Marco Legal Nacional para la GRRD

En el año de 1996 se produjo un salto importante en materia de legislación, institucionalidad y enfoque de

trabajo en materia de Gestión para la Reducción de Riesgo a Desastres (GRRD) en Guatemala. Hasta

dicho año, y desde 1969, la instancia de atención de emergencias era el Comité Nacional de Emergencias

–CONE-, que operaba en base a un Reglamento General de fecha marzo de 1992, originalmente creado a

partir de un Acuerdo Gubernativo de 1969 y adscrito a la Presidencia de la República.

Cuando en 1996 el Congreso de la República aprobó la Ley 109-96, se dio paso a la instalación de la

Secretaría Ejecutiva de la Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres –CONRED-, motivando

también la transición de los Comités Nacional, Departamentales, Municipales y Locales de Emergencia al

Sistema Nacional de Coordinadoras para la Reducción de Desastres.

La nueva Secretaría Ejecutiva sigue dependiendo de la Presidencia de la República, el Ministerio de la

Defensa continuará, como en el caso del CONE, teniendo un rol determinante en su funcionamiento y en

la toma de decisiones, pero se producirán importantes modificaciones en la estructura nacional y las

representaciones sectoriales y territoriales en el resto del país, además de la vinculación que se empieza a

visualizar en cuanto al Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo, donde los actores serán

fundamentalmente los mismos.

Esas interacciones entre legislación vigente, actores e instituciones involucradas, enfoques de trabajo,

funciones y responsabilidades sectoriales y territoriales, constituyen el eje central de explicación del

presente tema.

Leyes nacionales como base para la Gestión de Reducción

de Riesgo

1. Constitución Política de la República.

En 1985 la Asamblea Nacional Constituyente promulga la actual Constitución Política de la República de

Guatemala, con el fin de organizar jurídica y políticamente al Estado guatemalteco. La Carta Magna

constituye el principal mandato jurídico nacional, cuya preeminencia, al otorgar prioridad a los derechos

individuales, se establece como el precedente de todos los instrumentos jurídicos nacionales,

considerando el bien común como el fin supremo.

Es así que establece en el Título I (La persona humana, fines y deberes del Estado), Capítulo Único,

Artículo 1º. Protección a la persona. El Estado de Guatemala se organiza para proteger a la persona y a

la familia; su fin supremo es la realización del bien común.

En el contexto de un Estado de Derecho, el cumplimiento de estos fines por parte del Estado requiere

promover la acción política en el marco de la legalidad, y de ser posible de la legitimidad, en la medida

que se trata de un orden político democrático representativo obtenido a través de la participación electoral

de los partidos políticos como instancias de representación ciudadana legalmente reconocidas.

Desde la individualidad misma y el reconocimiento de la familia, se enfatiza en el bien común como

primera instancia, por lo que establece en el Artículo 2º. Deberes del Estado. Es deber del Estado

garantizarle a los habitantes de la República la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y el

desarrollo integral de la persona.

El cumplimiento de estos preceptos por parte del Estado debe propiciar una relación de confianza desde la

ciudadanía, en tanto se respetan y se cumplen las leyes vigentes, así como los postulados establecidos en

el artículo 2. La seguridad jurídica es fundamental, por lo que idealmente se requiere que sea confiable y

estable, para que socialmente los valores mencionados anteriormente adquieran primacía y legitimidad.

Aunque en los artículos posteriores se hará referencia de manera muy específica a los valores

mencionados en el artículo 2, es de hacer énfasis en el Artículo 3º. Derecho a la vida. El Estado garantiza

y protege la vida humana desde su concepción, así como la integridad y la seguridad de la persona.

Entre los valores mencionados en el artículo 2, la primacía fundamental la adquiere el derecho a la

vida y le otorga al Estado una responsabilidad relevante en términos de su organización para

garantizar dicho derecho. Los demás derechos giran en torno a este derecho fundamental, la vida, que

se garantiza desde su concepción misma.

En el fondo el contenido de estos primeros artículos de la Constitución Política de la República, nos

conducen a hacer una vinculación fundamental con el tema de los Derechos Humanos, dejando de ser

solamente enunciados o valores abstractos, pasando a ser prácticas cotidianas socialmente validadas por

los escenarios de oportunidad en los campos económicos, sociales, políticos, culturales.

2. Ley del Orden Público.

Publicada según Decreto Número 7 por la Asamblea Nacional Constituyente de la República de

Guatemala, considerando la obligatoriedad del Estado de mantener la seguridad, orden público y

estabilidad de las instituciones de éste y en caso de restringir las garantías constitucionales como

consecuencia de las circunstancias que pudieran haber provocado esta situación, decreta los Estados de

Prevención, Alarma, Calamidad Pública, Estado de Sitio y Estado de Guerra; los que se aplicarán en los

casos de invasión del territorio nacional, de perturbación grave de la paz, calamidad pública o de

actividades contra la seguridad del Estado.

3. Ley 109-96.

El reconocimiento de la susceptibilidad del país a la ocurrencia y recurrencia de desastres –

recordemos lo visto en el módulo I, tanto en temas geográficos como los eventos de gran magnitud

ocurridos en el país-, provocó que en 1996, en el contexto del desarrollo de la institucionalidad y la

legalidad en el país, se emitiera la Ley de la Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres –

CONRED-, planteando la necesidad del Estado de crear una organización que a nivel nacional cuente con

la capacidad legal, económica, científica y tecnológica de coordinar, planificar, desarrollar y ejecutar las

acciones destinadas a reducir los efectos de los fenómenos naturales o antropogénicos.

En el mismo marco filosófico del contexto de la Ley, se menciona la importancia de orientar esfuerzos a

establecer una política permanente y congruente de prevención, mitigación y preparación, que permita

enfrentar los impactos de los desastres. Aquí haremos énfasis en los primeros artículos de la Ley.

Artículo 1. Objeto. El objeto de esta ley es crear la Coordinadora Nacional para la Reducción de

Desastres Naturales o Provocados, con el propósito de prevenir, mitigar, atender y participar en la

rehabilitación y reconstrucción por los daños derivados de los efectos de los desastres…”.

La Constitución Política de la República de Guatemala, constituye el principal mandato jurídico

nacional. En sus Artículos 1º, 2º y 3º, establece los derechos fundamentales de los habitantes de la

República, otorgándole primacía al derecho fundamental de la vida. Le otorga al Estado la tarea de

garantizar el cumplimiento de los derechos establecidos en los artículos mencionados, para lo cual debe

organizarse.

La Ley de Orden Público busca una estabilidad en temas de seguridad, para lo que establece

determinados protocolos y así enfrentar diferentes tipos de emergencias, un ejemplo son los “estados de

excepción”.

Este nuevo marco legal introduce conceptos importantes en la dinámica de abordaje de los desastres como

tales, que regularmente fueron enfocados desde el antes, durante y después, pensando en la ocurrencia del

evento y el qué hacer durante y después, fundamentalmente, en efecto se desarrollaban muy pocas

actividades previas para prevenir los posibles impactos de los eventos, por ejemplo, eventualmente se

hacía dragado de ríos, pensando en la amenaza de las inundaciones en la temporada de lluvias.

Eventos como Mitch (1998) y Stan (2005) marcaron posteriormente la importancia de reformular muchos

aspectos de la reconstrucción, porque lo común fue orientar los esfuerzos hacia la construcción de los

mismos, o peores, escenarios de riesgo, lo que implicaba en el corto plazo enfrentar nuevamente

desastres, para las mismas poblaciones, en los mismos territorios, retrasando sus posibilidades de

desarrollo, además de perder una importante cantidad de vidas humanas.

Así, la Ley 109-96 propone una visión más amplia, que relacione acciones preventivas con las de

mitigación, en un ciclo integral que no descuide la atención de las emergencias, pero que incorpore los

aspectos de la rehabilitación y la reconstrucción, esto se puede ejemplificar de la siguiente manera.

La Ley 109-96, también amplía el espectro institucional participante en las coordinaciones, distribución

de competencias, funciones y responsabilidades, de acuerdo a lo que sectorialmente a cada quien le

corresponde atender, estableciendo en su Artículo 2º. Integración. La Coordinadora Nacional estará

integrada por dependencias y entidades del sector público y del sector privado (el siguiente esquema

grafica en parte como se integra el sistema CONRED, lo que puede modificarse de acuerdo a los actores

específicos de las localidades)

También la Ley 109-96 establece una serie importante de finalidades para el funcionamiento de la

Coordinadora Nacional, que de alguna manera marca la transición conceptual entre la visión anterior y los

nuevos paradigmas que emergen desde las prácticas relacionadas con la atención de nuevos eventos y, por

supuesto, de la nueva legalidad e institucionalidad que se instala a partir de 1996.

Artículo 3º. Finalidades. La Coordinadora Nacional tendrá como finalidades las siguientes:

a) Establecer los mecanismos, procedimientos y normas que propicien la reducción de desastres, a

través de la coordinación interinstitucional en todo el territorio nacional.

Esto involucra a las instituciones del sector público y también de la iniciativa privada con presencia

territorial bien sea en las localidades, los municipios o los departamentos.

b) Organizar, capacitar y supervisar a nivel nacional, regional, departamental, municipal y local a

las comunidades, para establecer una cultura de reducción de desastres, con acciones claras

antes, durante y después de su ocurrencia, a través de la implementación de programas de

organización, capacitación, educación, información, divulgación y otros que se consideren

necesarios.

Esto significa que todas las instituciones públicas y privadas, forman parte de un sistema, que se

organiza en el territorio nacional a través de las coordinadoras para la reducción de desastres,

donde el Alcalde Auxiliar o líder comunitario tiene la máxima autoridad en las comunidades, el Alcalde

Municipal en el municipio, el Gobernador Departamental en el departamento. El proceso se ejemplifica

así:

¿Qué instituciones públicas o privadas, que aparezcan o no en la gráfica, podemos mencionar que

existen en el lugar donde vivimos y que deben atender la reacción a emergencias y la planeación de un

desarrollo sostenible?

c) Implementar en las instituciones públicas su organización, políticas y acciones para mejorar la

capacidad de su coordinación interinstitucional en las áreas afines a la reducción de desastres de

su conocimiento y competencia e instar a las privadas a perseguir idénticos fines.

d) Elaborar planes de emergencia de acuerdo a la ocurrencia y presencia de fenómenos naturales o

provocados y su incidencia en el territorio nacional.

e) Elaborar planes y estrategias en forma coordinada con las instituciones responsables para

garantizar el restablecimiento y la calidad de los servicios públicos y líneas vitales en casos de

desastres.

En este sentido, se configura a nivel nacional un sistema de coordinación interinstitucional, que funciona

por niveles territoriales y con responsabilidades sectoriales, que se puede graficar de la siguiente manera:

CONRED

CORRED CORRED

CODRED CODRED

COMREDCOMRED

COLRED COLRED

CODRED

COMRED COMRED

COLRED COLREDCOLRED

Sistema de Coordinadoras para la

Reducción de Desastres

f) Impulsar y coadyuvar al desarrollo de los estudios multidisciplinarios, científicos, técnicos y

operativos sobre la amenaza, vulnerabilidad y riesgo para la reducción de los efectos de los

Procedimiento para la organización

y capacitación de las coordinadoras Recopilación y

sistematización de información técnico

científica

Sensibilización de autoridades

gubernamentales e

institucionales

Planificación administrativa

(organización)

Capacitación

Planificación operativa (elaboración de planes

de respuesta)

Acreditación

Participación ciudadana,

estatal o empresarial en

temas de emergencias y

de planificación del desarrollo

desastres, con la participación de las Universidades, instituciones y personas de reconocido

prestigio.

g) La Junta Ejecutiva podrá: declarar de Alto Riesgo cualquier región o sector del país con base en

estudios y evaluación científica y técnica de vulnerabilidad y riesgo para el bienestar de vida

individual o colectiva. No podrá desarrollarse ni apoyarse ningún tipo de proyecto público ni

privado en el sector, hasta que la declaratoria sea emitida en base a dictámenes técnicos y

científicos de que la amenaza o ocurrencia ha desaparecido.

h) Elaborar el reglamento de la presente ley.

4. Leyes de Desarrollo Social y Descentralización.

4.1 Ley de Desarrollo Social.

Ésta tiene por objeto la creación de un marco jurídico que permita implementar los procedimientos

legales y de políticas públicas para llevar a cabo la promoción, planificación, coordinación, ejecución,

seguimiento y evaluación de las acciones gubernativas y del Estado, encaminadas al desarrollo de la

persona humana en los aspectos social, familiar, humano y su entorno, con énfasis en los grupos de

especial atención (Artículo 1).

Desde esa perspectiva muy general, el tema de gestión para la reducción del riesgo a desastres, se

visualiza en algunos componentes muy particulares, que se describen en los siguientes artículos:

Artículo 37. Población en Riesgo. La Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia

realizará estudios y diagnósticos actualizados sobre la dinámica y ubicación de la población en zonas de

riesgos naturales, para que, en coordinación con las instituciones y dependencias involucradas en la

materia, se consideren criterios demográficos y geofísicos para la definición de estrategias de prevención

y atención a la población, con énfasis en la que habite en asentamientos precarios y vulnerables ante

desastres.

En el Artículo 38 de esta Ley se establece, Estrategia de protección, se definen las instituciones

responsables de desarrollar una estrategia de protección social para la población en caso de desastre y

calamidad pública.

Siendo tan general esta Ley, aborda el tema sin una definición muy estricta, sin embargo, se incluye en

este documento para reafirmar la importancia del trabajo en la gestión para la reducción del riesgo a

desastres y también la necesidad de establecer con mayor puntualidad la participación institucional en la

temática.

4.2 Ley General de Descentralización.

Desde sus postulados filosóficos esta Ley establece “que la descentralización implica el traslado del poder

de decisión política y administrativa del Gobierno Central hacia entes autónomos caracterizados por una

mayor cercanía y relación con la población en cuanto a sus aspiraciones, demandas y necesidades, lo que

produce espacios de participación nuevos y necesarios para el desarrollo y el fortalecimiento del sistema

democrático…”.

Establece en su Artículo 1. Objeto. La presente ley tiene por objeto desarrollar el deber constitucional del

Estado de promover en forma sistemática la descentralización económica administrativa, para lograr un

adecuado desarrollo del país, en forma progresiva y regulada, para trasladar las competencias

administrativas, económicas, políticas y sociales del Organismo Ejecutivo al municipio y demás

instituciones del Estado.

En el Artículo 1º. la Ley 109-96 establece la creación de la Coordinadora Nacional para la

Reducción de Desastres, para prevenir, mitigar, atender y participar en la rehabilitación

y reconstrucción por los daños derivados de los efectos de los desastres. En el

Artículo 2º. establece la integración de la Coordinadora por dependencias y entidades

del sector público y privado. En el Artículo 3º. plantea una serie muy amplia de

finalidades que la Coordinadora tendrá.

En sus Artículos 5 y 7 establece algunas ideas vinculadas a la temática ambiental, sin hacer específico el

tema de la Gestión para la Reducción del Riesgo a Desastres: “Fortalecer la capacidad de los órganos

locales para el manejo sustentable del medio ambiente”. Sin embargo, de igual manera es importante

mencionar este fundamento legal que contribuye al fortalecimiento de la temática principal de este curso.

4.3 Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural.

Como parte de los procesos de planeación de desarrollo, el Estado Guatemalteco planteó un mecanismo

de diálogo escalonado que pretenden manejar información bi-direccionar, por un lado desde las

autoridades Ejecutivas hacia las localidades y por otro desde las localidades hasta las autoridades

Ejecutivas. Con la intención de legitimar procesos de discusión de desarrollo1.

Además, la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural establece un Sistema de Consejos de

Desarrollo integrado por los niveles nacional, regional, departamental, municipal y comunitario, debiendo

estructurarse desde la base de la población para constituir un instrumento permanente de participación y

representación. Establece en el Artículo 3. Objetivo. El objetivo del Sistema de Consejos de Desarrollo es

organizar y coordinar la administración pública mediante la formulación de políticas de desarrollo, planes

y programas presupuestarios y el impulso de la coordinación interinstitucional, pública y privada.

En este sentido, se mencionó desde la Ley 109-96 de la interacción de los mismos actores institucionales

en espacios organizativos diferentes, pero con temáticas articuladas, tales como el desarrollo y la gestión

del riesgo.

La Ley de Consejos de Desarrollo es el medio principal para favorecer la expresión y participación

considerando los elementos multiculturalidad, multietnicidad y multilingüismo; en cumplimiento con los

principios generales y naturaleza que rigen el Sistema de Consejos de Desarrollo.

La importancia de no perder de vista la vinculación de los dos escenarios de acción, el desarrollo y la

gestión del riesgo, se sitúa precisamente en la perspectiva de la realización de infraestructura con

evaluación previa de su sostenibilidad, del impulso de actividades sociales que contribuyan al

fortalecimiento de una cultura de gestión del riesgo, tanto en los niveles de mitigación como preventivos,

que generen mayores capacidades locales para la consolidación de comunidades resilientes.

4.4 Código Municipal.

Desde la Constitución Política de la República se garantiza la autonomía del municipio, por lo que en el

Código Municipal, se establece en su Artículo 1. Objeto. El presente Código tiene por objeto desarrollar

los principios constitucionales referentes a la organización, gobierno, administración y funcionamiento de

los municipios y demás entidades locales determinadas en este Código y el contenido de las competencias

que correspondan a los municipios en cuanto a las materias que estas regulen.

Esta es una de las leyes nacionales con principal relevancia a nivel territorial, principalmente en el caso

del municipio, por diferentes razones, una de ellas es la que mencionamos anteriormente relacionada con

la autonomía del municipio, otra es que cuenta con una autoridad específica popularmente electa, el

Alcalde Municipal, además, cuenta con un Concejo Municipal, que es el que finalmente decide sobre las

diversas acciones a desarrollar en función del desarrollo del municipio y sus habitantes.

Muchas de las acciones establecidas en el Código Municipal están relacionadas con aspectos de

ordenamiento territorial y control urbanístico, además de las actividades de captación de recursos para el

desarrollo de los proyectos locales. Aunque regularmente las acciones de ordenamiento territorial no

están vinculadas al plan de desarrollo municipal, ni operan como regla común de las planificaciones

municipales, puesto en práctica esto sería lo más cercano a la actividad vinculada con la gestión del riesgo

(Ver: Artículo 35).

1 En algunos procesos de análisis este mecanismo es criticado la poca discusión sobre procesos de

desarrollo y señalando la asignación presupuestaria desordenada y poco planificada. Sin embargo, es un mecanismo de consulta social y de legitimación de actividades que busca acercar las decisiones políticas a las localidades.

En la definición de las responsabilidades territoriales con el sistema de coordinadoras instalado a nivel

municipal, es precisamente el Código Municipal el que mejor establece la figura que como autoridad

local asume el rol principal en el municipio, mencionando en el Artículo 53. Atribuciones y obligaciones

del Alcalde. Inciso j) Adoptar personalmente y bajo su responsabilidad en caso de catástrofe o

desastres o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias, dando cuenta inmediata al pleno del

Concejo Municipal.

Regularmente es el alcalde municipal quien nombra a los alcaldes comunitarios o auxiliares, los que a

su vez se constituyen por Ley en los responsables principales del funcionamiento de las

Coordinadoras Locales para la Reducción de Desastres –COLRED-, las que deben organizarse a

solicitud y con los lineamientos de la máxima autoridad municipal y atender a su forma de vinculación

con las Coordinadoras Municipales para la Reducción de Desastres –COMRED-, tal como sucede con los

Consejos de Desarrollo en estos mismos niveles territoriales, local y municipal.

A manera de ejemplo, se presentan los esquemas de las estructuras sugeridas para la organización de

COMRED y COLRED.

Estructura organizativa COMRED

Estructura organizativa COLRED

5. Política Nacional para la Reducción del Riesgo a

Desastres.

La Política Nacional para la Reducción de Riesgo a los Desastres en Guatemala, es aprobada por el

Consejo Nacional de la Coordinadora Nacional para la Reducción de Riesgo a los Desastres de Origen

Natural o Provocado en febrero 2011, según Acuerdo 06-2011.

La creación de esta política representa el cumplimiento y la observancia de lo establecido en el Marco de

Acción de Hyogo, que hace referencia a la necesidad de garantizar que la reducción del riesgo de

desastres sea una prioridad nacional y local, lo que puede ser cumplido sólo a través de un marco

institucional cuyo respaldo garantice la implementación de acciones dentro de un marco político nacional

para la reducción del riesgo a desastres.

Esta política establece que la Secretaría Ejecutiva de la Coordinadora Nacional para la Reducción de

Desastres, es la entidad rectora y responsable de coordinar a todas las instituciones y organizaciones para

la implementación de la política misma, siendo la Mesa Nacional de Diálogo sobre Gestión para la

Reducción del Riesgo a Desastres, la instancia que permita garantizar el espacio donde se vean unificadas

las acciones de todas las instancias involucradas en el tema, lo que se constituye en un espacio de

actualización y contextualización en los ámbitos y espacios que se requiera implementar la política.

Fortalecimiento de la capacidad de monitoreo sistémico, cobertura adecuada de sitios o puntos

de medición geográficos, registro de series históricas confiables, análisis de potenciales

amenazas y vulnerabilidades, gestión de los conocimientos y sabidurías; y acceso abierto a

información por territorios, pueblo, comunidades lingüísticas y población vulnerable.

Crear y recuperar capacidades y condiciones en las instituciones del Gobierno Central, gobiernos

locales, autoridades indígenas, organizaciones de la sociedad civil y sector privado, para su

participación activa en iniciativas orientadas a incrementar la resiliencia, la reducción de

vulnerabilidades, a responder de manera pertinente en casos de desastres, garantizando la

coordinación y la sincronización con la política ambiental, de descentralización, de desarrollo

social, de ordenamiento territorial y de Seguridad y Estado de Derecho.

Considerar los factores de riesgos subyacentes en los territorios más vulnerables del País en la

función de inversión pública y privada, en la asignación del gasto social, en el diseño de

mecanismos de aseguramiento y transferencia de riesgos y en la provisión de bienes y servicios

públicos, orientando estos procesos a la reducción de estos factores de riesgo.

Planificar e implementar acciones de manera coordinada y sistemática para restablecer, de forma

pertinente, oportuna, segura y sostenida, las condiciones y medios de vida y recuperación del

equilibrio con la naturaleza; la eventualidad en el que las familias, los sistemas productivos y el

tejido social se han perdido como consecuencia de un evento socio-natural, evitando la

reconstitución de los factores de riesgo.

La Política se articula en cuatro ejes estratégicos, correspondientes a los cuatro procesos (funciones)

planteados en el esquema del nuevo enfoque de intervención centrado en el riesgo:

a. Identificación, análisis y valoración del riesgo

b. Preparación de capacidades y condiciones para el manejo del riesgo a los desastres y el

desastre.

c. Gestión: mitigación, transferencia y adaptación.

d. Recuperación post desastre.

6. Realidad, legalidad e institucionalidad.

Con el transcurrir del tiempo, las realidades sociales se transforman, condicionadas por diversos factores,

ya sean estos sociales, económicos, políticos, culturales, o de otra clase. Desde esa lógica de

transformación inevitable, las instituciones también se van modificando para mantener la armonía en la

atención de las demandas sociales, que regularmente presionan tanto en las estructuras institucionales

como legales establecidas por el Estado.

Así, los cambios que suceden en las comunidades y afectan al conjunto de la sociedad, propician el

reacomodo y surgimiento de una nueva legalidad que incide en la institucionalidad que se configura para

la atención de las necesidades sociales en campos como la educación, la salud, la cultura, desarrollo

cotidiano de la vida social, entre otros. Desde hace muchos años se ha reconocido como importante el

componente de la gestión para la reducción del riesgo a desastres, que cada vez más se le vincula a las

tareas del desarrollo.

Desde esta perspectiva, entonces, se presentó algunas herramientas legales que han servido de base para

una interpretación de acciones relacionadas con la Gestión para la Reducción de Riesgo a los Desastres,

dando prioridad a principales escenarios: 1. La sociedad frente a nuevas temáticas del desarrollo, tal como

la gestión para la reducción del riesgo a desastres; 2. Las necesidades para el ejercicio de la

transformación institucional, y; 3. El cumplimiento de funciones cada vez más específicas, la presión de

los cambios sociales para la modificación de la legislación vigente.