monitoreo del hábitat urbano para su producción sustentable

1 Bogotá, Septiembre 2012

Monitoreo del hábitat urbano para su producción sustentable.

Casos en Argentina

Mirta SOIJET. Universidad Nacional del Litoral

Paola BAGNERA. Universidad Nacional del Litoral

Héctor FLORIANI. Universidad Nacional de Rosario

Graciela MINGO. Universidad Autárquica de Entre Ríos

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Resumen

La presente ponencia es producto de la ejecución de un proyecto de investigación

financiado conjuntamente por la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica

y el Consejo Interuniversitario Nacional (Argentina). Dicho proyecto, asumido por un

conjunto de investigadores de las Universidades públicas mencionadas, pretende

profundizar en el conocimiento de una determinada realidad socio-urbana y definir

lineamientos con vistas a superar situaciones complejas y asimétricas que se manifiestan

en ella.

De tal forma, el trabajo:

Profundiza en aspectos específicos referidos al modelo dual que caracteriza

fuertemente la realidad urbana argentina y que se define por un desigual acceso

de la población a la ciudad. Esa dualidad se evidencia con claridad en la

existencia de fragmentos urbanos segregados, frutos de estrategias disímiles -por

lo general enunciadas como “formales” e “informales”- de acceso al suelo urbano

y de configuración del hábitat.

Encuadra la lectura que las diversas modalidades de configuración del hábitat

manifiestan en entornos urbanos comparables, a partir de una noción amplia de

sustentabilidad, y propone una relación equilibrada entre ciudad y soporte

territorial, teniendo en cuenta variables sociales, culturales, económicas,

urbanísticas y ambientales. Para la superación de dicha dualidad –que "no es

producto de una falta de planificación, sino producto de una planificación

excluyente" (Rolnik, 2007)- prioriza la intervención en aquellas áreas de mayor

precariedad y vulnerabilidad. Sin resignar el rigor científico, y apostando al más

pleno ejercicio del “derecho a la ciudad”, se pretende contribuir a la concreción de

una ciudad "incluyente en todos los aspectos de la vida; sustentable y

responsable; espacio de la diversidad, la solidaridad y la convivencia;

democrática, participativa, viva y creativa" (Ortiz Flores, 2006).

Propone detectar y objetivar, para cada caso, las lógicas de configuración, la

dinámica de crecimiento, las características socioeconómicas de la población y las

condiciones de acceso a servicios y equipamientos.

mailto:[email protected]





Se reconoce la existencia de un particular desafío en la definición de lineamientos y

herramientas orientadores de modalidades de intervención urbana superadoras de las

condiciones de segregación detectadas en la configuración del hábitat.

Palabras clave: segregación socio-espacial, políticas urbanas e indicadores

Introducción

La producción del hábitat urbano en el ámbito estudiado replica un modelo dual que

caracteriza fuertemente las realidades urbanas argentinas y que se define por un muy

desigual acceso de la población a la ciudad (es decir, a los servicios y equipamientos

que definen la posibilidad de gozar, o no, de una calidad de vida acorde con el desarrollo

humano). Esta dualidad, que en términos sociales se manifiesta con una profunda

brecha entre “incluidos” y “excluidos”, deja una clara evidencia en el territorio: la

constitución de fragmentos urbanos segregados, fruto del despliegue de estrategias

disímiles de acceso al suelo y de configuración del hábitat.

El grado de sostenibilidad que cada una de estas manifestaciones resulta diverso, ya se

trate de aquéllas generadas en el marco de procesos de producción social de hábitat, de

aquéllas producidas a partir de instancias de planificación estatal o las que resultan de

actividades mercantiles formales o informales.

Entendiendo a la sostenibilidad desde una concepción amplia, que involucra una relación

equilibrada entre hecho urbano y soporte natural, e incorpora variables sociales,

culturales, económicas y urbanas, así como específicamente ambientales, el trabajo

pretende reconocer, diferenciar y sistematizar esas condiciones, a efectos de evaluar las

posibles recomendaciones para la intervención y recualificación de dichas áreas urbanas.

En este sentido, resulta crucial la necesidad de contar con información sistematizada y

fiable, a fin de evidenciar las complejas características de las áreas involucradas y de

delinear políticas urbanas específicas.

En el ámbito regional objeto del trabajo1, la producción de hábitat adquiere cierta

diferenciación en virtud de la zona geográfico-administrativa que se considere. Por este

motivo, resulta interesante evidenciar ciertas sistematizaciones en virtud de dicha

diversidad2. Se pretende abordar como campo de trabajo una localidad de cada “nodo”

de la provincia de Santa Fe3 y de cada región de planificación en la provincia de Entre

Ríos4.

Partiendo de reconocer la vigencia de las reglas básicas con que se produce el territorio –

la permanencia de patrones de organización del espacio urbano y regional resultado de

modos de organización económica y social sucesivos-, pueden reconocerse mutaciones

1 - La referencia en este sentido es la Región Centro Este de la Argentina (provincias de Entre Ríos y Santa Fe). 2 En este aspecto resultan de interés y serán objeto de contrastación las aportaciones del Plan Estratégico Territorial de la República Argentina, a través de su programa Argentina Urbana que define criterios de análisis para la determinación de jerarquías urbanas y las variables a considerar en cada caso. Sus resultados señalan 7 niveles de nodos urbanos y 5 categorías que van desde los grandes aglomerados urbanos a los centros de servicio rurales en los que mide la calidad de vida urbana. 3 El Plan Estratégico de la provincia de Santa Fe, de 2008, establece cinco regiones con sus respectivos nodos en función de homogeneidades territoriales definidas participativamente: Rafaela, Reconquista, Santa Fe, Rosario y Venado Tuerto. 4 El Plan Estratégico de Desarrollo de Entre Ríos de 2007 propone una fragmentación operativa que define las regiones de las Cuchillas, del Uruguay, del Delta, del Gualeguay y del Paraná.


espaciales, vinculadas con procesos económicos y sociales experimentados por la región

en las décadas de los ´90 y ´00, que se asumen como particularmente significativas.

En lo que refiere específicamente a la región de estudio, es posible distinguir un amplio

gradiente de situaciones, tanto en torno a las condiciones del hábitat en general, como

particularmente a las situaciones de precariedad urbana: desde las “históricas”

configuraciones de asentamientos en sectores intersticiales o vinculados a determinadas

condiciones de vacancia, a ciertas acciones recientes producto de la “respuesta

habitacional” de gestión pública que define condiciones de deficiente calidad urbano-

ambiental. Unos y otros casos permiten reconocer distintos modos de “informalidad” en la

producción de la ciudad.

Los datos latinoamericanos registran importantes índices de “hábitat informal”5 en las

ciudades de la región. Las pronvincias argentinas de Santa Fe y Entre Ríos disponen de

datos insuficientes y fragmentados -por fuera de los índices oficiales de NBI o

condiciones habitacionales del último censo poblacional-, y se reconocen pocos registros

que permitan territorializar dicha información6; situación en buena parte debida a

catastros incompletos, y en todos los casos, a la ausencia de registro de las operaciones

materializadas al margen de procesos formales. La posibilidad de visualizar cada una de

estas manifestaciones resulta sustancial para el abordaje de esta problemática situación

y sus múltiples aristas. La asociación de información de distintas fuentes permite una

lectura territorial integrada, que se constituye en un elemento esencial para la toma de

decisiones y la definición de políticas públicas.

El objetivo general de esta indagación es contribuir al conocimiento de la

configuración del hábitat urbano con especial énfasis en las áreas con condiciones de

precariedad, aportando una modalidad de tratamiento multidimensional a través de

análisis, selección y aplicación de indicadores de sustentabilidad, y definiendo

herramientas integradas, comparables y actualizables que contribuyan al logro de

la equidad territorial.

De allí esta noción amplia de sustentabilidad que integra lo social, lo económico, lo

territorial y lo institucional, constituyéndose en principal variable para la lectura del hábitat

en general, y de aquél en condiciones de precariedad en particular.

Dichos aspectos habrán de tenerse en cuenta a partir de la hipótesis que indica que toda

manifestación de precariedad urbana lleva implícita una expresión de insustentabilidad en

su configuración. Y dado que el proyecto se plantea instancias propositivas, lógicamente

se asume también la hipótesis complementaria: el mejoramiento de las condiciones de

5 Entenderemos por “hábitat informal” aquellas situaciones signadas por informalidad dominial (vinculada a la situación de tenencia,), constructiva (vinculada a los códigos de edificación y planeamiento) o bien, urbanística (vinculada a las condiciones urbano–ambientales de desarrollo del hábitat) (Clichevsky, 2000) 6 Los antecedentes que se enuncian en el ítem RESULTADOS PRELIMINARES Y APORTES DEL GRUPO AL ESTUDIO DEL PROBLEMA EN CUESTIÓN sobre los estudios de pobreza urbana en Paraná y Concordia, desarrollados desde 1996 por el equipo de Mingo, Sarrot, Soijet y colaboradores, los Observatorios Urbanísticos de Rosario, Santa Fe y Paraná, constituidos a partir de 2002 por Floriani, Martínez de San Vicente, Soijet y auxiliares y las producciones más recientes de Bagnera y su equipo sobre la vivienda social en Santa Fe y Paraná se constituyen en un antecedente metodológico y asimismo en una fuente valiosa, pero, como se ha dicho referenciada parcialmente al territorio que nos ocupa y a momentos temporales diferentes.


precariedad (tendiendo al logro de una habitabilidad adecuada) conllevaría una mayor

sustentabilidad en la configuración del hábitat.

Los referentes teóricos y/o empíricos

La construcción de la dualidad señalada, que caracteriza la producción del hábitat en

nuestra región y se ve exacerbada en la contemporaneidad, es resultado de un extenso

proceso de construcción histórica, del que no fue ajena la propia política (explícita o

implícita) de planificación. Numerosos abordajes conceptuales han ido orientando la

reflexión disciplinar y extradisciplinar en torno a la problemática (Caminos-Turner-

Steffian, 1969). Esta dualidad se explicita en la inicial conceptualización de “ciudad legal”

e “ilegal” (Hardoy-Satterthwaithe, 1987). La consideración de cierta formalidad avalada

por la legalidad de los catastros, los registros de propiedad y, en cierto modo, la propia

planificación urbana, da cuenta de la existencia de otro escenario, que por propia

definición carecería de los mencionados rasgos, configurando enclaves de marginalidad

urbana.

Diversos autores interpelan estos conceptos iniciales, poniendo en duda la inicial y

exclusiva vinculación entre “informalidad” o “ilegalidad” y la conformación de

asentamientos precarios o barrios populares autoconstruidos. La excepción como norma

en la construcción de la ciudad “formal”, las condiciones legales “no resueltas” en

grandes proyectos urbanos o emprendimientos específicos, son algunos de los aspectos

que cuestionan dicha afirmación (Clichevsky, 1996).

Los asentamientos precarios -“clandestinos”, “marginales”, “ilegales” o “irregulares”- dan

cuenta de una serie de características y lógicas propias de conformación, consolidación y

gestión, que exceden la mera consideración de legalidad. Entre otras características

pueden enumerarse aspectos tales como: el grado de desarrollo urbano, su

desvinculación con instancias de planeamiento y su definición urbana a partir de lógicas

específicas, el acceso al suelo urbano y sus distintas formas de “legalidad”, las

modalidades de crecimiento que experimentan, o el propio concepto de ciudad que en

ellos subyace (Puente Burgos, 2003). Otras aproximaciones conceptuales la definen

como una “forma de crecimiento, que se produce por fuera de los mecanismos

establecidos en la ciudad” (Solà Morales, 1997:166), y en este marco reconocen como

elementos característicos la falta de urbanización, la informalidad y el rol protagónico de

la vivienda autoconstruida.

Sin embargo, es necesario distinguir dos aspectos de la informalidad en el proceso de

configuración urbana: desde el punto de vista dominial y desde el punto de vista de la

urbanización (Clichevsky, 2000). En el primer caso, se trata “tanto de ocupaciones

directas como a través del mercado informal del suelo, algunas de ellas de muy compleja

forma de producción y uso” (Clichevsky, 2000: 4), mientras que el segundo, se refiere a

la ocupación de tierras con fines residenciales, sin las condiciones adecuadas en

términos urbano-ambientales.

La precariedad urbana aparece entonces como un concepto ligado a la pobreza y su

configuración físico-espacial en la ciudad. Dicho concepto resulta esencial para el


reconocimiento de las condiciones y calidades de acceso a la ciudad de los grupos

sociales vulnerables configurativos de la pobreza urbana. Entendida en términos

generales como “deficiencias cualitativas del hábitat en hogares habitantes de ciudades,

acceso inadecuado al agua segura, al saneamiento y a otros servicios, mala calidad

estructural de la vivienda, hacinamiento, tenencia insegura” (Rodulfo, 2008:2), reviste

disímiles manifestaciones de acuerdo a los sectores poblacionales involucrados, los

momentos históricos de conformación y consolidación, la localización, etc.

En los últimos años, este concepto se complejiza: son múltiples los actores que producen

la ciudad, y las configuraciones urbanas dan cuenta de acciones que exacerban las

brechas de desigualdad socioeconómica que devienen en segregaciones y

fragmentaciones urbanas. La búsqueda de la superación de la mencionada dualidad

implica la necesidad de priorizar la intervención en aquellas áreas de mayor precariedad

y vulnerabilidad, a partir de entender que su presencia “no es producto de una falta de

planificación, sino de una planificación excluyente” (Rolnik, 2007).

En el marco de la complejidad de partida, reviste particular importancia la consideración

de ciertos aspectos en la definición y configuración de la producción del hábitat en

condiciones de precariedad urbana; entre ellos, el rol de la vivienda popular7 y la gestión

habitacional pública.

En relación al primer aspecto, las diversas estrategias de producción de ciudad

“autourbanizada” a partir de la autoconstrucción popular y al margen de programas

oficiales de intervención se desarrollan desde los inicios del siglo XX, pero revisten

particular importancia y notorio crecimiento en las últimas décadas del mismo (Pelli,

1999, 2007; Clichevsky, 1996, Cravino, 2006). Dichas estrategias también son objeto de

reflexión, sistematización y análisis, a partir de la mirada de la más recientemente

denominada “producción social del hábitat” (Mesías-Romero, 2004; Mesías-Delgado,

2003), entendida como el proceso de gestión urbana y habitacional movilizado por la

participación social organizada -y en algunos casos con el apoyo de técnicos

especializados. Estos aportes se constituyen en elementos significativos para el abordaje

de la problemática y la posibilidad de generación de políticas públicas teniendo en cuenta

sus modalidades de gestión y desarrollo, así como los altos niveles de participación y

sostenibilidad obtenidos.

En otro sentido, la relación entre la producción de vivienda de gestión pública y la

definición de condiciones de precariedad urbana puede ser evidenciada desde

perspectivas teóricas y analíticas que, en el campo de la evaluación de procesos y

resultados de soluciones habitacionales, evidencian una cierta recuperación reciente del

debate y la reflexión en torno a la problemática; recuperación probablemente motivada

por el recuperado protagonismo de las políticas habitacionales nacionales a partir del

año 2003.

Asimismo, las lecturas críticas del parque habitacional históricamente generado desde la

gestión pública se expresan a través de diversos carriles de evaluación y análisis: la

evidencia de sus condiciones de mantenimiento edilicio y su análisis en pos de una

posible recuperación (Dunowicz, 2000); el monitoreo de sus condiciones de habitabilidad

7 En un sentido amplio, se ha incluido en esta consideración la vivienda desarrollada por sectores sociales que no pueden resolver en forma autónoma sus requerimientos habitacionales o lo hacen con ciertas carencias.


promovido por Naciones Unidas y la Agenda XXI (UN-Hábitat Rolac), la consideración de

los “modos de habitar” en las soluciones habitacionales implementadas y sus significados

socioculturales (Aboy, 2006), constituyen algunos de dichos aportes.

Las características que definen estas específicas formas de asentamiento y producción

del hábitat reconocen particulares lógicas de configuración urbana, dinámica de

crecimiento, rasgos socioeconómicos de su población, condiciones de acceso a servicios

y equipamiento. Dichos aspectos caracterizan esas áreas, pero a la vez, lejos de

“homogeneizar” situaciones, multiplican su diversidad.

Las diferencias que definen problemáticas particulares (formas de asentamiento y

producción del hábitat y sus condicionantes, dinámica de crecimiento, rasgos

socioeconómicos de su población, vulnerabilidades y riesgos, etc.) han sido evidenciadas

en trabajos vinculados al monitoreo de indicadores básicos generado por los

Observatorios Urbanos de la región. En este sentido, vale destacar los procesos

evidenciados en resultados generados en el ámbito de las ciudades cabeceras y

localidades conurbadas del área metropolitana Santa Fe-Paraná, así como las

manifestaciones evidenciadas en el caso rosarino por el Observatorio Urbanístico del

Área Metropolitana de Rosario. Los trabajos de Cicchini (con dirección de Noemí Goytía)

en el marco de los proyectos PID 2001-2004 y PID 2005-2008 sobre el patrimonio

cultural como recurso turístico, aportan elementos para el reconocimiento territorial del

norte santafesino, concretamente en relación a los departamentos de General Obligado,

Vera y 9 de Julio. Por otra parte,Soijet ha sido asesora del trabajo dirigido por Martínez

de San Vicente en el marco del Programa Argentina Urbana (PET) sobre competitividad

territorial en el área de Venado Tuerto y Firmat y ha desarrollado en el marco de

convenios Universidad-Provincia de Entre Ríos la definición de estrategias de actuación

urbanística en cinco localidades del Norte entrerriano. Los proyectos de Mingo definen

mapas de pobreza y condiciones de vida en Paraná y Concordia.

Estos trabajos evidencian ciertas características socio-territoriales de partida de la región.

El caso santafesino se caracteriza por una fuerte concentración económica y demográfica

en el sur provincial (con epicentro en Rosario, la mayor ciudad de toda la provincia), un

histórico rol administrativo de la ciudad capital (Santa Fe) en el centro, y un menor

desarrollo económico y poblacional en el norte. Por otra parte, resulta destacable la

presencia en esta provincia de una importante red de centros intermedios con

poblaciones que oscilan entre 1.000.000 y 15.000 habitantes, y una significativa

presencia de centros poblacionales de menor jerarquía.

Esta presencia de centros urbanos de distinta escala articulados en red también se

verifica en el caso entrerriano, donde (con una prevalente distribución sobre los dos ríos

que delimitan el territorio provincial) actúan como “mediadores” o “filtros” frente a los

procesos de concentración en las grandes áreas metropolitanas. Indudablemente esto

constituye un “patrimonio” que merece ser preservado, protegido y potenciado mediante

estrategias de generación de entornos más sostenibles y equitativos.

Atendiendo a una mirada de las localidades cuyo estudio se abordará, resulta necesario

destacar una serie de transformaciones en su estructura urbana y poblacional verificada

con intensidad en las últimas décadas. Esas transformaciones dan cuentan de una

relativa pérdida de magnitud poblacional en las áreas centrales y una paulatina


consolidación de producciones de hábitat en condiciones de precariedad en las periferias

o bordes urbanos, acompañada de mayores porcentajes de población infantil (lo que

manifiesta una continuidad de la tendencia), en algunos casos en configuraciones

territoriales con serias afectaciones ambientales, que conllevan un incremento del riesgo

para la salud de los niños.

En el marco del particular desafío que implica una intervención urbana superadora de la

segregación, se convierte en una evidente necesidad la generación de información

precisa sobre dichas áreas y los múltiples aspectos que las caracterizan, sobre todo

atendiendo al hecho de que los registros catastrales oficiales revelan sólo la ciudad

formal. Los datos latinoamericanos señalan importantes índices de “hábitat informal” en

las ciudades de la región: en términos de porcentaje del total de habitantes de cada

ciudad, tenemos un 59% en Bogotá, 50% en Caracas y en Quito, 46% en Recife, 40% en

Lima y en México (Clichevsky, 2000). En los casos de las grandes áreas metropolitas

argentinas, las cifras “oficiales” son mucho menores: un 10% en el caso de la ciudad de

Buenos Aires, y un porcentaje similar en el caso del conjunto del área metropolitana de

Buenos Aires. Como se mencionara, estas mediciones resultan inallables en las

estadísticas oficiales de las provincias de Santa Fe y Entre Ríos, lo que constituye uno

de los principales desafíos del presente proyecto8.

Metodología de análisis

La necesidad de disponer de información sistematizada y fiable resulta insoslayable para

abordar la intervención en las diversas áreas involucradas y la delineación de políticas

públicas específicas. Con este objetivo se suceden numerosos aportes teórico-prácticos,

que impulsan la utilización de tecnologías GIS para la sistematización y territorialización

de las características y problemáticas de estos sectores urbanos (Bervejillo-Álvarez-De

los Santos, 2006; Coccato-Pelli, 2003; Linares-Lan, 2006).

El Global Urban Observatory (GOU, 1998) inaugura en forma relativamente reciente este

modo de medir o comparar ciertas situaciones urbanas vinculadas a la definición de

indicadores. La utilización de indicadores, y el debate alrededor de su uso, tiene una

larga trayectoria movilizada por el Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos

Humanos (ONU-HABITAT) a partir de una serie de documentos que promueven el logro

de ciudades social y ambientalmente sostenibles y el objetivo de la provisión de

viviendas adecuadas para toda la población. Estos indicadores y sus contenidos

conceptuales permiten evidenciar una serie de evoluciones vinculadas al concepto de

hábitat que comienza con la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948) y su

inicial promoción de derecho al “techo” vinculado a ciertas condiciones de salubridad,

para luego incorporar una concepción más amplia (Vancouver, 1976; Estambul, 1996)

que define el derecho a la vivienda digna en derecho a asentamientos humanos

sustentables. En 1998 se plantea en dicho marco una metodología de indicadores

8- La adopción de límites administrativos provinciales por un lado facilita la consideración de las fuentes pero, a la vez, define un territorio de fuertes contrastes en el soporte natural y en las condiciones de urbanización.


urbanos9 generados a partir de la Declaración de Estambul sobre los Asentamientos

Humanos y los quince compromisos asumidos por los Estados miembro. La definición de

indicadores como un sistema (GOU) -basados en la Agenda Hábitat y en la Resolución

15/6 y 17/1 de la Comisión de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos

(UNCHS)- implicó la posibilidad de una lectura diagnóstica comparada de ciudades a

escala mundial. La Declaración del Milenio (Nueva York, 2000) implica el compromiso de

189 estados y la definición de los ocho objetivos de desarrollo.10

Los trabajos que vinculan la idea de sustentabilidad con el desarrollo urbano y la

definición de modelos territoriales (Rueda, 1996; Naredo, 1996), son relativamente

recientes en América Latina.11 El planteo de ciudad sostenible evidencia una amplitud

que excede la exclusiva mirada ambiental, considerándola en el marco de un “adecuado

manejo del principio democrático y concertado, continuo y sostenible, de la producción

de ciudad” (Pesci, 2000). El trabajo de Velásquez (2003) plantea una propuesta

metodológica sobre la específica cuestión latinoamericana tanto en el reconocimiento del

problema como su abordaje prospectivo, atendiendo a considerar que “mientras en los

países desarrollados la sostenibilidad de las ciudades depende, en gran medida, de

cambios en los patrones de consumo, en los países subdesarrollados las ciudades

deben atender como demandas prioritarias: el crecimiento económico, la reducción de la

inequidad y la pobreza, y la amenaza global sobre la sustentabilidad de sus recursos”

(Velásquez, 2003). La sostenibilidad urbana vinculada al tipo de ciudad o área

metropolitana que define12, al uso del suelo, a las condiciones de habitabilidad de la

población residente, a la demanda de recursos energéticos, entre otros aspectos,

involucran características diferenciadas en la producción del hábitat, que requiere de

específicos indicadores para su lectura y reconocimiento. Los indicadores de

sustentabilidad y su definición se constituyen en un aspecto metodológico clave en la

consideración de la producción del hábitat y son objeto de continuo debate y redefinición

(Frausto y otros, 2005; Frausto, Welch Guerra, Ihl, 2009; Antequera, 2009). La selección

de indicadores resulta un instrumento que permite apreciar condiciones, realizar lecturas

comparadas, evaluar tendencias en relación a metas y objetivos, anticiparlas y permitir

una alerta temprana ante determinadas variables (Gallopin, 2009).

Así enmarcado, el presente trabajo se desarrolla a partir del análisis de casos testigo que

permitan individualizar y caracterizar la problemática, con sus alcances e impactos

territoriales.

9 - “De aquí nace el Programa Hábitat que establece -a nivel de enunciado- grandes líneas de acción en el sentido de modalidades sostenibles, que, sin embargo, se quedan únicamente a nivel de concepto” (Villasis-Keever, 2005: 23). 10 - La sostenibilidad se manifiesta en uno de dichos objetivos, pero a partir de una consideración acotada de la noción, ya que refiere exclusivamente a la dimensión medioambiental. Sin embargo, la consideración de los objetivos en su totalidad –y en ese sentido, los indicadores que contribuyen a su lectura y evidencia- refieren a una integralidad de aspectos sociales, económicos, urbanos y de aspectos relativos al desarrollo-. 11 - En este sentido, las ciudades europeas marcan un inicio en la década del 90 con una serie de puntos clave: el Tratado de Maästricht (1992) y la promoción del Desarrollo Sustentable como política de la Unión Europea; la Carta de las ciudades europeas para el desarrollo sostenible (Carta de Aalborg, 1994); y la consecuente definición de indicadores comunes (“Hacia un perfil de la sostenibilidad local. Indicadores comunes europeos”, Comisión Europea, 2000). 12 - La ciudad intermedia y la idea de reequilibrio territorial forma parte de trabajos recientes (Bellet, Llop, 2000), que construyen lecturas comparadas a partir de la definición de específicos indicadores (Programa UIA-CIMES).


Las operaciones desarrolladas y los avances logrados

-Reconsideración del marco muestral (centros urbanos en los que se focaliza el análisis)

Si bien las localidades ya se encontraban definidas en la formulación del proyecto, se

realizó una instancia de confirmación disponiendo de información del programa

“Argentina Urbana” del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios

(2011), habiendo accedido a las bases de las dos provincias mencionadas. El mismo

viene realizando una indagación del sistema urbano nacional, habiendo definido un

sistema de jerarquías y caracterización urbana en base a cuatro criterios de análisis e

indicadores censales:

• centralidad: mide la concentración e intensidad de funciones y servicios que

posee la localidad directamente relacionada a su área de influencia

• perfil económico: evalúa la base económica-productiva de la localidad

• población: indica el tamaño poblacional y la dinámica demográfica de la localidad

• calidad de vida urbana: mide la situación social de la población urbana en relación

a la oferta (infraestructura y equipamiento) sobre la demanda (población local)

Como resultado de esta tarea quedaron confirmadas las siguientes localidades: en la

Provincia de Santa Fe, Rosario, Santa Fe, Reconquista, Venado Tuerto (nodos en el Plan

Estartégico Provincial) y Tostado; y en Entre Ríos, Paraná, Concordia, Villaguay,

Gualeguay y la Paz. Cabe aclarar que, como la regionalización en Entre Ríos no define

cabeceras, solamente la selección, en el lado santafesino, de Tostado en vez de Rafaela

implica una reformulación de los supuestos iniciales. Se puede justificar esta situación en

las conclusiones derivadas del estudio de casos que a priori se hiciera con el objeto de no

excluir situaciones diversas en términos de condiciones particulares de localización y

escala del asentamiento. Ver imágenes 1 y 2.

-Reconocimiento del estado de hecho

Atendiendo a la tarea de generación de información e identificación de elementos

componentes de las condiciones de producción de hábitat en condiciones de precariedad,

se ha indagado preliminarmente respecto de la información disponible en la región y sus

factibilidades de comparación. Se ha confirmado que no se registran trabajos

comparados que involucren la totalidad de la región, sino evaluaciones y monitoreos

parciales, lo que evidencia el desafío que implica la precariedad urbana como objeto de

trabajo en ausencia de información sistematizada. En este sentido, el rastreo preliminar

se ha orientado a las siguientes dos tareas.

a) Sistematizar la información disponible y detectar vacancias específicas a partir de un

relevamiento en primera instancia de datos básicos preexistentes en las localidades de la

región. Esto se ha desarrollado con las siguientes fuentes:


-Censos de población, vivienda y hogares 2001 y 2010 (indicadores socio-demográficos).

Ver imágenes 3 y 4.

-Información proveniente de organizaciones sociales, académicas y de la producción.

En general se trata de datos provenientes de informantes calificados que han

desarrollado trabajos en áreas precarias. Se ha indagado en colegios profesionales,

ámbitos académcios y empresas y cooperativas prestatarias de servicios urbanos.

- Datos específicos y diagnósticos de entes gubernamentales involucrados.

Se trata de información obtenida en unidades ejecutoras municipales y provinciales de

programas nacionales, así como en el M i n i s t e r i o d e P l a n i f i c a c i ó n F e d e r a l ,

I n v e r s i ó n P ú b l i c a y S e r v i c i o s ( S e c r e t a r ía d e O b r a s P ú b l i c a s ,

Subsecretaria de Desarrollo Urbano y Vivienda). Ver imagen 5.

- Registros y encuestas provenientes de los medios de comunicación. Ver imagen 6.

- Registros fotográficos (aéreos y satelitales). Ver imágenes 7, 8 y 9.

b) Reconocer los componentes esenciales de las condiciones de producción de hábitat

que con cierta tipicidad se registren en la región, dando cuenta de características

estructurales de los estadios de su evolución (de la génesis al estado actual). En este

sentido, se ha comenzado a diseñar un abordaje cualitativo de búsqueda y obtención de

datos in situ, vinculados a relevamientos gráficos y fotográficos, relevamientos sociales,

etc.

A partir de los registros y la clasificación de las áreas detectadas en forma preliminar, se

han preparado las cartografías (ver imagen 10), diseñando una ficha de relevamiento.

A la vez, se ha iniciado la construcción de un esquema metodológico basado en la

selección y definición de indicadores de sustentabilidad, cuyo desarrollo se implementa a

partir de dos actividades específicas:

1- El reconocimiento y selección de los diversos sistemas de indicadores de

sustentabilidad.

Se parte de tres tipos de fuentes:

a) Censal: se dispone en principio con datos del CENSO 2001 y en elaboración los

pertenecientes al censo 2011.

http://www.minplan.gov.ar/


http://www.obraspublicas.gov.ar/


b) Cartográfica: aquellos elementos que surjan de la visualización y conteo a través

de planimetrías oficiales, cuanto de imágenes satelitales, y que expresen presencia,

ausencia, proximidad, accesibilidad, etc.13

c) “Relevamiento” (fuentes orales y materiales): se considerarán como fuentes

orales las relevadas a partir de informantes calificados (residentes, funcionarios, técnicos,

etc.) así como los resultados de encuestas o informes generados por referentes en el

tema y/o área de indagación; mientras que las fuentes materiales refieren al estudio y

caracterización urbana de las áreas identificadas a partir del rastreo in situ de sus

manifestaciones espaciales.

2- La definición de los indicadores a ser utilizados en la indagación en la región.

El primer aspecto es, en términos metodológicos, de máxima importancia y complejidad,

ya que implica considerar indicadores sencillos y complejos (Brikmann y Frausto, 2002):

es decir, tanto los provenientes de la información básica (por ej. los provenientes de los

censos de población y vivienda), como los que requieren en su definición el cruce o

interacción de diversas variables (por ej. pobreza o habitabilidad). En este sentido, se

considerarán las múltiples dimensiones que contribuyen a evidenciar la problemática:

económica (ingreso, desempleo), socio-demográfica (población, salud, educación),

habitabilidad básica (características residenciales, acceso a servicios urbanos), política

(territorialización planes empleo y sociales diversos), jurídica (acceso a y propiedad de

suelo y vivienda, normas y leyes especificas). En este sentido, se reconocen una serie de

antecedentes conceptuales e instrumentales que permiten abordar su definición. En

primer término, los indicadores planteados por la Agenda Hábitat14 (UN-Hábitat Rolac,

2004), los referidos por el registro nacional de conflictos de tierra y hábitat, promovida por

la Comisión Nacional de Tierras para el Hábitat Social15, el Sistema de Indicadores de

Desarrollo Sostenible (Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sostenible de la Nación),

entre otros.

El segundo aspecto, requiere la consideración de la particular variable territorial en la

definición y aplicación de dichos indicadores, a los efectos de acreditar aquellos datos

relativos a particularidades regionales. En este sentido, se propone la realización de un

reconocimiento territorial preliminar y entrevistas a informantes calificados (población y

sectores representativos del ámbito local) a los efectos de evidenciar y revisar los

indicadores a seleccionar y aplicar. Esta definición del sistema de indicadores a utilizar se

convierte en el principal aporte del trabajo cuyo desarrollo en la etapa inicial permite la

construcción y lectura de la información base con la cual trabajar en las etapas sucesivas.

Esta indagación prevé por otra parte una primera aproximación socio territorial a la

definición de los casos testigos a abordar.

Ésta es una de las preocupaciones centrales dada la diversidad de situaciones así como la diversa configuración territorial en ambos escenarios. Se considera que podría ser

13 - En el caso argentino, las planimetrías oficiales carecen por lo general de rigor e integralidad en el mapeo de conjuntos habitacionales y/o asentamientos informales. Por esta razón se vuelve importante recurrir a fuentes de otro tipo, como la visualización de imágenes satelitales. 14 - Los aportes que en el marco de la Red de Observatorios Nacionales de México desarrolla el equipo del Observatorio Urbanístico Quintana Roo, se concretan en el asesoramiento en este proyecto, de su director, el Lic. Oscar Frausto Martínez. 15 - Se cuenta con el asesoramiento del Arq. Guillermo Marzioni como representante de dicha Comisión.


conveniente plantear una serie de casos (tendiendo a una tipificación) que puedan seleccionarse a partir de distintos aspectos, como por ej.

Tipo de operación (lote con servicios, vivienda) y/o política de vivienda en el que se inscribe (y que define tamaño de conjuntos, tipo de unidad, etc.)

Exposición al riesgo (por inundación, por huracán, por problemas de saneamiento, por problemas ambientales)

Ubicación en relación a la jurisdicción urbana/metropolitana

Escala –relativa al asentamiento original- de la intervención

Con respecto al monitoreo de las condiciones de producción de hábitat a partir de la

aplicación de dicho esquema metodológico y su territorialización, en casos comparables

en la región, se requiere en primer lugar la definición de fragmentos urbanos o casos

específicos a monitorear en las localidades definidas como unidades territoriales del

proyecto. En primera instancia, se definen los sectores de trabajo a partir de la

identificación tipológica de las diversas condiciones de producción del hábitat

reconocidas en la región, tomándose inicialmente las localidades ya listadas que

corresponden a las unidades geográficas definidas por el Plan Estratégico Provincial

(2008, Santa Fe) y el Plan Estratégico de Desarrollo (2007, Entre Ríos). Una segunda

instancia implicará la realización de tres tipos de actividades concretas que impliquen la

utilización del sistema de indicadores seleccionado:

a) recolección y sistematización de información

b) territorialización de dichos indicadores

c) análisis conclusivo de la información mapeada

Como se mencionara, el particular desafío que implica tomar como objeto de trabajo

áreas de precariedad e informalidad urbana se evidencia en la ausencia de información

sistematizada sobre las mismas. En este sentido se propone trabajar en una primera

instancia con datos oficiales vinculados a la caracterización del área (poblacional,

económica, urbana, ambiental, etc.), que incluyen las siguientes fuentes:

1. Los datos censales provenientes de los Censos Nacionales de Población, Hogares y

Viviendas de los años 2001 y 1991, considerándose el período intercensal de mayor

desarrollo y transformación de las condiciones de precariedad urbana en las localidades

a estudiar. La información de origen censal podrá ser de tipo genérico (es decir, aquélla

contenida en los informes públicos del INDEC, del IPEC en la Provincia de Santa Fe, o

del DEC en la provincia de Entre Ríos) o de tipo específico (a partir de procesamientos

específicos solicitados a Institutos de Estadística). El principal aporte del proyecto en

relación a ella consistirá en localizar dicha información, para luego vincularla a unidades

territoriales significativas de modo de expresar visualmente dicha localización.

2. Los datos provenientes de las distintas instancias de la Administración Pública

(fundamentalmente provincial y municipal) y por los concesionarios de servicios públicos

y los respectivos Entes Reguladores. Esta fuente “administrativa” cumplirá un rol

complementario de la información censal, cartográfica y visual (satelital).

3. Por otra parte, otras fuentes complementarias surgen del reconocimiento territorial

específico (trabajo con imágenes aéreas y satelitales, recorridos de campo y mapeos que

permitan evidenciar las características y problemáticas propias del área.


Asimismo, resulta esencial poder agilizar una instancia de obtención de datos in situ, a

partir de entrevistas a informantes clave, tanto a la población local como a sectores

representativos de la esfera local (administración pública y organizaciones intermedias,

académicas y de la sociedad civil).

En paralelo al uso de la información alfa-numérica originada en los Censos Nacionales, la

ejecución del proyecto requerirá disponer de información cartográfica digitalizada del

territorio provincial, resultado de convenios específicos con los Servicios de Catastro e

Información Territorial de ambas provincias, que acreditan antecedentes al respecto.16

Con el objetivo de generar una base actualizable que facilite un monitoreo permanente de

las áreas analizadas, se propone la construcción de un sistema de información

georreferenciada. El mismo se constituye en un elemento de vital importancia, ya que

permite no sólo territorializar el dato, permitiendo visualizar espacialmente las áreas y

configuraciones de la precariedad relevadas, sino también interrelacionar, superponiendo

diversas fuentes e indicadores. El SIG permitirá un mapeo general de las condiciones de

precariedad urbana en las mencionadas ciudades, y la posibilidad del trabajo en

profundidad -con indicadores y variables de análisis específicas- en aquellos casos

testigos que se definan oportunamente. Este segundo aspecto, que implica la

territorialización del dato construido a partir de los indicadores seleccionados, cuenta con

diversos antecedentes como los desarrollados por el propio Observatorio Urbanístico del

AMSF-P o del Área Metropolitana de Rosario. En este sentido, también el aporte de

trabajos tales como el desarrollado en Uruguay a partir del monitoreo de la situación del

hábitat social a escala nacional (Berbejillo, Álvarez, De los Santos, 2006) trabajando

fundamentalmente con datos provenientes de diversas áreas gubernamentales

involucradas, concernientes a los siguientes aspectos: asentamientos irregulares,

conjuntos de promoción pública e indicadores socioeconómicos. En el caso de una

experiencia en la Provincia del Chaco, se refuerza la investigación en torno a los

procesos de configuración de la informalidad, atendiendo sobre todo a la variable de

ocupación territorial y materialización física, con el objetivo de tipificar modalidades y

procesos en la ciudad de Resistencia (Coccato-Pelli, 2003). Otras experiencias, como la

de Tandil (Provincia de Bs. As.), trabajan con cuatro dimensiones de partida: económica,

socio cultural, política y espacial, con un claro objetivo de articulación entre el ámbito

académico que trabaja georreferenciadamente la información, con la gestión municipal

(Linares-Lan, 2006).

El análisis comparado de la información mapeada implica la posibilidad de lecturas y

análisis conclusivos a instancias del reconocimiento de las características y

problemáticas específicas del área analizada. Este proceso analítico permitirá el

reconocimiento de desigualdades sociales materializadas en el territorio como un aporte

a la generación de políticas urbanas inclusivas e intervenciones de recualificación y

mejoramiento urbano de las áreas consideradas.

16- Cabe señalar que el Equipo ya ha concretado un Convenio de ese tipo en el marco de los Proyectos “Observatorio urbanístico del área metropolitana de Rosario” (PIP CONICET Nº0236/98) y “Observatorio urbanístico del área metropolitana Santa Fe-Paraná” (PICT Nº 21728).


La última etapa de actividades propuesta implica la generación de instancias propositivas

y de análisis prospectivos. Esto se plantea a partir del diseño de acciones que planteen

cierta reversión de las condiciones de precariedad urbana previas, propiciando un

mejoramiento de las condiciones de producción del hábitat preexistentes. En este

sentido, resulta necesario el desarrollo de ejercicios testigos de intervención, que

incorporen alternativas y recomendaciones a las modalidades de producción del hábitat.

Estas instancias revisten una intencionalidad participativa, del mismo modo en que se

plantea el desarrollo de las diversas fases del proyecto, previendo el diseño y ejecución

de acciones de transferencia y discusión ciudadana de las mismas.

Resultados esperados

Se pretende contribuir al conocimiento del hábitat urbano con énfasis en las áreas con

condiciones de precariedad, y aportar una modalidad de tratamiento multidimensional

desde el análisis, la selección y la aplicación de indicadores de sustentabilidad,

definiendo herramientas integradas, comparables y actualizables que aproximen el

logro de la equidad territorial.

Se reconocen ciertas tareas básicas para el desarrollo de la investigación, que se

desprenden de los objetivos particulares enunciados y se articulan en cuatro instancias:

- La generación de información y la identificación de elementos componentes de las

condiciones de producción de hábitat en condiciones de precariedad.

- La construcción de un esquema metodológico basado en la selección y definición

de indicadores de sustentabilidad.

- El monitoreo de las condiciones de producción de hábitat a partir de la aplicación

de dicho esquema metodológico y su territorialización, en casos comparables en

la región.

- La generación de instancias propositivas y de análisis prospectivos.

Bibliografía

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UN-Hábitat Rolac (2004): Indicadores urbanos según la Agenda Hábitat (ONU-HABITAT),

Observatorio Urbano Global (GUO).



ANEXO IMÁGENES

Gráfico 1


Gráfico 2

Gráfico 3

Gráfico 6


Gráfico10


Gráfico 4

Gráfico7,8,9

Gráfico 5

monitoreo del hábitat urbano para su producción sustentable

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