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Medición de los Gastos Tributarios en América Latina

Edgar MoralesMinisterio de Hacienda

Workshop Internacional sobre Gastos Tributarios

ESAF/MF – Brasilia, Noviembre 2014

Contenido

I. Antecedentes

II. Países LAC con medición

III. Conceptualización

IV. Elementos básicos países LAC

V. Medición costo fiscal

VI. Comparación países OCDE

VII.Mejoras en la estimación

VIII.Próximos pasos

IX. Conclusiones2

I. Antecedentes

• Medición de los gastos tributarios:– Países desarrollados desde mediados de los 60’s hasta los 80’s.

Se generaliza gracias a los esfuerzos de organismos internacionalescomo el FMI, OCDE, BID, CEPAL, CIAT.

– Países de América Latina a partir de la década de los 90’s pero segeneraliza desde mediados de la década del 2000.

• El país pionero en analizar los gastos tributarios de maneraregular fue Brasil en 1989

• Desde el año 2005 al menos 16 países latinoamericanos hanefectuado una estimación de los gastos tributarios.

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II. Países con Medición

Argentina Guatemala

Brasil Honduras

Chile México

Colombia Nicaragua

Costa Rica Panamá

Dominicana Paraguay

Ecuador Perú

El Salvador Uruguay

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• Los gastos tributarios son los recursos dejados de percibir porel Estado por la existencia de beneficios e incentivos quereducen la carga tributaria de ciertos contribuyentes.

• Algunas definiciones utilizadas por los paíseslatinoamericanos:

• Argentina

Los gastos tributarios son el monto de ingresos que el fiscodeja de percibir al otorgar un tratamiento impositivo que seaparta del general establecido en la legislación tributaria. Lostipos más habituales son las exenciones, deducciones de labase imponible y alícuotas reducidas.

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• Brasil

Los gastos tributarios son los gastos indirectos del gobierno,realizados a través del sistema tributario, buscando cumplirlos objetivos económicos y sociales. Éstos se encuentran deforma explícita en la norma tributaria, constituyen unaexcepción al sistema tributario de referencia, reduciendo elpotencial de ingresos y, en consecuencia, aumentando ladisponibilidad económica del contribuyente. Tienen uncarácter compensatorio, cuando el gobierno no sirveadecuadamente los servicios públicos de su responsabilidad oel carácter de incentivo, cuando el gobierno tiene la intenciónde desarrollar un sector o región.

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• Chile

Se designa como gasto tributario al monto de ingresos que elEstado deja de percibir al otorgar un tratamiento impositivoque se aparta del establecido con carácter general en lalegislación tributaria y que tiene por objeto beneficiar,promover o fomentar a determinadas actividades, sector,rama, región, o grupos de contribuyentes. Se traduce en elotorgamiento de exenciones o deducciones tributarias,alícuotas diferenciales, diferimientos y amortizacionesaceleradas, entre otros mecanismos.

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• Colombia

Los beneficios tributarios constituyen aquellas deducciones,exenciones y tratamientos tributarios especiales, presentes enla legislación tributaria que implican una disminución en laobligación tributaria para los contribuyentes, generandomenores recaudos para el Estado.

• Dominicana

Monto de ingresos que el fisco deja de percibir al otorgar untratamiento impositivo preferencial que se aparta delestablecido en la legislación tributaria, con el objetivo debeneficiar a determinadas zonas o contribuyentes.

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• México

Los montos que deja de recaudar el erario federal porconcepto de tasas diferenciadas en los distintos impuestos,exenciones, subsidios y créditos fiscales, condonaciones,facilidades, estímulos, deducciones autorizadas, tratamientosy regímenes especiales establecidos en las distintas leyes queen materia tributaria aplican a nivel federal.

• Perú

Cualquier medida tributaria que resulte en una pérdida deingresos tributarios para el Estado y la correspondientereducción en la carga tributaria del contribuyente, la cual nohubiese ocurrido bajo la aplicación de la ley tributaria general.

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• Tipos de gastos tributarios:

– Exenciones y exclusiones (hechos no gravados)

– Deducciones

– Alícuotas reducidas

– Créditos

– Diferimientos

– Regímenes tributarios simplificados, especiales o promocionales (tax holidays)

– Devoluciones y reintegros


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• Sistema tributario de referencia (Benchmark):

– Tarea más compleja por su subjetividad.

– Basado en la legislación interna: no permite que sea comparable con el resto de países.

– Basado en un marco conceptual: según doctrina internacionalmente aceptada.

– Basado en subsidios análogos: equivalencia con subsidios directos.


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• Fuentes de information:

– Declaraciones Juradas

– Declaraciones informativas, registros de terceros

– Registro de las importaciones

– Cuentas Nacionales

– Censos y Encuestas

– Informaciones sectoriales

• El grado de desarrollo de las estadísticas ha mejorado el cálculo de gastos tributarios.


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• Métodos de medición:

– Micro simulación

– Simulaciones agregadas

– Cálculos indirectos


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Gastos tributarios por tipo de impuestos

IV. Elementos básicos

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• Fundamento jurídico. Es un mandato legal entodos los países menos en Argentina, Ecuadory Uruguay.

• Responsable de medición. En la mayoría depaíses en la AATT, menos Argentina y México(Ministerio Finanzas), y Dominicana (comisiónmixta).

• Sistema tributario de referencia. Basado enlegislación interna. Chile y Dominicanaconsideran marco conceptual teórico.

IV. Elementos básicos

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• Frecuencia. En algunos países es anual, en otroses multianual.

• Cobertura. Gobierno Central o Federal.

• Tipo de medición. Proyección que muchas vecesse presenta anexo al Presupuesto del Estado.Algunos países hacen mediciones ex-post, Brasil,Ecuador, Guatemala, México y Uruguay.

• Propósito de la medición. Generalmente midelos ingresos perdidos.

• Clasificación. Lo más común es por impuesto,pero también se presenta por sector o por región.

V. Medición Costo Fiscal

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- 1.00 2.00 3.00 4.00 5.00 6.00 7.00 8.00 9.00

Paraguay

Perú

Panamá

Argentina

Colombia

Brasil

México

Nicaragua

Promedio

Chile

Ecuador

El Salvador

Costa Rica

Uruguay

Honduras

Dominicana

Guatemala

Gasto Tributario como porcentaje del PIB

Nota: último año disponiblepara cada país: El Salvador y Nicaragua (2009), Colombia y Paraguay (2010) , Argentina y Dominicana (2014), resto 2012


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- 10.00 20.00 30.00 40.00 50.00 60.00 70.00

Argentina

Paraguay

Perú

Brasil

Colombia

Panamá

Chile

Nicaragua

Promedio

Ecuador

Uruguay

El Salvador

México

Costa Rica

Honduras

Dominicana

Guatemala

Gasto Tributario como porcentaje de las Recaudaciones

Nota: último año disponiblepara cada país: El Salvador y Nicaragua (2009), Colombia y Paraguay (2010) , Argentina y Dominicana (2014), resto 2012


20

0.00

0.50

1.00

1.50

2.00

2.50

3.00

3.50

4.00

4.50

5.00

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Gasto Tributario Promedio América LatinaPorcentaje del PIB


21- 0.10 0.20 0.30 0.40 0.50 0.60 0.70 0.80 0.90 1.00

Panamá

Nicaragua

Perú

Paraguay

Costa Rica

Honduras

Dominicana

Colombia

El Salvador

Uruguay

Argentina

Ecuador

México

Brasil

Guatemala

Chile

Composicion del Gasto TributarioIVA IRPJ Otros IR Otros


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IVA50%

IRPJ15%

Otros IR23%

Otros12%

Composición Promedio del Gasto Tributario


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Fuentes de información:

VI. Comparación Países OCDE

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País % PIB

Alemania (2006) 0.70

Países Bajos (2006) 2.00

Dinamarca (2007) 2.20

Corea del Sur (2006) 2.50

España (2013) 3.70

Noruega (2008) 5.40

Bélgica (2009) 5.70

Estados Unidos (2008) 6.00

Finlandia (2007) 7.00

Canadá (2007) 7.50

Australia (2011) 8.00

Suecia (2009) 8.00

Reino Unido (2006) 12.80

El gasto tributario

promedio de estos países

es 5.5% del PIB, un punto

porcentual mayor que los

países Latinoamericanos

que analizamos.

De no considerar los

países OCDE de la

muestra con un gasto

tributario en el rango 7.0%

- 12.8%, el promedio

disminuye a 3.5% del PIB.

La distribución por

impuesto? Mayor en ISR.

VII. Mejoras en la Estimación

25

• La metodología de estimación está en constante evolución. Se han conformado Unidades de seguimiento y estimación:

– Mayor acceso a la información;

– Mejora en el procedimiento de limpieza de la data;

– Mejores estadísticas (más detalladas): de la AATT, Cuentas Nacionales, encuestas.

• Revisar hacia estimación años anteriores?

VII. Mejoras en la Estimación

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• La metodología de estimación está en constante evolución. Se han conformado Unidades de seguimiento y estimación:

– Mayor acceso a la información;

– Mejora en el procedimiento de limpieza de la data;

– Mejores estadísticas (más detalladas): de la AATT, Cuentas Nacionales, encuestas.

• Todo esto conlleva a métodos más precisos.

• Revisar hacia estimación años anteriores?

VIII. Próximos Pasos

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• La evaluación de los gastos tributarios:

– Indicadores de efectividad y eficiencia.

– Análisis costo – beneficio: ex-ante y ex-post.

– Análisis distributivo de los beneficios fiscales.

– De lo macro a lo micro: análisis de microdatos, control de las exenciones (procedimiento de evaluación), fiscalización.

– Análisis econométricos: diff in diff combinado con matching.

VIII. Indicadores

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• Índice de efectividad (Bolnick 2004). dividir lavariación porcentual de la tasa marginal efectivade tributación y el valor presente del costo fiscalde los incentivos (pérdida de recaudación), si elratio supera la unidad el beneficio tributario escosto-eficiente.

• Índice de generosidad del beneficio. Dividir elvalor presente de los impuestos pagados duranteel período de la inversión y el valor presente de laempresa (cash flow).

VIII. Indicadores

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• Aporte del Estado (Artana 2005). Relaciona lavariación del cash flow de las empresas antes ydespués de los incentivos tributarios con el monto dela inversión inicial.

• Indicador de eficiencia. Es la relación entre elaumento de la recaudación producto del crecimientodel PIB provocado por el incremento de la inversiónatribuible a los incentivos tributarios, y el gastotributario en que incurre el Estado. Para obtener elnumerador es preciso estimar una elasticidadrecaudaciones-PIB.

VIII. Análisis Costo-Beneficio

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• Objetivos de los análisis costo-beneficio:

– Fiscalizar que los incentivos y beneficiostributarios sean utilizados para los objetivosconcebidos,

– Orientar las decisiones de otorgamiento deincentivos y prevenir abusos en el uso de losmismos;

– Transparentar el proceso para otorgar losincentivos, garantizando que su destino sea aproyectos con mayores beneficios para lasociedad.


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• La evaluación de los beneficios tributariosdebe elaborarse en base a su efectividad, sueficiencia y su eficiencia relativa.

• Medir los beneficios: directos e indirectos

– Directos: objetivos por el que se otorgan(inversión, empleo, etc.)

– Indirectos (externalidades positivas): empleoindirecto, crecimiento económico, transferenciade tecnología, mayores ingresos tributarios, etc.

– Medir las externalidades correctamente requiereelaborar un modelo de equilibrio general o parcial.


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• Medir los costos:

– Pérdida de la recaudación (el gasto tributario),

– Costos presupuestarios y administrativos,

– Costos de oportunidad,

– Oportunidad para la elusión y la evasión,

– Distorsiones en la asignación de los recursos,

– Menor transparencia en la gestión financiera.


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• Medir los costos:

– Pérdida de la recaudación (el gasto tributario),

– Costos presupuestarios y administrativos,

– Costos de oportunidad,

– Oportunidad para la elusión y la evasión,

– Distorsiones en la asignación de los recursos,

– Menor transparencia en la gestión financiera.


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Caso Dominicano:

• Metodología ex-ante basada en el estudiocaso por caso de las solicitudes de incentivostributarios para proyectos de inversión.

• Análisis de los flujos financieros del proyecto(una variación del estudio de evaluación delproyecto).

• Se compara el Valor Actual Neto (VAN) antes ydespués de los incentivos, considerando lasexternalidades positivas.


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Caso Dominicano:

• El principal requisito que debe cumplir unproyecto de inversión para obtener incentivostributarios es que el VAN sea negativo y laexistencia de externalidades positivas deinduzcan al Gobierno a ser “socio” en dichoproyecto.


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VAN de la Inversión

sin Incentivos

Fiscales

VAN Negativo: Se puede justificar el otorgamiento de

beneficios fiscales.

No Genera Beneficios

Indirectos: No se justifica el

otorgamiento de beneficios

fiscales.

Genera Beneficios Indirectos:

Calcular el VAN de la inversión con incentivos

fiscales.

VAN con Incentivos Fiscales, Positivo: La

inversión se realizará.

(A) Calcular VAN con Incentivos Fiscales y con beneficios indirectos.

(B) Calcular el valor actual de los beneficios fiscales otorgados.

Comparar (A) con (B) para obtener la TIR del gasto tributario en este proyecto, según la ecuación:

(A) = (B) (1+TIR)

VAN con Incentivos Fiscales, Negativo: No habrá inversión.

VAN Positivo: No se justifica el

otorgamiento de incentivos fiscales.

Caso Dominicano:


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Caso Dominicano:

• Implementación por sector:

– Turismo

– Zona fronteriza

– Empresa de transporte aéreo de pasajeros

• Se complementa con centralización,evaluación y aprobación de los incentivos enel Ministerio de Hacienda.

• Análisis Sectorial: Cine, Zonas Francas, SectorIndustrial.


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Caso Dominicano:• Esta metodología ha permitido introducir un elemento de

riesgo moral al sector, moderando la inclusión de proyectosalejados del espíritu de las leyes.

• Además, implica mayor transparencia, pues los inversionistasdeben aportar informaciones detalladas de inversión (capitalpropio y prestado), empleos categorizados por tipo y salarios,compras locales e importadas con listas de precios ycantidades, etc.

• Ha servido como primer ejercicio para determinar laefectividad de evaluación de los gastos tributarios para suracionalización.

IX. Conclusiones

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• En general, los países latinoamericanos yacontabilizan de manera recurrente los gastostributarios.

• No obstante debemos seguir fortaleciendo laestimación siguiendo las buenas prácticasinternacionales, incluyendo todos los impuestos –sectores y revisión constante de metodología(intercambio de experiencia – comparaciones).

• Debemos converger a un benchmark teórico:permite, a posteriori, buenas prácticas políticatributaria.

IX. Conclusiones

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• El siguiente paso en la región debe ser la evaluaciónde los gastos tributarios para:

– Mantener (aumentar) nivel de presión tributaria(sostenibilidad fiscal).

– Simplificar la administración tributaria: reducir espaciospara elusión y evasión.

– Establecer (y cumplir) con la temporalidad y magnitud delos gastos tributarios: decrecientes en el tiempo.

• El control de los gastos tributarios debe ser porbeneficiado, similar al control que las AATT tienensobre los contribuyentes para lograr el cumplimientotributario.

MUCHAS GRACIAS

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