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MINERÍA A PEQUEÑA ESCALA: IMPLICANCIAS Y PROBLEMÁTICA EN EL
MARCO DEL PROCESO DE FORMALIZACIÓN
Norly Elith Chavez De la Cruz 1
Sumario: 1. Introducción. 2. A la luz de la de la Pequeña Minería y
Minería Artesanal. 2.1 Consideraciones Generales. 2.2 Pequeño
Productor Minero - PPM y Productor Minero Artesanal PMA. 3. El
Proceso de Formalización. 3.1. Definición. 3.2 Diferencias: Minería
Informal y Minería Ilegal. 3.3 Los “Seis Pasos” a seguir para el
Proceso de Formalización. 3.4 Plazos señalados de acuerdo al
D.L.1105. 3.5 Precisiones establecidas en el D.S. 032-2013-EM. 4.
Estrategia de Saneamiento. 5. ¿Se puede cancelar la Declaración
de Compromisos? 6. Análisis de la Problemática. 6.1 El Contrato de
Explotación, 6.2 Autorización de Uso de terreno superficial. 6.3
Ausencia de apoyo económico y falta de voluntad de las
autoridades. 7. Desafíos a la norma. 7.1. Calificación de PPM o
PMA previa Autorización de Inicio de Actividades. 7.2. Excesiva
Permisología e Insuficiente Fiscalización. Conclusiones y
recomendaciones.
Resumen: En el presente ensayo la autora nos permite conocer las
implicancias, fortalezas y debilidades de la regulación de la
pequeña minería y minería artesanal en el Perú durante el
desarrollo del Proceso de Formalización y, comparte con Minas &
Derecho su investigación crítica y opinión sobre la aplicación del
Proceso de Formalización en la minería a pequeña escala.
1. INTRODUCCIÓN
Después de casi tres años de aprobadas las disposiciones para el Proceso de Formalización
de las actividades de pequeña minería y minería artesanal establecidas en el Decreto
1 Abogada por la Universidad de San Martin de Porres - USMP. Miembro del Centro de Estudios de Derecho de
Minería, Energía y Recursos Hídricos – CEDEMIN. Forma parte de la Sección de Entrevistas de la Revista Minas & Derecho. Ha realizado el V Curso de Especialización Minería & Derecho de la Sociedad Nacional de Minería Petróleo y Energía – SNMPE. Actualmente es Asesora Legal en la especialidad de Derecho de Minería. [email protected]
Legislativo N° 1105, surge el cuestionamiento en saber si efectivamente se viene
cumpliendo con los objetivos para los cuales ha sido creado este Proceso, conocer si el
impacto causado ha sido favorable a las expectativas del Estado y qué sinergia ha
provocado con respecto a los sujetos en formalización.
Se debe mencionar que, en la práctica han ocurrido y vienen ocurriendo circunstancias que
obstaculizan el desarrollo del proceso, que la regionalización haya sido una buena decisión
o no, es uno de ellos; que los procedimientos administrativos producto de la burocracia se
hacen cada vez más lagos, es otro; que el precio de los metales haya bajado en cifras
considerables y afecte el desarrollo propio de la actividad minera; todos los mencionados,
son una muestra de las dificultades que se han presentado a lo largo de estos dos años y;
que si bien, este proceso está orientado a finalizar el año 2016, es un buen momento para
hacer un balance de lo realizado, de las fortalezas y de las debilidades que viene
demostrando el Proceso de Formalización de la Pequeña Minería y Minería Artesanal y, a
partir de ello, realizar ajustes para encaminar su curso y mejorar en algunos aspectos.
Resulta conveniente analizar el objetivo para lo cual fue diseñado el proceso de
formalización; es así que en la Ley N° 27651, Ley de Formalización y Promoción de la
Pequeña Minería y Minería Artesanal se estableció introducir en la legislación minera un
marco legal que permita una adecuada regulación de las actividades mineras desarrolladas
por pequeños productores mineros y mineros artesanales, los cuales venían realizando
actividades mineras sin considerar las políticas medioambientales y, sin tener autorización
del Estado para realizar actividad; proponiendo la formalización, promoción y desarrollo de
las mismas. Siguiendo este propósito, de manera posterior, en el año 2012 se aprobó el
Decreto Legislativo N° 1100 y se estableció lo siguiente: “… se declare de necesidad
pública, interés nacional y de ejecución prioritaria las acciones de interdicción relacionadas
con la minería ilegal, a fin de garantizar la salud de la población, la seguridad de las
personas, la conservación del patrimonio cultural y de los ecosistemas frágiles, la
recaudación tributaria, y el desarrollo de actividades económicas sostenibles; promoviendo
el ordenamiento y la formalización con inclusión social de la minería a pequeña escala”2.
2 Según lo dispuesto por el artículo 1° del Decreto Legislativo 1105 publicado el 18 de febrero de 2012.
El objetivo era paliar la minería ilegal y, se pretendía la creación de un Proceso de
Formalización a través de la dación de un paquete normativo en el que se incluye el
Decreto Legislativo N° 1105, a fin de establecer disposiciones para implementar el proceso
de formalización de la actividad minera informal de la pequeña minería y de la minería
artesanal ejercidas en zonas no prohibidas;
Es evidente que se requiere con urgencia un tratamiento que tenga como resultado la
reducción de la minería ilegal, y es evidente que el Proceso de Formalización no ha
cumplido con las expectativas del Estado; por lo tanto, podría decir que se ha creado un
medicamento que no está remediando el mal, solo está sirviendo de analgésico y, por
momentos es un sedante, que nos hace sentir confiados en que se está reestructurando la
minería informal y combatiendo la ilegal , cuando no es necesariamente así; y el motivo es
porque no se está ejecutando en la medida que debería hacerse, y esto no depende mucho
de los sujetos acogidos al proceso de formalización sino también del Estado.
2. A LA LUZ DE LA PEQUEÑA MINERÍA Y MINERIA ARTESANAL
2.1 Consideraciones generales
A través del tiempo, una de las actividades que ha sido intensamente desarrollada es la
actividad minera, esto porque en buena cuenta ha sido considerada el motor de las grandes
inversiones a nivel mundial y, siendo el Perú un país históricamente minero no ha sido ajeno
a esta realidad y se ha puesto a la orden de las necesidades de los inversionistas,
estableciendo normas legales y dictando mandatos que regule esta actividad.
En este marco de situaciones, la legislación minera peruana ha clasificado a la minería
siguiendo unos perfiles como son el número de hectáreas otorgadas en concesión y la
cantidad de producción que proyecta ejecutar; de esta forma ha tenido a bien clasificarlos
en sectores que dentro de la normativa actual vigente la denomina “ESTRATOS” o
categorías, de esta manera ha identificado a la Gran Minería, Mediana Minería, Pequeña
Minería y Minería Artesanal. El presente artículo no desarrollará los dos primeros estratos o
categorías.
2.2 Pequeño Productor Minero y Productor Minero Artesanal3
a) Pequeño Productor Minero - PPM:
Identificado como la persona que de forma personal o como conjunto de personas
naturales, o personas jurídicas conformadas por personas naturales o cooperativas
mineras o centrales de cooperativas mineras se dedican habitualmente a la
explotación y/o beneficio directo de minerales; y
Posean, por cualquier título, hasta dos mil (2,000) hectáreas, entre denuncios,
petitorios y concesiones mineras; y, además.
Posean, por cualquier título, una capacidad instalada de producción y/o beneficio no
mayor de trescientas cincuenta (350) toneladas métricas por día. En el caso de los
productores de minerales no metálicos y materiales de construcción, el límite máximo
de la capacidad instalada de producción y/ o beneficio será de hasta un mil doscientas
(1,200) toneladas métricas por día.
En el caso de los yacimientos metálicos tipo placer, el límite máximo de la capacidad
instalada de producción y/o beneficio, será de tres mil (3,000) metros cúbicos por día.
b) Productor Minero Artesanal – PMA:
Identificado como la persona que de manera personal o como conjunto de personas
naturales o personas jurídicas conformadas por personas naturales, o cooperativas
mineras o centrales de cooperativas mineras se dedican habitualmente y como medio
de sustento, a la explotación y/o beneficio directo de minerales, realizando sus
actividades con métodos manuales y/o equipos básicos;
3 De acuerdo a lo establecido en el Art. 91 del TUO de la Ley General de Minería.
Posean, por cualquier título, hasta un mil (1,000) hectáreas, entre denuncios,
petitorios y concesiones mineras; o hayan suscrito acuerdos o contratos con los
titulares mineros; y, además;
Posean, por cualquier título, una capacidad instalada de producción y/o beneficio no
mayor de veinticinco (25) toneladas métricas por día. En el caso de los productores de
minerales no metálicos y de materiales de construcción, el límite máximo de la
capacidad instalada de producción y/o beneficio será de hasta cien (100) toneladas
métricas por día.
En el caso de los yacimientos metálicos tipo placer, el límite máximo de capacidad
instalada de producción y/o beneficio será de doscientos (200) metros cúbicos por día.
No obstante a lo anteriormente señalado, se debe indicar que en el DL N° 11054 establece
que para ser Calificado como Pequeño Productor Minero o Productor Minero Artesanal, el
titular minero deberá contar con la resolución de Autorización de Inicio de Actividades de
Exploración o Explotación, emitida por la autoridad competente, previo informe técnico
favorable del Ministerio de Energía y Minas; en ese sentido, será necesario obtener la
aprobación de algunas licencias, permisos y autorizaciones, cuya naturaleza desarrollaré
más adelante, además deberá formar un Expediente Técnico de Plan de Minado visado
con informe favorable por el Ministerio de Energía y Minas y, aprobado por la DREM de su
competencia en mérito a las facultades transferidas que se le otorgó en el proceso de
descentralización.
Ahora bien, solo con la Resolución de Aprobación de Inicio de Actividad se podrá obtener la
Calificación de Pequeño Productor Minero o Productor Minero Artesanal; y por lo tanto a
partir de ello se podrá hacer uso de los beneficios que trae consigo esta calificación, como el
cómputo a $ 1.00 por hectárea para el Pago de Derecho de Vigencia en el caso de los
PPM.
4 Inc. 9.5 del Art. 9º del Capítulo II del Decreto Legislativo 1105 publicado el 18 de febrero de 2012.
3. EL PROCESO DE FORMALIZACIÓN
3.1 Definición
En el DL N° 1105 se define al Proceso de Formalización como “… aquél mediante el cual
se establecen y administran los requisitos, plazos y procedimientos para que el sujeto
de formalización pueda cumplir con la legislación vigente”.
“… El sujeto de formalización puede ser una persona natural, una persona jurídica o
un grupo de personas organizadas para ejercer dicha actividad”.5
El Proceso de Formalización de la Actividad Minera de Pequeña Minería y Minería
Artesanal, es aquél proceso administrado por el Estado, a fin de brindar oportunidad a los
titulares mineros para obtener las licencias, permisos, autorizaciones y, otros títulos
habilitantes que hagan posible el desarrollo de sus actividades; a través del cumplimiento de
requisitos, plazos y procedimientos establecidos.
Para el proceso de Formalización se ha establecido “Seis Pasos” que han sido señalados
en el DL N°1105, los mismos que obedecen el desarrollo de procedimientos que culminan
con la obtención de la Autorización de Inicio de Actividades, convirtiendo la actividad minera
informal en formal.
En ese sentido, se debe resaltar lo didáctico que suele ser el Decreto Legislativo antes
citado, ya que el legislador deja en evidencia que para comentar este proceso ha previsto
usar un vocabulario sencillo, espontáneo y si bien son etapas las que se refiere el Proceso
de Formalización, él prefiere denominarlo “Seis Pasos”; esto podría deberse a que el
proceso está orientado a la minería en pequeña escala y los sujetos en formalización se
caracterizan por la practicidad y, espontaneidad.
5 Según lo dispuesto por el artículo 3° del Decreto Legislativo 1105 publicado el 18 de febrero de 2012.
Es importante mencionar que este proceso fue creado para acoger a los titulares mineros
que se encontraban realizando actividad minera al mandato de la norma; y no hace una
exclusión de las concesiones de beneficio, por lo tanto hace suponer que los mineros que se
encuentren realizando actividad en estas concesiones también están comprendidos
pudiendo acogerse a dicho proceso.
3.2 Diferencias: Minería Informal e Ilegal
Las diferencias entre Minería Informal y Minería las describimos en el siguiente cuadro:
MINERÍA INFORMAL MINERÍA ILEGAL
Actividad minera realizada usando equipos y maquinarias que no corresponden a las características de la actividad minera que desarrolla (PPM - PMA).
Actividad minera ejercida por persona natural o jurídica, o grupos de personas orzanizadas para ejercer dicha actividad, usando equipo, y maquinaria que no corresponde a las características de la actividad minera que desarrolla (PPM o PMA).
Sin cumplir con las exigendiss de las normas de carácter administrativo, técnico, social y medioambiental que rigen dichas actividades, en zonas no prohibidas para la actividad minera.
Sin cumplir con las exigencias de las normas de carácter administrativo, técnico, social y medioambiental que rigen dichas actividades.
Que hayan iniciado un proceso de formalización conforme se establece en el DL. Nº 1105.
Que se realiza en zonas en las que esté prohibido su ejercicio. Sin perjuicio de lo anterior, toda actividad minera ejercida en zonas en las que esté prohibido el ejercicio de actividad minera, se considera ilegal.
3.3 Los “Seis Pasos” a seguir para el Proceso de Formalización6
I. Primer Paso: Presentación de Declaración de Compromisos – D.C.
Los sujetos en formalización solo podían presentar la D.C. hasta el 03 de Diciembre de
2012 de acuerdo a la Ley Nº 29910, presentada la D.C. el Estado a través de las
Direcciones Regionales de Energía y Minas (DREM) le otorgaban un Código de Registro
Nacional de Compromisos – RNC para identificarlos (Código RNDC O RNC).
Aquellos que no presentaron Declaración de Compromisos hasta esa fecha ya no pueden
acogerse al Proceso de Formalización.
II. Segundo Paso: Acreditación de Titularidad, Contrato de Cesión o Contrato de
Explotación.
En esta etapa el minero debía acreditar que cuenta con algún título que lo habilite a
realizar la actividad minera en determinada área; asimismo señala el DL N° 1105 que de
realizarse algún contrato de cesión o acuerdo de explotación, este deberá inscribirse en
el Registro de Derechos Mineros correspondientes.
Los tipos de Títulos Habilitantes son los siguientes:
a) Título de concesión minera a favor del sujeto de formalización.
b) Contrato de Transferencia, en virtud del cual el sujeto acogido al proceso de
formalización adquiere la concesión minera.
c) Contrato de Cesión Minera, que señale que el sujeto de formalización se haya
sustituido en todos los derechos y obligaciones del titular de la concesión.
d) Contrato de Explotación, mediante el cual un minero informal obtiene temporalmente
parte de una concesión minera para realizar la actividad pagando una
contraprestación al titular de la concesión.
6 Según lo dispuesto por el artículo 4° del Decreto Legislativo 1105 publicado el 18 de febrero de 2012.
El titular del derecho minero quedará liberado de la responsabilidad solidaria
respecto de las obligaciones ambientales, de seguridad y salud en el trabajo que
asume el minero interesado en su formalización.
El minero que viene operando o realizando actividad en concesiones de terceros sin contar
con la calificación de PPM o PMA ni con la autorización de la Dirección Regional de
Energía y Minas del Gobierno Regional (GORE) puede lograr formalizarse a través de la
suscripción de un Contrato de Explotación con el titular de la concesión minera.
Esto permite disminuir la contaminación ambiental, evitar la disposición inapropiada de
residuos o relaves contaminados, fomentar el empleo formal, eliminar el trabajo infantil,
evitar pérdida de mineral e incrementar el valor del mineral extraído.7
III. Tercer Paso: Acreditación de Propiedad Superficial o de Autorización de Uso
de Terreno Superficial
Debemos advertir que el título de concesión minera no es habilitante para realizar
actividad minera, en ese sentido es necesario obtener Permisos, Licencias y
Autorizaciones, que amparen el desarrollo de la misma en el Proceso de Formalización.
Siendo así, la Autorización de Uso de terreno superficial, permite demostrar que el sujeto
en formalización cuenta con la autorización de propietario del terreno superficial sobre el
cual se superpone el área que se encuentra realizando actividad minera.
Para ello, el sujeto de formalización puede obtener esta autorización mediante Convenios
con el propietario superficial, sea persona natural, jurídica o Comunidad Campesina.
En caso el área superficial se encuentre titulada a favor del Estado y el terreno es eriazo
se podría solicitar un Certificado de Negatividad8 o Servidumbre para fines Mineros9, o
contrario sensu un Arrendamiento Directo para fines mineros10.
7 Ipenza,C.(2012). La Pequeña Minería y la Minería Artesanal y los decretos legislativos vinculados a la Minería Ilegal, 2., p.
27.
8 De acuerdo a lo citado en el Artículo. 3° del D.S. 032-2013-EM, publicado el 24 de agosto de 2013. 9 D.S.054-2013-PCM, D.S. N° 060-2013-PCM
IV. Cuarto Paso: Autorización de Uso de Aguas
La autorización de uso de aguas es solicitada para aprovechar el uso del recurso hídrico
superficial otorgada por la Autoridad Nacional del Agua - ANA, a través de la Autoridad
Administrativa del Agua o sus dependencias locales, Autoridad Local del Agua - ALA,
como primer inicio; quedando pendiente el otorgamiento de la Licencia de Uso de Aguas.
El plazo de duración de esta autorización es de 2 años, sin embargo en el DS N° 032-
2013-EM, señala que se entenderá cumplido con la opinión favorable que emita la
Autoridad Nacional del Agua para la aprobación del Instrumento de Gestión Ambiental
Correctivo - IGAC, y la Licencia para el Uso de Aguas se entregará luego de aprobado el
IGAC. 11
V. Quinto Paso: Aprobación del Instrumento de Gestión Ambiental Correctivo –
IGAC
El Instrumento de Gestión Ambiental Correctivo es una Certificación Ambiental que hace
las veces de un Estudio de Impacto Ambiental para los sujetos en formalización.
VI. Sexto Paso: Autorización de Inicio de Operaciones
La última etapa de este proceso exige al Sujeto de Formalización la Autorización de Inicio
de Actividades, este título habilitante será otorgado por las Direcciones Regionales de
Energía y Minas o Gerencias Regionales, previa opinión favorable del Ministerio de
Energía y Minas.
10 D.S. N° 007-2008-VIVIENDA 11 Artículo 6 del DS N° 032-2013-EM.- Del otorgamiento de la autorización del Uso de Aguas.-“ … Se entenderá cumplido con la opinión favorable que emita la Autoridad Nacional del Agua para la aprobación del Instrumento de Gestión Ambiental Correctivo- IGAC; siempre y cuando en el informe que contenga dicha opinión favorable conste la conformidad respecto a la disponibilidad hídrica para la actividad. La licencia de uso de aguas para la actividad, se otorgará a solicitud de parte una vez obtenida la aprobación del Instrumento de Gestión Ambiental Correctivo-IGAC. En caso sea considerado en el Instrumento de Gestión Ambiental Correctivo- IGAC el vertimiento de agua residual tratada, se deberá solicitar la autorización correspondiente a la Autoridad Nacional del Agua.”
3.4 Plazos señalados de acuerdo al DL 1105.
En el siguiente cuando desarrollamos los plazos del Proceso de Formalización originalmente
establecidos en el DL N° 1105:
Ahora bien, luego de la dación del DL 1105, en el que se especificaba como plazo un año
para dar por finalizado el proceso de formalización, se tuvo a bien ampliar el plazo
establecido para dar cumplimiento de cada uno de los pasos mencionados; en este
contexto se aprueba el DS. N° 032-2013-EM.
3.5 Precisiones establecidas en el DS. N° 032-2013-EM
Esta norma fue aprobada con el objetivo de establecer los mecanismos encaminados a
continuar y fortalecer el proceso de formalización de la pequeña minería y minería artesanal
en el marco del D.L.N°1105 y D.S. N° 006-2012-EM (Madre de Dios). En ese sentido
precisa facilidades en cuanto a los plazos para el cumplimiento de los Pasos que fueron
anteriormente citado, asimismo estableció dos Listados: Anexo 1 y Anexo 2.
Anexo 1: Relación de sujetos en formalización que se encuentren inscritos en el Registro
Nacional de Compromisos y cuenten con títulos de concesión minera o contratos de
explotación, quienes debieron acreditar hasta el 19 de Abril de 2014 lo siguiente:
a) Propiedad o Autorización de Uso de Terreno Superficial.
b) Instrumento de Gestión Ambiental Correctivo.
c) Autorización de Uso de Aguas.
Anexo 2: Relación de Sujetos en Formalización que realizan actividades en concesiones
mineras en zonas permitidas en donde sus titulares hayan expresado su voluntad de
celebrar contratos de explotación, quienes debieron acreditar al 19 de Abril de 2014 lo
siguiente:
a) La Acreditación de Cesión, Acuerdo o Contrato de Explotación sobre la concesión
minera.
b) Propiedad o Autorización de Uso de Terreno Superficial.
c) Instrumento de Gestión Ambiental Correctivo.
d) Autorización de Uso de Aguas.
Se debe precisar que en la citada norma no se menciona a las actividades de beneficio, y
más aún no se encuentran contenidas en ninguno de los dos anexos; en ese sentido se
generó un vacío que posteriormente fue resuelto precisando que de haberse presentado
D.C. y, encontrándose vigente la misma, se entiende que se debe continuar con el proceso
de formalización.
No se permite la admisión ni registro de nuevas DC. Sistema cerrado.
19 de abril de 2014
El DS. 032-2013-EM señala que se autoriza al Ministerio de Energía y Minas la Cancelación
de las Declaraciones de Compromisos que hubiesen sido inscritas contraviniendo la
normatividad vigente.
Asimismo, en sus Disposiciones Complementarias, Transitorias y Finales establece que el
Poder Ejecutivo aprobará la Estrategia de Saneamiento del Proceso de Formalización, con
metas anuales y teniendo como objetivo al año 2016 un saneamiento de la minería a
pequeña escala. 12
4. ESTRATEGIA DE SANEAMIENTO DS. N° 029-2014-PCM
Luego de haber transcurrido dos años luego de la aprobación del DL N° 1105 y, atendiendo a
lo dispuesto en el DS N° 032-2013; se aprueba la Estrategia de Saneamiento de la Pequeña
Minería y de la Minería Artesanal. El objetivo de este dispositivo legal es el ordenamiento de la
minería a pequeña escala de forma gradual, progresiva y ordenada, y siendo de este modo, se
establece la creación de un Registro de Saneamiento en el que constará el total de mineros
acogidos al proceso de formalización que ingresarán a la etapa de Saneamiento. Las
implicancias de la norma son las siguientes:
a) Los mineros deben tener Declaración de Compromiso con estatus vigente.
b) Exige que los mineros deban contar con RUC, para ello se estableció un plazo máximo de
120 días contados a partir del 19 de abril de 2014, para que se acredite que cuentan con
RUC en la condición de Activo, el mismo que tuvo por vencimiento el 09 de Octubre del
mismo año.
c) Continuarán las acciones de fiscalización por parte de la autoridad regional y de ser el caso
acciones de interdicción.
12Primera Disposición Complementaria, Transitoria y Finaldel D.S. N° 032-2013-EM.
4.1. Cuatro Ejes Estratégicos
Eje Estratégico N° 01 - Consolidación de la Formalización
En este Eje referido a la Consolidación de la Formalización el Estado ha previsto
priorizar la ejecución de programas de desarrollo que promuevan el Proceso de
Formalización, siendo los siguientes una muestra de lo que se encuentra pendiente
para darle impulso al desarrollo de este Proceso;
Se construirá una matriz de competencia para emitir disposiciones legales que
regulen el procedimiento administrativo con la finalidad de resolver las
superposiciones o incompatibilidad de derechos otorgados por el Estado:
Concesiones mineras y concesiones forestales otorgadas y superpuestas.
Emitir normas y lineamientos técnicos en los casos de superposición de concesiones
con terrenos eriazos del estado con vocación agrícola en coordinación con la
Superintendencia Nacional de Bienes Etatales – SBN.
Se tendrá una autoridad competente para la superficie en zonas forestales.
Mayor negociación con los titulares de concesiones mineras para promover los
contratos de explotación y/o cesión.
Eje Estratégico N° 02 - Fiscalización y Control
El Segundo Eje se encuentra referido a las medidas de intervención y evaluación que
se propone establecer en el Proceso de Formalización.
Concluir con el saneamiento del Registro de D.C.
Realizar el seguimiento o monitoreo de los compromisos asumidos en las D.C.
Implementar el registro de usuarios de insumos utilizados en la actividad minera:
cianuro, mercurio, hidrocarburos.
Registrar los equipos y maquinarias para la PPM y PMA e inscribirlo en la SUNARP.
Implementación de las 17 Rutas Fiscales para el Control y Fiscalización de Insumos
Químicos.
Conducir y fiscalizar el compromiso de las normas de seguridad y salud en el
trabajo.
Fortalecimiento de la Fiscalización de los Gobiernos Regionales.
Reglamentar la Ley de Extranjería con el fin de intensificar su aplicación.
Incorporar dispositivos legales a fin de paliar el lavado de activos:
Eje Estratégico N° 3 Remediación de Áreas Afectadas
En este Tercer Eje el Estado ha mostrado preocupación por las áreas que han sido
perturbadas y propone la realización de mejoras de acuerdo a lo siguiente:
Permitir que se unifique los sistemas de monitoreo ambiental y de salud.
Implementar los planes de recuperación de los impactos al ambiente generados por
la actividad minera ilegal.
Desarrollo de proyectos de inversión para la remediación ambiental.
Ratificar el Convenio de Minamata sobre el mercurio.
Eje Estratégico N° 4 Atención Social y Calidad de Vida
El Cuarto Eje está orientado a la vigilancia de la calidad de vidad de las personas , en
ese sentido se ha sugerido trabajar en base la los siguientes objetivos:
Integración al desarrollo regional.
Atención a necesidades básicas de mineros artesanales.
Trata de Personas.
Programas sociales y de promoción del empleo.
5. ¿SE PUEDE CANCELAR LA DECLARACIÓN DE COMPROMISOS?
El Estado a través del D.S. 032-2013-EM autoriza al Ministerio de Energía y Minas la
Cancelación de las Declaraciones que hubieren sido inscritas contraviniendo las normas
legales vigentes, y atribuye responsabilidad funcional a los Directores Regionales de
Minería quienes deberán comunicar al Ministerio de lo ocurrido en un plazo de 24 horas en
el caso que tomen conocimiento de la existencia de Declaraciones de Compromisos que se
encuentran inscritas contraviniendo las normatividad actual.
Mediante DIRECTIVA 001-2014-MEM/DGFM, de fecha 10 de marzo de 2014; la Dirección
de Formalización Minera del Ministerio de Energía y Minas aprobó los Lineamientos para
la Cancelación de Declaración de Compromisos. A continuación, describe algunas
situaciones o supuestos que producirían la cancelación de las Declaraciones de
Compromisos:
Siempre que incumpla los requisitos establecidos en el art. 91 del TUO de la LGM
referidos a las condiciones para calificar como PPM o PMA (número de hectáreas y
la capacidad instalada de producción).
De encontrarse desarrollando la actividad en áreas sujetas a procedimientos
especiales tales como Parques Nacionales, Santuarios, zonas reservadas o
arqueológicas.
De encontrarse realizando actividad en Áreas Naturales Protegidas.
Cuando se constate que el sujeto en formalización desarrolla su actividad minera
fuera de la concesión y/o área declarada en la Declaración de Compromisos.
Se realice actividad fuera de las zonas a que hace referencia el Anexo 01 del DL
1100 en el Departamento de Madre de Dios. (Corredor Minero).
En caso se declare sin actividad en la Declaración Anual Consolidada – DAC.
6. ANALISIS DE LA PROBLEMÁTICA
6.1 El Contrato de Explotación
El Contrato de Explotación es un contrato mediante el cual el titular de una concesión minera
consiente a un Sujeto en Formalización a realizar actividad minera en su concesión o en
parte de ella. Asimismo, se debe precisar que todos los Sujetos de Formalización que no
sean titulares de la concesión minera declarada en la Declaración de Compromisos, o de no
haber celebrado ningún contrato de cesión respecto de la concesión; tendrán que suscribir
un Contrato de Explotación con el titular de la concesión a fin de solicitar la autorización
para seguir realizando actividad en el área que comprende la concesión declarada en la
Declaración de Compromisos.
Sin embargo, se debe notar que en la práctica, muchos sujetos acogidos al proceso, no
cuentan a la fecha con esta autorización y, solo tienen una promesa verbal por parte de los
titulares mineros; en otros casos, inclusive, vienen realizado pagos mensuales para que les
permitan seguir laborando, con la promesa de celebrar un Contrato de Explotación firme
que pueda acreditar ante la autoridad minera que viene cumpliendo con las obligaciones
especificadas en el DL 1105 y que tiene todo el interés de formalizarse.
De no tener el Contrato de Explotación el minero informal no podrá obtener el título que lo
habilite a formalizarse; considero que esto se debió prever al momento de la suscripción de
la Declaración de Compromisos y solo se debió permitir la suscripción siempre que el sujeto
en formalización fuera el titular de la concesión, o acredite el contrato de Cesión o
Explotación; de esta manera tendríamos a la fecha una base de datos más real, no habrían
titulares mineros denunciando invasiones de informales y los sujetos en formalización
realizarían su labor con mayor responsabilidad ambiental y social.
6.2 Autorización de Uso de Terreno Superficial.
La citada Autorización es importante porque permite a los sujetos en formalización contar
con la autorización del propietario del terreno superficial que se superpone a la concesión, a
la zona o el punto de labor en el que se encuentra realizando actividad minera.
Sin embargo, resulta que a nivel de entidades estatales no se cuenta con un Catastro
actualizado en el que se pueda evidenciar de manera certera quién es el propietario del
terreno superficial (un tercero, el Estado, una Comunidad); en el día a día se evidencia
carencia información gráfica actualizada, ese es uno de los motivos por el que resulta
dificultoso la obtención de esta autorización.
6.3 Ausencia de apoyo económico y falta de voluntad de las autoridades
La importancia de que la autoridad sectorial sea la más idónea en cuanto a sus funciones se
queda en una perspectiva, hasta el momento las Direcciones Regionales de Energía y Minas
no son el ejemplo de que los Gobiernos Regionales (GORE) vienen ejerciendo de manera
eficaz su labor encomendada luego de la descentralización; por que designan a los
especialistas aparentemente sin valorar su calidad profesional; a modo de ejemplo, para la
evaluación de un IGAC pueden pasar 10 meses sin pronunciamiento; frente a esta
situación se atribuye la responsabilidad a que los especialistas están en campo o realizando
otras actividades y no hay quién realice sus funciones. En otros casos se comenta que no
tienen presupuesto para contratar a un Ingeniero o especialista evaluador, todo ello cuando
la realidad es una sola; no tienen voluntad de impulsar los procedimientos, o en muchos de
los casos los profesionales no son los más idóneos para revisar y emitir pronunciamientos, el
resultado de ello es la demora en los procedimientos administrativos.
A modo de ejemplo, el DS Nª 032-201313 estableció que la Autorización de Uso de Agua se
deberá sobreentender por cumplida cuando se apruebe el Instrumento de Gestión
Ambiental Correctivo – IGAC. Existe algunas DREM que al conocer esta disposición
malinterpretan la norma, a tal punto de desconocer las Autorizaciones de Uso de Agua
emitidas antes de la promulgación de esta norma, dejando sin efecto la Autorización de Uso
de Agua obtenida y requiriendo al administrado presentar un nuevo Proyecto.
7. DESAFÍOS A LA NORMA
7.1 Calificación de PPM o PMA previa Autorización de Inicio de Actividades: ¿El
Poder Ejecutivo no advirtió los límites en cuanto a sus alcances?
Siguiendo lo señalado por el TUO de la Ley General de Minería, el PPM y PMA para ser
calificado como tal, debía de cumplir solo con los requisitos establecidos en el Art. 91 del
TUO de la Ley General de Minería referidos a la cantidad de hectáreas y a la capacidad
instalada de producción, no obstante ello, en el DL N° 1100 se señala que para obtener la
Calificación de PPM o PMA, se debería de contar con la Autorización de Inicio de
Actividades; que fue lo que pasó?; debemos entender que actualmente para obtener la
Calificaciones citadas es necesario que se cuente con los requisitos señalados en el Art. 91
del TUO de la LGM y, de manera adicional la obtención de la Autorización de Inicio de
Actividades .
Esta situación ha surgido por que mediante la Ley N° 29815 se delegó al Poder Ejecutivo la
facultad de legislar y tome acciones contra la minería ilegal; sin embargo, considero que el
Ejecutivo no advirtió limites y afectó a la minería a pequeña escala; porque con lo señalado
en el párrafo precedente se afecta directamente a los PPM y PMA, pues antes tenían la
posibilidad de Calificar de acuerdo a su condición y tener algún beneficio, hoy en día no
ocurre así, hoy en día necesariamente se tiene que obtener el Inicio de Actividad y solo así
podría calificar como un PPM o PMA; entonces, ¿pierde solides lo señalado en el Título
Preliminar del TUO en el que se establece que el Estado protege y promueve la pequeña
13 Según lo dispuesto por el artículo 6° del Decreto Supremo 032 – 2015 publicado el 18 de febrero de 2012.
minería? , considero que no se está protegiendo los intereses de la minería a pequeña
escala y mucho menos se estaría promoviendo, al contrario se restringe su accionar hasta el
momento de la obtención del Certificado de Inicio de Actividades, esto conlleva a que se
agote el beneficio del pago de Derecho de Vigencia computado a $1.00 por hectárea entre
otros, perjudicando los intereses económicos del estrato menor de la actividad minera en el
Perú.
7.2. Excesiva Permisología e insuficiente Fiscalización.
Para el Proceso de Formalización se han establecidos Permisos, Licencias, Autorizaciones
que ampara el interés por llevar a cabo la actividad minera de forma responsable por parte
de los sujetos en formalización; sin embargo, al ser el Proceso de Formalización un proceso
en el que se han acogido mineros que se encuentran realizando actividad sería interesante
que les soliciten información en cuanto a sus labores desarrolladas, y a partir de ello, se
abre una ventana para la fiscalización a fin de evidenciar si en efecto se viene cumpliendo
con los compromisos que asume en materia de seguridad, ambiental, social y demás.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
1. El Proceso de Formalización de la Actividad Minera de Pequeña Minería y Minería Artesanal,
es aquél proceso administrado por el Estado, a fin de brindar oportunidad a los titulares
mineros para obtener las licencias, permisos, autorizaciones y, otros títulos habilitantes que
hagan posible el desarrollo de sus actividades; a través del cumplimiento de requisitos,
plazos y procedimientos establecidos.
2. El titular minero que pretende realizar actividad a pequeña escala, deberá contar con la
resolución de Autorización de Inicio de Actividades de Exploración o Explotación, emitida
por la autoridad competente previo informe técnico favorable del Ministerio de Energía y
Minas; en ese sentido, será necesario obtener la aprobación de licencias, permisos y
autorizaciones, y formar un Expediente Técnico de Plan de Minado que deberá ser visado
con informe favorable por el Ministerio de Energía y Minas y, aprobado por la DREM de su
competencia, en mérito a las facultades transferidas que se le otorgó en el proceso de
descentralización.
3. En el marco de la celebración de un Contrato de Explotación, el Estado ha manifestado su
intención de intervenir a efectos de establecer acuerdos entre el Titular Minero y el Sujeto
en Formalización, sin embargo no ha sido suficiente; en ese sentido, se recomienda
adoptar otras medidas que amparen sus derechos y se salvaguarden los intereses de
ambas partes.
4. El Proceso de Formalización por su propia naturaleza es un proceso en el que se han
acogido mineros que se encuentran realizando actividad minera al mandato de las normas
que lo acogen, sería propicio que se les solicite información en cuanto a sus labores
ejecutadas, y a partir de ello, se proceda a la fiscalización a fin de evidenciar si realmente
se viene cumpliendo con los compromisos que asume en materia ambiental, seguridad,
administrativa, compromiso social, entre otros.
BIBLIOGRAFÍA O FUENTES DE INFORMACIÓN
1. Fuentes recogidas de Internet:
http://elcomercio.pe/economia/peru/solo-631-mineros-informales-han-accedido-
formalizacion-noticia-1779703
http://elcomercio.pe/peru/arequipa/arequipa-dos-muertos-dejo-derrumbe-mina-
informal-noticia-1778620
http://elcomercio.pe/opinion/colaboradores/formalizar-mineria-como-vamos-cesar-
ipenza-noticia-1776062
2. Fuentes recogidas de artículos periodísticos y revistas especializadas:
Ipenza,C.(2012). La Pequeña Minería y la Minería Artesanal y los decretos
legislativos vinculados a la Minería Ilegal, 2.
Ministerio de Energía y Minas. Pequeña Minería y Minería Artesanal.
Derecho & Sociedad. Minería, Hidrocarburos y Medio Ambiente. Edición 42.
Órgano del Instituto Nacional de Derecho de Minería Petróleo y Energía. Revista de
Derecho Minero Petrolero y Energético - INDEMIPE. 2013 N° 64.
3. Normas Legales vinculantes:
Decreto Supremo N° 014-92-EM – Texto Único Ordenado de la Ley General de
Minería.
Ley N° 27651 - Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y Minería
Artesanal.
Decreto Legislativo N° 1100 - Regula la interdicción de la minería ilegal en toda la
república y establece medidas complementarias.
Decreto Legislativo N° 1105 - Establece disposiciones para el proceso de
formalización de las actividades de pequeña minería y minería artesanal.
Decreto Supremo N° 032- 2013-EM - Fortalecen el Proceso de Formalización de la
Pequeña Minería y Minería Artesanal amparo por lo dispuesto por el DL N° 1105.
Decreto Supremo N° 029-2014-PCM - Aprueba Estrategia de Saneamiento de la
Pequeña Minería y Minería Artesanal.
Decreto Supremo N° 054-2013-PCM - Aprueba disposiciones especiales para la
ejecución de procedimientos administrativos.
Decreto Supremo N° 060-2013- PCM - Aprueba disposiciones especiales para la
ejecución de procedimientos administrativos y otras medidas para impulsar
proyectos de inversión.
Decreto Supremo Nº 055 – 2010 – EM - Reglamento de Seguridad y Salud
Ocupacional y otras medidas complementarias en minería.