movilización de opinión pública en méxico: el caso del...

Movilización de opinión públicaen México: el caso del GrupoOaxaca y de la Ley Federalde Acceso a la InformaciónPública*

Juan Francisco ESCOBEDO

ResumenEl autor estudia la incidencia que tuvo un grupo de ciudadanos llamado‘‘Grupo Oaxaca’’ en la agenda pública para introducir la Ley Federal deAcceso a la Información Pública en México. Se identifican diferentesfases de acción en la participación de este Grupo: a) delimitación temá-tica y dinámica interna; b) posicionamiento temático y elaboración delproyecto; c) gestión pública del proyecto y relaciones con el gobierno;d) incidencia en la agenda parlamentaria. Asimismo, se presenta unrecorrido histórico del derecho a la información en México para final-mente desmenuzar los elementos que permitieron que dentro de unrégimen democrático nuevo en México un grupo de ciudadanos lograraimpulsar una ley de acceso a la información que obedeciera a los me-jores estándares democráticos en el mundo.

AbstractThe author analyzes the impact of the Grupo Oaxaca ----a group ofacademicians, media owners and NGOs whose efforts helped lead tothe federal FOI law in Mexico---- and its activities in the public sphere.Four stages are identified in the advocacy work of this group: a) subjectdelimitation and internal dynamic, b) outreaching activities and projectplanning, c) public management of the project and government lobbying,d) impact on the parliamentary agenda. The analysis provides the his-torical background leading to the adoption of a federal FOI law basedupon the best international standards.

Derecho Comparado de la Informaciónnúmero 2, julio-diciembre de 2003

* Ponencia para el I Congreso Latinoamericano de Ciencia Política, Sala-manca, España, julio de 2002.

1. Control de la opinión y del espacio públicos

El régimen político mexicano durante más de siete déca-das de persistencia autoritaria, utilizó discrecionalmenteciertos dispositivos políticos y legales para atenuar las di-versas expresiones de la opinión pública en el campo delos discursos, las editoriales y las estadísticas.1

Permitió un pluralismo limitado en las arenas electora-les; constriñó las relaciones y el comportamiento de losmedios y controló los temas y la opinión pública prepon-derante sobre ellos, sin llegar a suprimir por completo lasvoces críticas de la incipiente sociedad civil, de los movi-mientos sociales y de los partidos políticos.

Los temas que se gestionaban en el espacio público oante las agencias gubernamentales y el Parlamento su-bordinado al Ejecutivo, se establecían previamente en lasoficinas del presidente del país o del secretario de Go-bernación. Sólo gestionaron con éxito sus intereses, aque-llos grupos sociales que previamente se les había admitidoen el mercado monopolizado de las mediaciones del ré-gimen. Admisión que les otorgó la condición de miembrosde la élite mesocrática del régimen.2

Con tales acotamientos, los temas e intercambios polí-ticos y simbólicos desplegados en el espacio público eranpredecibles en su discusión y desenlace. El régimen ad-ministró la opinión pública y colonizó de opiniones oficialesel espacio público; sin caer en la tentación de liquidar to-das las voces disonantes, pero desplegando selectivamen-te acciones represivas hacia los interlocutores críticos.

JUAN FRANCISCO ESCOBEDO

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1 Utilizo los términos que Víctor Sampedro usa como sinónimos de la triadade la opinión pública: urnas, medios y sondeos, en ‘‘Opinión pública y cambiopolítico’’, Revista Iberoamericana de la Comunicación, núm. 2, primavera-verano,2002.

2 Véase el libro Escobedo, Juan Francisco, Resonancias del México auto-ritario, México, Universidad Iberoamericana, 2001.

El debate en términos democráticos no ocurrió. Las are-nas públicas del orden político se poblaron de discursosoficiales que justificaban sin fatiga la persistencia de unaopinión pública agregada y rígida que periódicamente setraducía en el triunfo electoral del PRI, a partir del controlde los discursos políticos, las campañas no competitivas,la cobertura mediática y los resultados electorales.

El autoritarismo mexicano desarrolló una extraordinariacapacidad para administrar las vertientes de la opinión pú-blica agregada y para fijar la agenda política del país quefue réplica de la agenda del presidente. Las excepcionesa la política de control y colonización del orden político ydel espacio público surgieron de los movimientos socialesy la sociedad civil, frente a los que, los nervios del régimenresultaron ineficaces para mediar sus voces e intereses.

De la impredecible complejidad de la sociedad no or-ganizada en los compartimentos del régimen y de las ten-siones incontroladas en el seno de las organizaciones ofi-ciales, surgieron también voces contestatarias, posicionesantisistémicas y disonancia.

Es paradójico que ciertas exigencias de los movimientossociales, no atendidas en su momento, se convirtiesenaños más tarde en el eje de nuevas políticas guberna-mentales y en factores adicionales de gasto público.3

El régimen no toleraba las voces y opiniones que des-bordaban los mecanismos y mediaciones adoptadas y re-conocidas; pero terminaba admitiéndolas bajo sus propiasreglas y tiempo, cuando la movilización social y de opiniónpública que lo exigía estaba en reflujo.

MOVILIZACIÓN DE OPINIÓN PÚBLICA EN MÉXICO

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3 Brachet-Márquez, Viviane y Davis, Diane, ‘‘Replantear la democracia enMéxico: una perspectiva histórica’’, Revista Internacional de Filosofía Política,núm. 4, 1994, pp. 90-125.

Lo importante para el régimen radicaba en el controlde la participación, de las voces y opiniones que implica-ban las movilizaciones y menos en los contenidos de lasdemandas expresadas. Después de todo, la legitimidadde un orden político se preserva e incrementa de ma-nera decisiva en relación con su capacidad para ges-tionar las demandas sociales. El régimen político mexica-no ofreció respuestas razonables a la demanda socialagregada hasta antes de que empezara a declinar el mo-delo de desarrollo Estado-céntrico en la década de losochenta.

2. 1968: movilización de opinión pública discursiva

Un ejemplo representativo de disonancia que convulsio-nó las mediaciones del régimen y puso en evidencia losmecanismos de control autoritario del orden político y laeficacia de la colonización del espacio público, fue el mo-vimiento estudiantil de 1968.

Los estudiantes fueron masacrados el 2 de octubre deese año y al día siguiente en los titulares de la mayoríade los periódicos y revistas más importantes del país yen la información de los medios electrónicos se anunciabala ‘‘derrota de la conjura extranjera contra la estabilidaddel país’’.4 Inmediatamente un ejército disciplinado de lí-deres y representantes de las principales organizacionessociales y políticas de la trama oficial, incluyendo organi-zaciones estudiantiles y juveniles, desplegaron una cam-paña de condenas a la revuelta y de justificación a lasrespuestas belicosas del gobierno.


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4 Véase especialmente el capítulo ‘‘Gustavo Díaz Ordaz, el abogado delorden’’, en Enrique Krauze, La presidencia imperial, México, Tusquets Editores,1997, pp. 275-358.

En 1968 las mediaciones políticas y comunicativas fra-casaron rotundamente y al mismo tiempo exhibieron laslimitaciones ‘‘estructurales’’ del régimen, para seguir con-trolando con un bajo coste político la opinión pública agre-gada y evitar la movilización social, la crítica al gobiernoy el despunte de las voces diversas de una opinión públicadiscursiva en dilatado ascenso.

La estrategia desplegada durante décadas, pero espe-cialmente acentuada en el periodo del presidente Díaz Or-daz fue certeramente represiva. Consistió en una mezclade cuatro pautas frente a los actores sociales y políticosremisos a los controles del régimen: liquidación, represión,negociación y cooptación.

A las acciones, voces e intercambios políticos, socialesy culturales que se desplegaron después de ese año axial,se les aplicaron las pautas del modelo de relación referidocon algunos matices y variantes en el orden de aplicaciónde las pautas, pero en ningún caso se reorientaron conun sentido democrático y legal.

Ni la ‘‘apertura democrática’’ de Luis Echeverría, la ‘‘re-forma política’’ de José López Portillo, la ‘‘renovación mo-ral’’ de Miguel de la Madrid o la ‘‘modernización’’ de CarlosSalinas de Gortari, hicieron caso de la necesidad de des-terrar los contenidos y modalidades autoritarias de la re-lación entre el orden político y la sociedad. Sólo las refi-naron de acuerdo con el costo social, político y legal queimplicaba su aplicación y en relación con el incrementoque simultáneamente exhibía el prestigio de las eleccionescomo fuente de legitimación de los poderes del Estado.

La movilización social y de opinión pública discursiva5

que ocurrió en ese año, aunque desarticulada, tuvo efectos


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5 Aquí tengo en cuenta el enfoque acerca de la ‘‘opinión pública discursiva’’que Víctor Sanpedro desarrolla en su libro: Opinión pública y democracia deli-berativa, Madrid, Istmo, 2000.

mediatos en el cambio de las reglas del juego político.En las urnas y en los medios no se registraron impactossignificativos. Fue en el campo discursivo donde se hicie-ron más evidentes las consecuencias que produjeron lasvoces y opiniones de la movilización de 1968.

3. La primera reforma institucional del autoritarismo

El más significativo paquete de innovaciones a la tramay reglas formales del juego político desde los años cua-renta, se introdujo con la reforma política de 1977. La re-forma se convirtió en la primera respuesta sistemática yde nuevo diseño institucional y político para liberalizar alrégimen, pero sin exponerlo al riesgo de la democratiza-ción intensiva.

Las reformas constitucionales y legales que se opera-ron, dejaron intocados algunos segmentos importantes dela vieja trama de intercambios políticos y sociales, comolas regulaciones que prohijaban las relaciones de subor-dinación entre el Estado y los medios de comunicación.

No obstante que desde 1977 se introdujo en el artículo6o. constitucional el apartado siguiente: ‘‘el derecho a lainformación será garantizado por el Estado’’; en el cursode un cuarto de siglo no cambiaron de manera significativalas relaciones entre los ciudadanos, los medios y el Es-tado. La adición constitucional no cambió las relacionesde poder y el despliegue de las pautas autoritarias en elcampo de los medios y el ejercicio de las libertades deexpresión, prensa e información, en lo esencial han per-sistido más allá de la alternancia de gobierno del 2000.

Las tensiones derivadas de tales relaciones se han re-suelto desde 1917 con la aplicación discrecional de la Leyde Imprenta y de los ordenamientos constitucionales y le-


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gales relativos a las libertades de expresión, prensa e in-formación.

La Ley de Imprenta y la Ley de Radio y Televisión, dosleyes emblemáticas del autoritarismo en el campo de laslibertades fundamentales reconocidas en los artículos 6o.y 7o. de la Constitución Política de México, se han pre-servado sin modificaciones relevantes desde su entradaen vigor, precisamente para prohijar la discrecionalidad eilegalidad que ha caracterizado históricamente los inter-cambios entre el poder, los medios, los periodistas y losciudadanos.

Los cambios menores que se han registrado aluden amodificaciones en las reglas informales y al intercambiode nuevos incentivos que siguen alentando un modelo derelaciones subordinadas. También se registran cambiosdeterminados por la viabilidad y autonomía financiera delas empresas mediáticas y por la disminución de la capa-cidad del régimen para controlar los discursos y las esta-dísticas electorales; pagando costos de todo género, cadavez más altos.

Al disminuir relativamente el control sobre las urnas, losmedios y las estadísticas, componentes básicos de la tria-da de la opinión pública agregada, se abrió una extraor-dinaria estructura de oportunidades para la movilización yarticulación de voces, intereses y proyectos de la sociedadcivil, cuya expresión y gestión ha propiciado la diversidady fuerza de la opinión pública discursiva a contrapunto dela opinión pública agregada, habitualmente asimilable a laopinión oficial.

En ese contexto, la recepción de nuevos contenidosasociados con la toma de posiciones y movilizaciones dedistinto tipo, para exigir mejores condiciones para el ejer-cicio de las libertades de expresión y prensa y especial-mente con el derecho a la información, entre actores me-


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diáticos, políticos y académicos desmovilizados en el ré-gimen priísta, ha estimulado el debate cada vez más in-tenso y documentado acerca de la temática aludida y hapropiciado el despliegue de gestiones eficaces e inéditasde estos temas por importantes segmentos de la sociedadcivil.

La estructura de oportunidades que trajo consigo la al-ternancia y la imposibilidad inmediata de que ninguna fuer-za política, incluido el gobierno del presidente Vicente Fox,tuviesen condiciones para imponer unilateralmente susproyectos, ha estimulado la concurrencia de las más di-versas y mejor documentadas voces y posiciones en elespacio público. Incluso sobre temas, como el del derechoa la información, que en el pasado reciente provocaronagrias polémicas y confrontaciones políticas que parecíanirreductibles. El proceso múltiple y complejo de cambio po-lítico del país ha generado un nuevo horizonte de accióny coincidencias, hasta hace muy poco improbables, comolas que ha implicado la articulación del Grupo Oaxaca.

4. Surgimiento del Grupo Oaxaca

En este horizonte de cosas, el discurso legal y políticoque subyace en la temática del derecho a la informaciónse ha convertido en un extraordinario ordenador de laagenda y del espacio público, donde las coincidencias,los obstáculos y los disensos ya no provocan juicios im-placables y descalificaciones impunes entre los interlocu-tores, no por lo menos en relación con el segmento delderecho a la información que representa el específico de-recho de acceso a la información pública.

Este conjunto de factores y de concomitancias en elproceso de cambio, en la discusión pública y en la nuevagestión de temas y posiciones en la esfera pública aso-


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ciados con la democratización deliberativa e informativadel país, propició la emergencia de una nueva expresiónsocial con una extraordinaria capacidad de movilizaciónde opinión pública, que se ha denominado Grupo Oaxaca.6

Dicho grupo consiguió posicionar en la agenda públicael tema del derecho a la información en su vertiente dederecho de acceso a la información pública, y ha desple-gado una inédita capacidad para gestionarlo en el espaciopúblico y ante los poderes del Estado. Hasta el punto depersuadir a la oposición al PAN representada en la Cá-mara de Diputados para apoyar la propuesta de Iniciativade Ley Federal de Acceso a la Información Pública, for-mulada por una comisión técnica del propio grupo. Docu-mento que alcanzó el rango de iniciativa de ley desde el6 de diciembre de 2001 al presentarse al pleno de la Cá-mara de Diputados con la firma y apoyo de las fraccionesparlamentarias del PRI, PRD, PVEM, PT y ConvergenciaDemocrática. Esta gestión política desde la sociedad civil,constituye un hecho histórico sin precedentes en la historiadel régimen político autoritario.


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6 El ahora conocido como Grupo Oaxaca no surgió con ese nombre ni seconstriñe en una organización formal. Se trata de un fenómeno inédito de movi-lización de opinión pública que tuvo su punto de inflexión con la realización delSeminario Nacional ‘‘Derecho a la Información y Reforma Democrática’’ convo-cado por la Universidad Iberoamericana, la Fundación Información y Democracia,la Fundación Konrad Adenauer, El Universal, la Asociación de Editores de losEstados, la Asociación Mexicana de Editores y la Fraternidad de Reporteros deMéxico, el 23 y 24 de mayo del 2001 en Oaxaca, Oaxaca. Una vez que el Grupoempezó a incidir en la opinión pública para gestionar el tema del derecho a lainformación en su vertiente de derecho de acceso a la información pública, surgióel imperativo de las denominaciones. Como respuesta a ello, fue la periodistaGinger Thompson, corresponsal del New York Times, quien por primera vezdenominó la movilización emergente como Grupo Oaxaca a partir del lugar enque se realizó el encuentro académico, que dicho sea de paso no tenía ni públicani privadamente el propósito de articular una expresión deliberativa como la queha llegado a alcanzar hasta los tiempos que corren. Desde luego que tampocose trata de una iniciativa de oaxaqueños y menos de un proyecto financiado porel gobierno de Oaxaca.

La eficacia de la movilización de opinión pública y ca-bildeo del Grupo Oaxaca fue posible por el despliegue deuna estrategia que ha combinado variables políticas, ins-titucionales, sociales y mediáticas en torno al objetivo pre-ciso de impulsar la aprobación de una Ley Federal deAcceso a la Información Pública, sin conceder en el im-perativo de desarrollar en la iniciativa los elementos mí-nimos de que disponen las regulaciones vigentes en lamateria en las democracias consolidadas.

La movilización de opinión pública discursiva y cabildeodel Grupo Oaxaca se desplegó en diversas fases, cadauna de ellas con objetivos específicos, por cierto no pre-vistos en el momento del impulso inicial del Grupo.

Conviene detenerse en el análisis de cada una de lasfases delimitables en las acciones del Grupo:

a) delimitación temática y dinámica interna;b) posicionamiento temático y elaboración del proyecto;c) gestión pública del proyecto y relaciones con el go-

bierno, yd) incidencia en la agenda parlamentaria.

La constitución, despliegue político, mediático y socialdel Grupo Oaxaca representa un sesgo inédito en el pro-ceso de transición democrática del país, que le conviertenen un objeto de investigación pertinente.

El Grupo Oaxaca encuentra su impulso inicial en unainiciativa académica en la que estuvieron presentes reco-nocidos actores mediáticos, organizaciones no guberna-mentales, periodistas y académicos. No siguió las pautasde relación, invitación y cooptación que se han observadoen el presente sexenio, entre el gobierno e importantespersonajes y organizaciones no gubernamentales; que hanterminado asimilados en las estructuras gubernamenta-les.


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No se trata de un grupo o segmento de académicosque hubiese encontrado su eje de articulación a partir deuna convocatoria pública para participar en algún forode consulta, ni se trata de una organización formalmenteorganizada como asociación civil.

Los actores mediáticos y sociales del Grupo Oaxaca yespecialmente los integrantes de su comisión técnica com-binan una amplia gama de perfiles, actividades profesio-nales y empresariales, con un bagaje de experiencia pe-riodística y conocimiento de la trama del régimenautoritario, así como de la temática asociada con el de-recho de acceso a la información pública.

5. Movilización de opinión pública discursiva: el caso del Grupo Oaxaca y la Ley de Acceso a la Información

El Grupo Oaxaca no tiene dirección unipersonal; susdeliberaciones, decisiones fundamentales y orientación es-tratégica y táctica han radicado en el ejercicio colegiadode la comisión técnica,7 integrada inmediatamente des-pués de terminado el seminario aludido, el día de la di-


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7 La comisión técnica del Grupo Oaxaca está constituida por Roberto Rock,director general adjunto editorial de El Universal; Luis Javier Solana, asesoreditorial de El Universal; Miguel Bernardo Treviño del Grupo Reforma; JenaroVillamil de La Jornada; Luis Salomón, coordinador editorial de El Informador deGuadalajara y representante de la Asociación de Editores de los Estados; JuanFrancisco Escobedo, coordinador de la maestría en comunicación de la Univer-sidad Iberoamericana; Ernesto Villanueva, coordinador del Centro Iberoamerica-na de Derecho a la Información; Issa Luna Pla, investigadora del Centro Iberoa-mericana de Derecho a la Información, Salvador Nava Gomar, coordinador dela maestría en derecho constitucional y democracia de la Universidad Anáhuacdel Sur y Jorge Islas de la UNAM y asesor jurídico de Canal Trece. Miguel Car-bonell del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM participó en lasprimeras reuniones de la comisión técnica, pero por razones personales y profe-sionales dejó de participar en el trabajo final de elaboración del proyecto de ley.En adelante todas las referencias a la comisión técnica tienen que ver con lasacciones realizadas por sus integrantes en forma individual o colegiada.

fusión de la Declaración de Oaxaca, el 26 de mayo del2001. Con esa declaración y la integración de la comisiónse inició la primera fase:

A. Delimitación temática y dinámica interna

En la Declaración de Oaxaca se estableció el objetivode impulsar la formulación y aprobación de una ley querecogiera por lo menos los siguientes seis elementos:

1. Adecuación del texto constitucional para precisar elprincipio de que la información pública en posesiónde los poderes del Estado, le pertenece a los ciuda-danos.

2. Legislar para que los diferentes órganos del Estadoy todas aquellas empresas privadas que reciben re-cursos públicos sean sujetos obligados a proporcionarla información que requieran los ciudadanos.

3. Establecer sanciones para imponerlas a los servidorespúblicos que injustificadamente incumplan su deberde proporcionar la información que se les solicite.

4. Establecer con claridad un capítulo de excepcionesy asegurarse de que éstas sean mínimas.

5. Crear un órgano independiente que resuelva las con-troversias entre los particulares y la autoridad, y

6. Reformar y derogar todas las disposiciones jurídicasy reglamentos que se oponen al derecho de accesoa la información.

Esta declaración pública y de contenidos mínimos, seconvirtió en el instrumento mediático que permitió incidiry posicionarse al Grupo en el espacio público y desplegarsu capacidad para gestionar una temática que por su tra-tamiento confuso en el amplio espectro del derecho a la


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información, había suscitado en los últimos años discusio-nes bizantinas y malos entendidos.

Desde que se incorporó en 1977 al artículo 6o. cons-titucional el párrafo que alude al derecho a la información,la recepción del tema y de sus contenidos ha sido equí-voca y diversa. En el contexto de una reforma política paraaflojar las amarras del régimen que moría de éxito, el de-recho a la información se concibió como un prerrogativade los partidos políticos a difundir su ideología y progra-mas en los medios de comunicación.

Por su parte, la Suprema Corte de Justicia, que podríahaber enmendado la interpretación limitada y errónea queel gobierno le asignó al derecho a la información, abordóde manera sesgada la cuestión, considerando al derechoa la información como un derecho social y sólo en fechasmuy recientes como un derecho humano.

La confusa delimitación de los alcances de dicho dere-cho, constituyeron uno de los mayores obstáculos paraforjar consensos temáticos y coincidencias políticas para exi-gir su adecuada regulación jurídica. El autismo jurídico yjurisdiccional de México ha impedido la adecuada recep-ción de las disposiciones jurídicas internacionales, espe-cialmente de aquellos instrumentos jurídicos ratificados porel Senado de la República y que de acuerdo al artículo133 constitucional son derecho positivo y vigente.

En particular los ordenamientos internacionales de de-rechos humanos en los que se consagra y desarrolla elderecho a la información, como la Declaración Universalde los Derechos Humanos, la Declaración Americana delos Derechos Humanos, la Convención Americana de losDerechos Humanos y el Pacto Internacional de DerechosCiviles y Políticos. En los tiempos que corren el conoci-miento del indisoluble vínculo del derecho a la informacióncon el discurso de los derechos humanos, desarrollado


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en los instrumentos jurídicos internacionales, es realmenteescaso.

Para el esclarecimiento de los contenidos y alcancesde un derecho en el que se subsumen las clásicas liber-tades de expresión, prensa e información, es imprescin-dible la referencia al artículo 19 de la Declaración Univer-sal de los Derechos del Hombre de 1948, que establece:

Todo individuo tiene el derecho a la libertad de opinión y deexpresión; este derecho incluye el de no ser molestado acausa de sus opiniones, el de investigar y recibir informacio-nes y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras,por cualquier medio de expresión.

La interpretación de este artículo permitió definir los cri-terios básicos acerca del tema, que sirvieron de marco dereferencia al Grupo Oaxaca, como los siguientes:

1. Se trata de un conjunto de derechos humanos uni-versales.

2. El derecho a la información tiene diversas vertientesque aluden a las libertades de opinión, expresión,prensa e información.

3. El reconocimiento de la libertad de información, a suvez, tiene varias vertientes que es preciso dilucidar.Alude a los derechos a investigar, recibir y difundirinformación.

4. El derecho a la información en cuanto correspondeal ejercicio de las personas a recibir e investigar in-formación, puede referirse al derecho a recibir infor-mación veraz y oportuna de los medios de comuni-cación, y también al derecho a recibir e investigarinformación en posesión de los poderes del Estado;en relación con esta última acepción, el derecho alu-


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dido se denomina: derecho de acceso a la informa-ción pública.

Frente a las actores políticos y sociales que han asu-mido posiciones maximalistas8 tanto en contenido comoen demandas de regulación jurídica, el Grupo Oaxaca de-cidió subrayar las coincidencias en relación con cuatro te-mas y exigir públicamente su regulación de manera ade-cuada y en instrumentos jurídicos diversos:

1. Ley de Acceso a la Información Pública.2. Ley de Transparencia Publicitaria.3. Ley de Medios Públicos, y4. Regulación del derecho de réplica.

Los temas que no concitaron consenso se dejaron fuerade la declaración y automáticamente quedaron fuera dela agenda de movilización de opinión pública del Grupo.Una vez que se consiguió trasladar la temática y algunoscontenidos básicos de dicha temática a las deliberacionespúblicas, el grupo decidió focalizar sus esfuerzos en lagestión y demanda pública al gobierno, para que presen-tase una iniciativa de ley de acceso a la información pú-blica.

Después de varios meses de posicionamiento del temay exigencia al gobierno para que elaborase la iniciativa yuna vez que se publicó información de los contenidos delos borradores de la ley en ciernes, que no consideraba losmínimos exigidos, el Grupo decidió lanzar una nueva ofen-


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8 Considérese a la Iniciativa de Ley de Comunicación Social presentada en1997 por las fracciones parlamentarias del PAN, PRD y PT como el último intentomaximalista fracaso de regular en un solo instrumento jurídico una materia tandiversa y compleja como el derecho a la información.

siva política y con ello se inició la segunda fase del pro-ceso.

B. Posicionamiento temático y elaboración del proyecto de ley

Para atenuar el impulso gubernamental e impedir unalbazo legislativo que congelara el tema sin haberlo re-suelto en sus aspectos mínimos, el Grupo desplegó unaestrategia para sacar del debate los borradores que hastaentonces estaban en manos de la Secretaría de la Con-traloría de la Federación (Secodam) y obligar al presidentea asignar la tarea de formular la iniciativa gubernamentala nuevos actores institucionales.

El gobierno perdió el primer impulso y empezó a com-portarse como si fuese una prolongación del régimen priís-ta. Frente a las exigencias y expectativas iniciales del Gru-po Oaxaca, el gobierno adoptó posiciones defensivas ymuy poco claras acerca de la iniciativa de ley que el propiopresidente Fox había ofrecido en su campaña.

Tan equívocas son las señales del gobierno, que setorna sospechosa su real voluntad para enviar una inicia-tiva de ley de acceso al Congreso. La Secretaría de Go-bernación junto con la Comisión Federal de Mejora Re-gulatoria (Cofemer), órgano desconcentrado adscrito a laSecretaría de Economía, asumen la conducción del pro-yecto de ley gubernamental. La confianza en la voluntaddel nuevo gobierno ha quedado cuestionada y entoncesel Grupo Oaxaca decide dejar atrás la estrategia de exi-girle al gobierno la presentación de la iniciativa y procedea formular su propia iniciativa de ley.

Para evitar el riesgo de que durante el proceso de for-mulación de la iniciativa ciudadana el gobierno se adelan-tase con un proyecto insuficiente, el Grupo Oaxaca se


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vuelve a reunir en la ciudad de Oaxaca para dar a conocerun Decálogo del Derecho a la Información, con el quepropone posicionar los contenidos mínimos de un temaque ya ha conseguido entrar en la agenda pública. Laestrategia de movilización pública lleva a los periódicosReforma y El Universal a publicar en primera plana los10 principios que deberá contener una ley moderna yaceptable sobre derecho de acceso a la información.

Los 10 principios son los siguientes:

1. Derecho humano universal.2. La información pública le pertenece a las personas.3. Máxima apertura de los poderes del Estado.4. Obligación de publicar y entregar la información que

posee el Estado.5. Procedimientos ágiles, sencillos y a costos mínimos.6. Mínimas excepciones a la norma.7. Organismo autónomo para promover la apertura y

resolver controversias.8. Tras la pista del dinero.9. Consistencia jurídica, y

10. Promoción del federalismo.

El efecto mediático y político es contundente. El lide-razgo en la fijación de los temas y las pautas en la agendapública se reafirma a favor del Grupo Oaxaca. Esta co-yuntura hace evidentes las contradicciones internas del go-bierno, una de cuyas facciones despliega acciones des-calificadoras e intimidatorias hacia algunos de losmiembros de la comisión técnica del Grupo, que han ad-quirido presencia y notoriedad pública.

El Grupo responde con una posición unificada. El go-bierno pretende tomar distancia del impulso y de la ini-ciativa del grupo y apela a la sociedad en general, con-


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vocando a foros de consulta pública. El Grupo Oaxacaadvierte que la estrategia tiene la pretensión de minimizarsu iniciativa y decide no emitir ninguna opinión colegiadaen las consultas, dejando a salvo la decisión de participara quienes en lo particular así lo decidan.

Es especialmente beligerante y decisiva la posición delGrupo Reforma, que en un desplegado de una plana pu-blicado el 25 de octubre del 2001 le dice ¡NO¡ a la consultadel gobierno. La puesta en escena gubernamental terminasin mayores efectos, no obstante el despliegue publicitario,las planas y los editoriales pagados en los medios escritosy electrónicos de todo el país.

No se justifica políticamente la posición del gobierno deVicente Fox, que parecía libre de las ataduras de los go-biernos priístas, pero que en lugar de buscar el acerca-miento con una de las expresiones sociales que mayorcapacidad de movilización de opinión pública ha desple-gado en el tiempo de la transición democrática, se decidea confrontarla.

En paralelo y durante más de tres meses la comisióntécnica del Grupo avanza en el estudio y elaboración deuna iniciativa de ley. Una vez que el proyecto está listo,el 11 de octubre en una reunión con la Comisión de Go-bernación y Seguridad Pública de la Cámara de Diputadosy ante la presencia inesperada de los líderes de las frac-ciones parlamentarias del PAN, del PRI y del PRD, sepresenta formalmente el proyecto de iniciativa de ley.

La Constitución Política del país no otorga el derechode iniciativa de ley a los ciudadanos. Sin embargo, el Gru-po Oaxaca entra a fondo en la disputa simbólica que selibra en el espacio público y decide trasladar a los dipu-tados la iniciativa de ley formulada enteramente por ciu-dadanos independientes. Porque si después de ello, losdiputados y especialmente el gobierno insisten en igno-


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rarla, entonces habría razones de peso para denunciar laincongruencia y el engaño gubernamental y la simulaciónde los diputados. Con este movimiento táctico se cierrala segunda fase.

C. Gestión pública del proyecto y tensiones con el gobierno

El gobierno guarda silencio respecto de la iniciativa deley del Grupo Oaxaca. El síndrome del priísta ortodoxo,que por excesiva cautela congela su iniciativa política, seapodera de la administración de Fox. Resulta desconcer-tante el silencio del gobierno ante una expresión de lasociedad civil no controlable.

La ofensiva política del Grupo no tiene punto de retorno.Originalmente sólo pretendía que el gobierno presentarauna adecuada y razonable iniciativa de ley en materia deacceso a la información pública, pero ante el pasmo gu-bernamental se vio empujado a tomar la iniciativa políticay elaborar un proyecto de ley distinto al del Poder Ejecu-tivo.

El primer gobierno surgido del largo proceso de transi-ción democrática se comporta indeciso y se presenta de-masiado pequeño ante la emergencia de un segmento desociedad civil que dispone de la inteligencia social, los re-cursos y la preparación profesional suficientes para reali-zar tareas tradicionalmente asignadas al aparato estatal.

El silencio es sospechoso. La trama se revela y en losprimeros minutos del 1o. de diciembre de 2001 el Poderejecutivo federal envía al Congreso su Iniciativa de Leyde Transparencia y Acceso a la Información. Se prefiguraun albazo legislativo. El Congreso vive la confusión y lasdivergencias de la propuesta de reforma hacendaria delpresidente y parece poco probable la aprobación furtiva


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de la ley de acceso, pero las pautas de comportamientoindeciso no invitan a la restauración de la confianza enel gobierno federal.

Sólo existe una manera de impedir tal torpeza: conse-guir que la iniciativa ciudadana se convierta en una ini-ciativa formal para obligar a la comisión legislativa corres-pondiente a dictaminarlas simultáneamente. El propósitose antoja difícil, pero el desafío incita a la acción políticainédita y la comisión técnica del Grupo Oaxaca se instalaen la Cámara de Diputados para cabildear su proyecto.

Lo inesperado ocurre. Martí Batres, coordinador parla-mentario del PRD, es el primero en suscribirlo; despuésfirman la iniciativa los priístas; luego el PT, el PVEM y eldiputado de Convergencia Democrática. Para todos losmiembros del Grupo es totalmente nuevo el ejercicio decabildeo, pero las condiciones son favorables y la estruc-tura de oportunidades que ha abierto es aprovechada efi-cazmente y con ello se abre paso a la primera experienciaexitosa que registre la memoria del Congreso mexicanode cabildeo ciudadano en el Parlamento.

El 6 de diciembre se presenta ante el pleno de la Cá-mara la iniciativa del Grupo Oaxaca y en un gesto de as-tucia, la diputada Beatriz Paredes, presidenta de turno,da cuenta de ello y aprovecha la ocasión para informaral pleno que también ella apoya la iniciativa.

La movilización de opinión pública en su expresión decabildeo parlamentario resultó eficaz. El gobierno tomanota con estupor de la capacidad de reacción y acciónde un grupo que ante la indecisión del gobierno y del PANva actualizando sus objetivos y para conseguirlos desplie-ga acciones no previstas en su agenda inicial. Con esafecha se cierra un capítulo y se abre la cuarta y decisivafase de un proceso hasta entonces inédito en el país.


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D. Incidencia en la agencia parlamentaria

La iniciativa del Grupo Oaxaca consigue entrar en laagenda parlamentaria. La pelota ha pasado al tejado delCongreso. No hay salida, el gobierno está obligado a fijarsu posición e inhibirse de descalificar la iniciativa socialque ya ha adquirido el carácter oficial de iniciativa de ley.

El trámite parlamentario establece que ambas iniciativastienen que dictaminarse simultáneamente y esa regla im-pone el imperativo de la negociación. Y en el marco deuna reunión con la mesa directiva de la Comisión Legis-lativa de Gobernación y Seguridad Pública, SantiagoCreel, secretario de Gobernación del gobierno federal, in-vita a los diputados que suscribieron la propuesta ciuda-dana a participar en un esfuerzo de acercamiento de ambasiniciativas y les propone integrar una mesa de negociación.

Los diputados opositores aceptan la invitación a cambiode una condición: llamar al Grupo Oaxaca a participar enlas negociaciones, bajo el compromiso de los diputadosque suscribieron su iniciativa de ley, de apoyar las deci-siones que el Grupo tome en la mesa de negociaciones.Este acuerdo abre paso al primer ejercicio de negociaciónde un ordenamiento jurídico a partir de dos proyectos, en-tre representantes del gobierno y un grupo de ciudadanosrespaldados por los diputados opositores al partido del pre-sidente.

El Grupo Oaxaca determina que dos de sus miembros9

participen como negociadores permanentes y que el restode los integrantes de la comisión técnica asistan a la ronda


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9 Juan Francisco Escobedo, profesor de la Universidad Iberoamericana yJorge Islas de la Facultad de Derecho de la UNAM, encabezaron las negocia-ciones por parte del Grupo Oaxaca. Por parte del gobierno, encabezó las nego-ciaciones Sergio López-Ayllón de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria(Cofemer).

de manera alternada. Después de cinco jornadas de ne-gociación se logran acuerdos en un 99% de los puntosincorporados en cada una de las dos iniciativas. Quedanal final cuatro temas sin resolver y entonces se decidetrasladar los acuerdos a la Comisión Legislativa para quesean los diputados quienes tomen la última decisión.

El éxito de las negociaciones es posible por diversasrazones, entre las que destaca el buen nivel de prepara-ción que exhiben los representantes del gobierno y por laclara posición de los representantes del Grupo Oaxaca.

Después de una intensa negociación entre los diputadosde la Comisión de Gobernación y Seguridad Pública sesuscribe el dictamen final, que es analizado y aprobadopor el pleno de la Cámara de Diputados el 24 de abril de2002. Las diferencias de fondo se dejan de lado para pri-vilegiar los consensos. El gobierno y el PAN se opusierona incorporar en la ley los siguientes aspectos:

1. Establecer en el artículo 1o. del proyecto unificado,que la ley es reglamentaria del artículo 6o. constitu-cional en relación al último párrafo y en cuanto hacea la vertiente del derecho de acceso a la informaciónpública.

2. Derogar todas las disposiciones jurídicas vigentes quese opongan a las disposiciones de la ley.

3. Establecer un procedimiento para la elección de los5 consejeros del Instituto Federal de Acceso a la In-formación Pública a partir de una propuesta del pre-sidente y luego ratificada por el Congreso.

Salvado el escollo de la cámara de origen de las ini-ciativas dictaminadas, entre las que debe contarse la pre-sentada por el diputado Miguel Barbosa del PRD, el dic-tamen aprobado pasó a la Cámara de Senadores. La


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primera señal de los senadores en relación con la ley esciertamente confusa. La promoción dentro del Senado deuna Ley de Protección de Datos Personales dificulta laarticulación del consenso indispensable para aprobar eldictamen de la ley de acceso que ha enviado la Cámarade Diputados. El Grupo Oaxaca incide de nueva cuentaen el recinto parlamentario, pero esta vez en el Senado,para cabildear el apoyo del PRI, que es decisivo para apro-bar la ley.

Finalmente y en la última hora de la última sesión del30 de abril del 2002 se consigue el apoyo necesario y elSenado aprueba la Ley Federal de Transparencia y Ac-ceso a la Información Pública Gubernamental. Con esegesto político inédito y decisivo, se cierra el capítulo hastaahora más importante de negociaciones y confluencia en-tre los actores políticos, el gobierno y un segmento de lasociedad civil, ocurrido después de las elecciones del 2de julio del 2000.

Con la consecución de los objetivos que se propusoen cada fase, la movilización de opinión pública protago-nizada por el Grupo Oaxaca ensanchó la puerta a la par-ticipación más activa de la sociedad civil en el procesode transición democrática; cuyos actores fundamentaleshasta ahora habían sido los partidos y el gobierno.

6. Democratización y espacio público

Hasta ahora, la transición a la democracia en Méxicoha pasado por una fase de intensas y soterradas relacio-nes y establecimiento de compromisos entre las élites po-líticas con efectos diferenciados en las reglas del juegopolítico formales e informales.

La ausencia de voces diversas en el espacio públicoes un signo inequívoco de la insuficiencia en el diálogo


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entre los actores políticos bien posicionados, así como unvelo para ocultar la falta de diversidad en las opinionesque han poblado la opinión pública en los años de mayordespliegue hegemónico del régimen dominado por el PRI.

Las negociaciones entre las élites han impactado lasrelaciones inmediatas entre los actores sociales y políticosmás significativos de la comunidad política. Los acuerdosque no han estado acompañados por la institucionalizaciónde nuevos comportamientos y discursos entre sectoresmás amplios de la sociedad, han perdido eficacia y pro-vocado nuevas tensiones que buscan salida y expresiónen el espacio público, hasta que emerge de nuevo el im-perativo de revisar los acuerdos y las reglas vigentes.

La fase de instauración de reglas e instituciones en elcampo electoral ha sido exitosa. La trama de reglas e ins-tituciones que ha creado y desplegado el Instituto FederalElectoral es hoy imprescindible para la credibilidad de losprocesos electorales en México. Los partidos políticos ysus burocracias han terminado por aceptar a las autori-dades electorales como los árbitros incuestionables de lalucha político-electoral. La experiencia acumulada en esecampo es muy importante, pero insuficiente para irradiarde pluralismo la diversidad de procesos de democratiza-ción que acaecen en la sociedad y en el orden político.

La transición mexicana ha cumplido ciertos parámetrosde la democracia electoral, pero aún no satisface las con-diciones institucionales y procesales de la democracia li-beral, y está lejos de cumplir con los requisitos básicosde una democracia deliberativa.10 Estas fases de la de-mocracia no necesariamente son secuenciales.


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10 Véase Elster, Jon (comp.), La democracia deliberativa, Barcelona, Gedisa,2001.

Hay procesos y cambios que inciden y promueven demanera simultánea las tres modalidades de democraciaaludidas. La descolonización del espacio público que seacentúa con la ampliación del pluralismo partidista, en-cuentra su punto de inflexión decisivo en el proceso deregulación de las diversas vertientes que se vertebran enel derecho a la información si, además, este proceso estáacompañado por la autonomización de los medios de co-municación que históricamente han estado subordinadosal régimen político.

La diversificación de los medios, su acotamiento legal,su autonomía relativa respecto de los poderes del Estadoy su mayor compromiso con un periodismo independiente,no garantizan por sí mismos la pluralización del espaciopúblico. Es necesario que al mismo tiempo se pongan enacción nuevas voces e interlocutores, que se articulen nue-vas formas de gestión a partir de la tematización de laopinión pública en sus dimensiones discursiva, editorial yestadística.

Las arenas electorales y los conflictos intrapartidistashan llenado de disputas el espacio público mexicano, perosus alcances son temporales y acotados al campo temá-tico de la lucha por ganar espacios en los órganos derepresentación política y controlar las burocracias partidis-tas. Pero pese a su ruidosa expresión no han conseguidocoparlo. Porque el espacio público no agota ni se agotaen el territorio de la democracia electoral, alberga un aludde intereses y se recrea con las voces múltiples que traeconsigo el mundo de la vida.11

El espacio publico está habitualmente habitado y mo-nopolizado por las voces de la élite, pero sus alcances y


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11 Alude a la clásica expresión de Jürgen Habermas en Facticidad y validez,Madrid, Trotta, 2000.

arenas van más allá de la disputa por el poder público.Es precisamente cuando se despliegan opiniones e inte-reses cuyo impulso no radica en la gestión exclusiva dela élite dirigente, que el espacio público se ensancha, di-versifica y moviliza.

En ese punto, las instituciones de la democracia liberalentran en escena para abrirle paso a la deliberación socialy política que no surge de los actores políticos tradicio-nales, que se ven obligados a incluir en su campo deinterés y atención los temas que trae consigo la moviliza-ción de opinión pública no promovida por los resortes delos poderes públicos.

Al expresarse nuevas voces y temas en los múltiplesespacios que articulan el espacio público y que obligan aabrir la agenda de las instituciones y actores políticos pro-fesionales, estamos en presencia de movilización de nue-va opinión pública no subordinada a las pautas y espaciosmediáticos cercanos a los intereses del poder público yde los principales actores políticos del país.

El espacio público es un ámbito que está más allá dela competencia de los poderes del Estado, de las arenaselectorales y partidistas. Constituye una referencia tempo-ral, social y comunicativa compleja, donde se procesanlas disputas simbólicas y políticas más intensas y relevan-tes para la economía, la sociedad y el orden político. Ana-líticamente es posible diseccionar el espacio público res-pecto del régimen político y la sociedad. En su expresiónreal, los límites y los influjos recíprocos se pierden en ladinámica de los acontecimientos y en la fugaz temporali-dad con la que se movilizan y expresan las opiniones dela opinión pública.

Históricamente ha existido una relación de subordina-ción del espacio público al régimen político. El acotamientoy restricción de la pluralidad por la vía de los constreñi-


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mientos a la libertad de asociación y de expresión y delcontrol de la información, constituyen comportamientos tí-picos de los regímenes autoritarios; que impactan de ma-nera decisiva la naturaleza, dinámica y alcances de lasvoces, interlocuciones y opiniones que se expresan en elespacio público.

La historia de las voces, interlocuciones y opiniones quehan poblado las esferas del espacio público mexicano, esla historia de la apología, la subordinación y la complicidadcon los objetivos, estrategias y acciones del régimen po-lítico. Para que este proceso múltiple tuviese lugar se ne-cesitó una gran cantidad de incentivos y castigos para dis-tribuir entre los actores sociales y políticos. En México elespacio público ha sido controlado por el régimen, perono totalmente. Se ha permitido la expresión dosificada decierto pluralismo, disenso y crítica, siempre que no cre-ciesen lo suficiente como para poner en riesgos los dis-positivos y la persistencia del orden político en condicionesautoritarias.

7. Relaciones de subordinación entre el Estadoy los medios

La colonización del espacio público por las voces, opi-niones e interlocutores oficiales y oficiosos ha mantenidouna cierta correlación con el grado de colonización de lacomunidad política en su expresión partidista. Eso significaque el pluralismo limitado en el orden electoral ha tenidouna correspondencia en el orden comunicativo e informa-tivo.

La relación e interdependencia entre los procesos elec-torales-partidistas y el proceso mediático-informativo es es-trecha, aunque no fundada en un intercambio e influjo me-cánico. En los procesos de liberalización mediática e


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informativa ha incidido como factor detonante: el conflictoelectoral derivado de las derrotas del PRI.

Asociado con la pérdida de poder y de control de losdispositivos que lubrican las relaciones de subordinación,se encuentra un proceso más lento, pero no menos de-cisivo de autonomización de ciertas empresas mediáticas,que empiezan a revisar la relación de dependencia publi-citaria y de subordinación con el régimen, para actualizarlabajo nuevos términos con el actual gobierno.

Otro factor decisivo en el proceso de descolonizacióndel espacio público lo constituyen las expresiones de nue-vas voces e interlocuciones sociales que no caben en losesquemas oficiales y que empiezan a encontrar espacioy potencia a sus posiciones en medios y arenas cada vezmás reacios al control gubernamental. Este proceso tieneun rasgo común con el que se da en el ámbito electoral:encuentra su punto de inflexión en la periferia y desdeahí se dirige al centro donde radican los poderes públi-cos.

La disminución decreciente de la capacidad del régimenpara ganar elecciones y el incremento del costo social ypolítico de ganar a cualquier precio, coincide con la emer-gencia de voces e interlocutores no colonizados por el par-tido del régimen, pero aledaños a los planteamientos po-líticos de la oposición, que se entrecruzan con elproceso de descolonización del espacio público, deriva-do de la entrada en escena de cuatro factores de enor-me importancia:

1. La disminución de los incentivos y el acotamiento delos mecanismos que históricamente el poder públicoha utilizado para lubricar la relación de subordinaciónentre el régimen político y los medios de comunica-ción.


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2. La pérdida creciente de legitimidad y credibilidad delos medios por los servicios prestados para manteneral PRI en el gobierno federal y en los poderes locales.

3. La imposibilidad del gobierno de seguir manteniendovía subsidios, préstamos y dádivas a determinadasperiódicos, inviables como empresas periodísticas.

4. El incremento y eficacia de las reglas electorales paramonitorear y sancionar el uso ilegal de recursos, es-pecialmente los que implicaba la cobertura mediáticafavorable al PRI.

Las relaciones de subordinación de los medios haciael régimen político impidieron durante décadas que el es-pacio público se poblara de voces y opiniones disonantes.Sin la resonancia que es posible alcanzar con la coberturamediática, las opiniones múltiples que aparecieron en losresquicios que dejaba la trama del régimen, terminarondiluyéndose y provocando el debilitamiento de los actoressociales y políticos que las expresaron.

El proceso de descolonización no ha sido súbito ni es-pectacular. De aproximaciones sucesivas y desencuentrosestá llena la historia de la pluralización y descentralizacióndel espacio público mexicano. El control selectivo sobrelos medios, permitió que además de ejercer control so-bre los actores, voces y opiniones de mayor incidenciaen la opinión pública, el régimen impusiera la agenda, eldiscurso ideológico y en no pocas ocasiones hasta la ver-sión oficial de los hechos.

Pero es importante matizar que el control mediático nun-ca fue tan severo como para no dejarle cierto margen deoperación y maniobra a los empresarios de la información.Se trató de una relación bilateral de beneficios recíprocos,que nunca cayó en una política de control sistemático alestilo de los regímenes totalitarios.


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En este marco de cambios de baja intensidad se haposicionado el tema del derecho de acceso a la informa-ción y correlativamente se ha desplegado la movilizaciónde opinión pública del Grupo Oaxaca, cuyos alcances po-líticos son impredecibles, pero que ya inciden en el incon-cluso proceso de cambio político democrático del país, quedesde luego llegará más lejos y más hondo que el impulsoy alcances del gobierno actual.


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movilización de opinión pública en méxico: el caso del...

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