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Movilidad personal y política de infraestructuras en la ComunidadAutónoma del País Vasco: aprendiendo del pasado para diseñar el futuro

Este artículo hace un recorrido sobre la política de infraestructuras del transporte en Euskadi rela-cionada con la movilidad personal. Se aboga por establecer procesos que reconstruyan la expe-riencia acumulada del impacto real de las inversiones en las últimas décadas, como única fuentede aprendizaje para adoptar decisiones actuales. Tras insistir en una óptica que reconozca el ca-rácter sistémico y complejo del sector del transporte, se examinan los problemas de la políticaviaria y del transporte público. Se concluye con seis propuestas: la creación en la AdministraciónPública de mecanismos de actuación transversal; la revisión de los esquemas de evaluación deproyectos; el establecimiento de nuevos indicadores para medir la contribución real del transportepúblico; la búsqueda de nuevas fuentes de financiación; la oportunidad que representan los siste-mas de información en tiempo real; y la conveniencia de implantar revisiones a posteriori con pe-riodicidad quinquenal sobre la contribución de grandes proyectos.

Artikulu honek ibilbidea egiten du pertsonen mugikortasunarekin lotutako Euskadiko garraio-azpiegi-turen politikaren inguruan. Azken hamarkadetako inbertsioen benetako eraginetik metatutako espe-rientzia berregiten duten prozesuak ezartzearen aldeko apustua egiten da, gaur egungo erabakiak har-tzeko ikasketa-iturri bakarra baita. Garraio-sektorearen izaera «sistemikoa» eta konplexua aitortzenduen ikuspuntua azpimarratu ondoren, bide-politikaren eta garraio publikoaren politikaren arazoak az-tertuko dira. Amaitzeko, sei proposamen egiten dira: administrazio publikoan zeharkako jarduera-me-kanismoak sortzea, proiektuen ebaluazio-eskemak berrikustea, garraio publikoaren benetako ekarpe-na neurtzeko adierazle berriak ezartzea, finantziazio-iturri berriak bilatzea, informazio-sistemekdenbora errealean erakusten duten aukera eta proiektu handien ekarpenaren inguruan ondorengo be-rrikusketak, bost urteko maiztasunaz, ezartzearen egokitasuna.

This paper covers the transport infrastructure policies related to personal mobility in the BasqueCountry. Its purpose is to establish processes which rebuild the experience gained from the actual im-pact of investment in the last decades, and to consider those processes as the only learning source tomake current decisions. After insisting on a view which admits the complex and systemic nature of thetransport sector, problems related to public transport and road policies are studied. The research con-cluded with six proposals: the establishment of a Civil Service able to act in a transversal way; the revi-sion of the outlines for project evaluations; the establishment of new indicators to measure the actualpublic transport contribution; the search for new financing sources; the opportunity which real-time in-formation systems represent; and the convenience of introducing every five years subsequent revisionsof the contribution of great projects.

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Ekonomiaz N.o 63, 3.er cuatrimestre, 2006

Mikel Murga ElexpuruLeber Planificación e Ingeniería, S.A.

Center for Transportation and Logistics, Massachusetts Institute of Technology.

ÍNDICE

1. Introducción2. La situación actual como punto de partida3. El sistema de transporte como sistema complejo4. Aprendiendo del pasado y proyectando el futuro5. Seis propuestas a debate6. Reflexión finalAnexoReferencias bibliográficas

Palabras clave: infraestructuras de transporte, movilidad personal, País Vasco, política de infraestructuras detransporte, transporte público, infraestructuras viarias

N.º de clasificación JEL: H54, R41, L91

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Ekonomiaz N.o 63, 3.er cuatrimestre, 2006

1. INTRODUCCIÓN

En este artículo se hace un recorrido so-bre los retos de la movilidad personal bajoel prisma de las actuaciones en materia detransporte en Euskadi. Este recorrido, queincluye múltiples referencias a la problemá-tica y enfoques en otras latitudes, en razónde la creencia de que compartimos unagran parte de las oportunidades y dificulta-des, se realiza a través de:

— Una breve introducción a la situaciónactual con sus retos más importantes.

— La reflexión de que nos enfrentamos aun problema que necesita un enfoquesistémico, el cual se visualiza al exa-minar:

— • La política de infraestructura viaria.

— • La política de transporte público.

— • La importancia de los actuales cos-tes externos.

Posteriormente, se aboga por examinarnuestra trayectoria pasada como únicafuente de aprendizaje, y por diseñar nues-tro propio futuro, evitando caer en la ten-tación de creer que es un estado final hacia el que nos acercamos de manerainexorable.

Se concluye con seis propuestas a de-bate sobre la organización de la Adminis-tración, la revisión de la metodología deevaluación de proyectos, la necesidad decrear nuevos indicadores sobre la contribu-ción real del transporte público, la financia-ción de inversiones y explotación del siste-ma de transporte, el potencial de lainformación en tiempo real para la gestióndel sistema, y la conveniencia de examinar

a posteriori la contribución de los grandesproyectos1.

2. LA SITUACIÓN ACTUAL COMO PUNTO DE PARTIDA

Normalmente nuestro trabajo se enfoca alanálisis de las decisiones que adoptan «los ra-tones» que se desplazan dentro de un laberin-to en busca del queso. Sin embargo, debería-mos prestar más atención no a las decisionesde los ratones, sino a las razones de aquel quediseña el laberinto.

(Salvucci, 2006)2

Los problemas de nuestra red viaria sonobjeto de frecuentes titulares en las páginasde la prensa diaria. La circunvalación de laA-8 a su paso por el Gran Bilbao, por ejem-plo, desde hace varios años es testigo defrecuentes accidentes que llegan a paralizaruna gran parte de la red viaria metropolitana.Por otro lado, parece como si la variante deDonostia-San Sebastián pugnase ahora porhacerse un hueco entre los titulares diariossobre la retención más larga de la semana.A nivel de pueblos, no es extraño oír a res-ponsables municipales describir con ciertoorgullo «la gravedad» de sus problemas detráfico. Orgullo por cierto que nace de esaaparente correlación mental entre desarrolloeconómico y congestión de tráfico.

En respuesta a esta situación de conges-tión viaria creciente, los responsables de laAdministración decidieron apostar de mane-ra decidida por inversiones en el sistema de

transporte público. El metro de Bilbao, lasmejoras del topo de San Sebastián, y eltranvía de Bilbao son claros exponentes deeste enfoque, junto con los proyectos detranvía (o ferrocarril ligero) de Vitoria-Gas-teiz, del Valle del Deba, de Leioa o de Do-nostia-San Sebastián. En paralelo, el ambi-cioso proyecto de la Y vasca, nace convocación no sólo de conectar con Madrid,Barcelona o París, sino de sentar el germende una «eusko polis» con relaciones másfrecuentes entre capitales, mediante un ser-vicio intercity frecuente, cómodo y a salvode los efectos de la saturación viaria.

Ahora bien, aún siendo indudable la contri-bución de ciertos proyectos individuales, esdifícil aceptar que una sola actuación sea ca-paz de invertir un proceso que posee una no-table complejidad sistémica. Esta compleji-dad es aparente cuando, junto con lospaquetes de inversión, se pretende, como eslógico, aplicar otras medidas igualmente ne-cesarias de gestión. A modo de meros ejem-plos se pueden citar los permanentes deba-tes sobre la idoneidad de los peajes viarios,interurbanos ó urbanos, o sobre las restric-ciones de aparcamiento en nuestros pueblosy ciudades. Encuesta tras encuesta revelanuna mayoritaria oposición ciudadana a tales«tasas» cuando se formulan como cuestio-nes simples y aisladas de su contexto. Es de-cir, la pregunta carece de un preámbulo en elque se recuerden las consecuencias que unadecisión u otra implica como relación causa-efecto dentro de la complejidad propia queentraña el «sistema» de transporte.

La simplificación reduccionista anteriorcontribuye lógicamente a dificultar, en tér-minos políticos, la adopción de medidas degestión que además, y con frecuencia, tras-cienden distintas escalas de la Administra-ción. De hecho, tanto en nuestro entrama-do político, como en el de otros países de

Mikel Murga Elexpuru

1 El lector que solo disponga de unos minutos pue-de examinar simplemente el apartado final en el quese presentan seis propuestas a debate, dado que másallá de las reflexiones de páginas anteriores, estas pro-puestas pretenden ser la contribución básica de esteartículo.

2 Frederick P. Salvucci, ex Ministro de Transportesde Massachusetts y «padre» del Big Dig, 2006.

nuestra esfera occidental, esta fragmenta-ción en los niveles de decisión se erige enun claro obstáculo en la aplicación de talesmedidas de gestión, ya de por sí difíciles.

Así como otros campos de la actividadeconómica han aproximado y alineado suactuación con los postulados del desarrollosostenible, el campo del transporte constitu-ye una excepción palpable. La razón no esotra que «la tiranía de las mil pequeñas deci-siones diarias» (Salvucci, 2006). De ahí queno nos podamos sorprender de que dentrode este contexto, se recurra a cuñas en losmedios de comunicación social en las quese asocian determinados comportamientosindividuales de los usuarios del sistema detransporte, a decisiones con un cierto matizmoral. Así se aboga en estas campañas por«educar» al usuario, tratando de «iluminarlo»sobre las consecuencias últimas que sobreel bien común tienen sus decisiones. El obje-tivo no es otro que lograr que el usuario optede manera voluntaria por modos de trans-porte más respetuosos con el medio am-biente, dada la falta de viabilidad política dereglamentar tales comportamientos —aún apesar de nuestro compromiso a nivel depaís con los acuerdos de Kyoto.

Una breve panorámica de la situaciónactual muestra con claridad:

— Situaciones de congestión que afec-tan a la red viaria, y que amenazan in-cluir también a otros modos de trans-porte.

— Dificultad para dar una respuesta sa-tisfactoria a nuestra dependenciaenergética.

— Altos niveles de accidentabilidad.

— Dificultades presupuestarias tantopara inversión, en competencia conotras áreas de la Administración quepugnan por los mismos fondos, como

aún más importante, para la gestiónfuncional y la conservación del propiosistema de transporte.

— Necesidad de adecuar las estructurasde la Administración hacia esquemasde colaboración y cooperación espe-cialmente en las áreas de la gestióndel sistema.

— La urgencia por alinear nuestro siste-ma de transporte con los postuladosde la sostenibilidad.

Creemos importante señalar cómo exis-ten percepciones generalizadas en la psi-que colectiva que inciden de manera direc-ta en la política viaria, tales como:

— El automóvil soporta una fiscalidad ex-cesiva. Esta percepción generalizadasostiene que la fiscalidad soportadadirecta e indirectamente por el auto-móvil no se ve compensada por unasnecesarias contrapartidas en términosde disponibilidad de red viaria, ausen-cia de peajes, reducción del costo delos combustibles, etc. Repetidos estu-dios en varios países europeos y ame-ricanos demuestran la falacia de talaseveración, dado que la fiscalidad delautomóvil suele cubrir normalmentesolo la construcción y mantenimientode carreteras, y la vigilancia y controlde tráfico. Fuera de cobertura quedanlos costos provocados por la acciden-tabilidad y la traducción monetaria delimpacto medioambiental que conllevala utilización del automóvil.

— Las inversiones en la red de transpor-te provocan el necesario desarrolloeconómico. Se asocia la inversión eninfraestructuras viarias a desarrolloeconómico, no tanto porque la red detransporte sea simplemente una con-dición necesaria, sino en la induccióndel propio desarrollo económico. Esta

Movilidad personal y política de infraestructuras en la Comunidad Autónoma del País Vasco

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percepción nace de la observación dezonas en pleno auge económico enlas que su red de transporte juega unpapel crítico, aunque no se admitaque antes de la construcción de la in-fraestructura viaria, quizá, ya se da-ban las condiciones adecuadas paraese desarrollo económico. De hecho,(TRB Report 389, 1997; NCHRP Sín-tesis 290, 2000) apuntan a la ausen-cia de series temporales que demues-tren una correlación clara entredesarrollo económico e inversiones entransporte. Además, se señala cómose producen impactos desiguales endiversos sectores económicos.

Como espectadores no podemos evitarobservar cómo determinados proyectos seplantean en base a su viabilidad técnica,arropada por una intuición, con la mejor delas voluntades, que busca a posteriori unproceso favorable de evaluación. No es portanto sorprendente que hoy en día, todavía,resuenen con fuerza las palabras de Jonat-han Gifford (Gifford, 1994)3 referidas a lapolítica de transportes norteamericana:

Se generan propuestas tanto si resuelvenun problema como si no, se identifican pro-blemas tanto si tienen solución como si no ymientras, las decisiones políticas se muevenbajo su propia dinámica.

3. EL SISTEMA DE TRANSPORTESCOMO SISTEMA COMPLEJO

No existe una política única que pueda so-lucionar la congestión del tráfico. De hecho,la mayoría de actuaciones apenas hacen me-lla. Esto significa que es necesario combinarvarias medidas. Es algo similar al leñador quecon un solo golpe, por muy fuerte que fuese,

pretendiese cortar un gran tronco. Y sin em-bargo, con cien o más golpes cuidadosa-mente dirigidos, lo logrará.

(Downs, 1992)

La dimensión del reto que supone lagestión del sistema de transporte nace deque influye y se ve condicionado por facto-res que se sitúan fuera del propio campodel transporte, lo cual dificulta lograr que sucontribución funcional responda a las ex-pectativas que justificaron su puesta enservicio. De hecho, se asocia a un sistemaque responde a los postulados de un «sis-tema complejo» (Sussman, 2000). El carác-ter de sistema complejo significa que noopera en un punto de equilibrio único, nitiende hacia un régimen estacionario, dadoque se ve influenciado por decisiones yagentes que adaptan su comportamiento alos cambios que tienen lugar en su entorno.De hecho, la aplicación de enfoques estáti-cos a sistemas de este tipo provoca nosolo que las predicciones resultantes no secumplan sino que, en paralelo, la realidadmuestre resultados «sorprendentes».

Así, la observación del sistema de trans-porte, bajo un marco temporal adecuado,revela características tales como:

— Comportamientos no lineales, en elsentido de que la respuesta en eltiempo y en el espacio no es evidenteni proporcional, en un principio, a laacción ejercida.

— Controlado por mecanismos de retroa-limentación, dados los acoplamientoscon esferas ajenas al campo del trans-porte, influenciando y siendo influen-ciado por otros actores y disciplinas.

— Adaptable, dado que al incidir sobreel cuerpo social se producen proce-sos de aprendizaje lo cual provocaque las reacciones varíen con el tiem-


3 Universidad George Mason de Washington, D.C.

po o incluso con la dosis de la propiaactuación.

— Susceptible a irreversibilidades, al estarcondicionado por decisiones pasadaso por ventanas de tiempo puntuales.

— Contra-intuitivo y, por tanto, necesita-do de modelos ad hoc dada la dificul-tad para separar síntomas y relacio-nes causa-efecto.

— Auto-organizado, al crearse de mane-ra espontánea grupos de interés ypresión.

El resultado neto que se puede apreciares:

— Un juego infinito de acciones y reaccio-nes entre múltiples esferas y actores.

— Demoras temporales entre acciones yreacciones.

— Daños colaterales.

— La no imputación de las externalidades.

— Frecuentes irreversibilidades.

— Cambios de las reglas de juego.

— Estados de resignación ante lo apa-rentemente inexorable.

Por otro lado, nosotros mismos somosparte de la apuntada complejidad, dadoque nuestras propias percepciones, y es-quemas mentales, pueden condicionarnuestra capacidad de análisis, dado que:

— Los esquemas mentales nacen de unaserie limitada de experiencias, perpe-tuándolos al limitar la recogida de infor-mación que no se juzga relevante.

— Establecen los límites de nuestra ac-tuación, negando impactos más alláde nuestra supuesta área temática deinfluencia.

— Nos llevan a adoptar enfoques reduc-cionistas y estáticos que generan ac-tuaciones limitadas que no contem-

plan «el todo», y que se diseñan conun horizonte temporal limitado.

— Nos conducen a examinar la evidenciasolo de aquellas alternativas que con-firmen nuestras hipótesis iniciales, y nolo contrario, y además tendemos a:

— • Infravalorar riesgos en base a nues-tro «superior criterio».

— • Asignar mayores probabilidades deéxito a unos determinados proyec-tos en función de nuestra propiasubjetividad (wishful thinking).

— • Sobrevalorar nuestra capacidad decontrolar el sistema.

— • Aplicar reglas y recetas sencillas eintuitivas, «de carácter práctico»,basadas en supuestas y sencillasrelaciones causa-efecto.

Considerar la realidad mediante sistemascomplejos invalida explicaciones mecanicis-tas como sistemas lineales, sensibles a solu-ciones mediante actuación sobre la acción ola reacción, de manera aislada con respectoal contexto global. Evita asimismo actuacio-nes dirigidas hacia los síntomas, que ignorenlas causas reales que subyacen a los mis-mos, dado que no se tendría en cuenta ni elproceso ni su dinámica.

Además, la pretendida certidumbre decreer conocer el comportamiento del siste-ma, bajo postulados mecanicistas, puedeprovocar una cierta tendencia hacia com-portamientos «autoritarios», bajo los cualessimplemente se aumentan las dosis deaquellos remedios que han mostrado éxitoen el pasado.

Es decir, la percepción del transportecomo un problema sencillo, resoluble me-diante una determinada actuación «enérgicay práctica», que suponga una solución defini-tiva del problema, se erige en una de las ma-yores barreras a las que nos enfrentamos.


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3.1. Política de infraestructura viaria

[...] es casi seguro el mantenimiento de unnivel considerable de congestión en hora pun-ta en el futuro previsible en todas aquellas áre-as metropolitanas que lo están experimentan-do ya. …mi consejo a los conductoresamericanos atrapados en un embotellamientode hora punta… es que aprendan a disfrutarde la congestión. Consíganse por tanto un co-che cómodo, con aire acondicionado y radio-casette en estéreo, un teléfono, quizá un fax, yviaje con una persona que sea realmenteatractiva. Considere a partir de ahí que el tiem-po que pase en un embotellamiento es simple-mente una nueva parte de su tiempo de ocio.

(Downs, 1992)

La construcción y gestión de nueva infra-estructura viaria puede ser examinada bajoel marco conceptual de los sistemas com-plejos, tal como se ha descrito en el aparta-do anterior. Es por esto que proponemosun breve recorrido por algunos de los retosy problemas que conlleva, para contrastarsi esta nueva óptica contribuye a una mejorcomprensión de los mismos.

Congestión viaria

De forma funcional conviene recordarque la congestión viaria no es un fenómenolineal. Esto se explica en base a la conocidacurva que relaciona flujos de tráfico y velo-cidad de circulación, la cual alcanza unacapacidad máxima, asociada a una deter-minada densidad crítica, pasada la cual serompe la «sincronización» de circulación.Esta ruptura supone que se crean unas tur-bulencias en la separación entre vehículos ycaídas de velocidad que consiguen dismi-nuir la capacidad de manera drástica. Deahí que si se mantiene la demanda duranteunos minutos se generan, de manera inme-

diata, colas cuya disipación exige un tiem-po relativamente largo, durante el cual sonnecesarias varias iteraciones para lograrrestablecer la «sincronización» original. Setrata por tanto de un proceso no lineal queconlleva una gran inestabilidad.

Además la capacidad humana de adap-tación a situaciones degradadas implica laauto-imposición de demoras mediante elfenómeno de «ensanchamiento de puntas».Es decir, el conjunto de decisiones indivi-duales que adelantan su hora de salida o laposponen para evitar los momentos de má-xima congestión. Otra expresión de la ca-pacidad de adaptación es el recurso cre-ciente al teléfono móvil como herramientade trabajo o de relación social, siguiendo elconsejo de Downs, durante aquellos viajesque se vean expuestos a la congestión.

Por otro lado, el mecanismo de «aumen-to de movilidad» que alimenta la conges-tión, con crecimiento de los aforos de la redviaria, se sitúa fuera del sector transportes,dado que, normalmente, son debidos a au-mentos de población o a aumentos de laactividad económica. Sin embargo, ennuestro entorno se trata en cierta medidade relaciones causa-efecto, no evidentes aprimera vista. Es decir, la carestía de la vi-vienda o del metro cuadrado de oficinas encentros urbanos consolidados, unido a unanueva red viaria que permite cubrir un ma-yor radio de desplazamiento para un mis-mo tiempo, conduce a aumentar la longitudde desplazamientos entre aquellos que ad-quieren su vivienda o localizan su centro detrabajo lejos de los núcleos urbanos tradi-cionales. De ahí por tanto que crecimientosdel tráfico del 2 al 5% anual, no significannecesariamente que hayan aumentado elnúmero de viajes, sino que algunos de elloshan aumentado su recorrido medio.


Accidentabilidad viaria como algoinexorable

Se trata de un ejemplo excelente de la ca-pacidad humana para negar una realidad oun problema cuya resolución no aparececomo viable. En este sentido, políticas de«accidentabilidad cero», propias de los paí-ses escandinavos, aunque pueden ser ta-chadas de utópicas, equivalen a una actitudpro-activa con éxitos notables. Quizá el ejem-plo más interesante es el de la seguridad aé-rea, en donde todo accidente es objeto deinvestigación, toda investigación debe con-cluir en una lección o corroboración de nor-ma, y toda lección, o norma, se convierte endirectriz de obligado cumplimiento.

Demanda inducida

El concepto de «demanda inducida» in-tenta explicar cómo la apertura de un nue-vo eje se convierte en testigo de aumentosaparentes de la demanda con respecto a lasituación anterior. En general se explica enbase a un proceso inverso al de adaptacióna la congestión anterior a su apertura. Enconcreto conlleva:

— Cambios de la hora del viaje.

— Cambios en la ruta del viaje.

— Cambios, incluso, de destino finaldada la mejora de accesibilidad.

— Cambios del modo de transporte,dada la capacidad de atracción delnuevo nivel de servicio.

Impacto en los usos del suelo

De todas formas, toda nueva gran infra-estructura tiende a «estructurar», como im-plica su nombre, el territorio por el que dis-

curre. En este sentido, su aportación mástangible es precisamente la de fomentarnuevos desarrollos inmobiliarios que captanlas mejoras de movilidad y las traducen enaumentos del precio del suelo. En nuestroentorno han sido muy visibles los efectostanto del puente de Rontegi como del co-rredor del Txorierri.

El gráfico n.º 1 (Littman, 2004) muestrauna de las consecuencias de este fenóme-no de interacción no lineal entre oferta ydemanda, el cual invalida los ahorros detiempo que justificaron en su génesis lanueva obra viaria. De hecho, las tasas deretorno se estiman mediante la compara-ción en términos monetarios entre inversióninicial con los flujos a lo largo del tiempotanto de los ahorros de tiempo tras supuesta en servicio como de los costes deconservación y mantenimiento.

Peajes, o tasas de uso, como mecanismode retroalimentación

El sistema interestatal de autopistas enNorteamérica, liderado por el presidente Ei-senhower por razones de seguridad nacio-nal, se concibió como una red de autopis-tas gratuitas, de ahí el nombre de freeways,dado que se estableció que su financiaciónfuese exclusivamente por medio del im-puesto sobre la gasolina —de ahí la oposi-ción virulenta contra los vehículos eléctricosde hace unos pocos años—. Sin embargo,como todo bien gratuito, la curva de de-manda creció de manera exponencial da-dos los cambios de localización que provo-có la promesa de las freeways . Lacongestión se convirtió poco a poco en unarealidad cotidiana para el viaje al trabajo.Así en Long Island, NY, cuna del desarrollosuburbano de los Levittown, se construyóla conocida Long Island Expressway (LIE),


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que consiguió en pocos años el título de «elparking más grande del mundo».

La agudización de este fenómeno con-dujo a la implantación de peajes en zonasde gran congestión, con distintas variantes

como son los peajes variables con el tiem-

po, los peajes tipo «subasta» en función de

la situación de congestión del momento, e

incluso la transformación de los carriles de

alta ocupación (HOVs) en carriles de peaje


Gráfico n.º 1

Flujos de costes y beneficios, ignorando o teniendo en cuenta la demanda inducida

Fuente: Littman 2004.

Costes y beneficios estimados ignorando la demanda incluida

Costes y beneficios estimados teniendo en cuenta la demanda incluida

Cos

tes

y b

enef

icio

sC

oste

s y

ben

efic

ios

Beneficios generados en el recorrido

Ahorro de los costes de mantenimiento del vehículo

Ahorro del tiempo de recorrido

Costes externos inducidos del recorrido

Costes externos de los viajes desviados

Gastos del proyecto

Ahorro de los costes de mantenimiento del vehículo

Ahorro del tiempo de recorrido

Coste del proyecto

compartido (HOT), mediante la adición dela «t» de la palabra peaje en inglés (toll).

El punto que creemos necesario resaltares que los peajes se convierten en inevita-bles no ya para atraer fondos de financia-ción privada, para así adelantar su puestaen servicio, sino aún más importante, comomecanismo para garantizar su funcionali-dad. Es decir, el peaje, y en caso necesarioel peaje variable, es el único medio para ga-rantizar el paso de un determinado flujo,dado que tal como se ha apuntado ante-riormente, la saturación, provoca la dismi-nución de la capacidad de la vía.

3.2. Política de transporte público

Londres debe tener un sistema de transpor-te del siglo XXI que sea rápido, fiable, accesibley seguro para crear una ciudad mejor para sushabitantes, para permitir un fuerte crecimientoeconómico, para promover la inclusión social ypara enfrentarse a la discriminación.

(Livingstone, 2006)

El sistema de transporte público ha sidotradicionalmente una herramienta básica deactuación política para corregir los desequili-brios que entraña el uso indiscriminado delautomóvil. De ahí que no haya sido difícilasignar partidas presupuestarias de inver-sión para la puesta en servicio de nuevosmodos de transporte, e incluso la subven-ción directa a determinados colectivos so-ciales, como ha sido el caso de los miem-bros de la tercera edad. Por otro lado, essignificativo, observando el éxito del transpor-te de buena calidad, los niveles de conges-tión crecientes que se están produciendo enalgunos sistemas de metro, como el de Lon-dres, el de Chicago y el de Washington D.C.

Sin embargo, la cobertura de los costesde explotación del transporte público es a

menudo objeto de debates y de peticionespúblicas en favor de mejoras de productivi-dad, todo ello dentro de un contexto politi-zado para la fijación de tarifas.

Estos debates tienen lugar dentro de unentorno en el que los beneficios que secree que resultan del uso del transporte pú-blico, corresponden simplemente a ahorrosde tiempo para sus usuarios, en paralelocon un deseado trasvase de usuarios des-de el automóvil hacia el transporte público,para paliar así los efectos de la crecientecongestión viaria.

De cara a este debate nos gustaría apor-tar tres puntos:

1. Los gestores del transporte públicoestán muy condicionados por su en-torno socioeconómico. El explotadorde transporte público controla aspec-tos tales como:

1. — Recorridos.

1. — Horarios de servicio.

1. — Frecuencias de servicio.

1. — Tipos de tarifas.

1. — Calidad del servicio.

1. — Tipo de flota.

1. — Salarios y costes del personal deexplotación.

2. El explotador de transporte público nocontrola sin embargo aquellas varia-bles socioeconómicas que inciden di-rectamente en la movilidad, ni actua-ciones que condicionan algunas de lascaracterísticas de su oferta de servi-cio, tales como:

1. — Población, su densidad y disper-sión espacial.

1. — Niveles de actividad económica delárea de servicio.


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1. — Dispersión espacial del empleo.

1. — Índices de motorización.

1. — Políticas municipales de aparca-miento.

1. — Medidas de prioridad viaria.

2. Los costes de explotación crecen porencima de los índices de inflación. Lacobertura del déficit de explotación delos sistemas de transporte público con-lleva a menudo fuertes debates queconcluyen con la exigencia de «unamayor productividad al igual que ocurrecon el resto de los agentes económi-cos». Sin embargo, las mejoras de pro-ductividad han tenido lugar ya con ladisminución del personal de explota-ción en general, como fue el caso porejemplo, de la desaparición de la figuradel cobrador en redes de autobuses.De hecho, la aportación de nuevos me-dios tecnológicos conduce hoy en día amejorar la calidad del servicio, comopueden ser los sistemas de informaciónen tiempo real en paradas, pero no aaumentar necesariamente su producti-vidad. La única excepción correspon-dería a que tales medidas contribuye-sen a aumentos de ocupación.

1. La razón no es otra que lo que se de-nomina «la enfermedad de Baumol» enhomenaje a William J. Baumol4. En suartículo original, (Baumol, 1967) descri-bía cómo existen dos tipos de actividadeconómica: una que se beneficia degrandes mejoras de productividad (fa-bricación de automóviles con cadenasde producción con el concurso cre-ciente de robots), y otra que dependeen gran medida de mano de obra nosustituible por otros medios de produc-

ción (enseñanza, sanidad, música… ola conducción de autobuses). Así, unquinteto musical posee la misma pro-ductividad hoy en día que hace dos-cientos años (salvo que decidan ejecu-tar la pieza con más rapidez, lo cual esposible que no sea bien recibido por laaudiencia). La experiencia muestra queen tanto en cuanto los sectores sus-ceptibles a mejoras de productividadcontinúen creciendo, la economía ensu conjunto puede absorber los incre-mentos de precio de los sectores so-metidos a la enfermedad de Baumol.Conviene aclarar que el calificativo de«enfermedad» significa que no es culpade nadie, sino simplemente de que setrata de una situación endémica en ac-tividades que necesitan de un alto con-tenido de mano de obra.

1. En un clima de sustitución crecientede productos locales por importacio-nes, como puede ser el caso de la in-dustria textil, la estabilidad de preciosresultante agudiza la comparación conaquellos sectores sometidos a «la en-fermedad de Baumol». De ahí por tan-to, las exigencias mencionadas a favorde mejorar la productividad del trans-porte público. En paralelo, la aproba-ción de tarifas no suele permitir creci-mientos por encima del índice deinflación, a pesar de Baumol, lo cualexige o bien mayores índices de co-bertura del déficit o bien reducciones,más o menos encubiertas, del nivel deservicio ofertado al usuario.

3. Los beneficios del transporte públicoestán claramente infravalorados. Losbeneficios que se contabilizan normal-mente se centran en los ahorros detiempo para sus usuarios junto con unacierta estimación de ahorros de tiempo,


4 Catedrático de Economía de NYU en la actualidad

también entre los usuarios del automó-vil bajo escenarios de congestión viaria.

1. Los beneficios que no se contabilizancorresponden a las ventajas y benefi-cios asociados a la aglomeración deactividad económica que permite elsistema de transporte público, dadoque es muy difícil servir mediante el au-tomóvil, por encima de un cierto um-bral de densidad. De hecho, las redesde metro han posibilitado el desarrollode grandes ciudades como París, Lon-dres, Madrid, Nueva York, etc. El valorde dicha aglomeración consiste en lassinergias e intercambios que son posi-bles cuando se pueden agrupar dentrode un radio dado. La existencia desectores económicos que puedan be-neficiarse de manera sinérgica de inte-racciones frecuentes y a menudo es-pontáneas. En ciudades medias, comopueden ser las capitales vascas, se daasimismo un nivel de concentraciónque permite realizar gestiones dentrode un radio relativamente corto, lo cualconduce igualmente a encuentros for-tuitos que añaden calidad y atractivocomo entorno urbano y empresarial.De forma similar, son factibles actua-ciones en sub-centros pudiéndosemencionar como éxito especialmentesignificativo el fenomenal desarrollo in-mobiliario de los Docklands londinen-ses facilitado por su nuevo tranvía.

1. Otro de los beneficios del transportepúblico es la menor necesidad de ad-quisición del primer, segundo o tercerautomóvil por unidad familiar, lo cual seerige en lo que se denomina (Salvucci,2006) «la parte escondida del iceberg».Es decir, costes muy importantes porunidad familiar (adquisición, consumi-bles y seguros) que deberían ser parte

de la evaluación económica. Además,se trata de costes que normalmente norevierten en la economía local.

1. El gráfico n.º 2 resalta este punto,mostrando cómo la media de las aglo-meraciones urbanas de la Europa oc-cidental poseen un coste de transportemuy inferior a la media de las ciudadesnorteamericanas, en términos porcen-tuales de su PIB. La explicación radicasimplemente en un mejor reparto mo-dal de las primeras con respecto al au-tomóvil, en razón del mayor protago-nismo del transporte público y de losmedios no motorizados.

3.3. Costes externos

«Nuestra crisis climática puede a vecesparecer que está teniendo lugar muy pocoa poco, pero en realidad está sucediendorápidamente y se ha convertido ya en unaemergencia a nivel planetario» (Gore, 2006).El libro reciente del ex-vicepresidente deEE.UU. Al Gore, convertido asimismo enuna película comercial con el mismo título,describe su ciclo de conferencias sobre elimpacto medioambiental de los últimos 100años y su previsible proyección a lo largodel siglo actual. Los medios puestos al ser-vicio de su mensaje refuerzan su pedagogíasobre los claros impactos de la degrada-ción medioambiental en términos inclusopuramente económicos. Así los ejemplossobre el aumento de la frecuencia y grave-dad de los huracanes en el Golfo de Méjicoestán afectando tanto a su industria pes-quera como al mercado inmobiliario y a lasgrandes empresas aseguradoras de las zo-nas costeras. Incluso las predicciones me-diante modelos matemáticos del aumentode los niveles de los océanos se traduciránen unos costos muy importantes con efec-


197

tos en todas las ciudades costeras, todo locual está llegando a hacer mella en la men-talidad colectiva.

Un reciente estudio sobre los costes ex-ternos del sistema de transporte en el PaísVasco (Leber-INFRAS, 2006) arroja unas ci-fras que se elevan a aproximadamente1.000 euros por persona y año, siendo loscostes principales aquellos asociados conla accidentabilidad, los impactos en la saludhumana, la congestión viaria y la exposiciónhumana al ruido.

Además es notorio que los mayores cos-tes tienen lugar en las aglomeraciones me-tropolitanas de las tres capitales vascas,dado el mayor nivel de actividad de trans-porte y la mayor exposición resultante de las

grandes densidades residenciales, próximasa su vez, a los grandes ejes de transporte.

De ahí la importancia de la esfera munici-pal de actuación pública, que necesita tan-to de la ayuda financiera como de la cober-tura política para acometer medidas yactuaciones que son susceptibles de inter-pretaciones demagógicas y corto-placistasdurante el debate público.

Afortunadamente, existen ejemplos sobrecómo la sostenibilidad puede estar enraizadaen un crecimiento económico a largo plazo,respetuoso por otra parte con la inclusión so-cial. En cualquier caso, tanto la magnitud ac-tual como su evolución previsible, sitúa a loscostes externos como uno de los elementosclave que condicionarán la política de trans-porte, entendida en su complejidad global


Gráfico n.º 2

Costes del transporte según la distribución modal(transporte público más medios no motorizados)

(% s/PIB)

Fuente: UITP 2004.

Cos

tes

de

tran

spor

te (%

PIB

)

Transporte público más medios no motorizados

20,0

18,0

16,0

14,0

12,0

10,0

8,0

6,0

4,0

2,0

0,00 10 20 30 40 50 60 70 80 90

EE.UU.

Europa Occidental

Ciudades desarrolladas

con interacciones y afecciones claves fueradel propio campo de la movilidad.

4. APRENDIENDO DEL PASADO Y PROYECTANDO EL FUTURO

La vida se comprende mirando al pasado,pero se debe vivir mirando hacia el futuro.

(Kierkegaard)

Si pretendemos aplicar el método científi-co, estamos obligados a re-visitar constan-temente el pasado, como única vía que nospermita establecer con cierta fiabilidad rela-ciones causa-efecto, más allá de intuicioneso esquemas mentales basados en nuestrospropios deseos. De hecho, no hay nadamás educativo que hacer un recorrido desdeel presente hacia el pasado, para compararpredicciones con realidades, expectativascon resultados reales, y consecuencias pre-vistas con sorpresas inesperadas.

Un artículo reciente5 describe con grandetalle los impactos urbanísticos de la auto-pista de Cantabria. El gráfico n.º 3 (que co-rresponde a la figura 3 del artículo referencia-do) muestra con gran claridad cómo laapertura de la autopista ha desplazado losnúcleos residenciales desde los asentamien-tos tradicionales en Santander y Torrelavega(en forma de círculos como decrecimientos)hacia los espacios suburbanos (en forma decírculos de crecimiento). Estos últimos co-rresponden precisamente a aquellos suelosque los distintos enlaces de la autovía han lo-grado «colocar en el mercado inmobiliario».La correlación gráfica es relativamente obviaen el gráfico.

Además el transporte está fuertementeinfluenciado por la estructura económica

que explica el crecimiento y desarrollo deuna metrópoli con respecto a otras de suentorno inmediato. De ahí que no sólo este-mos obligados a examinar la funcionalidadde los sistemas de transporte, sino tambiénaquellos parámetros básicos de naturalezasocioeconómica que inciden directamenteen la movilidad.

Un informe muy reciente6 analiza precisa-mente con gran detalle la evolución del áreametropolitana de Boston durante los últimos400 años. Este ejercicio de investigación yreflexión permite identificar las claves queexplican la resistencia del área frente a lasgrandes crisis económicas del Gran Boston(hundimiento de su industria textil, incapaci-dad para desarrollar la industria del automó-vil a pesar de sus desarrollos pioneros, pér-dida frente a Silicon Valley a pesar delliderazgo inicial de An Wang, competitividadactual en el campo de la biotecnología, etc.)Se trata de un análisis retrospectivo que pre-tende explicar la dinámica de los procesos ysus circunstancias y variables clave, comorequisito esencial para definir escenarios defuturo en los que movilizar aquellos mecanis-mos que facilitaron los éxitos en el pasado.Entre las múltiples conclusiones de dichapanorámica histórica del Gran Boston, des-taca las condiciones únicas de su tradicionalequilibrio entre urbanismo y transporte, queha permitido la existencia de lo que denomi-nan Bump Rate. Este factor describe el altonúmero de encuentros fortuitos que tienenlugar en su trama urbana y que explican lassinergias y creatividad cruzada entre diver-sos sectores productivos de su economía alo largo de la historia.

Este tipo de recorridos retrospectivos nocorresponden sin embargo a canales for-malizados de análisis y evaluación sistemá-


199

6 Boston History & Innovation Collaborative, 2006.5 Grupo de Investigación Espacios y Territorio, 2006.

tica de los procesos en los que estamos inmersos, lo cual nos lleva a examinar la si-tuación actual mediante fotografías estáticas,que dificultan los análisis de causalidad. Deahí por tanto que creamos obligado examinarpor ejemplo, la evolución del sistema detransporte y sus múltiples impactos durantelos últimos veinte años que han sido testigosde importantes inversiones en nuestro siste-ma de transportes. Si nos circunscribimos alBilbao metropolitano, nos encontramoscómo la distribución modal según las en-cuestas domiciliarias del año 1987 y el 2002,arrojan una variación especialmente impor-tante, tal como se muestra en el gráfico n.º 4.

El mensaje fundamental, a nuestro juicio,que trasmite dicho gráfico, necesita delanálisis de la funcionalidad de los sistemasde transporte en los periodos indicados,junto con el examen de los cambios de laestructura económica y de su consiguienterepercusión en la localización de residencia

y de actividades. Un primera conclusión(Leber, 2005) es cómo los usos del suelo yla actividad económica condicionan en mu-cha mayor medida el sistema de transpor-tes que la propia funcionalidad de este. Así,la explicación de la pérdida en importanciadel acceso a pie yace en la desaparición denuestra industria tradicional cuyos trabaja-dores vivían cerca de las instalaciones fabri-les. Por otro lado, se puede establecer unarelación entre la carestía del precio de la vi-vienda y el aumento de empleo por unidadfamiliar, e incluso los bajos índices de nata-lidad. Además, los fenómenos de inducciónde demanda por las nuevas infraestructuras(puente de Rontegi y Corredor del Txorierri,por ejemplo) aparecen como evidentes alvisualizar la dinámica multi-anual de losusos del suelo.

Savage (2004, 2005) ha examinado re-cientemente la evolución durante los últimoscincuenta años de la subvención aportada al


Gráfico n.º 3

Impactos en los usos del suelo

Fuente: Grupo de Investigación, 2006.

Población (diferencia 1991 - 2001)

Decrecimiento Crecimiento

Autovía

-8.000

-3.000

-1.500-500

-200-100 -25 -5 5 25

8.00

0

3.00

0

1.50

050

020

010

0

sistema de transporte público de Chicago(CTA) y su correlación con los costes salaria-les, como un ejercicio (involuntario) paramostrar el efecto Baumol. Se trata en sumade ejercicios, que creemos obligados, paraavanzar en nuestro conocimiento colectivo,en línea con la cita de Kierkegaard:

Se presentan soluciones con una seguri-dad sublime, como si un nuevo mecanismo ola construcción de un nuevo sistema detransporte, fuese capaz de resolver súbita-mente todos los problemas.

(Creighton, 1970)

Las predicciones de futuro según mode-los matemáticos equivalen básicamente auna extrapolación sofisticada del pasado.

Dicha extrapolación es aceptable bajo unadinámica relativamente estable y con au-sencia de pautas de ruptura (patternbreaks) que incidan sobre los parámetrosque se proyectan a futuro.

Los momentos actuales apuntan a uncúmulo de incertidumbres, lo cual arroja se-rias dudas sobre la conveniencia a recurrira simples extrapolaciones en función de lasúltimas décadas. Así se pueden enumerarcomo ejemplos:

— El envejecimiento acelerado de nuestrapoblación, tal como muestra la compa-ración de las pirámides de edad con-feccionadas por Eustat durante los últi-mos años, y su proyección futura bajo


201

Gráfico n.º 4

Análisis comparativo de las Encuestas de Movilidad del Gobierno Vasco en 1987 y 2002

Fuente: Gobierno Vasco — Araldi.Fuente: Elaboración propia.

Distribución modal en Bilbao en 1987 y en 2002

A pie

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%Automóvil Autobus Tren

MetroOtros

62,4%

43,4%

18,5%

31,1%

11,2% 11,8%

5,5%

13,3%

1,8%0,4%

20021987

distintas hipótesis. Estas pirámides ge-neran incertidumbres tales como:

— • La movilidad de dicho sector social.

— • La actividad económica que resultade un cuadro de disminución radicalde la población laboral activa.

— • El nivel de gasto comprometido enasistencia social.

— La aceleración de la globalización me-diante esquemas de intercambio quepueden hacer peligrar o favorecer laseconomías locales.

— El precio de las gasolinas, habida cuen-ta de la creciente demanda mundial,exacerbada por el fuerte desarrollo deChina, India y otros países emergentes.

— La inestabilidad política debido al pró-ximo giro de la política energética deEE.UU. ante un escenario actual don-de entran en conflicto las demandasenergéticas con las necesidades deseguridad nacional.

— El reconocimiento de los impactosmedioambientales en:

— • Internalización de los costes externos.

— • Despliegue de nuevas tecnologías.

— • Impactos en el urbanismo.

— • Impactos en la gestión de la movili-dad con una posible generalizaciónde peajes urbanos e interurbanos.

Este cúmulo de incertidumbres exige elrecurso a la técnica de los escenarios deplanificación (Cole, 2001, Ringland, 1998).Esta técnica equivale a la generación de uncierto número de visiones alternativas y co-herentes de lo que puede deparar el futuro.Estas visiones alternativas se construyenpara establecer la evolución futura de cier-tas variables claves como fuerzas motricesy «puntos de presión», sin pretender cono-cer por ello la probabilidad de su ocurren-

cia. Una vez refinados y consensuados es-tos posibles escenarios alternativos de futu-ro, contribuyen a poder evaluar la robustezde nuestras decisiones actuales en funciónde sus consecuencias bajo el marco deesas visiones de futuro.

Las premisas de este enfoque no sonotras que reconocer que:

— El futuro no puede ser una simple ex-trapolación en épocas de cambiosestructurales.

— El pasado, se debe entender como unalección, y no como una auto-limitación.

— El presente es el momento de decidirqué futuro queremos.

— Conocido dicho futuro, el reto es dise-ñar el camino para «ir de aquí a allá».

— Durante dicho recorrido es necesariorealimentar el proceso, teniendo encuenta que el futuro puede depararsorpresas que es necesario conside-rar mediante la técnica de los «esce-narios de planificación».

Las reflexiones anteriores nos deberíanconducir hacia una serie de propuestastendentes a mitigar y reconducir algunos delos impactos más negativos de este com-plejo proceso que entraña el campo deltransporte y sus múltiples intereses y afec-ciones. Me permitirán, por tanto, que hagaeste ejercicio, matizando las propuestasque se presentan a continuación comosimples ideas para un debate.

5. SEIS PROPUESTAS A DEBATE

Ante todo problema… la política más se-gura es la de demorar toda actuación en lu-gar de tratar de resolverlo, dado que aquellosque lo intentan casi siempre aumentan la gra-


vedad y aceleran el tipo de perjuicio que te-mían que resultase de dicho problema.

(Maquiavelo)

5.1. Nuevos esquemas organizativosde la Administración

El sistema de transporte no puede serabordado de manera sectorial dado que susimpactos transcienden no sólo a otros secto-res del transporte, sino aún más importante,otras áreas de la esfera pública, las cuales in-ciden a su vez directamente sobre él. Una lis-ta no exhaustiva de ejemplos de tales secto-res incluye el urbanismo, la ordenación delterritorio, la política de ubicación de activida-des económicas, el medio ambiente, la ener-

gía, etc. Dentro del transporte, la Administra-ción opera además, y como es habitual enotras latitudes, con responsabilidades estan-cas sobre un determinado sector del trans-porte, con la complicación añadida de estardistribuida a su vez, en tres niveles básicos:municipal, diputación foral y comunidad au-tónoma. Todo ello, dentro de un contextosistémico en el que las políticas urbanísticastienen una mayor repercusión sobre el siste-ma de transporte que el propio sector.

En su esquema actual constituyen nor-malmente responsabilidades separadasdentro del campo del transporte: red viaria,transporte público mediante autobuses, ytransporte público ferroviario, subdividiéndo-se a su vez, en función de su escala, en mu-nicipal, a nivel de territorio o a nivel de comu-


203

Gráfico n.º 5

Predicción frente a escenarios alternativos de proyecto

Fuente: Elaboración propia.

Periodo de predicción

Predicciones

Escenarios

Incertidumbre

Predecible

nidad autónoma o del Estado. Además, lapolítica municipal posee una importancia crí-tica, dado que determina de manera exclusi-va la capacidad de acogida de automóvilesen sus límites, lo cual incide directamente enlos repartos modales de transporte.

La crisis de este tipo de organización apa-rece lógicamente, cuando, por ejemplo, sepretende mitigar los impactos del sistema anivel de costes externos, o bien, se persiguecontrarrestar los efectos de la congestión eincidencia viaria. En el primer caso, el Go-bierno Vasco puede marcar unos niveles deexposición máxima permisible de contami-nantes, o ruido, cuya satisfacción exigiría lacolaboración de los entes municipales y fo-rales. El ejemplo de la gestión de incidentesviarios exige igualmente la colaboración delas tres escalas de gobierno, así como deotros sectores públicos y privados.

Todo ello apunta a la urgencia de crear es-quemas transversales de coordinación y co-operación que puedan reconducir una situa-ción claramente fuera de control, tanto ensus parámetros actuales, como aún másgrave, en su dinámica de evolución. A modode ejemplo se puede citar cómo el estado deMassachusetts, creó un órgano de coordina-ción en dependencia directa del Gobernadorrepublicano Mitt Romney, en forma de super-ministerio que coordina las políticas de trans-porte, urbanismo, energía y medioambiente.Responsabilidad por cierto gestionada porun líder del movimiento ecologista del partidodemócrata, cuyo mayor éxito ha sido intro-ducir en el lenguaje coloquial el concepto de«desarrollo inteligente» (smart growth).

5.2. Nuevos enfoques de evaluación de proyectos

La actual fragmentación competencial pro-voca lógicamente que todo proyecto se eva-

lúe bajo la óptica sectorial del ente que pro-mueve el proyecto. Por otro lado, no es des-cartable que dicha evaluación incida en as-pectos funcionales del proyecto, ignorando,o no dando la importancia debida, a impac-tos secundarios en otras esferas públicas.

La cooperación y coordinación recomen-dada en el primer punto debería cristalizaren un enfoque multi-modal y multi-sectorialen los esquemas de evaluación de todoproyecto, de forma que la situación de refe-rencia no sea «no hacer nada», como eshabitual, sino actuaciones conjuntas y si-nérgicas en otros sectores del transporte yen otras áreas de la política pública.

Además, de dicho carácter multi-secto-rial, la evaluación debería incluir la valora-ción de impactos fuera del propio sectordel transporte, incluyendo:

— Los impactos en el urbanismo, comola localización de actividades econó-micas.

— Los impactos en la economía local.

— La generación de costes externos.

— La diferenciación de impactos porsectores sociales.

— Y, por supuesto, la viabilidad econó-mica y financiera del sistema para cu-brir sus costes de explotación y man-tenimiento.

A modo de ejemplo, se puede citar cómola introducción de un sistema ferroviario dealta capacidad en un entorno urbano conuna adecuada densidad y usos mixtos, pue-de disminuir la necesidad del primer, segun-do o tercer automóvil en la unidad familiar.Reducción que conlleva importantes ahorrosen la economía local tanto por adquisicióndel vehículo (plantas de fabricación, suminis-tro de componentes, etc.) como por sus cos-tes de explotación (gasolinas, seguros, etc.).


Finalmente, estos ejercicios de evalua-ción necesitan del concurso de un amplioplantel de profesionales en relación directacon la naturaleza compleja de las interac-ciones y sinergias propias del sector trans-porte. Así, junto con los protagonistas tradi-cionales de este campo, ingenieros decaminos y economistas, se debieran sumarurbanistas, psicólogos, sociólogos, antro-pólogos, historiadores, etc.

5.3. Nuevos indicadores sobre lacontribución del transporte público

La contribución de nuevos modos detransporte público se ha evaluado tradicio-nalmente mediante la estimación de ahorrosde tiempo para sus usuarios, así como en lareducción estimada de los efectos de lacongestión viaria. Sin embargo, tal como seapuntaba en el apartado anterior, sus efec-tos en la economía local pueden ser muy su-periores a la propia mejora en la red viaria.

Creemos preciso incluir también en dichaevaluación la aglomeración de actividadeseconómicas que permite un buen sistemade transporte público, a diferencia de un sis-tema basado exclusivamente en el accesomediante automóvil. De hecho, las grandesciudades europeas y norteamericanas (París,Londres, Madrid, Barcelona, Nueva York,Boston, etc.), deben su existencia como ta-les a la construcción de sus sistemas demetro. Y sin embargo, dicha contribución nose valora debidamente a pesar de su impor-tancia extrema. Se trata no sólo de una con-centración de actividades, sino de una siner-gia en forma de interacciones entre distintossectores económicos. Es lo que se está defi-niendo en Boston como bump rate, es decir,el número de encuentros casuales que tie-nen lugar en razón de dicha aglomeración yque conducen a nuevas ideas e iniciativas.

Fenómeno por cierto que tiene lugar tam-bién en nuestras propias capitales, dado queuna gestión en la Gran Vía bilbaína conducenormalmente a una serie de encuentros for-tuitos de gran valor potencial.

En ciudades medias es preciso resaltarcómo un buen sistema de transporte públicopermite mejoras de los espacios públicoscomo ha sido el caso de la contribución delmetro en Bilbao. Este tipo de dinámica fueprecisamente uno de los mayores éxitos delTransMilenio de Bogotá, durante la legislatu-ra de su Alcalde, Enrique Peñalosa. De lamisma manera, el pasado mes de enero, elInstitute for Transportation and DevelopmentPolicy (ITDP) dio un premio extraordinario alalcalde de Seúl durante la Conferencia Anualdel Transportation Research Board en Was-hington D.C. Este premio tal como ilustranlas fotografías adjuntas no solo era un pre-mio por dotar a la red de autobuses de carri-les propios, sino porque dicha mejora de lared pública permitió recuperar el río que has-ta ese momento quedaba oculto bajo unaautovía elevada.

5.4. Financiación de inversionesy la explotación del sistema de transporte

Es indudable el mayor atractivo, en tér-minos políticos, de una inversión que la do-tación presupuestaria para la cobertura dedéficit de explotación de una red de auto-buses o para la conservación y manteni-miento de un determinado tramo viario.

Dadas las importantes demandas presu-puestarias inherentes al envejecimiento denuestra sociedad, se puede afirmar que in-cluso las inversiones en nueva infraestruc-tura necesitarán de nuevos esquemas deconcertación con el sector privado. De he-


205

cho, asociar peajes a nuevas infraestructu-ras aparece obligado no sólo por razonesfinancieras, sino como medio para garanti-zar la funcionalidad de la nueva vía. Porotro lado, esquemas de construcción ygestión privadas han mostrado en determi-nadas ocasiones importantes ahorros deinversión y de plazo de construcción.

En la red de transporte público, el llama-do efecto «Beaumol» apunta a que una vezalcanzado un determinado nivel de eficien-cia en la red en base a mejoras tecnológi-cas y de gestión, los costes de explotaciónsuperan los índices anuales de inflación.Esto es algo propio de sectores con un altoporcentaje de mano de obra local (conduc-tores, gestores, etc.), tal como ocurre enotros sectores (educación, sanidad, etc.), a

diferencia de los beneficios de una econo-mía global en la que disfrutamos de lasventajas textiles chinas y de la fruta chilenaa precios cada vez más competitivos. Espor esto que se necesitan estructurar nue-vas vías de financiación estables para eltransporte público basados en:

— Niveles tarifarios actualizables por en-cima de la inflación.

— Niveles tarifarios que se diferencien du-rante los periodos punta, aliviando porotro lado, la amenaza de saturacióndel sistema durante dichos periodos.

— Otras fuentes de financiación cruza-das que compensen:

— • las diferencias a nivel de costes ex-ternos entre los diversos modos detransporte, e incluso,


Figura n.º 1

Actuaciones recientes en Seúl

Fuente: ITDP (2006) y Ayuntamiento de Seúl.

Proyecto de restauración de Cheonggyecheon

Ciudad medioambiental

Proyecto de restauración de Cheonggyecheon

Ciudad medioambiental

— • las implantaciones urbanísticas en zo-nas alejadas del área de cobertura delsistema público, como una variantedel versement transport francés.

5.5. Explotación de la informacióndisponible en tiempo real

Los despliegues tecnológicos (unidadesGPS, sistemas de comunicación, peajes in-teligentes, reconocimiento de matrículas,etc.) permiten una imagen detallada en tiem-po real de la funcionalidad del conjunto delsistema de transporte (intensidades y veloci-dades por tramos viarios, validación de pa-ses inteligentes, índices de ocupación desistemas de transporte público, ocupaciónde parkings, paso por tramos de peaje, etc.).

Todo ello sirve, a su vez, para poder ha-cer seguimientos globales e individualiza-dos (aunque con protección de la identidadmediante scrambling) del comportamientode los usuarios y de sus variaciones frentea determinados cambios en la oferta delsistema.

Todos estos elementos deben permitir,igual que la universalización de cámaras yde sistemas de reconocimiento facial mejo-rar los niveles de seguridad, a introducirnuevos esquemas de:

— Investigación en tiempo real de laspautas del mercado transporte antecambios de la oferta, incluidas nuevastasas y tarifas.

— Introducción de nuevos esquemas depeaje, e incluso la aplicación de cos-tos individuales de seguro según eltipo de utilización real del vehículo.

— Gestión del comportamiento para li-mitar las elevadas tasas de accidenta-bilidad actuales.

5.6. Post-evaluación quinquenal de grandes proyectos

Por razones de urgencia y dentro de ladinámica política, no es inusual que la deci-sión a favor de un determinado proyectoesté fundamentada en gran medida por suviabilidad técnica, más que por un exhaus-tivo estudio inicial sobre la contribución po-tencial de dicha obra.

Se recomienda, por tanto, la implanta-ción de un sistema de evaluación a poste-riori con una periodicidad quinquenal sobrela contribución real de grandes proyectos.Se trata de una evaluación que en modo al-guno pretende sustituir su evaluación ini-cial, sino que pretende erigirse en un pro-ceso de aprendizaje colectivo. Esteproceso no persigue exigir responsabilida-des sino documentar la contribución realjunto con las inevitables sorpresas quetodo gran proyecto conlleva, como un me-canismo de aprendizaje colectivo.

Este esquema de evaluación a posterioridebiera estar organizado en torno a losmismos conceptos de la evaluación reco-mendada en el apartado 5.2, a fin de podercomparar las expectativas iniciales con lasrealidades del sistema de transporte y loscambios de escenario del resto de variablesen otros sectores.

6. REFLEXIÓN FINAL

Toda verdad atraviesa tres fases. Durantela primera, se la ridiculiza. Durante la segun-da, recibe una oposición violenta. Durante latercera, se la acepta como autoevidente.

(Schopenhauer)

El gráfico n.º 6 parece sugerir que eltiempo medio que dedicamos al transporteno es especialmente importante si lo com-


207

paramos con el resto de nuestras activida-des a lo largo del día. Esto es resultado deque el transporte no es un fin en si mismo,salvo para algunos desplazamientos de tipolúdico, sino un medio para satisfacer nues-tras necesidades diarias. Como tal medioes, sin embargo, capaz de:

— Incidir negativamente en nuestras ac-tividades programadas en razón desu funcionalidad concreta, incluida sufiabilidad.

— Condicionar donde y cómo vivimos, ycómo nos relacionamos, dado su in-dudable impacto en el urbanismo.

— Generar costes adicionales, de tipoeconómico, social, político y medio-

ambiental que pueden llegar a sermuy importantes.

Nuestra tradición occidental está basadaen ciudades que han servido como cuna decivilización. La antigua expresión stadt luftmacht frei se refiere a la libertad que repre-sentaba el atravesar los muros de las ciuda-des, huyendo de condiciones de servidum-bre fuera de sus muros. Tras varios siglos, laciudad sigue siendo clave para nuestro de-sarrollo gracias a las relaciones de proximi-dad que permiten esos encuentros que con-ducen a lo que en inglés se denominaserendipity, es decir, «encontrar aquello queni siquiera se busca». Por otro lado, y a nivelfuncional, la política municipal es, y seguirá


Gráfico n.º 6

Nuestras actividades diarias

Fuente: Eustat. Encuesta de Presupuestos de Tiempo, 2003.

Distribución media diaria de la participación de la población en los grandes grupos de actividades

Dormir, alimentarse...

Trabajo, estudio

Vida social

Ocio

Transporte

Necesidades fisiológicas

Vida social

Trabajo profesional y tiempo de formación

Ocio activo: deportes, y PC e Internet

Trabajos domésticos

Ocio pasivo y aficiones

Cuidados a las personas del hogar

Trayectos

siendo, un elemento clave de la gestión de lademanda de movilidad, de ahí la necesidadde encontrar mecanismos de cooperaciónpor parte del resto de la Administración.

Se trata, sin embargo, de procesos nosólo difíciles, sino largos en el tiempo. Amodo de ejemplo, se puede mencionar lallamada «Declaración de Granada»7 que seadjunta como anexo a este artículo. Se po-drá estar de acuerdo o no sobre la validez yvigencia de la misma, pero pasados ya va-rios años desde entonces (1993), se siguendebatiendo los mismos puntos, e inclusocon el mismo lenguaje a pesar del tiempotrascurrido. Se puede argumentar que mu-chas de las discusiones tienen lugar en en-tornos especializados y que su difusión a losmedios de comunicación social sufre proce-sos de simplificación que la desvirtúan.

Estas dificultades no restan ni importan-cia ni urgencia a los retos a los que nos en-frentamos. Aquí es aplicable lo mismo quese dice sobre la guerra, «el problema deltransporte es demasiado grave como paradejarlo sólo en manos de un determinadogrupo de especialistas».

ANEXO

La Declaración de Granada

Manifiesto del 1er Congreso Estatal sobreMovilidad y Calidad Ambiental en CentrosUrbanos, celebrado en Granada en Juniode 1993 con el patrocinio del MOPTMA.

1. A favor de la ciudad: la ciudad está enel origen de nuestra civilización y es laherencia cultural más valiosa. El objeti-

vo debe ser potenciarla y protegerlade forma que pueda continuar jugan-do el mismo papel dinamizador queha cumplido hasta ahora.

2. Problemas y oportunidades: las ciuda-des se enfrentan a nuevos y comple-jos problemas. Las antiguas solucio-nes sectoriales no dan respuestas alas demandas de los ciudadanos. Laactual crisis lleva implícita la oportuni-dad de reaccionar frente a estos pro-blemas. Y las actuaciones realizadaspara conseguir una ciudad multi-fun-cional, equilibrada, habitable y accesi-ble para la mayoría permiten vislum-brar oportunidades de solución.

3. La crisis del transporte: los sistemas detransporte urbano no funcionan con efi-cacia y generan congestión, pérdida detiempo, degradación de calidad devida, creciente inversión pública, au-mento de costes y pérdida de competi-tividad. Se está llegando a un punto enque ya no es posible «arreglar» estossistemas con medidas parciales, lo queconduce a una necesaria ruptura conlas políticas y las prácticas del pasadoy hace indispensable nuevos plantea-mientos y enfoques.

4. Por una ciudad habitable: la calidadde vida en las ciudades se relacionacon la facilidad de intercambio entrepersonas y bienes, lo que denomina-mos accesibilidad. Elegir el sistema deaccesibilidad significa optar no sólopor la habitabilidad a corto plazo, sinotambién por la futura. Todas las deci-siones que se refieren a la accesibili-dad deben tomarse teniendo en cuen-ta tanto las peculiaridades de cadaciudad como las de sus habitantes.

5. La base de una política de transporte:Un sistema de transporte debe ser


209

7 Redactada con motivo del Primer Congreso Esta-tal sobre Movilidad y Calidad Ambiental en Centros Ur-banos, celebrado en Granada en junio de 1993 con elpatrocinio del MOPTMA.

política, económica y socialmente sos-tenible. La accesibilidad equilibradadeberá considerar los siguientes as-pectos fundamentales:

5. — La conservación del legado históricoy la calidad de vida de los habitantesactuales, lo cual conlleva una cre-ciente exigencia medioambiental.

5. — La acogida de la actividad econó-mica para favorecer la creación depuestos de trabajo y la potencia-ción de la economía local.

5. — La distribución solidaria y equilibra-da de los costes «reales» de lossistemas de transporte entre los di-versos «beneficiarios».

6. Un futuro diferente: nuestra sociedadestá experimentando rápidos cambiosestructurales. La toma de decisionesdebe reconocer estos patrones decambio e intentar preparar lo que seránnuestras ciudades y pueblos en el futu-ro y el impacto que tendrán en su siste-ma de transporte los nuevos estilos devida, usos del suelo, innovaciones tec-nológicas, concepción del trabajo y delocio, y equilibrio ambiental.

7. Cinco pilares estratégicos: la accesibili-dad en lugar de la mera movilidad comoobjetivo básico de las políticas de trans-porte, genera una amplia gama de plan-teamientos y posibilidades diferentes.Las múltiples herramientas políticas ymedidas concretas pueden reducirse a:

5. — Considerar el problema en el ámbitoterritorial del sistema de ciudades.

5. — Reducir y acortar la necesidad deviajes motorizados.

5. — Construir un sistema integrado detransporte e inter-modal que eviteel uso ineficiente de los vehículos ysu impacto negativo.

5. — Ofrecer al ciudadano medios al-ternativos de transporte colectivo.

5. — Aprovechar las ventajas de las te-lecomunicaciones para resolver laaccesibilidad a bienes y servicios.

8. Participación: el proceso de interven-ción debe ser abierto y fundamental-mente participativo en su orientación,estructura y base de apoyo. Debeprocurar una nueva urbanidad res-ponsable basada en el desarrollo deprogramas educativos desde la in-fancia. Es preciso desarrollar un ám-bito de consenso multipartidista quesupere los períodos de responsabili-dad política usuales y consiga unrespaldo que garantice la permanen-cia de los objetivos en el futuro.

9. Concertación: la coordinación de lasacciones entre los distintos nivelesde la Administración Pública, en piede igualdad, para la definición de unapolítica de transportes, debe desa-rrollar planes y proyectos complejosque comprometan a todos y favorez-can la creación de nuevos instru-mentos para la gestión y de platafor-mas de part icipación para laevaluación de los resultados.

9. Los problemas que la movil idadplantea no son los más difíciles conlos que se enfrentan nuestras ciuda-des. La mayoría pueden mejorarsecon relativa facilidad, una vez se con-siga el nivel adecuado de compren-sión y de voluntad política.

10. Hay soluciones: las decisiones a to-mar no deben retrasarse. La falta deintervención sólo conlleva unos costossociales crecientes y, a corto plazo,desemboca inexorablemente en drás-ticas soluciones de emergencia. Porello esta declaración se dirige a plante-



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ar estrategias equilibradas de interven-ción que posibiliten una solidaria utili-zación de los espacios públicos, liber-tad real en la elección del medio de

transporte, potenciación de los siste-mas de accesibilidad más compatiblescon el medio ambiente urbano, y unplanteamiento integral a largo plazo.

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