mayra ugarte presupuesto por resultados peru doc

7/21/2019 Mayra Ugarte Presupuesto Por Resultados Peru Doc

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MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZASDirección General del Presupuesto Público

De las Instituciones al Ciudadano: La Reforma delPresupuesto por Resultados en el Perú.

Documento de Trabajo

Diciembre de 2010



Índice

SIGLAS ..............................................................................................................................................................3

PRESENTACION ................................................................................................................................................4

RESUMEN

EJECUTIVO......................................................................................................................................5 INTRODUCCIÓN................................................................................................................................................. I

I. HACIA LA REFORMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA ..................................................................................1

A. Marco conceptual y bases teóricas de una reforma de la Gestión Pública.............................................1

1. Las raíces – la burocracia en busca de la eficiencia................................................................. 1

2. La Nueva Gerencia Pública: espíritu empresarial para responder al ciudadano .......................... 2

B. La estrategia de la Gestión por Resultados........................................................................................6

1. Aspectos conceptuales ........................................................................................................ 6

C. El Presupuesto por Resultados como herramienta de gestión ..............................................................7

1. Tipología de los presupuestos públicos ................................................................................. 7 2. Conceptos, Instrumentos y Lecciones del Presupuesto por Resultados...................................... 10

II. DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DEL PRESUPUESTO POR RESULTADOS EN EL PERÚ ........................16

A. Iniciativas de reforma de la gestión pública en el Perú .....................................................................16

B. Los sucesos detrás de la reforma ...................................................................................................18

C. Diseño conceptual del Presupuesto por Resultados en el Perú ...........................................................20

D. Instrumentos y Metodologías del Presupuesto por Resultados ..........................................................22

1. Metodología de la Programación Presupuestaria Estratégica (PPE) .......................................... 23

2. Sistema Integrado de Gestión............................................................................................... 25

3. Evaluaciones Independientes ............................................................................................... 26 4. El Sistema de Seguimiento .................................................................................................. 27

E. Logros (hasta el momento) ...........................................................................................................28

III. CONCLUSIONES...................................................................................................................................28

ANEXO 1............................................................................................................................................................. I

CAPÍTULO IV DE LA LEY DEL PRESUPUESTO DEL SECTOR PÚBLICO PARA EL AÑO FISCAL 2007- LEY Nº 28927 ................. I

ANEXO 2........................................................................................................................................................... III

HALLAZGOS DE LAS EXPERIENCIAS INTERNACIONALES ............................................................................................... III

1. Diseño e implantación en América Latina ............................................................................. iii

2. Diseño e implantación en los Países de la Organización para la Cooperación y DesarrolloEconómico......................................................................................................................... iv



SIGLAS

BID Banco Interamericano de Desarrollo

CAR Convenio de Administración por Resultados

CEPLAN Centro Nacional de Planeamiento EstratégicoDGAES Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales

DGPM Dirección General de Programación Multianual

DGPP Dirección General de Presupuesto Público (antes DNPP)

EDEP Evaluación de Diseño y Ejecución Presupuestaria

FODA Fortalezas Oportunidades Debilidades Amenazas

FMI Fondo Monetario Internacional

GpR Gestión por Resultados

INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática

M&E Monitoreo y Evaluación

MEF Ministerio de Economía y Finanzas

NGP Nueva Gerencia Pública

OCDE Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico

OPD Organismos Públicos Descentralizados

PBL Policy Based Loan – Préstamo basado en políticas

PCM Presidencia del Consejo de Ministros

PE Programa Estratégico

PEI Plan Estratégico Institucional

PESEM Plan Estratégico Sectorial Multianual

PEV Presupuesto Evaluado

POI Plan Operativo Institucional

PPE Programación Presupuestaria Estratégica

PpR Presupuesto por Resultados

SIAF Sistema Integrado de Administración Financiera

SIGA Sistema Integrado de Gestión Administrativa



PRESENTACION

Un Estado efectivo requiere de una administración pública capaz de contribuir a la mejora delbienestar ciudadano. Para ello, uno de los instrumentos clave lo constituye el PresupuestoPúblico. En ese sentido, la realización de un proceso presupuestario que satisfaga los objetivosde eficiencia, equidad y estabilidad, al mismo tiempo, es aún parte de la agenda pendiente.

Por ello, con la finalidad de lograr esta sincronía de objetivos, desde el año 2007, el Ministeriode Economía y Finanzas (MEF), a través de la Dirección General del Presupuesto Público(DGPP) viene promoviendo un nuevo enfoque denominado Presupuesto por Resultados (PpR), el cual busca articular la gestión presupuestaria en torno a los resultados que requieren y valoranlos ciudadanos.

Durante los tres primeros años de implementación de esta reforma, se han definido los marcosconceptuales y metodológicos que facilitan la instrumentalización de la propuesta, los mismosque serán perfeccionados continuamente. Bajo este impulso, el presupuesto público peruano,incluyendo las decisiones de asignación y ejecución del gasto público, viene realizándoseprogresivamente bajo la lógica de resultados; asimismo, el seguimiento y la evaluaciónpresupuestal se empieza a realizar de manera diferente a la tradicional perspectiva de insumo ynivel de gasto, solamente.

No obstante lo avanzado, la consolidación e institucionalización del PpR en el Perú aún está encamino, restando profundizar en la apropiación generalizada de los fundamentos conceptualesque lo motivan, la aplicación instrumental y, sobre todo, en el cambio en la manera en que setoman las decisiones en materia de gasto público. Ello independientemente de la necesidad deiniciar las reformas necesarias y confluyentes al mismo objetivo, en el resto de sistemasadministrativos.

Con el propósito de contribuir en la difusión de los fundamentos de la reforma del PpR, elpresente documento desarrolla los antecedentes que motivan la propuesta así como una brevedescripción de sus instrumentos y del proceso de implementación que se ha seguido.

En tal sentido, espero que este trabajo permita comprender el PpR, así como propiciar unaamplia discusión en torno a la necesidad de introducir mejoras en todos los espacios y procesos

de gestión del Estado, a fin de contribuir a su efectividad al servicio del ciudadano.Finalmente, deseo expresar nuestro agradecimiento al Programa Gobernabilidad e Inclusión dela GTZ – Cooperación Alemana al Desarrollo, por su permanente apoyo y asistencia técnica aesta Dirección en la implementación de la reforma del Presupuesto por Resultados desde susinicios.

Roger Díaz AlarcónDirector GeneralDirección General del Presupuesto Público



RESUMEN EJECUTIVO

El diseño e implementación de un Presupuesto por Resultados constituye un esfuerzotrascendental de reforma del sector público peruano en la última década. Este instrumento degestión, que involucra a todo el proceso presupuestario se sostiene en el concepto de basar las

decisiones, de todo el ciclo presupuestario, en función a los resultados deseados y valorados porel ciudadano.

La mayoría de países desarrollados ha implementado su propia versión del Presupuesto porResultados, adaptándola a las realidades políticas y capacidades propias de cada uno. Desdemediados del siglo pasado se empiezan a registrar eventos aislados por cambiar el enfoque de laadministración pública, intentando pasar de la mirada tradicional que prioriza la eficiencia y elcontrol en el manejo de los recursos, hacia una gestión donde prevalezca la efectividad en ellogro de resultados que mejoren la calidad de vida de la ciudadanía. De este modo, estos paísescomprendieron que cualquier esfuerzo en este sentido no tendría el impacto esperado si es queno se reformaba el proceso presupuestario, esto es, el proceso bajo el cual se asigna recursospúblicos escasos entre fines alternativos.

Si bien las razones que motivaron la modernización del presupuesto público fueron varias, lo

común a estas iniciativas ha sido el convencimiento de que si se mantiene una presupuestaciónbasada en insumos y no se identifican los resultados que la población demanda, la sociedad serála gran perdedora en términos de eficiencia, efectividad y bienestar. Ya empezado el siglo XXI,estos países desarrollados continúan modernizando sus administraciones en general y susprocesos presupuestarios en particular. Ello evidencia que la reforma del presupuesto es unproceso dinámico y no existen recetas predeterminadas para implantarla, aunque sí se hagenerado un volumen de buenas prácticas y lecciones que sirven como referencia.

En el caso de América Latina los esfuerzos de modernización de las administraciones públicashan sido variados, aunque ninguno llega a los niveles aplicados en los países desarrollados enmateria de presupuesto. Si bien la gestión por resultados es un concepto ampliamente aceptadoen la región, la mayoría de países ha optado por aplicarla no mediante el proceso presupuestarioen su integridad, sino a través de sistemas de seguimiento y evaluación, así como a través de

convenios de desempeño.Bajo este panorama, desde finales de 2006 el Perú tomó la decisión de implementar unPresupuesto por Resultados bajo un esquema inédito para la región, pero en línea con lospostulados de reforma en la administración pública y algunas experiencias registradas en paísesdesarrollados. Después de algunos intentos de aplicar la gestión por resultados mediante losconvenios de gestión, el Congreso de la República avaló los desarrollos e iniciativas que elgobierno intentaba plasmar desde el Ministerio de Economía y Finanzas, definiéndose las basespara el diseño e implementación de un Presupuesto por Resultados en el Perú. Siguiendo unenfoque gradual, con el apoyo de la cooperación internacional y bajo el liderazgo de laDirección Nacional del Presupuesto Público, desde 2007 se empezaron a diseñar lasmetodologías correspondientes y a fortalecer los equipos de trabajo.

El enfoque adoptado toma como referencia las experiencias internacionales y las adapta al caso

peruano. Por un lado, se busca pasar de una elaboración del presupuesto incrementalista ybasada en insumos (line-item budgeting) e instituciones, a un presupuesto orientado haciaresultados que valoran y requieren los ciudadanos (results/outcome based budgeting). Por otraparte, el diseño abarca a todo el proceso presupuestario, es decir, se analiza la asignación derecursos públicos desde todas sus etapas de programación, formulación, aprobación, ejecución,seguimiento y evaluación.

En este sentido, sobre la base de un conjunto de resultados finales deseados, cada año se definenProgramas Estratégicos para los que se diseñan las cadenas lógicas que sustentan los productosy resultados esperados de la intervención pública. Notablemente, se trata de un acercamiento a



los resultados desde la perspectiva de un programa de gobierno, y no desde el punto de vista delas organizaciones o entidades públicas. En otras palabras, se prioriza la consecución deresultados que responde a un problema o necesidad que se busca superar (i.e. una condición deinterés) y no se pretende partir de la “justificación” de los costos de los programas existentes encada institución y los insumos que ésta requiere. Al fin y al cabo, al ciudadano lo que le interesaes que se mejoren sus condiciones de vida y sus oportunidades de desarrollo.

Hacia finales de 2009 empiezan a materializarse los primeros logros. Se ha avanzado con eldiseño de 15 Programas Estratégicos que ha permitido orientar un 13,2% del presupuesto totalexcluyendo los gastos financieros y previsionales, hacia resultados finales. Asimismo,anualmente se elabora un mayor número de Evaluaciones Independientes del Diseño yEjecución Presupuestaria, habiéndose realizado diez evaluaciones en 2009 que representan un14% del presupuesto y que generan matrices de compromisos con cada unidad ejecutorainvolucrada. También se avanza con el seguimiento de indicadores de producto y de resultado yse ha establecido la primera línea de base para los principales indicadores de resultados de losprimeros Programas Estratégicos, así como el primer reporte de avances en materia deresultados al 2009, con la rigurosidad apropiada que permite que las cifras sean auditablesexternamente. En materia de ejecución presupuestaria, se ha culminado exitosamente laaplicación de sistemas de gestión administrativa que permite un planeamiento y ejecuciónoperativa de los productos, y de las adquisiciones y contrataciones de las agencias de gasto,

basadas en estructuras de costos y “carteras de clientes” que se desea atender. En agosto de2009 se publicó el documento “Reporte de Progreso en la obtención de Resultados de losProgramas Estratégicos iniciados en 2008” con información detallada, histórica y proyectada, deindicadores pertinentes.

Los retos son aún mayúsculos. A los esfuerzos por aumentar la cobertura de los instrumentosreseñados, aún debe trabajarse la consistencia con otros sistemas relacionados con elpresupuestario, tales como los de compras, administración financiera y gestión administrativa,por citar a algunos. También será necesario avanzar en la modernización del sistema de recursoshumanos y del sistema de control, toda vez que la gestión por resultados implica ciertaflexibilidad en el manejo de los insumos necesarios para obtener los productos y resultados,variando el énfasis del control hacia éstos. Por su lado, la profundización de ladescentralización, válida por méritos propios, debe tener en cuenta la integralidad de lasfunciones de producción de ciertos servicios (la prioridad es el resultado y no la entidad).Finalmente, aún se está lejos de concretar un cambio cultural en los funcionarios públicosquienes, comprensiblemente debido a la inercia y a la realidad de otros sistemas administrativos,siguen enfatizando el uso y manejo apropiado de los insumos sin priorizar los resultados que laciudadanía espera de su Estado.


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INTRODUCCIÓN

El Perú viene implementando desde 2007 el Presupuesto por Resultados como una reformatrascendental para mejorar la gestión de los recursos públicos. Esta reforma estructural incidesobre el elemento clave del accionar del Estado al redefinir los criterios de asignación y

seguimiento de los recursos públicos, propiciando mejoras en la gestión desde el presupuesto,de modo tal que se promueva la efectividad del gasto público orientado a responder y satisfacerlas demandas de los ciudadanos.

Después de las grandes reformas estructurales de la economía y del papel del Estado a inicios dela década de 1990, el país intentó esporádica y desarticuladamente consolidar las denominadasreformas de segunda generación que apuntaban hacia la mejor gestión pública. Algunos de estosesfuerzos se vinculan a la teoría de la Gestión por Resultados, pero desafortunadamente nocontaron con el indispensable apoyo político, ni se llegaron a concebir dentro de una estrategiaconsensuada y comprehensiva de reforma.

Sin embargo, de estas iniciativas quedó el convencimiento en la Dirección Nacional delPresupuesto Público que para promover una mejor gestión pública y lograr una mayorefectividad en el uso de los recursos públicos, era necesario realizar una transformación radical

en el corazón mismo del presupuesto. Cuando a este convencimiento se unieron el apoyopolítico, los aportes teóricos de la Gestión por Resultados, los avances en la lógica de resultadosen el sector salud peruano y las lecciones y experiencias de esfuerzos hacia resultados de otrospaíses, empezó a gestarse la reforma del Presupuesto por Resultados en el Perú.

En este estudio se realiza un breve repaso de la justificación y sustentación del enfoque y lasmetodologías utilizadas para la reforma del Presupuesto por Resultados que impulsa el paísdesde 2007. Se trata de una tarea que se encuentra aun en fases iniciales y que debe enfrentardesafíos importantes, pero que ha empezado a sentar las bases de una asignación de recursosbasada en criterios técnicos sin dejar de lado las prioridades de gobierno.

En el primer capítulo del estudio se empieza con una reseña breve de las bases teóricas quesustentan la Gestión por Resultados en general y el Presupuesto por Resultados en particular,dirigida a mejorar la gestión pública con un foco en la obtención de logros para satisfacer lasnecesidades y demandas de la ciudadanía. El capítulo concluye con un repaso de algunos de losintentos de reforma en el Perú, los cuales tuvieron algunos logros específicos y que formaronparte de los antecedentes de la implementación del Presupuesto por Resultados.

En el segundo capítulo se detallan los elementos más importantes de la reforma del Presupuestopor Resultados en el Perú, presentando las características más notables de su diseño y de suaplicación. Se trata de un modelo ad-hoc para el caso peruano puesto que, si bien se nutre deaportes teóricos, de experiencias internacionales y de prácticas en el sector salud, se desarrollacon la finalidad de reflejar la realidad del país y las necesidades particulares de cambio en laadministración pública nacional.

De este modo, este documento busca no sólo dejar un registro de lo experimentado en losúltimos años, sino además sustentar debidamente lo avanzado y servir de referencia paraincorporar otros aportes que puedan surgir con la finalidad de seguir mejorando las herramientasque se vienen utilizando.



I. HACIA LA REFORMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

A. Marco conceptual y bases teóricas de una reforma de la Gestión Pública

1. Las raíces – la burocracia en busca de la eficiencia

Uno de los pioneros del estudio de la administración pública occidental, Woodrow Wilson,publicó en 1887 un artículo1 donde señala que el objeto de estudiar la administración pública es

descubrir, primero, aquello que el gobierno puede hacer de una manera exitosa y, segundo,cómo puede hacerlo con el nivel más alto de eficiencia y al menor costo posible.

En ese artículo se desarrollan conceptos que han regido, en mayor o menor medida, la gestiónpública de la mayoría de países occidentales: (i) la separación entre la política y laadministración pública; (ii) el empleo del análisis comparativo con las organizaciones privadaspara extraer conceptos y metodologías que promuevan la eficiencia; (iii) la mejora de laefectividad de los servicios públicos a través de una mejor administración y capacitando a losservidores civiles en el marco de una meritocracia; y, (iv) la administración del Estado debe ser,en todos los puntos, sensible a la opinión pública.

Estos razonamientos eran el reflejo de la existencia de gobiernos cada vez más complejos -“casino hay un solo deber del gobierno que en un tiempo haya sido sencillo, que hoy no seacomplejo”-, por lo que se requería contar con algunos fundamentos que faciliten la operatividad

de los gobiernos en su función de prestar servicios de calidad a su comunidad. La creación deuna burocracia2, separada de la política, era un elemento clave para mejorar la gestión públicaen aras de la eficiencia y la efectividad.

La burocracia se constituye en la entidad defensora del interés público, de modo tal que losservidores públicos son vistos como funcionarios implicados en la consecución racional de losintereses públicos definidos por el proceso político. La idea de una administración apolítica,racional y jerárquica era fundamental para la idea de la democracia liberal3.

Como lo señalan Barzelay y Armajani (1992)4, la aplicación de este marco conceptual en losEstados Unidos a principios del siglo XX era apoyada por una serie de reformadores quepropugnaban la creación de un gobierno burocrático como la manera de facilitar latransformación de ese país de una sociedad rural y descentralizada, a una sociedad urbana,industrial y nacional. Para ello, las dependencias gubernamentales debían administrarse demanera muy semejante a las organizaciones empresariales de la época.

En tal sentido, para implantar estos conceptos se consideraba necesario que el ejercicio de laautoridad pública sea racional e impersonal, es decir, se debía contar con reglas universales queincorporaran el principio del mérito y cuya aplicación garantizara que los funcionarios actuaríande manera competente en aras del interés público.

1 Wilson, W.”The Study of Administration”, en Political Science Quarterly 2, junio de 1887. Wilson señala que hastael siglo XIX nadie había escrito sistemáticamente acerca de la administración como rama de la ciencia del gobierno.Además, reconoce que comúnmente se escribía sobre “quién hará la ley y cómo será esa ley”, pero no se

profundizaba sobre “cómo debía aplicarse esa ley con sabiduría, con equidad, con rapidez y sin fricciones”, elementoque era dejado como un detalle práctico. Este artículo se publicó quince años antes de que Wilson asumiera lapresidencia de los Estados Unidos.2 La burocracia se entiende en el sentido que, años después, define Weber, es decir, caracterizada por una relaciónentre autoridades legalmente constituidas y sus oficiales subordinados, con deberes y derechos definidos, reglasescritas, una jerarquía de autoridad, trabajo administrativo a tiempo completo, y contrataciones y ascensos basados encontratos. Véase Weber, Max, The Theory of Social and Economic Organization, Oxford University Press, 1947.3 Estos conceptos son corroborados y detallados bajo una perspectiva contemporánea por Parsons, Wayne. Políticas

Públicas, una introducción a la teoría y la práctica del análisis de las políticas públicas . Flacso, México, 2007.4 Barzelay, M. y Babak Armajani. Breaking through Bureaucracy, The Regents of the University of California, 1992.



De este modo, los autores definen el “Paradigma Burocrático” que caracterizó a la gestiónpública de los países desarrollados durante la primera mitad del siglo XX, el cual contemplabaque: (i) cada función pública está definida por las delegaciones específicas de autoridad; (ii) losfuncionarios sólo deben actuar cuando las reglas así lo determinen, y deben aplicar esas reglasde manera uniforme; (iii) existe una separación entre dependencias operativas (donde están losprestadores de servicios) y dependencias centrales (como el presupuesto, compras ycontabilidad, por ejemplo) las cuales ejercen un control unilateral sobre las primeras; y, (iv) los

responsables clave de la función financiera deben preparar el presupuesto y evitar que el gastoexceda a los ingresos.

Estos conceptos respondían a las prioridades, necesidades y debilidades de la gestión pública dela época. El énfasis estaba en las reglas y el control como un medio para imponer el orden yalcanzar la eficiencia. Así, una dependencia burocrática se enfoca en sus propias necesidades,controla costos, se aferra a la rutina, sigue los procedimientos normales y se define por lacantidad de recursos que controla y por las tareas que desempeña (Barzelay y Armajani, 1992).No se discutía explícitamente acerca de los resultados que se debían obtener, ni respecto de lasnecesidades y demandas que interesaban a la ciudadanía, dándose por sentado que laadministración técnica de las instituciones era suficiente para alcanzar el bien público.

2. La Nueva Gerencia Pública: espíritu empresarial para responder alciudadano

Las críticas a este enfoque, desde el punto de vista teórico, no fueron pocas y se profundizarondesde la década de 1940 lideradas por académicos como Luther Gullick, Lyndal Urwick, HenriFayol, Fredrick W. Taylor, Paul Appleby, Frank Goodnow y Willam Willoughby, quienesañadieron conceptos derivados del estudio de la naturaleza humana, comportamiento grupal yorganizaciones de negocios, para redefinir una teoría general de la administración cuyosprincipios aplicaban tanto para el sector público como para el privado 5. La concepción de laburocracia racional que buscaba el interés público fue criticada por muchos autores quieneshacían notar que la teoría y la práctica demostraban que las burocracias exhibían un alto gradode irracionalidad o, por lo menos, una racionalidad limitada. Asimismo, se señalaba que laburocracia no trabajaba por el interés público, sino que utilizaba su capacidad para tener suspropios objetivos (Parsons, 2007).

De este modo, entre las décadas de 1940 y 1970 se cuestionan las motivaciones de losburócratas respecto del interés público, así como la distinción entre lo público y lo privado. Asíalgunos autores, entre los que se encontraba Milton Friedman, señalaban que el Estado y suburocracia no eran la mejor opción para manejar la relación entre los intereses públicos y losprivados, sino el libre mercado y la libre elección6. Por su lado, Frederickson (1971) yaempieza a reflexionar acercar de la “nueva administración pública”, la cual agrega al conceptoclásico de una administración eficiente, económica y coordinada de los servicios provistos porel Estado, la necesidad de buscar la igualdad social y escuchar la voz de las minorías comocompromisos complementarios de las políticas y la gestión pública, para lo cual debería además

5 Uno de los temas más polémicos fue la separación entre política y administración, tema que fue cuestionado poresta generación de académicos; particularmente, Luther Gulick proponía más bien una “red sin costura de discrecióne interacción” entre ambas.6 Este pensamiento de la denominada “nueva derecha” cobra fuerza durante las décadas de 1980 y 1990 en el mundooccidental. Un hito importante en este marco es el denominado “Consenso de Washington” definido por JohnWilliamson en 1989, donde se proponen los objetivos fiscales de: (i) disciplina fiscal; (ii) reestructuración de lasprioridades del gasto público hacia campos con altos retornos económicos y con el potencial de mejorar ladistribución de ingresos, tales como el cuidado primario de la salud, la educación primaria y la infraestructura; (iii)reforma tributaria, hacia menores tasas marginales y ampliación de la base contributiva, y (iv) privatización. Losotros preceptos del Consenso son: liberalización de la tasa de interés; tipo de cambio competitivo; liberalización delcomercio; liberalización de los flujos de inversión extranjera directa; desregulación en el sentido de eliminación debarreras de entrada y salida, y seguridad en el derecho de propiedad.



modernizarse la estable burocracia tradicional para transformarse en formas burocrático-organizativas modificadas y flexibles7.

Sin embargo, la reforma o transformación del “Paradigma Burocrático” no provino de lasreformulaciones teóricas como las reseñadas, sino de la evidencia empírica. Por un lado, en losEstados Unidos se creó una consciencia generalizada de que el gobierno actuaba de maneraineficiente, poco efectiva y desperdiciaba recursos, alimentada por las experiencias de mal

manejo de la guerra de Vietnam en las décadas de 1960 y de 1970 o el escándalo de Watergate(1972)8. Por otra parte, las crisis fiscales de la década de 1970 generaron en países desarrolladosalgunas iniciativas empíricas para alcanzar un sector público que, básicamente, trabaje mejor ycueste menos.

Algunos países comenzaron a adoptar medidas de austeridad fiscal y a experimentar conmecanismos alternativos de prestación de servicios, como por ejemplo mediante privatizaciones.Al mismo tiempo, se hicieron esfuerzos por aumentar la productividad del sector público ycreció el interés por la rendición de cuentas, la redefinición de las misiones organizacionales, lareestructuración burocrática, la simplificación de procesos y la descentralización de la toma dedecisiones.

Esta manera de enfrentar problemas públicos con soluciones basadas en el análisis económicoque priorizan el papel e interés del ciudadano, se denominó la Nueva Gerencia Pública (NGP),

y los analistas coinciden en que los países que ejemplifican mejor estos esfuerzos son NuevaZelanda, Canadá, Gran Bretaña, Australia y los Estados Unidos, países anglosajones que de porsí revelan que existe un fuerte componente idiosincrático y de concepción del Estado en laadopción de estas nuevas técnicas9.

De este modo, los conceptos detrás de la denominada NGP surgen principalmente de laobservación empírica, tal como lo documenta Denhardt (2007)10, pero se apoya además en eldesarrollo de críticas y reflexiones de algunos estudiosos (como los mencionados líneas arriba)y de otras teorías como las de Elección Pública, la Teoría del Agente-Principal y el Análisis delos Costos Transaccionales, así como en metodologías utilizadas por el sector privado paraincrementar la eficiencia, tales como la Gerencia por Objetivos, la Gerencia Científica o laGerencia de la Calidad Total11.

En su proceso de adaptación, la NGP va más allá de estos aportes y propone no sólo adecuar

apropiadamente estas técnicas del sector privado, sino además compartir y aplicar ciertosvalores del mundo empresarial como lo son la preferencia por mecanismos de mercado paratemas de elección social, el respeto por el espíritu empresarial y el valor de la competencia.

7 Véase Frederickson, George. Hacia una nueva Administración Pública: la perspectiva Minnowbrook . ChandlerPublishing Company, 1971.8 Sin embargo, debe señalarse que mucho antes, en los Estados Unidos se registraron algunos intentos por medirresultados en la esfera pública relacionándolos con el presupuesto en las décadas de 1940 y 1950, pero esos esfuerzosdesaparecieron cuando las legislaturas estatales y federal se resistieron a dejar de lado la manera tradicional depresupuestar (line-item budgeting). Véase Kong, Dongsung. Performance-Based Budgeting: The US Experience, enPublic Organization Review: A Global Journal 5: 91-107. 2005.9

En términos generales, los países anglosajones consideran la separación entre el Estado y la sociedad civil, conprimacía de esta última, mientras que la tradición de Europa continental atribuye al Estado el papel de administradorde la sociedad. Olsen, J. y Peters, B. (1996), en Lessons from experience: experiential learning in administrative

reform in eight democracies, Reading Mass: Adison Wesley. Por su parte, como anota Perlman, B. (2004) en sutexto Algunas Lecciones en Gestión Pública Comparativa, los orígenes de la NGP se sitúan en democraciasparlamentarias con fuertes poderes ejecutivos, gobiernos centralizados y poca legislación administrativa.10 Denhardt, Robert. Theories of Public Organization, Wadsworth Publishing. 2007.11 García Sánchez (2007) lista los planteamientos teóricos que han contribuido a conformar una base para eldesarrollo de la NGP. Según la autora, estas teorías y métodos han dado sustancia a las tres fases sucesivas quesiguen los países durante sus procesos de modernización de la administración pública: Reformar la estructura,Racionalizar las funciones y Transparentar la administración. Véase García Sánchez, María Isabel. La nueva gestión

pública: evolución y tendencias, Universidad de Salamanca, 2007.



Varios autores intentan explicar los conceptos, ventajas y críticas detrás de la NGP. Esta nuevamanera de administrar los recursos públicos representa para Barzelay y Armajani (1992) el“Paradigma Post-burocrático”, donde se pasa del interés público (frase retórica que puedesignificar todo o nada) a los resultados que aprecian y valoran los ciudadanos; de la eficiencia ala calidad (adaptación a las exigencias del cliente) y al valor neto (que incluye los costos); de laadministración de recursos a la producción (entendida como la prestación de servicios); delcontrol a la consecución del apego a las normas; de la imposición de la responsabilidad a la

construcción de la rendición de cuentas; de la justificación de costos a la entrega de valor . Seresalta el concepto de Paradigma, es decir, un sistema conceptual basado en la experiencia,como contraposición de una teoría basada en una idea única medular. Así, para entender yaprovechar los nuevos recursos conceptuales del “Paradigma Post-burocrático” es necesariocomprender cómo se relacionan los diversos componentes del sistema, esto es, la interrelaciónentre los conceptos de servicio al cliente, calidad, incentivos, valor, autorización, entre otros,dentro de una estructura de funcionamiento.

Asimismo, Osborne y Gaebler (1992)12 plantean, basados en la observación de casos exitososespecialmente en el nivel de los gobiernos locales en los Estados Unidos, la necesidad dereinventar al gobierno sobre la base de diez principios que resumen el espíritu empresarial quedebe prevalecer, a saber:

(i) Promover la competencia entre agencias que realicen las mismas actividades;

(ii) Capacitar a los ciudadanos para desplazar el control fuera de la burocraciacomo premisa de cambio en el sistema gubernamental;(iii) Facultar a los individuos para situar ese control en la comunidad;(iv) Medir el rendimiento de las agencias por los resultados y no en función del

gasto;(v) Definir los objetivos o misiones organizacionales como la razón del

funcionamiento de las agencias;(vi) Considerar a los usuarios como clientes, y no como usuarios de unos servicios

dispuestos por el gobierno para la atención de unas necesidades;(vii) Promover en las agencias la capacidad de prevención de los problemas y no

esperar su ocurrencia para generar una reacción;(viii) Definir como finalidad el deseo mercantil por excelencia: ganar dinero y no

limitarse a su gasto;

(ix) Fomentar la participación de la ciudadanía en la configuración de estas agenciasasí como de su gestión; y,

(x) Buscar, además del objetivo actual de proveer unos servicios, la catalización delsector público, privado y de voluntariado para la resolución de los problemascomunitarios13.

Por su lado, Schröder (2001)14 concuerda con que la NGP no representa una teoría propia per se sino que se basa fundamentalmente en experiencias empíricas adquiridas por los intentos delograr una administración pública más eficiente. No obstante, es posible sintetizar que la NGPtiene como meta la modificación de la administración pública de tal manera que, aún cuando nosea una empresa, se vuelva más empresarial. Así, se comparte la idea empresarial de laresponsabilidad de prestar servicios eficientes y efectivos dentro de la economía, pero se

12 Osborne, David y Gaebler, Ted, Reinventing Government , Reading Mass. Adisson Westley Publishing. 1992.13 Osborne, David y Plastrick, (1997) en su libro Banishing Bureaucracy también profundizan sobre estas ideas.14 Schröder, Peter. Nueva Gestión Pública: Aportes para el buen gobierno. Fundación Friedrich Naumann, OficinaRegional América Latina, México. El autor señala cinco características de la NGP, a saber: “(i) dirección orientada ala competencia mediante la separación de competencias entre los f inanciadores y los prestadores de servicios; (ii)enfoque en la efectividad, eficiencia y calidad del cumplimiento de tareas; (iii) separación de la dirección estratégica(¿QUÉ?) de la dirección operativa (¿CÓMO?); (iv) un trato fundamentalmente igual de prestadores de serviciosparticulares como públicos dentro del marco de la prestación de servicios y presupuestos globales; y (v) impulsoenfocado de la innovación (como parte de la prestación de servicios) gracias a un manejo operativo delegado (no sólodescentralizado)”. Véase la dirección http://www.fnst-freiheit.org/uploads/1198/Schroeder_NGP__Texto_esp.pdf



distingue al no mostrar una orientación hacia la generación de utilidades. También señala que,como condición previa a su aplicación, debe existir una masa crítica lo suficientementenumerosa de promotores de una reforma, y ensaya una lista de los instrumentos, condiciones ocriterios de la NGP:

(i) Gestión contractual que incluye objetivos acordados sobre la prestación deservicios y costos;

(ii) Transferencia de la responsabilidad sobre los recursos a las áreas

especializadas;(iii) Orientación hacia el rendimiento;(iv) Una gestión para cumplir metas establecidas;(v) Orientación hacia los ciudadanos/clientes;

(vi) Convencimiento del personal;(vii) Técnicas de información y de comunicación con estructuras entrelazadas de

cliente/servidor; y,(viii) Gestión de calidad orientada al cliente.

Por su parte, Guerrero (2000) no sólo define a la NGP como el paradigma basado en laapreciación de los valores de la competición, sino que además arguye que existe un componenteideológico en su concepción derivado de la economía neoclásica, que pone énfasis en las fallas

del gobierno más que en los defectos del mercado, y que es escéptico sobre la capacidad de laburocracia para proveer efectivamente los servicios públicos. Este autor también señala que “elnuevo manejo público no entraña una doctrina o un ideario unificado, sino un conjuntodisímbolo de concepciones concurrentes en el foco de la endoprivatización de la gestiónpública”15.

Más allá de las precisiones y críticas16 de diversos académicos a la concepción y utilidad de laNGP, lo importante es considerar sus beneficios y no tomar literalmente sus preceptos sinoadaptarlos a cada realidad nacional. Como bien señala Manning (2002) 17, la NGP es mas bienuna etiqueta, un término escurridizo, un grupo de ideas complejo y no necesariamenteconsistente que provee un menú de alternativas más que una opción única de cómo hacer lascosas. La manera como los Estados Unidos, especialmente durante la administración Clinton,intentó implantar la NGP es diferente, por ejemplo a la de Nueva Zelanda, aunque ambosconsideran el espíritu empresarial y el foco en el ciudadano como elementos importantes de lagestión pública moderna.

Si existen diferencias entre la aplicación de la NGP entre países anglosajones, éstas son muchomás marcadas al intentar implantar estos conceptos en los países en desarrollo. Polidano (1999)señala que, aunque muchos países en desarrollo han tomado elementos de la agenda de la NGP,casi ninguno ha adoptado el “paquete completo” y, por el contrario, en muchos casos se observauna convivencia con teorías o conceptos incluso opuestos a la NGP18. Este autor argumenta

15 Guerrero, Omar. “Management” Público, un concepto elusivo, cuatro variaciones del mismo tema, en Revista deAdministración Pública, número 100, México, 2000.16 Algunos críticos de la NGP argumentan que ésta no introduce la dimensión política, sin la cual los cambios no sonsostenidos, especialmente en los países en los que no existe una división muy clara entre el poder político y la

administración pública. Otros señalan lo inadecuado de comparar el manejo de la empresa privada con fines de lucro,versus un Estado que debe velar por el interés público. Otros critican la concepción de tratar al ciudadano como uncliente, debido a que tratan a estas personas como un medio para obtener utilidades y no como parte del proceso deelaboración de políticas puesto que al fin y al cabo los ciudadanos son los dueños del gobierno. Aún más, existencríticos que señalan que la NGP está desapareciendo. Véase Owen Hughes en Public Management and

Administration: An Introduction , 3rd ed. Bassingstoke. UK: Palgrave; o Patrick Dunleavy, Helen Margetts, et.al. en Digital Era Governance: IT Corporations, the State and E-Government ,Oxford: Oxford University Press, 2006.17 Manning, Nick. The new public management in developing countries, en Handbook of Development Policy andManagement, edited by Colin Kirkpatrick, Ron Clarke and Charles Polidano. Edward Elgar Publishing Limited, UK,2002.18 Polidano, Charles. The new public management in developing countries . University of Manchester, UK, 1999.



además que la NGP es inapropiada para solucionar problemas como la corrupción o la bajacapacidad administrativa, y que el resultado de las iniciativas de la NGP depende más defactores contingentes localizados que de cualquier característica nacional general. La evidenciarevela tanto casos exitosos como fracasos al momento de aplicar los principios de la NGP enpaíses en desarrollo. Al respecto, entre los factores que facilitan el éxito, según la experienciarevisada por el autor, se cuentan el apoyo político al más alto nivel para implantar las reformas;el liderazgo administrativo de los equipos ejecutivos y la capacidad de adaptarse a las

particulares circunstancias de cada localidad.

En ese orden de ideas, Schick (1998) señala que una de las razones por las que las reformasvinculadas a la NPG no funcionan en los países en desarrollo es la informalidad de los mercadosen que se desarrolla el sector público, aspecto que se traduce por ejemplo en criterios decontratación del servicio civil poco transparentes o en modificaciones continuas en lospresupuestos que en la práctica alejan el gasto real de lo aprobado por las legislaturas o por lasinstancias del caso. En tal sentido, el autor argumenta que la prevalencia de mercados abiertos yrobustos es una condición necesaria para la modernización del sector público (y del privado,para tal efecto)19. El sistema contractualista funciona en Nueva Zelanda porque el gerentepúblico dispone del uso de su presupuesto y puede contratar o despedir trabajadores con relativafacilidad, características inexistentes en la gran mayoría de países de América Latina, porejemplo, donde aún el uso de recursos debe responder fielmente a las reglas definidas para su

asignación y, además, existe una gran inflexibilidad laboral en el sector público.Este breve repaso teórico y conceptual permite apreciar las diversas definiciones ycaracterísticas que distintos autores atribuyen a la NGP, variabilidad que se desprende del hechoque la NGP no sólo parte de una interpretación de evidencias empíricas aplicadas a realidadesdisímiles, sino que además extrae herramientas de varios desarrollos teóricos existentes. Paralos propósitos de este estudio, de la multiplicidad de conceptos vertidos se rescatan dos ideascentrales de la NGP vinculadas al espíritu empresarial: la orientación de la gestión pública haciala obtención de resultados y el tratamiento del ciudadano como cliente y eje central de la razónde ser del Estado. Asimismo, se toma nota de que no existen recetas predeterminadas de cómohacer las cosas, sino lineamientos que tendrán que adaptarse a cada realidad particular.

B. La estrategia de la Gestión por Resultados

1. Aspectos conceptuales

Uno de los principios clave dentro de la NGP es la consecución de una gestión orientada a losresultados -o simplemente Gestión por Resultados (GpR)-, en la que se evalúan y se financianlos resultados (outcomes) y no únicamente los insumos ( inputs). Los gobiernos que adoptan estaestrategia miden el logro de resultados que legitiman y valoran los ciudadanos, así como elrendimiento de las agencias públicas y su fuerza laboral, fijando metas y recompensando a lasque alcanzan o exceden sus metas. Así, el gobierno se concentra principalmente en lograr lasmetas del sector público y no solamente en controlar los recursos gastados para realizar esalabor. A su vez, estas metas responden a los intereses prioritarios de la ciudadanía y no a los dela burocracia. La GpR es un concepto mucho más aterrizado que extrae, de la plétora dedefiniciones y experiencias etiquetadas bajo la NGP, estrategias y metodologías modernas parala gestión pública20.

La Mesa Redonda de Resultados de Marrakech, 2004, ha producido la siguiente definición de laGpR: “Es una estrategia de gestión centrada en el desempeño del desarrollo y en las mejoras

19 Schick, Allen. Why most developing countries should not try New Zealand Reforms. The World Bank ResearchObserver, vol. 13, February, 1998.20 Uno de los primeros autores en describir la GpR es Peter Drucker, quien en 1964 publicó su libro “Managing forResults”, en el cual se explicaba esta estrategia pero aplicada al sector privado. Véase Drucker, Peter. Managing for

Results, Harper and Row Publishers, 1964.



sostenibles en los resultados del país. Proporciona un marco coherente para la eficacia deldesarrollo en la cual la información del desempeño se usa para mejorar la toma de decisiones, eincluye herramientas prácticas para la planificación estratégica, la programación y ejecuciónpresupuestaria, la gestión de riesgos, el monitoreo y la evaluación de los resultados”. De estemodo, la GpR representa una estrategia práctica y operativa de aplicación de varios de losprincipios fundamentales de la NGP, tal como lo han entendido la mayoría de países quedeciden transitar por esta corriente de pensamiento.

La GpR, sin embargo, no es tarea fácil de implantar en el sector público debido no sólo alcomplejo paso de un sistema a otro, con todo lo que ello implica en términos de apoyo político,liderazgo, cambio cultural, nuevos procesos, pérdida de discrecionalidad, etc., sino ademásdebido a los denominados problemas inherentes a la provisión de servicios de la burocracia.Dichos problemas han sido identificados por la literatura técnica como ineficiencia X o pérdidasde agencia, y se refieren a la menor eficiencia originada en los costos de transacción de lasestructuras públicas debido a:

(i) La dificultad para medir algunos productos y por ende el desempeño de losfuncionarios y las agencias públicas;

(ii) La asimetría de información al interior de las entidades, entre éstas y elciudadano, y entre éstas y el principal (por lo general el Ministerio deFinanzas);

(iii) La falta de competencia entre agencias, por ser en su mayoría serviciosmonopólicos; y

(iv) La inflexibilidad de los controles ex-ante y, especialmente, de los sistemas decarrera pública21.

Adicionalmente, cabe preguntarse qué tipo de resultados se desea medir, lo cual genera a su vezcomplejidades mayores. En este sentido, es posible definir por lo menos tres niveles analíticosdiferentes22: (i) macro, en el que los resultados al ciudadano se relacionan con las políticaspúblicas que por lo general se resumen en los planes nacionales de desarrollo de cada gobierno;(ii) meso, que considera el desempeño de las organizaciones y programas públicos y dondegeneralmente los resultados se refieren a la provisión de bienes y servicios para grupos objetivo,acción vinculada a la función gerencial del planeamiento estratégico; y, (iii) micro, relacionada

con la gestión de los recursos humanos con resultados relacionados con el desempeño individualde los empleados públicos. Un sistema integrado orientado a la GpR tendría que considerar laincorporación e interrelación de estos tres niveles de evaluación.

C. El Presupuesto por Resultados como herramienta de gestión

Así como la Gestión por Resultados se convierte en una estrategia para operativizar losconceptos de la Nueva Gerencia Pública, la implementación de un Presupuesto por Resultadoses una manera efectiva de interpretar y aplicar la estrategia de Gestión por Resultados23.

1. Tipología de los presupuestos públicos

A lo largo del tiempo, los países han experimentado con diversas maneras de planificar losingresos y gastos del sector público, elaborando un Presupuesto Público el cual, por lo general

21 Para mayores detalles acerca de los problemas del modelo Agente-Principal aplicado al presupuesto público enpaíses en desarrollo, véase Leruth L. and Elisabeth Paul. A Principal-Agent Theory Approach to Public Expenditure

Management Systems in Developing Countries. OECD Journal on Budgeting, Volume 7 – No 3. 2007. Véasetambién Weimer, D. y R Aidan. Policy Analysis. Concepts and practice (3ra. edición), 1999.22 Cunill N. y Sonia Ospina (2003). “Evaluación de resultados para una gestión pública moderna y democrática”.Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo CLAD.23 Robinson (2007) plantea una discusión entre la vinculación de la GpR con el PpR. Véase Robinson, Marc.Performance Budgeting Model and Mechanisms, en Robinson, Marc (ed.), Performance Budgeting, Linking Fundingand Results - Palgrave Macmillan, Nov 2007.



es preparado por el Poder Ejecutivo y aprobado por el Poder Legislativo24 antes del inicio delaño fiscal. Esta herramienta a su vez es parte del Sistema Presupuestario, el cual normalmenteestá definido por ley y contiene, entre otros elementos, las características de las etapas deprogramación, formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación del Presupuesto,su periodicidad y las competencias de las agencias y poderes del Estado.

Existen diversos tipos de Presupuestos Públicos definidos en función de distintas características.

Con un esfuerzo de sincretismo, se puede mencionar tres grandes grupos:a. Presupuesto por Línea (line-item budgeting). Se definen los gastos en función a

categorías de insumos (cada insumo es una línea) y a las agencias se les restringe eltraspaso de fondos entre líneas. Estos insumos responden a la denominadaclasificación económica del gasto según los manuales del Fondo MonetarioInternacional y a su vez se agrupan en gastos corrientes -necesarios para laoperación recurrente del sector público, tales como los sueldos, los gastos demantenimiento y el pago de intereses- y los gastos de capital -principalmente parafinanciar proyectos de inversión-. Para la elaboración de este tipo de presupuesto,se considera el preparado en el año precedente, por lo que posee características“incrementalistas”. Como muestra del denominado “Paradigma Burocrático”, estetipo de presupuesto prevaleció mundialmente durante la primera mitad del sigloXX y es el que aún se utiliza en la mayoría de países de América Latina. Alrespecto, Caiden, N. (1988)25 señala que estos presupuestos presentan lassiguientes características: (i) generan persistentemente déficit fiscales como reflejodel crecimiento del Estado; (ii) resultan en presupuestos impredecibles y difícilesde controlar; (iii) producen un aumento incremental de un presupuesto que ademásno está atado a estrategias; (iv) se concentran en insumos y no en productos niresultados; (v) generan una perspectiva de corto plazo; (vi) producen rigideces ydesperdicios debido al poco incentivo para la eficiencia; (vii) involucran unacontabilidad de caja que origina un manejo de activos débil; y (viii) usaninformación débil sobre costos, productos y resultados. A ello puede sumarse doselementos más: el uso (y abuso) del control de la legalidad, y el hecho que losincentivos están alineados para gastar el dinero asignado “a como de lugar”, puestoque de no hacerlo se presume una falta de efectividad y se corre el riesgo de contarcon menos recursos en el presupuesto siguiente (“use it or lose it”).

b. Presupuesto por Programas (program budgeting). Si bien, como nota Kim(2007)26 no existe una definición clara y acordada acerca de lo que son o hacen losPresupuestos por Programas, el concepto detrás de ellos es relativamente simple: lainformación contenida en los presupuestos debe estar estructurada de acuerdos alos objetivos del gobierno (i.e. en programas del gobierno)27. Una característicaimportante del Presupuesto por Programas es su foco en productos y resultados decada programa, lo que lo diferencia del Presupuesto por Línea28. Asimismo, bajo

24 Las funciones y capacidades de ambos poderes varían entre países, dependiendo principalmente de si el PoderLegislativo tiene capacidad para reducir, reordenar o aumentar los montos propuestos por el Ejecutivo. Lascontingencias en caso de que el Poder Legislativo no apruebe el presupuesto dentro del límite de tiempo previsto

también difieren de país en país. Un repaso interesante acerca de las instituciones presupuestarias se encuentra enAlesina, Alberto, Hausmann, Ricardo, Hommes, Rudolf y Stein, Ernesto. "Budget institutions and fiscal performance

in Latin America," Journal of Development Economics, Elsevier, vol. 59(2), pages 253-273, Agosto, 1999.25 Caiden, N. Budgeting in Poor Countries: Ten Common Assumptions Re-examined , Public Administration

Review, 1988 26 Kim, John (ed.). From Line-item to Program Budgeting, global lessons and the Korean case. Korea Institute ofPublic Finance and the World Bank.27 Este tipo de presupuesto empezó a implantarse en los Estados Unidos desde mediados de la década de 1950, ydesde entonces ha sido adoptado por la mayoría de países desarrollados.28 La definición de Presupuesto por Programas o Presupuesto Programático puede generar confusiones. En ocasiones,se le llama así también a un Presupuesto por Líneas que agrupa esas líneas por programas, como podría ser el casoperuano. Sin embargo, la definición académica (Kim, 2007, Robinson, 2007, por ejemplo) es diametralmente opuesta,



esta clase de presupuesto se busca realizar un cálculo total de los costos de losproductos ( full costing), es decir, no sólo contabilizar los costos directos sinoademás, en la medida de lo posible dados los sistemas de información existentes,otros tipos de costos vinculados a cada producto, como los indirectos, financieros yoverheads29. Aparte de esta complejidad, existen otros temas difíciles de tratar almomento de implantarlo, cuando deben resolverse detalles tales como laclasificación del gasto cuando existen múltiples objetivos, o la dificultad de

compatibilizar programas con unidades organizativas. En la práctica, cada país haresuelto estos y otros problemas de manera particular, y la mayoría cuenta conpresupuestos estructurados de al menos dos maneras (aunque siempreconsiderando los resultados y los productos): por programas para el análisis depolíticas y definición de prioridades (la denominada versión analítica), y poragencias o unidades organizacionales para realizar el control financiero (lallamada versión gerencial). En cualquiera de estos casos, predomina la visióninstitucional (ministerios, pliegos) para la provisión de los bienes y servicios porencima de sus respectivas funciones de producción, es decir, importa más quién loproduce que cómo se produce.

c. Presupuestos por Resultados ( Results Based Budgeting). Las reformas másavanzadas sobre el sistema presupuestario se relacionan con el PpR, instrumento

que basa las asignaciones presupuestarias en función a los resultados esperados ylos productos requeridos para ello, otorgando una mayor flexibilidad en el uso derecursos corrientes al cambiar el ámbito de control de los insumos a los productosy resultados. A su vez, esa mayor flexibilidad va de la mano y justifica la rendiciónde cuentas, en vista de que los responsables o gerentes cuentan con lasherramientas básicas para influir sobre el logro de los productos. Por su lado, losresultados a los que se refiere esta reforma se vinculan con la mejora de la calidadde vida de la población30. Este tipo de presupuesto, a diferencia del Presupuestopor Programas antes descrito31, exige la definición de los resultados que requiereny valoran los ciudadanos para, a partir de allí, definir los cursos de acción yestrategias para proveer los productos, independientemente de las instituciones quefinalmente los proveen. Asimismo, en el PpR se emplean mecanismos específicostales como la financiación atada a metas, los incentivos al nivel de agencia o la

presupuestación basada en fórmulas de financiación (Robinson, 2007). Por su lado,la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) define asu vez tres tipos de PpR32:

i. PpR Presentacionales, donde la información sobre resultados se presentaadjunta a los documentos presupuestarios. Esta información se refiere a metaso resultados y se incluye como referencia (background information) con fines

puesto que se trata de alinear el dinero a programas que contienen resultados medibles, no a insumos. Se utilizainformación de costos y beneficios de categorías de gasto representadas por programas, y además se recurre al usosistemático de información sobre rendimientos y resultados para tomar decisiones acerca de prioridades del gastopúblico. Los elementos clave de este tipo de presupuesto es la información de resultados de cada programa y losrecursos consumidos para alcanzar esos resultados.29

Para ello, se utiliza principalmente la metodología del activity-based costing, o ABC.30 Según Robinson (2007), los PpR buscan fortalecer la relación entre la financiación y los resultados del gastopúblico, a través del uso sistemático de información de rendimientos con el fin de mejorar la asignación y eficienciatécnica del gasto público. Así, en el PpR se hace explícita la misión y objetivos del gobierno para explicar por qué eldinero es gastado. Es una manera de asignar recursos para alcanzar objetivos específicos basados en los fines de losprogramas y en resultados medibles. Bajo este método, todo el marco de planificación y presupuestación estáorientado a los resultados.31 La literatura en ocasiones no distingue entre Presupuesto por Resultados y Presupuesto por Programas. Ambosestán, en teoría, orientados a resultados, priorizan los productos en vez de los insumos y calculan los costos totales deestos productos.32 Véase el Policy Brief de la OECD de marzo de 2008, disponible en:http://www.oecd.org/dataoecd/32/0/40357919.pdf



de rendición de cuentas y material de diálogo con los legisladores yciudadanos acerca de temas públicos. La información presentada no se empleapara la toma de decisiones presupuestarias.

ii. PpR Informativos, donde los recursos se relacionan indirectamente con losresultados pasados y futuros. La información de resultados juega un papelimportante en el proceso presupuestario, pero no determina el monto de las

asignaciones ni existe un peso predefinido para la toma de decisiones. Lainformación de resultados se utiliza, entonces, junto con otro grupo de datospara el proceso de toma de decisiones (i.e es una variable más, pero no esdeterminante). Este es el tipo de PpR más común en los países de la OCDE.

iii. PpR Directos (o Decisionales), que implican la asignación de recursosbasados en los resultados establecidos. Esta forma de presupuesto se empleasólo en sectores específicos en un número limitado de países de la OCDE33.

2. Conceptos, Instrumentos y Lecciones del Presupuesto por Resultados

Si bien en teoría el PpR aparece como una alternativa óptima para asignar recursos públicos, enla práctica su diseño e implementación son tareas complejas, por lo que pocos países endesarrollo cuentan con esta herramienta implantada34. En efecto, las necesidades inherentes parael funcionamiento de los PpR son amplias y variadas. Más allá de la decisión política y elliderazgo necesario para implantar esta reforma, lo cual genera siempre resistencias al interiordel gobierno debido a intereses creados, se requiere desarrollar elementos comunes y un grupode herramientas de apoyo, las cuales también presentan sus propias complejidades.

Como ya se hizo evidente en el caso de la NGP y la GpR, en este caso tampoco existe unareceta única para implantar el PpR. De la literatura revisada sobre la experiencia internacionales posible destacar tanto algunos conceptos o criterios que deberían considerase especialmenteen el diseño, así como ciertos instrumentos o herramientas que faciliten la implementación, cadauno con su propio nivel de complejidad, conformando así una “lista de chequeo” para implantaruna reforma en el sentido descrito. Finalmente, se presentan algunas recomendaciones que hasido posible extraer de las experiencias de países desarrollados que ya experimentaron con elproceso, por lo que surgen algunas lecciones que es necesario tener en cuenta al momento quecada país define su propia reforma.

a)

Marco conceptual – criterios clave del diseño

a. Eje ciudadano. El diseño sobre el cual se sostiene el PpR se basa en que la gestiónpública tiene como eje central el bienestar del ciudadano y no la eficiencia oefectividad de las agencias públicas per-se. Así, el ciudadano es un cliente más queun simple consumidor o usuario. En este sentido, es necesario crear o promover losespacios de interacción entre el Estado y sus ciudadanos de una manera sistemáticay ordenada, con canales de comunicación fluidos y con un respeto mutuo que nodegenere en demandas ciudadanas omitidas ni en listas insostenibles de pedidos.

b. Racionalidad-lógica de la prestación. Un PpR requiere definir y relacionarProductos (bienes y servicios a la ciudadanía) a Resultados (cambios esperados),los que a su vez provienen de la misión y la visión de desarrollo de cada país. Ello

33 Una experiencia a considerar lo constituye la implementada por el Estado de Washington en los EEUU, el mismoque considera una presupuestación que parte de los resultados que los ciudadanos valoran, luego de los cuales, seplantean, bajo un enfoque causal, las estrategias a ser desarrolladas, y luego f inalmente las asignaciones. Paramayores detalles ver http://www.ofm.wa.gov/budget/pog/.34 Schick, A. (2001) en The changing role of the central budget office, OECD, Journal of Budgeting, señala que laasignación de recursos en función de los resultados a alcanzar es una propuesta atractiva y bien conocida, pero con laque no se ha conseguido avanzar todo lo esperado. Rose, A. (2003) en Results Orientated Budget Practices in OECD

Countries, Working Paper 209, Overseas Development Institute, menciona que países como Nueva Zelanda, Franciay Canadá avanzan hacia un esquema de presupuestos por resultados de manera gradual e iterativa, complementando yadaptando los sistemas existentes, mientras que Australia fue el único país que adoptó un cambio radical.



implica la existencia de una cadena lógica “insumos-actividades-productos-resultados”, y estos resultados son los prioritarios para el ciudadano. No obstante,debe tenerse en consideración que si bien la creación y aplicación de modeloslógicos son elementos que están cada vez más difundidos, la verificación de lacausalidad no es una tarea fácil debido a los inherentes problemas de atribución deeste tipo de ejercicio, i.e. los productos están bajo el control del gerente oresponsable público, pero los resultados no lo están totalmente. Aunque en teoría el

logro de un producto puede ser la causa de alcanzar un resultado, esa causalidadpuede ser difícil de probar debido a que los resultados obtenidos por lo generalresponden a una serie de factores y eventos que van más allá de los productosprevistos. Por otra parte, además de la atribución, existen problemas detemporalidad, puesto que muchas veces los resultados tardan más tiempo enconcretarse que los productos, por lo que un enlace adecuado entre ambosindicadores debe ser incorporado en un esquema de PpR multi-anual.

c. Visión de proceso. El PpR incide en el ciclo continuo e integrado de laprogramación, formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación delpresupuesto, propiciando la aplicación de instrumentos que aseguren, en cada fase,el desarrollo de una gestión presupuestaria que llega al ciudadano e incide en subienestar. Desde esta perspectiva, la asignación basada en resultados y orientada a

productos, además de generar información de indicadores, debe incidir en losciudadanos-clientes en el momento mismo de la ejecución de los gastos y laentrega de servicios.

d. Evaluaciones e información del desempeño para la asignación: La acción delEstado, materializada en las asignaciones del presupuesto público, tiene comofinalidad satisfacer las necesidades prioritarias de sus ciudadanos de la mejormanera y al menor costo posible. En ese sentido, el PpR debe priorizar la rendiciónde cuentas, de tal manera que con base en indicadores objetivos e información dedesempeño se tome las decisiones de ajustes, eliminación o expansión de losprogramas.

e. Modernización de sistemas administrativos, acciones de soporte e integración. Sibien la implantación de un PpR representa una modernización total del sistema

presupuestario, para facilitar y potenciar los beneficios de esta reforma esnecesario que otros sistemas administrativos del Estado sean consistentes con lagestión por resultados, por lo que se requiere de un diseño moderno de los sistemascomplementarios del gasto público. Ello implica cambios de procesos y hastaculturales en los sistemas de tesorería, contabilidad, auditoría, control, compras ycontrataciones, entre otros. También es necesario contar con un sistema de recursoshumanos flexible que permita contratar y remunerar adecuadamente a losfuncionarios, así como sancionarlos en caso de incumplimientos. Incluso serequieren cosas obvias aunque no por ello fáciles de realizar, como capacitar a loslegisladores para que realicen su análisis y propuestas en función a productos yresultados y no sólo por líneas de gasto o programas y/o proyectos. Asimismo,existe la necesidad de un sólido soporte tecnológico que incluya todas lasprecisiones del caso (integración de la administración financiera, sistemas de

seguimiento, etc.). Aún más, un PpR debe sustentarse en una división clara ycoherente de los roles para la prestación de los bienes y servicios, antes que en unamera división del trabajo basada en “funciones y competencias”, en la que a nadierealmente le compete exclusivamente el bienestar del ciudadano. Esto incluyetambién a las oficinas de auditoria.



b)

Instrumentos para la implementación

Para aplicar estos criterios se identifica algunas herramientas o instrumentospresupuestarios, los cuales no sólo deben ser diseñados apropiadamente sino que seránde suma importancia al momento de implantar el PpR:

a. El Presupuesto Público estructurado en Resultados y Productos. Laimplementación de un PpR contendrá la clasificación del gasto basada en

Resultados y Productos, es decir, tendrá que superarse progresivamente lanaturaleza institucional-incremental de la mayoría de Presupuestos por Líneabasados únicamente en insumos, para definir los resultados prioritarios con losproductos que tienen que ser provistos para lograrlos, incluyendo sus respectivoscostos totales. Los resultados prioritarios provienen generalmente de ejercicios dedefinición de políticas de Estado, planificación estratégica o plan de gobiernodonde se priorizan los objetivos y metas que cada gobierno se compromete aalcanzar. Los productos por lo general se definen conjuntamente entre elMinisterio de Hacienda o Finanzas y los ministerios y agencias ejecutoras.

b. Costeo total de productos. La relación entre los insumos (gastos de personal,materiales, etc.) y sus productos (número de fiscalizaciones, número de usuariosatendidos, etc.) no es una práctica común en muchas administraciones públicas de

América Latina y, por supuesto, trae consigo fuertes requerimientos de adaptacióna procesos específicos y de información. En particular, la experiencia internacionalrevela la necesidad de calcular la ejecución presupuestaria basada en devengados yno en caja para así precisar el verdadero costo de los productos y, en ese sentido,del desarrollo de sistemas de costeo apropiados para aproximarse, en la medida delo posible, al costeo total de productos, el cual incluye no sólo los costos directossino además los indirectos, financieros, overhead , etc.

c. Información oportuna y veraz. Como herramienta de gestión el PpR debe sercapaz de brindar información precisa y oportuna para lo cual se utilizanherramientas apropiadas para el seguimiento y monitoreo (con indicadores decalidad35), así como evaluaciones apropiadas. No obstante, el manejo de losindicadores de desempeño que sustentan los proceso del PpR debe ser balanceadopara evitar lo que Van Thiel y Leeuw (2002) denominan una “sociedad deauditores”, esto es, consecuencias no buscadas que se materializan en laproliferación de indicadores (generalmente de calidad dudosa o de interpretaciónconfusa) y de una burocracia que se dedica a la evaluación, inspección y auditoríacomo razón de ser36.

d. Incentivos. Los sistemas modernos de PpR incluyen mecanismos de premios ycastigos37 dirigidos a cambiar la conducta tradicional de los burócratas, apegados ano mirar más allá de la legalidad de sus acciones y del cumplimiento de susfunciones. En este sentido, se requiere que la burocracia piense más en el

35 La literatura coincide en que los indicadores deben cumplir con las características resumidas en las siglas SMART,

en inglés, es decir, deben ser específicos, medibles, alcanzables, realistas y oportunos.36 Véase van Thiel, Sandra y Frans Leeuw, The Performance Paradox in the Public Sector , Public Performance andManagement Review, Vol. 25, No 3, Marzo 2002. Los autores arguyen que existe una “paradoja del desempeño”, lacual se refiere a la débil correlación entre los indicadores de desempeño y el desempeño en sí mismo.37 Las recompensas se relacionan generalmente con elementos propios del presupuesto, como la prioridad oprotección presupuestaria, el aumento del presupuesto o el incremento en la flexibilidad en el uso de recursos. Lassanciones también guardan esta relación, aunque la más directa por lo general es el despido del responsable de launidad ejecutora, toda vez que en los sistemas de PpR más desarrollados (Australia, Nueva Zelanda) esosresponsables son gerentes contratados por períodos cortos, bien remunerados y cuya permanencia en el cargodepende de sus resultados. Naturalmente, los gerentes tienen discrecionalidad para contratar a sus empleados y fijarsus remuneraciones.



ciudadano que en sí misma y para ello es posible generar incentivos que faciliteneste cambio. Una manera de apoyar al PpR son los contratos de resultados, esdecir, acuerdos formales que especifiquen los resultados en términos de productoso servicios, los premios y castigos acordados, así como los medios en que se basarála evaluación, para lo cual se requiere de un sistema de seguimiento y monitoreoeficaz.

c)

Lecciones aprendidas y recomendaciones

Como se ha comentado, una serie de países ha experimentado -y lo continúa haciendo- con laGpR y con el PpR. Específicamente, los países más desarrollados suelen contar con PpRadaptados a sus propias realidades y con diversos grados de sofisticación, mientras que sonpocos los países en desarrollo que pueden mostrar logros en este sentido, aunque las iniciativasson cada vez más comunes. En el Anexo 2 se presenta un breve repaso de las experiencias deambos tipos de países en el diseño e implementación del PpR.

De la experiencia acumulada por los países miembros de la Organización para la Cooperación yDesarrollo Económico (OCDE), se ha documentado tanto lecciones como recomendaciones que

surgen del diseño e implementación del PpR. En particular, el Comité de AdministraciónPública de la OCDE ha resumido algunos de los elementos más notables de estas reformas, amanera de lecciones aprendidas

38:

Es importante lograr la secuencia y el ritmo correcto de estas reformas, así como desarrollarun cronograma de implementación realista.

La secuencia de implementación depende del avance de otras reformas relacionadas y delestado del sistema de administración pública existente. No existe un modelo único quepueda ser aplicado por igual en todos los países. La adaptación a cada país depende defactores como la historia y el contexto político y social. Por ejemplo, Austria y Coreadecidieron aplicar el PpR de manera casi inmediata, con un enfoque de shockpresupuestario, mientras que Canadá y Dinamarca trabajan y siguen mejorando su PpRdesde hace más de dos décadas, con un enfoque incremental y gradual.

El Presupuesto por Resultados y la Gestión por Resultados están relacionadosintrínsecamente. Al final, la información generada necesita ser empleada por los gerentespara mejorar el rendimiento de los programas y, en este sentido, surge el tema central decómo generar incentivos para que estos gerentes utilicen esta información en beneficio de lapoblación.

38 Public Governance and Territorial Development, Public Management Committee. Sequencing and Pacing of

Performance Budgeting Reforms: Summary of the 5th annual meeting of the SBO Network on Performance andresults, 27-28 October 2008.

Recuadro 1. Adaptabilidad a factores externos – el “riesgo” de la descentralización

La integración del proceso presupuestario bajo el PpR debe ir más allá de su propio entornoen el sentido que tiene que ser compatible y consistente con otras realidades de cada país.En particular, un PpR puede enfrentar serios obstáculos en su diseño e implantación si esque no concuerda con la realidad descentralizada de cada país. Esto es relevante porquebajo un esquema de PpR, la lógica presupuestaria se guía por una cadena lógica que terminaen el resultado al ciudadano, a quien le es relativamente indiferente qué nivel de gobiernoes el que le presta el servicio siempre y cuando se satisfagan sus demandas, mientras quebajo los esfuerzos de la descentralización se suele “romper” o fragmentar la cadena deproducción de un servicio al definir competencias entre distintos niveles de gobierno sinque necesariamente exista una integralidad y coordinación para su prestación efectiva.



Las consideraciones acerca del uso que se le va a dar a la información que se genere con elPpR deben ser elaboradas desde el principio del diseño y guiar todos los aspectos de esteenfoque.

Un enlace mecánico entre recursos y resultados no es posible ni deseable. No obstante, lainformación acerca de resultados puede jugar un papel importante en todo el procesopresupuestario, como apoyo para la toma de decisiones.

La comunicación es un aspecto vital del proceso. El lenguaje es importante y debe

mantenerse simple, evitando el uso de jergas. Debe existir un mejor entendimiento de cómo presentar la información de resultados en

línea con las diversas necesidades y propósitos de los actores: ejecutivos, no-ejecutivos,políticos, el público y los ciudadanos individuales.

Debe realizarse esfuerzos para entender mejor la manera en que las legislaturas puedenservir de mayor apoyo para el PpR.

Es necesario seguir profundizando sobre la forma en que el PpR puede trabajar en lasdistintas etapas del proceso presupuestario y en los diferentes niveles del gobierno.

Asimismo, la OCDE presenta una serie de recomendaciones puntuales para el diseño eimplantación de los Presupuestos por Resultados39.Diseño del PpR: Adaptar el enfoque al contexto político nacional puesto que no existe un modelo único de

PpR. Tener claridad en los objetivos de la reforma y expresárselos claramente a todos los

participantes en el proceso desde el principio. Considerar cómo los sistemas presupuestarios vigentes pueden ser alineados para adecuarse

al enfoque por resultados. Integrar la información de resultados dentro del proceso presupuestario, pero evitar sistemas

generalizados en todo el gobierno que aten inflexiblemente los resultados con la asignaciónde recursos.

Designar reformas con el cliente final en mente. Involucrar a los actores clave en el diseño de las reformas. Desarrollar un marco de planificación y reportes común para todo el sector público. Desarrollar y utilizar diferentes tipos de información e indicadores de resultados.

Realizar evaluaciones independientes sobre la información de resultados que sean simples yentregados de manera oportuna. Desarrollar incentivos para motivar a los servidores públicos y a los políticos para que

cambien su comportamiento.

Implementación del PpR: Encontrar un enfoque de implementación apropiado a las estructuras institucionales y de

gobernabilidad. Permitir flexibilidad en la implementación. El apoyo de los líderes políticos y administrativos es vital para implantar el cambio. Desarrollar las capacidades de los ministerios de finanzas y de gastos. Enfocarse en resultados, no sólo en productos. Tener objetivos precisos, medir y monitorear el progreso hacia su logro.

Limitar el número de metas, pero emplear varias medidas. Tener sistemas de información que se comuniquen entre ellos. La cooperación inter-organizacional es vital. Las consultas y la apropiación son importantes. Considerar cómo los cambios en las reglas presupuestarias pueden influir en los

comportamientos, sea para bien o para mal. Adaptar los enfoques de la reforma a los cambios en las circunstancias.

39 Ibid. Véase http://www.oecd.org/dataoecd/32/0/40357919.pdf



Mejorar la presentación y el reporte de la información de resultados. Reconocer los límites de la información de resultados. Recordar que el viaje es tan importante como el destino. Manejar las expectativas.

En suma, existe el reconocimiento de que la implementación del PpR es un proceso quecontinúa evolucionando y que cada país decide cómo adaptar los principios generales a su

propia realidad.



II. DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DEL PRESUPUESTO POR RESULTADOS EN EL PERÚ

A. Iniciativas de reforma de la gestión pública en el Perú

Durante las últimas dos décadas, el Perú ha realizado esfuerzos por reformar al Estado engeneral y a su administración pública en particular. El ímpetu inicial de la década de 1990 se

tradujo en un cambio en el modelo económico y en el mismo papel del Estado, virándose haciala apertura y la desregulación, condiciones que permitieron que en la actualidad se mantenga undesempeño favorable en términos de crecimiento económico y estabilidad.

Si bien el ritmo de este tipo de reformas estructurales prácticamente se detuvo durante elsegundo lustro de aquella década, el país experimentó algunos esfuerzos desarticuladosdirigidos a mejorar la eficiencia y efectividad del Estado. En particular, debe señalarse que losesfuerzos por plasmar una profunda reforma de la administración pública durante la década de1990, iniciativa que se resumía en una nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y apoyada porun grupo de burócratas y por organismos multilaterales, no se concretó debido a diversosfactores como la falta de apoyo político al más alto nivel, una ausencia de apoyo de parte de laopinión pública debido a la asociación que se hizo de la reforma con despidos masivos40.

Desde el año 2000, el sector público peruano empieza a adaptar un grupo de herramientas

vinculadas al Planeamiento Estratégico. Así, las entidades públicas desarrollan instrumentoscomo el Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM) y los Planes EstratégicosInstitucionales (PEI), ambos con una visión de mediano plazo, así como los Planes OperativosInstitucionales (POI) que se elaboran anualmente. En estos documentos se describen la visión yla misión de cada entidad, e incluyen objetivos, estrategias, lineamientos de política yactividades, las que a su vez incluyen indicadores con metas físicas y presupuestarias. Tambiénse trabaja en el desarrollo de la denominada matriz FODA, que resume las Fortalezas,Oportunidades, Debilidades y Amenazas de cada entidad. No obstante, si bien este tipo deiniciativas e instrumentos responden a los principios de la GpR, no contemplaban suarticulación real con el proceso presupuestario y por ello se convierten muchas veces endocumentos referenciales, no operativos. No obstante, se reconoce que este tipo de esfuerzorepresenta un cambio en la cultura del sector al tratar de reforzar la planificación pública ydefinir planes que, en el papel, poseen una relación con el presupuesto la que, sin embargo, no

es vinculante41

. Sin embargo, un déficit, a la luz de los desarrollos conceptuales modernos, esque este ejercicio aun se corresponde con la tradición institucional en la que las entidades se vena si mismas42.

Otro grupo de iniciativas, que partió del enfoque de que la gestión pública debía adoptar unaorientación hacia la obtención de resultados, se concretó mediante herramientas de gestión quese tradujeron en “contratos” firmados entre un ente central (“el principal”) y algunas entidadespúblicas (“el agente”), donde se incorporaban metas de desempeño y, generalmente, algún tipode incentivo. Prueba de ello son:

Los Acuerdos de Gestión suscritos entre 1997 y 1999 entre el Ministerio de Salud y algunoshospitales y redes de salud, y retomados en 2002 con las Direcciones Regionales de Salud;

40 Un repaso detallado de los esfuerzos y alcances pretendidos por la reforma de la administración pública duranteaquella década se encuentra en Cortázar, Juan Carlos. La Reforma de la Administración Pública Peruana (1990-

1997). Conflicto y estrategias divergentes en la elaboración de políticas de gestión pública. Documento de Trabajo.Banco Interamericano de Desarrollo, 2002, así como en Abusada, R., Fritz Dubois, Eduardo Morón y JoséValderrama (editores). La Reforma Incompleta. Rescatando los Noventa. Universidad del Pacífico, 2000.41 Al respecto, debe señalarse que no se ha realizado una evaluación sistemática del impacto de este tipo deinstrumentos sobre la gestión pública, ni de su utilidad dentro de la toma de decisiones de las entidades que lasadoptaron.42 Una búsqueda simple en Internet de las definiciones de Visión y Misión de las entidades públicas reflejan estaafirmación. En estas, las visiones se formulan en torno a como se ve la institución al futuro (“ser la instituciónlíder…”) y las misiones con relación a qué hacen (“conducir el proceso…”). Pero ninguna en función a cómovisualiza al ciudadano.



Los Convenios de Gestión implantados entre 1999 y 2005 por el Fondo Nacional deFinanciamiento de las Actividades Empresariales del Estado;

Los convenios de gestión que suscribiría la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) segúnlo dispuesto por la Ley Marco de Modernización del Estado, Ley No 27658 del 30 de enero de2002, y que sería uno de los pilares del proceso de modernización de la gestión del Estado; y,

Los Convenios de Administración por Resultados (CAR) suscritos entre la Dirección Nacional

de Presupuesto Público (DNPP) del MEF y una serie de entidades públicas entre 2002 y 2006, yretomados recientemente en el marco del Presupuesto por Resultados (Resolución Directoral N°052-2008-EF/76.01), como se explica más adelante.

Estas iniciativas tuvieron un impacto positivo en su momento43 e introdujeron algunoselementos valiosos para la gestión tales como el uso de indicadores de desempeño y un enfoqueque prioriza los resultados en lugar de los procesos, pero su vigencia fue transitoria debidoprincipalmente a la disminución del apoyo político. En la mayoría de casos, estas herramientasse trabajaron de manera poco articulada y sin mayor complemento con aquellas delPlaneamiento Estratégico mencionadas anteriormente.

Por su lado, más allá de su participación en los CAR a través de la DNPP, el MEF intentóimplantar algunas reformas desde su posición de rectoría en la asignación de recursos.Apoyados en condiciones acordadas con la banca multilateral y estipuladas en los denominadosPolicy-Based Loan (PBL), desde 200144 se buscó apoyar la eficacia del gasto público definiendouna serie de programas cuyo presupuesto se determinó como inflexible a la baja, con el objetivode que esa protección blindaría a determinados segmentos de la administración pública de losajustes presupuestarios y de este modo se facilitaría el suministro de los recursos clave para lagestión45. Así, se empezó a trabajar con Programas Protegidos monitoreados desde la DirecciónGeneral de Programación Multianual (DGPM) del MEF, que consistían en una bolsa de dinero,sin indicadores de seguimiento o desempeño, evolucionando hacia 2004 cuando se firmó unnuevo PBL con el BID para la Reforma de Programas de Superación de la Pobreza y Desarrollode Capital Humano (PE-0247), acordándose el mantenimiento de un mínimo de asignacionespresupuestarias para los programas protegidos -sectores sociales pre identificados-, con algunosindicadores de seguimiento, en 2005 y 2006.

Por otro lado, hacia el 2003 se creó en el MEF un grupo de mejora de la calidad del gasto de los

ministerios con la finalidad de lograr ahorros -se pudo reducir el gasto en bienes y servicios enun promedio del 10%, obteniéndose ahorros notables en el sector de educación donde se contócon una contraparte comprometida en el esfuerzo-. Más adelante se amplió la medida a losOrganismos Públicos Descentralizados (OPD) y se promovió las fusiones entre ellos.

Por su parte, en 2004 (Directiva N° 019-2004-EF/76.01), desde la DNPP, se decide realizar unseguimiento a los indicadores existentes relacionados con las metas presupuestarias de losinstrumentos de planeamiento estratégico (i.e el Sistema de Seguimiento y Evaluación del GastoPúblico46); no obstante, rápidamente se concluye que la gran mayoría no era de calidad para los

43 Véase los informes de consultoría en las direcciones :http://www.mef.gob.pe/DNPP/documentos/UsoyEfectividaddelosConveniodeGestion.pdf yhttp://www.mef.gob.pe/DNPP/documentos/EvaluaciondelaAplicaciondelos CARs2005.pdf44 Durante 1998-99 el gobierno desarrolló una lista de programas sociales protegidos con la intención de reducir laprociclicidad del gasto social. Sin embargo, dicha lista no fue adoptada formalmente ni existieron los mecanismospara exigirlo. En suma, el gasto público era altamente discrecional.45 Uno de los acuerdos del PBL Programa Sectorial de Transparencia y Reforma en Políticas Fiscal, Social y deJusticia (PE-0212) acordado con el BID en 2001, fue la aprobación por el MEF del nivel mínimo de gasto para losprogramas protegidos seleccionados y la creación de un plan trimestral para controlar o monitorear la ejecución porprograma, subprograma y proyecto. Se llegó a proteger el equivalente al 10,3% del gasto primario presupuestario.46 Según el documento “Sistema de monitoreo y evaluación del gasto público a nivel del gobierno nacional en Perú”disponible en la dirección : http://www.clad.org.ve/siare/innotend/evaluacion/incompleto.html, se trata de crear “unconjunto organizado y sistemático de procesos y procedimientos, formalmente institucionalizados, con coberturageneral sobre el sector público (al menos a nivel del gobierno nacional), de obligatorio cumplimiento, con un enterector o unidad coordinadora que establece estándares y metodologías y regula las relaciones con instancias técnicas



fines de la gestión y que su número era excesivo respecto de su utilidad47, intentándosemodificar los instrumentos de planificación (DS-163-2004), pero se fracasó al no tener elrespaldo de un sistema nacional de planificación fuerte que lo sostenga48.

Se opta entonces por vincular la planificación al presupuesto y, por ello, en la formulación delpresupuesto de 2006 se decidió definir nueve Acciones Prioritarias vinculadas a los sectoressociales, las cuales gozarían de protección presupuestaria (inflexibilidad a la baja). Del mismo

modo, en la Ley de Equilibrio de 2006 se definió que el 30% de los créditos suplementarios sedebía asignar a estas acciones, cosa que no se cumplió inicialmente debido a la debilidad de lassolicitudes por parte de los sectores, quienes no podían sustentar cuánto, para qué, ni quéresultado se obtendría si se asignara estos recursos.

En el Presupuesto Público del año fiscal 2007 se incorporó un total de 11 Acciones Prioritarias alas cuales se protegía y se priorizaba al momento de los créditos suplementarios delpresupuesto. Sin embargo, este esfuerzo resultó vano en el sentido de que las acciones pormejorar las capacidades de gestión de los sectores involucrados en la priorización fueron débilespor lo que no fueron capaces de ejecutar el mayor gasto asignado, resultando evidente laausencia de una planificación estratégica atada al presupuesto.

Estas iniciativas, relativamente valiosas bajo un punto de vista estático, pierden efectividaddesde el momento en que no se trabajan de manera articulada ni forman parte de un plan

maestro de la reforma de la administración pública.B. Los sucesos detrás de la reforma

El concepto de Presupuesto por Resultados surge dentro del MEF en medio de las diversasiniciativas de protección presupuestaria y de monitoreo que se llevaban a cabo, descritas en elcapítulo precedente. En el marco de las cooperaciones técnicas vinculadas a los préstamossectoriales (PBL) o préstamos programáticos con organismos multilaterales, se desarrolló unacervo de conocimiento que facilitaba incorporar una visión de mediano o largo plazo para lasolución de los problemas. En el 2006 se empezaba a definir una Gestión Presupuestaria basadaen Resultados, que ya incluía elementos del PpR puesto que se reconocía, entre otras cosas, lanecesidad de articular la planificación con la programación presupuestaria49.

En la Ley del Presupuesto del Sector Público 2007 (Ley Nº 28927) se incluyó un capítuloespecífico acerca del PpR. En este “Capítulo IV: Implementación del Presupuesto porResultados”, presentado en el Anexo, se estableció la gestión presupuestaria basada enresultados y se recogió la idea de los Programas protegidos para establecer las 11 AccionesPrioritarias que no sólo gozarían de protección presupuestaria como en el pasado, sino queademás se les obligó a contar con indicadores de desempeño y se les sujetó a un seguimiento delos mismos.

Asimismo, se creó la figura de la Programación Presupuestaria Estratégica (PPE), la cualaplicaría para todo el sector público en el proceso de programación del presupuesto para el añofiscal 2008, y se instruyó a la DNPP a liderar el proceso de cambio.

En marzo de 2007 se llevó a cabo el Seminario “Hacia un Presupuesto por Resultados en elPerú” con la participación de expertos internacionales y funcionarios de organismos decooperación multilateral50. Por su lado, en mayo del mismo año el Ministro de Economía y

en las diferentes dependencias públicas en materia de M&E, que se trata de complementar armónicamente con losotros sistemas administrativos y de información existentes que determinan los incentivos y parámetros esenciales delcomportamiento de la burocracia pública”.47 Véase el informe de consultoría realizado en 2005 en la dirección :http://www.mef.gob.pe/DNPP/documentos/AlcancesyLimitacionesdelosIndicadores.pdf48 El ente encargado de la planificación en el país es el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN),entidad cuya creación se anticipa desde 2002, se crea en 2005 pero cuya operatividad no se concreta sino hasta 2008.49 Véase la presentación “Hacia una Gestión Presupuestaria basada en Resultados”, disponible en la dirección :http://www.mef.gob.pe/DNPP/presentaciones/presentaciones.php50 Véase los detalles en la dirección: http://www.mef.gob.pe/DNPP/PpR/generacion_capacidades.php



Finanzas expuso ante el Congreso el Plan de Implementación del PpR en el Perú, elaborado conel apoyo de la Cooperación Alemana al Desarrollo – GTZ, donde ya se vislumbran algunos delos instrumentos que se necesitaba crear para vincular la planificación con el presupuesto y paraefectuar el seguimiento y la evaluación de las metas y los indicadores, así como el interés ynecesidad de mejorar la capacidad de gestión institucional, promover la transparencia y larendición de cuentas y actualizar y racionalizar la normatividad acorde con la reforma.

De este modo, durante buena parte del 2007 la DNPP dirigió parte de sus esfuerzos a cumplircon el mandato legal del PpR, trabajando en el diseño de un sistema que, si bien puede resultarrelativamente fácil de comprender, conlleva una serie de detalles y obstáculos al momento deponerlo en práctica. La experiencia internacional era valiosa como referencia, pero eraimposible “transplantar” alguno de los modelos existentes a una realidad como la peruana, quecuenta con características propias en temas como la carrera pública, la capacidad institucional,la legislación laboral, la descentralización, las responsabilidades de planificación, entre otros.También durante ese año, el equipo PpR dedicó buena parte de su tiempo a la capacitación a lossectores y los gobiernos regionales en los conceptos fundamentales del PpR.

Así, durante el 2007 se preparó el Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2008 en elcual se definió, un total de cinco Programas Estratégicos (PE) que respondían en buena medidaa las once Acciones Prioritarias del presupuesto de 2007. Estos cinco PE fueron: Salud MaternoNeonatal; Articulado Nutricional; Logros de Aprendizaje al finalizar el III Ciclo; Acceso de laPoblación a la Identidad; y, Acceso a Servicios Sociales Básicos y Oportunidades de Mercado 51.El foco en la reducción de la pobreza y la exclusión social, así como en la mejora en la calidadde vida de los peruanos, era evidente.

Sin embargo, durante la ejecución del presupuesto de 2007 no se logró avances, pues no seasignó recursos ni se definieron indicadores adecuados a estos programas52. A pesar de ello,quedó registrado el inicio del cambio y a partir del 2008 se inició la asignación de recursos adichos PE y el desarrollo de indicadores apropiados.

No obstante los avances descritos, hacia finales de 2007 aún quedaba pendiente el desarrollometodológico para completar el diseño e iniciar la reforma. En otras palabras, el qué sepretendía hacer estaba relativamente claro, pero el cómo aún necesitaba trabajarse. Es en estacoyuntura que se evaluó el desarrollo metodológico que se venía implantando en el sector salud.

En el mismo sentido y de manera paralela, se decidió adoptar el enfoque de evaluacionesimplantado en Chile (utilizado también posteriormente en Colombia con las EvaluacionesFocalizadas) y durante 2008 se diseñó la metodología para las Evaluaciones de Diseño yEjecución Presupuestal (EDEP), partiendo del beneficio de que este tipo de evaluación resultacosto-efectiva para los fines del PpR, es decir, se podía alcanzar resultados pertinentes para latoma de decisiones bajo el PpR de una manera relativamente rápida y a un costo relativamentebajo.

De este modo, la reforma tomó su propio impulso y empezó a implantarse, y los primeros pasospara la transformación de la gestión pública basada en resultados llegaron a materializarse. Enlo que sigue de este documento, se reseña el diseño conceptual que hasta la fecha ha sustentadoel enfoque del PpR, se presentan las herramientas más importantes durante el proceso deimplantación y se resume algunos de los logros alcanzados.

51 De acuerdo a la exposición de motivos del presupuesto de 2008, “La formalización en el proceso presupuestario2008 de estos PE se dio el 04 de julio pasado con la publicación de la Directiva Nº 010-2007-EF/76.01, que fuecomplementaria a la Directiva Nº 006-2007-EF/76.01 para la Programación y Formulación del Presupuesto Públicodel sector público. En esta directiva se establecieron las disposiciones para la programación y formulación de losprogramas piloto de presupuesto por resultados, señalando los marcos lógicos, la matriz de indicadores y las cadenascreadas en la Estructura Funcional Programática para estos 5 programas estratégicos”.52 Además, como se mencionó anteriormente los efectos del Capítulo IV en la ejecución presupuestaria fueron pobresdebido a los problemas inherentes a la gestión pública, los cuales sólo no se cambian con una ley. Sin embargo, latrascendencia de este Capítulo IV radica en que sientas las bases legales para la reforma.



C.

Diseño conceptual del Presupuesto por Resultados en el Perú

La necesidad de rediseñar el sistema presupuestario surge de diversos diagnósticos querevelaban debilidades del sistema vigente. Las más importantes pueden resumirse en:

(i) Preponderancia del principio único de asignación institucional, sin que existauna correspondencia real entre las demandas ciudadanas (resultados) y la ofertade bienes y servicios provistos por el Estado (productos);

(ii) Asignación histórica, mediante la cual las entidades financian su accionar, quese mantiene entre años, sin uso de información de evidencias sobre eficacia delas mismas;

(iii) Adquisiciones y contrataciones con baja conexión a servicios (productos)claves o prioritarios;

(iv) Unidades operativas, prestadoras de servicios, que no cuentan con insumos enestructuras y proporciones adecuadas para proveer los productos;

(v) Población que no necesariamente acude a centros prestadores de servicios.

En general, esto se correlacionaba con serios problemas de gestión que se traducían en una bajaejecución de los recursos asignados, en incentivos perversos para gastar antes de fin de cadaperíodo para no perder los recursos y en compras no alineadas con los servicios sino con temasadministrativos. Esta problemática, que en buena medida aún persiste, es la que se intenta

enfrentar con el enfoque del PpR.La conceptualización del PpR se basa en los aportes teóricos resumidos en el capítulo anterior.En tal sentido, se define al PpR como la “aplicación de principios y técnicas para el diseño,ejecución, seguimiento y evaluación del presupuesto con una articulación sustentada entrebienes y servicios (productos) a ser provistos y cambios generados en el bienestar ciudadano(resultados). Esto implica virar de la forma tradicional de asignar los recursos y tomardecisiones de gestión, centrada en las líneas de gasto, insumos y procesos hacia otra queprivilegia al ciudadano como el eje y asigna recursos con base en desempeño”.

El PpR presenta algunas características que lo diferencia de los presupuestos tradicionales quese aplicaban en el país.

a. En primer lugar se cambia el énfasis pasando de las instituciones a los resultadosque valora y requiere el ciudadano: en la lógica tradicional, en el Congreso y alinterior del Poder Ejecutivo se debaten las asignaciones presupuestarias en funciónde las instituciones, mientras que en la lógica del PpR, las negociaciones yasignaciones deben realizarse en función de los resultados y el desempeño de losejecutores53.

b. En segundo término, otro énfasis que cambia es el pasar de los insumos a losproductos: tradicionalmente se asigna el presupuesto según los insumos (p.e.remuneraciones, bienes y servicios, etc.), que se enmarcaban bajo un programa oproyecto, mientras que con el PpR esas asignaciones se hacen por insumosconectados a producto (vacunas aplicadas, libros distribuidos, etc.)54, segúnestructuras de costos y modelos operativos.

53 Un aspecto notable que surge de la decisión de trabajar con Programas Estratégicos es que se opta por un enfoquetransversal en lugar de uno sectorial o institucional. En efecto, el enfoque presupuestario propuesto, que en buenamedida se hereda del enfoque de las Acciones Prioritarias, plantea los resultados en función a una problemáticanacional -pobreza, exclusión, baja calidad de vida, en este caso- y no a una entidad, ministerio o gobiernosubnacional en particular. Este cambio de enfoque se sustenta precisamente en lo recomendado por la teoría de laGestión por Resultados, es decir, en la necesidad de centrar la atención en la obtención de resultados para elciudadano y no en las instituciones, las cuales son sólo los vehículos para lograr lo resultados mediante la provisiónde sus productos (bienes y servicios).54 En 2007, al formular el presupuesto asociado con la desnutrición crónica, las instituciones presentaron alrededor de420 líneas presupuestales, cuyas denominaciones hacían referencias a insumos o procesos. En 2008, en la lógica dePpR se determinó que el Estado debería entregar 25 productos a los ciudadanos para reducir la desnutrición crónica.



c. En tercer lugar, con la reforma presupuestaria se pasa del “incrementalismo” a lacobertura de productos: bajo el PpR, primero debe establecerse recursos segúncoberturas de productos y después se distribuye por instituciones según el papelque desempeñan. En tal sentido, la aplicación de esta metodología obliga adesarrollar estructuras de costos y a calcular costos unitarios de los productos quese entrega al ciudadano, información esencial para cuantificar lo que cuesta unproducto y después distribuir el presupuesto por instituciones según el rol que

tienen en la entrega del producto.

d. En cuarto término, el PpR se involucra en acciones que propicien una gestiónefectiva del Estado, yendo más allá del simple control financiero que se reduce averificar si se gastó lo asignado según los marcos normativos.

e. En quinto término, el PpR utiliza información de desempeño referida a losresultados logrados con los recursos públicos y a los costos de alcanzar dichosresultados, la misma que es utilizada en las decisiones de asignación presupuestal.

Una característica destacable en el PpR que implementa el Perú es la aplicación del enfoque depolíticas públicas basadas en evidencias. A través de este, el trabajo técnico para comprender losproblemas y definir, implementar y evaluar soluciones se fundamenta en la búsquedasistemática de evidencias, en la literatura existente, según el estado actual del conocimiento.

Por último, el diseño contempla una implantación gradual del PpR, empezando por pocos PE,pocas EDEP y el seguimiento a un número pequeño de indicadores de resultado y de producto,para en el camino ir validando las metodologías y construir un sólido sistema de indicadores, demanera tal que la cobertura total del presupuesto público bajo la metodología PpR tomaríavarios años.

Esta conceptualización, que se plasma en los instrumentos y características que se presentan enla sección siguiente, difiere de esfuerzos realizados en otros países. A diferencia de lasexperiencias con el Enfoque Centralista de la GpR aplicado en Colombia, Costa Rica, Bolivia,Brasil, México o Ecuador, el monitoreo y evaluación es un elemento del sistema presupuestariomás que del sistema de planificación. A diferencia del caso de Nicaragua, existe un sustentológico para la definición de resultados y productos y además se realiza una revisión exhaustivade la calidad y pertinencia de los indicadores. A diferencia del ejemplo de Uruguay, la

conceptualización del presupuesto no es institucional, sino transversal, por tema.Finalmente, de la lista de chequeo presentada en el capítulo anterior sobre los conceptos einstrumentos considerados necesarios para implementar un PpR, según la experienciainternacional, se señala lo siguiente:

a. Eje ciudadano. El marco conceptual que sostiene los desarrollos metodológicosconsidera en todo momento que el ciudadano es el eje de la gestión pública y de laintervención del Estado.

b. Racionalidad – lógica. La metodología incide fuertemente sobre el sustento deproductos basados en una cadena lógica y con evidencia empírica o sustentada.

c. Visión de Proceso. La implantación del PpR en el Perú cuenta con elementos ymetodologías aplicables a la programación, formulación, ejecución, seguimiento y

evaluación del presupuesto.d. Modernización de sistemas administrativos. Se trabaja con los sistemas

manejados por el MEF en la estandarización de clasificadores, nomenclaturas, etc.Existe aún restricciones legales y está pendiente la modernización de otrossistemas bajo un enfoque de Gestión por Resultados, tales como los de contraloría,compras y servicio civil, entre otros.

e. El Presupuesto Público estructurado en Resultados y Productos. El diseño y laimplementación parten de Programas prioritarios para el país con foco en las



demandas del ciudadano, con un enfoque por temas y no institucional, queidentifica productos (servicios) pertinentes para el logro de resultados.

f. Costeo total de productos. Se avanza con el costeo total de algunos productos quecorresponden a agencias donde se ha implantado el Sistema Integrado de GestiónAdministrativa (SIGA). No se aplica la metodología de costeo total basado enactividades o ABC.

g. Información oportuna y veraz. Como se detalla más adelante, se está trabajando junto con el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) para laelaboración de indicadores consistentes con el PpR. Se está armando la línea debase y se cuenta con una batería de indicadores de seguimiento, tanto de productocomo de resultados.

h. Incentivos. Se cuenta con directivas para el tema de los incentivos, aunque aúnfalta definir y aplicar un sistema generalizado de incentivos atados al PpR.

Por último, conviene anotar que los esfuerzos por diseñar Programas Estratégicos bajo unaóptica de prestación de servicios al ciudadano enfrentan serios obstáculos de cara al proceso dedescentralización que experimenta el país. En diversos casos, los productos que generandeterminados resultados son provistos por el gobierno central y los gobiernos subnacionalesparalelamente, sin que exista una coordinación ni una delimitación clara de funciones entreniveles de gobierno lo cual puede generar no sólo duplicaciones sino además afectar la funciónde producción de determinados servicios.

D. Instrumentos y Metodologías del Presupuesto por Resultados

La implantación de una reforma como la del PpR no es una tarea sencilla por lo mismo que setrata de una reforma estructural que no sólo requiere de nuevas herramientas sino que ademásimplica un cambio en la cultura de la gestión pública prevaleciente. Aún más, el nuevo sistemadebe ser capaz de adaptarse a las características particulares del país, por lo que las experienciasinternacionales en cuanto al proceso de implantación no pasan de ser útiles referencias.

Bajo estas circunstancias, la implantación del PpR generó la necesidad de desarrollarinstrumentos ad-hoc a la realidad y a las restricciones nacionales. En este sentido, hasta la fechael diseño ha incorporado el desarrollo de cuatro herramientas complementarias dentro del marco

del PpR:a. La Programación Presupuestaria Estratégica en la que se definen los resultados

de la gestión pública que inciden directamente sobre la ciudadanía y, sobre la basede evidencia científica primordialmente, se definen aquellos productos (incluyendoestructuras de costos) que inciden sobre esos resultados, asignándose después elpresupuesto correspondiente;

b. El Sistema Integrado de Gestión, que permite la sistematización de los procesosde programación operativa y ejecución, según estructuras de costos y metas deprovisión de productos, permitiendo además, monitorear la cadena de provisiónlogística hasta el punto de atención al ciudadano.

c. El Seguimiento de los indicadores de resultado y de producto, que parte desdeel cálculo de líneas de base hasta los arreglos institucionales con otras entidadesgeneradoras de información primaria55, y cuyo monitoreo sostiene la interpretacióny evaluación presupuestaria, al tiempo que permite validar las cadenas lógicaspropuestas.

55 En las leyes presupuestarias anuales se establece que el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI)coordina con el MEF y las entidades del Gobierno Nacional la recolección de información estadística necesaria parael reporte de los valores de los indicadores de desempeño principales, cuya información no pudiera ser generada porlos sistemas estadísticos propios de dichas entidades.



d. Las Evaluaciones de Diseño y Ejecución Presupuestaria, en la que evaluadoresindependientes evalúan los resultados alcanzados por ciertos programas, líneaspresupuestarias o entidades públicas, permitiendo con ello justificar la toma dedecisiones en materia presupuestal en el marco del PpR. Se contemplanEvaluaciones de Programas/Proyectos y Evaluaciones de Impacto;

Como resultado, se han desarrollado metodologías que se reseñan más adelante debido a su

importancia dentro del PpR y a que, hacia finales de 2009, ya se encuentran operativas.Adicionalmente, el diseño contempla la consideración de otros temas, iniciativas o instrumentosde complemento y soporte, tales como:

e. La Transparencia y el Monitoreo Participativo. De acuerdo a lo señalado en lasleyes anuales de presupuesto, la DNPP “desarrolla los mecanismos necesarios parala transparencia de la información relacionada a la implementación del presupuestopor resultados, difundiendo, a través de su portal, la relación de indicadores paramedir los resultados, la línea de base de los mismos, las metas establecidas a nivelnacional, regional y local, y los avances en el cumplimiento de las metas”.Asimismo, con el Monitoreo Participativo se busca propiciar un involucramientoinformado por parte de los actores locales (miembros de comités de vigilancia,actores del presupuesto participativo, asociación de beneficiarios, entre otros) en elseguimiento y exigencia de productos y resultados priorizados y ejecutados en elmarco de los PE;

f. Los Incentivos a la Gestión. A partir de 2008 se busca retomar la iniciativa de losCAR, expidiéndose la Resolución Directoral N° 052-2008-EF/76.01 “Directivapara la Formulación, Suscripción, Ejecución y Evaluación de los Convenios deAdministración por Resultados a aplicarse a partir del Año Fiscal 2009 en el marcode la implementación del Presupuesto por Resultados”. En los CAR, la entidadpública se compromete, por un lado al cumplimiento de un conjunto de indicadorescuantificables relacionados al logro de determinados productos y resultados y, porotro lado, al cumplimiento de Compromisos que contribuyan a la mejora de lagestión. El cumplimiento de dichos Compromisos otorga el derecho a unReconocimiento.

g. La Generación de Capacidades. Como parte de sus funciones de diseminaciónmetodológica, la DNPP realiza constante y frecuentemente eventos de capacitación(cursos, talleres, seminarios, etc.) relacionados con la GpR en general y el PpR enparticular56.

a. Metodología de la Programación Presupuestaria Estratégica (PPE)

La Programación Presupuestaria Estratégica (PPE) se define como el proceso sistemáticomediante el cuál se vinculan resultados requeridos y valorados por los ciudadanos para elDesarrollo, con los productos necesarios para su logro. Una de las características másimportantes de la PPE radica en que los productos y los resultados identificados, así como lasrelaciones entre ellos, deben estar sustentados en evidencias, sobre cuya base se construyenintervenciones articuladas, mejorando los niveles de eficacia y eficiencia en el accionar público.

Esta metodología, permite centrar el análisis y diseño en lo que se quiere lograr a favor delciudadano, y qué habría que hacer para ello. Para esto en el año 2008 se preparó la “GuíaMetodológica para la Programación Presupuestaria Estratégica” de acuerdo con la ResoluciónDirectoral N° 028-2008-EF/76.01.

56 El listado de eventos y los contenidos de los mismos se encuentran en la dirección :http://www.mef.gob.pe/DNPP/PpR/generacion_capacidades.php



La PPE comprende la realización de tareas de análisis y de toma de decisiones organizadas endos fases, las que se desarrollan sobre la base de diferentes instrumentos metodológicos:

Fase 1. Diagnóstico - Consiste en el análisis de una condición de interés (o problemaidentificado) sobre el cual se desea incidir, así como sus causas directas e indirectas.Las herramientas para la elaboración del diagnóstico son las siguientes:

a. Modelo Conceptual. Es un esquema estructurado que representa un conjunto

de relaciones entre conceptos, los que a su vez responden a una o más de lassiguientes propiedades: (i) deben estar asociadas a una característica que loshaga identificables con respecto a otros conceptos o variables, (ii) debenpresentar regularidad, es decir, estar asociados a una ocurrencia temporal, y (iii)deben referirse a un suceso o evento de la realidad.

b. Modelo Explicativo. A la caracterización del modelo conceptual específico delpaís/región se le denomina Modelo Explicativo, el cual implica la realización delas siguientes tareas: (i) determinar la magnitud de la condición de interés, (ii)identificar los factores causales directos, (iii) identificar los factores causalesindirectos y finalmente (iv) identificar los caminos causales críticos. El ModeloExplicativo se deriva del proceso de adaptación del modelo conceptual.

c. Modelo Prescriptivo. Consiste en la identificación de aquellos factorescausales que pueden ser intervenidos o afectados (factor causal vulnerable)mediante la aplicación de intervenciones dirigidas para el logro de los objetivosdel programa. Los factores por identificar se derivan de los caminos causalescríticos desarrollados en el modelo explicativo. Los pasos generales para suconstrucción son los siguientes: (i) identificación de puntos vulnerables en elmodelo explicativo, (ii) identificación de intervenciones sobre la base decriterios de eficacia y efectividad, (iii) identificación de intervenciones actualesy (iv) priorización de intervenciones a ser realizadas.

Fase 2. Diseño de la intervención. - Consiste en la construcción de un Modelo Lógicoque presenta sistemáticamente la relación entre productos y resultados (asociados alproblema analizado en la fase de diagnóstico), así como la determinación de los valoresy las magnitudes de los resultados y productos identificados. Este instrumento es una

herramienta para la planificación, implantación y evaluación de intervenciones sobredeterminada condición de interés. El Modelo Lógico se deriva del Modelo Explicativo ydel Modelo Prescriptivo, los que a su vez responden al diagnóstico realizado.

En buena cuenta, la PPE parte de la identificación de un problema o “condición de interés” delciudadano y que se busca atacar. Sobre esa base, se define un Modelo Conceptual que ayuda acomprender la problemática. Después se construye un Modelo Explicativo en el que seidentifican las causas -directas e indirectas- que inciden sobre dicha problemática, para másadelante construir un Modelo Prescriptivo en el cual se definen las intervenciones necesariaspara enfrentar las causas priorizadas. Finalmente, se elabora un Modelo Lógico en el cual seidentifican el resultado final, los resultados intermedios, los resultados inmediatos y losproductos que deben ser provistos para generar un efecto encadenado hacia resultados.

De este modo, la metodología plasma por lo menos dos de las características clave del PpR

peruano antes mencionadas. Por un lado, este enfoque no toma en cuenta de manera directa aninguna institución, nivel de gobierno ni entidad del Estado. Está claro que los productos debenser suministrados por alguna o varias entidades públicas, pero la lógica del enfoque no laspredetermina.

Por otra parte, un aspecto notable de la metodología es que el desarrollo y construcción de unmodelo lógico, así como, la elaboración y validación de los modelos explicativo y prescriptivose sustentan en la búsqueda de evidencias. Para ello existen diversos métodos que permiten, enel caso de la PPE, la identificación de los productos y resultados, así como la definición de lasrelaciones de causalidad entre dichos resultados y productos. En general las evidencias están



referidas a investigaciones de carácter científico, que infieren o determinan un resultadoproducto de la investigación. Estas investigaciones pueden o no tener validez estadística, lamisma que le da mayor o menor sustento a la evidencia. Según el tipo de revisión para labúsqueda de evidencias, puede tratarse de una Revisión Sistemática -que utiliza criteriosexplícitos para identificar y seleccionar evidencia, aplicando meta-análisis57 a los resultadosidentificados-, o de una Revisión Monográfica, la cual no considera el uso del meta-análisis ypor ello la falta de un sustento estadístico le da menor validez con respecto a la revisión

sistemática.

La definición de los Modelos Lógicos siguiendo la metodología de los PPE conlleva un trabajomayor que los marcos lógicos típicos, y esa característica puede originar que la labor deinvestigación y búsqueda de evidencias no se lleve a cabo de manera estricta. Los funcionariospúblicos están inmersos en su trabajo diario y deben cumplir con las especificidades de lossistemas administrativos nacionales por lo que, por más que acepten las bondades de la nuevametodología, su aplicación en la práctica se dificulta. Ante esta circunstancia, el MEF haprovisto apoyo en la definición y diseño de los primeros PPE, elemento que ha sido clave paraplasmar la metodología en resultados útiles para el proceso presupuestario58. Por otra parte, debereconocerse que este esfuerzo por elaborar un PPE se realiza a profundidad la primera vez,puesto que una vez que el diseño ha sido validado y empieza a presupuestarse sobre esa base, enlos años siguientes las funciones de diseño disminuyen y son reemplazadas por el monitoreo y

la actualización.De la implantación de los PPE, uno de los temas que ha surgido en los primeros intentos deformulación radica en la compatibilización del enfoque transversal inherente a la definición deuna condición de interés, con el enfoque institucional o sectorial de las entidades cuando debenformular sus productos. Hay una tendencia, en cierto modo natural de las entidades, a intentar justificar todo lo que hacen, por lo que definen sus productos en función de sus labores diarias yno necesariamente en función de la condición de interés. En este tipo de situación, laintervención de la asistencia técnica del MEF, desde un punto de vista externo y transversal hasido importante para preservar la importancia de los resultados en la definición de los PPE.

En la práctica, una condición de interés tal como cualquiera de los PPE que se trabajan,involucra acciones y productos de más de una entidad o de varios niveles de gobierno, tema quetendrá que ser interiorizado gradualmente por las entidades públicas.

b. Sistema Integrado de Gestión

El Sistema Integrado de Gestión comprende un conjunto de soluciones tecnológicas para laautomatización de los procesos de programación operativa, ejecución y análisis, segúnestructuras de costos y metas de provisión de productos.

El propósito de este instrumento es viabilizar, en el lado operativo de las unidades ejecutoras,una programación y realización adecuada de las contrataciones, consistente con la definición delos modelos operativos59 de los productos, definidos en la programación presupuestaria

57 El meta-análisis esta referido a la aplicación de técnicas estadísticas que permiten la agregación de resultadosindependientes, pero referidos a una misma temática identificada. Véase What is a systematic review? en la direcciónWeb: www.evidence-based-medicine.co.uk.58 Incluso se ha dado el caso de programas que, por su cuenta y con anticipación, han contratado a consultoresexternos para que los apoyen con la aplicación de la metodología, como es el caso del Programa Nacional contra laViolencia Familiar y Sexual del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, programa que entrará a la lógica del PpRen el presupuesto del año fiscal 2011.59 El modelo operativo implica establecer claramente aquellos insumos y actividades necesarias para la entrega de losproductos definidos durante la PPE. En esta etapa se realizan las definiciones específicas para cada uno de losproductos, además de los criterios de programación en cada uno de ellos y los requerimientos logísticos necesarios .



estratégica. Asimismo, busca propiciar una articulación de la provisión logística de insumos delas unidades ejecutoras hacia las unidades operativas prestadoras de bienes y servicios alciudadano-cliente, consistente con las metas de cobertura de productos establecidas en la fase deprogramación y formulación presupuestal.

Para la aplicación de estas soluciones, el MEF se ha basado en el uso y actualización delSistema Integrado de Gestión Administrativa (SIGA) ya en uso en varias entidades públicas,

particularmente en las del sector Salud.Con respecto al análisis de la información, se ha promovido el uso de un software gerencial quefacilite el manejo de bases de datos para la generación de módulos de salida que ayuden en elseguimiento y en la toma de decisiones, tanto en el nivel de las unidades ejecutoras y unidadesoperativas prestadoras de bienes y servicios como en el propio Ministerio de Economía yFinanzas, en un nivel más agregado.

c. Evaluaciones Independientes

En el marco del PpR, desde la Ley de Presupuesto del Sector Público de 2007 se contempla laselección de un conjunto de asignaciones presupuestarias llamadas Presupuestos Evaluados(PEV), los cuales pueden ser programas, actividades o proyectos clasificados dentro delpresupuesto, a las cuales se les aplica la metodología de la Evaluación del Diseño y la Ejecuciónde Presupuestos Públicos (EDEP). A partir del 2009 también se incluye las evaluaciones deinstituciones y para el 2010 se ha iniciado con Evaluaciones de Impacto.

En el 2008 el MEF expidió la Resolución Directoral No 053-2008-EF/76.01 “Directiva para lasEvaluaciones Independientes en el Sistema Nacional de Presupuesto Público en el Marco delPresupuesto por Resultados”. Esta metodología parte de lineamientos para la implantación delsistema de evaluación presupuestal, los cuales son:

i. Las evaluaciones se ejecutan por un panel de tres evaluadores independientes queson seleccionados a través de concursos públicos y que no estén bajo el controlde los responsables del diseño y/o la implementación de la intervención evaluada.

ii. Los principales aspectos que se evalúan incluye verificar si los productos que sefinancian con la asignación presupuestaria tienen relación con los resultados, si launidad responsable es eficaz (obtiene sus metas) y eficiente (al menor costo) en

la ejecución de las actividades y la obtención de los productos.iii. Los resultados de la evaluación son públicos.

iv. Sobre la base del informe final de las evaluaciones, la DGPP acuerdacompromisos con las unidades responsables de la ejecución de la asignaciónpresupuestaria evaluada conducentes a mejorar la eficacia y eficiencia en laobtención de resultados.

Las EDEP tienen un horizonte de evaluación de tres años, incluyendo el año anterior en que serealiza el estudio y los dos años precedentes.

De este modo, con las EDEP se busca disponer de información sobre el desempeño para serusada dentro del sistema presupuestario, permitiendo con ello justificar, en el marco del PpR, latoma de decisiones en materia presupuestal.

Los evaluadores independientes cuentan con unos términos de referencia bastante detallados -incluidos en la Directiva antes mencionada-, a manera de outline, en los cuales se especifica loscontenidos de las evaluaciones. El cuerpo de estas EDEP contiene un primer capítulo en el cualse evalúa el Diseño del programa, proyecto o actividad, para lo que se emplea el criterio de lapertinencia60, se utiliza como referencia la metodología del marco lógico (análisis del fin,

60 Definida como la medida en que los objetivos de una intervención para el desarrollo son congruentes con losrequisitos de los beneficiarios, las necesidades del país, las prioridades globales y las políticas de los asociados y



propósito, componentes, actividades, indicadores, medios de verificación, supuestos, etc.) y seprofundiza sobre la manera como se conceptualiza y organiza el programa, proyecto, actividad oinstitución. En un segundo capítulo, se profundiza sobre la Implementación, es decir, se evalúala eficacia61 en el logro de resultados, concreción de productos y realización de actividades, asícomo la eficiencia62 del presupuesto asignado. Finalmente se presentan las conclusiones yrecomendaciones que sirven a la DGPP para negociar, con las entidades involucradas, accionestendientes a mejorar la eficiencia del gasto público.

Las fuentes de información para la realización de las evaluaciones son múltiples, y contemplangeneralmente trabajo de campo, así como la realización de entrevistas con diversos actores y larevisión de fuentes primarias y secundarias de información, tales como documentos deplaneamiento estratégico y planes institucionales, estudios temáticos externos a la institución,análisis de experiencias internacionales, entre otros.

Sobre la base de los trabajos realizados por los evaluadores independientes, la DGPP elaborauna matriz de compromisos para mejorar la gestión, la cual se acuerda con las agenciasinvolucradas. La DGPP realiza el seguimiento respectivo y utiliza esa información paranegociaciones presupuestarias futuras.

d. El Sistema de Seguimiento

Como se ha mencionado, uno de los beneficios de implantar un sistema de PpR radica en laoportunidad de tomar decisiones basados en la concreción de productos y en el logro deresultados. Para ello, la definición de indicadores apropiados, así como su cálculo yseguimiento, resulta indispensable.

Como parte del sistema PpR, el equipo de la DGPP trabaja en la mejora de la definición ycalidad de los indicadores clave. En este sentido, la labor se ha enfocado en tres componentes:

a. La revisión de los estándares de calidad de los indicadores, lo cual implica lapreparación de fichas técnicas adecuadas bajo un esquema de supervisión yverificación de los cálculos remitidos por los generadores primarios de lainformación. En el mismo sentido, durante 2008 se definió la línea de base de losindicadores de los PE, incluyendo las definiciones, métodos de cálculo, bases dedatos y algoritmos de procesamiento de los indicadores63;

b. La generación de informes de progreso en aras de la transparencia, que incluye elseguimiento de las metas anuales y que están disponibles en la página Web delMEF. También se producen informes de seguimiento trimestral, con informaciónsobre el avance físico y financiero de los productos. Las metas físicas se generan apartir del registro de la ejecución realizado trimestralmente en un aplicativo Webpor las unidades ejecutoras con presupuesto asignado en el marco del PpR,mientras que las metas financieras se extraen directamente del SIAF64;

donantes. Véase el “Glosario de los principales términos sobre evaluación y gestión basada en resultados”, del Development Asistance Committee de la OCDE, disponible en http://www.oecd.org/dataoecd/29/21/2754804.pdf61 Definida como la medida en que se lograron o se espera lograr los objetivos de la intervención para el desarrollo,

tomando en cuenta su importancia relativa. Véase el “Glosario de los principales términos sobre evaluación y gestiónbasada en resultados”, del Development Asistance Committee de la OCDE, disponible enhttp://www.oecd.org/dataoecd/29/21/2754804.pdf62 Definida como la medida en que los recursos/insumos (fondos, tiempo, etc.) se han convertido económicamente enresultados. Véase el “Glosario de los principales términos sobre evaluación y gestión basada en resultados”, del

Development Asistance Committee de la OCDE, disponible en http://www.oecd.org/dataoecd/29/21/2754804.pdf63 Véase http://www.mef.gob.pe/DNPP/PpR/SGMT/Linea_Base_5PPE_pagina_.pdf64 La información física y financiera se organiza según el PE a nivel de Pliego, Unidad Ejecutora y Producto(Finalidad), de manera tal que es posible identificar el Presupuesto Institucional Modificado (PIM) y la EjecuciónFinanciera Mensual, así como la Meta Física Modificada Anual y la Ejecución Física Mensual, para cada uno de losproductos a cargo de cada unidad ejecutora. Además, se utilizan criterios de clasificación del avance físico yfinanciero de acuerdo al nivel de ejecución.



c. La generación de nuevas fuentes de datos, para lo cual se trabaja estrechamentecon el INEI65 con la finalidad de incluir en el trabajo de esta entidad (encuestas,censos, etc.), la recopilación de información pertinente a los productos y resultadosdel PpR.

De esta manera, se genera información valiosa y concreta para la toma de decisiones medianteel seguimiento de los indicadores de resultados anuales, el seguimiento del avance físico de los

productos trimestralmente y se facilita el acceso y uso de los reportes de seguimiento. Aún más,la información de los indicadores se calcula para cada región, en vista de que la heterogeneidadcaracterística del país en ocasiones genera valores promedio que brindan información sesgada oincompleta de la realidad. El componente de seguimiento difunde la información (reportes deseguimiento) a través de su página Web y mediante el envío directo a las unidades ejecutoras.Asimismo, ha iniciado un trabajo de difusión con redactores especializados para que diseminenla información de seguimiento a la sociedad civil en general.

E. Logros (hasta el momento)

El proceso de asimilación y desarrollo del enfoque del PpR ha sido un proceso gradual. Desde2005-2006, cuando se presentaron las primeras ideas del diseño sobre la base de experienciasprevias en el MEF y de documentación teórica y práctica internacional, hasta la fecha elprogreso ha sido gradual pero exitoso en el sentido de que el proceso presupuestario en el Perú

se encuentra a mitad de una transformación notable que incidirá positivamente en la gestiónpública nacional. En cierta forma, el hito relevante para iniciar esta reforma la constituyó laincorporación del Capítulo IV en la Ley del Presupuesto de 2007, donde se sentaron las bases dela transformación.

Un punto importante a resaltar, es la restructuración organizacional de la DGPP diseñada desdefines de 2009 e implementada desde abril de 2010. Una de las motivaciones principales de estarestructuración ha sido la de institucionalizar la reforma de PpR en curso, dándole un espaciocentral en la organización, y adaptando sus procesos para la aplicación más eficaz y eficiente delenfoque en el ciudadano.

Uno de los principales aportes es tal vez la introducción de una mirada transversal de gestiónpública, que incorpora en la gestión presupuestaria dos ejes articuladores: uno temático, quebusca la integración de los diferentes elementos que componen el gasto público asociado a una

política pública; y uno territorial, que busca articular el gasto público asociado a un espaciofísico y que recae finalmente en un mismo ciudadano, independientemente de la entidad que loejecute. Además de la creación de la Dirección de Calidad del Gasto Público que tiene a sucargo el diseño y perfeccionamiento de las metodologías y procedimientos, las evaluacionesindependientes y el desarrollo de capacidades.

Asimismo, los procesos de innovación en técnica presupuestaria han pasado a ser centrales en laorganización y ello permitirá perfeccionar metodologías y facilitar su implementación demanera homogénea y extendida.

En términos de las actividades realizadas por la DGPP como sustento del PpR, sobresalen lasmetodologías desarrolladas (PPE, EDEP), la definición de indicadores incluyendo el cálculo delíneas de base, y las labores de capacitación en todos los niveles de gobierno.

Estas actividades se tradujeron en algunos productos que se señalan a continuación:

a. En términos de la PPE, se avanzó gradualmente incorporando en los respectivosPresupuestos del Sector Público, 5 PE en 2007 y 2008, 9 PE en 2009, 15 PE para el2010 y 22 PE para el 201166. Con ello, en el 2011 se está llegando a cubrir un

65 Se ha firmado acuerdos INEI-MEF para financiar mejoras en la encuesta nacional de hogares (ENAHO) y paraampliar el marco muestral de la encuesta demográfica y de salud familiar (ENDES).66 Los 22 PE son (i) Articulados Nutricional; (ii) Salud Materno Neonatal; (iii) Logros de Aprendizaje al finalizar elIII ciclo de EBR; ( iv) Acceso de la población a la Identidad; (v) Acceso a servicios sociales básicos y a oportunidades



13,6% del presupuesto total excluyendo los gastos financieros y previsionales (lacifra fue 5,6% en 2008, 6,8 en 2009 y 10,3% en 2010).

b. Con relación a las EDEP, se realizaron 4 en 2008 que representaban un 5% delpresupuesto público -excluyendo gastos financieros y previsionales- de ese año; y10 en 2009 que representan un 14% del presupuesto67. En el 2010 se iniciaron otras10 evaluaciones que representarían un 13% del presupuesto no financiero ni

previsional68

. Las conclusiones de las EDEP realizadas generaron matrices decompromisos con cada unidad ejecutora involucrada.

c. En cuanto al seguimiento de indicadores, hasta 2010 se contaba con la informacióndetallada y metodológicamente validada de 21 indicadores de resultado final y 45indicadores de resultado intermedio en 2010, y 27 en proceso de medición parafinales de año. Además se tiene información detallada de 246 indicadores deresultado inmediato y 504 productos a los que se les realiza seguimiento en elmarco de los reportes trimestrales. Un total de 212 indicadores de resultadointermedio e inmediato se encuentran en proceso de medición durante el 2010.Asimismo, se ha establecido la primera línea de base para los principalesindicadores de resultados de los programas PE de 2009 y 2010, con la rigurosidadapropiada que permite que las cifras sean auditables externamente.

d. En cuanto a la transparencia, en agosto de 2009 se publicó el documento “Reportede Progreso en la obtención de Resultados de los Programas Estratégicos iniciadosen 2008” con información detallada, histórica y proyectada, de indicadorespertinentes. Hacia fines del 2010 se cuenta con un documento análogo: “Reportede Progreso en la obtención de Resultados de los Programas Estratégicos:Resultados Nacionales 2010 (avance) y Regionales (2009)”.

Con relación a los resultados de lo avanzado en el marco del PpR, lo rescatable hasta elmomento es que se está generando la información necesaria para la toma de decisiones. El PpRno mejora de por sí la gestión pública, pero propicia instrumentos y la generación deinformación que ayudan en ello. Un claro ejemplo se muestra en la Exposición de Motivos delpresupuesto público de 2010, en el que se presenta la evidencia vinculada a las metasrelacionadas con los PE. En particular, se expone que “en el caso de la desnutrición crónica

infantil, la evidencia sugiere que, pese a haber habido una mejora en la tasa de variación de

dicho indicador, para alcanzar la meta de 16 por ciento al 2011, será necesario esfuerzossignificativos en mejora de la cobertura y calidad de los productos del Programa Nutricional.

En contraste, si se considera la tasa de mortalidad neonatal, se encuentra que la misma meta

establecida ya ha sido alcanzada, por lo que es necesario que el sector establezca una nueva

meta. En el caso del indicador de porcentaje de nacidos vivos atendidos en un establecimiento

de salud, de mantenerse la tendencia, la evidencia sugiere que no sería factible alcanzar la

de mercado y; (vi) Acceso a energía en localidades rurales; (vii) Saneamiento Rural; (viii) Telecomunicación Rural;,(ix) Gestión Ambiental Prioritaria; (x) Accidentes de Tránsito; (xi) Seguridad Ciudadana; (xii) Vigencia de losDerechos Humanos y Derechos Fundamentales; (xiii) Mejora de la Sanidad Agraria; (xiv) Incremento de laProductividad Rural de los Pequeños productores agrarios; (xv) Incremento de la Productividad de las MyPEs; (xvi)TBC-VIH/SIDA; (xvii) Enfermedades Metaxénicas y Zoonosis; (xviii) Enfermedades no Transmisibles; (xix)

Seguridad Alimentaria; (xx) Gestión Integrada de los Recursos Naturales; (xxi) Reducción de la Vulnerabilidad yAtención de Emergencias por Desastres y; (xxii) Prevención y Control del Cáncer.67 Relacionadas a los programas o instituciones: (i) Agua para Todos, (ii) Construyendo Perú, (iii) Electrificaciónrural, (iv) Tolerancia Cero, (v) RENIEC, (vi) SIS, (vii) Materiales educativos, (viii) Mantenimiento de institucioneseducativas, (ix) PRONAMA, y (x) INDECI.68 Las EDEP realizadas a la fecha, incluyendo aquellas en ejecución a diciembre del 2010 corresponden a lasintervenciones públicas: JUNTOS, PRONAFCAP, PIN – PRONAA, Conservación de carreteras, Programa Aguapara Todos, Electrificación Rural, Seguro Integral de Salud –SIS, INDECI, Materiales Educativos, Mantenimiento deIIEE, Construyendo Perú, RENIEC, PRONAMA, Programa Tolerancia Cero, INABIF, Vacunas, SUNARP, INC,COFOPRI-SBN, AGRORURAL, OCSE, PROMPERU, Mejoramiento de Barrios y Pueblos y FITEL.



meta de 70 por ciento establecida. En este caso, la proyección lineal de la serie histórica

genera un valor de 64,4 por ciento. Para el caso de los indicadores asociados al desempeño de

los estudiantes de 2do grado de primaria en comprensión lectora y matemática, si bien se

evidencia un progreso respecto a los estimados de la línea de base, de mantenerse la tendencia,

será poco probable que las metas trazadas al 2011 sean alcanzadas. Otro indicador para el

que se requiere replantear la meta nacional es el del porcentaje de hogares rurales con acceso

a energía eléctrica, puesto que la meta establecida ya ha sido alcanzada. En contraste, los

resultados obtenidos para el caso de los indicadores asociados al acceso a agua potable ydisposición sanitaria de excretas en poblaciones rurales, indicarían que las metas establecidas

al año 2011 son demasiado ambiciosas, puesto requerían un cambio muy pronunciado en latendencia observada para ambos indicadores. La proyección lineal de las cifras históricas

sugiere que algunas de las metas trazadas debieran ser revisadas hacia abajo, mientras que

otras parecen ser insuficientemente ambiciosas”.

Este tipo de información resulta valiosa para los responsables de las políticas públicas y seesperaría que se tome en cuenta tanto para la definición de los presupuestos futuros, como parala gestión misma de las entidades involucradas.

Finalmente, con respecto a los resultados orientados a mejorar las condiciones y calidad de vidade la población, respecto del año base 2007, al primer semestre de 2010 se tienen avancessignificativos, principalmente en el sector salud: (i) Reducción de la desnutrición crónica de22.6% a 18.4% y; (ii) Reducción de muertes neonatales de 15 a 11 niños por mil nacidos vivos.Por su parte, al cierre del año 2009, siempre comparando con el año base 2007, en educación setiene; (i) Incremento de la comprensión lectora en niños de 2do grado de 15.9% a 23.1% y; (iv)Incremento de la comprensión matemática en niños de 2do grado de 7.9% a 13.2%.

III. CONCLUSIONES

El Perú ha decidido dar un paso trascendental en busca de una mayor efectividad en el uso delos recursos públicos al diseñar e implementar un Presupuesto por Resultados en laadministración pública.

Bajo el liderazgo del Ministerio de Economía y Finanzas y con el apoyo del Congreso de laRepública, se ha decidido adoptar un enfoque de gestión por resultados para la administraciónpública que se sostiene en el proceso presupuestario, y no únicamente en acuerdosinstitucionales sobre el cumplimiento de metas.

En tal sentido, se ha diseñado los principales instrumentos que permiten la aplicación delPresupuesto por Resultados, tales como:

a. la Programación Presupuestaria que incide en la sustentación lógica de losinsumos, actividades, productos y resultados que se espera de la acción del Estado,

b. la realización de evaluaciones independientes del diseño y ejecución presupuestariaque mide el desempeño y retroalimenta al proceso de asignación de recursos, y

c. la identificación y cálculo de una batería de indicadores de producto y resultadoque permitirán monitorear el avance de los temas que le interesan a la población,generándose así información valiosa para la toma de decisiones en la esferapública.

No obstante lo avanzado, los desafíos aún son mayúsculos en vista de que es necesario adecuarel resto de sistemas administrativos a la reforma presupuestaria, así como el proceso dedescentralización debe tomar en cuenta la integralidad de las funciones de producción de losservicios públicos.

A la fecha, el Presupuesto por Resultados dista de estar consolidado en la totalidad del sectorpúblico e interiorizado en sus funcionarios, y los resultados para el ciudadano de esta nuevamanera de asignar los recursos aún deben materializarse.


http://slidepdf.com/reader/full/mayra-ugarte-presupuesto-por-resultados-peru-doc 38/42i

ANEXO 1

CAPÍTULO IV de la Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2007- LeyNº 28927

IMPLEMENTACIÓN DEL PRESUPUESTO POR RESULTADOSArtículo 10.- De la Implementación del Presupuesto por Resultados

Establécese la aplicación de la gestión presupuestaria basada en resultados, promoviendo en suetapa de incorporación, instrumentos tales como la programación presupuestaria estratégica,metas físicas, indicadores de resultados y el desarrollo de pruebas piloto de evaluación.

Artículo 11.- Programación Estratégica y la medición de resultados

11.1 La Programación Presupuestaria Estratégica se efectuará a través de los Pliegos Ministeriode Educación, Ministerio de Salud, Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social y Ministerio deTransportes y Comunicaciones, Gobiernos Regionales y RENIEC, en el presupuesto aprobadopara el Año Fiscal 2007. Los lineamientos y las metodologías son desarrollados por la DirecciónNacional de Presupuesto Público - DNPP.

11.2 Se priorizará a favor de la infancia, la implementación de la Mejora de Calidad de Gasto yla Gestión por Resultados, para las siguientes actividades:

d. Registro de nacimientos y de identidad.e. Atención de la mujer gestante.f. Atención del niño menor de cinco años.g. Atención de enfermedades diarreicas agudas y enfermedades respiratorias agudas.h. Atención de neonato menor de veintinueve días.i. Control de asistencia de profesores y alumnos. j. Atención educativa prioritaria a niños y niñas de 5 a 7 años.k. Formación matemática y comprensión de lectura al final del primer ciclo de

primaria.l. Supervisión, Monitoreo, Asesoría Pedagógica y Capacitación a Docentes.m. Atención a infraestructura escolar en condiciones de riesgo.n. Abastecimiento de agua segura y vigilancia y control de la calidad de agua para

consumo.

11.3 Para efecto del párrafo anterior la DNPP en coordinación con la Presidencia del Consejo deMinistros, establecerán las metas físicas nacionales, regionales y locales a ser alcanzadas paralas actividades prioritarias a que se refiere el párrafo anterior, en función de las atribuciones quele atorga el artículo 3 de la Ley Nº 28411, establecerá los programas piloto y los respectivosindicadores de resultados conjuntamente con los ministerios señalados en el párrafo 11.1 a serevaluados durante el Año Fiscal 2007. Con tal objeto, los Pliegos presupuestarios estánobligados a sustentar las modificaciones de sus presupuestos institucionales sobre la base de lainformación generada por los indicadores de desempeño y los nuevos programas.

Artículo 12.- Sistema de evaluación

12.1 A partir del año 2007, se introduce en la fase de Evaluación Presupuestal nuevosinstrumentos de aplicación a la evaluación de los programas piloto sobre la gestión porresultados. Las evaluaciones son utilizadas para realizar correctivos en los procesos o en lagestión de los programas seleccionados. Los documentos de evaluación, conforme a la Directivade Evaluación emitida por la DNPP, serán remitidos a la Comisión de Presupuesto y Cuenta

General de la República del Congreso de la República a través del Ministerio de Economía yFinanzas.


http://slidepdf.com/reader/full/mayra-ugarte-presupuesto-por-resultados-peru-doc 39/42ii

12.2 El Congreso de la República, a través de la Comisión de Presupuesto y Cuenta General dela República, podrá establecer la lista de programas e instituciones a ser evaluados en formaindependiente con la participación de las universidades y del Sector Privado.

12.3 Los gobiernos regionales y los gobiernos locales deberán iniciar el desarrollo de laProgramación Estratégica y los indicadores de desempeño, a fin de aportar información para lagestión basada en resultados. Para este fin, la DNPP brindará la asistencia que corresponde a fin

de dar cumplimiento al presente objetivo.Artículo 13.- Evaluación por Monitoreo Participativo del Gasto

Establécese de manera experimental, los instrumentos para el Monitoreo Participativo del Gastoen el nivel descentralizado en el Ejercicio Fiscal del 2007. La DNPP identifica la informaciónnecesaria y diseña los procedimientos a seguir y, como resultado de las pruebas piloto, de ser elcaso, ampliará su aplicación progresiva.

Artículo 14.- Responsable de la implementación progresiva del presupuesto por resultadosy la transparencia

14.1 La DNPP del Ministerio de Economía y Finanzas es la responsable de diseñar eimplementar la gestión presupuestaria por resultados. Para estos efectos, créase una unidadespecial que en un plazo de dos (2) meses, elabore un Plan de Trabajo, el mismo que incluye los

instrumentos a ser desarrollados, los plazos de implementación y los mecanismos a través de loscuales se evalúan los avances en dicha implementación. Dichos avances son informados a laComisión de Presupuesto y Cuenta General de la República del Congreso de la República.

14.2 La DNPP desarrolla los mecanismos necesarios para la transparencia de toda lainformación relacionada a los instrumentos de una gestión presupuestaria por resultados. Paraestos efectos, queda facultada a desarrollar en el portal del Ministerio de Economía y Finanzas -MEF un sitio específico que contenga todo lo relacionado a la gestión del procesopresupuestario del Sector Público.

Artículo 15.- Implementación del presupuesto por resultados y las fases del presupuestopúblico

La Programación Presupuestaria Estratégica se introduce en todo el Sector Público en el procesode programación del presupuesto de 2008, como instrumento específico orientado a laarticulación de los planes estratégicos sectoriales e institucionales con la programaciónpresupuestal. Los lineamientos y las metodologías son desarrollados por la DNPP en un plazode ciento veinte (120) días calendario. Los indicadores de resultados son de uso obligatorio paralas entidades del Gobierno Nacional, gobiernos regionales y para los gobiernos locales. LaDNPP desarrolla la difusión de la información sobre los indicadores de desempeño formuladospor los diferentes Pliegos en el marco del proceso presupuestario 2007.

Asimismo, los Pliegos presupuestarios están obligados a sustentar sus proyectos de presupuestoy ejecución sobre la base de la información generada por los indicadores de resultados y lasevaluaciones específicas.

Artículo 16.- Rol del Instituto Nacional de Estadística e Informática

El Instituto Nacional de Estadística e Informática coordina con el Ministerio de Economía y

Finanzas y las entidades del Gobierno Nacional, la recolección de información estadísticanecesaria para el reporte de los valores de los indicadores de desempeño principales, cuyainformación no pudiera ser generada por los sistemas estadísticos propios de dichas entidades.


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ANEXO 2

Hallazgos de las experiencias internacionales

a.

Diseño e implantación en América Latina

A diferencia del Enfoque Centralista o del Enfoque no integrado de GpR que ha sido aplicado

en muchos países de América Latina, son pocos los países de esta región que intentan reformasestructurales en sus sistemas presupuestarios para implantar esta estrategia de gestión. Aúnmás, no se registra ningún caso en el que se haya implantado un PpR que contenga todos loselementos o instrumentos arriba mencionados. Sin embargo, más allá del caso peruano que sedetalla en el capítulo siguiente y que se encuentra en una etapa inicial de implementación, seregistran algunas pocas iniciativas a mencionar.

Por un lado, Nicaragua cuenta con el Marco Presupuestario de Mediano Plazo donde, si bien laprogramación de mediano plazo conlleva no sólo los montos previstos para los próximos años,sino además el diseño de indicadores de resultado, productos o actividades, no se ha realizadoun análisis de la calidad ni pertinencia de estos indicadores (no hay sustento de la cadena lógica,sólo se recoge lo presentado por los sectores) y las proyecciones presupuestarias que más alládel año inicial no son vinculantes y se presentan sólo a manera de referencia.

Por otro lado, Uruguay experimentó desde finales de la década de 199069 una metodología paraformular el presupuesto nacional 2000-2004 como un PpR, el cual permitiría vincular losrecursos asignados a los organismos de la administración pública con los resultados de sugestión. Bajo el PpR uruguayo se desarrolló una metodología y un programa informático quepermitía asignar los insumos -organizados según el Clasificador por Objeto del Gasto- a lasactividades de los Centros de Actividad de las Unidades Ejecutoras (UE)70. Las metas de losCentros de Actividad contribuían al logro de los objetivos estratégicos de la unidad ejecutora.Es decir, al asignar dinero a los insumos se asignaba también a las actividades porque ellas sonlas que consumen los insumos. La suma del gasto consumido por las actividades involucradasen el logro de una meta permitía costear esa meta, y la suma del gasto en las metas facilitabaidentificar el gasto en los objetivos estratégicos que las metas contribuían a lograr. De estemodo, en la medida en que las metas se establecían sobre los productos de los Centros deActividad, se producía una aproximación a la definición del costo de los productos.Estableciendo cuánto cuestan las actividades que contribuyen a su elaboración se lograba saberel costo de los productos públicos.

Este diseño de una reforma clave no pudo concretarse como se había planeado debido a unproblema de implantación puesto que, en vista de que el presupuesto público se aprueba demanera plurianual en Uruguay y de que se había previsto que todo el presupuesto debía incluiresta nueva metodología, las demoras en las UE para proveer información oportuna sobre elgasto en recursos humanos y remuneraciones, así como el número excesivo de indicadores quese produjeron, llevaron a que las autoridades presenten al Congreso el presupuesto detallado dela manera tradicional y que el PpR se incluya como un anexo, perdiéndose la oportunidad deplasmar una reforma trascendental. Aún más, la información que empezó a generarse en eseproceso presupuestario, que incluía información basada en la metodología del activity based

costing, no fue explotada por el Poder Ejecutivo ni por el Poder Legislativo. A partir de 2005,

con el nuevo gobierno, se decidió optar por la metodología del Planeamiento Estratégico y seperdió mucho de lo avanzado en materia de PpR.

69 Véase “El caso de Uruguay” en: http://www.clad.org.ve/siare/innotend/evaluacion/incompleto.html70 Se definió como Centros de Actividad a las unidades organizativas del nivel directamente inferior al de Direcciónde UE. A su vez, se definía el conjunto de actividades que estaba involucrado total o parcialmente en el logro de unameta.


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b.

Diseño e implantación en los Países de la Organización para la Cooperacióny Desarrollo Económico

La situación es distinta cuando se recurre a la experiencia de los países desarrollados. Como seha mencionado, casi todos los países de la OCDE implementan alguna versión de PpR. Kraan(2007) describe estas experiencias con cierto detalle, y el Policy Brief de la OECD71 resume loselementos más notables de los PpR aplicados a estos países:

▪ Aunque los PpR tratan de un concepto simple, no existe un modelo único; inclusopaíses que optan por esquemas similares se diferencian al momento de implantarlos.

▪ Los países de la OCDE han adoptado el PpR por diversas razones, siendo las máscomunes una crisis financiera, la necesidad de recortar gastos o el cambio deadministración. Sin embargo, comparten objetivos comunes tales como prioridadespresupuestarias (tipo control de gastos o eficiencia en la asignación de recursos), lamejora en la gestión pública y una mayor rendición de cuentas hacia los políticos yhacia la ciudadanía.

▪ El método de implantación de los PpR se categoriza en tres grandes decisiones: dearriba-hacia abajo o de abajo-hacia-arriba; comprehensivo o parcial; y gradualidadversus choque. Cada opción tiene sus ventajas y desventajas y deben evaluarse a laluz de las realidades nacionales.

▪ Dos tercios de los países de la OCDE emplean información no financiera sobreresultados en sus presupuestos, pero ello no implica que esa información se utilizapara tomar decisiones presupuestarias. Para que ello suceda, la información deresultados debe estar integrada al proceso presupuestario, lo cual significa que enmuchas ocasiones es necesario cambiar la manera en que se calcula, se presenta y seaprueba el presupuesto público.

▪ Se registran básicamente tres manera de incentivar a las agencias para mejorar sugestión: premios y castigos financieros; aumento o disminución de flexibilidadgerencial o financiera; y reconocimiento de las agencias exitosas al tiempo que se“avergüenza” a las que no cumplen con sus metas (“naming and shaming”). Esteúltimo método es el más utilizado.

▪ Finalmente, los desafíos principales de la implantación de los PpR incluyen temascomo: lograr mediciones de calidad, encontrar maneras apropiadas de integrar la

información de resultados en el proceso presupuestario, y ganar la atención de lostomadores de decisiones. Aunque existen excepciones, la mayoría de paísesencuentra difícil proveer a los tomadores de decisiones con información de calidad,creíble y pertinente de manera oportuna.

Por otra parte, con la finalidad de extraer las principales características y utilidad de lo avanzadoen materia de los PpR en estos países, se presenta algunos de los hallazgos de una encuesta quese realizó a finales de 2004 a los Ministerios de Finanzas de los 30 países miembros en esemomento y a dos países observadores (26 países OCDE y los 2 observadores contestaron elcuestionario)72. Entre los hallazgos más notorios, cabe mencionar:

▪ De los 28 países que contestaron, 26 utilizan tanto indicadores de

resultados/productos, como evaluaciones para medir la performance. Doce paísesutilizan la metodología de benchmarking.

o Un 77% de países venía trabajando con indicadores de producto desde hacemás de 5 años. Un 75% de países había implantado alguna nueva iniciativaen los últimos 5 años.

71 Ibid. Véase http://www.oecd.org/dataoecd/32/0/40357919.pdf72 Véase Curristine, Teresa. Performance Information in the Budget Process: Results of the OECD 2005

Questionnaire. OECD Journal on Budgeting, Volume 5 – No 2. 2005.



o Existe mucha más experiencia de trabajo con productos que con resultados.Los países tienden a concentrase en productos al inicio de la implantacióndel PpR y desarrollan los resultados en una etapa posterior.

▪ En 32% de los casos, las agencias son las encargadas de desarrollar sus propiosindicadores de resultado o producto, sin el apoyo del Ministerio de Finanzas o deotras agencias. En 48% de los países, el Ministerio de Finanzas acuerda ya sea las

metas (16%), o tanto las metas como los indicadores (32%).o En una tercera parte de los países, el Ministerio de Finanzas cuenta con una

unidad especial encargada de las evaluaciones de los programas y políticasde gasto de los ministerios.

o En un 37% de los países, el Ministerio de Finanzas cuenta con una unidadespecial encargada del seguimiento y monitoreo del gasto de losministerios.

▪ Los principales objetivos que buscan estos países al implantar un PpR son: (i)mejorar la eficiencia y efectividad de los programas y organizaciones del gobierno;y, (ii) proveer de más información concreta al gobierno y a la legislatura para lamejor toma de decisiones. Los objetivos secundarios son: (i) ayudar a reducir elgasto; (ii) proveer información para reasignar recursos entre actividades oprogramas; y, (iii) proveerle al Ministerio de Finanzas un mecanismo de monitoreode actividades y de los resultados de las agencias.

▪ Los desafíos principales de la implementación del PpR son: (i) dificultades paraatribuir resultados a programas específicos; (ii) dificultades en el diseño de medidaspara actividades específicas; y, (iii) apoyo político insuficiente. Problemassecundarios son la poca claridad de objetivos y la información insuficiente o demala calidad.

▪ Los factores más importantes que explican el éxito relativo de la implementación deindicadores de resultados: (i) el fuerte liderazgo de los gerentes encargados de lareforma; (ii) los tipos de bienes y servicios; y, (iii) la presión política para mejorarlos resultados.

▪ Un 79% de países señala que la información de resultados y productos provista porel PpR se utiliza en las discusiones presupuestarias entre el Ministerio de Finanzas y

los ministerios correspondientes.

▪ En un 96% de los países, el Ministerio de Finanzas nunca o casi nunca elimina losprogramas que muestran indicadores de resultados pobres; lo mismo sucede con un88% de países en los que este Ministerio que no elimina programas que muestranevaluaciones pobres. Entre las razones que explican esta situación, se señalan lainexistencia de procedimientos o políticas para que el Ministerio de Finanzas puedaproceder a cerrar un programa, así como la falta de decisión política para hacerlo.

▪ Finalmente, en lo concerniente a las evaluaciones de programas, éstas son realizadasgeneralmente por los mismos ministerios o agencias, incluso por los órganos decontrol o auditoría. El papel del Ministerio de Finanzas es el de revisarlas o de

proponer recomendaciones a las agencias, y sólo suele realizar evaluaciones cuandose detecta algún problema en particular. Adicionalmente, un 51% de paísesconsidera que los hallazgos de las evaluaciones se utilizan en las negociacionespresupuestarias entre el Ministerio de Finanzas y las agencias, y en un 67% de loscasos se realiza un seguimiento al cumplimiento de las recomendaciones incluidasen las evaluaciones.

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