mario marcel director de presupuestos, ministerio de hacienda

GOBIERNO DE CHILEGOBIERNO DE CHILEMINISTERIO DE HACIENDAMINISTERIO DE HACIENDA

DIRECCIÓN DE DIRECCIÓN DE PRESUPUESTOSPRESUPUESTOS

Mario MarcelDirector de Presupuestos, Ministerio de Hacienda

Asociación de Ingenieros Comerciales de la Universidad de Chile,Junio 2003

CRECIMIENTO DEL GASTO FISCAL (?) Y AUMENTO DE

IMPUESTOS (??)

2

1. ¿Crecimiento fiscal?2. Los ingresos fiscales3. Estructura del gasto4. ¿Cómo se ha reestructurado el gasto

público?5. Oportunidades, límites y desafíos de las

reasignaciones de gastos6. Comentarios finales

CONTENIDO

3

¿Crecimiento Fiscal?

14,7

16,2 16,4

17,9

16,9

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

12,0

14,0

16,0

18,0

20,0

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Ingresos Tributarios 1987-2003 como porcentajes del PIB

4


Proyecciones Ingresos Tributarios 2001-2006

como porcentajes del PIB

15,0%

15,5%

16,0%

16,5%

17,0%

17,5%

2001 2002 2003 2004 2005 2006

Sin Acuerdos sin Alzas Solo Acuerdos Con Acuerdos y con Alza

5


Gasto Público Gobierno Central como % del PIB efectivo y potencial.

1987-200325,3

21,619,9

22,7 22,6

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

G/PIB Efectivo G/PIB Potencial

6


Perspectivas de la evolución del gasto público bajo escenarios alternativos y con

regla de política

La regla de política impone límite al crecimiento del gasto público, determinada por comportamiento de ingresos estructurales.

Depende de evolución de: PIB potencial, precio del cobre de largo plazo, medidas tributarias y comportamiento de ingresos no tributarios.

7


43,90%

15,73%

0,84%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Perspectivas de la deuda pública en escenarios alternativos: Escenario: Ciclo

normal con brecha de nivel de PIB positiva entre 2007 y 2010

8


Conclusión:Aún con modificaciones tributarias, difícilmente el gasto público va a acelerar su crecimiento.

Pero, regla de política también advierte y fuerza definiciones cuando se prevé reducciones estructurales de los ingresos fiscales.

En otras palabras, obliga a tomar decisiones a tiempo sobre cambios en ingresos o gastos que afectan el tamaño el Estado.

9

Estructura de los Ingresos Fiscales

Ingreso Total Gobierno Central: 1987-2002Composición. Años Seleccionados

1987 1989 1996 1999 2002

Ingresos Tributarios Netos 65,9 63,8 76,6 73,4 76,1

Cobre Neto de FCC 4,6 8,1 3,1 3,2 3,4

Otros Ingresos 29,4 28,2 20,2 23,4 20,5

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

10


Composición de los Ingresos Tributarios Netos: 1987-2002

(cifras en porcentaje)1987 1989 1996 1999 2002

Impuestos a la Renta 14,5 18,2 23,6 22,6 27,7

Impuesto al Valor Agregado 45,1 45,9 47,9 48,4 48,4

Impuestos a Productos Específicos 15,5 11,8 11,0 14,1 13,7

Impuestos a los Actos Jurídicos 7,0 8,2 3,8 4,2 4,4

Impuestos al Comercio Exterior 14,5 14,8 11,9 9,2 5,7

Otros 3,4 1,0 1,8 1,4 0,2

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

11

Estructura de los Ingresos Fiscales Modificaciones Tributarias Aplicadas desde 1999

(1) Modificaciones contempladas en la Ley de Pensiones Ley 19.578 de 1999 -16 -16(2) Rebaja de la tasa general arancelaria Ley 19.589 de 1999 -300 -316(3) Aumento del Impuesto a las Gasolinas Ley 19.589 de 1999 122 -194(4) Aumento del Impuesto de Timbres y Estampillas en operaciones de crédito Ley 19.589 de 1999 105 -89(5) Crédito por inversiones Ley Austral Ley 19.606 de 1999 -5 -94(6) Rebaja por dividendos hipotecarios DFL2 Ley 19.622 de 1999 -13 -107(7) Ampliación de la exención del impuesto al lujo y racionalización franquicias para internación Ley 19.663 de 1999 -39 -146(8) Ampliación franquicias de la Ley Arica y Parinacota (Ley Arica II)* Ley 19.669 de 2000 0 -146(9) Zona franca industrial por insumos mineros en comuna de Tocopilla* Ley 19.709 de 2001 0 -146(10) Crédito por donaciones con fines deportivos (Ley del Deporte) Ley 19.712 de 2001 -13 -159(11) Reducción neta de tasas en impuestos a las bebidas alcohólicas Ley 19.716 de 2001 -14 -173(12) Ampliación de la ley de donaciones con fines culturales (Ley Valdés II)* Ley 19.721 de 2001 0 -173(13) Perfeccionamientos legales IVA-Renta en la Ley Contra Evasión *** Ley 19.738 de 2001 21 -152(14) Exención del impuesto Timbres y Estampillas para reprogramaciones de créditos hipotecarios** Ley 19.747 de 2001 y

Ley 19.840 de 20020 -152

(15) Rebaja compensada del impuesto a la renta de personas naturales Ley 19.753 de 2001 1 -151 Rebaja impuesto a la renta de personas naturales -69 -220 Deducción de intereses hipotecarios -32 -252 Alza compensatoria del impuesto de Primera Categoría 102 -150(16) Rebaja de impuestos asociados a peajes pagados por buses y camiones Ley 19.764 de 2001 -29 -179(17) Ampliación del crédito SENCE Ley 19.765 de 2001 -13 -192(18) Mercado de capitales y flexibilización del ahorro voluntario Ley 19.768 de 2001 -12 -204

SUB TOTAL ACUMULADO -204

MEJOR CONTROL DE EVASION (13) Medidas de la Ley contra evasión y "MiniPlan de Fiscalización" de Ley de Pensiones (Estasmedidas sólo mejoran la fiscalización de la Evasión y no involucran cambios en las obligaciones legales de los contribuyentes).

Ley 19.738 de 2001y 19.578 de 1999

451 451

TOTAL ACUMULADO 247

Cambios legales que significan variaciones en tasas o bases de impuestos

* Cifra estimada inferior a US$0,5 millones.**Cifra considera que reprogramaciones favorecidas sólo se realizaron dado que existía la ley, por ende la baja impositiva es cero.***No contabiliza rendimiento de la derogación del crédito de Primera Categoría por contribuciones de bs. raíces (hace permanente la medida que ya estaba en operación).

Referencia LegalTotal

Acumulado

Al alza del nivel

impositivo

A la baja del nivel

impositivo

12


ConclusiónDesde fines de los 80 no sólo se ha recuperado parcialmente la carga tributaria, sino que se han producido cambios importantes en la estructura de los ingresos fiscales.

En el caso de los ingresos tributarios se ha generado una composición más balanceada entre impuesto a la renta e IVA.

Recaudación de impuestos al comercio exterior se ha reducido fuertemente por rebajas de aranceles y acuerdos comerciales.

Las modificaciones tributarias que han tenido efecto bajo la actual administración incluyen tanto aumentos como rebajas de impuestos.

En general se avanza hacia una estructura tributaria más eficiente y equilibrada.

13

Estructura según objeto del gasto

Estructura del gasto fiscal

1987 1989 1994 1999 2002

Gastos Operacionales 26,6 25,3 27,3 26,4 26,0Inversion Real + Transferencias de Capital 10,6 12,3 15,5 16,1 15,3Prestaciones Previsionales 28,5 28,4 27,8 29,0 29,1Transferencias y otros 23,7 22,0 22,1 24,9 26,6Intereses de la Deuda 8,1 7,9 4,6 1,4 1,3Inversion Financiera 2,5 4,0 2,8 2,1 1,7

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

14

Clasificación Funcional: Composición del Gasto


1987 1989 1994 1999 2002

A. FUNCIONES GENERALES 18,9 18,0 17,3 17,7 17,4

A.1 GOBIERNO 3,6 3,4 3,8 3,9 4,0 A.2 DEFENSA 11,1 10,2 8,6 8,1 7,4 A.3 JUSTICIA Y SEGURIDAD 4,2 4,3 5,0 5,7 6,0

B. FUNCIONES SOCIALES 60,1 58,5 64,2 67,9 69,9

B.1 SALUD 8,3 9,2 11,8 11,6 12,6 B.2 VIVIENDA 3,7 4,4 5,2 4,3 3,9 B.3 PREVISIÓN 27,7 27,8 27,6 28,3 27,8 B.4 EDUCACIÓN 12,6 11,8 13,7 16,7 18,7 B.5 SUBSIDIOS 4,7 2,8 2,5 2,7 2,6 B.6 OTROS SOCIAL 3,1 2,5 3,4 4,3 4,3

C. FUNCIONES ECONÓMICAS 12,4 13,5 13,9 13,0 11,5

C.1 PROM. Y REGUL. ACTIV. PRODUCTIVAS 7,5 8,6 7,6 6,1 4,6 C.2 INFRAESTRUCTURA 4,9 4,8 6,3 6,9 6,9

D. OTROS NO ASIGNABLES 0,5 2,2 0,0 0,0 0,0

E. INTERESES DEUDA PÚBLICA 8,1 7,9 4,6 1,4 1,3

GASTO TOTAL GOBIERNO CENTRAL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

15

Comparación tasas de crecimiento anual promedio


Promedio anual por período en %Clasificación Económica 1991-1993 1994-1999 2001-2002Gasto Operacional 9,2 5,8 3,2Inversión 19,4 8,1 7,8Clasificación FuncionalFunciones Sociales sin Previsión 13,0 8,1 6,1Defensa 3,0 4,4 1,9

16

Radiografia del Gasto Social por sectorestasas de variación


1991-1993 1994-1999 2001-2002Salud 15,6 6,7 6,6Previsión 6,1 6,3 2,8Educación 11,9 10,3 8,1

17

Ingreso Autónomo y Subsidios Públicos por Quintil de Ingreso(Montos mensuales por hogar en pesos de noviembre del 2000)


0

200.000

400.000

600.000

800.000

1.000.000

1.200.000

1.400.000

1.600.000

I II III IV V

Ingreso autónomo** Subsidios

18

Ingreso Autónomo y Subsidios Públicos por Quintil de Ingreso(Porcentajes del ingreso total, CASEN 2000)


0%

20%

40%

60%

80%

100%

I II III IV V

Ingreso autónomo** Subsidios

19

Participación de los Primeros Quintiles en el Presupuesto de Subsidios Monetarios y Servicios Sociales Básicos: Presupuesto 2003 más Chile Solidario y Reforma Salud versus Escenario Base

(Presupuesto 2000)Como % del presupuesto adicional


76,0%

64,4%

24,6%

55,7%

22,6%

27,4%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

80,0%

Q1 Q2

Subsidios Monetarios Servicios Sociales Básicos Total

20

Conclusion


Desde fines de los 80 se han producido cambios importantes en la estructura del gasto público.

Se aprecia en general un crecimiento de la inversión y el gasto social en educación y salud a costa de los gastos de operación, el gasto en defensa y en regulación y fomento productivo.

Esta dinámica ha sido especialmente notoria a partir de 1999-2000, reflejando esfuerzo por acomodar objetivos de política en marco fiscal más restrictivo.

21

¿Cómo se ha reestructurado el gasto público?

Presupuesto por Resultados

DiscusiónDiscusión

AprobaciónAprobación

EjecuciónEjecución

EvaluaciónEvaluación

FormulaciónFormulación

22


Sistema de Control de Gestión Vinculado al Presupuesto en Chile

• Indicadores de desempeño (1994)• Evaluación de programas (1997)• Balances de gestión integral (1997)• Programas de mejoramiento de gestión

(1998, 2000)• Fondo común concursable (2000)

23


Indicadores de Desempeño

• Objetivos:– Mejorar información para fundamentar discusión de resultados

y así posibilitar evaluación de los servicios.– Apoyar el proceso de formulación de políticas– Facilitar el establecimiento de compromisos de resultado.– Indicadores de eficcacia, eficiencia, economía, calidad de

servicio

0

200

400

600

800

1000

1200

Indicadores 275 537 1039

Instituciones 72 109 111

2001 2002 2003

24


Evaluación de Programas e Institucional

• Objetivos:– Generar información evaluativa que apoye la

asignación de recursos y la gestión de los programas.

• Características– Evaluacion de programas, de impacto e institucional– Paneles de expertos independientes– Formato preestablecido, en base a marco lógico– Diálogo con servicio responsable a lo largo del

proceso– Conclusiones y recomendaciones, con declaración y

compromiso del servicio– Informes de evaluación al Congreso y en página web

25


Evaluación de Programas e Institucional

N° de Evaluaciones: Período 1997 - 2002

1997 - 1999

2000 2001 2002 Total

Evaluaciones de Programas Gubernamentales

80 20 18 14 132

Evaluaciones de Impacto 2 4 6Evaluaciones Comprehensivas del Gasto

1 1

Total 80 20 20 19 139

26


Fondo Común Concursable

Presupuestovigente Presupuesto

Inercial

Fondo ComúnConcursable

Año t Año t+1

27


Fondo Común Concursable: Aplicación

Fondo Común Concursable Ppto. 2003 Distribución Porcentual por Función

37%

58%

5%

A. Funciones Generales

B. Funciones Sociales

C. Funciones Económicas

Recursos Asignados: US$136 millones en 116 Programas.

28


Balance de Gestión Integral

Objetivo: dar conocer al Congreso Nacional los resultados de la gestión anual de los servicios públicos. La importancia de este instrumento radica en que constituye una cuenta pública y por lo tanto, es el medio a través del cual la institución da a conocer sus principales logros y desafíos futuros.

29


Programas de Mejoramiento de Gestión

• Originados en acuerdo gobierno-ANEF 1998

• Base para pago de bono por desempeño institucional

• Sistema reformulado en 2000

• Reforzar el desarrollo de sistema básicos de gestión y cumplimiento de normas y orientaciones del nivel central, incluído el propio sistema de control de gestión.

30

Áreas Sistemas RECURSOS HUMANOS

Capacitación

Seguridad en el trabajo

Evaluación de rendimiento

SERVICIO AL CLIENTE Manejo de reclamos

Burocracia

PLANIFICACIÓN ESTRATEGICA/ CONTROL DE GESTION

Planificación estratégica / Control de gestión

AUDITORIA INTERNA Auditoría interna

DESCENTRALIZACION Descentralización de programas

ADMINISTRACION FINANCIERA Contrataciones y adquisiciones

Contabilidad

Etapa

ENFOQUE DE GENEROEnfoque de genero


Programas de Mejoramiento de Gestión

31

¿Cómo se ha reestructurado el gasto público?Eficacia Micro

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

2001

2002

Inst

itu

cio

nes

0% 17% 4%

1,50% 17% 17%

3% 66% 79%

2001 2002

Principales Avances. Resultados PMG

32

Conclusion


Las reasignaciones de gastos ya no operan exclusivamente mediante límites cuantitativos, sino por la aplicación de sistema de control de gestión en preparación y discusión del presupuesto.

Se transita desde presupuesto por insumos a presupuesto por desempeño.

Sistema de control de gestión ligado al presupuesto más desarrollado de América Latina, pero se debe aprovechar y difundir mucho más.

33

Oportunidades, límites y desafíos de las reasignaciones de gastos

•Desde 2000 se han efectuado importantes reasignaciones de gastos.

•Mecanismos: fondo común concursable en presupuesto, reasignaciones y ajustes en transcurso del año.

•Desde 2000, al menos US$ 800 millones en reasignaciones.

34


•Posibilidades futuras dependen de rigideces en presupuesto.

•Gastos inerciales: determinados por ley, contratos o inflexibilidades institucionales a la baja.

•Gastos programables: puedes resolverse discrecionalmente en base a prioridades de gobierno.

•Gastos programables incluyen parte de funcionamiento (contratas, bs y ss), parte importante del gasto social, fomento PYME, ciencia y tecnología, cultura, inversión nueva.

35


Gastos inerciales por categorías y cifras(En base a presupuesto 2003)

MM$ %Total Gasto Público 11.408.175 100,0

Total Gasto Inercial 8.703.425 76,31. Determinados por Leyes 6.710.070 58,82. Fijados Contractualmente 1.157.425 10,13. De Otros Poderes del Estado 221.914 1,94. Asociados a Políticas Socialmente Irreversibles 614.016 5,4

Gasto Inercial Expansivo 5.103.025 44,7

36


Gastos inerciales expansivos y racionalizables

MM $

GASTOS INERCIALES EXPANSIVOS 5.103.025 100,0

1. GASTOS RACIONALIZABLES 904.080 17,7 - Aporte Capredena 408.048 8,0 - Curativa libre elección 244.965 4,8 - SIL Fonasa 52.414 1,0 - Subsidio maternal 86.007 1,7 - DFL 15 y DL 889 40.873 0,8 - Resto 71.773 1,4

2. GASTOS NO RACIONALIZABLES 4.198.945 82,3

Composición del gasto expansivo

37


Casos de gastos racionalizables: subsidios de salud

Subsidio por Reposo Maternaly Subsidio por Enfermedad Grave de Hijo Menor a un Año

0

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Subsidio por Reposo Maternal Subsidio por Enfermedad Grave de Hijo Menor a un Año

38

Conclusion


Existe potencial de reasignaciones y ganancias de eficiencia, pero no son ilimitadas y, por tanto, no pueden reemplazar a modificaciones tributarias.

Esfuerzo complementario necesario, pero requiere decisión, apoyo político y voluntad de modificar statu quo.

39

• Avances en transparencia fiscal permiten discutir más en base a información real que a prejuicios

• Realismo es base esencial para disciplina fiscal: ningún país se propone generar grandes déficit. Cuando ocurren es porque alguien se dejó llevar por el voluntarismo o eludió responsabilidades.

Comentarios finales

mario marcel director de presupuestos, ministerio de hacienda

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