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MARCO SOCIAL MULTIANUAL2009-2011Orientaciones de Política para los Programas Sociales

3Marco social multianual 2009-2011Orientaciones de Política para los Programas Sociales

La Secretaría Técnica de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (ST-CIAS) tiene el agrado de poner a disposición de las autoridades del país y de lapoblación en general el documento "Marco Social Multianual 2009-2011", el mismoque contiene los lineamientos de política y del gasto social aprobados por laComisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS) de la Presidencia del Consejode Ministros.

Durante varios meses, entre enero y abril del 2008, y contando con el apoyo técnicode la Cooperación Alemana al Desarrollo (GTZ-Programa de Gobernabilidad eInclusión), la Secretaría Técnica de la CIAS promovió la realización de siete Talleresen que se recogieron las opiniones de especialistas en programas sociales,funcionarios del gobierno central, directivos de los programas sociales,autoridades regionales y locales, y representantes del sector privado, con el finde lograr un documento representativo de los puntos de vista de los actoresinvolucrados en la lucha contra la pobreza en el país.

La formulación consensuada del Marco Social 2009-2011 se promovió por laSecretaría Técnica en cumplimiento de lo dispuesto por el Plan de Reforma delos Programas Sociales, que le encargó su formulación y actualización periódica.Así, una vez dado el primer paso del encargo, seguirá el proceso de evaluación yactualización del Marco, inaugurándose la presencia de una herramienta de gestiónmultianual en el campo social, que permita mirarlo con un horizonte de medianoplazo.

Esta primera versión toma muy en cuenta muchas de las cosas que se vienenhaciendo desde diferentes ámbitos de iniciativa en el Estado y en la sociedad. Laidea es que sirva para potenciar los esfuerzos por hacer realidad el objetivopropuesto de disminuir la pobreza y la desnutrición en forma importante al 2011.

Agradecemos a todos los que participaron en los talleres de formulación e invitamosa todos los interesados en las políticas y programas sociales a su lectura y debate.

Lima, setiembre 2008.

Ing. H. Iván HidalgoSecretario Técnico de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales - PCM

PRESENTACIÓN


INTRODUCCION ..................................................................................................... 9

1. El PROBLEMA: POBREZA Y POLITICA SOCIAL ............................................. 13

1.1. Perú 2001-2007: crecimiento económico, política social y pobreza .... 13

1.2. El estado actual de la política social y los programas sociales ........... 19

1.2.1. Falta de objetivos y metas comunes a nivel del conjuntode programas sociales (PPSS) ................................................. 20

1.2.2. Criterios inadecuados de nivel y asignación presupuestal ........ 21

1.2.3. Ausencia de una autoridad definidapara la gestión social integrada .................................................. 22

1.2.4. Problemas de gestión en la política social ................................. 23

1.2.5. Ausencia de un sistema transversal de monitoreoy evaluación ................................................................................ 25

2. EL MARCO CONCEPTUAL .............................................................................. 27

2.1. Universalismo y selectivismo ............................................................... 27

2.2. Crecimiento económico y pobreza: la evidencia internacional ............ 28

3. LA EXPERIENCIA PERUANA ............................................................................ 33

3.1. La estructura de ingresos de las familias pobres ................................ 36

3.2. Crecimiento económico y empleo ........................................................ 39

3.3. El gasto social ...................................................................................... 41

3.4. Política comercial y pobreza ................................................................ 44

3.5. Crecimiento inclusivo ........................................................................... 47

4. LA POLITICA SOCIAL 2008-2011 ...................................................................... 49

4.1. Objetivos sociales a mediano y largo plazo ......................................... 49

4.2. Estrategias y planes de desarrollo social ............................................. 52

CONTENIDO

6 Marco social multianual 2009-2011Orientaciones de Política para los Programas Sociales

4.3. Ejes de la política social ....................................................................... 54

4.3.1. Eje de protección social ............................................................. 54

4.3.2. Eje de desarrollo de capacidades .............................................. 55

4.3.3. Eje de promoción de oportunidades........................................... 56

4.4. Criterios para la formulación e implementación de la política social .... 58

4.4.1. Criterio territorial y tipos de programas ...................................... 59

4.4.2. El enfoque del ciclo de vida ........................................................ 60

4.4.3. Vulnerabilidad ............................................................................. 62

5. LA PROGRAMACION MULTIANUAL DEL GASTO SOCIAL ............................... 63

5.1. El Marco Social Multianual y el MMM .................................................... 63

5.2. Programación multianual del gasto social ........................................... 65

5.2.1. Escenario 1 ................................................................................ 66

5.2.2. Escenario 2 ................................................................................ 70

6. LAS IMPLICANCIAS PARA LA POLITICA ECONOMICAY LA POLITICA SOCIAL ..................................................................................... 75

6.1. Crecimiento sostenido y políticas económicas inclusivas ................... 75

6.2. Las reformas necesarias en la política socialy los programas sociales ..................................................................... 77

6.2.1. Vincular la política económica con la social ............................... 78

6.2.2. Establecer objetivos y metas comunesa todos los sectores y PPSS ..................................................... 78

6.2.3. Integrar crecientemente los componentes de desarrollode capacidades y de oportunidades económicas ...................... 79

6.3. Marco Lógico Integrado: objetivosy metas para la política social 2008-2011............................................. 80

7. LA GESTION DE LOS PROGRAMAS SOCIALES............................................ 87

7.1. La renovación de la normativa social ................................................... 87

7.2 Características de la nueva gestión social ........................................... 89

7.3 Dimensiones de la nueva Gerencia Social: Multisectorial,Intergubernamental y Público-Privada .................................................. 92

7.3.1. Gerencia Social Multisectorial .................................................... 92

7.3.2. Gerencia Social Intergubernamental .......................................... 93

7.3.3. Gerencia Social Público-Privada ................................................ 97


7.4. Hacia un Sistema de Gestión Social Descentralizado:Instrumentos de gestión ....................................................................... 98

7.4.1. Autoridad Social Nacional ........................................................... 99

7.4.2. Comité de Coordinación Intergubernamental Social ................ 101

7.4.3. Líneas de base, obligación de todo programa socialy gobierno local y regional ........................................................ 101

7.4.4. Sistemas de Focalización efectivos(SISFOH y Censo de JUNTOS) ............................................... 102

7.4.5. Planificación y gestión por resultados de los PPSS ................ 103

7.4.6. Monitoreo de la Ejecución ........................................................ 104

7.4.7. Evaluación externa de resultados e impactos ......................... 105

7.4.8. Promoción de la formación de recursos humanospara la gestión social ............................................................... 106

7.4.9. Calendario Social Anual ........................................................... 107

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS ...................................................................... 109

INDICE DE SIGLAS .............................................................................................. 117


El Perú es un país con niveles de pobreza elevados y una desigual distribución delingreso. La pobreza afectaba el 2007 al 39,3 por ciento de la población y la pobrezaextrema al 13,7 por ciento de la misma. Sus niveles son mayores a los que se esperaríade un país con los ingresos promedio de la población peruana y su distribución estambién muy desigual: el ingreso del decil más rico es 40 veces mayor al del decilmás pobre.

Dos tercios de la población en pobreza extrema están en la agricultura, y casi cuatroquintos de los pobres extremos son trabajadores independientes y trabajadoresfamiliares no remunerados, tanto en la agricultura como en las ciudades.

Por otro lado, en los últimos 6 años, la economía peruana es una de las 10 economíasque más ha crecido en el mundo. En el periodo 2001-2007, mientras el PBI per cápitase ha elevado en 30,8 por ciento, la pobreza se ha reducido en 10,5 puntos, lo quesugiere una baja elasticidad de la pobreza respecto al crecimiento económico. Porello, la política social es indispensable para combatir la pobreza, en especial la pobrezaextrema.

El crecimiento económico es condiciónnecesaria pero no suficiente para erradicarla pobreza.

El argumento central de este documento es que, por el lado del mercado, se precisade un crecimiento más inclusivo, y por el lado de la población pobre, reforzar sushabilidades y oportunidades para que pueda aprovechar el ciclo económico expansivoaccediendo al empleo y a los mercados para sus productos y servicios, lo que requieremejorar su productividad.

INTRODUCCION

En el Perú, el nivel de pobreza es mayor alde países con ingresos promedio similares.

1 0 Marco social multianual 2009-2011Orientaciones de Política para los Programas Sociales

Propósito

El propósito central del Marco Social Multianual (MSM) se inscribe en lo dispuesto enel Plan de Reforma de Programas Sociales de marzo de 2007 (DS 029-2007-PCM)cuyo inciso 2.1.2 estipula que "Para materializar tan importantes cambios en la gestiónestratégica de los programas sociales es necesario que la ST-CIAS establezca elMarco Macro Social Multianual que de manera análoga al Marco MacroeconómicoMultianual sea el documento guía para que cada programa social defina sus objetivos,resultados e impactos a lograr en cada año, asimismo, establezca las prioridades ymontos de la inversión social en vista a la consecución de metas de mediano plazoen cuanto a indicadores de resultados e impacto".

El presente Marco Social Multianual es así una guía para poner en marcha políticassociales apropiadas, en un escenario multianual, que orienta la política y el gastosocial dirigido a los pobres, especialmente a los pobres extremos. La presente versióndel MSM, se centra en los programas sociales focalizados, aunque incluye tambiénalgunas estrategias de sectores sociales que atienden a los pobres y en especial alos 3.86 millones de pobres extremos (2007), que por su vulnerabilidad y niveles deexclusión requieren prioridad.

El MSM en adelante, en sus versiones anuales, presentará un balance de la situaciónsocial del país, con especial énfasis en la evolución reciente de la pobreza, y definiráy actualizará las estrategias de política económica y social para alcanzar los objetivosy metas sociales prioritarias.

El presente MSM 2009-2011 cumple tres propósitos:

a) Recoge los lineamientos básicos de la política social del Estado peruanopara el período de referencia (2009-2011);

b) Establece pautas para la priorización multianual de la política social y laasignación del gasto multianual de los programas focalizados; y

c) Establece criterios básicos para el diseño de la política social, con énfasisen este caso en las orientaciones de política para los programas sociales,y criterios para la actualización periódica del Marco Social Multianual(MSM).

El MSM sirve para:

• Establecer lineamientos básicos de lapolítica social

• Priorizar el gasto social multianual• Diseñar la política y los programas sociales

El presente MSM se basa en las grandes orientaciones de la política social del Estadoperuano, incluyendo las Metas del Milenio, los compromisos del Acuerdo Nacional ydiversos documentos oficiales, pero no define las políticas de los sectores sociales,centrándose en los programas sociales.

1 1Marco social multianual 2009-2011Orientaciones de Política para los Programas Sociales

Contenido

El documento contiene 7 secciones. En la primera se presenta el problema,analizándose la pobreza y la política social. En la segunda se presenta el marcoconceptual de la política social y la evidencia internacional acerca de la relación entrecrecimiento económico y pobreza. La tercera sección analiza la experiencia peruanade la relación entre crecimiento económico y pobreza. La cuarta sección establecelos lineamientos de la política social 2009-2011. La quinta propone la programaciónmultianual del gasto social y sus escenarios. En la sexta se presentan las implicanciasque tiene todo lo anterior para la política económica y social, y finalmente en la secciónséptima se plantea la gestión de la política social y los programas sociales.

Para el presente Marco Social Multianual 2009-2011 se han tomado como base lascifras económicas del Marco Macroeconómico Multianual 2008-2010 publicado y ladata social procedente del INEI. Las cifras del Marco Macroeconómico 2009-2011 ylos resultados del Censo 2007, presentados recientemente, serán incorporados enla subsiguiente actualización de las proyecciones del Marco Social Multianual.

Actualización

El MSM deberá publicarse anualmente, en julio de cada año, dos meses después depublicado el Marco Macroeconómico Multianual (MMM). El contenido mínimo del MSMdebe ser el siguiente:

1. Una evaluación del contexto macroeconómico y de las políticas económicasformuladas en el MMM.

2. Una evaluación de la formulación e implementación de la política social, suslineamientos y objetivos en el mediano y corto plazo.

3. Las metas de la política social a ser alcanzadas en los próximos tres años.

4. Las previsiones para los próximos tres años sobre los principales instrumentosde la política social:

a) El gasto social, el gasto social previsional y el no provisional, el gastosocial básico y el gasto social complementario, y el gasto socialdestinado a los programas sociales;

b) Los avances en la reforma de los programas sociales, en las políticassectoriales sociales y en la marcha descentralizada del Estado.

Para que las proyecciones del MSM sean consistentes con las del MMM, la ComisiónInterministerial de Asuntos Sociales (CIAS) contará con información de las cuentasde los ingresos y gastos del Gobierno Central y del Gobierno General, con un gradode desagregación que permita hacer en forma consistente las proyeccionesnecesarias.

El documento deberá ser elaborado por la Secretaría Técnica del CIAS (ST-CIAS),en coordinación con las áreas de gobierno encargadas de la política social. Tantopara la labor de coordinación, como para contar con la información estadística

Marco social multianual 2009-2011Orientaciones de Política para los Programas Sociales1 2

necesaria para hacer las proyecciones, se requerirá una norma legal que facilite estatarea a la Secretaría Técnica.

El documento deberá ser aprobado en la CIAS y enviarse anualmente al Congresode la República, junto con el MMM, la Ley de Presupuesto, la Ley de EndeudamientoPúblico y la Ley de Equilibrio Financiero.

Marco social multianual 2009-2011Orientaciones de Política para los Programas Sociales 1 3

1.1. PERÚ 2001-2007: CRECIMIENTO ECONÓMICO, POLÍTICA SOCIALY POBREZA

La pobreza está determinada por:

• El crecimiento económico• El gasto social• Las políticas y programas sociales

Los determinantes más importantes de la pobreza son: el nivel y la composición delcrecimiento económico, el nivel y la estructura del gasto social, y la calidad de lagestión de las políticas y programas sociales, que permite en mayor o menor medidael acceso a bienes y servicios públicos.

Mientras que en las áreas urbanas, en el caso de familias consumidoras, la vinculaciónentre pobreza y crecimiento económico se establece fundamentalmente a través delmercado de trabajo, en las áreas rurales, donde las familias son consumidoras yproductoras a la vez, la relación entre pobreza y crecimiento económico se concretano sólo a través del mercado de trabajo sino del mercado de bienes.

En este sentido, conviene indicar el favorable desempeño económico registradodurante el año 2007, a través de los principales indicadores:

1. EL PROBLEMA: POBREZA Y POLITICA SOCIAL


Así, el Producto Bruto Interno se expandió en 9.0%, experimentando un crecimientocontinuo durante 78 meses. Este crecimiento se explica por el dinamismo del consumoe inversión privados, que crecieron en 8.3% y 23.2%, respectivamente, los queimpulsaron el incremento de la demanda interna en 11.7% y de la demanda global en10,6%.

El mayor dinamismo en el consumo privado es un reflejo del mayor poder adquisitivode la población debido al incremento del empleo formal de manera descentralizada(8.3% en empresas de 10 a más trabajadores, a nivel nacional), entre otros aspectos(mayores ingresos, acceso al crédito y mejores expectativas sobre la economía). Enese sentido, en el año 2007, la tasa de desempleo registra un estancamiento en elnivel de 4.5%. Con respecto a los ingresos, si bien ha habido un incremento del 12%en los salarios, debido principalmente a la mejora en la actividad económica, existedisparidad entre sectores según variaciones en las productividades correspondientes.

Finalmente, en cuanto a la inversión pública, ésta tuvo un crecimiento de 19.7% en2007, destacando la correspondiente al Gobierno Central que creció en 22.5% entérminos reales. Por otro lado, la inversión privada, se expandió 23.2%,

Por otro lado, cabe indicar que durante el período previo, 2001-2006, el crecimientoacumulado del PBI per cápita ha sido de 24.4%; el empleo en empresas de 10 y mástrabajadores ha crecido en términos acumulados en 17.03%, y el gasto social, tambiénen términos acumulados, lo ha hecho en 39.75%. Las últimas cifras del Marco

PBI per cápita (US dólares)

PBI (miles de millones de nuevos soles)

PBI (variación porcentual real)

Demanda Global (variación porcentual real)

Demanda Interna (variación porcentual real)

Consumo Privado (variación porcentual real)

Empleo Urbano Nacional en empresas de 10y más trabajadores (variación porcentual real)

Tasa de Desempleo (desempleados/PEA)

Salarios (Var. % 2007/2006)

Inversión Pública TOTAL (Var. % 2007/2006)

Inversión Pública Gobierno Central (Var. % 2007/2006)

Inversión Privada (Var. % 2007/2006)

Fuente: MEF - Marco Macroeconómico Multianual 2009-2011

PRINCIPALES INDICADORES MACROECONÓMICOS 2007

3,921.0

341.2

9.0%

10.6%

11.7%

8.3%

8.3%

4.5%

11.9%

19.7%

22.5%

23.2%


Macroeconómico Multianual 2009-2011 (MMM 2009-11) revelan que el 2007 laeconomía peruana creció en 8.3%.

En el mismo periodo, 2001-2006, se ha generado una recuperación del consumoprivado del 24.10%. El valor del consumo privado per cápita se ha incrementado en16.8%. Además, el crecimiento económico ha permitido la elevación de los ingresoslaborales y de los ingresos tributarios, los que en parte se han canalizado al mayorgasto social y en parte hacia mayores transferencias por canon y FONCOMUN paralos gobiernos regionales y locales.

Adicionalmente, la información según rubros de consumo de los hogares indica queel consumo de alimentos ha crecido de forma muy importante entre 2001 y 2007. Lademanda interna creció en 11.7% el 2007, de acuerdo al MMM 2009-11. En los últimosaños estos cambios han implicado una reducción en las tasas de pobreza y depobreza extrema (Gráfico 1).

La pobreza a nivel nacional, medida por el gasto por debajo del costo de la canastabásica, se ha reducido de 49.8% a 39.3%, y la rural de 76.9 a 64.6% entre 2001 y2007, mientras que la pobreza extrema ha caído de 19.5 a 13.7% a nivel nacional y de46.3% a 32.9% en el ámbito rural (Cuadro 1).

A nivel de regiones, es claro que el impacto positivo ha sido diferenciado según setrate de las zonas urbanas o rurales. En las áreas urbanas la pobreza cayó de 42.6%a 25.7% durante el periodo 2001-2007, mientras en las zonas rurales disminuyó de

Gráfico 1

Fuente: BCRP, INEI.

CRECIMIENTO ECONÓMICO Y POBREZA

PBI per cápita (2001=100), pobreza y pobreza extrema(porcentajes)

2001 2002 2004 2005 2006

140.0

120.0

100.0

80.0

60.0

40.0

20.0

0.0

Índice del PBI per cápita (2001=100)POBREZAPOBREZA EXTREMA


76.9% a 64.6%. En cuanto a la pobreza extrema, en las zonas urbanas cayó de 10%el 2001 a 3.5% el 2007, y en las rurales bajó de 46.3% a 32.9% en el mismo período.

En Lima Metropolitana, la situación ha venido teniendo mayores alzas y bajas, puesla pobreza se incrementó a casi 38.9% el 2000, estuvo en 34.3% el 2002 En cuantoa la pobreza extrema en Lima Metropolitana, ha ocurrido algo similar, incrementándosela tasa a 2.7% en 1999 para caer a 0.5% el 2007 (Cuadro 1).

Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), varios años.

POBREZA Y POBREZA EXTREMA EN EL PERÚ

Cuadro 1

Ámbito 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2004 2005 2006 2007

Pobreza

Nacional 42.7 42.4 47.5 48.4 49.8 50 48.6 48.7 44.5 39.3

Lima Metropolitana 25.4 24.1 31.4 38.9 28.3 34.3 30.9 32.6 24.2 18.5

Urbano 33 34 37.3 35.3 42.6 39 37.1 36.8 31.2 25.7

Rural 66.3 65.9 71.8 70 76.9 74.3 69.8 70.9 69.3 64.6

Pobreza Extrema

Nacional 18.2 17.4 18.4 15 19.5 18.7 17.1 17.4 16.1 13.7

Lima Metropolitana 2.3 2.4 2.7 1.6 1.7 3.3 1.3 2 0.9 0.5

Urbano 7.6 7.5 6.3 6.1 10 8.2 6.5 6.3 4.9 3.5

Rural 41.5 40 44.4 35.6 46.3 42.4 36.8 37.9 37.1 32.9

Todo esto mueve a pensar la heterogeneidad de la elasticidad pobreza-crecimientodel PBI per cápita vigente en el país, según zonas urbanas o rurales, o regiones uotras variables. De acuerdo a las estimaciones de Céspedes (2004), la elasticidadpobreza-crecimiento del PBI per-cápita es alrededor de 0.5. De acuerdo a Loayza yPolastri (2004), este valor es menor comparado a otros países en desarrollo, dondela elasticidad es de -0.82, por lo que el Perú necesita crecer más para alcanzar unadeterminada reducción en la pobreza. Si utilizáramos la estimación de Céspedes del2007, citada por el Marco Macroeconómico Multianual 2008-2010, con tasas decrecimiento del PBI como las actuales (entre 6% y 7%), se reduciría la pobreza en un1.5% a un 1.75% anual; es decir, en un 9%, en el mejor de los casos, entre 2008 y2011. Según esto no sería tan fácil alcanzar la meta de bajar la pobreza de 39.3% anivel nacional en el año 2007 a 30% a nivel nacional para mediados de 2011. Pero lasúltimas cifras del INEI sobre reducción de la pobreza el 2007 indican un mayor impactopositivo sobre la pobreza y una modificación progresiva de la elasticidad.


Respecto al gasto social, éste tuvo su punto más bajo en 1990 (2.4% del PBI) paraluego incrementarse a mediados de esa década en 138%, alrededor del 5% del PBI,manteniéndose en esos niveles en los últimos años (1999-2005).

Por otro lado, la calidad de la gestión de las políticas y programas sociales, quepermite o no el acceso a bienes públicos a la población, no es óptima. Esto hace queel impacto del gasto social sea débil. En las últimas dos décadas, el impacto de losprogramas sociales en la reducción de la pobreza y en especial de la pobreza extremaparece ser poco significativo (IPAE-PNUD 2007). En los últimos tiempos, el gastosocial creció 64,6% en tan sólo 6 años (1999-2005) y la pobreza empezó en 47,5%en 1999 y llegó a 48,7% el 2005.

Una de las dimensiones claves que explican la pobreza es la falta de acceso a bienesy servicios públicos de calidad. Ser pobre no sólo implica tener bajos ingresos, lapobreza es multidimensional (Aramburú, Figueroa 2001). Entre estos bienes públicos,la educación es la más relevante. El Gráfico 3, revela las brechas en el acceso a laeducación por nivel de pobreza. Entre los pobres extremos, el analfabetismo es casi20% frente a 8% entre los no pobres. La cobertura de la educación inicial entre lospobres es la mitad (30%) de la de los no pobres. El atraso escolar, medido por elnúmero de menores de 12 años que aún no terminan primaria, es del 60% entre lospobres y del 25% entre los no pobres. El 88% de los pobres extremos no ha terminadola secundaria a los 17 años, cifra que entre los no pobres es menor a 40%. Porúltimo, la asistencia a la escuela es muy diferente según se sea pobre o no pobre: sóloel 43.5% de los menores de 3 años de hogares en pobreza extrema asiste a centros deeducación inicial, a diferencia del 76% de los menores no pobres; y sólo 75% deadolescentes entre 12 a 16 años en pobreza extrema asiste a un centro educativofrente a casi 92% de los adolescentes no pobres (Benavides 2007: 457-483).

Gráfico 2

2001 2002 2004 2005

53,0%

52,0%

51,0%

50,0%

49,0%

48,0%

47,0%

46,0%

45,0%

30,000

25,000

20,000

15,000

10,000

5,000

0,00020001999 2003

millones S/.

POBREZA Y GASTO SOCIAL TOTAL 1999-2005

Pobreza (% Pob) Gasto Social Total (mill. S/.)

15,11316,111

17,530

19,03320,249

22,516

24,888

47,5%

48,4%

49,8%

50,0%

52,0%

48,6% 48,7%


ATRASO ESCOLAR Y ANALFABETISMO POR POBREZA

100.0

90.0

80.0

70.0

60.0

50.0

40.0

30.0

20.0

10.0

0.0Analfabetismo de15 años y más.

Cobertura deeducación inicial paraniños de 3 a 5 años

Niños de 12 años queno han terminado

la primaria

Personas de 17 añosque no han terminado

la secundaria

Pobre extremoPobre no extremoNo pobreTotal

La falta de acceso a otros bienes y servicios básicos se aprecia en las bajas coberturasde agua, electricidad y servicios higiénicos, que golpean a los más pobres (Cuadro2). Ha habido una mejora, pero todavía no hay universalización de los servicios básicos.El 30.8% de los hogares no tenía el 2006 agua potable, igualmente el 23,0% estabasin electricidad y el 20,6% sin servicios higiénicos.

Gráfico 3

Fuente: ENAHO 2004

Fuente: ENAHO 2004-2006

ACCESO A SERVICIOS BÁSICOS

Cuadro 2

Servicios Básicos 2004 2005 2006

Hogares sin Agua Potable 32.3% 32.4% 30.8%

Hogares sin Electricidad 27.1% 25.8% 23.0%

Hogares sin Servicios Higiénicos 22.4% 22.5% 20.6%

El acceso a estos bienes y servicios públicos es clave pues éstos crean y/o protegenlas capacidades humanas básicas que permiten aprovechar las oportunidades quebrindan la economía y la sociedad.


Los factores de exclusión en una sociedad desigual y compleja como la peruanatienen que ver con la ruralidad y la pertenencia a grupos étnicos (Gráfico 4). Existeuna correlación muy fuerte entre ser poblador rural, ser indígena o afroperuano y serpobre extremo. Cabría reflexionar sobre lo poco que la sociedad peruana ha cambiadoen este aspecto en sus más de 4 siglos de existencia.

1.2. EL ESTADO ACTUAL DE LA POLÍTICA SOCIAL Y LOS PROGRAMASSOCIALES.

En el Perú la política social incluye serviciosuniversales y programas focalizados.

La política social del Estado Peruano incluye servicios universales y programasfocalizados. Los primeros abarcan la educación y la atención de la salud, que seofrecen en establecimientos públicos (escuelas, colegios, centros, puestos de saludy hospitales públicos). Los servicios universales se basan en la demanda y por lotanto son auto-focalizados, aunque al interior de estos sectores pueden existirproyectos o programas focalizados. Los programas focalizados más importantes secrearon en los noventa como una política de compensación social ante las medidasde ajuste económico implementadas durante los primeros años de esa década. Sedenominan focalizados porque no pretenden dar cobertura universal y debido a quedesde la oferta se establecen criterios de selección y filtros para acceder a ellos. Engeneral, los programas focalizados tienen como población objetivo a las personas enpobreza y en especial a las de pobreza extrema.

Gráfico 4

Fuente: Aramburu et al. (2006).

50.0

40.0

30.0

20.0

10.0

0.0

POBREZA POR ETNICIDAD Y RURALIDAD

Blanco

%P

obre

zaE

xtre

ma

0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 80.0

Mestizo

Afroperuano

Quechua

De la Amazonia

Aymara

% Pob. Rural


Retos de la política social:

• Mejorar la cobertura y calidad de losservicios públicos

• Orientar los programas sociales a lareducción de las brechas

El reto actual de la política social es ampliar la cobertura y calidad de los serviciosuniversales y, al mismo tiempo, orientar los programas focalizados a reducir lasbrechas económicas, culturales y de género que impiden a los grupos más pobres yvulnerables el acceso a estos servicios.

Debido a la complejidad y diversidad de los programas sociales y sus ejecutores, esmuy difícil realizar un balance de la política social en el Perú. Algunos de los problemascentrales se deben a aspectos específicos que se detallan a continuación.

Problemas centrales de la política social:

• Falta de objetivos y metas comunes• Criterios inadecuados para asignación

presupuestal• Débil capacidad articuladora de la autoridad

social• Gestión deficiente• Ausencia de un sistema transversal de

monitoreo y evaluación

1.2.1. Falta de objetivos y metas comunes a nivel del conjunto de programassociales (PPSS)

La política social peruana ha carecido de objetivos y metas comunes de cumplimientoobligatorio para todos los sectores y funcionarios responsables de los programassociales. La estructura sectorial de la institucionalidad pública establece multiplicidadde objetivos y metas parciales. La Agencia Peruana de Cooperación Internacional(APCI) ha identificado 70 documentos oficiales que forman parte de la Política Nacionalde Desarrollo (APCI 2006). El problema por tanto no es la falta de planes, sino sumultiplicidad y carencia de articulación. El panorama se agrava por el hecho de quecada sector funciona en forma autoreferenciada con nula o poca coordinación intra eintersectorial. En esta estructura, resulta muy difícil responder a objetivos y metascomunes. No se trata solamente de un problema de gestión, sino de visión y prioridadpolítica.

El Plan Nacional de Superación de la Pobreza1 establece tres ejes transversales dela política social:

1 DS 64-2004-PCM del 08 de septiembre de 2004. Plan Nacional de Superación de la Pobreza.


• Eje 1. Desarrollo de capacidades humanas y respeto de los derechosfundamentales.

• Eje 2. Promoción de oportunidades y capacidades económicas.

• Eje 3. Establecimiento de una red de protección social.

Los dos primeros ejes aluden a un cambio de estrategia social, de lo protector-asistencial hacia el desarrollo de capacidades y hacia la promoción de oportunidadeseconómicas para los más pobres, tal como se analiza en detalle en la sección 4. Elloresponde a la evidencia internacional que señala que la forma más efectiva de combatirla pobreza pasa por el desarrollo del capital humano y de las oportunidades de empleoe ingresos. Sin embargo, para la población más vulnerable, los programas protectores(nutrición y salud, especialmente la materno-infantil, seguridad ciudadana y seguridadalimentaria, pensiones y apoyo a la tercera edad, etc.) continúan siendo indispensablespara evitar pérdidas de capacidades en las personas y crear las condiciones básicaspara aprovechar oportunidades educativas y económicas.

Pese a esta nueva estrategia global de la política social, los múltiples programas yproyectos tan sólo recientemente han empezado a alinearse con base a estos tresejes orientadores. Asimismo, dado el carácter general de estos ejes, se requiere"traducirlos" en objetivos y metas más concretas con plazos y responsablesespecíficos.

1.2.2. Criterios inadecuados de nivel y asignación presupuestal

Aunque el presupuesto agregado de los programas sociales ha crecidosignificativamente, siendo en promedio de unos 4 mil millones de soles anuales en elúltimo quinquenio, está por debajo del promedio latinoamericano como porcentajedel PBI (5.5% versus 8.2%). Según el Banco Mundial (Lavado 2007: 15) "…la razónprincipal de los bajos gastos sociales en el Perú es la baja recaudación fiscal comoporcentaje del PBI… se observa además una baja prioridad fiscal que en términosrelativos hace retroceder al Perú hasta ubicarlo como el país que menos prioridadfiscal otorga a los sectores sociales". En el proceso de asignación presupuestal setrata al gasto social como residuo, una vez cubiertos los otros gastos. Incrementar elgasto social supone por tanto dos decisiones políticas: la reforma tributaria para ampliarla cobertura de la recaudación y obtener mayores recursos fiscales, y el dar prioridada los sectores sociales en la asignación del presupuesto público.

La asignación de recursos no se basa enresultados, sino en los presupuestoshistóricos de los programas.

Otro problema es la asignación de recursos a los programas no en base a resultados,sino a sus niveles históricos. El D.S. 029-2007-PCM dispone cambiar el criterio deasignación de recursos hacia el presupuesto por resultados, reduciendo los costosadministrativos de los mismos. Lograr este cambio en la cultura pública no serátarea sencilla ni de corto plazo.


No se articula la política de desarrolloeconómico con la política social.

Un problema adicional es la falta de articulación entre la política de desarrolloeconómico y la política social: no sólo están bastante desconectadas ambas, sinoque en años anteriores se ha visto que el gasto social tendía a ser pro cíclico y creceren épocas de elecciones o coyunturas políticas inestables. Dar mayor transparenciaal gasto social y hacerlo menos volátil son dos de los otros requerimientos de lapolítica social.

Los programas de desarrollo de capacidades y promotores son especialmenteimportantes en épocas de expansión económica como la actual, pues permiten a lospobres insertarse en nuevas oportunidades de trabajo e ingresos. Sin embargo,históricamente los programas protectores han predominado en las políticas socialesen el Perú. Aún en el año 2006, de 82 programas y proyectos sociales, 46 erannetamente protectores o asistenciales. Alrededor de 57% del gasto social en esemismo año se destinaba a programas protectores o asistenciales2. Para el año 2007,esta asignación presupuestal no había cambiado significativamente: de los 12programas sociales más importantes reportados por el MEF, menos del 30% delPresupuesto Institucional de Apertura (PIA) era para programas promotores, menosdel 13% para programas habilitadores y más del 57% seguía asignado a programasprotectores.

Existen programas de desarrollo deoportunidades económicas que no estándefinidos como programas sociales.

De otro lado, varios de los programas de desarrollo de oportunidades económicas(por ejemplo Sierra Exportadora, créditos COFIDE para las MYPES, FITEL, etc.) nose encuentran definidos institucionalmente como programas sociales, estando, portanto, desarticulados del Eje 2 del Plan Nacional de Superación de la Pobreza.

1.2.3. Ausencia de una autoridad definida para la gestión social integrada

Un problema adicional en los quinquenios pasados ha sido la ausencia de una autoridadsocial. En esta situación de acefalía, el MEF asumía el liderazgo en la orientación dela política social. El rol creciente de la PCM y del Primer Ministro, así como elfortalecimiento de la CIAS y su Secretaría Técnica en la política social actual, soncambios positivos.

El DS 029-2007-PCM establece que la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales(CIAS) es la autoridad social, la misma que a través de su Secretaría Técnica (ST)

2 CIAS (2007).


deberá cumplir estas funciones. En el marco de la reforma de los PPSS, el rol de laCIAS es el de gestión y coordinación sistemática de la política social. La ST-CIASestá centralizando los recursos financieros y humanos que le permitan cumplir lastareas planteadas en el Plan de Reforma de Programas Sociales (DS 029-2007-PCM) y en el presente Marco, consolidando así su rol de apoyo a la CIAS comoAutoridad Social Nacional.

La fusión de los 82 programas antes existentes en 26 programas y la implementaciónde CRECER como estrategia articuladora de 12 programas orientados a reducir lapobreza y desnutrición crónica infantil en los distritos más pobres del país, sonavances indudables. Sin embargo, muchos de los programas fusionados aún no hanresuelto su situación y permanecen en una situación de indefinición administrativa.

1.2.4. Problemas de gestión en la política social

El problema central de la política social, es la mala gestión de los programas sociales.El Plan de Reforma de Programas Sociales (DS 029-2007-PCM) pone especial énfasisen mejorar los aspectos de gestión. Sin minimizar este factor, hemos señalado otrosproblemas centrales que tienen que ver con la falta de metas y objetivos compartidos,la baja prioridad del gasto social y la pobre articulación entre la política económica y lasocial.

La mala focalización causa subcoberturasy filtraciones.

Entre los diversos problemas de gestión cabe señalar la mala focalización, quedetermina problemas de sub-cobertura (los programas no llegan a los supuestosbeneficiarios) y de filtración (los programas llegan a los que no los necesitan). Vale lapena enfatizar que los niveles de subcoberturas son bastante mayores que los defiltración en la mayoría de los PPSS. En cuanto a los programas alimentarios, en el2004 la filtración era considerable (en el caso del Vaso de Leche llegaba al 51.4% yen el de los Comedores Populares urbanos al 45.2%). La sub-cobertura de estosúltimos era del 97% en las zonas rurales y del 92% en las urbanas (PCM 2007).

Para mejorar la focalización es indispensable seguir avanzando las iniciativas encurso sobre el Sistema de Focalización de Hogares (SISFHO) para las zonas urbanasy el Padrón de Beneficiarios y Mapa de Impactos que el Programa JUNTOS y laestrategia CRECER impulsan para los ámbitos rurales. Sin embargo, técnicamentees necesario afinar los criterios de focalización con base en una tipología distrital queconsidere no sólo la incidencia de la pobreza, sino las potencialidades económicas ylos niveles de articulación con el mercado. Para la focalización individual debe utilizarseel ciclo de vida y la vulnerabilidad individual y familiar. Esta tipología geográfica, familiare individual deberá permitir no sólo priorizar el nivel de gasto, sino una mejorcombinación entre programas protectores, "capacitadores" y promotores. Ademásdebe proporcionar criterios y datos para hacer posible la "graduación" de aquellosbeneficiarios que alcanzan ciertas capacidades o niveles adecuados de vida deacuerdo al apoyo recibido.


Los aportes de las organizaciones de lasociedad civil, ONG y agencias de desarrollointernacional son importantes en el desarrollode los programas sociales.

Los principales actores de los PPSS no se limitan al Poder Ejecutivo. Lasorganizaciones de la sociedad civil, las organizaciones no gubernamentales y lasagencias de desarrollo internacional tienen un peso importante en varios campos delos programas sociales. Según APCI, en 2005 la cooperación internacional noreembolsable contribuyó con más 581 millones de dólares a programas de desarrollo,de los que 285 millones (un 49%) fueron ejecutados por ONG e instituciones privadas(APCI 2007: 90). Las áreas de inversión más importantes fueron medio ambiente,salud y educación. Unir fuerzas con estas instituciones no sólo permitirá mayoresrecursos y una mejor coordinación con el Ejecutivo, sino también aprovechar suexperiencia y capacidades técnicas. En efecto, una de las ventajas comparativas demuchas ONG y agencias privadas de desarrollo es su capacidad para innovar y asumirriesgos. En campos claves de la política social como nutrición, salud materna,desarrollo rural, etc., instituciones privadas de larga trayectoria pueden convertirseen valiosos aliados en acciones de capacitación, apoyo técnico y monitoreo yevaluación de los PPSS públicos. Lamentablemente, son pocos los PPSS públicosque, en forma sistemática, buscan la colaboración de estas instituciones.

Para lograr una buena gestión de los PPSSes fundamental la participación de losbeneficiarios y sus organizaciones.

Otro aspecto clave de la gestión de los PPSS es el de la participación de losinvolucrados, en especial de la población beneficiaria y sus organizaciones. Existendiversas experiencias importantes de modalidades de participación orgánica de lapoblación, como las reuniones de validación de beneficiarios de JUNTOS, los CLASen salud, las APAFA en educación, los núcleos ejecutores de FONCODES, los comitéscomunales de PRONAMACHCS, los Comedores Populares y los Comités de Vasode Leche del Programa de Complementación Alimentaria (PCA), etc.

Cabe resaltar que esta participación debe ser evaluada y reforzada, pues no siemprefunciona como debería o recibe el apoyo suficiente de los responsables de cadaprograma. Uno de los riesgos es que se conviertan en grupos de interés y presióndesvirtuando la focalización y objetivos iniciales de los proyectos. Esto parece sucedercon muchos Comedores Populares y con el Programa del Vaso de Leche (Alcázar etal, 2003, y Ravina et al, 2002) que presentan altos niveles de filtración y bajo nivel decosto-efectividad. Sin embargo, está demostrado que la participación de losinvolucrados mejora la relevancia y sostenibilidad de los PPSS. Por ello es importanteque en estrategias como la de CRECER se priorice la participación y organizaciónde las madres y cuidadores como parte clave de su gestión y objetivos.


Otro reto es mejorar la capacidad de losgobiernos locales a fin de que puedan asumircon más eficiencia los PPSS transferidos.

Otro de los retos actuales de los PPSS es su transferencia a los gobiernos locales(regionales, provinciales y distritales) en el marco de la descentralización. Losprogramas alimentarios ya se encuentran transferidos (caso del PCA) o en procesode transferencia (Programa Integral de Nutrición – PIN) a los gobiernos provinciales.PRONAMACHCS y MARENASS funcionan en forma descentralizada con oficinasfuera de Lima. En todos los casos, la ejecución de los PPSS supone la participaciónde los gobiernos locales.

La transferencia constituye un reto y una oportunidad. Un reto en la medida en quemuchos gobiernos subnacionales no cuentan con los recursos humanos y técnicospara asumir estas nuevas responsabilidades en forma eficiente y eficaz. Se necesitafortalecer las acciones de capacitación, orientación y supervisión de los recursoshumanos locales, que son claves para una adecuada implementación de los PPSS.Esta es una tarea urgente que debe considerarse entre las obligaciones de una ST-CIAS reforzada. La oportunidad se da en la medida en que los gobiernos locales hanincrementado su participación en el gasto público de 9.2% en 2004 al 15.3% previstoen el presupuesto 2008, especialmente por las transferencias del canon minero (INDE2007). Estos mayores recursos pueden y deben permitir el cofinanciamiento de losPPSS, contribuyendo así a su sostenibilidad.

1.2.5. Ausencia de un sistema transversal de monitoreo y evaluación

En la mayoría de los PPSS no existe una cultura de monitoreo y evaluación sistemática.Muchos de los PPSS carecen de línea de base actualizada, por lo que resulta difícil,cuando no imposible, medir avances y resultados, y mucho menos impactos. Elmonitoreo se limita a indicadores cuantitativos de proceso y productos (número decharlas, cursos, atenciones realizadas, raciones distribuidas, créditos otorgados,visitas a la web, etc.) dejando de lado los aspectos de calidad y resultados. Lo que espeor, se confunde a menudo indicadores de proceso con indicadores de resultado.Por ello, no se cuenta con información completa, oportuna y confiable de los resultadosa nivel de la población participante. Las pocas evaluaciones de impacto que hanrealizado los PPSS se deben a los requerimientos para préstamos de agenciasinternacionales. La nueva política de gestión por resultados del MEF para la asignaciónpresupuestal es tanto un incentivo como un reto para desarrollar, aplicar y mantenerun sistema de bases de datos e indicadores y sistemas de monitoreo y evaluación.


2. EL MARCO CONCEPTUAL

2.1. Universalismo y selectivismo.

En América Latina, la década de los ochenta está marcada por un cambio de paradigmaen la concepción de las políticas sociales, del universalismo al selectivismo. Elloimplicó un cambio de la preocupación por el desarrollo inclusivo, hacia una agendamás tecnocrática y limitada, la lucha contra la pobreza (Haagh 2004). El contextoeconómico en que surgió este cambio paradigmático es el de las reformasneoliberales, las políticas de reformas monetarias y fiscales, las privatizaciones y lareducción del gasto social en programas universales (educación y salud) paraorientarlos hacia programas focalizados de alivio a la pobreza en el marco de lo quese ha denominado "el Consenso de Washington" (Williamson 1990). Muchos paísespobres, en especial en América Latina, enfrentaron en esos años problemas de altainflación, desequilibrios en sus balanzas fiscales y comerciales e incremento de sudeuda externa. En esos tiempos de recesión económica global, el impacto socialestuvo marcado por el incremento del desempleo, la pobreza y la inestabilidad socialy política.

América Latina ha vivido un cambio en laconcepción de las políticas sociales:

• En los 80, se pasó del universalismo alselectivismo.

• En los 90, se priorizó el ajuste fiscal, lasprivatizaciones y la reducción del gastosocial.

En el Perú, en la década de los noventa se implementaron las medidas de ajusteeconómico y fiscal, las privatizaciones y la reducción del gasto social en programasuniversales. La meta central fue intentar bajar la inflación de fines de los ochenta (loque se consiguió); reactivar la economía con medidas para atraer la inversión privada(lo que se consiguió parcialmente), y reducir la desigualdad y la pobreza conprogramas verticales y focalizados en los sectores supuestamente más pobres ygolpeados por la recesión de la década anterior (lo que no se logró). La ampliación decobertura de los servicios de salud y educación se hizo con inversiones limitadas,priorizando la infraestructura física y no las competencias y capacidades de losservidores públicos, lo que deterioró la calidad de los servicios.


La reactivación económica y la prioridadotorgada por el Gobierno al tema social sonun reto y una oportunidad para lograr uncrecimiento económico más inclusivo.

La reactivación económica y la prioridad política otorgada especialmente por estegobierno al tema social, constituyen un reto y una oportunidad para lograr uncrecimiento económico más inclusivo y una política social renovada. Para ello sedebe trabajar simultáneamente en mejorar la calidad y cobertura de los serviciosuniversales y redefinir la política social hacia programas de desarrollo de capacidadesy promotores de oportunidades económicas. Este MSM propone los lineamientospara la nueva política social basada no sólo en la protección a los más pobres yvulnerables, sino también en dar énfasis a la formación de capacidades para laempleabilidad y en articular a la pequeña y mediana producción al mercado interno yexterno.

2.2. CRECIMIENTO ECONÓMICO Y POBREZA: LA EVIDENCIAINTERNACIONAL.

En la literatura internacional, la vinculación entre el desempeño macroeconómico,medido por el comportamiento del PBI per cápita, y la pobreza, definida como elporcentaje de población cuyos niveles de gasto o ingresos no alcanzan para cubrir elcosto de canastas de consumo básico para satisfacer sus necesidades, es evidente.3

Según Pasha (2002), la experiencia de los países de Asia muestra que el crecimientodel ingreso real per cápita está muy correlacionado con la reducción de la pobreza.En general, cuando el ingreso per cápita subió 8% en términos reales, la tasa depobreza en estos países disminuyó en un 12%.

La experiencia de los países de Asia muestraque el crecimiento del ingreso real per cápitaestá muy correlacionado con la reducción dela pobreza.

3 Mendoza y García (2005) y Mendoza (2007).


El estudio de Mark Weisbrot y otros (2000), con datos de panel para países endesarrollo muestra que el crecimiento es bueno para los pobres. En general, la relaciónentre crecimiento del ingreso per cápita y crecimiento anualizado del ingreso delquintil más pobre es de "uno a uno"; es decir, el bienestar de los segmentos máspobres se incrementa cuando crecen los ingresos de la economía.

En general, el bienestar de los segmentosmás pobres de la población se incrementacuando crecen los ingresos de la economía.

Gráfico 5

Fuente: Pasha 2002.

20

10

0

-10

-20-2 0 2 4 6 8 10

CAMBIOS EN LA POBREZA (%) Y CRECIMIENTO DEL PBI PER-CÁPITA

Crecimiento del ingreso per-cápita

Cam

bio

en

lain

cidenci

ade

pobre

za(%

)


Asimismo, a juicio de Dollar y Kraay (2001), el crecimiento económico es la clavepara reducir la pobreza de manera permanente. Estos autores, en una muestra de80 países durante 4 décadas, encontraron que la pobreza absoluta declina conformese eleva el ingreso per cápita, no importando si el crecimiento ocurre por la aperturaal comercio internacional o por otras razones.

Según Bhalla (2004), China es el país con un crecimiento más elevado a favor de lospobres. La experiencia china de reducción notable de la pobreza es también destacadapor Sachs (2006) como un ejemplo contundente de la importancia del crecimientoeconómico. China ha estado creciendo desde 1978 a un ritmo promedio de 8 porciento anual:

Gráfico 6

Crecimiento del ingreso per-cápita

CRECIMIENTO ANUALIZADO DEL INGRESO DEL QUINTIL MÁS POBRE YCRECIMIENTO DEL INGRESO PER-CÁPITA

-15.0% -10.0% -5.0% 10.0% 15.0%

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0.0% 5.0%

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-25.00%

Fuente: Weisbrot y otros (2001)


"A ese ritmo, la renta media por persona se ha duplicado cada nueve años, conlo cual en 2003 ya era casi ocho veces mayor que la de 1978. La reducción dela pobreza extrema en el país ha sido espectacular (…). En 1981, el 64 porciento de la población vivía con unos ingresos inferiores a un dólar diario. En2001, la cifra ya se había reducido a un 17 por ciento" (Sachs 2006: 226).

De la misma manera, de acuerdo con Sala-i-Martin (2007), en las últimas tres décadas,el crecimiento económico mundial se ha acelerado y la tasa de pobreza se ha reducidoen alrededor de dos tercios.

Gráfico 7

0.4

0.2

0

-0.2

-0.4

-0.6-10.0%

Growth Rate

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-6.0% -2.0% 2.0% 6.0% 10.0%

World Average Latin America Linear (World)

CAMBIO EN LA TASA DE CRECIMIENTO Y TASA DE POBREZA

Fuente: Sala-i-Martin.

Según Berg y Krueger (2003), el crecimiento económico contribuye decisivamente ala reducción de la pobreza, y el crecimiento económico fomentado por la apertura noempeora la distribución del ingreso o, en el peor de los casos, el empeoramiento dela distribución del ingreso no impide la reducción de la pobreza.

Otro caso importante resaltado por Pasha (2002) es el de la India, una de las nacionesmás pobladas del mundo. Desde inicios de la década de los ochenta, la India hamantenido una tasa de crecimiento de 6% en promedio, explicada mayormente porel crecimiento de la actividad agropecuaria. Este crecimiento se ha visto favorecidopor políticas de desarrollo rural que mejoraron las oportunidades de mercado ypromovieron el incremento de la productividad a través del uso de variedades decultivos mejorados, fertilizantes e irrigación. El gobierno también invirtió en obras deinfraestructura para apoyar el esfuerzo del sector.


El crecimiento económico, especialmente delsector agrícola en las zonas rurales, ha sidola principal causa de la reducción de lapobreza en la India.

Los estudios indican que ha sido el crecimiento económico, especialmente del sectoragrícola en zonas rurales, la fuente principal de la significativa reducción de laproporción de población que vive en pobreza en la India, del 55%, a principios de lossetenta, a alrededor del 35% el 2002. De acuerdo a Pasha, el ratio de crecimiento delingreso real per-capita de la India en la década de 1980 fue de 3.6, reduciéndose latasa de pobreza en 2.2% anual. En la década de los noventa, con un crecimientosimilar de 3.6% anual, la tasa de pobreza cayó anualmente 2.8%.

El crecimiento sostenido de la economíachilena y políticas sociales efectivasimpactaron en la reducción de la pobrezaextrema al pasar ésta de 22.6% en 1987 a4.7% en 2003.

En Latinoamérica, el caso sobresaliente es el de Chile. La economía chilena creciósostenidamente desde 1984 hasta fines de los noventa a casi 7% anual, aunque estecrecimiento fue menor entre 1999 y 2003. Actualmente, está creciendo a tasas demás del 5%, basado fundamentalmente en sus actividades de exportación minera yagro-industrial. El crecimiento de 5.6% anual promedio durante el periodo de 1987 a2003 le permitió reducir sus niveles de pobreza nacional de 45% a 19% durante elmismo periodo, mientras en las zonas rurales la caída fue más importante, de 38.3 a12.9%. El impacto en la pobreza extrema entre 1987 y 2003 ha sido igualmente notorioal reducirse de 22.6% en 1987 a 4.7% en 2003, de acuerdo a información de la CEPAL.No sólo el crecimiento económico explica la reducción de la pobreza en Chile. Esteestuvo acompañado de una efectiva política social liderada por el Ministerio dePlanificación y Cooperación (MIDEPLAN) que lanzó un programa de garantías mínimasdirigido a la población pobre. El programa supuso cambios institucionales, autoridaddefinida en lo social y ejecución descentralizada y coordinada a nivel de municipioscon listados de familias derecho habientes a nivel local, apoyadas por funcionariosde Chile Solidario. Fue la combinación virtuosa del crecimiento económico sostenidoy una política social efectiva y habilitadora la que permitió a Chile reducir la pobreza.


Aunque el debate sobre el tipo de crecimiento económico y su impacto en la pobreza(FONCODES, CIES 2002) está lejos de ser concluyente, los consensos básicossugieren que el crecimiento económico es una condición necesaria aunque nosuficiente para reducir la pobreza, especialmente la pobreza extrema y rural.

En una perspectiva de largo plazo, el crecimiento económico debe ser bastante mayoral crecimiento demográfico. La población total no sólo ha crecido de 6 a 26 millonesentre 1950 y 2005, sino que la Población Económicamente Activa (PEA) creció de 4a 14 millones entre 1970 y 2005 (Bernedo 2007). La última data del INEI, procedentedel Censo 2007, revela que la población total del Perú asciende a 28,220,764, lo quesupone una ampliación de la PEA. Adicionalmente a la masiva entrada de jóvenes ala edad laboral, la creciente participación de la mujer y la mayor esperanza de vidason también procesos responsables del rápido crecimiento de la oferta laboral.

Para reducir la pobreza extrema importa nosólo el nivel de crecimiento del PBI, sino ladistribución del ingreso.

Por otro lado, para reducir la pobreza extrema importa no sólo el nivel de crecimientodel PBI, sino la distribución del ingreso. En efecto, pese al crecimiento sostenido quese registra desde el año 2002, la pobreza extrema entre 2004 y 2007 se redujo sóloen un 3.4 puntos porcentuales, mientras la pobreza extrema rural lo hizo en 3.9 puntosy la sierra rural en 3.2 puntos porcentuales (Cuadro 4). Ello parece indicar que elcrecimiento económico favorece a los grupos de contextos más conectados almercado (la costa), incluyendo los centros urbanos vinculados a la minería en elcaso de la sierra y a los agricultores de la selva, quizás por efecto de la expansión delos cultivos ilegales de la hoja de coca (Cuadro 3).

3. LA EXPERIENCIA PERUANA


Fuente: INEI Encuesta Nacional de Hogares 2004-2007.

INCIDENCIA DE LA POBREZA TOTALSEGÚN ÁMBITOS GEOGRÁFICOS 2004-2007

(PORCENTAJE)

Cuadro 3

Ámbito 2004 2005 2006 2007

Perú 48,6 48,7 44,5 39,3

Área de residencia

Urbana 37,1 36,8 31,2 25,7

Rural 69,8 70,9 69,3 64,6

Regiones naturales

Costa 35,1 34,2 28,7 22,6

Sierra 64,7 65,6 63,4 60,1

Selva 57,7 60,3 56,6 48,4

Dominios

Costa urbana 37,1 32,2 29,9 25,1

Costa rural 51,2 50,0 49,0 38,1

Sierra urbana 44,8 44,4 40,2 36,3

Sierra rural 75,8 77,3 76,5 73,3

Selva urbana 50,4 53,9 49,9 40,3

Selva rural 63,8 65,6 62,3 55,3

Lima Metropolitana 30,9 32,6 24,2 18,5


Fuente: INEI Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2004-2007.

INCIDENCIA DE LA POBREZA EXTREMA SEGÚN ÁMBITOSGEOGRÁFICOS 2004-2007

(PORCENTAJE)

Cuadro 4

Ámbito 2004 2005 2006 2007

Perú 17,1 17,4 16,1 13,7

Área de residencia

Urbana 6,5 6,3 4,9 3,5

Rural 36,8 37,9 37,1 32,9

Regiones naturales

Costa 4,0 3,8 3,0 2,0

Sierra 33,2 34,1 33,4 29,3

Selva 25,0 25,5 21,6 17,8

Dominios

Costa urbana 5,6 4,0 3,0 2,1

Costa rural 13,8 13,4 14,4 10,5

Sierra urbana 13,6 11,6 10,3 8,5

Sierra rural 44,0 46,6 46,5 40,8

Selva urbana 18,7 22,5 18,1 11,0

Selva rural 30,4 28,0 24,6 23,4

Lima Metropolitana 1,3 2,0 0,9 0,5

En cuanto al número absoluto de pobres es de notar que la data de ENAHO 2007respecto a pobreza, proyectada sobre la población censal 2007, la mayor parte depobres y pobres extremos son rurales, como se aprecia en el Cuadro 5.


Fuente: INEI Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2004-2007 y Boletín especial No 15. * Cifras en base ala población censal 2007 y localización territorial de la población pobre y pobre extremo de la ENAHO 2007.Elaboración propia.

NÚMERO DE HABITANTES BAJO LÍNEA DE POBREZA Y POBREZAEXTREMA 2004-2007

(EN MILES DE HABITANTES)

Cuadro 5

Pobres Pobres extremos

Ámbito 2004 2005 2006 2007* 2004 2005 2006 2007*

Perú 13,388 13,610 12,615 11,091 4,710 4,863 4,564 3,866

Urbano 7,407 7,469 6,436 4,725 1,298 1,279 1,011 634

Rural 5,291 5,424 5,349 6,366 2,790 2,899 2,864 3,232

El crecimiento económico favorece másdirectamente a los grupos más conectados almercado, de ahí la importancia del rol delEstado y de los PPSS para los pobresextremos.

Los canales de transmisión entre el crecimiento económico y la pobreza, en elcontexto particular de la economía peruana, se pueden apreciar en la estructura deingresos y gastos de una familia típica urbana y rural. Así, en el caso de la familiaurbana, la transmisión se da a través de los ingresos laborales –el canal que vinculael crecimiento económico con los ingresos familiares– y de la participación en lastransferencias gubernamentales –el canal de la política social. En el caso de la familiarural, la situación es distinta pues en muchos casos se trata de familias productorasy consumidoras, con lo cual tienen ingresos laborales, como los hogares urbanos,pero también ingresos por ventas de sus productos, además de ingresos por laspolíticas y programas sociales. En el mundo rural es más clara la convergencia delos canales del mercado de bienes y de trabajo y el canal de la política social, comofactores que inciden en la determinación de los ingresos de los hogares.

3.1. LA ESTRUCTURA DE INGRESOS DE LAS FAMILIAS POBRES

Según la información proporcionada por la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO)del año 2006, la composición de los ingresos y gastos de una familia pobre (es decir,para el 44,5% de los hogares peruanos el 2006) era la siguiente: más del 90% de losingresos estaba constituido por los ingresos generados en el hogar y sólo un 5.4%constituían transferencias gubernamentales, de las cuales la mayor parte era donaciónbasada en asistencia alimentaria. Para las familias más pobres o en pobreza extrema,cuyo gasto no alcanza para cubrir una canasta básica de alimentos, las trasferenciasdel gobierno representaban el 5% de sus ingresos totales.


Analizando las fuentes de ingreso de un hogar pobre, se aprecia que el 85.7% de susingresos está constituido por los ingresos laborales, mientras que en el caso de loshogares pobres extremos, el ingreso laboral tiene una presencia de 87.3%. Las otrasfuentes de ingresos, como las trasferencias, tanto públicas como privadas, tienenuna participación muy reducida. Cabe explicar que la categoría ingresos laboralesincluye ingresos por empleo, trabajo independiente y venta de productos o servicios.

Las transferencias gubernamentalesrepresentan menos del 5% de los ingresos delas familias más pobres.

En el caso de los hogares pobres rurales, el 87.5% de los ingresos está constituidopor los ingresos laborales (que en su mayoría provienen de la venta de su produccióny la valoración de la producción usada para autoconsumo o como semilla) y un 5%corresponde a ingresos por transferencias corrientes dentro del país. Esto incluyeremesas de familiares que son migrantes internos y transferencias gubernamentales,por lo que se estima que la participación del Estado es aún menor. La categoríaingresos laborales incluye el producto de las ventas que realizan los miembros delhogar. En el caso de los pobres extremos del sector rural, el ingreso laboral representael 86.9% del ingreso total, mientras que la participación del Estado es menor al 5%.

En el caso de los hogares pobres urbanos, se observa que la principal fuente deingresos corresponde a los ingresos laborales, con una participación del 84%, mientrasque el 5.9% corresponde a transferencias del Estado. Para los hogares pobresextremos del sector urbano, el 87.7% de los ingresos son generados por los ingresoslaborales, mientras que la participación del Estado es de 4.2%.

ESTRUCTURA DE INGRESOS FAMILIARES SEGÚN ÁREA

Cuadro 6

Rural UrbanoEstructura de ingresos Pobre Pobre no Pobre Pobre no

extremo extremo extremo extremo

Ingresos por trabajo 86.9% 87.5% 87.7% 84.0%

Alquiler (imputado o transferido) 6.6% 6.0% 7.1% 8.0%

Ingreso por transferencias corrientesmonetarias del país 5.9% 5.0% 4.2% 5.9%

Ingreso por transferencias corrientesdel extranjero 0.1% 0.3% 0.0% 0.4%

Ingresos por rentas de la propiedadmonetaria 0.3% 0.6% 0.6% 1.0%

Otros ingresos extraordinarios 0.3% 0.6% 0.3% 0.7%

Total Promedio 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%

Fuente: ENAHO 2006.


Analizando la estructura de gastos de las familias (Cuadro 7), se observa que elgasto monetario pagado, por autoconsumo y por pago en especies, constituye másdel 75% de esta estructura. Cabe resaltar que el gasto por autoconsumo (24%) y porotras fuentes de gasto (más del 15%) son especialmente importantes para los pobresextremos rurales.

La participación del gobierno en los gastos familiares es poco significativa. Los gastospor donaciones públicas, dentro de los cuales se encuentran las transferencias delgobierno, constituyen el 6.0% en el caso urbano y el 8.5% en el caso rural, y sonligeramente mayores para los pobres extremos (10% entre los rurales y 7% entre losurbanos).

ESTRUCTURA DE GASTOS FAMILIARES SEGÚN ÁREA

Cuadro 7

Rural UrbanoEstructura de gastos Pobre Pobre no Pobre Pobre no

extremo extremo extremo extremo

Gasto monetario pagado 46.8 % 55.7% 64.4% 72.2%

Gasto por autoconsumo 23.8% 20.1% 15.2% 12.3%

Gasto por pagos en especie 0.2% 0.3% 0.2% 0.1%

Gastos por donaciones públicas 9.8% 6.9% 7.3% 4.5%

Gastos por donaciones privadas 3.3% 3.7% 3.6% 3.2%

Otras fuentes de gasto 15.6% 12.8% 9.0% 7.5%

Gastos imputados (no declarantes) 0.4% 0.4% 0.4% 0.2%

Total Promedio 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%Fuente: ENAHO 2006.

De esta breve descripción del presupuesto familiar, se puede concluir que:

• En una familia pobre y pobre extrema, la fuente económica másimportante proviene de los ingresos laborales, constituyendo lastransferencias gubernamentales una pequeña fracción de los mismos.

• En el caso de las familias rurales, que son consumidoras y productoras,la fuente más importante de los ingresos se origina en la venta de susproductos y en el autoconsumo valorado a precios de mercado.

• En consecuencia, el gasto de los hogares, que se utiliza como unidad demedida para los indicadores de pobreza, está estrechamente vinculadoa los ingresos laborales y, en medida mucho menor, a las transferenciasgubernamentales.


3.2. CRECIMIENTO ECONÓMICO Y EMPLEO

Cuando hay crecimiento económico aumenta la necesidad de mano de obra porparte de las empresas, lo que se refleja en el incremento efectivo de empleos y/o enel aumento de los salarios. Cuando asciende el nivel de empleo y/o los salarios, seproduce la elevación de los ingresos de los hogares. Los mayores ingresos puedensustentar mayores gastos familiares en alimentación, vestimenta, salud o recreación.

Cuando hay crecimiento económico, aumentala necesidad de mano de obra por parte delas empresas, lo que se refleja en elincremento efectivo de empleos y/o elaumento de los salarios.

El canal del crecimiento comprende: el empleo, los ingresos laborales y los gastos.Este canal es más potente cuando el crecimiento está liderado por los sectoresintensivos en mano de obra. Por ejemplo, por su grado de vinculacionesintersectoriales, una tasa de crecimiento determinada en el sector construcciónprobablemente requerirá de más mano de obra que la misma tasa de crecimiento enel sector de la gran minería. En el primer sector, la elasticidad crecimiento-mano deobra es más alta que en el segundo. En general, cuando el crecimiento está lideradopor sectores intensivos en mano de obra –generalmente de baja calificación, dondeestán insertados los hogares pobres – el crecimiento es más "inclusivo", es decir, lospobres se benefician proporcionalmente más que la población total.

El otro canal importante es el efecto que tiene el crecimiento económico en el ingresode las familias consumidoras-productoras, como lo son las familias campesinas. Elcrecimiento económico amplía el tamaño de mercado para estas familias, elevandolos precios y/o la cantidad vendida de sus productos.

Las familias campesinas que sonconsumidoras-productoras, también puedenbeneficiarse del crecimiento económico alampliarse el nivel de ventas de susproductos.

En los últimos años, se han generado las condiciones macroeconómicas apropiadaspara reducir de manera significativa la pobreza en el Perú. El actual ciclo expansivode la economía, con inflación baja y superávit en las cuentas externas, no tieneprecedentes en nuestra historia contemporánea. Asimismo, las cifras de crecimientodel producto, la inversión privada, la recaudación y el consumo privado, en conjunto,son inéditas (Gráfico 8).

En cuanto a la distribución del ingreso, sin embargo, no se aprecian cambiossignificativos desde 1997. De acuerdo a la CEPAL, el coeficiente GINI era de 0.532 enesas fechas y el estimado para el año 2004 es de 0.505. La proporción de personas


con ingresos por debajo del promedio tampoco cambió: 70.1% en 1997 y 69.7% en2006 según la misma fuente. Hasta no contar con información más reciente puedeafirmarse que la distribución del ingreso ha permanecido prácticamente igual en laúltima década en el Perú. Ello no ayuda evidentemente a acelerar la disminución dela pobreza.

Gráfico 8

Fuente: Banco Central de Reserva del Perú.

25

20

15

10

5

0

Inversión privada

LA EXPANSIÓN ECONÓMICA. INDICADORES MACROECONÓMICOSBÁSICOS (VARIACIONES PORCENTUALES ANUALIZADAS)

Consumo privado

Recaudación PBI

9876543210(V

ariaci

one

spo

rce

ntu

ale

s)

(Variaci

one

sp

orc

en

tua

les)

30.0

25.0

20.0

15.0

10.0

5.0

0.0(Variaci

ones

porc

entu

ale

s) 10.5

9

7.5

6

4.5

3

1.5

0(Variaci

ones

porc

entu

ale

s)

2004 2005 2006 2007

9.112

20.123.2

2004 2005 2006 2007

2004 2005 2006 2007 2004 2005 2006 2007

3.54.6

6.2

8.3

9.912.0

25.0

13.05.2

6.77.6

9.0

En el periodo 2006-2007, el rápido crecimiento de los sectores que aportan al PBI noprimario y que están ligados a la demanda interna ha elevado el empleo en lasempresas medianas y grandes. De esta forma, el crecimiento del empleo va de lamano, en mayor consonancia, con el crecimiento de la economía, sobre todo en elsector formal. En los tres primeros trimestres del año 2007, mientras el empleo urbanoen empresas de más de 10 trabajadores aumentó por encima del 8.3% anual, elempleo urbano en el interior del país se elevó a una tasa de 7.7%.

El rápido crecimiento del PBI no primario y dela demanda interna en los últimos dos añosha elevado el empleo en las empresasmedianas y grandes.


Al parecer, podría estarse registrando una elevación paulatina de la elasticidad empleo-producto, debido, por un lado, a la consolidación del crecimiento económico y, porotro, como resultado del crecimiento de las actividades no primarias, que son másintensivas en mano de obra.

Gráfico 9

Fuente: Banco Central de Reserva del Perú.

Empleo Perú Urbano: empresasde 10 y más trabajadores

9876543210

2004 2005 2006 2007

2.7

4.5

7.38.3

CRECIMIENTO CON EMPLEO EN EMPRESASDE 10 Y MÁS TRABAJADORES

Empleo(Variaciones porcentuales anuales)

9876543210

2004 2005 2006 2007

3.6

6.4

8.9

7.2

Empleo Resto Urbano: empresasde 10 y más trabajadores

9876543210

2004 2005 2006 2007

2.4

3.8

7.1

8.6

Empleo Lima Metropolitana: empresasde 10 y más trabajadores

12

10

8

6

4

2

02004 2005 2006 2007

4.975.64

9.0710.3

Empleo Lima Metropolitana: empresasde 100 y más trabajadores

3.3. EL GASTO SOCIAL

Aun cuando en una sección anterior se muestra que las transferenciasgubernamentales tienen un peso limitado en el financiamiento del presupuesto familiar,no se debe subestimar el peso de la política social. El gasto del gobierno entransferencias, servicios y programas específicos que benefician a los pobres,constituye la diferencia entre la pobreza y la indigencia para muchas familias pobres.

El gasto social del gobierno si está bienorientado puede significar la diferencia entre lapobreza y la indigencia para muchas familiaspobres extremas.


Asimismo, el gasto en salud y educación constituye inversión en el capital humanode los hogares que mejora sus capacidades de generación de ingresos y suempleabilidad y, por tanto, posibilita su salida de la pobreza.

El gasto social, ya sea orientado a la inversión en capital humano o al alivio de lapobreza, define la política social del Estado. Este gasto, que comprende básicamentelas funciones de salud, educación y asistencia y previsión social, se ha incrementadoen promedio a una tasa de 9.1% entre los años 2001-2006. Sin embargo, suparticipación como porcentaje del PBI se ha reducido de 9.2% en 2001 a 8.3% en2006.

Fuente: MEF.

Gráfico 10

A pesar de haberse incrementado en los últimos años, el gasto social sigue siendobajo. El gasto social en el Perú es menor que el promedio para América Latina encada uno de los sectores principales: educación, salud y asistencia y previsión social.Incluyendo el gasto público en educación, salud y asistencia social4, el Perú ha invertidoalrededor del 6% del PBI en gasto social durante el 20075. El promedio latinoamericanoes de 8.2% del PBI, por lo que el Perú, con niveles superiores de pobreza, está pordebajo del promedio regional. Además, el estudio referido señala que los programassociales en el país cubren una mayor cantidad de habitantes que otros programas enla región, por lo que los fondos sociales se diluyen entre un mayor número debeneficiarios.

4 Lavado (2007).5 Cifra señalada por diversos informes del Banco Mundial, que puede diferir de las obtenidas por otros

autores debido a la metodología utilizada en la medición del gasto social.


El menor gasto social del Perú, comparado con otros países de la región, refleja elbajo nivel de gasto público y la poca prioridad asignada a los programas sociales.Este resultado es explicado, en parte, por el bajo nivel de recaudación tributaria: losingresos corrientes del Gobierno Central alcanzaron sólo el 17% del PBI. Dentro deeste espacio limitado, sin embargo, la prioridad asignada al gasto social ha sidorelativamente baja.

GASTO SOCIAL ASIGNADO EN AMÉRICA LATINA, 2000-2001(PORCENTAJE DEL PBI)

Cuadro 8

Mayor Colombia Venezuela Nicaragua Brasil Uruguaya 24% 0.9 1.0 1.1 1.4 4.7

Entre Paraguay Costa Rica 1.1 Chile Honduras19% y 24% 0.4 Ecuador 1.0 1.7 1.7

Debajo Perú Argentina 1.2 Guatemala Elde 0.7 México 1.1 1.1 Salvador

19% República 2.4Dominicana 1.0

Fuente: World Bank (2007).

Gas

to p

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o co

mo

porc

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el P

BI

pres

ión

pres

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ia

Proporción del gasto público destinado a asistencia social(Prioridad fiscal)

Menor a 4.5% Entre 4.5% y 7% Mayor a 7%

Existe otro canal indirecto a través del cual el crecimiento económico contribuye a ladisminución de la pobreza. Como la economía peruana se rige por metas de déficitfiscal como porcentaje del PBI, cualquier incremento del gasto público debe estarsustentado en mayores ingresos tributarios. Debido a que el crecimiento económicoeleva los ingresos tributarios, existe un margen mayor para el incremento del gastopúblico, que puede orientarse hacia el gasto social y hacia la inversión eninfraestructura, lo que permite elevar también los ingresos de la población.

Asimismo, en el Perú hay un conjunto de asignaciones gubernamentales, tales comoel FONCOMUN o el canon en sus diversos conceptos (minero, hidroenergético,pesquero, petrolero, gasífero y forestal), que están atados a la evolución del IGV, en elprimer caso, y al impuesto a la renta, en el segundo. Existe, entonces, un vínculoadicional entre el crecimiento económico y la pobreza: más crecimiento, más ingresosgubernamentales para los gobiernos regionales y los municipios, más gasto social einversión y menor pobreza.

En los últimos años, el mayor nivel de actividad económica y los altos preciosinternacionales han permitido aumentar las transferencias hacia los niveles de gobierno


local y regional debido, básicamente, a incrementos en actividades generadoras derecursos para el canon y el FONCOMUN, que van directamente a suscircunscripciones. Debido a falta de capacidad de gasto en los gobiernos regionalesy locales, y también a deficiencias que aún persisten en el nivel central del Estado,estos recursos no están siendo plenamente utilizados. Pero estos recursos sonimportantes, pues la asignación del canon favorece a las zonas más pobres, deacuerdo a sus índices de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) y desnutrición, yal distrito donde se encuentran los recursos. Ello es utilizado para gastos de inversióneconómica y social en los centros poblados. Además, la ley establece que los gobiernosregionales deberán entregar un 20% del total percibido a las universidades públicas,las que, sin embargo, no están articuladas a los planes de desarrollo regional.

El canon, en sus diversos conceptos, ha aumentado en 1,348% entre 2000 y 2007,de acuerdo a información del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Por su parte,el FONCOMUN, que se distribuye entre las 1,830 municipalidades del país, se haincrementado en 100.58% en el mismo período.

Fuente: Elaboración propia.

Gráfico 11

3.4. Política comercial y pobreza

Los determinantes de la pobreza son múltiples. El ritmo del crecimiento económico,el empleo, los salarios y el volumen y la calidad del gasto social son los más evidentes.Sin embargo, además, algunas políticas económicas pueden, en ciertas condiciones,afectar de manera muy importante a la pobreza, especialmente a la rural. Una deéstas es la política comercial vinculada al manejo de los aranceles de los bienes


agropecuarios importados. ¿Cuál podría ser el efecto sobre la pobreza, de unareducción de los aranceles a los bienes agropecuarios importados?

Según la Encuesta Nacional de Hogares 2007 (ENAHO) el 39.3% de los pobladoresen el Perú son pobres. El 73,3% de la población ubicada en la sierra rural es pobre ydepende para su sustento, directa o indirectamente, de actividades agropecuarias.En el caso de la pobreza extrema, el 13.7% de los pobladores en el Perú son pobresextremos. El 40,8% de la población de la sierra rural son pobres extremos.

POBREZA Y POBREZA EXTREMA 2007

Cuadro 9

Fuente: INEI – Encuesta Nacional de Hogares 2007.

Ámbito geográfico Pobreza Pobreza extrema

Total 39,3 13,7

Área de residencia

Urbana 25,7 3,5

Rural 64,6 32,9

Regiones naturales

Costa 22,6 2,0

Sierra 60,1 29,3

Selva 48,4 17,8

Dominios

Costa urbana 25,1 2,1

Costa rural 38,1 10,5

Sierra urbana 36,3 8,5

Sierra rural 73,3 40,8

Selva urbana 40,3 11,0

Selva rural 55,3 23,4

Lima Metropolitana 18,5 0,5

En términos agregados, se pueden distinguir tres sectores agropecuarios: el deexportación, el que compite con importaciones y el que produce exclusivamente parael mercado interno y no enfrenta a la competencia extranjera. En el sector agropecuariono transable, la oferta está dada en el corto plazo y los precios son flexibles, es decir,se ajustan ante los excesos de la demanda o la oferta. Por otro lado, en el sectoragropecuario transable (exportable o importable), los precios se fijaninternacionalmente, de acuerdo al tipo de cambio y por los aranceles o subsidios.


Los excesos en la demanda u oferta se ajustan con más importaciones oexportaciones.

En este contexto, una reducción de los aranceles hace caer, en primer lugar, losprecios de los bienes agropecuarios importables, lo cual beneficia a los consumidores,porque bajan los precios en los mercados, pero perjudica a los productores de bienesimportables, al reducirse el ingreso por las ventas de dichos productos. Como losbienes agrícolas no transables son, en general, sustitutos de los bienes agrícolastransables, los precios de estos productos no transables, producidos masivamente enla sierra sur, tales como la papa, la cebada y el maíz amiláceo, también se reducirían.

De esta manera, una reducción de los aranceles de los bienes agropecuariosimportados puede perjudicar, tanto a los productores agropecuarios de bienestransables importables, como a los que producen bienes agropecuarios no transables.Los bienes no transables son producidos masivamente por los campesinos de lasierra sur. Los beneficiados con la apertura a las importaciones serían los exportadoresde productos agropecuarios, pues la apertura puede abaratar el precio de susinsumos importados para el proceso productivo6.

En este contexto, los estudiosos advierten acerca del programa para compensar alos productores de trigo, maíz y algodón que podrían ser afectados por el TLC conEstados Unidos (GRADE 2006a). En México, el hecho de que la compensación sedirigiera a cultivos específicos (caso del maíz) y no a todos los productores generóun efecto no previsto ni deseado, pues ató a los productores agrícolas a los cultivosmenos rentables, a pesar de que se habían ampliado mercados para otros cultivosmucho más rentables.

En el proceso de apertura comercial esimportante diseñar programas decompensación para las poblacionesvulnerables del sector rural entre tanto éstasmejoran su productividad

En estas condiciones, lo adecuado podrían ser programas de transferencia monetariacondicionada para generar una red de apoyo social para poblaciones vulnerables enel sector rural; vale decir, un programa de transferencias condicionadas similar aJUNTOS, centrado en promoción de oportunidades y capacidades económicas paralos afectados por el TLC, denominado CRECER Productivo. Otra salida seríacondicionar las transferencias a avances efectivos en la reconversión productivaagropecuaria que incluya el desarrollo de actividades productivas rurales no agrícolas.

6 La literatura que trata sobre este problema es amplia, pero no ha sido muy difundida. Zegarra (2005),Rebosio (2006) y Escobal y Ponce (2006) advierten que la reducción de los aranceles a los productosnorteamericanos agravará la situación de la población vinculada a las actividades agropecuarias no transables,localizadas en la sierra sur. Zegarra (2005) sostiene que se producirá un abaratamiento mayor de losproductos básicos de la cadena alimentaria, masivamente subsidiada por los EEUU tales como los cereales,los lácteos, las oleaginosas, el azúcar y las fibras y en consecuencia deprimirá los precios de los bienesproducidos en la agricultura tradicional.


3.5. CRECIMIENTO INCLUSIVO

Para cuantificar los efectos del crecimiento sobre la pobreza se utilizan técnicas deestimación de elasticidades pobreza-crecimiento económico, que permiten proyectarcuántos puntos porcentuales disminuye la pobreza de los hogares cuando el PBIcrece 1 por ciento. Se descompone este impacto sobre la pobreza en efecto neto delcrecimiento del ingreso (sin cambio en la desigualdad) y en efecto por cambios en ladistribución.7

El crecimiento es a favor de los pobrescuando el ratio de la elasticidad pobrezacrecimiento es mayor a 1.

El crecimiento es a favor de los pobres cuando el ratio de ambas elasticidades esmayor a 1, es decir, los pobres se benefician proporcionalmente más que la poblacióntotal (Kakwani y Pernia 2000).

La evidencia internacional muestra que este ratio es pocas veces mayor a 1, puescasi no se dan casos de crecimiento importante a favor de los pobres, siendo máscomunes los escenarios de crecimiento neutral (ratio alrededor de 1). Los valoresestimados de esta tasa suelen diferir entre los diversos países en desarrollo. Kakwani(2000) estudia su valor en el caso de Laos, Tailandia y Corea para los años noventa,encontrando que en Laos el efecto desigualdad contrarresta la mayor parte del efectocrecimiento: el índice resulta 0.21 entre 1992-93 y en los años 1997-98. En Tailandiacambia de 0.31 en los años 1988-90 a 0.73 en 1996-1998 (para periodos de 2 años),mientras que el cálculo anual para Corea sitúa el valor alrededor de 1.

En el caso peruano, según Francke y Mendoza (2001), entre 1991 y 1997, años enque la economía creció, la pobreza se redujo; entre 1997 y 2000, años de recesión, lapobreza aumentó. Un problema fundamental es el escaso impacto del crecimientosobre la pobreza: entre 1991 y 1997 el PBI per cápita creció 26% y la pobreza seredujo sólo 7 puntos porcentuales. Internacionalmente, se calcula una elasticidadcrecimiento-pobreza de 2 (Ravallion 2000), con lo cual el crecimiento anotado debióreducir la pobreza a la mitad.

La elasticidad pobreza-PBI no habría cambiadosustantivamente en los últimos años.

Es evidente ahora, luego de las publicaciones de los datos de pobreza de la ENAHO2007 y de la primera información censal 2007, que se hace necesario la actualizaciónde los estimados de la elasticidad pobreza-PBI per cápita para nuestro país.

7 Mendoza y García (2006) y Francke y Mendoza (2001).


4.1. OBJETIVOS SOCIALES A MEDIANO Y LARGO PLAZO.

Aunque la presentación y discusión de los objetivos de desarrollo social sobrepasa alos límites de este MSM, se ha considerado conveniente presentar, en forma sucinta,los grandes objetivos de la política social asumidos por el Gobierno y el AcuerdoNacional (AN) como políticas de Estado de mediano y largo plazo.

Aunque algunas de estas metas tienenresponsables sectoriales específicos, lamayoría sólo se lograrán por el esfuerzoconjunto de diversos sectores y PPSS.

Los objetivos y metas sociales más importantes del actual Gobierno para el año 2011son:8

1. Reducir la pobreza del 50% (2005) al 30%.

2. Reducir la pobreza urbana al 20%.

3. Reducir la pobreza rural del 70% (2005) al 45%.

4. Reducir la desnutrición crónica infantil del 25% (2005) al 16%.

5. 90% de hogares con agua y desagüe.

6. Aumentar acceso a electricidad del 74% al 90% de los hogares.

7. 800 mil familias más que en el 2006 con título de propiedad de su vivienda.

8. 2,5 millones de personas alfabetizadas.

9. Acceso universal al SIS.

10. Mejorar en 30% los niveles de compresión de lectura y razonamientomatemático en la escuela pública.

11. Reducir el empleo informal del 53% (2005) al 35% y crear 1,5 millones denuevos empleos.

4. LA POLÍTICA SOCIAL 2008-2011

8 Discurso presidencial del 28 de julio de 2007.


12. Mejorar la distribución del ingreso para que la brecha entre el quintil másrico y el 50% más pobre se reduzca a la mitad.

Aunque algunas de estas metas tienen responsables sectoriales específicos, lamayoría sólo se lograrán por el esfuerzo conjunto de diversos sectores y PPSS; deallí la importancia de la articulación programática a nivel territorial que lidera laEstrategia Nacional CRECER.

Las Metas del Milenio, acordadas en la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidasen septiembre de 2000, establecen 8 grandes objetivos a lograrse en 20159. Perú,con otros 188 países como signatarios de dicho acuerdo internacional, se hacomprometido a:

1. Reducir a la mitad la pobreza extrema y el hambre.

2. Lograr la enseñanza primaria universal.

3. Promover la igualdad entre los sexos.

4. Reducir la mortalidad infantil.

5. Reducir la mortalidad materna.

6. Detener la propagación del VIH-Sida y el paludismo.

7. Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente.

8. Fomentar una asociación mundial para el desarrollo con metas para laasistencia, el comercio y el alivio de la carga de la deuda.

Los primeros 6 acuerdos son parte de la política social peruana, con objetivos ymetas que se precisan más adelante.

El Acuerdo Nacional (AN), en su sección sobre Políticas de Estado Sociales, en elrubro de Equidad y Justicia, identifica 7 políticas generales en el campo del desarrollosocial10. De éstas, tres (la décima, la décimo primera y la décimo sexta) puedenconsiderarse transversales y, por lo tanto, multisectoriales y las otras cuatro sonmás bien de carácter sectorial, aunque la nueva política social requiere de la articulaciónintersectorial para el conjunto de las políticas y programas sociales.

La primera política social de Estado es la "…lucha contra la pobreza y la reducciónde la desigualdad social, aplicando políticas integrales y mecanismos orientados agarantizar la igualdad de oportunidades económicas, sociales y políticas. Asimismo,nos comprometemos a combatir la discriminación por razones de inequidad entrehombres y mujeres, origen étnico, raza, edad, credo o discapacidad". El Gobierno yel MSM asumen esta política como el eje central de la política social, precisando susmetas: reducción de la pobreza entre 2007 y 2011 del 39.3% al 30%; la pobreza ruraldel 64,6% al 45%, y la urbana del 25,7% al 20%.

9 Ver www.undp.org10 Ver www.acuerdonacional.gob.pe


La política social del Gobierno y el MSM asumen además el reto de eliminar ladiscriminación de género, de origen étnico y por discapacidad y asegurar la igualdadde oportunidades (política de Estado décimo primera) en el acceso a bienes públicosy oportunidades económicas para así reducir la exclusión social.

En el campo educativo, el MSM planteaampliar la cobertura de la educación inicial yde la secundaria para las jóvenes rurales,mejorar la calidad y promover la educaciónintercultural

En el campo educativo, el AN plantea "…garantizar el acceso universal e irrestricto auna educación integral, pública, gratuita y de calidad que promueva la equidad entrehombres y mujeres, afiance los valores democráticos y prepare ciudadanos yciudadanas para su incorporación activa a la vida social". La política educativa delGobierno y el MSM proponen enfatizar el tema de la calidad educativa en la educaciónbásica, reforzar la educación y capacitación laboral formal e intra-empresarial ymejorar la cobertura educativa especialmente para las niñas y jóvenes rurales y laspersonas con discapacidad, y la educación inclusiva para menores de los gruposétnicos.

El MSM recoge tres objetivos centrales de la política educativa: ampliar la coberturaeducativa, especialmente la inicial (pues ésta alcanza a sólo el 43.5% de menoresentre 3 y 5 años en pobreza extrema) y la secundaria para las jóvenes rurales (conun déficit superior al 20% en asistencia escolar) (Benavides 2007: 461). Asimismo,se plantea mejorar la calidad de la enseñanza pública mediante capacitación yselección de maestros que alcancen como nota mínima 14 en las pruebas y establecerestándares mínimos de desempeño para los estudiantes según nivel (esto últimoestá aún pendiente). El MSM establece además la prioridad de la educación inclusiva,con enfoque intercultural y de género, que debe incluir no sólo a los menores indígenassino a todos los educandos, para promover una cultura que valore la diversidad ypromueva el respeto por los otros y por la equidad.

El programa JUNTOS es una estrategia eficaz para mejorar la cobertura y asistenciaescolar, pero los objetivos de calidad y educación inclusiva corresponden a las políticasy estrategias sectoriales.

En cuanto a la educación superior universitaria y no universitaria, los objetivosnacionales son el mejoramiento de su calidad promoviendo procesos de acreditación,la información accesible a la población respecto a los niveles de calidad de lasinstituciones de educación superior y el mejoramiento de su pertinencia articulandola oferta educativa superior a la demanda privada y pública y a las nuevaspotencialidades de la economía nacional.

Con respecto a la salud, el AN propone "…asegurar las condiciones para un accesouniversal a la salud en forma gratuita, continua, oportuna y de calidad, con prioridaden las zonas de concentración de pobreza y en las poblaciones más vulnerables.


Nos comprometemos también a promover la participación ciudadana en la gestión yevaluación de los servicios públicos de salud". En esta misma política se precisa elobjetivo de acceso al agua potable y al saneamiento básico y el control de los principalescontaminantes ambientales. El Gobierno y el MSM precisan este acuerdo enfocándoseen la disminución de la desnutrición crónica infantil que padecen, sobre todo, losmenores de 5 años, con la meta de reducirla al 2011 al 16%.

El MSM propone dar énfasis a la promoción yprevención de la salud, especialmente de losmás pobres.

El MSM propone dar énfasis a la promoción y prevención de la salud. Para ello, seprioriza la educación alimentaria (impulsando la lactancia materna exclusiva hastalos 6 meses) y nutricional de madres y cuidadores en consonancia con la estrategiaCRECER. Asimismo, plantea incentivar el acceso de menores y madres a los centrosy postas de salud para el control del niño (JUNTOS), fijando estándares de crecimientopara el primer y segundo año de vida. El saneamiento ambiental (acceso a agua ydesagüe), así como la construcción de letrinas y cocinas mejoradas son parte de laestrategia de salud integral. Es también parte de la política de salud, el brindar mayoracceso a la información y servicios de planificación familiar para que con pleno respetoa los derechos de los padres, se disminuyan los embarazos de alto riesgo (muytempranos, muy tardíos y muy juntos). Para adolescentes y jóvenes, la promoción dela salud supone prevenir accidentes, violencia y adicciones, así como el embarazoadolescente como factor de permanencia en la pobreza.

4.2. ESTRATEGIAS Y PLANES DE DESARROLLO SOCIAL.

La falta de unidad, coherencia y articulación de la política social se comprueba en laexistencia de múltiples acuerdos, estrategias y planes nacionales, sectoriales yregionales que coexisten como documentos oficiales sin orden ni concierto. Se hanidentificado:

• 2 acuerdos o estrategias generales: las Metas del Milenio y el AcuerdoNacional.

• 3 estrategias temáticas nacionales: Desarrollo Rural, Seguridad Alimentariay Desarrollo Rural.

• 13 planes nacionales transversales: de Derechos Humanos,Competitividad, Superación de la Pobreza, de la Infancia y Adolescencia,Ambiental, de Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres, deIgualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, dePrevención y Atención de Desastres, de Saneamiento, SeguridadCiudadana, Vivienda, Adultos Mayores y de Reparaciones.

• 10 planes sectoriales-institucionales: Salud, Agricultura, Educación,Turismo, Transporte y Comunicaciones, Producción, Energía y Minas,Vivienda, MEF y CONCYTEC que tienen relación con temas sociales.


• 25 planes regionales.

• Documentos ad hoc como el informe final de la Comisión de la Verdad yReconciliación (CVR) y las propuestas de la Mesa de Concertación parala Lucha contra la Pobreza (MCLCP).

Las políticas y planes estratégicos dedesarrollo en el Perú están distribuidos en unaamplia variedad de normas, declaraciones ydocumentos y están poco articulados entre sí.

A ello habría que sumar los planes de los 14 PPSS fusionados y los 12 que semantienen como independientes. Según la Contraloría hay además unos 20 proyectosy programas sobre los que no se cuenta con información (Contraloría General de laRepública, 2007).

El MSM toma como base de la política social, al igual que la mayoría de países, laDeclaración del Milenio, mediante la cual el Perú se une al esfuerzo internacional dereducir la pobreza para el año 2015 a la mitad de los niveles de 1990. La Declaracióndel Milenio, que fue aprobada el 8 de septiembre del año 2000 por los 189 EstadosMiembros de las Naciones Unidas, priorizando un conjunto de objetivos de desarrollointerconectados en una agenda global, denominados Objetivos de Desarrollo delMilenio (ODM). Existen ocho ODM asociados a 18 metas y a 48 indicadorescuantitativos.

En el ámbito nacional, el 22 de julio de 2002 fue suscrito el Acuerdo Nacional por losrepresentantes de las organizaciones políticas, religiosas, de la sociedad civil y delGobierno del país, estableciéndose las Políticas de Estado del Acuerdo Nacional.Asimismo, el 17 de octubre de 2002, mediante DS 105-2002-PCM, se creó el Forodel Acuerdo Nacional como instancia de promoción del cumplimiento y del seguimientodel Acuerdo Nacional, adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros. Las Políticasdel Acuerdo Nacional tienen cuatro objetivos principales vinculados a la democracia yestado de derecho, equidad y justicia social, competitividad y Estado eficiente,transparente y descentralizado.

De otro lado, el Plan Nacional para la Superación de la Pobreza 2004-2006 establecelos lineamientos y prioridades para superar la pobreza y asegurar el desarrollo humanode la población de menores ingresos y de grupos vulnerables. Asimismo, la EstrategiaNacional de Desarrollo Rural está dirigida a impulsar el desarrollo humano en el espaciorural con criterios de sostenibilidad económica, social y ambiental, así como la equidady democratización de las decisiones locales. Por su parte, la Estrategia Nacional deSeguridad Alimentaria tiene como objetivo prevenir los riesgos de deficienciasnutricionales y reducir los niveles de malnutrición, en especial en las familias conniños y niñas menores de cinco años y gestantes y en aquellas en situación de mayorvulnerabilidad, promoviendo prácticas saludables de consumo alimentario e higiene,y asegurando una oferta sostenible y competitiva de alimentos de origen nacional.

De manera complementaria, el Plan Nacional de Derechos Humanos (2006-2010), elPlan Nacional de Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres (2006-2010),


el Plan Nacional de Acción por la Infancia y Adolescencia (2002-2010), el Plan NacionalContra la Violencia hacia la Mujer, el Plan de Igualdades de Oportunidades para lasPersonas con Discapacidad y el Plan Nacional de Acción para las Personas AdultasMayores establecen los enfoques, principios y líneas de acción de la política socialdel país.

Dada la complejidad que supone sistematizar y armonizar este numeroso y diversocontingente de documentos, a continuación se presenta un ordenamiento sobre labase de los 3 ejes del Plan Nacional para la Superación de la Pobreza (PNSP).

4.3. EJES DE LA POLÍTICA SOCIAL

El Plan Nacional para la Superación de la Pobreza propone tres ejes complementariospara ordenar la política social: el de protección, el de desarrollo de capacidades y elde acceso a oportunidades económicas11. Cada uno de estos ejes supone programascon características específicas (Cuadro 11).

4.3.1. Eje de protección social

Dirigido a la población vulnerable en pobreza extrema, en atención a su ciclo de vida(menores, madres gestantes, personas de la tercera edad), y por condiciones ocircunstancias específicas (menores en abandono o riesgo social y moral, madresadolescentes, personas con discapacidad), así como a la población afectada por laviolencia y por emergencias o desastres naturales (sismos, deslizamientos, sequías,heladas, inundaciones, etc.).

Los PPSS protectores tienen como objetivoamortiguar la pérdida de capacidades yactivos de los pobres extremos y poblaciónen emergencia

Los PPSS protectores tienen como objetivo reducir la vulnerabilidad y garantizar losderechos básicos de las personas (a la salud, a la vida y a la seguridad), así comoproteger sus activos (vivienda, acceso a servicios públicos y recursos productivosen el caso de emergencias o desastres naturales). La inversión en PPSS protectoreses contra-cíclica, es decir, que se debe incrementar en períodos de recesión de laeconomía y para el caso de emergencias o desastres naturales.

Estos programas no tienen usualmente un impacto en los ingresos ni en laempleabilidad, pero al amortiguar la pérdida de capacidades y activos, establecenlas bases para intervenciones habilitadoras y promotoras de oportunidadeseconómicas. Por ello, es indispensable articularlos con programas que mejoren

11 DS 064-2004-PCM de septiembre de 2004.


capacidades y faciliten oportunidades económicas para estos grupos vulnerables.De otro lado, deben establecerse criterios de graduación para estos programas, porejemplo para menores que alcanzan niveles nutricionales adecuados o paracomensales de los comedores populares que pueden pagar el costo real de losalmuerzos.

4.3.2. Eje de desarrollo de capacidades

Este eje se basa en los programas cuyo objetivo es desarrollar las capacidades delas personas, sobre todo en ciclos intermedios de vida (adolescentes, jóvenes y adultosen edad productiva). La mayoría de estos PPSS tiene que ver con la educación y lacapacitación laboral. Por ello su valor estratégico es mayor en los ciclos expansivosde la economía.

Los programas de desarrollo de capacidadestienen como objetivo desarrollar habilidades ycapacidades de las personas, sobre todo enlos ciclos intermedios de vida.

La expansión de la demanda interna privada al 4.1% en 2005, al 9.1% en 2006 (MEF2007: 16) y la reciente firma del TLC con Estados Unidos constituyen oportunidadespara reforzar los PPSS de desarrollo de capacidades en nuevos campos de laproducción y exportación (agro-exportación, acuicultura, turismo cultural y ecológico,textiles con fibras naturales, industrias alimentarias, etc.). Ello supone articularloscon iniciativas empresariales privadas y aprobar la legislación que permita a lasempresas incentivos para la capacitación laboral de sus trabajadores, en especialpara los jóvenes. La mayoría de los PPSS habilitadores tiene un sesgo urbano(PROJOVEN, Construyendo Perú, MI EMPRESA, etc.) por lo que se requiere reforzareste tipo de programas para los jóvenes rurales en programas comoPRONAMACHCS, MARENASS, INCAGRO y Sierra Exportadora, entre otros.

Si bien los PPSS de desarrollo de capacidades pueden orientar sus labores de difusióny captación a jóvenes o adultos en zonas en pobreza y establecer filtros para accedera las becas, cursos o subsidios a la capacitación, en última instancia, la focalizaciónes individual y depende también del participante. Ello conlleva una responsabilidadcompartida y hace deseable el co-financiamiento. Es también una oportunidad parareforzar el conocimiento e implementación de derechos y responsabilidadesciudadanas entre los participantes. Este debe ser un eje transversal en todos losPPSS, pues la mayoría de personas pobres no conoce sus derechos: sólo el 15% dela población rural dispersa conoce 8 o más de los derechos básicos de la personaconsagrados en la Constitución (PNUD 2005).

El PIA 2007 sólo asigna aproximadamente el 13% a programas de capacitación laboral,la gran mayoría de los cuales son para población urbana. Extender la capacitaciónlaboral y productiva a jóvenes rurales y articularla a oportunidades de negocios ymercados rurales con un enfoque territorial y multisectorial será una de las prioridadesde CRECER Productivo en este ciclo de expansión económica.


4.3.3. Eje de promocion de oportunidades

Este es quizás el componente más novedoso de la política social, no porque nohayan existido PPSS promotores con anterioridad, sino por su potencial multiplicadorcuando se les articula con los programas protectores y habilitadores en un contextode expansión económica como el actual. Los PPSS promotores de oportunidadeseconómicas buscan potenciar los activos productivos de los pobres y articularlos alos mercados internos y externos. Por ello, se dirigen a personas en pleno cicloproductivo (jóvenes y adultos) que requieren mejorar su empleabilidad o elevar suproductividad.

Los PPSS promotores de oportunidadeseconómicas buscan potenciar los activosproductivos de los pobres y articularlos a losmercados internos y externos.

Un foco central de estos PPSS promotores son las MYPES urbanas y los productoresde las comunidades rurales de sierra y selva. Como en el caso anterior, estosprogramas deben ser pro-cíclicos para aprovechar nuevas oportunidades de mercado.La evidencia demuestra que los programas promotores funcionan mejor cuandoincluyen e integran simultáneamente componentes de mejora de infraestructuraproductiva (caminos, riego, canales, almacenes, electrificación), acceso a serviciosempresariales (internet de sitios de negocio, ferias comerciales, información de preciosy demanda), crédito y apoyo técnico. El gasto público en estos componentescontribuye al crecimiento productivo agrícola y a la reducción de la pobreza, como loseñala un reciente balance de investigaciones al respecto (Zegarra y Minaya 2007).

En general, la sostenibilidad de este tipo de programas así como su impacto eningresos es alta, siempre y cuando incidan en mejorar los niveles de productividad yla articulación al mercado. El argumento central del MSM 2009-2011 es que, mejorarla empleabilidad y la productividad de los activos de los pobres, supone dar énfasis aprogramas que promuevan su articulación con el mercado, tanto de desarrollo decapacidades como promotores. Por ello, se prioriza la inversión social en este tipode intervenciones (Ver sección 5, escenario 2).

El argumento central del MSM 2009-2011 esque mejorar la empleabilidad y laproductividad de los activos de los pobressupone dar énfasis a programas quepromuevan su articulación con el mercado.

Uno de los problemas es que muchos de los programas promotores de oportunidadeseconómicas no se consideran "sociales" y por tanto no trabajan en forma articuladacon otros PPSS. En las matrices del Marco Lógico del MSM, se señala los programasproductivos que deberían articularse y ser parte de la nueva política social. Un avance


importante es CRECER Productivo, que busca articular los programas de promociónde oportunidades en los 880 distritos más pobres en los que opera CRECER12.

12 Los 880 distritos prioritarios fueron seleccionados con base en sus niveles de desnutrición crónica infantil,analfabetismo femenino, viviendas sin agua y desagüe, cocinas inadecuadas y estar en zonas que sufrieronviolencia en la década pasada.

CARACTERÍSTICAS BÁSICAS SEGÚN TIPO DE PROGRAMA SOCIAL

Cuadro 10


Dimensión Protectores Habilitadores Promotores

1. Objetivo Reducir Desarrollar Acceso avulnerabilidad capacidades y oportunidades

habilidades económicas

2. Población Grupos vulnerables Personas /grupos Personas en edadmeta (pobres extremos: en capacidad de laboral, campesinos,

menores, tercera aprovechar artesanos, MYPES.edad, madres oportunidadesgestantes, personas (pobres no extremos:con discapacidad) jóvenes, adultos)

3. Relación con Anticíclicos Pro cíclicos Pro cíclicosciclo económico

4. Impacto en Bajo – reducción Medio – Alto – mejoraingresos de costos empleabilidad y productividad y baja

oportunidades de costosingreso

5. Criterios de Endógenos (fijados Exógenos – Exógenos (dependeselección por el programa) Autoselección del tipo de obra)

(depende delparticipante)

6. Tipo de Grupos en riesgo, Individual Mixtafocalización geográfica,

emergencias

7. Tipo de Comunal, grupal Individual Comunal, distritalparticipación

8. Co-financiamiento Poco factible Deseable Factible


El éxito de la política social reposará en laarticulación entre los tres tipos de programasy en establecer criterios decomplementariedad y de graduación quepermitan diferentes "mezclas" entre éstos deacuerdo a las carencias y posibilidades de laspoblaciones objetivo.

El éxito de la nueva política social estará en la articulación entre los tres tipos deprogramas y en establecer criterios de complementariedad y de graduación quepermitan diferentes "mezclas" entre éstos de acuerdo a las carencias y potencialidadesde las poblaciones objetivo. Para ello, es indispensable la participación y compromisode los gobiernos regionales y locales y un enfoque territorial basado no sólo enproblemas comunes, sino también en activos y potencialidades regionales y locales.En la sección 7 se plantean algunos criterios e instrumentos para la sistematizacióny articulación de los PPSS que puedan darle mayor coherencia e impacto a la políticasocial peruana.

4.4. CRITERIOS PARA LA FORMULACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE LAPOLÍTICA SOCIAL

A continuación se plantean tres criterios necesarios para dar mayor articulación,coherencia y eficacia a la política social. Estos son:

1) El criterio territorial (ámbitos urbano y rural). El enfoque territorialsupone superar la fragmentación sectorial y focalizar el gasto social enespacios específicos en función de las brechas en el acceso a activosbásicos, las potencialidades y las características de la población.

2) El tipo de programa (protector, habilitador o promotor deoportunidades económicas). Éstos deben tener pesos diferentes enfunción del ciclo económico y de las carencias y potencialidades de lapoblación objetivo, como se ha planteado en la sección anterior.

3) La población objetivo y el ciclo de vida. Se define en función de susdistintos niveles de vulnerabilidad, de necesidades y potencialidades delas familias y sus miembros, lo que facilita la identificación de losprogramas sociales relevantes a cada una de estas etapas y condicionesde la población intervenida.

Los criterios para la formulación eimplementación de la política socialresponden a tres dimensiones: la territorial, eltipo de programa y el ciclo de vida de lapoblación objetivo.


Combinando estos tres criterios se puede diseñar e implementar una política socialmás efectiva y eficaz.

Al final, es posible y necesario establecer un conjunto de objetivos específicos y metaspara los PPSS, según el área de intervención (rural o urbana), la función que cumplen(protector, habilitador o promotor) y la población objetivo y su ciclo de vida (gestantes,niños menores de 5 años, niños y adolescentes, jóvenes y adultos mayores). En elcuadro 12 se resume la lógica de priorización según ámbito geográfico, tipo deprograma y población objetivo.

4.4.1. Criterio territorial y tipos de programas

El criterio territorial tiene dos dimensiones: la geográfica y la política. Ladimensión espacial alude a las características geográficas, de infraestructura, losrecursos naturales y las características económicas, sociales y culturales de supoblación. La política que se refiere a la institucionalidad pública (dependencias delEstado y categoría de centro poblado, distrito, provincia o departamento/región) ysocial (comunidades campesinas, nativas, barrio, etc.).

Las intervenciones en el espacio rural. En la actualidad, las intervenciones daránmayor prioridad a la función protectora, especialmente en la sierra y selva, debido ala precariedad en la que se encuentra la mayor parte de menores, madres y ancianosen la zona rural. El propósito central es reducir la exclusión de género, etnicidad odiscapacidad asegurando el acceso a los bienes y servicios públicos básicos, lo quesupone ampliar su cobertura y mejorar su calidad. Para la población joven y adulta seprioriza las funciones habilitadoras y promotoras de oportunidades económicas, puesla sostenibilidad de las estrategias de desarrollo y mejora de las condiciones de vidadepende de generar ingresos estables para los hogares rurales en los que seconcentra la pobreza extrema.

Por ello, se utilizará la focalización geográfica: distritos con más del 50% de supoblación en los quintiles 1 y 2 del gasto siguiendo el padrón de beneficiarios deJUNTOS. Es asimismo indispensable un enfoque territorial que permita distinguir,según su volumen y ubicación, si las obras corresponden al nivel central, regional olocal.

Las intervenciones en el sector urbano. En este ámbito, las medidas orientadashacia la provisión de servicios básicos de salud y mejorar la alimentación cumplenun papel protector, y deben concentrarse en los hogares de pobreza extrema y alinterior de éstos en los menores de 5 años, madres gestantes y lactantes, personasde la tercera edad y personas con discapacidad. Por ello, la focalización debe serindividual, mediante el uso del SISFH0. Por lo general, las intervenciones en estazona están dirigidas a fortalecer las habilidades y promover oportunidades de empleoen el caso de jóvenes y adultos. Por el mayor dinamismo del mercado de trabajo, losprogramas de capacitación laboral para jóvenes tendrán prioridad y mayor asignaciónpresupuestal (PROJOVEN), así como los dirigidos a las PYMES urbanas para mejorarsu productividad y articulación al mercado.


4.4.2. El enfoque del ciclo de vida

La evidencia demuestra que las etapas másvulnerables en el ciclo de vida individual sonel periodo prenatal, la primera infancia y latercera edad.

Otro criterio relevante en la aplicación de los programas sociales es relacionarloscon el ciclo de vida (Gráfico 12). La evidencia demuestra que, ceteris paribus, estoes, manteniéndose constantes las demás condiciones, las etapas más vulnerablesen el ciclo de vida individual son el período prenatal (que incluye al niño por nacer y ala gestante), la primera infancia y la tercera edad. Por el contrario, la vulnerabilidadfísica y social disminuye en las edades intermedias. De ello se deduce que losprogramas protectores tienen especial relevancia durante los períodos tempranos ytardíos del ciclo de vida (zonas A y C del gráfico 12), en tanto que los programashabilitadores deberían enfocarse en personas de edades intermedias (zona B delgráfico 12).

Gráfico 12


Gasto per cápita

PROTECTORES

TIPO DE PROGRAMA SOCIAL SEGÚN CICLO DE VIDA

Prenatal 3 12 21 60 70

B CA

HABILITADORES

Ciclo de vida

En teoría, ello significa que ambos tipos de programas tienen carácter sustitutorio.Sin embargo, en la realidad parece conveniente combinar intervenciones protectorascon habilitadoras, por ejemplo en programas para la tercera edad que incluyandesarrollo de habilidades artísticas, recreativas y prácticas, o en actividades de


capacitación nutricional en el caso de programas de apoyo alimentario para madresy cuidadoras, que incluyan capacitación nutricional, entre otros.

El modelo del ciclo de vida permite una aproximación para estimar el gasto per cápitasegún etapa de vida y tipo de programa. En este sentido, la inversión per cápita (IPC-eje vertical) debe ser mayor en programas protectores para niños y adultos mayores.Por el contrario, la inversión per cápita en el caso de programas habilitadores ypromotores de oportunidades económicas, debe ser mayor en las edades intermedias.

La política social no cuenta con información sobre tipo de programa según inversiónpor grupos de edad por lo que este planteamiento podría tener utilidad futura para estimaren forma comparativa la focalización por grupos etáreos de los diferentes programassociales según su tipo. La metodología del ciclo de vida permitirá, asimismo, ir"graduando" a los beneficiarios en la medida en que superen la carencia original (por ej.en el caso de menores con desnutrición crónica) o pasen a la etapa de vida siguiente.

El cuadro 12 resume, a modo de ejemplo, la aplicación combinada de estos criterios.Se identifica el tipo de área, la población objetivo y el peso relativo que deben tener losprogramas según su tipo. Esta matriz puede tener varias aplicaciones. En los casillerospuede figurar el tamaño de la población meta (nacional o regional); el monto asignadoa cada población objetivo según tipo de programa y las metas a lograr para cadagrupo objetivo, entre otros aspectos.

Cuadro 11

MATRIZ DE ORIENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS, PLANESY PROGRAMAS SOCIALES

Zona geográfica Población objetivo Protectores Habilitadores Promotores

Familias en PE +++ ++ +

Gestantes, madres, +++ ++ +Mujeres en edad fértil

Niños (0-5 años) +++ ++

Adolescentes y jóvenes ++ +++ +++

Personas con discapacidad +++ ++ ++

Adultos mayores +++ + +(65 a más años)

Familias en pobreza extrema ++ ++ +++

Gestantes, madres +++ ++ ++

Niños (0-5 años) +++ ++

Adolescentes y jóvenes + +++ +++

Personas con discapacidad ++ +++ ++

Adultos mayores +++ + ++(65 a más años)

Urbana

Rural

Nota: Valores de la orientación de la intervención: +++ Mayor; ++ Intermedia; + Menor


4.4.3. Vulnerabilidad

Los criterios de mayor vulnerabilidad y riesgodeben usarse para priorizar el ingreso a losprogramas sociales de las personas condichas características.

Para la focalización individual, es necesario tener en cuenta las condiciones ycaracterísticas de las personas pues determinan su vulnerabilidad y riesgo. Estosfactores de vulnerabilidad y riesgo deben usarse como criterios para el ingreso a losprogramas sociales y para dar prioridad a las personas que los afrontan.

Los factores de vulnerabilidad más importantes son:

1) Indocumentado (no posee DNI).

2) Analfabeto (sin educación formal o analfabeto funcional).

3) Persona con discapacidad o enfermedad crónica (según tipo).

4) Monolingüe o lengua habitual aymara, quechua o lengua nativa de laAmazonía.

5) Madre-padre adolescente (menor a 19 años) o madre, padre o cuidadorsolo/a con carga familiar de menores de 12 años.

6) Tres o más dependientes menores de 5 años.

Todas las personas con 3 o más de estas características deben tener la primeraprioridad en el acceso a los programas sociales. Debe tenerse asimismo en cuentaque algunos de estos factores de riesgo o vulnerabilidad no son permanentes, por loque se requiere una evaluación periódica de cada caso para ajustar prioridades13.

En el caso de catástrofes o desastres naturales, la vulnerabilidad afecta a un númeroimportante de personas y las condiciones de riesgo de salud, pérdida de patrimonio,inseguridad, etc. son aún mayores. Por lo tanto, las poblaciones en esascircunstancias adquieren una prioridad y requieren ser atendidas con urgencia porlos programas sociales. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que muchas de laspeores consecuencias de este tipo de eventos son prevenibles y en todo caso susefectos, si están bien manejados, serán temporales. Por ello, la política social debeincluir medidas de prevención y mitigación de este tipo de eventos, incluyendo laorganización de la población y su capacitación para afrontar estos problemas,recurrentes en muchas zonas del país.

13 Para la experiencia en programas nutricionales, ver Gilman (2003).


En esta sección, se presenta, en primer lugar, la vinculación del Marco Social Multianual(MSM) con el Marco Macroeconómico Multianual (MMM) y en segundo lugar, algunosescenarios que permiten proyectar los niveles esperados y deseables del volumendel gasto social y la composición del gasto destinado a los programas sociales, enuna perspectiva multianual.

5.1. El Marco Social Multianual y el Marco Macroeconómico Multianual

El Marco Social Multianual es el documento que establece los grandes lineamientos,objetivos e instrumentos de la política social, así como la composición del gasto delos sectores y programas sociales. Este documento, además debe estarestrechamente asociado al Marco Macroeconómico Multianual (MMM), que presentalos lineamientos de la política económica y los objetivos e instrumentos de dichapolítica.

El MSM establece los grandes lineamientos,objetivos e instrumentos de la política social,así como la distribución del gasto de losPPSS.

El Marco Macroeconómico Multianual es el documento que, de conformidad con laLey de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF), elabora anualmente elMinisterio de Economía y Finanzas (MEF) y que sirve como guía a los distintos agenteseconómicos para que puedan tomar de manera informada sus decisiones deconsumo, ahorro e inversión.

En el MMM existe información básica sobre las proyecciones de las distintas variablesmacroeconómicas, actuales y esperadas, para el año en el que se elabora eldocumento y los tres siguientes. El último documento publicado es el del 2008, elMMM 2009-2011.

El MMM contiene un conjunto de medidas de política económica, especialmentevinculadas a la política fiscal y a las políticas tendientes a la promoción de la inversiónprivada y de la inserción de nuestro país en los mercados internacionales,

5. LA PROGRAMACIÓN MULTIANUALDEL GASTO SOCIAL


consideradas necesarias para contribuir al proceso de crecimiento sostenido de laeconomía.

El MMM es el documento oficial de la política económica del Gobierno, es aprobadopor el Consejo de Ministros y se publica íntegramente junto con el Informe del BancoCentral de Reserva del Perú (BCRP). El Informe del BCRP analiza la compatibilidaddel MMM con las previsiones de la balanza de pagos, las reservas internacionalesnetas y la política monetaria.

El MMM se envía anualmente al Congreso de la República, junto con la Ley dePresupuesto, la Ley de Endeudamiento Público y la Ley de Equilibrio Financiero. ElMMM establece los parámetros fiscales que constituyen los soportes técnicos deestas tres importantes leyes que se aprueban anualmente en el Congreso. Es, enese sentido, un documento que establece, con toda claridad, el contenido de la políticafiscal.

El MSM tiene que ser un documento consistente con las proyeccionesmacroeconómicas del MMM. Para el presente MSM, las cifras del PBI y lasproyecciones del último MMM 2008-2010 constituyen el principal parámetro que seasume como base para los cálculos de escenarios de lo social. Con la data delMMM 2009-2011 se harán próximas actualizaciones del Marco Social Multianual2009-2011, conforme se hace con el MMM.

Con respecto al gasto social, se utiliza la taxonomía propuesta por el MEF (2005)para su compilación estadística. De acuerdo a esta taxonomía, se define al gastopúblico social como:

"…el gasto realizado por el Estado, en sus diferentes niveles de gobierno(nacional, regional y local), para proveer bienes y servicios públicos o privados,atendiendo a sus funciones de asignación de recursos, redistribución deingresos, provisión de bienes preferentes y de promoción del crecimientoeconómico, con el fin de buscar el aseguramiento universal (por ejemplo eneducación y salud) o selectivo (por ejemplo programas de asistencia social) deun conjunto de derechos sociales de la población." (MEF 2005: 17)

Cuadro 12

PROYECCIONES DEL PBI

2006 2007 2008 2009 2010

Producto Bruto Interno 304,492 334,045 360,561 389,302 424,192(millones de nuevos soles)

Producto Bruto Interno 7.56 7.24 6.16 6.56 7.27(Variación porcentual real)

Fuente: MEF (2005).


A su vez, el gasto social total está conformado por el gasto social básico y el gastosocial complementario. El gasto social básico se define tomando en consideración el"Consenso de Oslo sobre la Iniciativa 20/20" y comprende determinados programasde las funciones de educación, salud y asistencia y promoción social14. Por su parte,el gasto social complementario recoge las partidas presupuestales consideradassociales, pero que por definición no están comprendidas dentro del gasto social básico(MEF 2005).

Para el cálculo del gasto social total, se deducen las obligaciones previsionales delmonto total y se realiza las proyecciones del gasto social tomando en consideraciónlas siguientes categorías: gasto social total no previsional, gasto social segúncomponentes (gasto social básico y gasto social complementario) y gasto socialsegún función (el cual compila los montos destinados al gasto social básico y algasto social complementario).

Finalmente, se proyecta el monto presupuestado a los programas sociales (MEF-PIA2007), los cuales se clasifican según el tipo de programa definido en la sección 4 delpresente documento: programas protectores, programas de desarrollo decapacidades y programas promotores de oportunidades.

5.2. PROGRAMACIÓN MULTIANUAL DEL GASTO SOCIAL

Para la programación multianual del gasto social se han construido dos escenariosposibles.

En el escenario 1, se ha congelado la participación del gasto social como porcentajedel PBI observado durante el año 2007, considerando, para el periodo 2008-2010, lascifras del PBI proyectadas en el MMM 2008-2010, y se ha proyectado el gasto socialpara el mismo periodo de tiempo.

Respecto al gasto en PPSS, se congela su participación en el año 2007 dentro delgasto social y se proyecta su evolución para el periodo 2008-2010. Dado este volumende gasto en PPSS, en un escenario pasivo se mantiene la participación de 2007 delos programas protectores, habilitadores y promotores y luego, en un escenario activose altera la composición del monto presupuestado para los programas sociales, dandouna mayor prioridad a los programas promotores y habilitadores y reduciendo laparticipación de los programas protectores.

En el escenario 2, se proyecta la participación del gasto social como porcentaje delPBI teniendo como objetivo alcanzar de forma gradual el promedio calculado para laregión. A partir de las tasas de crecimiento obtenidas, se proyecta el comportamientodel gasto social, así como del gasto destinado a los programas sociales. En el casode estos últimos, en el escenario pasivo se mantiene su composición entre programasprotectores, habilitadores y promotores y, en el escenario activo se da una mayor

14 La función educación comprende: educación inicial, educación primaria e infraestructura educativa; lafunción salud comprende: saneamiento, salud individual y salud colectiva, y la función asistencia y promociónsocial comprende: asistencia solidaria y promoción y asistencia social y comunitaria.


prioridad a los programas promotores y habilitadores y se reduce la participación delos programas protectores.

En ninguno de los escenarios se modifica la composición agregada del gasto social.

5.2.1. Escenario 1

De acuerdo al contexto macroeconómico previsto por el MMM para el periodo 2008-2010, el gasto social total registraría un crecimiento acumulado del 17.65% para elmismo periodo de tiempo.


Gráfico 13

2009 2010

40.000

35.000

30.000

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

-20082007

ESCENARIO 1: GASTO SOCIAL TOTAL

(en millones de nuevos soles)

28,030

18,271

9,759

30,255

19,721

10,533

32,666

21,293

11,373

35,594

23,201

12,392

Gasto Social Total1. Gasto Social no previsional2. Gastos Previsionales

Como se observa en el gráfico 13, el gasto social tendría una tendencia creciente a lolargo del periodo analizado, debido al crecimiento esperado del PBI.

Por otro lado, el gasto social según componentes tendría el siguiente comportamiento(Gráfico 14).


Por último, el gráfico 15 muestra la evolución del gasto social según las siguientesfunciones: educación, salud, programas de extrema pobreza y otros gastos sociales.


Gráfico 14

2009 2010

14.000

12.000

10.000

8.000

6.000

4.000

2.000

-20082007


ESCENARIO 1: GASTO SOCIAL SEGÚN COMPONENTES

7,888

10,383

8,514

11,207

9,192

12,101

10,016

13,185

Gasto Social BásicoGasto Social Complementario


Gráfico 15

2009 2010

12.000

10.000

8.000

6.000

4.000

2.000

-20082007


ESCENARIO 1: GASTO SOCIAL SEGÚN FUNCIÓN

8,724

3,6853,936

1,925

9,417

3,9774,249

2,078

10,168

4,2944,588

2,244

11,079

4,6794,999

2,445

EDUCACIÓNSALUDPROGRAMA EXTREMA POBREZAOTROS GASTOS SOCIALES


En lo que respecta al gasto presupuestado según tipo de programa social, se tomacomo punto de partida el número de programas considerados en el PresupuestoInstitucional de Apertura (PIA) 200715. A partir de esta información, se procede a laclasificación según el tipo de programa social: programa protector, programahabilitador y programa promotor.


Gráfico 16

2009 2010

5,000,000,000

4,500,000,000

4,000,000,000

3,500,000,000

3,000,000,000

2,500,000,000

2,000,000,000

1,500,000,000

1,000,000,000

500,000,000

-20082007

(en nuevos soles)

ESCENARIO 1: GASTO EN PPSS

Total ProtectorTotal HabilitadorTotal PromotorTotal PPSS

15 La información desagregada del presupuesto destinado a los PPSS está basada en el PIA 2007. Estainformación no considera la fusión de programas sociales que se implementó a lo largo de 2007.

En primer lugar, en el escenario pasivo se proyecta el gasto total en PPSS,manteniendo constante la composición al interior del mismo. De acuerdo a laestructura observada en el año 2007, la mayor asignación presupuestal correspondea programas de tipo protector (58.61%), seguido de programas de tipo promotor(30.70%) y programas de tipo habilitador (10.69%). En el gráfico 16 se muestra laevolución del gasto en PPSS.

Bajo este mismo escenario 1, que considera como fija la evolución del gasto destinadoa los PPSS, se plantea un escenario activo, modificando la composición según eltipo de programa social, dando una mayor prioridad a los programas promotores yhabilitadores, tal como se muestra en el gráfico 17.


Bajo esta redistribución del gasto en PPSS, el monto asignado a programaspromotores pasaría de 1,111 millones de nuevos soles en 2007 a 1,838 millones denuevos soles en 2010. El monto asignado a programas habilitadores pasaría de 386millones de nuevos soles en 2007 a 919 millones de nuevos soles en 2010. Finalmente,el gasto destinado a programas protectores disminuiría de 2,121 millones en 2007 a1,838 millones de nuevos soles en el 2010. En el gráfico 18 se muestran los resultadosobtenidos bajo estos supuestos.


Gráfico 17

2009 2010

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%20082007

CAMBIO EN LA ESTRUCTURA DE LOS PROGRAMAS SOCIALES

(PORCENTAJES)

Total Protector Total Habilitador Total Promotor


Gráfico 18

2009 2010

2,000,000,000

1,500,000,000

1,000,000,000

500,000,000

-20082007

(en nuevos soles)

ESCENARIO 1: CAMBIO EN LA COMPOSICIÓN DE LOS PPSS

Programas ProtectoresHabilitadoresPromotores

ProgramasProgramas


5.2.2. Escenario 2

De acuerdo al contexto macroeconómico previsto por el MMM para el periodo 2008-2010, en este escenario se proyecta la participación del gasto social en el PBI, con elobjetivo de alcanzar el promedio de la región, tal como se muestra en el Gráfico 19.El presente MSM recomienda asumir este escenario de programación multianualdel gasto social, resolviendo en un segundo momento el número de años para cerrarla brecha con el promedio regional.

Fuente: CEPAL (2007).

Gráfico 19

América Latina

Venezuela

Uruguay

Perú

Paraguay

Ecuador

Colombia

Chile

Brasil

Bolivia

Argentina

0,0

(como porcentaje del PBI)

GASTO SOCIAL PÚBLICO

5,0 10,0 15,0 20,0 25,0

13.9

11.7

17.7

8.9

7.9

6.3

13.4

13.1

22.0

18.6

19.4

Cabe advertir que la información disponible sobre el gasto social como porcentajedel PBI en América Latina tiene el gran problema de que las coberturas (GobiernoCentral, Gobierno General o Sector Público no Financiero) de cada país son distintas;de allí que las comparaciones tienen un margen de error apreciable. Para reducir esemargen de error, la información que se presenta, sobre la base de los datos de laComisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), considera sólo a lospaíses de la región con una cobertura similar a la peruana (gasto presupuestal ogasto del Gobierno Central).

En este contexto, parece clara la necesidad de elevar la participación del gasto socialcomo porcentaje del PBI en nuestro país para alcanzar, en el futuro, al menos elpromedio latinoamericano. El ejercicio planteado, en términos de política fiscal, paramantener la sostenibilidad de las finanzas públicas, implicaría reducir la participaciónen el PBI de algunas otras partidas del gasto público y/o elevar la presión tributaria desus niveles actuales.


Existe la necesidad de elevar la participacióndel gasto social como porcentaje del PBI paraalcanzar así el promedio latinoamericano.

Podrían plantearse diversas opciones respecto al periodo de tiempo en el que elgasto social debe alcanzar el promedio latinoamericano actual. El ejercicio que buscaalcanzar el promedio latinoamericano actual en el año 2010, y que planteamos eneste documento, es ambicioso y sería necesario discutir su viabilidadmacroeconómica, así como el destino de los recursos liberados para este propósito.

En este ejercicio, para que el gasto social, como porcentaje del PBI del Perú, alcancelos promedios latinoamericanos se necesitaría un crecimiento acumulado del gastosocial de alrededor de 57.3% durante el periodo 2008-2010. En términos de montos,esto implica pasar de 28,030 millones de nuevos soles registrados en el año 2007 a58,933 millones de nuevos soles en el 2010 (Gráfico 20).


Gráfico 20

2009 2010

70.000

60.000

50.000

40.000

30.000

20.000

10.000

-20082007

ESCENARIO 2: GASTO SOCIAL TOTAL


28,030

18,271

9,759

37,466

24,422

13,044

48,238

31,444

16,795

58,933

38,415

20,518

Gasto Social Total1. Gasto Social no previsional2. Gastos Previsionales

Según los componentes del gasto social, el gasto social básico se incrementaría de7,888 millones de nuevos soles registrados en el año 2007 a 16,584 millones denuevos soles proyectados para el año 2010 (Gráfico 21).



Gráfico 21

2009 2010

25,000

20,000

15,000

10,000

5,000

-20082007


ESCENARIO 2: GASTO SOCIAL SEGÚN COMPONENTES

7,888

10,383 10,543

13,574

16,584

13,879

17,869

21,831

Gasto Social BásicoGasto Social Complementario

El crecimiento del gasto social según función tendría el siguiente comportamiento(Gráfico 22) a lo largo del periodo analizado.


Gráfico 22

2009 2010

40.000

35.000

30.000

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

-20082007


ESCENARIO 2: GASTO SOCIAL SEGÚN FUNCIÓN

8,724

11,661

15,014

18,34318,271

24,422

31,444

38,415

3,936

1,925 2,573

5,262

3,313

6,7758,276

4,0483,6854,925

6,3417,747

EDUCACIONSALUDPROGRAMA EXTREMA POBREZAOTROS GASTOS SOCIALESGASTO SOCIAL SIN OBLIGACIONES PREVISIONALES


En lo que respecta al gasto en PPSS, se proyecta su evolución manteniendo constantesu participación dentro del gasto social en el año 2007. Como el gasto social en esteescenario se está elevando más que en el escenario 1, el gasto destinado a losPPSS crece también a un ritmo mayor que en el escenario anterior.

Dentro de este escenario 2, pasivo, se proyecta la evolución del gasto en PPSSmanteniendo constante su composición y, en un escenario activo se altera lacomposición de los PPSS, del mismo modo que lo que ocurrió en el escenario1.

En un escenario pasivo (Gráfico 23), el monto destinado a los PPSS pasaría de 3,619millones de nuevos soles en 2007 a 7,610 millones de nuevos soles en 2010.

En un escenario activo se realiza una recomposición del gasto en PPSS. A diferenciade los resultados obtenidos en el escenario activo 1, donde el monto destinado a losprogramas protectores disminuía hacia el final del periodo, bajo este escenario todaslas categorías de PPSS registran una tasa de crecimiento positivo.

El escenario 2 supone un incremento del 26%para los PPSS protectores, del 142% para losPPSS habilitadores y del 70% para losprogramas promotores para el año 2010.


Gráfico 23

2008 2009 2010

8,000,000,000

7,000,000,000

6,000,000,000

5,000,000,000

4,000,000,000

3,000,000,000

2,000,000,000

1,000,000,000

02007

(en nuevos soles)

ESCENARIO 2: GASTO EN PPSS

Total ProtectorTotal PromotorTotal HabilitadorTotal PPSS


La tasa de crecimiento acumulada, durante el periodo 2008-2010, para los programasprotectores es de 25.84%, para los programas habilitadores es de 142% y para losprogramas promotores es de 70.05%. Este resultado se ve explicado por el incrementosustancial del monto total asignado a PPSS, que registra un crecimiento acumuladode 57.30%, para el mismo periodo analizado.

Bajo esta recomposición del gasto en PPSS (Gráfico 24), el monto asignado aprogramas promotores pasaría de 1,111 millones de nuevos soles en 2007 a 3,044millones de nuevos soles en 2010. El monto asignado a programas habilitadorespasaría de 386 millones de nuevos soles en 2007 a 1,522 millones de nuevos solesen 2010. Finalmente, el gasto destinado a programas promotores se incrementaríade 2,121 millones en 2007 a 3,044 millones de nuevos soles en 2010. En el siguientegráfico se muestran los resultados obtenidos bajo estos supuestos.


Gráfico 24

2008 2009 2010

3,500,000,000

3,000,000,000

2,500,000,000

2,000,000,000

1,500,000,000

1,000,000,000

500,000,000

-2007

(en nuevos soles)

Programas ProtectoresHabilitadoresPromotores

ProgramasProgramas

ESCENARIO 2: CAMBIO EN LA COMPOSICION DE LOS PPSS


De lo visto en las secciones anteriores, el crecimiento económico sostenido e intensivoen mano de obra, las políticas económicas inclusivas y el gasto social creciente y debuena calidad, son condiciones necesarias y suficientes para reducir de manerapermanente la pobreza.

El crecimiento económico sostenido eintensivo en mano de obra, las políticaseconómicas inclusivas y el gasto socialcreciente y de buena calidad, son condicionesnecesarias y suficientes para reducir demanera permanente la pobreza.

6.1. CRECIMIENTO SOSTENIDO Y POLÍTICAS ECONÓMICAS INCLUSIVAS

La economía peruana debería crecer a tasas superiores de alrededor de 8% anualpara mejorar significativamente el nivel de vida de la población y reducir aceleradamentela pobreza. ¿Cuáles son los factores que permitirían este crecimiento alto ysostenido?16

Según la experiencia internacional, para tener un crecimiento económico sostenidose requieren tres condiciones básicas. En primer lugar, el capital físico por trabajadordebe incrementarse a lo largo del tiempo; es decir, las economías tienen que alcanzaraltas tasas de inversión. En segundo lugar, la productividad de la economía debeelevarse a lo largo del tiempo. En tercer lugar, los países que más crecen son aquelloscuyo crecimiento está liderado por las exportaciones; esto es, aquellos países dondelas exportaciones constituyen una parte cada vez mayor del PBI.

Las altas tasas de inversión en capital físico significan para la economía nuevasmaquinarias, nuevos equipos, nuevas empresas, y por lo tanto una elevación de lademanda de trabajo necesaria para absorber la creciente oferta de mano de obra yenfrentar el problema del empleo. Altos niveles de productividad elevan la

6. LAS IMPLICANCIAS PARA LA POLÍTICAECONÓMICA Y LA POLÍTICA SOCIAL

16 Véase MEF (2002).


competitividad de nuestra economía, lo que es indispensable para ingresar en losmercados internacionales y enfrentar con éxito la competencia externa. Tener uncrecimiento liderado por las exportaciones evita que el mercado interno (en nuestrocaso, pequeño, por los bajos ingresos per cápita), se convierta en un límite para elcrecimiento económico.

Los países con mayores tasas de inversión en capital físico son los más estables entérminos macroeconómicos e institucionales y tienen una alta propensión al ahorrocomo porcentaje del PBI.

La estabilidad macroeconómica se basa en tasas bajas de inflación, un crecimientoalto y no volátil del PBI y un sector externo sólido, capaz de enfrentar con éxito loschoques externos desfavorables, cada vez más frecuentes en una economía abierta.

La estabilidad institucional se consigue con el cumplimiento de la Constitución, lasLeyes y con el respeto a la autonomía de los distintos poderes del Estado. Tambiénes indispensable el respeto a los ciudadanos, a la propiedad privada, y contar congobiernos democráticamente elegidos, eficaces y respetuosos de las leyes y lasinstituciones, y que garanticen la continuidad de las políticas económicas que hanprobado ser eficaces.

Por otro lado, toda inversión necesita de un financiamiento, abundante y con tasas deinterés que reflejen las condiciones internacionales. Para financiar la inversión, serequiere fomentar el ahorro, doméstico o externo. Para elevar el ahorro privado interno,debe desarrollarse el mercado de capitales para generar instrumentos de ahorroatractivos para la población, y supervisar la fortaleza del sistema financiero paraminimizar los riesgos del ahorro privado, entre otras medidas. En cuanto al ahorrofiscal, hay que persistir en la responsabilidad fiscal, que eleve el ahorro del sectorpúblico, racionalizando los gastos e incrementando la presión tributaria a través de laampliación de la base. Para atraer el ahorro externo, hay que hacer de nuestro paísuna plaza financiera atractiva en términos internacionales. Para alcanzar esosobjetivos, deben darse todas las señales necesarias para persuadir al inversionistade que nuestro país es una plaza segura para sus capitales.

La estabilidad macroeconómica y la estabilidad institucional, junto con las políticasde fomento del ahorro, nos permitirán sentar las bases para el renacimiento de lainversión en capital físico, hasta alcanzar a fines de esta década, alrededor del 25 porciento del PBI.

La inversión en capital físico requiere demano de obra calificada. Sólo la combinaciónde ambos factores permite elevarsostenidamente la productividad.

Sin embargo, la inversión en capital físico es una condición insuficiente para elcrecimiento alto y sostenido. La maquinaria y los equipos nuevos tienen que seroperados por mano de obra calificada, preparada, para enfrentar los rigores de la


competencia internacional de este nuevo siglo. Uno de los instrumentos esencialesque tiene el Estado para alcanzar este objetivo es la inversión en capital humano o elllamado gasto social. El Estado está entonces obligado a gastar cada vez más encapital humano, en educación, salud y nutrición, por motivos de equidad y para mejorarla competitividad de nuestra economía.

Finalmente, para que el crecimiento sea sostenido, el tamaño del mercado tiene queser grande y en permanente expansión. En un país pequeño y con un bajo ingresoper cápita como el Perú, el mercado interno es muy reducido; la producción no puedecrecer sostenidamente si las empresas locales tuviesen que vender sólo en el mercadointerno. Es indispensable ingresar a los mercados extranjeros, exportar bienes yservicios preferentemente intensivos en mano de obra, diversificados, para que elcrecimiento vaya de la mano con el mayor empleo. Las experiencias exitosas depaíses que han elevado sus exportaciones como porcentaje del producto muestranque este éxito se ha conseguido en el marco de políticas que han promovido unaelevación ordenada del tipo de cambio real y que han buscado muy dinámicamentemercados externos.

El Estado está obligado a gastar cada vezmás en capital humano, en educación, saludy nutrición, si se busca lograr la equidad ymejorar la competitividad de nuestraeconomía.

Con una elevación permanente de la capacidad instalada y de la productividad de laeconomía conseguida a través de la inversión en capital físico y en capital humano, ycon un mercado en expansión guiado por las exportaciones, se pueden alcanzarritmos de crecimiento sostenido por encima del 6% anual. De esta manera, buenaparte de los problemas del empleo, el déficit de consumo y la pobreza habrán quedadobásicamente solucionados.

Por otro lado, las políticas económicas tienen que tener una orientación inclusiva.Cuando por motivos macroeconómicos se implementan medidas que son positivaspara el país en su conjunto, puede darse el caso de que sean perjudiciales paraalgunos sectores vulnerables, por tanto hay que estar atentos para aplicar las políticascomplementarias necesarias. Éste puede ser el caso de la reducción de los arancelesa los productos agropecuarios y sus impactos en la pobreza rural.

6.2. LAS REFORMAS NECESARIAS EN LA POLÍTICA SOCIAL Y LOSPROGRAMAS SOCIALES

Del diagnóstico anterior se desprenden varias áreas críticas para la reforma de losPPSS. En algunas de éstas ya se vienen tomando las medidas adecuadas, pero enotras el avance es aún incipiente. A continuación, identificamos tres áreas clavespara la reforma y modernización de los PPSS.


6.2.1. Vincular la política económica con la social

En la práctica, la política económica, liderada por el MEF, y la social, fragmentadaentre los sectores, las OPD y los proyectos con apoyo externo, han dialogado poco.Ejemplo de ello es que pese a un ciclo económico expansivo que dura ya más de 6años, la productividad total recién comienza a crecer desde el 2003-04 (García 2007).Se necesitan políticas para mejorar la productividad total y la competitividad de lasempresas, expandiendo el capital privado y la innovación a las MYPES y al sectorrural. Es también indispensable mejorar las capacidades básicas y laborales de laPEA y reducir el enorme déficit en la infraestructura productiva (estimada en más de20 mil millones de dólares) mediante inversiones mixtas y asociaciones público-privadas.

El ciclo económico expansivo es unaoportunidad para aumentar el gasto social enprogramas protectores y habilitadores queactualmente reciben menos de la mitad delgasto social.

En cuanto a la política social, pese al ciclo económico expansivo, se han mantenidoe incluso incrementado los recursos para los programas protectores que aún en el2006 sumaban más de la mitad del gasto social. De los 81 PPSS previos a la fusión,los programas esencialmente protectores del MIMDES, Salud y Vivienda, concentrabancasi el 54% del gasto social (Arroyo y Marchena 2007). Los dos PPSS con mayorasignación presupuestal eran el del Vaso de Leche y el SIS con 29% del gasto socialsegún la misma fuente. En contraste, programas habilitadores y promotores deoportunidades económicas como PROJOVEN, FONDOEMPLEO, PRONAMACHCS,MARENASS, no sólo tienen presupuestos menores, sino que dependen en más del50% de recursos externos.

El gasto social en programas protectores debería aumentar en ciclos recesivos ydisminuir en ciclos expansivos; es decir deberían ser contra cíclicos. Por el contrario,los programas habilitadores y promotores de oportunidades económicas, deberíanser pro cíclicos. Este debe ser un lineamiento central de la articulación entre la políticasocial y la económica. Para ello, es necesario que la elaboración del MarcoMacroeconómico Multianual (MMM) y el Marco Social Multianual (MSM) sean trabajadosen forma coordinada por los equipos responsables y tengan el mismo horizontetemporal.

6.2.2. Establecer objetivos y metas comunes a todos los sectores y PPSS

Como se ha señalado, la fragmentación de los PPSS determina la multiplicidad deobjetivos y metas y la baja eficiencia y efectividad de la política social. Dos reformasclaves para lograr la articulación de los PPSS en torno a objetivos comunes han sidola fusión de 86 a 26 PPSS y el lanzamiento de la estrategia CRECER el año 2007. Unmenor número de PPSS puede facilitar la coordinación inter e intrasectorial y mejorar


su eficiencia, pero a condición de que éstos sean parte de una estrategia articuladoracon objetivos comunes, metas factibles y responsabilidades bien definidas en ámbitoscomunes de intervención. Esa es justamente la razón de ser de CRECER que porahora articula 15 PPSS en los distritos más pobres en torno a un objetivo común: ladisminución de la pobreza y la desnutrición crónica (DC) en menores de 5 años.

La fusión de PPSS facilita la coordinacióninter e intrasectorial y mejora su eficiencia,siempre y cuando éstos sean parte de unaestrategia articuladora con objetivoscomunes, metas factibles yresponsabilidades bien definidas en ámbitosde intervención común.

Para que la estrategia CRECER sea la columna vertebrada de la política social serequiere:

• Fortalecer técnica y políticamente a la CIAS como ente rector de la políticasocial y gestora de la estrategia CRECER. Para ello, se debe aplicar lanorma respectiva, (DS 029 2007 PCM) y la Ley Orgánica del PoderEjecutivo (LOPE) de reciente aprobación por el Congreso de la República.

• Simplificar, sistematizar y articular los diversos planes y estrategias dedesarrollo social dando rumbo claro a mediano plazo al conjunto de losPPSS. Este MSM es una herramienta dirigida a los diferentes niveles degobierno, para el logro de lo antes mencionado.

• Evitar que CRECER se convierta en un ente ejecutor perdiendo su carácterde estrategia articuladora, normativa, de apoyo técnico y de evaluación.

6.2.3. Integrar crecientemente los componentes de desarrollo de capacidades y deoportunidades económicas

Históricamente la política social se ha orientado a priorizar programas protectores oasistenciales que reducían vulnerabilidad y aliviaban la pobreza, pero no incidían enlas causas de la misma. La nueva teoría social sobre la pobreza (Verdera 2007)plantea que para atacar las causas de la pobreza se debe actuar simultáneamentesobre la población pobre asegurando su acceso a los bienes públicos que creancapacidades (educación básica y laboral, saneamiento, electrificación, conectividad,etc.) y sobre las dinámicas económicas para un crecimiento inclusivo (políticas deempleo, crédito, acceso a mercados, titulación, etc.) (Aramburu y Figueroa 2001).

Dos de los tres ejes del Plan Nacional de Superación de la Pobreza (el de creaciónde capacidades y ejercicio de derechos y el de promoción de oportunidadeseconómicas) corresponden a esta nueva concepción. En cuanto al eje de protección,ésta es sin duda indispensable como parte de la política social dirigida a la poblaciónmás vulnerable en función de su ciclo de vida, pobreza extrema o en caso de desastres


naturales o crisis personales y familiares. Sin embargo, aún en el caso de PPSSprotectores, la nueva política social debe incorporar componentes habilitadores y deoportunidades económicas. Ello viene ocurriendo en programas como losnutricionales, en los que se incluyen actividades de capacitación sobre nutrición,crianza, higiene y en el SIS en lo referente a salud preventiva. Sin embargo, en muchosde los PPSS protectores estos componentes no tienen metas específicas niindicadores de resultado. Precisar estos componentes, otorgarles los recursosnecesarios y reforzar las competencias de los operadores para este tipo deactividades, son algunos de los retos centrales de la nueva política social.

6.3. MARCO LÓGICO INTEGRADO: OBJETIVOS Y METAS PARA LA POLÍTICASOCIAL 2008-2010.

El Marco Lógico Integrado que aparece a continuación presenta para hogares ruralesy urbanos pobres y en pobreza extrema, los grupos objetivos, las metas por tipo deprograma, los indicadores para medir sus resultados y las intervenciones claves. Semuestra así en forma sucinta las respuestas a preguntas centrales sobre los PPSS:dónde (ámbito territorial) a quiénes (grupos objetivos), para qué (metas por tipo deprograma), cómo lo medimos (indicadores de resultados) y cómo lo hacemos(intervenciones claves).

El contenido de este Marco Lógico Integrado permite identificar la lógica horizontal delas combinaciones o "paquetes" de intervenciones para cada población objetivo, y enla lógica vertical, los diferentes componentes y metas para cada tipo de programa.


1. H

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ogar

,de

l 64,

6% a

l45

%.

N.A

.

Indi

cado

res

de re

sulta

do

Tasa

de

DC

en

men

ores

3añ

os, m

edia

nte

talla

.In

cide

ncia

de

anem

ia e

nm

enor

es d

e 3

años

.Ta

sa d

e m

orta

lidad

mat

erna

(MM

).M

ejor

an h

ábito

s de

sal

ud.

Cob

ertu

ra d

e e

duca

ción

inic

ial e

n m

enor

es d

e 5

años

.N

º per

sona

sdo

cum

enta

das

yal

fabe

tizad

as.

% d

e po

bres

rura

les.

% d

e es

cola

res

en z

onas

rura

les

afili

ados

al S

IS.

Inci

denc

ia d

e an

emia

en

men

ores

6-1

2 añ

osru

rale

s.%

de

men

ores

en

traba

jos

de ri

esgo

(min

ería

, tal

a).

Inte

rven

cion

escl

aves

Prov

isió

n de

mic

ronu

trien

tes.

Lact

anci

a m

ater

na e

xclu

siva

hast

a 6

m.

Lava

do d

e m

anos

.In

mun

izac

ione

s co

mpl

etas

.M

edic

ión

sist

emát

ica

de lo

sni

vele

s de

des

nutri

ción

yan

emia

.Sa

neam

ient

o bá

sico

(con

stru

cció

n de

letri

nas)

.C

ocin

as m

ejor

adas

.C

ontro

l pre

nata

l.Pl

anifi

caci

ón fa

milia

r.P

arto

seg

uro.

Ampl

iar c

ober

tura

edu

caci

ónin

icia

l.Pr

ovee

r de

DN

I.A

lfabe

tizac

ión

de a

dulto

s.Pr

oyec

tos

prod

uctiv

os.

Ampl

iaci

ón d

e co

bertu

ra S

IS v

íaJU

NTO

S.C

ampa

ñas

de p

rom

oció

n de

salu

d in

fant

il MIN

SA

.V

igila

ncia

dis

trita

l de

men

ores

en a

band

ono

(MIM

DES

).C

apac

itaci

ón y

sel

ecci

ón d

e lo

s

Met

as p

or ti

po d

e pr

ogra

ma

Pobl

ació

nO

bjet

ivo

1.M

enor

es d

e 5

años

, mad

res

ym

ujer

es e

ned

ad fé

rtil

2. M

enor

es d

e 6

a 12

año

s

MA

RC

O L

OG

ICO

INTE

GR

AD

O


Pobl

ació

nO

bjet

ivo

3. A

dole

scen

tes

entre

12

y 17

años

4. J

óven

es y

adul

tos

Prot

ecto

r

Red

ucir

dese

rció

n y

ause

ntis

mo

esco

lar p

ortra

bajo

infa

ntil.

Red

ucir

emba

razo

adol

esce

nte

(men

ores

de 1

9 añ

os) d

el 1

7% a

l10

%.

Dar

apo

yo s

icol

ógic

o a

adol

esce

ntes

víc

timas

de la

vio

lenc

ia.

Mej

orar

háb

itos

desa

lud

(alc

ohol

ism

o,ta

baqu

ism

o, n

utric

ión

ehi

gien

e).

Ampl

iar c

ober

tura

del

SIS.

Dis

min

uir a

lcoh

olis

mo.

Dis

min

uir v

iole

ncia

fam

iliar.

Apo

yo s

icol

ógic

o a

víct

imas

de

viol

enci

a

Hab

ilita

dor

de le

ctur

a y

mat

emát

ica.

Aum

enta

r cob

ertu

rase

cund

aria

del

77%

al 9

0%.

Red

ucir

extra

eda

dde

l 83%

al 6

0%.

Inco

rpor

ar e

duca

ción

para

el t

raba

jo e

n lo

sce

ntro

s ed

ucat

ivos

rura

les.

Am

plia

r acc

eso

aed

ucac

ión

secu

ndar

iaté

cnic

a.

Dis

min

uir

anal

fabe

tism

o de

l20

% a

men

os d

el10

%.

Dar

cap

acita

ción

técn

ica

a pr

oduc

tore

sru

rale

s.

Prom

otor

Inco

rpor

ar a

adol

esce

ntes

que

traba

jan

con

sus

padr

esa

proc

esos

de

capa

cita

ción

conj

unta

en

hora

rios

que

noco

mpi

tan

con

su e

duca

ción

esco

lar.

Red

ucir

pobr

eza

del

70%

al 4

5%.

Elev

arpr

oduc

tivid

ad d

elo

s ac

tivos

.M

ejor

ar m

anej

o

Indi

cado

res

de re

sulta

do

Tasa

de

dese

rció

n es

cola

ren

prim

aria

.Ta

sa d

e ex

tra-e

dad

enpr

imar

ia.

% d

e em

bara

zos

enm

enor

es d

e 19

año

s.N

o. d

e ad

oles

cent

es c

onap

oyo

sico

lógi

co e

n zo

nas

afec

tada

s po

r vio

lenc

ia.

% d

e ad

oles

cent

es c

onad

icci

ones

.Ta

sa d

e co

bertu

ra e

nse

cund

aria

rura

l por

sex

o.Ta

sa d

e ex

tra-e

dad.

No.

de

cent

ros

educ

ativ

osco

n pr

ogra

mas

de

educ

.la

bora

l rur

al.

% d

e po

bres

rura

les

cubi

erto

s po

r SIS

.%de

redu

cció

nde

alc

ohol

ism

o.B

aja

de c

asos

de

viol

enci

afa

milia

r rep

orta

dos.

% d

e an

alfa

beto

s ru

rale

s.

Inte

rven

cion

escl

aves

mej

ores

mae

stro

s.Fi

jar e

stán

dare

s de

logr

oed

ucat

ivo

para

vig

ilanc

ia p

orpa

rte d

e pa

dres

MIN

ED

Edu

caci

ón s

exua

l y s

ervi

cios

de p

reve

nció

n de

l em

bara

zo(M

INED

-SIS

).Pr

ogra

mas

jove

n a

jove

n pa

radi

smin

uir a

dicc

ione

s.A

just

ar c

alen

dario

esc

olar

aci

clo

agríc

ola.

Apo

yo a

esc

olar

es c

on b

ajo

rend

imie

nto

(virt

ual y

pres

enci

al).

Ince

ntiv

os a

pad

res

por

asis

tenc

ia a

col

egio

.R

efor

zar c

apac

itaci

ón té

cnic

a y

labo

ral e

n co

legi

os ru

rale

s y

enca

mpo

.

Prog

ram

a de

sal

ud in

tegr

al p

ara

el a

dulto

rura

l.Alfa

betiz

ació

n de

adul

tos.

Impl

emen

taci

ón d

e pr

ogra

mas

de d

esar

rollo

terri

toria

l.Pr

omov

er e

mpr

esas

mix

tas

priv

adas

com

unal

es

Met

as p

or ti

po d

e pr

ogra

ma


Pobl

ació

nO

bjet

ivo

5. A

dulto

sm

ayor

es (A

M)

Prot

ecto

r

Mej

orar

sal

ud d

elad

ulto

may

or ru

ral.

Mej

orar

nut

rició

n de

lA

M e

n po

brez

a.A

poyo

afe

ctiv

o y

prot

ecci

ón s

ocia

l al A

Mso

lo o

en

aban

dono

.

Hab

ilita

dor

Titu

lar a

cam

pesi

nos

y na

tivos

.

Cre

ar p

rogr

amas

de

cons

erva

ción

de

facu

ltade

s m

enta

les

para

el A

M ru

ral

(arte

saní

a, a

rte,

rela

tos,

etc

.)In

corp

orar

al A

M a

lavi

da c

omun

al.

Prom

otor

de a

gua

derie

go, R

RN

N.

Div

ersi

ficar

laec

onom

íafa

mili

ar y

artic

ular

la a

lm

erca

do.

Prot

eger

pérd

ida

deac

tivos

por

fenó

men

oscl

imát

icos

.

Indi

cado

res

de re

sulta

do

Prod

ucto

res

que

reci

ben

asis

tenc

ia té

cnic

a.

Incr

emen

to e

n es

pera

nza

de v

ida

del A

M.

Dis

min

uir n

ivel

es d

ean

emia

en

AM

rura

l.N

º de

AM

par

ticip

ante

s en

prog

ram

as d

e pr

otec

ción

yap

oyo

soci

al.

Nº.

de c

entro

s po

blad

osco

n pr

ogra

mas

par

a el

AM

.N

úmer

o de

cob

ertiz

os y

med

idas

de

prev

enci

ón d

epé

rdid

a de

act

ivos

en

hoga

res

con

AM

.

Inte

rven

cion

escl

aves

(agr

opec

uaria

s, a

cuic

ultu

ra,

arte

saní

a, tu

rism

o, fo

rest

ales

).R

evis

ar le

y de

usu

fruct

o.U

so d

e tie

rras

eria

zas.

Uso

pro

duct

ivo

del c

anon

.

Am

plia

r cob

ertu

ra d

el S

IS y

PAD

OM

I par

a el

AM

rura

l.In

corp

orar

a lo

s P

IN a

l AM

.Vo

lunt

aria

do ju

veni

l rur

al d

irigi

doal

AM

sol

o o

en a

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ono.

Ref

orza

r y c

onse

rvar

rol d

el A

Men

com

unid

ades

trad

icio

nale

s(g

uía

turís

tico,

cui

dado

de

men

ores

, vig

ilanc

ia, r

esca

te d

eco

noci

mie

ntos

trad

icio

nale

s,et

c.).

Cob

ertiz

os y

miti

gaci

ón d

efe

nóm

enos

nat

ural

es.

Met

as p

or ti

po d

e pr

ogra

ma


2. H

OG

AR

ES U

RB

AN

OS

POB

RES

Y P

OB

RES

EXT

REM

OS

Prot

ecto

rH

abili

tado

rPr

omot

orIn

dica

dore

sde

resu

ltado

Inte

rven

cion

escl

aves

Met

as p

or ti

po d

e pr

ogra

ma

Pobl

ació

nO

bjet

ivo

1.M

enor

es d

e 5

años

, m

adre

s y

muj

eres

en

edad

férti

l

2. M

enor

es d

e 6

a 12

año

s

Red

ucir

desn

utric

ión

crón

ica

en n

iños

urba

nos

del 1

5% a

l9%

.R

educ

ir m

orta

lidad

mat

erna

deb

ido

aab

orto

s, in

fecc

ione

s y

prec

lam

psia

.R

educ

ir in

cide

ncia

del

cánc

er a

cue

llo u

terin

o.

Acc

eso

al S

IS a

todo

ses

cola

res

y m

enor

espo

bres

.Pr

omov

er h

ábito

s de

salu

d en

90%

de

escu

elas

púb

licas

.Er

radi

car p

eore

sfo

rmas

de

traba

join

fant

il.

Incr

emen

tar c

ober

tura

de e

d. in

icia

l y E

T de

l75

% a

l 90%

en

men

ores

de

5 añ

os.

Mej

orar

háb

itos

decu

idad

o in

fant

il.Ap

oyar

aut

ocui

dado

de la

sal

ud d

e la

muj

er.

Cre

ar y

am

plia

rse

rvic

ios

de c

una

para

mad

res

traba

jado

ras.

Mej

ora

del 3

0% e

nco

mpr

ensi

ón le

ctor

ay

mat

emát

icas

.Ev

itar d

eser

ción

esco

lar e

n m

enor

esqu

e tra

baja

n.

Rec

onve

rsió

nde

com

edor

espo

pula

res

(CP)

a re

stau

rant

espo

pula

res.

Cre

ar y

am

plia

rca

paci

dade

s de

nego

cios

par

am

adre

s,re

duci

endo

info

rmal

idad

ypr

ecar

ieda

d.

N.A

.

Tasa

de

D.C

.Tas

a de

MM

por c

ausa

s ev

itabl

es.

Inci

denc

ia d

e cá

ncer

acu

ello

ute

rino.

% m

enor

es 5

año

s en

educ

ació

n in

icia

l.A

umen

to d

e LM

E.

Prev

alen

cia

antic

once

ptiv

a.M

adre

s tra

baja

dora

s co

nac

ceso

a c

unas

.N

º de

CP

reco

nver

tidos

.Ta

sa d

e in

form

alid

ad e

nm

ujer

es q

ue tr

abaj

an.

Cob

ertu

ra d

el S

IS e

nm

enor

es d

e 6-

12 a

ños.

% d

e es

cuel

as c

oned

ucac

ión

en s

alud

.N

º de

men

ores

trab

ajan

doy

% e

n tra

bajo

sin

adec

uado

s.D

esem

peño

esc

olar

.Ta

sa d

e de

serc

ión

Apo

yo y

edu

caci

ón a

limen

taria

a m

enor

es d

e 5

años

en

pob.

extre

ma.

Am

plia

r acc

eso

aan

ticon

cepc

ión

efic

az y

seg

ura.

Cap

acita

r muj

eres

en

cuid

ado

de s

u sa

lud.

Am

plia

r ser

vici

os d

e cu

nas

yed

. ini

cial

en

barr

ios

más

pobr

es.

Gra

duar

y c

apac

itar a

muj

eres

de C

P p

ara

su re

conv

ersi

ón.

Ampl

iar p

rogr

amas

pro

duct

ivos

.

Am

plia

r cob

ertu

ra S

IS.

Edu

caci

ón e

n sa

lud

enes

cuel

as p

úblic

as.

Pro

tecc

ión

a m

enor

es q

uetra

baja

n-M

unic

ipio

s.A

cred

itaci

ón y

sel

ecci

ón d

e lo

sm

ejor

es m

aest

ros.

Apo

yo e

duca

tivo

al m

enor

que

traba

ja.


Prot

ecto

rH

abili

tado

rPr

omot

orIn

dica

dore

sde

resu

ltado

Inte

rven

cion

escl

aves

Met

as p

or ti

po d

e pr

ogra

ma

Pobl

ació

nO

bjet

ivo

3. A

dole

scen

tes

entre

12

y 17

años

4. J

óven

es y

adul

tos

Red

ucir

emba

razo

adol

esce

nte

del 8

% a

l4%

.Pr

omov

er h

ábito

s de

salu

d en

90%

de

cole

gios

púb

licos

.R

educ

ir en

50%

cas

osde

ITS

/sid

a en

adol

esce

ntes

.R

educ

ir en

50%

lapr

opor

ción

de

adol

esce

ntes

infra

ctor

es.

Red

ucir

en 5

0% d

años

por v

iole

ncia

yad

icci

ones

.

Prom

over

est

ilos

devi

da s

alud

able

s.A

poyo

y p

rote

cció

n a

adul

tos

con

disc

apac

idad

.A

mpl

iar S

IS a

jefe

s de

hoga

r pob

res.

Mej

ora

envi

vien

da y

bar

riour

bano

s; ti

tula

ción

al

70%

, san

eam

ient

o y

elec

trific

ació

n en

90%

de h

ogar

es p

obre

sur

bano

s.

Aum

enta

r asi

sten

cia

esco

lar d

el 9

1% a

l10

0%.

80%

cul

min

ase

cund

aria

en

edad

opor

tuna

.M

ejor

a de

l 30%

en

dese

mpe

ño e

scol

ar.

Inco

rpor

ar e

ned

ucac

ión

públ

ica

tem

as d

e de

rech

os,

resp

onsa

bilid

ades

,va

lore

s y

prác

ticas

dem

ocrá

ticas

.

Am

plia

r acc

eso

aop

ortu

nida

des

deca

paci

taci

ón/tr

abaj

oen

30%

.D

uplic

ar b

ecas

ypr

ésta

mos

par

aed

ucac

ión

supe

rior y

técn

ica.

Ampl

iar

cobe

rtura

,ca

lidad

ype

rtine

ncia

de

educ

ació

nté

cnic

a/la

bora

l.

Red

ucir

pobr

eza

urba

naen

20

punt

ospo

rcen

tual

es.

Red

ucir

dese

mpl

eoju

veni

l del

13%

al 8

%.

Red

ucir

traba

join

form

al d

el53

% a

l 35%

.

Tasa

de

emba

razo

adol

esce

nte.

% d

e co

legi

os c

onpr

ogra

mas

en

salu

d.%

de

adol

esce

ntes

infra

ctor

es.

Inci

denc

ia d

e vi

olen

cia

yad

icci

ones

en

mor

bilid

adad

oles

cent

e.Ta

sa d

e as

iste

ncia

esc

olar

.E

dad

prom

edio

al t

erm

inar

secu

ndar

ia.

Acc

eso

a ed

ucac

ión

secu

ndar

ia té

cnic

a/la

bora

l.

Tasa

s de

mor

bilid

ad y

mor

talid

ad p

or c

ausa

.D

isca

paci

tado

s co

ntra

bajo

y c

apac

itaci

ón%

de

vivi

enda

s po

pula

res

titul

adas

, con

san

eam

ient

oy

elec

trici

dad.

% d

e jó

vene

s en

prog

ram

as c

apac

itaci

ón e

ntra

bajo

.N

º de

beca

s y

prés

tam

ospa

ra jó

vene

s.Ta

sa d

e in

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alid

ad.

Orie

ntac

ión

y se

rvic

ios

de s

alud

sexu

al e

n co

legi

os.

Educ

ació

n en

sal

ud p

reve

ntiv

aen

col

egio

s.Pr

ogra

mas

jove

n a

jove

n pa

raev

itar I

TS y

adi

ccio

nes.

Mej

orar

cal

idad

en

secu

ndar

ia e

inco

rpor

ar te

ma

de v

alor

esde

moc

rátic

os y

ciu

dada

nía.

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Existe en el país una nueva gestión social, que en parte continúa, desarrolla, potencia,ideas e iniciativas que venían de antes y estaban inconclusas o débilmenteimplementadas, pero también integra ideas e iniciativas nuevas, que esclarecen elsentido diferente de la nueva política y gestión social respecto a la que se practicó endécadas anteriores.

7.1. LA RENOVACIÓN DE LA NORMATIVA SOCIAL.

Con el gobierno nacional 2006-2011 se ha desarrollado un cuerpo normativo de leyes,decretos supremos y resoluciones ministeriales en el campo social que permitenprefigurar las características de la nueva política y gestión social.

Entre la normatividad que se ha ido produciendo en los últimos dos años, conrepercusiones directas sobre la política y gestión social, cronológicamente están:

• El Decreto Supremo 080.2006-PCM del 4 de noviembre del 2006, quedispone actualizar el inventario de programas sociales y el establecimientode lineamientos para su fusión, articulación y/o integración, luego de locual se emitieron a partir de febrero del 2008 los dispositivos de fusionesde programas sociales.

• El Decreto Supremo Nº 027-2007-PCM del 25 de marzo del 2007, quedispone las "Políticas Nacionales de obligatorio cumplimiento para lasentidades del Gobierno Nacional", definiendo las 12 Políticas Nacionalesde Estado priorizadas, en materia de: descentralización, igualdad dehombres y mujeres, juventud, pueblos andinos, amazónicos, afroperuanos y asiático peruanos, discapacidad, inclusión, tecnología, medioambiente y competitividad, aumento de las capacidades sociales, empleoy MyPE, simplificación administrativa, anticorrupción y defensa nacional.La norma establece que los 16 ministerios, 30 Organismos PúblicosDescentralizados (OPDs) y demás instituciones y empresas públicasestatales, deberán publicar metas concretas e indicadores de desempeñopara evaluar semestralmente el cumplimiento de dichas políticasnacionales y sectoriales.

• El Decreto Supremo Nº 029-2007-PCM del 30 de marzo del 2007, "Plande Reforma de Programas Sociales", que ordena actualizar el inventario

7. GESTION DE LOS PROGRAMAS SOCIALES


de los Programas Sociales del Estado Peruano con el fin de arribar a unapropuesta consistente de fusión, integración y/o articulación de éstos,enfatizando además en la multidimensionalidad de los problemas sociales,la coordinación multisectorial, la gestión por resultados y el monitoreosocial, como elementos vigentes de la nueva política social.

• El Decreto Supremo Nº 055–2007–PCM, del 2 de julio de 2007, que creala Estrategia Nacional denominada CRECER, estableciendo laintervención articulada de entidades del Gobierno Nacional, GobiernoRegional y Local vinculadas con la lucha contra la desnutrición crónicainfantil, especialmente en los menores de cinco años.

• El Decreto Supremo Nº 080-2007-PCM del 8 de setiembre del 2007, "Plande Operaciones de la Estrategia Nacional CRECER", que establece que losMinisterios, programas, e instituciones del gobierno nacional, regional y localadecuarán sus planes y presupuestos de acuerdo a los objetivos y metasque se establezcan en el Plan de Operaciones de la Estrategia Nacional.

• La Ley N° 29142 el 10 de diciembre del 2007, Ley de Presupuesto delSector Público para el Año Fiscal 2008, que establece en su capítulo IV elPresupuesto por Resultados y su implementación progresiva en lasentidades del Sector Público.

• La Ley N° 29158 del 20 de diciembre del 2007, Ley Orgánica del PoderEjecutivo (LOPE), que en el Título III relacionado a la Presidencia delConsejo de Ministros, fortalece a la PCM como ente de gobiernomultisectorial, y que en su capítulo II sobre las Comisiones Permanentesde Coordinación, artículo 20º, encarga a la Comisión Interministerial deAsuntos Sociales (CIAS), la responsabilidad de dirigir, articular, coordinary establecer los lineamientos de la política y del gasto social, así comosupervisar su cumplimiento. Tiene como función principal reducir lapobreza y la extrema pobreza.

• El Decreto Supremo Nº 002-2008-MIMDES del 6 de marzo del 2008, queaprueban el Reglamento del Registro Unificado Regional de Beneficiariosde los Programas Sociales (RURB) creado anteriormente mediante laLey Nº 28540, estableciendo las funciones y procedimientos que deberáncumplir las instituciones públicas para generar el RURB.

• La Resolución Ministerial Nª 104-2008-PCM del 6 de abril del 2008, queaprueba la Norma Técnica Nº 001-2008-CRECER sobre laimplementación regional y local de la Estrategia Nacional CRECER,generando las "instancias de articulación y coordinación" en los nivelesregional y local.

La evolución de la normatividad ha seguido la preocupación social del gobierno, a labúsqueda de los mejores caminos para la lucha contra la pobreza, empezando primeropor disponer reestructuraciones de la institucionalidad de los programas socialesentre fines del 2006 y primer trimestre del 2007, para luego afirmar objetivos y metasprioritarios de las entidades públicas en marzo del 2007, al mismo tiempo que lanzabala reforma de los programas sociales con el DS 029-2007-PCM. Hacia julio del mismoaño se formuló la estrategia de articulación CRECER y en setiembre se diseñó suprimer plan operativo, todo ello mientras en paralelo el MEF ha ido estructurando e


implementando la iniciativa del presupuesto por resultados. Al final de este periodo,en diciembre del 2007, se dio inicio a la restructuración del Ejecutivo vía la LOPE, quedio mayor fuerza a la PCM, a la CIAS y a la ST de CIAS.

Este camino de acumulación de facetas de la nueva gestión social ha sabido integrarde atrás iniciativas inconclusas o no implementadas, o desafíos pendientes, comolos de la Ley N° 27245, "Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal", del 27 de diciembrede 1999, en base a la cual se formuló el MMM y se abrió el capítulo de la planificacióny programación multianual, que ahora continúa el MSM. Igualmente se han conservadoy profundizado los dispositivos sobre descentralización (Ley de Bases de laDescentralización, del 20.07.02; la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, del18.11.02, la Ley Orgánica de Municipalidades, del 27 de mayo del 2003), procesoacelerado en el gobierno. Se ha actuado, además, sobre la base del Decreto SupremoNº 002-2003-PCM del 03 de enero del 2003, "Bases para la Estrategia de Superaciónde la Pobreza y Oportunidades Económicas para los Pobres", que por primera vezsistematizó los 3 ejes de políticas social que ahora el MSM profundiza. Por último, seha implementado el Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH) (Decreto SupremoNº 130-2004-EF del 10.09.04; las RM 399 y 400-2004-PCM, del 22 de diciembre del2004; y la RM 372-2005-PCM del 19.10.05), que ha dado vida ahora a un sistema defocalización urbano (SISFOH) y rural (JUNTOS).

7.2. CARACTERÍSTICAS DE LA NUEVA GESTIÓN SOCIAL.

El nuevo estilo de gestión y de política social, basada en elementos positivos de añosanteriores y en la incorporación reciente de enfoques, metodologías e instrumentosde gestión pública social, se viene expresando en ocho desplazamientos observadosen la gestión social actual:

1) Existe actualmente un énfasis en la racionalización de las estructurasestatales en las áreas sociales, a diferencia del énfasis anterior en lacreación desordenada y superpuesta de organismos del Estado. Ello seejemplifica en:

• Las fusiones de programas sociales• La LOPE y las consiguientes racionalizaciones ministeriales• El Plan de Reforma de los Programas Sociales

2) Se viene desplazando igualmente el énfasis de lo sectorial a lo territorial,sin descuidarse lo sectorial, pero buscándose coordinaciones en losespacios regionales y locales y entre los niveles de gobierno, como laslíneas de fuerza propia de la descentralización. Ello se ejemplifica en:

• Mayor peso en la gestión intersectorial, con PCM y CIAS• Mayor peso en la gestión intergubernamental, con las reuniones con

Presidentes Regionales y la creación del CCI

3) La política anti-pobreza de tiempos pasados era básicamente asistencial,destinándose los mayores recursos a ello. Ahora se plantea una políticade superación de la pobreza basada centralmente en el desarrollo decapacidades y la promoción de oportunidades, sin descuidar la atenciónsocial a las poblaciones vulnerables y en extrema pobreza.


• Reforma educativa por la calidad de la educación, desbloqueando eldesarrollo de capacidades

• Agrupamiento de programas de desarrollo rural en el MINAG y en elEje 2 de CRECER

• Componentes de desarrollo de capacidades también en los programasde protección social

4) La gestión por resultados y por tanto el planteamiento de una gestión deafuera hacia adentro, que enfatice en los resultados e impactos y no enlos procesos y productos, lo que viene motivando proyectos pilotos haciala primacía de un nuevo enfoque post burocrático en la gestión públicaperuana. Ello se ejemplifica en:• Iniciativa del MEF de presupuesto por resultados• Seguimiento efectivo de la pobreza y la desnutrición infantil (impactos)

5) Las intervenciones dispersas, la fragmentación y actuacióncompartimentada, viene cediendo espacio progresivamente a lacoordinación y articulación, las dos palabras claves de la nueva gestiónsocial. Ello se ejemplifica en:

• Lanzamiento e implementación de la Estrategia Crecer• Implementación de CIAS luego de años de inoperatividad

6) La ausencia de autoridad social era natural en un panorama de sectoresy programas dispersos, pero no en una política caracterizada por laarticulación y la búsqueda de concentración de los efectos, lo que se havenido expresando en la construcción progresiva de una autoridad social.Ello se ejemplifica en:

• Fortalecimiento de PCM, de CIAS y de su Secretaría Técnica.

7) La planificación social de los años anteriores era de los sectores y de losprogramas, pero no una planificación de lo social como conjunto, ni secontaba con objetivos ni metas para lo multisectorial. Ahora se viene iniciandola planificación y programación multisectorial. Ello se ejemplifica en:

• Primer MSM 2009-2011• Plan Operativo de CRECER• Metas quinquenales al 2011

8) La focalización, una iniciativa surgida desde los 90, desde entonces eramás un proyecto que una realidad. Hoy hay mecanismos de focalizacióninstitucionalizados, que comienzan a ser utilizados. Ello se ejemplificaen:• El Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH)• El Padrón General de Hogares, desarrollado por JUNTOS• El Mapa de Impactos de los Programas Sociales de la ST CIAS

9) Tradicionalmente en los sectores y programas sociales no ha existidouna práctica de monitoreo y evaluación, salvo en casos excepcionales.Hoy, con vistas al cumplimiento de las metas nacionales establecidas al2011 para la disminución de la pobreza y la desnutrición, han comenzadoa desarrollarse sistemas de monitoreo multisectoriales, faltando aún unsistema de evaluación. Ello se ejemplifica en:


• Seguimiento de la desnutrición con el Sistema MONIN del CENAN• Padrón Único de Beneficiarios de CRECER, que permite identificar el

nivel de convergencia de los programas sociales

Evidentemente la reforma de las áreas sociales llevará todavía varios años más ytodos sus logros serán sostenibles si se desarrollan con continuidad y apoyo. Eldespliegue de la nueva gestión social es aún inicial y se tienen muchos desafíos pordelante en la consolidación de la autoridad social, el despliegue de una institucionalidadarticulada y efectiva, con programas sociales de buen desempeño e inversión estatalbien focalizada, entre otros temas. El MSM plantea la necesidad de concentraresfuerzos, en forma permanente y sistemática, en esta reforma de los programassociales.

Cuadro 13

RESUMEN DE ÉNFASIS DE LA NUEVA GESTIÓN SOCIAL

Énfasis tradicional

• Creación desordenada de organismos delEstado

• Sin Autoridad Social

• Privilegio de la actuación sectorialcentralista

• Autonomía de los programas sociales yactuación fragmentada

• Énfasis en la especialización temática delos programas sociales

• Política anti-pobreza basada mayormenteen la protección social o asistencia social

• Enfoque sectorial predominante

• Planificación sectorial y de los programas,sin planificación social como conjunto

• Sin metas nacionales

• Presupuesto según asignaciones históricas

• Programas de primer piso de bajodesempeño

• Focalización como proyecto

• Monitoreo & Evaluación inexistentes

• Líneas de Base inexistentes

Nuevo énfasis emergente

• Énfasis en la racionalización de lainstitucionalidad estatal

• Fortalecimiento de CIAS como AutoridadSocial

• Estado en descentralización efectiva

• Articulación de los programas sociales:peso mayor de la coordinación intersectoriale intergubernamental

• Fusiones de los programas sociales yconcentración en 3 ejes

• Política anti-pobreza basada en el pesomayor de la promoción de oportunidades ydesarrollo de capacidades

• Enfoque territorial emergente, sin soslayarlo sectorial

• Inicio de la planificación multianual (MSM) yarticulada (Crecer)

• Con metas nacionales

• Hacia el presupuesto por resultados

• Programas de segundo piso, incentivan eldesempeño: asignación concondicionalidades

• Sistemas de focalización en desarrollo yuso: SISFOH y Censo de Juntos

• Sistema de Monitoreo en construcción:MONIN (CENAN), Mapa de Impactos,Padrón Unificado de Beneficiarios.Evaluación pendiente.

• Reclamo a los gestores por Líneas de Baseinexistentes: Guía en preparación.


7.3. DIMENSIONES DE LA NUEVA GERENCIA SOCIAL: MULTISECTORIAL,INTERGUBERNAMENTAL Y PÚBLICO-PRIVADA

La gestión social actual se ejerce en variasmodalidades: como gerencia multisectorial,como gerencia intergubernamental y comogerencia participativa.

La gestión social o gerencia social se ejerce en tres niveles. Existe una gerenciasocial multisectorial en el nivel central de gobierno a cargo de la CIAS y su SecretaríaTécnica; una gerencia social intergubernamental que se ejerce en el marco de ladescentralización a cargo de los niveles de gobierno nacional, regional y local, y porúltimo una gestión social público-privada, una gerencia en red de entidades públicasy privadas y organizaciones sociales, que busca movilizar a la población, entidadesno lucrativas y al empresariado para una convergencia en intervenciones sociales enbeneficio de la población.

7.3.1. Gerencia Social Multisectorial

La principal exigencia en materia de gestión que se desprende de los objetivos ypolíticas del presente Marco Social Multianual (MSM), es la de establecer objetivos ymetas comunes para todos los sectores y PPSS. Facilita este propósito la funciónque la LOPE asigna al Presidente del Consejo de Ministros de presidir y dirigir laComisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS), y que ésta, a su vez, estéencargada de dirigir, articular, coordinar y establecer los lineamientos de la política einversión social, así como supervisar su cumplimiento. Asimismo, el que la CIAStenga como objetivo central reducir la pobreza y la pobreza extrema permite articulartodos los PPSS en torno a esta meta.

Dado el carácter multidimensional de lapobreza y sus efectos, su abordaje debe sermultisectorial.

La forma de coordinación multisectorial a fortalecer en los próximos dos años es porejes o tipos de programas sociales, según se trate de programas que cumplenfunciones de protección, habilitación o promoción de oportunidades económicas,debiéndose avanzar en establecer una cultura de coordinación y sinergia entreprogramas en los tres niveles de gobierno. Una vez afirmada la coordinación entre síde todos los programas protectores, de los habilitadores, o entre los promotores, sedeberá evaluar el paso a otras formas de coordinación multisectorial complementarias,por temas o grupos etáreos, que podrían funcionar como grupos de trabajo con elrespaldo técnico de la dependencia con mayor incidencia en la función. Así, el grupode trabajo, que tenga como objeto de atención niños (0-5 años), gestantes, madres ymujeres en edad fértil (MEF), podría ser apoyado por la Dirección General de Saludde las Personas (DGSP) del MINSA; el grupo de trabajo a cargo de niños de 6 a 11


años, por la Dirección General de Educación Básica Regular (DGEBR) del MINEDU;el grupo de trabajo con adultos mayores (65 a más años) y personas con discapacidad,por la Dirección General de la Familia y la Comunidad o por la Dirección de PersonasAdultas Mayores del MIMDES, y así sucesivamente.

7.3.2. Gerencia Social Intergubernamental.

Las metas de la política social no podrán alcanzarse con medidas aisladas en cadanivel de gobierno, sino mediante la acción concertada de todos. De ahí la importanciadel compromiso del Presidente de la República y los Presidentes de los gobiernosregionales de reunirse trimestralmente, lo que constituye un escenario que puedejugar un rol fundamental en la lucha contra la pobreza, en la que cada nivel de gobiernotiene una responsabilidad que cumplir de modo articulado y convergente.

Las metas de la política social no podránalcanzarse con medidas aisladas en cadanivel de gobierno, sino mediante la acciónconcertada de todos.

El Plan de Reforma de Programas Sociales ha establecido que los gobiernosregionales y locales tengan una "participación determinante en el logro de los objetivosy metas" de los PPSS17. En términos de la gestión del MSM, implicará que la PCMpropiciará una clara asignación de responsabilidades de política social en cada nivelde gobierno haciendo uso del Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI)que convoca y preside el Presidente del Consejo de Ministros. El CCI es la instanciaidónea para establecer con los gobiernos regionales y locales compromisos de alcancepolítico y programático alrededor de los objetivos estratégicos y prioridades en lalucha contra la pobreza y el desarrollo social.

Como se ha dicho anteriormente, la descentralización político-administrativa y fiscalque vive el país es también una oportunidad y un reto para la política social. Para losgobiernos regionales es una oportunidad, pues les permite definir prioridades para lapolítica social en función de su propia problemática; del mismo modo, a los gobiernoslocales (GL) les posibilita responder a las demandas de su población. Es, asimismo,una oportunidad para las municipalidades que se benefician de los nuevos recursosprovenientes de la descentralización fiscal, en especial los del canon minero en elco-financiamiento de los PPSS. Y es también un reto para los GL en la medida enque se les está transfiriendo el manejo de los programas de complementaciónalimentaria (PCA), lo que supone nuevas responsabilidades que requieren mejorarsus capacidades administrativas y de gestión. Como estas capacidades son limitadasen muchos de los GL, la ST-CIAS debe dar apoyo técnico y supervisión a los mismospara una adecuada ejecución de los PPSS bajo su responsabilidad.

17 DS 029-2007-PCM, acápite 2.2.1.


La ST-CIAS debe dar apoyo técnico ysupervisión a los gobiernos locales para unaadecuada ejecución de los PPSS.

El ordenamiento normativo vigente proporciona pautas para determinar las funcionesexclusivas y compartidas de los tres niveles de gobierno con relación a la ejecuciónde la política social. Cabe indicar, sin embargo, que éste es un proceso en curso quepuede ser acelerado en el marco del CCI.

18 El cuadro se refiere a las competencias establecidas en la LOPE, LBR y LOM. Sin embargo, está pendiente(i) la revisión de las leyes generales de actividad de sectores sociales (salud, educación, trabajo) y susreglamentos promulgados antes del proceso de descentralización, y (ii) las leyes de los ministerios quedeben ser elaboradas en el marco de la aplicación de la LOPE.

Exclusivas del Gobierno Nacional

• Diseño de políticas nacionales y sectoriales.

• Regulación de los servicios públicos de su responsabilidad.

Exclusivas de Gobiernos Regionales

• Ejecución de programas socioeconómicos.

• Promoción y ejecución de inversión pública de ámbito regional en servicios básicos.

• Promoción de la modernización de MYPES articulados con las tareas de educación yempleo.

• Promoción del empleo productivo.

• Funciones específicas regionales en educación, cultura, ciencia y tecnología, recreación,deportes, salud, vivienda, promoción del empleo, pequeña y micro empresa, saneamiento,desarrollo social, e igualdad de oportunidades.

Compartidas entre Gobierno Nacional y Gobiernos Regionales

• Educación. Gestión de los servicios educativos de nivel inicial, primaria, secundaria ysuperior no universitaria.

• Salud pública.

Exclusivas de Municipalidades Provinciales

• Planificar y promover el desarrollo social en su circunscripción en armonía con las políticasy planes nacionales y regionales.

• Establecer canales de concertación entre las instituciones que trabajan en defensa de losderechos de niños y adolescentes, mujeres, discapacitados y adultos mayores, así comode los derechos humanos en general, manteniendo un registro actualizado.

Cuadro 14

FUNCIONES ESPECÍFICAS DEL GOBIERNO NACIONAL, GOBIERNOSREGIONALES Y MUNICIPALIDADES PROVINCIALES Y DISTRITALES EN

MATERIA SOCIAL DE ACUERDO A LA NORMATIVIDAD VIGENTE18


El cuadro muestra una realidad paradójica, ya que es el nivel local el que recibe lamayor cantidad de encargos normativos siendo que no está en condiciones técnicasde ejecutarlos y, salvo excepciones, carece de los recursos presupuestales paraejercerlos; mientras que el nivel nacional y los gobiernos regionales tienen menoresencargos normativos relativos a la política social, pero están en mejores condicionestécnicas y financieras.

Es adecuado que el CCI llegue a una distribución de funciones por niveles de gobierno,cuyo criterio principal sea la jurisdicción del beneficio; vale decir, determinar a quénivel de gobierno le corresponde el ejercicio de una competencia, función, o laejecución de un programa, proyecto o actividad según el alcance del beneficio. Si lapoblación que se beneficia del ejercicio de la competencia, función o de la ejecucióndel programa, proyecto o actividad es local, le corresponderá su ejercicio o ejecucióna la Municipalidad Distrital, y si la población beneficiada es de más de un distrito oalcanza el ámbito de la provincia corresponderá el ejercicio o la ejecución a la

• Ejecutar el Programa del Vaso de Leche y demás programas de apoyo alimentario conparticipación de la población, cuando la municipalidad distrital no pueda asumir esta función.

• Establecer canales de comunicación y cooperación entre los vecinos y los programassociales.

Exclusivas de las Municipalidades Distritales

• Planificar y concertar el desarrollo social en su circunscripción en armonía con las políticasy planes regionales y provinciales.

• Reconocer y registrar a las instituciones y organizaciones que realizan acción y promociónsocial concertada con el gobierno local.

• Organizar, administrar y ejecutar los programas locales de lucha contra la pobreza y dedesarrollo social del Estado, propios y transferidos, asegurando la calidad y focalizaciónde los servicios, la igualdad de oportunidades y el fortalecimiento de la economía regionaly local.

• Organizar, administrar y ejecutar los programas locales de asistencia, protección y apoyoa la población en riesgo, de niños, adolescentes, mujeres, adultos mayores, personascon discapacidad y otros grupos de la población en situación de discriminación.

• Contribuir al diseño de las políticas y planes nacionales, regionales y provinciales dedesarrollo social, y de protección y apoyo a la población en riesgo.

• Facilitar y participar en los espacios de concertación y participación ciudadana para laplanificación, gestión y vigilancia de los programas locales de desarrollo social, así comode apoyo a la población en riesgo.

• Promover y concertar a la cooperación pública y privada en los distintos programas socialeslocales.

Compartidas entre Municipalidades Provinciales y Distritales

• Difundir y promover los derechos del niño y del adolescente, de la mujer y el adulto mayor,propiciando espacios para su participación; promover la igualdad de oportunidades concriterio de equidad.

Fuente: Dispositivos vigentes.


Municipalidad Provincial. Del mismo modo, si la que se beneficia es la poblaciónregional, corresponderá el ejercicio o la ejecución al Gobierno Regional y, finalmente,cuando el beneficio alcanza a toda la población del país, corresponde el ejercicio o laejecución al Gobierno Nacional.

Naturalmente, el criterio de la jurisdicción del beneficio no puede sustituir al mandatolegal previsto en las normas de organización del Poder Ejecutivo y de las regiones ymunicipalidades, pero debe servir para clarificar el ejercicio de competencias yfunciones en caso de ambigüedad o duplicación y para adoptar compromisos eincluso acuerdos de gestión, mediante los cuales un organismo de un nivel de gobiernopuede encargar la ejecución de un programa, proyecto o actividad a un organismo deotro nivel de gobierno.

En esta agenda de definición de niveles de competencia, estarán incluidos los actualesPPSS, lo que significa que se deberá determinar cuáles permanecerán en calidad deprogramas nacionales conducidos desde el nivel central de gobierno y los que serántransferidos a las regiones y municipios; tomando, para estos efectos, como criterioel grado de eficacia, eficiencia y control que adquieren los programas al estar máscercanos a la población, pero también cuestiones de economía de escala.

• Diseño y planificación de la PS y de las políticas sectoriales dealcance social.

• Regulación y supervisión de la prestación de servicios públicossociales, y ejercicio de capacidad sancionadora.

• Ejecución de PPSS altamente especializados, cuya implementaciónjustifica mantener la centralización por economía de escala o bienpor efecto demostrativo.

• Seguimiento o monitoreo continuo de intervenciones nacionales.• Evaluación de resultados e impactos de PPSS de alcance nacional.• Diseño y planificación de políticas sociales regionales.• Gestión de servicios de educación y salud con sujeción a normas

nacionales.• Supervisión de la prestación de otros servicios públicos sociales de

alcance regional, y ejercicio de capacidad sancionadora.• Ejecución de infraestructura social y económica de alcance regional.• Ejecución de programas de promoción económica de PYMES y

pequeña producción rural y generación de empleo.• Promoción de mecanismos de concertación para el desarrollo social

de la región.• Seguimiento o monitoreo continuo de intervenciones regionales.• Evaluación de resultados e impactos de programas sociales de

alcance regional.

Cuadro 15

COMPETENCIAS EN MATERIA DE DESARROLLO SOCIAL

Nivel de Gobierno Competencias en materia de desarrollo social

Nacional

Regional


7.3.3. Gerencia social público-privada.

Lo nuevo de los últimos años es que la gerencia del campo social no abarca sólo lagerencia de las instituciones prestadoras de servicios sino la gestión de todos losinvolucrados, deviniendo en una gerencia social público-privada.

Por un lado, a medida que se profundiza el proceso de descentralización, se registranen regiones y municipios la existencia de espacios de concertación, audienciaspúblicas, mesas de diálogo y otras formas de consulta y expresión de lasorganizaciones sociales. De otro lado, se encuentra normada la participación de lapoblación en la formulación de planes concertados de desarrollo, y el MEF haimpulsado desde 2003 los ejercicios de Presupuesto Participativo en municipalidadesy regiones. Asimismo, se encuentra normada la rendición de cuentas de lasautoridades regionales y locales y las disposiciones sobre transparencia presupuestalque contribuyen a alentar la participación ciudadana en los niveles sub nacionales.Por último, múltiples empresas privadas vienen emprendiendo en el país programasde responsabilidad social.

Conscientes de todo ello, los procesos de participación deben ser aprovechados,también, para mejorar la intervención de los PPSS, que aseguren su eficiencia eimpacto y permita redireccionar los lineamientos de la política social a nivelintergubernamental y multisectorial. Las dos funciones más importantes que puedencumplir la población y las Organizaciones de Base son: (i) la vigilancia social de la

• Diseño y planificación de intervenciones de desarrollo social en laprovincia.

• Ejecución de infraestructura social y económica de alcanceinterdistrital o provincial.

• Ejecución de programas de seguridad alimentaria de alcanceinterdistrital o provincial.

• Promoción de mecanismos de concertación para el desarrollo socialde la provincia.

• Seguimiento o monitoreo continuo de intervenciones provinciales.• Evaluación de resultados e impactos de programas sociales de

alcance provincial.• Diseño y planificación de intervenciones de desarrollo social en el

distrito.• Ejecución de infraestructura social y económica de alcance local.• Ejecución de programas de protección social para grupos vulnerables

del distrito.• Movilización comunal y de centros poblados para la ejecución de

programas locales y comunales de desarrollo social.

Nivel de Gobierno Competencias en materia de desarrollo social

Provincial

Distrital



intervención de los programas, proyectos y servicios sociales recibidos, y (ii) lageneración de iniciativas para mejorar dicha intervención. Para ello, es necesariofortalecer capacidades técnicas en las organizaciones de base y en los gobiernoslocales, a fin que estén en condiciones de cumplir dichas funciones.

Se plantea como líneas de trabajo: a) el fortalecimiento de las capacidades decomunidades para intervenir en los ejercicios de Presupuestos Participativos; b) lapromoción de la vigilancia social de los PPSS, que viene adoptando diversasdenominaciones (vigilancia ciudadana, control social, veeduría ciudadana, controlciudadano, observatorio social); y c) la implementación del voluntariado juvenil en lalucha contra la pobreza, con la selección, capacitación y entrenamiento de brigadasde jóvenes (hombres y mujeres) polivalentes, de entre 14 a 25 años, en las laboresde consejería de crecimiento y desarrollo infantil y prácticas productivas familiares,que prestarán servicios voluntarios en sus propias comunidades o en comunidadesvecinas, coordinando la ST-CIAS con los centros de salud y los centros educativosde las localidades, así como con las agencias agrarias y/o gerencias descentralizadasdel PRONAMACHCS para que presten apoyo a la labor de los voluntarios y cuentencon asesoría y acompañamiento permanente a cargo de entidades especializadas,cubriendo el Estado los costos de movilización y parte del mantenimiento de losvoluntarios en las comunidades.

El voluntariado juvenil puede ser unaherramienta útil para mejorar la cobertura y elimpacto de los PPSS, integrando al joven asu comunidad y a la sociedad.

Por otro lado, se cuenta ahora con la presencia del sector privado, que viene originandoprogramas de responsabilidad social, por lo general en los entornos de las empresasestablecidas en las regiones y provincias. Esto debe ser contemplado e integrado enel accionar social gubernamental, pues ya son múltiples las experiencias decoordinaciones locales entre los municipios, las empresas, las ONGs, lasorganizaciones de base, para implementar programas sociales específicos. Laspolíticas públicas en el campo social deben buscar una convergencia con los esfuerzosde responsabilidad social.

7.4 HACIA UN SISTEMA DE GESTIÓN SOCIAL NACIONALDESCENTRALIZADO: INSTRUMENTOS DE GESTIÓN

La visión al 2011 de las áreas sociales del Estado es la de un Sistema de GestiónSocial Nacional Descentralizado Eficiente y Efectivo, capaz de optimizar la inversiónsocial del Estado y aportar con ella a una mejor calidad de vida, acorde con el nuevoestatus y perspectivas del país tras ocho años de crecimiento.

La propuesta del MSM es que el punto crítico para avanzar en la lucha contra lapobreza en forma más acelerada es el despliegue de la reforma social y que ésta noavanzará sino se empieza a dar los primeros pasos en la construcción de este Sistema


de Gestión Social Nacional Descentralizado, que debe vertebrarse desde PCM-CIASy abarcar los sectores y programas, y los gobiernos regionales y locales.

En este sentido, alcanzar los objetivos de la política social exige contar con un conjuntoindispensable de definiciones institucionales, asignación de recursos, desarrollo decapacidades y formulación e implementación de procesos de gestión, como lossiguientes:

1. Consolidar la institucionalización de la Autoridad Social nacional;

2. La implementación del Comité de Coordinación Intergubernamental parael campo social y en particular los programas sociales;

3. El establecimiento de líneas de base, con una clara identificación de losproblemas encontrados en las áreas territoriales del país;

4. La utilización efectiva y desarrollo de los sistemas de focalizaciónexistentes (SISFOH y Censo de JUNTOS) que permita focalizar laspoblaciones objetivo, planificar y ejecutar acciones y evaluar resultados eimpactos de los PPSS;

5. Un subsistema de planificación social que identifique las necesidades ylos consiguientes paquetes de ayuda y formas de la intervención,definiendo la operación y los roles de los diferentes actores en la ejecuciónsocial, incluyendo los diferentes niveles del Estado;

6. Una gerencia basada en resultados que haga posible enlazar los procesosdel plan y del presupuesto, que han estado funcionando comoindependientes;

7. Un sub-sistema de monitoreo que permita controlar la ejecución de losPPSS, que integre un Sistema de Información confiable de losbeneficiarios de los programas sociales del Estado, en coordinacióncon el INEI;

8. Un sub-sistema de evaluación externa, que pueda medir los impactoslogrados en relación a la línea de base establecida.

9. La promoción de la formación de recursos humanos para la gestión social.

10. Un Calendario Social Anual, que marque con claridad los plazos para losdiferentes procesos comprendidos en las funciones de planificación,operación, monitoreo y evaluación.

7.4.1 Autoridad Social Nacional.

Por más de 15 años, los PPSS no han contribuido decisivamente a reducir la pobrezay la desnutrición crónica. Para revirar esta situación hay que fortalecer la AutoridadSocial Nacional. La CIAS es responsable de conducir el proceso de modernización yreforma de los PPSS. La modernización de la gestión social se debe iniciar con elreforzamiento técnico de la CIAS como autoridad social, lo que supone complementara este órgano con las capacidades para conducir (i) la implementación de la PolíticaSocial en su conjunto y (ii) la reforma de los PPSS.

Marco social multianual 2009-2011Orientaciones de Política para los Programas Sociales100

Con relación a la conducción de la política social, la CIAS: 1) propondrá una políticasocial compatible y concordante con la política económica y ambiental; 2) conducirála reforma de gestión social y concertará objetivos y lineamientos estratégicos conlos sectores sociales; 3) Definirá y concretará las prioridades de política en losprocesos de formulación y ejecución del gasto social; 4) orientará a los gobiernosregionales en la formulación, programación, ejecución y evaluación de PlanesRegionales de Desarrollo Social, programas y proyectos sociales y otras actividadesde planeamiento regional vinculadas a la PS; 5) establecerá parámetros de costosde las intervenciones sociales y coordinará la formulación presupuestaria de lossectores sociales.

Con relación a la conducción de la reforma de los PPSS, la CIAS:

i. Dispondrá y orientará el levantamiento de LB en todos los PPSS (coninformación detallada de las familias, personas por comunidades ydistritos) con los mismos criterios estadísticos.

ii. Definirá prioridades de política en los procesos de formulación y ejecucióndel gasto social con relación a las regiones y localidades más afectadaspor la pobreza.

iii. Concertará los objetivos y lineamientos estratégicos entre los PPSS ylos sectores, organismos y GR y GL, de manera de complementarintervenciones y evitar duplicaciones en el territorio;

iv. Orientará la focalización de las intervenciones de los PPSS integrando:(a) la identificación de la forma específica de pobreza en cada territorio;(b) la diferenciación de las intervenciones en las áreas rural y urbana; y(c) la selección de la forma de intervención por tipo de beneficiario (paquetemixto de protección, habilitación y/o promoción);

v. Evaluará las intervenciones y los bienes y servicios (entregables) de losPPSS y establecerá si corresponden a las necesidades de su población-objetivo.

vi. Establecerá una gestión estratégica basada en resultados de los PPSSque articule los procesos de planeamiento estratégico, programación,presupuestación, ejecución, seguimiento o monitoreo continuo, yevaluación;

vii. Establecerá sistemas de seguimiento y monitoreo, diferentes paquetesde bienes y/o servicios planificados.

viii. Instalará un sistema de evaluación externa a nivel nacional, basado enlíneas de base por territorios.

ix. Procesará las rectificaciones necesarias con relación a los PPSS.

La ST-CIAS deberá conducir los siguientes procesos de modernización de la gestiónsocial:

a. Capacitación en gerencia social, dirigida a la alta dirección de los sectoressociales responsables de los PPSS y a las gerencias de desarrollo socialy gerencias sociales de los gobiernos regionales.

Marco social multianual 2009-2011Orientaciones de Política para los Programas Sociales 101

b. En coordinación estrecha con el MEF y la Secretaría Técnica del ConsejoInterministerial de Asuntos Económicos y Financieros (CIAEF), propiciará:(i) extender progresivamente la implantación del presupuesto porresultados acercando dicho proceso al planeamiento institucional de cortoplazo; (ii) pasar de la presupuestación anual a la presupuestaciónmultianual en función de los objetivos contenidos en los planes estratégicosde mediano plazo; y (iii) establecer los lineamientos de calidad e impactodel gasto social que se deben reflejar en los procesos de formulación yejecución del presupuesto público.

c. Asimismo, en coordinación con el MEF se revisará el Sistema Nacionalde Inversión Pública (SNIP) a fin de facilitar la formulación de proyectos yprogramas sociales dirigidos a reforzar capacidades y habilidades y parafacilitar el acceso a oportunidades económicas.

7.4.2 Comité de Coordinación Intergubernamental Social.

Corresponde a la CIAS y su ST impulsar la implementación y funcionamiento de lainstancia social del Comité de Coordinación Intergubernamental (CCI).

El CCI debe permitir definir con claridad las responsabilidades de los tres niveles degobierno en torno a la política social (PS), empezando por determinar las competenciasy funciones exclusivas de cada nivel, así como las compartidas.

La instancia social del CCI permitirá, además, a la CIAS y su ST la construcción delSistema de Gestión Social Nacional Descentralizado, estableciendo en formanegociada y concertada pautas para todos los 10 procesos o dimensiones de lanueva gestión social: 1) la construcción de la autoridad social; 2) el funcionamientode la instancia social del CCI; 3) el establecimiento de las líneas de base; 4) lautilización efectiva y desarrollo de los sistemas de focalización existentes (SISFOH yCenso de JUNTOS); 5) la planificación social nacional y descentralizada; 6) la marchahacia una gerencia basada en resultados; 7) el desarrollo de un subsistema demonitoreo social; 8) la creación de un subsistema de evaluación externa; 9) lapromoción de la formación de recursos humanos para la gestión social; y 10) laefectivización del Calendario Social Anual de los PPSS.

7.4.3 Líneas de base, obligación de todo programa social y gobierno local yregional.

Durante el plazo de los siguientes 12 meses, todos los programas sociales y gobiernoslocales y regionales deberán dotarse de una línea de base. Deberán haber en el país,por tanto, líneas de base territoriales y líneas de base temáticas.

Este es uno de los instrumentos básicos para la gestión de la política social y de losPPSS, tratándose de puntos de partida de las intervenciones que permitirán: (i)establecer fehacientemente objetivos y trazar metas, (ii) medir los cambios ocurridosconforme las intervenciones se vayan implementando, (iii) hacer confiables lasevaluaciones de resultados y de impacto, y (iv) seleccionar entre los diferentes tiposde los programas sociales, sea por ejemplo un programa de protección, de


capacitación y/o promoción, y los paquetes de bienes y servicios de los programasseleccionados, conforme a la situación especial de los beneficiarios de cada territorio.

Son pocos los PPSS que cuentan con líneas de base actualizadas y completas. ElCenso Nacional de Población y Vivienda 2007 aporta una base de datos nacionalsobre la cual elaborar las líneas de base para los PPSS. Son igualmente útiles lainformación producida por la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) y la EncuestaDemográfica y de Salud Familiar (ENDES), que se levantan periódicamente. Sinembargo, en muchos casos se requerirá construir registros especiales de la poblaciónbeneficiaria para hacer factible la gestión por resultados. Ésta es una tarea que revistecierta complejidad técnica por lo que debe ser liderada por un equipo interministeriale intergubernamental presidido por PCM-CIAS, con el apoyo técnico de la ST-CIAS,el INEI y los técnicos de cada PPSS.

Las LB requeridas para la gestión de la política social serán las siguientes:

• Los PPSS protectores levantarán LB relacionadas con la situación denutrición infantil, mortalidad y morbilidad materno-infantil, trabajo infantil,fecundidad e ITS en adolescentes, entre otros.

• Los PPSS habilitadores levantarán LB relacionadas con mujeresanalfabetas, matriculadas en educación inicial, desempeño escolar,educación bilingüe, adolescentes infractores, desempleo juvenil, entreotros.

• Los PPSS promotores levantarán LB relacionadas con ingresos familiaresrurales, productividad de cultivos y otros activos, valor de ventas deunidades agropecuarias y MYPES, entre otros.

7.4.4 Sistemas de focalización efectivos (SISFOH y Censo de JUNTOS).

En el segundo semestre del 2008 deberá normarse la aplicación de los sistemas defocalización existentes por todos los programas sociales, pues la convergencia depúblicos-objetivos en los territorios es clave para conseguir resultados, dada lamultidimensionalidad de la mayoría de problemas sociales.

Las experiencias internacionales muestran que para que la gestión social sea exitosase requiere un sistema de focalización, es decir, un sistema de identificación individualde los beneficiarios, del nivel de pobreza de los hogares, que todos los programassociales estén obligados a utilizar para seleccionar a sus beneficiarios.

Actualmente hay avances significativos en la construcción de un Padrón Generalde Hogares (PGH), siendo las tareas del futuro su extensión, su aplicación y suactualización periódica. El MEF ha desarrollado ya el Sistema de Focalización deHogares (SISFOH), que abarca las 30 ciudades y 60 provincias más pobladas delpaís, y JUNTOS ha empadronado a hogares en pobreza de 638 distritos rurales.Ambos registros deben ser complementarios y funcionar como un Sistema Únicode Focalización. Para ello se requiere de una base de soporte informático comúnque integre ambos registros no solo para fines de focalización, sino también de


seguimiento y evaluación. El PGH debe convertirse en la herramienta central de lapolítica social por lo que debe ser accesible a todos los PPSS involucrados y a lapropia población y organizaciones sociales de base (OSB) para fines de vigilanciay transparencia.

A estos dos registros se ha añadido últimamente el Mapa de Impactos, instrumentoque permite ubicar la presencia de los programas sociales de la Estrategia Creceren todos los distritos y centros poblados de las zonas priorizadas. En otras palabras,están dadas las condiciones para que la focalización se haga efectiva y para que losprogramas sociales actúen convergentemente no sólo ya a nivel geográfico sino anivel de centros poblados y familias, lo que permitirá una ampliación importante delos efectos de todos ellos.

Igualmente deberá normarse el desarrollo y mantención actualizada del PGH, para locual deben asignarse las responsabilidades específicas a nivel local, regional y centraly prestar el apoyo técnico a los gobiernos locales y organizaciones sociales para eluso del mismo con fines de focalización y vigilancia.

7.4.5 Planificación y gestión por resultados de los PPSS

Los PPSS avanzarán progresivamente hacia el establecimiento de una gestiónestratégica basada en resultados, que es el conjunto enlazado de procesos que vandel planeamiento hasta la evaluación de impacto, pasando por la programación,presupuestación, ejecución, y seguimiento o monitoreo continuo.

El planeamiento estratégico (hasta la implementación del CEPLAN) será aplicadopor la CIAS para el conjunto de la política social de mediano y largo plazo, en la quese inscriben los PPSS. A estos efectos, con asistencia de la ST-CIAS, los PPSSagrupados por función principal (protección, habilitación y promoción), grupo vulnerableal que dirigen sus intervenciones, y dominio (urbano o rural), establecerán objetivos ymetas comunes (y sus correspondientes indicadores), alineados de modo tal quecontribuyan al logro de los objetivos y metas de la Política Social nacional de medianoy largo plazo. Es importante, asimismo, alinear los objetivos y metas de los programassociales y sectoriales a cargo de los GR y GL (usando para tal fin el CCI para acordarcompromisos de orden programático).

Cada programa social, por su lado, llevará a cabo ejercicios de planeamientoestratégico en el marco de los correspondientes procesos de formulación de losPlanes Estratégicos Sectoriales Multianuales (PESEM). De estos ejercicios, sederivarán los Planes Estratégicos Institucionales (PEI) de mediano y largo plazo queguardarán correspondencia con los objetivos y metas comunes de los PPSS y de laPS, así como los respectivos indicadores de proceso, resultado e impacto. Esimportante, asimismo, que el planeamiento de los PPSS tome en consideración losesfuerzos de planeamiento estratégico de los gobiernos regionales y concerte conéstos sus intervenciones territoriales.

El planeamiento estratégico debe ser traducido a un periodo anual, lo que se hacemediante el Plan Operativo Anual (POA) y el Plan Operativo Institucional (POI), ambos


de corto plazo, que son los que orientan la programación19. El POA aporta las metasy objetivos para el año, la estrategia de abordaje, las actividades orientadas al logrode la meta-objetivo anual y la determinación de los insumos. En este contexto, seformula la o las "unidades programáticas" a fin de determinar la mejor forma ycombinación de recursos o insumos (de personal, materiales o financieros) quepermite alcanzar los objetivos al menor costo y tiempo. Las intervenciones operativasde los PPSS serán armonizadas y concertadas con los planes operativos de losdistintos gobiernos regionales.

Una gestión articulada e integrada debepermitir avanzar más rápidamente en laobtención de resultados e impactosconcretos.

Lo que se quiere enfatizar aquí es una gestión estratégica basada en resultados quepermite enlazar procesos que por mucho tiempo han estado separados y actuandocomo independientes: el plan y el presupuesto. En los últimos años, se han formuladomúltiples objetivos y metas de lucha y superación de la pobreza en estrategias yplanes nacionales, pero se han incorporado muy poco en los procesos deprogramación y formulación presupuestal de los sectores y los PPSS, así como enla etapa de ejecución de presupuesto, actividades y proyectos. Una gestión articuladae integrada debe permitir avanzar más rápidamente en la obtención de resultados eimpactos concretos.

7.4.6 Monitoreo de la Ejecución.

La ST-CIAS tiene la responsabilidad de culminar en los próximos meses el desarrollode las iniciativas en curso en el campo del monitoreo, poniendo la información levantadaal alcance de todos: a) el Registro Unificado de Beneficiarios, en base a las bases dedatos de los PPSS; b) el monitoreo de los PPSS desde las regiones, provincias ydistritos, en base a trabajo de campo y muestras de beneficiarios; y c) el monitoreode avances en resultados, en base a las encuestas de nutrición del CENAN y suintegración progresiva con el trabajo del INEI.

La ST-CIAS deberá coordinar y asegurar que los indicadores y los sistemas demonitoreo sean comparables y permitan que los datos de los diferentes PPSS seanagrupables para mostrar lo que los PPSS han logrado conjuntamente.

El Seguimiento o Monitoreo Continuo (S/MC) constituye una autoevaluaciónpermanente que realizan los operadores de una política o programa lo que permiteobtener una comprensión del comportamiento de determinados indicadores que sirvenpara medir el progreso en ruta para lograr los objetivos trazados.

19 Las características de los planes operativos institucionales están normadas en la Ley 28411, Art. 71. delSistema Nacional de Presupuesto Público.


Sólo un programa que tiene una línea de base, que tiene una planificación de suejecución y operación, que ha establecido los indicadores de los resultadosplanificados y de los impactos deseados, puede desarrollar un sistema de monitoreobasado en los aspectos mencionados anteriormente. El sistema de monitoreo permiteel control interno de la ejecución. Es indispensable que cada PPSS desarrolle estesistema del monitoreo de la ejecución. Por lo general, el monitoreo se lleva a caboluego de etapas de la ejecución, cuando los informes mensuales son entregados alsistema.

El sistema del monitoreo debe basarse en indicadores de los programas socialesque contribuyan a su vez al logro de estas metas y objetivos. Estos indicadoresdeberían ser desarrollados y basados en la línea de base territorial, las metas y losobjetivos y los resultados de los PPSS.

7.4.7 Evaluación externa de resultados e impactos.

Es una obligación de la CIAS y los sectores sociales implementar un sistema deevaluación de los impactos de los programas sociales. Si bien todos tienen la intenciónde superar la pobreza esta tarea es muy complicada y muchas veces se necesitacorregir la dirección en que marchan los programas. Solo una evaluación externapuede dar indicios y evidencias de lo logrado en términos de impacto, para que laCIAS pueda cumplir con su rol rector. Es normal en la vida y en la planificación deproyectos sociales que cada año sea necesaria una "replanificación" y corrección delos mismos.

Por lo general, la evaluación se lleva a cabo luego de algunos años de aplicación deuna política o a medio término de la ejecución de un programa con el objeto de conocersi lo implementado hasta ese momento proporciona indicios de éxito o de fracaso.Con ello se puede decidir si se continúa la ejecución, se toman medidas correctivaso se concluye la iniciativa. También se realiza una evaluación cuando se quiere sabersi una política está teniendo los efectos deseados y esperados.

Se debe contar con apoyo técnico especializado para el diseño de dicho sistema porsu complejidad y cobertura, así como la buena práctica de encargar evaluacionesperiódicas de impacto a instituciones de investigación independientes, lo que le daríamayor credibilidad y calidad a la gestión de los PPSS. Ello supone implementar unmecanismo concursable para la selección de firmas o instituciones especializadas,para lo que se debe presupuestar los recursos necesarios desde el diseño mismodel programa o proyecto. Es, asimismo, recomendable que los resultados de dichasevaluaciones sean parte de la gestión por resultados y tratados como un bien públicopara asegurar la transparencia y permitir la vigilancia sobre los PPSS.

Del mismo modo que los Gobiernos Regionales deben tomar la responsabilidad deun seguimiento permanente que genere informes mensuales de la ejecución de losPPSS, es obligación de la CIAS analizar estos informes y evaluar las trayectorias deacción necesarias y determinar si se está en curso de lograr los resultados e impactosde los PPSS. De otro lado, los ejecutores de éstos en los distritos deben asumir unaautoevaluación permanente que les permita, como operadores de una política o


programa, obtener una comprensión del comportamiento de determinados indicadoresque miden el avance de los objetivos trazados.

En el caso de la política social, en la que intervienen múltiples agentes, el sistema deseguimiento y evaluación que se diseñe deberá ser un sistema abierto en el que sedé participación a todos los involucrados. La literatura especializada (Selener y Zapata1996, Bell 1991) coincide en diferenciar dos tipos de sistemas de seguimiento yevaluación: (i) los sistemas cerrados en los que la participación se limita a losoperadores y cuya información sirva exclusivamente para apoyar las decisiones dequienes tienen la responsabilidad de dirección de programas o proyectos, y (ii) lossistemas abiertos o participativos donde intencionadamente se busca involucrar alos agentes interesados o beneficiarios (stakeholders) en las actividades del sistemay la progresiva apropiación por estos actores de los resultados. De otro lado, losdestinatarios de la información son múltiples, hecho que contribuye a la transparenciay rendición de cuentas, y a asegurar aliados a la hora de negociar el presupuesto y aconsolidar los vínculos con los socios del desarrollo.

Las diferencias fundamentales están en los resultados de uno y otro sistema,habiéndose establecido que las evidencias favorecen a los sistemas abiertos debidoa que la participación potencia los niveles de reflexión y análisis y se nutre de un nivelde retroalimentación más extenso que permite afinar la información y evitarinterpretaciones sesgadas o erradas que pueden llevar a decisiones equivocadas.

7.4.8 Promoción de la formación de recursos humanos para la gestión social.

El factor humano es una pieza fundamental en el éxito de cualquier proceso de reformaestatal, incluyendo la reforma de la gestión de los PPSS. Sin embargo, el Estadocarece aún de una función pública altamente capacitada y profesionalizada,prevaleciendo la alta rotación de personal y en algunos casos la incorporación deservidores no siempre con criterios técnicos o en función de la necesidad de la funcióno servicio. Esta situación afecta, tanto las intervenciones de los programas y laprestación de asistencia efectiva a la población y usuarios, como a las funciones deformación de políticas, planeamiento y uso de instrumental especializado, entre otrosmúltiples problemas.

Si bien la conformación de la función pública constituye una tarea de enormesproporciones, para efectos de la reforma de la gestión de los PPSS, la ST-CIASpuede contribuir a mejorar su desempeño promoviendo programas de capacitaciónen dos niveles.

El primer nivel es de la formación del servicio civil, lo que incluye la recalificación delpersonal de servidores públicos a fin de movilizarlos de tareas improductivas aproductivas en el campo social, enterando a cada servidor de los objetivosinstitucionales y del rol que cumple en el organismo o programa, y haciéndolosparticipar en el diseño de las actividades. Es importante institucionalizar una evaluacióncon base en resultados, así como la evaluación de los servicios a los usuarios ybeneficiarios y que esta última forme parte de la evaluación y régimen de promocióndel servidor.


El otro nivel es el del estamento profesional especializado de la función pública queasiste en la tarea de gobierno, la alta asesoría y la formación de la política social parala toma de decisiones. Este estamento debe ser sometido a programas de gerenciaestratégica dirigida a la alta dirección de los sectores sociales, responsables de losPPSS, y cuadros de las gerencias de desarrollo social de los gobiernos regionales.Asimismo, la ST-CIAS debe proponer, en el escenario de la CIAS, medidas destinadasa crear condiciones de mínima estabilidad en el desempeño de las funciones técnicas,de modo de asegurar la acumulación de conocimiento y de información y elsostenimiento de los programas sociales que se emprenden en el marco de la políticageneral del Gobierno.

7.4.9 Calendario Social Anual.

La ST-CIAS deberá formular un Calendario Social Anual, que marque con claridad losplazos para los diferentes procesos comprendidos en las funciones de planificación,operación, monitoreo y evaluación de los PPSS, actuando en forma articulada, comopartes coordinadas en el Sistema de Gestión Social Nacional Descentralizado.


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ÍNDICE DE SIGLAS

AM Adulto Mayor

AN Acuerdo Nacional

APAFA Asociación de Padres de Familia

APCI Agencia Peruana de Cooperación Internacional

BCR Banco Central de Reserva

BCRP Banco Central de Reserva del Perú

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BM Banco Mundial

CCI Consejo de Coordinación Intergubernamental

CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CEPLAN Centro Nacional de Planeamiento Estratégico

CGR Contraloría General de la República

CIAS Comisión Interministerial de Asuntos Sociales

CIES Consorcio de Investigación Económica y Social

CLAS Comunidad Local de Administración de Salud

CND Consejo Nacional de Descentralización

COFIDE Corporación Financiera de Desarrollo

CONAJU Consejo Nacional de la Juventud

CONCYTEC Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología

CVR Comisión de la Verdad y Reconciliación

DC Desnutrición Crónica

DGEBR Dirección General de Educación Básica Regular

DGSP Dirección General de Salud de las Personas

DNPP Dirección Nacional de Presupuesto Público (MEF)

EDA Enfermedad Diarreica Aguda

ENAHO Encuesta Nacional de Hogares


ENDES Encuesta Demográfica y de Salud Familiar

FIS Fondo de Inversión Social

FITEL Fondo de Inversión en Telecomunicaciones

FONCODES Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social

FONCOMUN Fondo de Compensación Municipal

GL Gobierno Local

GR Gobierno Regional

IGV Impuesto General a las Ventas

INCAGRO Innovación y Competitividad para el Agro Peruano

INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática

IPAE Instituto Peruano de Administración de Empresas

IPC Inversión Per Cápita

IRA Infección Respiratoria Aguda

ITDG Intermediate Technology Development Group

JBIC Japan Bank for International Cooperation (Bancode Cooperación Internacional del Japón)

LB Línea de Base

LBR Ley de Bases de la Regionalización

LME Lactancia Materna Exclusiva

LOM Ley Orgánica de Municipalidades

LOPE Ley Orgánica del Poder Ejecutivo

LRTF Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal

MARENASS Proyecto de Manejo de Recursos Naturales de la Sierra Sur

MCLCP Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

MEF Ministerio de Economía y Finanzas

MEF Madres en Edad Fértil

MIDEPLAN Ministerio de Planificación y Cooperación (Chile)

MIMDES Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social

MMM Marco Macroeconómico Multianual

MSM Marco Social Multianual

MYPE Micro y Pequeña Empresa

NBI Necesidades Básicas Insatisfechas

ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio

ONG Organización No Gubernamental

OPD Organismo Público Descentralizado


0SB Organizaciones Sociales de Base

PAM Persona Adulto Mayor

PBI Producto Bruto Interno

PCA Programa de Complementación Alimentaria

PCD Plan Concertado de Desarrollo

PCDR Plan Concertado de Desarrollo Regional

PCM Presidencia del Consejo de Ministros

PE Pobreza Extrema

PEA Población Económicamente Activa

PEI Plan Estratégico Institucional

PESEM Plan Estratégico Sectorial Multianual

PGH Padrón General de Hogares

PIA Presupuesto Institucional de Apertura

PIN Programa Integral de Nutrición

PNAIA Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia

PNSP Plan Nacional para la Superación de la Pobreza

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

POI Plan Operativo Institucional

PPSS Programas Sociales

PROJOVEN Programa de Capacitación Laboral Juvenil

PRONAMACHCS Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas yConservación de Suelos

PRPS Plan de Reforma de Programas Sociales

SASE Society for the Advancement of Socio-Economics

SIDA Síndrome de Inmuno Deficiencia Adquirida

SIS Sistema Integral de Salud

SISFHO Sistema de Focalización de Hogares

SMC Seguimiento y Monitoreo Continuo

ST Secretaría Técnica

SUB Sistema Único de Beneficiarios

TLC Tratado de Libre Comercio

TMM Tasa de Mortalidad Materna

USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

VIH Virus de Inmuno Deficiencia Humana

MARCO SOCIAL MULTIANUAL 2009-2011Orientaciones de Política para los Programas Sociales

Derechos Reservados, prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio total oparcialmente, sin permiso expreso de los editores

PARTICIPANTES EN LA FORMULACIÓN DEL DOCUMENTO:Secretaría Técnica del CIAS:Iván Hidalgo (Secretario Técnico)Integrantes de la ST-CIAS: Jorge Gobitz, Silvia Ruiz, Walter Begazo, Elizabeth Vargas-Machuca yMilagro Núñez.

Elaboración del Primer Borrador:Carlos Eduardo Aramburú, Waldo Mendoza y Alberto García (consultores externos)Gustavo Ganiko y Mario Bazán (asistentes)

Mejorado por los participantes en los siguientes Talleres:

Taller de Especialistas en Políticas y Programas Sociales: Pilar Nores de García (ProgramaSembrando), Javier Barreda (Viceministro de Desarrollo Social del MIMDES), Javier Abugattás (Mesade Concertación de Lucha contra la Pobreza), Paola Bustamante (Asesora MIMDES), Baltazar Caravedo(SASE), Juan Chacaltana (CEDEP), Javier Iguíñiz (Pontificia Universidad Católica del Perú), ManuelIguiñíz (ex Viceministro de Educación), Miguel Mejía (Asesor Programa Sembrando), JavierPortocarrero (Director Ejecutivo CIES), Javier Tantaleán (Director del Instituto de Gobierno de laUniversidad San Martín de Porras), Enrique Vásquez (Universidad del Pacífico).

Taller de Directores y Funcionarios de Programas Sociales: Óscar Quiroz (Jefe de Planeamientodel Programa Agua para Todos), David Palacios (Director Ejecutivo del Programa ConstruyendoPerú), Filiberto Peralta (Jefe de Planeamiento del Programa Construyendo Perú), Irma Mora (AsesoraFITEL), Nélida Chávez L. (Directora Ejecutiva del INABIF), Juan Carlo Li (Jefe de Planeamiento delINABIF), Sara Hurtado Cristóbal (Jefe de Planeamiento del Programa JUNTOS), Edwin Arellano(Jefe del Programa Mejorando Mi Pueblo), Brenda Bartolo (Coordinadora de componente delPrograma Mejorando mi Pueblo), José Eslava (Director Ejecutivo del MINEM), Oscar Ñique (Asesordel PRONAMA), Víctor Salcedo E. (Jefe de Planeamiento del PRONAMA), Rodolfo Beltrán (DirectorEjecutivo del PRONAMACHCS), Carlos Herrera S. (Jefe de Planeamiento del PRONAMACHCS),Viviana Alba (Directora Ejecutiva del PROSAMER), Daniel Rivera Ch. (Encargado de planificación delPROSAMER), Hiler Maizel (Asesor Director Ejecutivo del SIS), Flor García Grados (Jefe dePlaneamiento del SIS).

Taller de Funcionarios de Ministerios del Estado: Félix Miranda Reyes (Dirección de Planificacióndel Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento), Dolores Tasayco (Viceministra de la Mujerdel MIMDES), Natalia Urbina (Jefe de Oficina de Planificación del MIMDES), Galo Marino (DirectorMINJUS), Ángela Goñi (Subdirectora MINJUS), Rosa Montalvo (Asesor Alta Gerencia del MINJUS),Ángel Paul Rodríguez (Asesor Alta Gerencia del MINSA), Abel Salinas (Asesor Despacho ViceMinisterial MINSA), Javier Nombera (Oficina de Planeamiento MINSA), Jose Luis Chauca D. (MINSA),Norma Eyzaguirre (MINEDU), Tomás Flores (Asesor Viceministerio de Promoción del Empleo MTPE),Alberto Guzmán (Director General de la Oficina de Planificación y Presupuesto MTPE), ChristianSánchez (Asesor MTPE), Ana Coletti (Coordinador General del PRONASAR), Isabel Hernández(Planeamiento y Evaluación del PRONASAR),

Taller con Gerentes de Desarrollo Social de las Regiones: Mairam Durand (Asesora del GobiernoRegional de Lambayeque), Hugo García-Godos L (Gerente de Desarrollo Social del Gob. Regionalde Ayacucho), María Isabel Gonzáles (Gerente Regional de Desarrollo Social del Gob. Regional deJunín), María Hinojosa V. (Coordinadora del Programa Regional de Desarrollo de Capacidades delGobierno Regional de Apurímac), Luis Alberto Ortiz G. (Gerente Regional de Desarrollo Social delGob. Regional de Piura), Dimas Valle C. (Gerente Regional de Desarrollo Social del Gob. Regionalde Pasco), Augusto Vásquez S. (Gerente de Desarrollo Social del Gob. Regional de Huánuco),Rubén Vílchez (Gerente de Desarrollo Social del Gob. Regional de Cajamarca).

Reuniones de Trabajo con Autoridades y Funcionarios del Ministerio de Economía y Finanzas(MEF): María Soledad Guiulfo Suárez-Durand (Vice Ministra de Economía - MEF), Roger Salhuana(Dirección Nacional del Presupuesto Público), Javier Kapsoli (Director General de AsuntosEconómicos y Sociales), Alejandro Olivares (Dirección de Asuntos Económicos y Sociales), HilmanFarfán (Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales), Juan Pichihua (Director del SISFOH).

Reunión de Trabajo con CONFIEP: Ximena Zavala (Gerente General CONFIEP), José Altamiza (Directorde Desarrollo CONFIEP).

Revisión de contenidos:Secretaria Técnica de la Comisión Interministerial de Asuntos SocialesJuan Arroyo (Asesor, GTZ)Iván Castillo (Asesor Principal, GTZ)

Responsable de contribución de GTZ:Janos J. Zimmermann (Coordinador del Programa de Gobernabilidad e Inclusión Social, GTZ)

Edición y Coordinación:Presidencia del Consejo de Ministros - Comisión Interministerial de Asuntos SocialesSecretaria TécnicaIng. Iván Hidalgo Romero (Secretario Técnico)Av. 28 de Julio 873 - 4to piso. Edificio MAPFRE, Miraflores - Lima - PerúTeléfono: (5 11) 616 3000Email: [email protected]: www.crecer.gob.pe

Diseño y diagramación: Renzo Espinel / Luis de la Lama

Impresión:

Tiraje:

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú:

Auspiciado por:Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH por encargo del MinisterioFederal de Desarrollo y Cooperación Económica (BMZ)

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