soberanía a unespacio político unificado, el cual sería el argumento central para construirun orden político supranacional con poderes legislativos, administrativosy militares.

No obstante, no se debería menospreciar el hecho de que muchassociedades multiculturales han nacido de procesos conflictivos pero hanlogrado con éxito convertirse en Estados-nacionales sobre la base deuna conciencia nacional y una cultura política común. ¿Por qué no esposible que ese mismo proceso, aunque conflictivo y difícil se puedareproducir en un nivel más amplio? Si se cree que es posible elestablecimiento de un nuevo orden político, que supere las diferenciasculturales y sub-culturales, y que de paso a la motivación necesaria entrelos ciudadanos post-nacionales para hacerse responsables conjuntamentey protegerse ante retos modernos cada vez más complejos. La creaciónde una cultura política común es posible en un contexto de conflicto y

68 Jürgen Habermas, Más allá del Estado Nacional (México, Fondo de Cultura Económica, 1998).

259

de retrocesos, pero eventualmente, a largo plazo, la voluntad y el deseode auto-conservación como Humanidad, deben arrimar al escepticismoy permitir la expansión de la conciencia.

Asimismo, se debe tener presente que la sociedad civil global se refierea la necesidad de un acuerdo político, económico y social a nivel global.Las crecientes demandas mundiales y los problemas que aquejan a lahumanidad necesitan una respuesta construida a partir de pactos. Desdeesta perspectiva, la sociedad civil global se entiende como un sistemadinámico no gubernamental de instituciones y actores que se organizansobrepasando las fronteras con el propósito de crear una red inclusiva.

Este complejo mundo en el que vivimos, exige de esta nueva concienciadel hombre, en la que se puedan crear capacidades supranacionales,globales o cosmopolitas para atender los nuevos retos de seguridad notradicional, sintonizadas con el individuo, los Estados-nacionales, losregímenes regionales, y una sociedad civil movilizada a nivel mundial.

Los problemas desencadenados como consecuencia de la aparición denuevas dinámicas y actores dentro del sistema internacional, sólo puedenser confrontados utilizando instancias multilaterales participativas, enlas que se deje a un lado la exclusión. Se estima que sólo a través de lainclusión es posible alcanzar acuerdos normativos. La gobernabilidadmundial, debe necesariamente sustentarse en el derecho internacional,pues éste es indispensable para garantizar la coexistencia pacífica y lasolución pacífica de controversias entre actores disimiles y diversos.

260

261

SUMARIO

ESTUDIOS

Francine JácomePerspectivas sobre seguridad en los inicios del Siglo XXI.América Larina y el Caribe ...................................................

Raúl Benitez ManautEl crimen organizado en México: amenaza a la democracia yla seguridad ...........................................................................

Lilian BobeaLas agendas binarias de la cooperación regional...................

Elsa CardozoLa crisis Colombia-Ecuador-Venezuela de marzo de 2008: suhuella y los retos a la cooperación en seguridad ..................

Leopoldo ColmenaresIrán y los gobiernos izquierdistas del ALBA: Implicacionespara América Latina ...............................................................

Antonio De LisioLas amenazas regionales: catalizadores de cambiosestructurales en América Latina y el Caribe .........................

José Luis González Galarza y Aidé PulgarLa ley PATRIOT: sus implicaciones para la seguridad y lasrelaciones comerciales entre EEUU y Latinoamérica ...........

Págs.

15

31

47

87

111

135

165

262

Anthony P. MaingotEl factor externo a ambos lados de la ley ...............................

Juan Carlos Ruíz VásquezPolítica pública de seguridad ciudadana para Colombia: elestado de la cuestión ..............................................................

Juancarlos Vargas y Sharo Aiko MannoLa resolución de conflictos en el sistema internacional:gobernabilidad global y democracia cosmopolita ................

185

205

221

263

Normas a que deberán ajustarse los estudios que se envíen a

para su publicación

1. Los estudios enviados a

2. La recepción de las contribuciones se realizará durante todo el año.En algunos casos, la revista podría decidir publicar un númeroespecial referido a un tema monográfico, en este sentido, solicitarálos estudios y pautará con los autores una fecha determinada.

3. Los estudios deben ajustarse a la orientación temática de la Revistay a sus normas. Tendrán una extensión, de 20 a 40 páginas;excepcionalmente se admitirán de mayor extensión. Las recensionesno deberán exceder de 10 páginas, y las reseñas, de 5. Deberánestar escritos a doble espacio en dos ejemplares, con márgenesrazonables y con la correspondiente versión electrónica. Laextensión del estudio incluye cuadros, tablas y gráficos, si no puedenser reproducidos tipográficamente, deberán enviarse en originalespara la impresión directa.

4. Las referencias bibliográficas deberán agruparse por orden numéricoal final del estudio y contener todos los elementos habituales deidentificación. Las referencias y notas según el Manual de Chicago,números consecutivos en el texto para citas y notas, con lasreferencias correspondientes al final del trabajo. Ejemplo dereferencia a un libro: Puig, Juan Carlos. Integración Latino-americana y régimen Internacional. Instituto de Altos Estudios deAmérica Latina. Universidad Simón Bolívar. Caracas, 1987. Lascitas de Internet deben contener el apellido y nombre del autor ypágina web.

5. El estudio debe ser un documento que presente de manera detallada,los resultados originales de proyectos terminados de investigación.La estructura generalmente utilizada contiene tres apartesimportantes: introducción desarrollo y conclusiones. Igualmente

Revista de Estudios Latinoamericanos

, para su publicacióndeberán ser inéditos.

264

debe incluir un resumen, con una extensión máxima de 100 palabras,incluyendo cuatro palabras clave en español y en inglés. Asimismo,incluirá una síntesis curricular de 100 palabras como máximo.

6. Se admitirán trabajos en inglés, francés y portugués, pudiendo serpublicadas en español, en versión realizada por el Instituto. El autor,si lo desea, podrá corregir esa versión.

7. Los estudios deberán ajustarse al requisito de ser sometidos a unaprimera evaluación por parte del Editor (a) y del Consejo de Re-dacción. Los estudios que se consideren publicables serán sometidosal método del doble ciego por parte de árbitros seleccionados paratal fin. Los trabajos presentados podrán ser aceptados sin cambioso devueltos al autor (es) para las reformulaciones necesarias. Enalgunos casos se podrá eximir de algunos de estos requisitos lasponencias o contribuciones que formen parte de un seminario,simposio o evento académico especial, que el Consejo de Redaccióndecida publicar en su totalidad en un número especial de la Revista.

8. El Consejo de Redacción se reserva el derecho de efectuar loscambios de estilo o de edición que considere imprescindibles.

Todos los estudios deben ser entregados en la siguiente dirección: Institutode Altos Estudios de América Latina. , Revista deEstudios Latinoamericanos Edificio Biblioteca Central. Planta Baja.Universidad Simón Bolívar, y la versión electrónica al siguiente correo:mundonuevo-iaeal@usb.ve. Para cualquier información adicional puedecomunicarse a los Telfs: 0212- 9063116, 9063117.