minería en colombia iii

Minera en Colombia

Sandra Morelli RicoPrlogo

Luis Jorge Garay SalamancaDirector

InvestigadoresLuis lvaro Pardo Becerra

Julio Fierro MoralesRen Lpez Camacho

Laura J. Santacoloma MndezRodrigo E. Negrete MontesFernando Vargas ValenciaGuillermo Rudas Lleras

Jorge Enrique Espitia ZamoraBlanca Mara Gonzlez AldanaJuan Alejandro Morales Sierra

Edgar Vicente Gutirrez RomeroEdgar Enrique Roa Acosta

Jess Antonio Mena RodrguezCarlos Salgado AramndezFernando Barbieri Gmez

Daos ecolgicos y socio-econmicosy consideraciones sobre un modelo minero alternativo

Sandra Morelli RicoContralora General de la Repblica

Ligia Helena Borrero RestrepoVicecontralora

Orlando Sanabria PrezAsesor Despacho Contralora General

Luis Jorge Garay SalamancaDirector de Investigacin

Bibiana Guevara AldanaContralora Delegada para el Medio Ambiente

Catalina Gonzlez ZamudioDirectora Estudios SectorialesContralora Delegada para el Medio Ambiente

Investigadores

Luis Jorge Garay SalamancaInvestigador social - Asesor Despacho Vicecontralora

Captulo 1Coordinador: Luis lvaro Pardo BecerraEconomista, Especialista en Derecho Minero EnergticoContralora Delegada para el Medio Ambiente

Guillermo Rudas LlerasEconomista, Magster en Economa Ambientaly de los Recursos NaturalesContralora Delegada para el Medio Ambiente

Fernando Vargas ValenciaAbogado, Magster en Sociologa AplicadaAsesor Despacho Vicecontralora

Rodrigo E. Negrete MontesAbogado, Sector AmbientalContralora Delegada para el Medio Ambiente

Edgar Vicente Gutirrez RomeroGelogo, Especialista en Evaluacin y Desarrollo de Proyectos Contralora Delegada de Minas y Energa

Fernando Barbieri GmezEconomista Magister en Desarrollo EconmicoAsesor Despacho Vicecontralora

Jess Antonio Mena RodrguezIngeniero forestal, Magster en Desarrollo RegionalContralora Delegada para el Medio Ambiente

Jorge Enrique Espitia ZamoraEconomista, candidato a PhD en Hacienda PblicaMagster en Polticas Pblicas Contralora Delegada para el Sector Agropecuario

Edgar Enrique Roa AcostaGelogo especialista en Sistemas de Informacin Geogrfica y Economa Internacional Contralora Delegada para el Medio Ambiente

Gloria Daz BrochetAbogada Sector AmbientalContralora Delegada para el Medio Ambiente

Julio Fierro MoralesGelogo, Magster en GeotecniaContralora Delegada para el Medio Ambiente

Carlos Salgado AramndezEconomista Magister Medio Ambiente y DesarrolloAsesor Despacho Vicecontralora

Captulo 2Julio Fierro MoralesGelogo, Magster en GeotecniaContralora Delegada para el Medio Ambiente

Rene Lpez Camacho Bilogo, Ingeniero Forestal, PhD (c) Ciencias-Lnea EcologaDocente Universidad Distrital Francisco Jos de CaldasFacultad de Medio Ambiente y Recursos Naturales

Captulo 3Rodrigo E. Negrete MontesAbogado, Sector AmbientalContralora Delegada para el Medio Ambiente

Laura J. Santacoloma MndezAbogada, Especialista en Derecho Ambiental Magister en Derecho Ambiental Contralora Delegada para el Medio Ambiente

Captulo 4Fernando Vargas ValenciaAbogado, Magster en Sociologa AplicadaAsesor Despacho Vicecontralora

Captulo 5Guillermo Rudas LlerasEconomista, Magster en Economa Ambientaly de los Recursos NaturalesContralora Delegada para el Medio Ambiente

Captulo 6Jorge Enrique Espitia ZamoraEconomista, candidato a PhD en Hacienda Pblica,Magster en Polticas PblicasContralora Delegada para el Sector Agropecuario

Captulo 7Blanca Maria Gonzlez AldanaAbogada especialista en Derecho Constitucional y AdministrativoContralora Delegada de Defensa, Justicia y Seguridad

Juan Alejandro Morales SierraEconomista Magister en EconomaContralora Delegada de Defensa, Justicia y Seguridad

Agradecimientos por sus aportes:

Leonardo Arbelez LamusContralor Auxiliar del Sistema General de Regalas

Ana Mara Silva BermdezContralora Delegada de Minas y Energa

Claudia Isabel Medina SiervoContralora Delegada para la Gestin Pblica

Santiago Felipe LehmannDirector de Estudios Sectoriales Contralora Delegada de Minas y Energa

Jorge Ivn Torres GutierrezContralora Delegada de Minas y Energa

Pilar Andrade MedinaContralora Delegada para el Sector Agropecuario

Gladys BecerraAsesora Vicecontralora

Juan Manuel Mndez MatizAsesor Vicecontralora

Margarita Mara Barreneche OrtizDirectora Oficina de Comunicaciones y Publicaciones

Jaime Viana SaldarriagaEditor

Nstor Adolfo Patio ForeroDiseo de Portada y diagramacin

Andrea Artunduaga AcostaDiseo grfico editorial

Carlos Jess Gonzlez AfanadorElaboracin de grficos

Luis Alvaro Pardo BecerraJulio Fierro MoralesLuis Hernn GonzlezFotos de portada

Contralora General de la RepblicaJunio de 2014

ISBN: 978-958-9351-95-6

Impresin:Imprenta Nacional de Colombia

Prlogo 7

Sandra Morelli Rico, Contralora General de la Repblica

PresentacinMinera como sistema complejo, gobernanza adaptativa y ecologa poltica.A propsito del paradigma de la trans-disciplinariedad. 11Luis Jorge Garay Salamanca

Sistemas complejos: repensando el paradigma disciplinario/trans-disciplinario 11La naturaleza/ecologa como fundamento de una multiplicidad de sistemas complejos 15Sistema socio-ecolgico como sistema complejo: en torno al sistema minero 16

Captulo 1 Una poltica integral minera desde la perspectiva de un sistema complejo:hacia un modelo alternativo. 31Luis lvaro Pardo Becerra (coordinador)

Nota aclaratoria / Introduccin 31Evaluacin integral del modelo de minera vigente 32Modelo centralista y excluyente 34Balances parciales versus evaluaciones integrales 35Administracin de los RNNR 35Entorno institucional propicio a la generacin de conflictos 36Minera y medio ambiente 37Compra de tierras ms all de las reas de inters minero 39Minera y autonoma territorial 40Precario desarrollo normativo y traslapamiento 40Renta minera y distribucin de regalas 42Calidad de vida en las zonas de influencia minera 44Derechos de las comunidades tnicas e impactos culturales 44Informalidad/ilegalidad y gobernanza 45En resumen 46Fundamentos de una poltica integral en el marco de un modelo minero alternativo 46Los RNNR como bienes pblicos propiedad del Estado 47Recursos estratgicos y no renovables 48Imprecisiones conceptuales de la economa neoclsica/keynesiana 50Carcter sistmico de imprevisible e irreversible de la minera 51La minera necesaria desde la visin de una poltica integral 52Participacin del Estado en el sector minero 53Planeacin y minera necesaria 56Responsabilidad del Estado 60Balance integral beneficio/costo en el macro-sistema minero 62Institucionalidad para la evaluacin integral minera 64Ajustes normativos integrales 66Bibliografa 76

Contenido

Captulo 2Aportes a la conceptualizacin del dao ambientaly del pasivo ambiental por minera. 79Julio Fierro MoralesRen Lpez Camacho

Introduccin 80El Geo-ecosistema 82El normal funcionamiento de los ecosistemas 94Las escalas de tiempo y la renovabilidad 120Algunos antecedentes tcnicos en la definicin de daos ambientales 133La minera: impactos o daos ambientales? 135La relacin entre daos y pasivos ambientales 150Discusin acerca del dao ambiental en minera 170Reflexin final 172Bibliografa 175

Captulo 3Licencias ambientales:entre el deterioro grave y el dao ambiental. 189Laura J. Santacoloma MndezRodrigo E. Negrete Montes

Introduccin 189Principios bsicos 192Fundamentos constitucionales 197Licencia ambiental antecedentes normativos 205Alcance y eficacia de la licencia ambiental 226Sentencia T-154 de 2013 de la Corte Constitucional 242Licencia social 245Otros instrumentos de planificacin y gestin ambiental 248Particularidades del licenciamiento ambiental en otros pases 252Conclusiones 263Bibliografa 266

Captulo 4Propiedad sobre el subsuelo y los recursos mineros: aportes comparativos para analizar el caso colombiano. 271Fernando Vargas Valencia

Introduccin 271Alcance del concepto de subsuelo y de otros asociados 272Descripcin esquemtica de los principales modelos de atribucin 274Acercamiento a un estado del arte a la luz de tres legislaciones contemporneas 280Principales problemas conceptuales para abordar el caso colombiano 286A manera de conclusin: alcance constitucional del modelo de concesiones 296Bibliografa 305

Captulo 5Revisitando el debate sobre renta minera y government take:el carbn a gran escala en Colombia. 309Guillermo Rudas Lleras

A manera de introduccin: antecedentes conceptuales y objeto de anlisis 309La minera y los hidrocarburos en la economa colombiana 313 Minera e hidrocarburos: composicin sectorial del PIB (1975-2013) 315

Minera e hidrocarburos: inversin extranjera directa (1994-2013) 319 Minera e hidrocarburos: evolucin de las exportaciones (1995-2013) 321Expectativas mineras: reas tituladas y solicitudes vigentes de titulacin 323Sector extractivo e ingresos fiscales 328Economa minera a gran escala: efectos regionales y government take 332 Carbn para exportacin y economa regional: La Guajira y Cesar 333 Aportes de la minera a las finanzas pblicas: regalas del carbn 340 Aportes de la minera a las finanzas pblicas: government take en carbn 349Conclusiones y recomendaciones de poltica 358Referencias bibliogrficas 361Apndices 1. Incidencia de las exportaciones del petrleo en participacin en el PIB 364 2. Ttulos mineros aprobados y solicitudes vigentes 367 3. Inconsistencias de informacin financiera y tributaria: el caso de Cerro Matoso S.A. 372 4. Ttulos mineros de propiedad privada 374 5. Evolucin de cultivos en La Guajira y Cesar (1987-2011) 375

Captulo 6La distribucin regional de la actividad agrcola, minera y no minera en Colombia 1975 - 2012. 381Jorge Enrique Espitia Zamora

Introduccin 381La desigualdad regional 382Distribucin y Composicin Regional del PIB 387Contribucion sectorial al crecimiento 403Matriz insumo-producto: multiplicadores y elasticidades 418Anlisis de los multiplicadores sectoriales 421Elasticidades valor agregado - produccin 427Convergencia y cambio estructural 428Conclusiones 435Bibliografa 435Anexo 1. Estructura econmica departamental 438

Captulo 7Normatividad penal y minera sin el cumplimiento de requisitos legales. 449Blanca Mara Gonzlez Aldana Juan Alejandro Morales Sierra

Introduccin 449Anlisis Normativo 450Proyecto de ley 091 de 2013 Cmara Criminalidad y terrorismo, que propone modificar normasde carcter penal y administrativo 460Operatividad de la poltica pblica 485Conclusiones 490

Minera en Colombia

Contralora General de la Repblica

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Prlogo

Sandra Morelli Rico


La serie Minera en Colombia de la Contralora General de la Repblica ha constituido un refe-rente para la discusin, evaluacin y planteamiento de alternativas alrededor del sistema de extraccin minera en Colombia, especialmente desde la perspectiva de las polticas pblicas. La capacitacin y evolucin especializada de los funcionarios y asesores de la Contralora General de la Repblica en la materia han permitido analizar y situar en el debate pblico una serie de problemticas que la complejidad misma del fenmeno ha trado en el pas, desde mltiples enfoques donde tal vez sean el inter-sectorial y el territorial los ms relevantes.

En este caso, el territorio puede ser entendido como un proceso intercultural en el que sus afec-taciones involucraran la vigencia de los derechos humanos, individuales y colectivos, de mu-chos colombianos. Este especial acento en los derechos obedece al alcance constitucional de los impactos de la minera en un pas como Colombia, a los dilemas que existen actualmente sobre el control y disposicin de los recursos naturales no renovables, especialmente los ubicados en el subsuelo, y a los alcances que en la actualidad tiene el derecho colectivo al medio ambiente sano en su ntima relacin con el derecho a la vida digna.

De all que este tercer volumen de la serie quiera hacer nfasis en varios aspectos que resultan vitales ya no solamente para comprender elementos centrales de la temtica y especialmente los mltiples efectos de la extraccin minera en Colombia, sino incluso desde la perspectiva del planteamiento de un modelo alternativo de poltica integral en la materia. En este orden de ideas, el presente volumen es altamente propositivo y deja esbozadas aquellas alternativas posibles que pueden desprenderse de las problemticas identificadas en los diferentes y otros estudios adelantados por la entidad.

Para ello, es necesario empezar por una postura analtica e incluso epistemolgica para abordar la complejidad sistmica de la minera como proceso de intervencin institucional de carcter trans-sectorial y territorial. En este sentido, su razonabilidad, necesidad e idoneidad deben someterse a una aproximacin trans-disciplinar que d cuenta de los sistemas y sub-sistemas

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complejos que, con base en el entorno socio-ecolgico entendido a su vez como macro-sistema, se encuentran vinculados al sistema minero en Colombia.

Es altamente probable que esta postura epistemolgica contribuya a la evaluacin integral del modelo totalizante de extraccin minera, a demostrar sus necesidades de descentralizacin, plu-ralismo e inclusin con el objetivo primordial de prevenir o mitigar los diversos conflictos que suscita su implementacin sin criterios rigurosos de equilibrio y sostenibilidad en Colombia.

Son muchos los temas que giran alrededor de lo anterior y que recoge el presente volumen: alcances de la propiedad estatal sobre el subsuelo; lmites y dilemas de los procesos de licen-ciamiento ambiental frente a la necesidad de re-conceptualizacin de lo que se entiende por dao en el marco de la proteccin de derechos; re-distribucin de rentas mineras y regalas (con base en un balance entre efectos regionales, realidad de las expectativas mineras e ingre-sos fiscales); primaca constitucional de la autonoma territorial; alternativas hermenuticas en relacin con los posibles traslapes normativos existentes en la materia; calidad de vida de las personas y comunidades en las zonas de influencia minera. Todo ello enmarcado en lo que podra identificarse como minera necesaria.

De nuevo, cobran relevancia las implicaciones conceptuales sobre impactos, pasivos y daos ambientales en relacin con la minera, lo que irradia a su vez en la calidad y alcance de los ins-trumentos de planificacin y gestin ambiental existentes o aplicables en Colombia, por cuanto el enfoque preventivo en la poltica pblica tiene un correlato en el goce efectivo de derechos constitucionales, enfoque que seguramente contribuir a determinar un balance integral cos-to/beneficio en el macro-sistema minero.

En esta materia, es importante insistir en la importancia que debe tener la dimensin so-cial de la intervencin sistmica minera, lo que no solo redimensiona los alcances de la evaluacin de impactos sino tambin ha de influir en el diseo o re-diseo de polticas pblicas y de ordenamiento territorial con base en la satisfaccin real y efectiva de los de-rechos sociales de los colombianos. Un dato til para ello es, por ejemplo, la comparacin entre la produccin agrcola en territorios de influencia minera y en aquellos donde no ha existido dicha influencia.

Desde el punto de vista estrictamente normativo esta postura adquiere sentido cuando la Cons-titucin Poltica establece que el Estado es propietario del subsuelo y de sus recursos naturales no renovables. La dimensin social anteriormente aludida sera transversal a los dilemas de po-ltica: desde el licenciamiento y la planificacin-gestin socio-ambiental hasta las alternativas existentes para enfrentar los conflictos de la minera realizada sin el cumplimiento de requisitos legales, sin criminalizarla en todos los casos como la minera ancestral y artesanal.

Minera en Colombia


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Como ya lo ha insistido la Contralora General de la Repblica en varios escenarios, la titulari-dad estatal de ciertos atributos obedece a un mbito finalista en el que el Estado debe satis-facer finalidades constitucionales mediante decisiones que reflejen su posicin de garante de derechos, con especial nfasis y prioridad en los fundamentales.

De lo contrario, no solo se desfigurara el Estado social de derecho establecido en la Cons-titucin Poltica de 1991, sino la legitimidad de los atributos patrimoniales y morales del Estado. De all que el enfoque del Estado constitucional como materializacin de un com-promiso con la democracia y la coexistencia de intereses diversos y especialmente protegi-dos por el derecho constitucional, contribuya a una lectura crtica-propositiva del actual estado de cosas en relacin con la minera en Colombia.

Presentacin

Minera en Colombia


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Presentacin

Minera como sistema complejo, gobernanza adaptativa y ecologa poltica.A propsito del paradigma de la trans-disciplinariedad.1

Luis Jorge Garay Salamanca2

Sistemas complejos: repensando el paradigma disciplinario/trans-disciplinario

Complejidad y sistemas

Para comenzar ha de reconocerse que en la realidad determinados fenmenos, procesos de ndole social/econmico/ecolgico/cultural no pueden, o al menos no debieran ser, clasifica-dos desde una disciplina particular exclusivamente, sino, como lo seala Garca (2008), con-ceptualizado(s) como una totalidad organizada, en la cual los elementos no son separables y, por lo tanto, no pueden ser estudiados aisladamente. De ah que este tipo de procesos deba ser denominado en propiedad como sistema complejo.

La fragmentacin y la especializacin cientfica apela a las variables propias de un fenmeno particular en cuestin, ya sea natural o social, para denominar los elementos constitutivos del

1 El autor agradece los tiles comentarios de Eduardo Salcedo-Albarn a una versin preliminar, sin que lo comprometa de manera alguna por los errores y omisiones remanentes.

2 En calidad de director del grupo de investigacin y autor de uno de los captulos del presente volumen, valoro a ste como un trabajo de carcter estrictamente colectivo y como un tercer producto divulgativo del grupo (con-formado desde un comienzo y de manera permanente por Julio Fierro Morales, Rodrigo E. Negrete Montes, Luis lvaro Pardo Becerra, Guillermo Rudas Lleras, Fernando Vargas Valencia, Jorge Enrique Espitia Zamora y Jess Antonio Mena Rodrguez), y agradezco a todos y cada uno de los investigadores/autores por el compromiso, la dedicacin y la participacin en el curso de las reuniones semanales de trabajo durante el ltimo ao que dieron lugar al material constitutivo de los captulos incluidos en estos tres primeros volmenes. Adems, por la confian-za depositada en la direccin para conducir el proceso de reflexin colectiva y de intercambio de conocimientos y experiencias. Reconocimiento particular a los funcionarios de la Contralora General de la Repblica que par-ticiparon en el grupo y aportaron conocimientos, informacin y elementos de juicio durante la tercera etapa del proceso de investigacin, en especial a Bibiana Guevara Aldana, Contralora Delegada para el Medio Ambiente; a Catalina Gonzlez Zamudio, Directora Estudios Sectoriales, a Jess Antonio Mena Rodrguez, ingeniero forestal, a dgar Enrique Roa Acosta, gelogo, y a Gloria Daz Brochet, abogada, de la Contralora Delegada para el Medio Ambiente; a Blanca Mara Gonzlez Aldana, abogada, y a Juan Alejandro Morales Sierra, economista, de la Contra-lora Delegada de Defensa, Justicia y Seguridad; y a dgar Vicente Gutirrez, gelogo, de la Contralora Delegada de Minas y Energa. Igualmente, a Orlando Sanabria Prez, asesor del despacho de la Contralora General, y a Fernando Barberi Gmez y Carlos Salgado Aramndez, consultores de la Vice-contralora General.

Un agradecimiento muy especial a la seora Contralora General de la Repblica, Sandra Morelli Rico, por su compro-miso al haber abierto incondicionalmente este espacio de estudio en asuntos de poltica pblica minero-energtica en Colombia, y por haberme brindado la oportunidad y el privilegio de prestar mi concurso como director de un proceso de tanta relevancia para el pas con la decisiva participacin de funcionarios y consultores de la entidad. As mismo, un reconocimiento a la seora Vice-contralora, Ligia Helena Borrero Restrepo, por su apoyo al proceso.

A todos ellos y a quienes contribuyeron de alguna manera a la materializacin del proceso con la publicacin del presente volumen, les debo mi ms sincera gratitud.



fenmeno, e implica, usualmente, perder de vista las dinmicas de asociacin entre fenmenos relacionados y, en algunos casos, entender esas relaciones trans-fenomenolgicas es tan im-portante como comprender las relaciones al interior del fenmeno, intra-fenomenolgica. Esto es particularmente relevante, y casi indispensable, cuando se analizan, por ejemplo, dinmicas biolgicas que afectan dinmicas sociales y viceversa. En estos casos, el objeto de anlisis deja de ser un sistema objeto de estudio en el marco exclusivo de un cuerpo cientfico tradicional, al convertirse en un sistema complejo, como se analiza adelante.

Un sistema de esta naturaleza est compuesto por sub-sistemas cuyas relaciones (flujos) son determinantes porque configuran la estructura y propiedades del sistema, como, entre otras, su estabilidad/inestabilidad y su evolucin. Con la caracterstica adicional de que estos sub-siste-mas interactan con el medio circundante o entorno, lo cual genera cuestionamientos acerca de los posibles lmites del sistema, y si esos lmites obedecen a criterios metodolgicos y episte-molgicos preestablecidos. Como resultado de una multiplicidad de relaciones, el sistema est sujeto a procesos de reestructuracin/desestructuracin (Garca, 2000 y 2008).

Por lo tanto, un sistema complejo es un conjunto de sub-sistemas inter-relacionados, cuyo com-portamiento individual depende del estado de otros sub-sistemas a travs de la estructura del sistema que los conecta (Martnez, 2003). Este entramado de relaciones lo ha categorizado Chew (1968) como bootstrap (cordn de zapato).

Bajo este entendido, en palabras de Garca (2008), diversos fenmenos integran totalidades (sistemas) cuyas transformaciones en el transcurso del tiempo responden a una ley muy general: evolucin no-lineal, con discontinuidades estructurales, que procede por sucesivas reorganizacio-nes, y que, sobre todo, no obedecen a un principio teleolgico. En este punto es importante resaltar que una de las caractersticas clave de un sistema complejo es su resiliencia como una medida de la vulnerabilidad/alterabilidad del sistema a choques inesperados e impredecibles y, consecuentemente, de su capacidad adaptativa a cambios endgenos o externos.

La acepcin de complejidad inmersa en los denominados sistemas complejos es, siguiendo a Morin (2004), el tejido de eventos, acciones, interacciones, retroacciones, determinaciones, aza-res, que constituyen el mundo fenomnico. De all la necesidad, para el conocimiento, de poner en orden los fenmenos rechazando el desorden, de descartar lo incierto... Pero tales operaciones, necesarias para la inteligibilidad, corren el riesgo de producir ceguera si eliminan los otros carac-teres de lo complejo; y, efectivamentenos ha vuelto ciegos. A lo que agrega, en un sentido, la complejidad siempre est relacionada con el azar coincide con un aspecto de incertidumbre pero no se reduce a la incertidumbre.

De ah la necesidad del pensamiento complejo entendido, en esencia, segn Morin (1997), como el pensamiento que integra la incertidumbre y que es capaz de concebir la organi-zacin. Que es capaz de religar, de contextualizar, de globalizar, pero, al mismo tiempo, de reconocer lo singular y lo concreto. La integracin de distintas instancias de anlisis, de lo global a lo particular/singular, se plantea entonces como punto de referencia metodolgi-co para estudiar fenmenos complejos.

Minera en Colombia


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Es por ello que la complejidad implica la imposibilidad, o ms bien la inadecuacin/invalidez, de simplificar y aislar un determinado fenmeno/proceso bajo la visin epistemolgica excluyente a cargo de una disciplina particular, porque en ese paso paradigmtico se pierden las distincio-nes y claridades en las identidades y causalidades, all donde el sujeto-observador sorprende su propio rostro en el objeto de observacin, all donde las antinomias hacen divagar el curso del razonamiento (Morin, 1977).

El paradigma de la trans-disciplinariedad: una utopa realista?

En el caso de los sistemas complejos, como afirma Garca (2008), () sus subsistemas pertene-cen a los dominios materiales de muy diversas disciplinas.

En este sentido, para analizar sistemas complejos resulta necesario trascender el paradigma predominante mono-disciplinario para adoptar un paradigma epistemolgico holstico como el de la trans-disciplinariedad, que va ms all (trans), no slo de la uni-disciplinariedad, sino tambin, de la multi-disciplinariedad y de la inter-disciplinariedad (Martnez, 2003).

Como lo seala con claridad Nicolescu (2002), la transdisciplinariedad concierne, como lo in-dica el prefijo trans, a lo que simultneamente es entre las disciplinas a travs de las diferentes disciplinas y ms all de toda disciplina. Su finalidad es la comprensin del mundo presente, uno de cuyos imperativos es la unidad del conocimiento. () la transdisciplinariedad se interesa en la dinmica que se engendra por la accin simultnea de varios niveles de realidad. A lo que agre-ga, a diferencia, la investigacin disciplinaria concierne ms o menos a un solo y mismo nivel de realidad, por otra parte, en la mayora de los casos no concierne ms que a los fragmentos de un solo y mismo nivel de realidad.

Es decir, el observador no se aproxima al objeto de estudio interpretndolo como si pertene-ciera nica y exclusivamente a una disciplina cientfica, sino dispuesto a apelar a los cuerpos disciplinares que sean necesarios para entender, de la mejor manera posible, caractersticas determinantes del mismo objeto.

Al fin de cuentas, la trans-disciplinariedad trasciende la investigacin exclusivamente disci-plinaria con propsitos disciplinarios individuales, y si bien se nutre de los avances discipli-narios y no es en absoluto incompatible con la investigacin multi- e incluso inter-disciplina-ria, se diferencia de stas al pretender la construccin de conocimiento trans-disciplinario ms all del puramente disciplinario.

Por lo anterior, en la investigacin trans-disciplinaria, segn Martnez (2003), los participan-tes trascienden las propias disciplinas (o las ven slo como complementarias) logrando crear un nuevo mapa cognitivo comn sobre el problema en cuestin, es decir, llegan a compartir un marco epistmico amplio y una cierta meta-metodologa que les sirven para integrar conceptualmente las diferentes orientaciones de sus anlisis: postulados o principios bsicos, perspectivas o en-foques, procesos metodolgicos, instrumentos conceptuales, etc.. Este tipo de investigacin es, sobre todo, un ideal muy escasamente alcanzado hasta el momento (lo resaltado es propio).



He ah la necesidad de superar el paradigma mono- o multi- o incluso inter-disciplinar- para adoptar un paradigma holstico trans-disciplinar.

El obstculo central con respecto a este ideal obedece a la necesidad de superar el paradigma mono- o multi- o incluso inter-disciplinar para adoptar un paradigma holstico trans-discipli-nar. Se requiere, por lo tanto, que el nfasis se centre en la integracin tanto del proceso in-vestigativo como de los aprendizajes/resultados de diferentes disciplinas, y no en la defensa/resguardo cuasi-dogmticos de una disciplina sobre las dems.

En efecto, la trans-disciplinariedad impone una actitud investigativa abierta a lo desconocido con una meta-metodologa que obedece a una integracin no siempre protocolizada de distin-tos tipos de conocimientos disciplinarios. Por ello, el conocimiento trans-disciplinar se genera, en palabras de Carrizo (1998), entre, a travs y ms all de las disciplinas.

Ante esta circunstancia, mientras se avanza en la prctica real hacia la construccin de un nuevo paradigma trans-disciplinario con el progreso de las ciencias exactas y las ciencias sociales/huma-nas/culturales y la aprehensin de la realidad del mundo actual global, resulta indiscutiblemente necesario ir profundizando en el conocimiento disciplinario: mono, multi e inter-disciplinario, de sub-sistemas pertinentes y sus inter-relaciones y retro-alimentaciones con la perspectiva refe-rencial de un eventual sistema complejo en proceso de dilucidacin conceptual y paradigmtica.

La multi- e inter-disciplinariedad: un avance transicional

El paradigma ms comn de la ciencia, hasta ahora, ha sido el de la mono-disciplinariedad, distinguido por la adscripcin a unas mismas epistemologa, metodologa, perspectivas con-ceptuales y tcnicas para el estudio de fenmenos/objetos disciplinariamente fragmentados y seleccionados como propios del campo de una y casi exclusiva disciplina especfica. El aisla-miento artificial de sus objetos disciplinares de estudio favorecen la hiperespecializacin, a costa del conocimiento de las relaciones existentes entre sus objetos de estudio y los de otras disciplinas. En esta medida, se renuncia a nuevas epistemologas y metodologas de anlisis, a la vez que se desconocen informacin y conocimientos acerca de relaciones entre fenmenos, por ejemplo, de los sub-sistemas natural/ecolgico y social.

Un primer paso para superar el aislacionismo epistmico de las mono-disciplinas se da con la multi-disciplinariedad como la complementacin y yuxtaposicin a-crtica y parcelizada de aportes de conocimiento desde diferentes disciplinas en torno a una problemtica especfica, mantenindose las explicaciones parciales en el dominio exclusivo de cada disciplina particu-lar (Garca, 2008; Martnez, 2003).

Un paso ms avanzado lo constituye la inter-disciplinariedad mediante la cual se busca integrar desde un comienzo en la definicin de la problemtica objeto de estudio y el plan de investi-gacin, con la adopcin, aunque sea parcialmente, de procedimientos metodolgicos similares, y, en general, tratar de compartir algunos de los presupuestos, puntos de vista y lenguajes de los otros (Martnez, 2003), al punto de adoptar un marco epistmico comn (como el conjunto de

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interrogantes planteados con respecto al dominio de la realidad en estudio, Garca (2008)), con miras a lograr una integracin/retroalimentacin analtica y sistemtica de las diversas con-tribuciones y no solo una yuxtaposicin a-crtica de aportes de cada disciplina particular como en el caso de la multi-disciplinariedad (Meeth,1978). Se trata, al fin de cuentas, del propsito de alcanzar una comprensin integradora y, por lo menos, ms sistmica de la problemtica en referencia que con la multi-disciplinariedad.

A diferencia de la inter-disciplinariedad, la trans-disciplinariedad significa una ruptura de la relativa inmunidad de cada disciplina con respecto a otras en la medida en que implica, como lo seala Martnez (2003), para cada disciplina, la revisin, reformulacin y redefinicin de sus propias estructuras lgicas individuales, que fueron establecidas aislada e independientemente del sistema global con el que interactan, pues sus conclusiones lgicas, particulares, en forma aislada, ni siquiera seran verdad en sentido pleno.

A manera de ilustracin, en este escenario, el economista, an sin abandonar el dominio de las me-todologas, los mtodos de anlisis y procedimientos de manejo e interpretacin de variables econ-micas, se adentra en la aplicacin de mtodos de anlisis e interpretacin de variables de ndole so-ciolgica. Sin embargo, el resultado de esta aproximacin no da lugar, necesariamente, a una nueva inter-disciplina como la economa sociolgica, o la sociologa econmica, o la socio-economa.

La naturaleza/ecologa como fundamento de una multiplicidad de sistemas complejos

En correspondencia con la argumentacin anterior, pareciera necesario reconocer que la natu-raleza/ecologa y los ecosistemas/sistemas ambientales estn conformados por un conjunto de sub-sistemas que abarcan los ms diversos mbitos, desde lo fsico y biolgico a lo econmico, poltico, social y cultural, vinculados a travs de una multiplicidad de inter-relaciones/retro-ali-mentaciones no necesariamente lineales ni mecnicas sino imbricadas que pueden reorganizar la estructura (Garca, 2008). Esto, al punto de que no pueden ser aislados como elementos/sub-sistemas independientes; la naturaleza/ecologa/medio-ambiente son de por s sistemas complejos en sentido estricto del trmino.

Consecuentemente, desde esta visin, la naturaleza global ha de ser aprehendida como un todo poli-sistmico, lo que obliga a adoptar una metodologa transdisciplinaria para poder captar la riqueza de la interaccin entre los diferentes subsistemas que estudian las disciplinas particulares. No se trata simple-mente de sumar varias disciplinas, agrupando sus esfuerzos para la solucin de un determinado problema, es decir, no se trata de usar una cierta multidisciplinariedad, como se hace frecuentemente; ni tampoco es suficiente, muchas veces, la interdisciplinariedad. (Martnez, 2003) (lo resaltado es propio).

Ahora bien, un cambio en el paradigma epistemolgico lleva a un replanteamiento de la relacin entre el investigador y el objeto de investigacin, entre el objeto y el sujeto. En el caso especfi-co de la naturaleza/ecologa/medio ambiente, como lo afirman Gazzano y Achkar (2013), este cambio de paradigma hacia la resignificacin de lo ambiental como categora monista, implica



tambin un cambio del posicionamiento del cientfico, desde la objetividad externa a su objeto de estudio, a la contextualidad interna del sistema ambiental que integra. El cambio de paradigma cuestiona y trasciende la lgica dualista (naturaleza-sociedad), y la nocin de objeto hacia una unidad indisoluble objeto-sujeto.

Al punto de que como Ritter et al. (2013) han sealado: La revolucin generalizada se da so-bre la forma de pensar de los cientficos que estudian el nuevo paradigma ecolgico del enfo-que sistmico, donde la materia se comporta de forma milagrosa, como autoorganizndose y desarrollando pautas y estructuras espontneas conocidas como emergencias, volvindose inestables, cambiando de forma aleatoria y totalmente impredecible, donde el universo del pa-radigma materialista de Newton se evapora y es reemplazado por un mundo en que el futuro est abierto y la materia adquiere un elemento de creatividad. Incluso (an) aceptando un comportamiento estrictamente determinista (predecible) de la naturaleza, los estados futuros del universo estn abiertos, lo que significa que no tenemos que elegir entre la catstrofe y la inmovilidad, sino entre diversos destinos alternativos.

Es as como cada vez ms son ms aceptados modelos cunticos para explicar fenmenos que aunque estrictamente fsicos, tradicionalmente han sido considerados del dominio de discipli-nas ajenas a la fsica, desde la neuro-psicologa a la geologa, lo cual exige superar la adscrip-cin a dicotomas absolutistas y a-temporales con respecto a sistemas complejos.

En este contexto, se concibe al sistema ecologa/medio-ambiente como un sistema complejo en constante evolucin/transformacin resultante de una gran variedad de inter-relaciones a nivel espacial y temporal entre muy diversos mbitos que van desde el propiamente fsico y biolgico, al socio-econmico y cultural. De acuerdo con Gazzano y Achkar (2013): Es a partir de ah que podemos reconocernos en la construccin histrica del sistema ambiental, resignificarlo y situar en esa autorrefe-rencialidad su estado, es decir, situarnos a la vez como ... hilos y tejedores (Capra 1998), producto-res y producto, actores y escenarios (Noguera 2000), trama de la vida (Noguera et al. 2006); totalidad compleja donde dos emergencias de la naturaleza se interrelacionan para permitir la existencia huma-na: el ecosistema y la cultura... (ngel 1996 y Noguera 2006)... citados por Eschenhagen (2007b).

As, entonces, no sorprende que se pueda afirmar que el paradigma holstico debe ser a su vez eco-lgico (componente del ncleo axiolgico) en la medida en que el sistema complejo involucre la naturaleza y el medio ambiente, como en el caso de los denominados sistemas socio-ecolgicos.

Sistema socio-ecolgico como sistema complejo: en torno al sistema minero3

Caractersticas distintivas

Ante el hecho de que el medio natural condiciona pero a su vez es determinado por la accin de la poblacin que ocupa un espacio fsico, utilizando y explotando los recursos naturales a su alcance (a travs de una) intrnseca vinculacin e interrelacin entre un sistema ecolgico y los sistemas sociales ocupantes, se da lugar a lo que se denomina como sistema socio-ecolgi-

3 Algunas partes de esta seccin se basan, en cierta medida, en: Ambrosio (2007).

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co (SSE). Especficamente, Ambrosio (2007) define sistema socio-ecolgico al subconjunto de sistemas sociales en el que algunas de las relaciones interdependientes entre agentes humanos se realizan con la mediacin de unidades biofsicas o biolgicas no-humanas.

Adoptando una acepcin amplia, un SSE como sistema complejo estara estructurado por dos sub-sistemas bsicos: social y ecolgico, que comprende, por una parte, la sociedad en trmi-nos de los roles y las relaciones entre agentes y grupos sociales desarrolladas en un espacio, no solo fsico sino tambin simblico y cultural (en el sentido de la ecologa poltica), que se reproduce/renueva/transforma/modifica por la accin/re-accin de/y con los agentes sociales y, a su turno, afecta/supedita/modifica a las condiciones de vida de la misma sociedad impli-cada y de su relacionamiento tanto societal como con el sub-sistema ecolgico; y, por otra, la naturaleza/ecologa en trminos de sus propias dinmicas intrnsecas y de las relaciones/retroalimentaciones con el sub-sistema social generadoras de procesos de cambio/alteracin/perturbacin frecuentemente impredecibles e irreversibles a nivel del ordenamiento ecolgico, con consecuencias sobre el sub-sistema social en una perspectiva inter-temporal.

De esta manera, un SSE atae, al fin de cuentas, a la dinmica de la construccin/deconstruc-cin del territorio como proceso societal, cultural y gefsico/ecolgico es decir, como cons-tructo societal-ecolgico resultante de la interaccin y la reproduccin de conflictos/contra-dicciones/disputas entre agentes y grupos sociales para el aprovechamiento/conservacin/reserva de unos espacios con diverso significado simblico, variada riqueza y fragilidad eco-f-sica, diferente composicin tnica, etc. (Garay, 2014).

Conviene precisar que el territorio en trminos fsicos se refiere a su integralidad tanto al suelo como al subsuelo y a la superficie de vuelo (Garay, 2013a), lo que plantea una problemtica no solo analtica sino de primaca/subsidiaridad de derechos de propiedad, uso y usufructo en cada uno de sus niveles espaciales de accin, as como de distribucin y equidad en trminos de poltica pblica, cuando son diferentes los titulares de tales derechos en al menos dos de los espacios: suelo y subsuelo. En efecto, por una parte, si el dueo del subsuelo es el Estado y el del suelo es un agente privado (propiedad privada) o una comunidad ancestral (propiedad comunitaria), se ha de llegar a un acuerdo societal referente a las circunstancias, condiciones y procedimientos (por ejemplo, participacin adecuada de las partes involucradas) mediante las cuales se subordinara el derecho sobre el suelo en favor del derecho de explotacin del subsue-lo y las compensaciones a que ello diera lugar4.

Y, por otra, en trminos del sub-sistema ecolgico de un SSE, los tres niveles espaciales estn ntimamente inter-relacionados en la medida en que, por ejemplo, la explotacin de recursos no renovables del subsuelo tiene una variedad de impactos sobre el suelo e incluso la superficie de vuelo en el mismo territorio en referencia, e incluso sobre otros adyacentes o no5.

4 Esta es precisamente una problemtica de particular actualidad en Colombia, como se detalla en los captu-los 1 y 4 del presente volumen.

5 Un anlisis detallado sobre esta temtica se encuentra en el captulo 2 del presente volumen.



Ahora bien, una peculiaridad importante de un SSE reside en la heterogeneidad/conflicto de intereses de los agentes y grupos sociales en el sistema, en particular sobre asuntos clave como la reserva o el aprovechamiento de recursos naturales: perdurabilidad, ritmo y modalidad de explotacin, distribucin inter- e intra-generacional de sus beneficios y costos, institucionali-dad y arreglos sociales para la gobernanza del sistema.

Precisamente, en esta conflictividad reside la necesidad de comprender el sistema en su comple-jidad/trans-disciplinariedad como requisito para poder avanzar en la asuncin de compromisos y acciones sociales y la adopcin de una institucionalidad y polticas adecuadas para influir en la evolucin/transformacin/adaptacin del mismo sistema.

Ello, paradjicamente, no obstante el argumento de que la naturaleza/medio-ambiente debiera ser al menos idealmente, segn lo seala Fernndez (2005), quizs el nico bien colectivo en el sentido ms radical del trmino, esto es, el nico bien no contingente e independiente de cualquier valoracin subjetiva e inters personal.

Ahora bien, al ser un sistema complejo, segn lo propuesto por Holling (2001), el SSE posee tres pro-piedades emergentes bsicas: la riqueza, como la potencialidad sustentada en el conjunto de activos (por ejemplo, infraestructura) y recursos (materiales-fsicos, humanos) disponibles en el sistema; el control interno, como el grado de cohesin (por ejemplo, enraizamiento, apropiacin institucional/normas) y control (por ejemplo, gobernanza) internos del sistema, y la resiliencia, como la adaptabi-lidad/vulnerabilidad del sistema a choques o perturbaciones inesperados (Ambrosio, 2007).

Las perturbaciones pueden ser desde el sub-sistema social al sub-sistema ecolgico con, por ejemplo, la explotacin de recursos naturales, la reforestacin con la introduccin de semillas, etc.; o desde el sub-sistema ecolgico al sub-sistema social con, por ejemplo, afectaciones en la calidad de vida por la contaminacin ambiental o por la escasez estructural de un recurso o producto natural indispensable para el consumo humano; o de ndole endgena (desde el inte-rior mismo) del propio sub-sistema social con, por ejemplo, la adaptacin de comportamientos e incluso de normas ante cambios en la estructura social y poltica de la sociedad o ante la pre-visin/prevencin de estados de convulsin social.

Resiliencia6 y gestin social

Dado que un sistema como un SSE puede correr el riesgo de transitar a un estado que implique necesariamente su colapso, ante la excesiva presin por la explotacin de sus recursos naturales ejercida por la comunidad, por ejemplo, y su incapacidad para retornar a algn estado en el que se garantice su adaptabilidad/reproducibilidad, y que la accin/intervencin/afectacin del sub-sis-tema ecolgico proviene frecuentemente (aunque no nicamente, por supuesto) del sub-sistema social sobre el sub-sistema ecolgico, para propsitos de este captulo introductorio conviene concentrar la atencin en la problemtica de la resiliencia y gobernanza de un SSE.

6 Contemplada como un todo con la resistencia y la integridad del sub-sistema ecolgico.

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Antes de continuar vale la pena precisar que aqu se toma el caso particular de la gestin social de la resiliencia de un SSE por razones ante todo pragmticas de ndole argumentativa, sin querer implicar de manera alguna que se trata de una nica visin de la gestin de un sistema complejo de esta naturaleza, ya que, a propsito, est sujeta a crtica desde perspec-tivas radicales como las que argumentan sobre la insostenibilidad del sub-sistema ecolgico a intervenciones exgenas disruptivas como la explotacin de RNNR. Una ventaja de la op-cin escogida es que permite ilustrar de manera sencilla y aprehensible el tipo genrico de problemtica societal planteado de cara a la administracin de un sistema complejo sujeto a profundas incertidumbres, a patrones de evolucin no totalmente predecibles y a elevados riesgos de vulneracin, deterioro irreversible e incluso de colapso con severas consecuen-cias, muchas irreparables, en una perspectiva perdurable.

Para comenzar resulta indispensable reconocer que cuando se trata de un sistema complejo la transicin entre estados no se da al estilo de lo modelado por las teoras clsicas de equilibrio estable en razn del riesgo y la incertidumbre como carcter inmanente del propio sistema, por lo que transicin es ms bien impredecible/no determinstica, como es el caso del sub-sis-tema ecolgico ante la innata incertidumbre de impactos sobre el estado de la ecologa por la explotacin de RNNR como los minerales ante condiciones variables de vulnerabilidad de los ecosistemas, por ejemplo, lo que es reconocido en la literatura especializada7. De ah que deba concebirse a la resiliencia como proceso dinmico (y no solo esttico y determinstico) y, en consecuencia, a la gobernanza en una acepcin adaptativa8.

En razn a que la finitud/escasez distingue a los recursos naturales (RN), especialmente de los no renovables (RNNR) como los minerales, si el acceso/usufructo directo de los mismos se limita a solo unos agentes sociales y adems su explotacin y aprovechamiento directo e indirecto no son es-trictamente de naturaleza pblica/no privada, entonces los RNNR podran ser asimilables a bienes cuasi-pblicos o an a bienes comunales o common goods antes que a bienes puramente pblicos.

De manera simplificada para fines ilustrativos, puede afirmarse que la problemtica de los bie-nes comunales consiste en la tendencia a su sobre-explotacin con el aumento de la competen-cia entre agentes individuales dado el inters individual por alcanzar una mayor participacin en el valor explotado, lo que se traduce en una escasez/agotamiento recurso y, por ende, de la ganancia total en el largo plazo, dndose lugar a la denominada tragedia de los comunales (Hardin, 1968). Consecuentemente, la bsqueda del mejor escenario inter-temporal para el conjunto de agentes habra de requerir tanto de la adecuacin de comportamientos individua-les bajo una perspectiva de co-responsabilidad social como de la modulacin de la competencia.

Ello implicara necesariamente adoptar una determinada concepcin/teora de la justicia dis-tributiva y una cierta visin moral sobre el comportamiento/actuacin individual a la luz de los intereses predominantes de la colectividad en su conjunto en una perspectiva inter-temporal, es decir, unas especficas y bien definidas justicia ecolgica/ambiental y tica ecolgica.

7 Como se ilustra en detalle en el captulo 2 del presente volumen.8 Tomando la expresin de Ambrosio (2007).



A manera de ejemplo, referenciando algunos hechos de la teora evolucionaria y la consecuente dinmica de los retos morales enfrentados, seala con propiedad Frank (2009), ... la teora de la justicia introducida en la obra Sentimientos Morales de Adam Smith y desarrollada por John Rawls representa una clara analoga con uno de los procesos fundamentales que model la coope-racin en la historia biolgica.

Ahora bien, retomando el caso especfico de un SSE, la gestin social de un SSE y su transicin entre estados alternativos que adapten/potencien al sistema en una perspectiva perdurable, y que eviten alcanzar estados umbrales a su colapso es decir, la gestin social e inter-temporal de la resiliencia, habra de tomar debida referencia a cmo enfrentar el dilema de la tragedia de los comunales (tragedy of the commons).

Una de las alternativas tericas con amplio reconocimiento en crculos especializados para abordar el dilema sera la aportada por el neo-institucionalismo que pregona un tipo de acuerdos colectivos, compromisos, normas y procedimientos como los propuestos por Os-trom et al. (1994) y Ostrom (1990), en particular para el caso de la gestin sostenible de los bienes comunales (Ambrosio, 2007).

Pero para que acuerdos colectivos pudieran dar base a unas instituciones robustas y efectivas, deberan, segn Ostrom (1990): a) establecerse claramente derechos y obligaciones para la ex-traccin de unidades de un sistema colectivo sobre un bien comunal, as como los propios lmites del sistema; b) corresponderse los acuerdos con las condiciones propias del sistema, es decir, guardando congruencia entre las reglas de apropiacin y provisin y las condiciones locales, en el sentido de que los acuerdos que establezcan la forma de aprovisionamiento del sistema (en trmi-nos de tiempo, lugar, tecnologa a usar o cantidad a extraer) estn relacionados con las condiciones locales y con las reglas de provisin en relacin a la mano de obra, materiales y/o dinero; y c) com-prometerse a la realizacin de un estricto seguimiento al cumplimiento de los acuerdos y del com-portamiento de los apropiadores, la imposicin de unas sanciones a aquellos apropiadores que incumplen las reglas operacionales (segn la gravedad, reiteracin y el contexto del incumplimiento) sea por otros apropiadores, por oficiales responsables de aquellos o por ambos y la aplicacin de unos mecanismos de resolucin de conflictos generados por los mismos agentes sociales implica-dos de manera que los apropiadores y sus oficiales tienen un acceso inmediato a espacios locales y de bajo costo para resolver los conflictos entre apropiadores o entre stos y los oficiales.

Existiran, al menos conceptualmente, dos vertientes con diverso grado de sustento terico y aceptabilidad social como son la de la privatizacin plena de los recursos y la de la participa-cin/regulacin absoluta por parte del Estado. Sobra mencionar que la primera vertiente, ex-trema de por s, despoja de su propio carcter a los bienes/recursos comunales todava ms en el caso de los no renovables/agotables, con las consecuencias que ello implica sobre el patrimonio colectivo y la evolucin inter-temporal del SSE en su conjunto.

Otra alternativa sera la provista por la teora de la accin colectiva como sub-teora de los bienes pblicos que pregona por la formulacin de una regla que restringa el acceso a un acerbo de recursos comunales y su observancia para que el bien pblico alcance una situacin

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de explotacin sostenible (Wade, 1987). Sin embargo, ha sido criticada an desde vertien-tes de la misma perspectiva terica como la del dilema del prisionero y la de la lgica de la accin colectiva de Olson (1971), en razn a la inefectividad de normas restrictivas de acceso cuando, por ejemplo, hay un elevado nmero de usuarios, o cuando no hay fronteras delimitadas sobre la existencia de recursos comunales, o cuando hay mayor facilidad de violar las normas sin debida y oportuna sancin.

Y con el agravante de que las falencias de la accin colectiva se acentan an ms en el caso de recursos comunales no renovables por el propio carcter agotable del recurso y por la imprevisi-bilidad de algunos impactos de la explotacin sobre los sub-sistemas ecolgico y social.

Por lo anterior, resulta claro que para la gestin social de la resiliencia en el caso de un sistema socio-ecolgico (en torno a RNNR, por ejemplo) resulta ineludible determinado grado de intervencin del Estado bajo principios de justicia socio-ecolgica (en asuntos de derechos constitucionales, comportamientos y conductas/corresponsabilidad/equidad/participacin social) en el marco de una normatividad/institucionalidad que coadyuve a su eficacia en una perspectiva ntertemporal. He aqu el papel clave de la institucionalidad en la gestin social y la gobernanza.

Gobernanza adaptativa

Independientemente de que los RN y especialmente los RNNR deban ser considerados bienes comunales sino ms bien pblicos o cuasi-pblicos, lo cierto es que el mencionado dilema de la tragedia de los comunales ilustra con claridad por qu la gestin de un sistema complejo como un SSE requiere de una cierta institucionalidad robusta (normas, reglas de juego, fisca-lizacin y participacin de agentes sociales) para garantizar en una perspectiva perdurable su resiliencia, la resolucin de conflictos de intereses entre agentes y grupos sociales alrededor de la explotacin de su riqueza natural y, al fin de cuentas, la equidad intra- e inter-generacional y el bienestar de la sociedad en el cual est inmerso el propio SSE.

Sin duda alguna, agente determinante clave en la conformacin e implantacin de dicha ins-titucionalidad es el Estado mismo, tanto por el carcter del bien como por la naturaleza del sistema complejo, que imponen su intervencin como agente encargado por excelencia de velar por la plena vigencia del Estado de Derecho, la observancia de los derechos constitucionales y la propia democracia. Ello, obviamente, sin demeritar, de manera alguna, el crucial papel de los agentes y grupos sociales, pblicos y privados, en la gestin del sistema. Aqu reside la rele-vancia del estudio de las condiciones requeridas para asegurar una adecuada gobernanza de un sistema complejo como un SSE en el marco de una Estado democrtico de derecho.

Es claro, entonces, que la gestin de la resiliencia (en sentido estrictamente dinmico como se mencion previamente) de un SSE depende en gran medida del sub-sistema social, especialmente del conjunto de instituciones, normas y procedimientos que se adopte para gobernar las relaciones entre agentes, recursos, activos de los sub-sistemas social y ecolgico como un conjunto sistmico (Garay, 2013). Ah reside la condicin de gobernanza del sistema complejo como un todo.



Ambrosio (2007) seala que: Un sistema resiliente demanda agentes e instituciones capaces de promover la adaptacin de sus estructuras y procesos. Esta adaptacin supone un cambio en las reglas e instituciones que gobiernan las interacciones entre los agentes y con los recursos, y ello afecta directamente a la gobernanza del sistema social. Como tal, la adaptacin puede suponer un replanteamiento de la idoneidad de los espacios de decisin, de los agentes que participan, de las estrategias de accin de stos, de la incidencia en otros mbitos decisorios, entre otros aspectos. Es necesaria una gobernanza adaptativa que se dote de unos mecanismos flexibles de control in-terno y sea capaz impulsar una gestin dinmica de la resiliencia.

Uno de los temas centrales de la gobernanza de un sistema complejo como un SSE es la interaccin de mltiples instancias de accin determinante: a) la escala del tiempo, con un amplio espectro desde tiempos con referente contemporneo a otros de escala incluso no-humana como el periodo de duracin para la formacin de un ecosistema; b) la escala espacial, que va desde los impactos ambientales aislados a nivel local, micro a los acumulados en el tiempo con expresin cada vez ms internacional como el calentamiento global, y c) la escala organizacional, que va desde la accin/intervencin de agentes sociales a nivel local como el caso de alcaldes, consejos municipales y comunidades en el ordenamiento del uso del territorio, al nivel nacional como los ministerios en la aplicacin de una poltica minero-ambiental, al nivel internacional con la adopcin de normas y derechos sobre el medio-ambiente vinculantes en los Estados miembro, con la injerencia de orga-nizaciones y empresas transnacionales para el aprovechamiento de RNNR (Ambrosio, 2007; Cum-ming et al., 2006). Por supuesto, ello lleva a que en el sistema se reproduzcan una gran variedad de relaciones/inter-acciones cruzadas entre instancias y niveles con una influencia determinante en la evolucin de- y entre- los sub-sistemas, que han de ser tomados en debida consideracin para la gestin de la resiliencia y, por supuesto, la gobernanza del sistema en su conjunto.

Adems, dado que la resiliencia de un SSE es dinmica y depende del respectivo sub-sistema social, requisito fundamental para la gobernanza es la capacidad societal de adaptacin/ade-cuacin de la institucionalidad a los cambios sistmicos por lo que se ha de prever y auspiciar el replanteamiento oportuno de instancias y niveles de decisin, de normas y de mecanismos de fiscalizacin para una eficaz gestin dinmica de la resiliencia del sistema SSE.

Pero ello depender, bsicamente, de las relaciones de poder e injerencia entre los distintos agentes y grupos de inters en las diversas instancias de accin en el sub-sistema social, de la participacin activa de los mltiples agentes y grupos sociales en el debate/deliberacin pbli-ca sobre la gestin de la resiliencia y, entre otros, de la gestin del conocimiento cientfico y social disponible sobre la dinmica de la resiliencia de los sub-sistemas.

En este contexto, siguiendo a Ambrosio (2007), la persistencia y la estabilidad de los es-quemas de gobernanza del sistema dependern, en buena medida, de la distribucin de bene-ficios en estas interacciones A mayor desigualdad de poder, las interrelaciones estarn ms desequilibradas y los sistemas sern menos resilientes. Los problemas de escala estarn, pues, estrechamente asociados al tipo de patrones de interaccin dominantes; a las dificultades para gestionar la ignorancia, el desajuste y la pluralidad; y a la distribucin de beneficios entre los agentes participantes en las interacciones.

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Aqu reside, entonces, la estrecha vinculacin entre la gobernanza de un SSE y la ecologa pol-tica de la explotacin/aprovechamiento de recursos naturales.

Gobernanza y ecologa poltica

En una primera aproximacin tradicional, como lo afirma Garay (2014), la ecologa poltica estudia las relaciones de poder y los procesos de significacin, valorizacin y apropiacin de la naturaleza que no se resuelven nica y exclusivamente ni por la va de la valoracin econmica de la naturaleza ni por la asignacin de normas ecolgicas a la economa (Leff, 2003; Martnez Alier, 2004) As, entonces, bajo la perspectiva de la ecologa poltica, el territorio son concebidos a la luz de la confrontacin de diferentes estrategias para la apropiacin de la naturaleza. En el nfasis en la ecologa/naturaleza es que esta concepcin se diferencia de la estrictamente antro-polgica y geogrfica. El territorio funciona como lugar/espacio de reconstruccin/renovacin de identidades/pertenencias/simbologas enraizadas en la concepcin y el relacionamiento con la naturaleza y en determinadas prcticas culturales, sociales y productivas.

Sin desmedro de lo anterior, dado que en la mayora de los casos los RNNR son de propiedad del Estado y conforman parte del patrimonio pblico de la Nacin, como ocurre en Amrica Latina, ad-quiriendo el carcter asimilable de bienes pblicos, en sentido nato del trmino, al Estado le compete la responsabilidad indelegable, en ltima instancia, de implantar un determinado modelo de gober-nanza para la gestin del SSE en torno a la explotacin/preservacin/reserva de RNNR en los diversos territorios nacionales y la distribucin espacial, inter e intra-generacional de la integralidad de sus beneficios y costos actuales y previsibles a travs de las diferentes escalas de tiempo (en trminos de impactos ecosistmicos, medio-ambientales/cambio climtico, econmicos, sociales y culturales).

Es por ello que autores como Whitehead et al. (2006, 2007) han llegado a denominar al Estado como el Leviathan ecolgico, que en la perspectiva de un SSE complejo podra equivaler ms bien a una especie de Leviathan socio-ecolgico, como el gran Distribuidor originario que fun-damenta los conflictos de distribucin (Alimonda, 2011).

En razn de estas circunstancias, autores como Alimonda y Palacios han propuesto concepcio-nes de la ecologa poltica que brinden papel central a lo poltico (como relacin de poder) y a la justicia ambiental (Garay, 2014).

As, entonces, Alimonda (2011) concibe a la ecologa poltica como el estudio de las articulaciones complejas y contradictorias entre mltiples prcticas y representaciones (incluyendo diferentes siste-mas de conocimiento y dispositivos topolgicos), a travs de los cuales diversos actores polticos, actuantes en iguales o distintas escalas (local, regional, nacional, global) se hacen presentes, con efec-tos pertinentes y con variables grados de legitimidad, colaboracin y/o conflicto, en la constitucin de territorios y en la gestin de sus dotaciones de recursos naturales (lo resaltado es propio).

A su turno, Palacio (2006) argumenta que la ecopol es un campo de discusin inter y trans-disciplinario que reflexiona y discute las relaciones de poder en torno de la naturaleza, en tr-minos de su fabricacin social, apropiacin y control por parte de diferentes agentes socio-pol-



ticos [...]. Igualmente, la ecologa poltica discute los aspectos de fabricacin, construccin o sistematizacin social de la naturaleza no slo en cuanto a los asuntos materiales, sino a su construccin imaginaria o simblica. Por ello, incluye la forma en que la sociedad, por un lado, y la ciencia, de otro, se imaginan o inventan las nociones de naturaleza y lo que consi-deran problemas ambientales [...]. esa ecopol reconoce los aportes de la economa poltica de modo que analiza los procesos de apropiacin de la naturaleza, por lo cual revisa su circulacin, distribucin y consumo. De all se derivan las modalidades y disputas en torno de la apropiacin, usufructo y control de la naturaleza. En consecuencia, tambin analiza las disputas, luchas y negociaciones de esos agentes, lo que deriva en los problemas econmico-polticos de justicia ambiental (lo resaltado es propio).

Si bien estas concepciones reconocen la multiplicidad de conflictos y relaciones sociales alre-dedor de la naturaleza/ecologa en diversidad de mbitos, vale resaltar lo argumentado por Escobar (2011) en el sentido de que los conflictos de distribucin cultural, ecolgica y econ-mica estn ntimamente entrelazados, que surgen desde el poder relativo, o de la impotencia, de acuerdo con varios conocimientos y prcticas culturales.

Ante estas circunstancias, la ecologa poltica adquiere connotaciones especficas y de especial relevancia en el caso de la explotacin de RNNR bajo un modelo extractivista de tipo enclave con la participacin decisiva de empresas transnacionales9, entre otras razones por la exacer-bacin de conflictos/intereses/impactos de carcter trans-nacional como instancia de accin/inter-accin determinante en un SSE complejo y estrictamente trans-nacionalizado.

Los mbitos geogrfico/territorial/cultural, econmico, ecolgico y poltico resultan realzados por la geo-eco-poltica de la minera de enclave. As, por ejemplo:

a) En el mbito territorial en la medida en que se desarticul(e)n flujos socio-productivos endo-locales, rearticulndolos como fragmentos territoriales subordinados a procesos productivos de alcance global () que implican una expropiacin de la diversidad eco-territorial y sociocultural de los lugares (Machado, 2011).

b) En el econmico en tanto que se produzcan cuantiosas transferencias al exterior por con-cepto de las ganancias de las empresas mineras en usufructo de pagos por conceptos de rega-las que no correspondan al valor de oportunidad por el agotamiento de un capital natural no renovable de propiedad estatal o por el goce de tratos preferenciales de ndole tributaria, por ejemplo, que implican un intercambio desigual con el exterior por concepto de la exportacin de RNNR como los minerales en detrimento de los pases expotadores (Garay, 2014).

c) En el ecolgico ante la desigual redistribucin internacional de los impactos y dis-externa-lidades de la explotacin, agotamiento y exportacin de minerales como el caso de la acumu-

9 A propsito, del estilo implantado en Colombia y varios pases de Amrica Latina en las ltimas dcadas, para no remontarse a tiempos anteriores, como se ha venido analizando en esta serie Minera en Colombia de la Contralora General de la Repblica.

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lacin de desechos y materiales contaminantes y de daos ambientales no debidamente com-pensados en los pases exportadores por parte de las empresas transnacionales, que lleva a la acumulacin de una deuda ecolgica no saldada por parte de los pases importadores de minerales en favor de los pases exportadores (en la perspectiva de la economa ecolgica) por la ausencia de un sistema de justicia ambiental trans-nacional (Garay, 2013 y 2014).

d) En el poltico en razn de que, segn Machado (2011), en el contexto contemporneo de extrema fragilidad ambiental agravada por la continuidad de la voracidad consumista requerida y alentada para sostener la acumulacin, los procesos de expropiacin y apropiacin ecolgica resultan (sic) los medios de produccin por excelencia de la dominacin propiamente biopoltica: la expropiacin de los territorios como ex-propiacin de los bienes y servicios comunes de la na-turaleza (agua, suelo, aire, energa) .

Todo ello en consonancia con el hecho de que el modelo minero extractivista en implantacin durante las ltimas dcadas en pases de Amrica Latina, por ejemplo, no puede desvincularse del modelo econmico instaurado a raz de la crisis de su endeudamiento externo: el denomina-do modelo neoliberal bajo el Consenso de Washington. He aqu, precisamente, una expresin de la (socio-)ecologa poltica trans-nacional en esta etapa de la globalizacin capitalista.

Ha de recordarse que un organismo internacional como el Banco Mundial pregonaba en los aos noventa por una concepcin de la minera que la asemeja equivocadamente a cualquier acti-vidad productiva comn, al punto en que en el tema impositivo y compensatorio centrara su atencin primordialmente en el impuesto a la renta de las empresas mineras, que se enfatizara en la insercin al mercado internacional con la exportacin de bienes como los minerales y servicios, y que se brindara especial nfasis en las condiciones competitivas entre pases (en la prctica, con una tendencia hacia la baja en estndares ambientales, laborales e incluso tribu-tarios) para la atraccin de la inversin privada, nacional y especialmente extranjera. De esta manera, se desconoca la naturaleza intrnseca del recurso natural no renovable como capital natural agotable, que lo diferencia en lo esencial de cualquier insumo intermedio elaborable y renovable en el proceso manufacturero, aparte de sus impactos sistmicos (socio-ecolgicos en la acepcin aqu adoptada) especficos y diferenciales propiamente dichos.

Postura que tuvo una influencia determinante en varios pases de la regin en el diseo e implantacin de polticas pblicas mineras y ambientales, primordialmente en los noventa y comienzos del 2000.

De cualquier forma, dados los restrictivos alcances de este captulo introductorio, no se pre-tende profundizar en estas temticas por lo que antes de terminar no debe dejar de resaltarse que la (socio-)ecologa poltica, la gobernanza democrtica adaptativa y la gestin societal de la minera como sistema complejo, constituyen un todo integral, en su diversidad y en medio de una multiplicidad de relaciones, retro-alimentaciones, impactos, instancias de accin deter-minante, agentes y grupos sociales, intereses, simbologas, perspectivas temporales, etc., en y entre cada uno de los sub-sistemas componentes: social y ecolgico en sentido amplio.

* * *



Como uno de los resultados de un proceso de investigacin sobre la minera en Colombia por par-te de un grupo de estudiosos con experticia en diferentes disciplinas como geologa, ingeniera, derecho, economa, sociologa y economa ambiental, que se ha venido desarrollando durante ao y medio con su activa participacin en reuniones semanales conjuntas, para, en una prime-ra etapa, seleccionar los temas prioritarios objeto de estudio, definir enfoques terico-anal-ticos, metodologas y procedimientos, e identificar fuentes de informacin y, posteriormente, debatir los avances de cada uno de los captulos bajo la responsabilidad de un(os) experto(s), en este tercer volumen de la serie Minera en Colombia de la Contralora General de la Repblica se presenta, desde la perspectiva de la minera como sistema complejo, una propuesta integral sobre un modelo de desarrollo de la minera para Colombia, alternativo al modelo extractivista de tipo enclave predominante en los ltimos aos, con la expectativa de que pueda significar al menos un inicio en el trnsito epistmico y metodolgico desde la uni-disciplinariedad hacia la multi-disciplinariedad, con algunos avances hacia la inter-disciplinariedad, y teniendo como referencia la utpica pero claramente realista trans-disciplinariedad requerida.

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Captulo 1

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Captulo 1

Una poltica integral minera desde la perspectiva de un sistema complejo: hacia un modelo alternativo.

Luis lvaro Pardo (coordinador)

Nota aclaratoria

Este captulo es un compendio consensuado de diferentes puntos de vista expuestos por representantes de las Contraloras Delegadas de Medio Ambiente y de Minas y Energa de la Contralora General de la Rep-blica (CGR) y por asesores de esta entidad que han venido participando en el programa de investigacin sobre la minera en Colombia, bajo la direccin de Luis Jorge Garay.

La coordinacin del captulo estuvo a cargo de Luis lvaro Pardo con el apoyo directo de dgar Gutirrez de la Delegada de Minas, con la activa participacin de Fernando Barberi, Gloria Daz, Jorge Enrique Espitia, Julio Fierro, Jess Antonio Mena, Rodrigo E. Negrete, Edgar Roa, Guillermo Rudas, Carlos Sal-gado, Laura Santacoloma y Fernando Vargas, y con la cooperacin de Gladys Becerra, Catalina Gonzlez y Orlando Sanabria.

Las propuestas aqu presentadas no son exhaustivas ni excluyentes; con ellas solamente se busca aportar elementos que permitan ir construyendo una poltica minera que evale integralmente el beneficio/costo de un proyecto como condicin previa para su ejecucin, garantizando que el mismo se desarrolle en armona y respeto por los dems sistemas de su entorno, entre ellos, el ambiental, el territorial, el econmico, el social y el cultural, en una perspectiva de largo plazo, preservando el derecho intergeneracional, enfocado prioritariamente a la satisfaccin de las necesidades locales y considerando aspectos de coordinacin y con-currencia, los cuales se fundan en el principio constitucional de autonoma territorial1.

Introduccin

Los mltiples y severos impactos generados por la minera en las dimensiones ambiental, social, econmica y cultural, llevan a considerar que la poltica para la extraccin de los recursos naturales no renovables (RNNR) de propiedad del Estado2, no puede mantenerse al margen de la discusin nacional y menos seguir desarrollndose mediante la aprobacin

1 Corte Constitucional. Sentencia C 123/14 que declara el artculo 37 del Cdigo de Minas con exequibilidad condicionada.

2 Carta Poltica. Artculo 332. El subsuelo es propiedad del Estado.



y transposicin de normas sectoriales parciales, muchas veces inconsistentes y contradic-torias, propias de un Estado fragmentado en diversas entidades de competencias compar-timentadas y sin la integralidad normativa requerida para abordar a este macro-sistema desde la perspectiva de un sistema complejo3.

Abordar el sistema minero desde una perspectiva compleja tiene profundas implicaciones que van desde la necesidad de reformular el modelo vigente, superar la administracin centralis-ta de los RNNR y reestructurar la institucionalidad fragmentada que regula y fiscaliza, hasta instituir una instancia de evaluacin integral que incorpore debidamente los principales entes pblicos vinculados con la gestin, a nivel nacional y local, con representacin de los actores institucionales y locales de los territorios potencialmente vinculadas/afectadas a los proyectos mineros, y reconstruir la normativa macro/sectorial desde esta nueva perspectiva.

Entre los objetivos de la instancia propuesta est la de proponer al gobierno nacional la formu-lacin de una nueva poltica integral minera en el marco de un modelo alternativo al prevale-ciente en el pas en las ltimas dcadas, y generar los principios, criterios y metodologa para el anlisis, evaluacin y calificacin de proyectos de minera necesaria, bajo una comprensin integral de sus diversos impactos y dentro del propsito de velar por la conservacin del medio ambiente, por el mejoramiento de las condiciones de vida de las comunidades afectadas y el bienestar de la poblacin en general, y por la consecucin de una adecuada rentabilidad y jus-tificacin social y econmica para la Nacin en su conjunto.

Se trata, en suma, de avanzar en la construccin de una poltica integral minera que tenga como fundamento el hecho de que los minerales existentes en el suelo y subsuelo constituyen parte importante del patrimonio pblico del Estado colombiano, de naturaleza no renovable y de carcter estratgico para el desarrollo de la economa y el bienestar de la sociedad, con la particularidad de que su explotacin tiene consecuencias no completamente previsibles a priori debido a que uno de sus rasgos distintivos es la inmanencia al riesgo, y que genera impactos irreversibles cuando esos riesgos se materializan en territorios de fragilidad ambiental.

Este captulo plantea lineamientos generales de una nueva poltica integral minera en el marco de un modelo alternativo al actual, partiendo de dos elementos fundamentales: la minera abordada desde la perspectiva de un sistema complejo por la multiplicidad e intensidad de relaciones e impactos que genera sobre su entorno, y que los recursos mineros son nicos y particulares en su naturaleza por ser no renovables y de carcter estrictamente pblico de propiedad del Estado.

Evaluacin integral del modelo de minera vigente

La expedicin de la Ley 685 de 2001 Cdigo de Minas vigente marc un quiebre radical entre la visin concebida y la poltica ejecutada por los diferentes gobiernos durante la segunda parte

3 Garay, L. J. (2013). Globalizacin/glocalizacin, soberana y gobernanza. A propsito del cambio clim-tico y el extractivismo minero. Introduccin volumen 1 de la serie Minera en Colombia de la Contralora General de la Repblica. Bogot.

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del siglo pasado, y un nuevo modelo basado en el desarrollo de la minera a gran escala impul-sada por los tres ltimos gobiernos.

Desde el gobierno del expresidente Lleras Restrepo (19661970) hasta mediados de los noven-ta, la minera fue concebida como un medio para la industrializacin del pas, el fomento de cadenas de valor agregado, la sustitucin de importaciones y la exportacin de bienes interme-dios y finales, la generacin de empleo y la consecucin de recursos pblicos para la Nacin y las regiones productoras.

Se dio cabida, entonces, a los contratos de aporte minero y a las empresas del Estado encarga-das de producir minerales que el pas requera para cumplir con los objetivos propuestos. Des-pus, se abri la puerta para que las empresas pblicas establecieran alianzas con empresas pri-vadas, como un medio de financiacin para desarrollar la minera y tener acceso a la tecnologa.

Pero surgieron, desde finales del siglo pasado, presiones para modificar el Cdigo de Minas (De-creto 2655 de 1988), con el argumento de armonizar la normativa minera a la Carta Poltica de 1991 y a un nuevo paradigma econmico de corte neoliberal adoptado en varios pases de Am-rica Latina y el Caribe, erigido a partir del Consenso de Washington e impulsado por el Banco Mundial. Colombia no fue la excepcin, llegando incluso a sobrepasar las recomendaciones4.

As, hubo un primer intento por modificar el Decreto mencionado en el gobierno de Samper (19941998), que fracas por falta de consulta previa, pero luego con la Ley 685 de 2001 se introdujo una profunda reforma en el gobierno de Pastrana (19982002).

Coincidi la liberalizacin de las normas del sector con el desmantelamiento de instituciones de control y regulacin en los mbitos ambiental y minero, la liquidacin de las empresas pblicas del sector y el auge de los precios de los minerales a partir del 2003.

Ajustado a la nueva poltica, el pas pas de 1800 ttulos mineros en el 2002 a 9600 a finales de la dcada, ttulos que se otorgaron sin la debida evaluacin siguiendo el principio colonial de primero en el tiempo, primero en el derecho, el cual desconoce el proceso de seleccin objetiva que permite escoger al mejor postor, sin mayores requisitos para los proponentes y sin un adecuado y eficiente control, seguimiento y fiscalizacin, cuando no incurrindose en prcticas corruptas5 o al menos opacas, como lo seal en el 2011 el entonces ministro de Minas y Energa, Rodado Noriega6.

4 El Banco Mundial evalu en 1997 los regmenes mineros de varios pases de Amrica Latina y el Caribe y entreg recomendaciones orientadas a promover la exploracin y explotacin de los RNNR, fomentar las exportaciones y atraer inversionistas extranjeros. Las recomendaciones van desde reformas consti-tucionales, administrativas, adjudicatarias y contractuales, hasta adecuaciones institucionales, lmites a la intervencin de los Estados en el sector, convenios de estabilizacin, derechos mineros y cesin de derechos, aspectos ambientales y estmulos fiscales y econmicos para inversionistas.

5 Servicio Geolgico Colombiano SGC (2012). Informe Ejecucin Plan de descongestin Solicitudes de Ttulos Minero. Bogot, D. C. Enero.

6 Estas denuncias haban sido confirmadas por dos auditoras a contratos de gran minera llevadas a cabo por la Contralora General de la Repblica a finales de la dcada pasada.



Modelo centralista y excluyente

En la dcada del noventa y los primeros aos del presente siglo se liquidaron las empresas es-tatales que participaban en la explotacin de los RNNR del pas: Carbocol, Econquel, IFI Con-cesin Salinas, Procarbn, Cementos Boyac, Colclinker, Cerromatoso, Ecocarbn, Mineralco, Minercol, entre otras, pero curiosamente esa campaa de liquidaciones, privatizaciones y ena-jenacin de activos, etc., no se extendi de manera radical a Ecopetrol.

El Estado mantuvo su condicin de propietario del subsuelo, pero en la prctica las reservas des-cubiertas y explotadas fueron privatizadas a cambio de unas regalas que no compensan debi-damente su agotamiento, ni han generado la riqueza esperada para el pas, ni han contribuido al mejoramiento de la calidad de vida de las poblaciones afectadas. Antes por el contrario, es evidente el deterioro del bienestar en algunas regiones del pas, donde la minera es la actividad predominante, como se ha ilustrado en los diferentes estudios mineros publicados por la CGR7.

La Ley 685 de 2001 conlleva entre sus lneas un modelo centralista8 y excluyente en cabeza del gobierno central y propiamente del mismo ejecutivo nacional, comprometido con el desarrollo de la minera a travs de grandes enclaves, eliminando el Estado empresario y debilitndolo en las tareas de control y fiscalizacin, blindndola frente a algunos mandatos de la Carta Poltica, debilitando y subordinando a su servicio y de forma indebida la normativa ambiental, territo-rial, tnica y tributaria, y que al reiterar a la minera como una actividad de Utilidad Pblica e Inters Social9 que se mantuvo pese al cambio radical en el modelo minero a partir del 2001, le confiere privilegios que han exacerbado conflictos sociales y territoriales10.

La informalidad e ilegalidad es la caracterstica ms importante de la minera en el pas, segn las estadsticas del censo minero11, y se explican porque la poltica sectorial y su ejecucin en cabeza del Ministerio de Minas y Energa se orienta al desarrollo de grandes enclaves, dejando de lado a otros rangos de la minera de profundo arraigo social y tnico. El fracaso de los pro-gramas de legalizacin minera es el mejor indicador de la ineficacia e insuficiente voluntad para formalizar una actividad dispersa a lo largo y ancho de la geografa nacional.

7 Rudas, G. y Espitia, J. E. (2014). La paradoja de la minera y el desarrollo. Anlisis departamental y muni-cipal para el caso de Colombia. En: Garay, L. J. et al. Minera en Colombia. Institucionalidad y territorio, paradojas y conflictos. Vol.2. CGR. Bogot.

8 El Ministerio de Minas y Energa ha delegado funciones a algunos departamentos, pero se trat de atribu-ciones limitadas y muy enfocadas al control y fiscalizacin de la actividad.

9 Artculo 37 de la Ley 685 de 2001. 10 Un anlisis de la Ley 685 de 2001 y en forma ms detallada de los aspectos sealados, puede encontrarse

en el captulo: Pardo, L. A. (2013). Propuestas para Recuperar la Gobernanza del Sector Minero Colom-biano. En: Garay, L. J. et al. Minera en Colombia. Derechos, polticas pblicas y gobernanza. Vol. 1. CGR. Bogot.

11 Censo Minero Departamental Colombiano (2010-2011). Ministerio de Minas y Energa.

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Balances parciales versus evaluaciones integrales

Trece aos despus de la aprobacin del Cdigo de Minas (Ley 685 de 2001), se mantiene en el pas la tradic

minería en colombia iii

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