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Congreso Iberoamericano de Ciencia, Tecnología, Innovación y Educación

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ISBN: 978-84-7666-210-6 – Artículo 616

Marco de Políticas Públicas de Ciencia, Tecnología y Educación Superior en el Ecuador. Nuevos horizontes: dinámicas y condicionamientos para una Investigación

Universitaria de cara a la Sociedad

Milia, M. F.


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Marco de Políticas Públicas de Ciencia, Tecnología y Educación Superior en el Ecuador. Nuevos horizontes: dinámicas y condicionamientos para una Investigación

Universitaria de cara a la Sociedad

Lic. Matías Federico Milia

Dirección de Investigación de la Universidad de Cuenca, Ecuador

[email protected]

1. Introducción Las actividades de Ciencia y Tecnología están desde 2008 en el Ecuador estrechamente vinculadas a las de Educación Superior, y no solamente por la preponderancia de la producción científico-tecnológica de las IES que, tal como se ha indicado en el pasado (Arocena & Sutz, 2001), tienden a tener en la realidad latinoamericana. Desde la llegada al gobierno de la Revolución Ciudadana, bajo el liderazgo del Presidente Rafael Correa, la Educación Superior ha ganado una relevancia inusitada, al menos para lo que eran los usos y costumbres en el Ecuador, y su destino ha quedado emparentado con el del desarrollo de la investigación científica y tecnológica al desarrollarse un nuevo marco de políticas públicas que la pone en el centro de la escena.

Desde el 2008 a la actualidad, se ha visto una incremental y sostenida inversión en recursos humanos, a través de los programas de becas de formación en el exterior y el programa Prometeo; en infraestructura, con planes de inversión en Universidades y Escuelas politécnicas, junto a construcción de cuatro nuevas universidades en ‘áreas estratégicas’; en investigación, con financiamiento a proyectos y programas de investigación, entre los más importantes. Al mismo tiempo, se ha planteado el objetivo de recuperar el rol director del estado en la educación superior (Asamblea Constituyente, 2008b; CONEA, 2009, p. 1). Así, se han puesto en marcha iniciativas de evaluación y acreditación de las Instituciones de Educación Superior, que han culminado con el cierre de quince de estas por ‘falta de calidad’ (CEAACES, 2013c).

Paralelamente a estas inversiones y evaluaciones, emerge un nuevo marco de políticas públicas para ya no solo las actividades de Educación Superior, sino también para las actividades de Ciencia y Tecnología. Estas funciones son requeridas a las IES del sistema para acreditar su calidad.

Se han establecido, así, algunos puntos de encuentro vinculados a un nuevo modelo universitario volcado hacia la investigación. La investigación, por su parte, es interpelada por una lógica instrumental articulada en torno a objetivos de desarrollo económico y social. Estos objetivos de desarrollo, toman características especiales


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que les dan un importante rol en la articulación de las reformas y de las nuevas normas. La planificación estatal adquiere así un rol fundamental.

En este análisis se han trabajado más de treinta documentos, entre leyes, planes, reglamentos, instructivos, bases, informes, lineamientos, mandatos, por nombrar algunos. Se ha prestado especial atención a las transformaciones a nivel de instrumentos y financiamiento, actores del sistema, mecanismos de evaluación, instrumentos de planificación y nuevas normativas legales. Este nuevo marco de políticas públicas aparece como un eje central para intentar entender y explicar la situación actual y futura de la Ciencia, la Tecnología y la Educación Superior en el Ecuador.

A continuación, entonces, se avanza sobre las dinámicas y los condicionamientos existentes para realizar investigación científica en el país. La descripción de este encuadre busca mostrar cómo se entrelazan en él la ciencia, la tecnología, la innovación y la educación superior. Se buscan, asimismo, identificar algunos ejes para pensar el desarrollo futuro del sistema.

2. Marco Teórico La Universidad ecuatoriana ha sufrido, desde la sanción de la constitución en 2008 a la fecha una rápida serie de cambios que han resignificado su rol y su relación con la sociedad. Estos cambios han aportado a construir un nuevo marco de políticas públicas y un nuevo escenario en el cumplimiento de los objetivos de desarrollo se ha pensado en base a la creación y aplicación de conocimiento. Los objetivos de desarrollo, fijados por el estado, se centran en los conceptos del sumak kawsay o buen vivir. Hidalgo y Cubillo (2014) hablan de la existencia de una corriente estatista para interpretar este pensamiento que se diferencia de otros marcos interpretativos indigenistas, socialistas, ecologistas o pos-desarrollistas. Estos autores destacan que este buen vivir constituye, en países como Ecuador y Bolivia, un proyecto de transformación social que busca alcanzar un futuro más equitativo y sostenible. La generación, apropiación y aplicación de conocimiento, expuesta en discursos y documentos oficiales como la inserción del país en la ‘sociedad del conocimiento’, se vuelve una estrategia central para la concreción de este buen vivir.

En este marco de reformas, se ha visto una modificación en las relaciones entre las IES, el gobierno y la sociedad. Como daremos cuenta a continuación, una suerte de crisis de confianza en la relación entre la sociedad y las IES buscó ser resuelta desde 2008 en adelante. Hemos pensado esta situación desde las relaciones descritas entre los mecanismos de confianza, mercado y rendición de cuentas (Trow, 1996) viendo el nuevo marco de políticas como un espacio en que elites tradicionales han cedido el poder a raíz de esta crisis, relegando su capacidad de disponer sobre las instituciones y su desempeño.

Recurrentemente el marco que nos proponemos analizar se ha referido al concepto de ‘autonomía responsable’, en los términos de “…libertad académica, pero sin obviar la calidad, la rendición de cuentas y el cumplimiento de las leyes y los reglamentos…”. A


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esta autonomía responsable se la ha asociado a la idea de ‘pertinencia’, que implica que “…el Sistema de Educación Superior actúe de acuerdo a los nuevos desafíos estratégicos del país, las necesidades de desarrollo nacional y sus objetivos, y la construcción de una renovada estructura social y productiva” (Long, Guillaume, 2013: 15). Como se hace evidente, esta pérdida relativa de la autonomía en las universidades se ha visto complementada con un desarrollo de instrumentos de planificación que vinculan a la Educación Superior (ES) con las actividades de ciencia, tecnología e innovación y los objetivos de desarrollo que hemos mencionado ya.

Como se ha destacado ya para América Latina (M. Albornoz, 2013), en el Ecuador también se ha pensado a la innovación como el instrumento para transformar la estructura productiva y reducir la desigualdad social. Sin embargo, el desarrollo de los instrumentos para promover la innovación en los actores productivos y sociales, no ha tenido el desarrollo de otros países y ha estado, más bien y hasta ahora, casi exclusivamente vinculado al proyecto de reforma de la Educación Superior.

Para conseguir estos objetivos se ha adoptado el modelo de universidades de investigación o ‘research universities’, inspirado en las IES norteamericanas, exitosas en su generación de conocimiento de prestigio global y alta circulación en redes internacionales, al mismo tiempo de lograr grandes innovaciones por estar estas IES muy vinculadas a la industria (Altbach y Balán, 2007 en (Vasen, Federico, 2013, p. 11). La relación de las actividades de docencia con investigación que este nuevo marco de políticas busca desarrollar se basa en las percepciones del éxito de este modelo.

Al respecto, reseñas de esta relación y sus beneficios (Prince, Felder, & Brent, 2007), han discutido la evidencia sobre este supuesto virtuosismo. No han logrado más conclusiones que las de destacar que estas áreas contienen objetos diferentes y, por lo tanto, la calidad en una no implica un nivel destacable en la otra. En el caso de la cultura universitaria ecuatoriana, de una larga trayectoria, ha estado vinculada tradicionalmente una ‘universidad nacional’ o republicana orientada a la formación de cuadros profesionales, sobre todo del sector público, y las disciplinas académicas (Brunner, 1990: 18-20 en Arocena & Sutz, 2001, p. 19).

Para la descripción de este marco de políticas públicas se han utilizado las categorías expuestas por Albornoz (2001) para identificar los componentes de la política científica, a saber, estrategias de asignación de recursos y de evaluación, modelos de organización, diagnósticos que fundamentan las políticas, objetivos del sistema y prioridades temáticas.

Este marco de políticas públicas, se ha centrado en estructuras utilitaristas, en las que se ha hecho evidente la importancia de la ‘productividad investigadora’, algo que, ha sido mencionado “…a menudo obstaculiza la capacidad de la institución para comprometerse con los problemas y comunidades locales” (Ordorika, 2011: 16). La preocupación por la productividad académica se ha instalado en la ES ecuatoriana a raíz de estas reformas. Al respecto, incluso autores anglosajones, han destacado que “En demasiadas ocasiones el gobierno y la población consideran las universidades únicamente como motores económicos y campos de entrenamiento de los


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profesionales clave” (Altbach, 2008). Este intento de vinculación a necesidades específicas sobresale de la experiencia ecuatoriana. Sin embargo, las restricciones descritas por Sutz (2005) para fijar agendas de investigación desde la periferia, son un punto central para tener en cuenta, sobre todo siendo que estas se presentan como un eslabón clave en las relaciones entre la instituciones de producción de conocimiento y la sociedad. Esta autora ha asignado especial énfasis a las estructuras en que las unidades de investigación se encuentran insertas para la definición de estas agendas. Por esto emprendemos nuestro análisis a la espera de poder describir algunos aspectos que sirvan para entender mejor la singular experiencia del Ecuador en ciencia, tecnología y educación superior en los últimos años.

3. Las Instituciones y el sistema de Educación Superior ecuatoriano. Dinámicas históricas y contextos.

Como en muchas otras naciones de América Latina, en Ecuador la Universidad fue objetivo de la acción de los estados dictatoriales, primero, y las restricciones presupuestarias, después. Clausurada durante los años 70’s, y sometida a menores presupuestos y una mayor matrícula durante los 80’s y los 90’s (Pacheco, Lucas, 2013), la Universidad se vio en una situación cada vez más precaria. La acumulación de capacidades de investigación, en muchos casos, serían esfuerzos truncos con el cierre de institutos, restricciones presupuestarias, la fusión de los mismos y otras medidas similares que contribuirían a desarticular los ambientes académicos en los que se podía producir conocimiento.

La Universidad Ecuatoriana era clasificada (Arocena & Sutz, 2001, p. 86) a mediados de los años noventa entre los sistemas latinoamericanos de tamaño mediano y de masificación moderada, junto a Chile y Cuba. Esto significaba que, se registraba en el país un acceso a las instancias de educación superior de entre el 25% y el 35%. Respecto a la preponderancia de sus actores, se indicaba que eran, a diferencia de Chile, predominantemente públicos, tal y como se daba en Cuba. Asimismo, la Universidad Ecuatoriana, había acompañado con vigor el reformismo universitario, en la década del 20’ del siglo pasado (Arocena & Sutz, 2001, p. 30). Cuatro de sus principales casas de estudio, por otro lado, fueron fundadas en el siglo XIX: la Universidad Central del Ecuador, como continuidad de experiencias anteriores, databa de 1826, le seguían la Escuela Politécnica Nacional, de 1896, la Universidad de Cuenca, de 1897, y la Universidad de Guayaquil, de 1897.

Esta realidad, sin embargo, se complejizaría con el correr de los años en el Ecuador, como reseña Long (2013, pp. 11–14), Ministro Coordinador de Talento Humano en el Gobierno ecuatoriano, de las 71 universidades en funcionamiento a abril de 2012, 45 de las cuales habían sido creadas entre 1992 y 2006. De estas, continúa el autor, una gran cantidad se ubicaban en las grandes ciudades del país, sobre todo Quito, con una oferta que no venía a saldar necesidades educativas insatisfechas, si no a competir en espacios que ya contaban con una oferta consolidada. Esta situación, fue abonada por algunos resonantes casos de irregularidades en instituciones privadas del sistema (El Mercurio, 2013; La Hora, 2013), entre ellos el más resonante fue el de la


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Universidad Cooperativa de Colombia del Ecuador, institución que ya había pasado una intervención de cinco años y que, por ejemplo, llegó al punto de contar con cuatro distintos y autoproclamados rectores. Este caso motivaría que, durante la Asamblea Constituyente de 2008, se elaborara un Mandato Constituyente que determinaba el cierre de esta institución y la evaluación de las demás instituciones del sistema.

Este informe fue elaborado por el Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior del Ecuador (CONEA, 2009), entregado a la Asamblea Nacional en 2009. Alertaba sobre la expansión de las instituciones particulares y su orientación comercial, pero describía, básicamente tres características que viene bien rescatar a los fines de esta caracterización.

La primera, a la que ya hemos hecho mención, es la carencia del rol director, regulador y supervisor del estado sobre las IES. Se indicaba una pérdida de capacidades que era resultado de una cesión de la iniciativa hacia la esfera de las ‘fuerzas de mercado’. Como segunda característica, la situación de la Educación Superior era de fragmentación y dualidades, en las dimensiones académicas, democráticas, tecnológicas e investigativa, aspecto que nos interesa especialmente. Según el informe las asimetrías imperantes implicaban que, en lo vinculado a la investigación científica, las instituciones tenían aportes a la ciencia nacional y mundial muy diversos, en calidad, temáticas y cantidad. En tercer lugar, destacaba que estas realidades diferentes y paralelas entre las IES ecuatorianas, podían ser trabajadas en distintas categorías. Entre estas categorías, la más alta, identificaría a la Universidades con capacidades de llevar adelante actividades de docencia e investigación, en comparación a las otras que se veían enfocadas centralmente en la docencia.

Gran parte del diagnóstico hasta aquí expuesto sintetiza los principales argumentos que han sustentado la intervención estatal en la educación superior del país. Como veremos más adelante, las nuevas prioridades y categorías introducidas en el sistema a partir del desarrollo de un nuevo marco de políticas públicas se fundamenta, en gran medida, por una visión compartida de los actores del sistema de este diagnóstico pero, también, por la determinación estatal mostrada para intervenir sobre el mismo.

El aumento de la complejidad introducida por este nuevo marco, y la importancia atribuida desde el mismo a una función como la investigación que, no a falta de trayectoria y tradición, había sido relegada y marginada del sistema, serán parte central de este nuevo sistema de incentivos y recompensas. Justamente, para complementar este diagnóstico, y debido a la importancia asignada a la producción científica en este nuevo marco, proponemos un breve análisis de la situación del país en apenas una de las bases de datos que miden la producción científica mundial. Aunque las tendencias mundiales de producción de conocimiento acentúen la importancia de las publicaciones científicas indexadas y, por ende, aumenten los números de este tipo de documentos, en el caso ecuatoriano se pueden hacer un par de observaciones respecto a las cifras bibliométricas del país.


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Si tomamos los documentos publicados en Scopus1 (2014) por autores ecuatorianos en el período 1976-2007, veremos un total de 2.710 documentos. Si comparamos la producción indexada por el país en estos 31 años, veremos que se encuentra por debajo de los 3644 documentos publicados en el lapso 2008-2014. En este sentido la lógica de las publicaciones parece estar instalándose con fuerte en el sistema, en parte como resultado de la aplicación de este nuevo marco. Otro dato interesante es el corrimiento en las áreas prioritarias de conocimiento, siendo desplazada la medicina como principal espacio de producción científica. Las ciencias médicas contaban en el período 1976-2007 con un 38,5% de la producción, mientras que evidencian ya un 28,7% en el período 2008-2014. Quien desplaza a la medicina es la agricultura y la biología, que representaba un 23,4% en el primer período y un 32,2% en el segundo. Si bien estos datos no son para nada determinantes, sí se vuelven importantes si se tiene en cuenta que la producción de los mismos responde, en más del 90% a IES ecuatorianas. Un análisis bibliométrico detallado pueda, quizás, agregar algunas luces sobre esta situación, complementando el diagnóstico aquí expuesto.

4. Construcción de un marco de políticas públicas para la Ciencia, la Tecnología y la Educación Superior

En el estudio del marco de políticas que estructura y organiza el campo de las actividades de ciencia, tecnología y educación superior del Ecuador, se han analizado artículos constitucionales, leyes nacionales, reglamentos, procedimientos, bases y condiciones de programas, planes nacionales, reglamentaciones de leyes, entre otros. De acuerdo a sus funciones, se los ha caracterizado en cinco dimensiones exclusivamente analíticas, a saber: actores del sistema de ciencia, tecnología y educación superior, marco de evaluación, instrumentos de política, marco legal y marco de planificación.

Para construir un enfoque analítico sobre el marco legal que regula y estructura las actividades de investigación, desarrollo tecnológico y formación de recursos humanos de tercer y cuarto nivel, se analizaron seis documentos legales. Estos fueron la Constitución Ecuatoriana de 2008 (Asamblea Constituyente, 2008a), el Mandato Constituyente Nro. 14 (Asamblea Constituyente, 2008b), la Ley Orgánica de Educación Superior (Asamblea Nacional, 2010), el Reglamento de la Ley Orgánica de Educación Superior (Ecuador, Presidencia de la Nación, 2011), Reglamento de carrera y escalafón del profesor e investigador del Sistema de Educación Superior (CES, 2012), y el Reglamento de régimen académico (CES, 2013).

Una de las características distintivas que tomó el sistema luego de la llegada la Revolución Ciudadana al Gobierno fue la evaluación de las instituciones del sistema de educación superior, en este sentido se analizaron distintos documentos que aportan a comprender cómo ha ido evolucionando la evaluación en sus estrategias, enfoques y metodologías. Así, se analizaron la Evaluación de Desempeño Institucional de las Universidades y Escuelas Politécnicas del Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior del Ecuador (CONEA, 2009), el Reglamento 1 El Ecuador cuenta con la mayor representación en esta base de datos. Mayor incluso que en iniciativas

regionales como SciELO u otras internacionales como Web of Science. Latindex, por su parte, no


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para la evaluación externa de las instituciones de educación superior (CEAACES, 2013b) el Reglamento transitorio para la tipología de universidades (CEAACES, 2012) y el Informe General sobre Evaluación, Acreditación y Categorización de las Universidades y Escuelas Politécnicas (CEAACES, 2013a).

En lo referido a lo que hemos dado en llamar Marco de Planificación, se han analizado las distintas construcciones que han tenido, desde 2007 a esta parte, una aspiración por organizar, orientar y planificar la asignación de recursos estatales. Así, se han revisado, la Política Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación del Ecuador 2007-2010 (SENASCYT, 2007), el Plan Plurianual de Gobierno 2007-2010 (SENPLADES, 2007), el Plan Nacional del Buen Vivir (PNBV) 2009-2013 (SENPLADES, 2009), la Plan Nacional de Ciencia, Tecnología, Innovación y Saberes Ancestrales (SENASCYT, 2010), Política pública de SENESCYT para el fomento del Talento Humano en Educación Superior (SENESCYT, 2012c), el Plan Nacional del Buen Vivir 2013-2017 (SENPLADES, 2013) y los lineamientos estratégicos del Plan del Buen Vivir relacionados con la Ciencia y la Tecnología (SENESCYT, 2014f).

En lo que refiere a instrumentos de política científica y de educación superior, se analizaron las bases del Programa PROMETEO (SENESCYT, 2013b), de las distintas convocatorias del programa de becas Convocatoria Abierta (SENESCYT, 2012a, 2013a, 2014b), ‘Docentes Universitarios’ (SENESCYT, 2014a), Enseña Inglés (SENESCYT, 2014e), Universidades de Excelencia (SENESCYT, 2014c), Grupo de Alto Rendimiento – GAR (SENESCYT, 2014h), del programa de reforzamiento académico (SENESCYT, 2014i), y de las convocatorias para la presentación de programas y/o proyectos de investigación científica y desarrollo tecnológico (SENESCYT, 2012b, 2014d).

Finalmente, hemos identificado actores o tipos de actores que están activos en sistema de ciencia, tecnología y educación superior a la luz de este nuevo marco de políticas públicas. Claramente, no se pretende nombrar e identificar a cada uno de los agentes que componen el mismo, si no, más bien, destacar y proponer una identificación o caracterización de los principales roles y una explicación de quiénes son los encargados de cumplirlos, y sus características. Así, se han podido observar doce actores o ‘tipos ideales’ de estos que interactúan en el ámbito de la Ciencia, la Tecnología y la Educación Superior en el período 2007 – 2014. Así, por ejemplo se ve como actores como el Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior del Ecuador (CONEA), el Consejo Nacional de Educación Superior (CONESUP) y la Secretaría Nacional de Ciencia y Tecnología (SENASCYT) fueron reemplazados luego de la sanción de la LOES en octubre de 2010, por el Consejo de Educación Superior (CES) la Comisión de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CEAACES) y la Secretaría de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación (SENESCYT), respectivamente. A estos actores a cargo de la dirección, regulación y fiscalización de las actividades del sistema, se suman otros seis actores y tipos de actores. Estos son, por un lado las Universidades y Escuelas Politécnicas en funcionamiento luego de la evaluación del CONEA, los Institutos Públicos de Investigación y las cuatro universidades emblemáticas, la Universidad de Investigación en Tecnología Experimental (YACHAY)


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la Universidad Nacional de Educación (UNAE), la Universidad Regional Amazónica (IKIAM) y la Universidad de Artes (UNARTES). Estas dimensiones serán instrumentos para articular, a continuación, una exposición sobre la nueva configuración del espacio de Educación Superior ecuatoriano, tratando de hacer énfasis en el rol que se le asigna a la investigación científica y tecnológica.

4.1. Perspectiva Histórica: objetivos y desafíos para la CyT y ES Desde la llegada al poder de Rafael Correa, en enero de 2007, se pudieron observar algunos signos de la importancia que el gobierno entrante le daría a la Ciencia y la Tecnología en su plataforma de gobierno. En 2007, un documento de planificación específica para el sector planteaba ya áreas estratégicas y establecía como insumo para el ‘Desarrollo Humano’ la ciencia y la tecnología (SENASCYT, 2007), junto a un plan nacional de desarrollo que se planteaba como quinta meta ‘impulsar la investigación, la ciencia y la tecnología’ (SENPLADES, 2007, p. 50). Sin embargo, no sería hasta sancionada la nueva constitución que, finalmente, se constituiría un nuevo espacio para el desarrollo de políticas públicas con injerencia sobre las actividades de investigación científica y tecnológica. La constitución sentó las bases y, dos años después, la LOES –junto a su posterior reglamentación, casi un año más tarde- hizo operativos algunos de sus principales principios.

Figura 1. Principales documentos y actores, con sus relaciones, en el marco de políticas públicas ecuatoriano, línea histórica 2007-2014. Fuente: elaboración propia en base a análisis documental


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Como explica Long (2013, pp. 15–19), cronista tan privilegiado como involucrado en este proceso, el debate sobre estos ejes, primero en la asamblea constituyente, y luego en la asamblea nacional, distó de ser un proceso carente de disputas y oposiciones. Los objetivos del Mandato Constitucional 14, según este cronista, serían recuperados del ‘limbo’ por la LOES y su posterior instrumentación. La LOES (Asamblea Nacional, 2010, p. 36), en su disposición transitoria tercera, recuperaba el trabajo realizado por la evaluación de la CONEA, volviendo sobre la situación de las 26 IES catalogadas como de ‘Categoría E’, por no presentar ‘las condiciones que exige el funcionamiento de una institución universitaria’ (CONEA, 2009, p. 10). De esta forma, la LOES se erige como un espacio de continuidad con lo planteado por la Constitución y su mandato constitucional. Al mismo tiempo, la aprobación de la Ley confirmó la fuerte intervención estatal sobre el sistema de ES y sus instituciones.

De hecho, al observar la Figura 1, se puede apreciar los nodos que forma la relación entre la constitución de 2008, la LOES y su reglamentación. Se establecen así, aspectos centrales para la educación superior. La composición de sus recursos humanos y la creciente importancia asignada a las actividades de investigación son, quizás, los principales rasgos característicos de este eje. En paralelo, el recorrido que comienza en la Constitución nacional y se articula con las dos ediciones del Plan Nacional del Buen Vivir, resulta en el otro gran eje de continuidad a tener en cuenta para pensar este marco.

4.2. Marco legal y de Evaluación Como veíamos anteriormente, el nuevo marco de políticas públicas instalado en el país desde el año 2008 en adelante tuvo dos fundamentales ejes de articulación, la nueva legalidad que enmarcaba las actividades de las IES y la impronta planificadora del estado nacional para las actividades académicas de formación e investigación. En cuanto a lo primero, que es el centro de este apartado, es importante destacar la importancia que adquirieron los instrumentos de evaluación del sistema. En una lógica de ‘premios y castigos’, la suspensión efectiva de dieciséis universidades y escuelas politécnicas funcionó como un claro indicio de la decidida voluntad estatal de intervenir sobre la realidad universitaria. Al mismo tiempo, la Constitución Nacional primero, y la Ley Orgánica de Educación Superior después, jerarquizarían la instancia de evaluación hasta un punto que el mismo sistema nunca había conocido.

4.2.1. Marco Legal La Constitución Nacional se detiene, como pocas, en la Educación Superior, la Ciencia, la Tecnología y la Innovación2, y dedica cinco artículos -350, 351, 385, 387,

2 Siendo la innovación un fenómeno bastante complejo, por incluir actores sociales y de mercado, mucho

más dinámicos, en nuestro análisis esta dimensión será más trabajada por sus implicancias prospectivas y no concretas sobre los actores vinculados a este campo. Es de nuestro parecer que, si bien es destacable la mención de la misma, no es significativo analizarla en este apartado.


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388- a dar los lineamientos para las obligaciones y derechos del estado, la sociedad y los propios agentes del sistema. Basándonos en una lectura de categorías para pensar la política científica planteadas por Albornoz (2001), podemos decir que adquiere importancia el pensar por los valores o ejes axiales que están presentes estructurando, en este caso, la política científica presente en la carta magna ecuatoriana. De un análisis de los artículos 355 y 385, podemos decir que se destacan la productividad y la eficiencia como características que se busca imprimir al sistema. Aquí, queda clara, una preocupación utilitaria por la forma en que los recursos son utilizados, buscando maximizar los resultados y la inversión pública en estos aspectos.

En los mismos artículos se puede identificar otros conceptos que aclaran la concepción y definen la aproximación al fenómeno, y son el “respeto por el Ambiente, la Naturaleza, la vida, las culturas y la soberanía". Un análisis posterior de los documentos complementarios, permitirá identificar a la soberanía, como otra categoría que guía el deber ser de estas construcciones. La preocupación por acrecentar la soberanía, económica y cognitiva, nacional subyace y tensiona, como veremos luego, la articulación del marco de políticas públicas.

El otro aspecto cualitativo sobre estos supuestos básicos sobre el ‘deber ser’ de la ciencia, la tecnología y, también en este caso, la educación superior, es la preocupación por mejorar la calidad de vida, y contribuir a la realización del buen vivir, como expone en el artículo 385. Como explica Belén Albornoz (2013, p. 238), a partir de la nueva carta magna, los instrumentos de política pública, las instituciones y las prácticas, se transforman y los procesos de planificación política se organizan en torno al sumak kawsay. En este contexto, el Artículo 387, destaca la importancia de la incorporación del país a la ‘sociedad del conocimiento’, para lo cual indica que se deberá generar y producir conocimiento mediante el fomento de la ciencia, la tecnología y los saberes ancestrales3.

En la Constitución, también, queda explícito el vínculo de la Ciencia y la Tecnología con la Educación Superior (ES), el artículo 350 establece como funciones de la Educación Superior la formación académica y profesional, pero también la investigación científica y tecnológica, la innovación, y la finalidad de ‘construir soluciones’ para los problemas del país. Allí, queda claro que el destino de la IES y de la producción de conocimiento está estrechamente vinculado. Al mismo tiempo, la necesidad de que el sistema de ES esté articulado al plan nacional de desarrollo, o Plan Nacional del Buen Vivir, queda clara en el artículo 351.

La LOES, por su parte, planteó muchas de estas cuestiones a un nivel más palpable y operativo. Su sanción significó nuevas reglas para la asignación y el uso del presupuesto asignado. Su artículo 36 estableció que, por lo menos, el seis por ciento del presupuesto de las IES públicas o con financiamiento del estado, debe ser asignado a la investigación, al financiamiento de publicaciones y becas de posgrado 3 Nuevamente, como en lo referido a la innovación, la dimensión de los Saberes Ancestrales reviste una

importante complejidad, con tensiones en su abordaje que están aún en proceso de resolverse, por eso no ha sido trabajadas más en profundidad.


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para sus profesores. En lo que a la asignación de recursos refiere, según lo expresado en el Artículo 24, la evaluación y categorización de las IES en base a los criterios de calidad, eficiencia, equidad, justicia y excelencia académica, se plantea como una herramienta para definir los recursos a ser asignados a estas. Así, indirectamente, la evaluación se vuelve una herramienta para la asignación de recursos.

De forma complementaria, se puede decir que la ES se plantea desde la LOES como un 'bien público' y se hace un fuerte hincapié en esto a lo largo del texto de la ley y otros documentos complementarios. En lo que a producción científica y tecnológica se refiere, se plantean dos aspectos interesantes, en el artículo 12, que sobresalen sobre el resto calidad y pertinencia porque son recuperados en sucesivas oportunidades a lo largo del texto. Las definiciones de la ley respecto a gastos mínimos en actividades de investigación y vinculadas, no se aplica a universidades de gestión y financiamiento íntegramente privado. Esta suerte de libertad de acción se complementa con las mismas exigencias de evaluación que se le exigen al resto de las IES por lo que, ciertamente, estas instituciones se plantean como espacios que pueden organizar estrategias alternativas para dar respuestas a los mismos objetivos del marco legal y evaluativo4.

Al mismo tiempo, se desea que la producción científica ecuatoriana se inserte en los canales 'globales' de pensamiento y conocimiento, con calidad, excelencia académica y pertinencia en sus intervenciones. Se habla de lograr, asimismo, niveles óptimos de calidad, por lo que se plantea la necesidad de una mejora continua. Estos tres aspectos (calidad-pertinencia, inserción internacional, optimización) marcan entonces, ejes destacables para pensar la Educación Superior y, dentro de ella, la investigación como aspecto central para la concreción de las nuevas misiones universitarias construidas en este nuevo marco de políticas públicas. Por otra parte, la pertinencia se articula, básicamente, a través del cumplimiento de los objetivos de la planificación nacional y del Plan Nacional del Buen Vivir (PNBV) en vigencia al momento. De esta forma, se espera de las IES que contribuyan activamente con desarrollos científicos y, sobre todo, tecnológicos a la consecución de los objetivos trazados para lograr un desarrollo en sintonía con los conceptos del Buen Vivir.

Terminan de completar el escenario otros tres componentes de este marco legal: la reglamentación de la LOES (Ecuador, Presidencia de la Nación, 2011), y los reglamentos de “Carrera y escalafón del profesor e investigador” (CES, 2012) y de régimen académico (CES, 2013). Este último, quizás sea el menos destacable, ya que se concentra en indicar las características de los diferentes programas de formación dentro del sistema. Otorga, por ejemplo, la distinción entre dos tipos de maestrías las profesionales y las de investigación, esta última incorporando carga horaria para el desarrollo de actividades científicas en el marco del programa de posgrado. Asimismo, promueve la inclusión, desde el grado, de módulos y actividades dedicados a la investigación.

4 Prueba de esto es que, en la evaluación realizada en 2013 por el CEAACES (2013a) de las tres

instituciones que alcanzaron la máxima categoría era autofinanciada, es decir, de gestión privada.


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La reglamentación de la LOES es, quizás el instrumento que hecha luz sobre la propia ley, dando especificidades que son, cuanto menos, ambiciosas respecto a los objetivos de reforma del sistema. En lo referido a la asignación de recursos, el reglamento establece que se informará, anualmente, cómo se ha asignado el 6% del presupuesto a investigación, becas y publicaciones. Al mismo tiempo, también determina con mayores claridades el rol de la evaluación, que ya no solo asignará el presupuesto, si no que establecerá límites a la oferta académica. En el artículo 14, se hace especial mención a los títulos que cada tipología de universidades podría emitir. En el artículo 15, de manera complementaria, se establece que el CEAACES dictaminará los tipos de programas o carreras que cada IES podrá ofertar, notificando al CES para la aprobación o no aprobación de los mismos. No se llega al nivel de especificidad, pero, se puede imaginar que algunas de las profesiones tradicionales de importancia para el bien público podrían llegar a ser afectadas por estas limitaciones.

En lo que a recursos humanos se refiere, se ve un movimiento sincrónico, permitiendo una cláusula de jubilación anticipada de profesores hasta el 31 de diciembre de 2014, y, en paralelo, una cuota de 70% de profesores con PhD hasta octubre de 2017, para las universidades que deseen ser de ‘docencia con investigación’. Estas últimas serán las únicas encargadas de otorgar títulos de especialización, de maestría, en ciencias y profesionales, y de Doctorado o PhD. Las ‘Universidades orientadas a la docencia’, la siguiente de las categorías, solo podrán entregar títulos de grado, de maestría profesional y de especialización. Por último, las llamadas ‘Universidades de formación continua’ no podrán ofrecer ningún posgrado. Por lo tanto, se plantea un fuerte desafío para las IES que deseen involucrarse activamente en actividades de investigación y formación de recursos humanos, que es el alcanzar este porcentaje de doctores entre sus profesores e investigadores5.

Esta reglamentación también hace mención a las funciones de articulación entre las IES como productoras de conocimiento y otros actores científicos del sector público. Encarga a la SENESCYT la articulación de estas actividades y jerarquiza el rol de estos actores científico-tecnológicos en el sistema. Sobre este tema volveremos más adelante, al hablar de la dimensión de planificación. En este mismo documento, vale destacar, se indica también sea creado el reglamento de carrera y escalafón, que analizamos a continuación.

El reglamento de carrera y escalafón complementa a la reglamentación de la LOES, y unifica criterios6 para todas las IES respecto a la carrera de sus profesores e investigadores. El reglamento establece tres categorías para el personal académico

5 Al respecto, Altbach (2010, pp. 39–41) al reseñar la situación de India y China, sistemas ciertamente más grandes y

desarrollados pero que han atravesado transformaciones análogas en este punto, posa su atención sobre las culturas académicas vinculadas a los intentos de estos países por lograr instituciones de ‘clase mundial’. Al mismo tiempo, destaca las grandes asimetrías entre instituciones urbanas y de provincia, y entre aquellas con actividades de investigación y las que no. Retomaremos este punto en las conclusiones.

6 Este ha sido uno de los puntos críticos destacados por el informe del CONEA. De hecho han llegado a convivir dentro de una misma institución muchos sistemas para categorizar el personal académico, funcionando incluso en paralelo dentro de las universidades y escuelas politécnicas.


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titularizado: auxiliar, agregado y principal. Cada categoría tiene distintos niveles, dos para auxiliar, y tres para agregado y principal. En la Figura 2 se detallan todos los requisitos para cada categoría. En general, son destacables algunos aspectos que vinculan el desarrollo de la investigación al progreso en la carrera académica. La producción científica es central en el ascenso, siendo necesarias 20 obras (dos en idioma extranjero) para alcanzar la máxima categoría. Para llegar a esa misma categoría, hacen falta al menos 96 meses7 de experiencia en alguna IES del sistema. Otra dimensión también valorada es la participación en proyectos de investigación que, para la máxima categoría del escalafón, exige una participación en al menos un proyecto por cada año de experiencia, cada proyecto con duración mínima de 12 meses. El desarrollo de actividades de investigación y la acreditación de productos para las mismas se vuelve, a través de este escalafón, un punto central para el progreso en la carrera académica dentro de las IES ecuatorianas.

7 Este lapso de tiempo es el resultado de sumar la experiencia mínima solicitada para cada nivel del escalafón.

Categoría Académico Titular Principal - Principal Investigador

Académico Titular Agregado Académico Titular Auxiliar

Nivel 1 2 3 1 2 3 1 3

Grado Académico

PhD o equivalente

PhD o equivalente

PhD o equivalente

Maestría o equivalente




Maestría

o equivalente

Experiencia mínima (1)

48 meses (como Titular Principal 2)

48 meses (como Titular Principal 1)

36 meses (como titular Agregado 2)

36 meses (como titular Agregado 1)

36 meses (como titular Aux. 2)

18 meses

Experiencia Acumulada

8 años (96 meses)

10,5 años (126 meses)

7,5 años (90 meses)

4,5 Años (54 meses)

18 meses

Obras (2) (de relevancia o artículo indexado)

20 (2 en idioma diferente al nativo)

16 (1 en lengua diferente al nativo)

9

6

3

1

Evaluación de desempeño

80% 80% 75% 75% 75% 70%

Hs. de Capacitación

480 480 400

300 180 90

en Metodologías 90 90 90 90 90

en el Área de conocimiento

390 390 310 210 90

Participación en Proyectos de Investigación(3)

Dirección o Codirección de 1 o más durante 12

Dirección o Codirección de 1 o más durante 12

1 o más durante 12 meses por 5




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Figura 2. Tabla descriptiva del reglamento de carrera y escalafón

La importancia asignada a la investigación en la carrera académica plantea algunas cuestiones trascendentales que vale destacar. Por ejemplo, si tenemos en cuenta la relación entre estas variables, estamos hablando de que cada académico titular, debería producir a razón de 2,5 artículos u obras de relevancia para poder transitar en un lapso de ocho años8 todas las categorías. Al mismo tiempo, en este contexto, cada proyecto debería producir 2,5 artículos en promedio que lo incluyeran como autor. Este número, a priori, parece difícil de alcanzar. Sin embargo, publicaciones indexadas en el primer cuartil de las bases WoK o Scopus, contabilizan por tres. Siguiendo con este cálculo, un académico, para llegar al nivel 3 de la categoría de profesor/investigador principal, necesitaría 7 publicaciones entre el primer cuartil de estas dos bases de datos, es decir, menos de una por cada proyecto de investigación en los que haya participado. Otros criterios complementarios asignan particular importancia a la experiencia académica en las ‘universidades de excelencia’9(SENESCYT, 2014g). Se hace, entonces, evidente la importancia asignada a la participación en las redes globales de producción de conocimiento. Sin embargo, queda la incógnita sobre la capacidad de fijar una agenda propia de investigación en este contexto (Sutz, 2005). Al mismo tiempo, se plantea una tensión entre los recursos disponibles y mecanismos de asignación y evaluación de los mismos a nivel institucional. Dado que el progreso en la carrera académica queda supeditado a la participación en actividades de investigación, sería previsible que grandes porciones de la población académica en las IES ecuatorianas decida volcarse a actividades de ciencia y tecnología.

8 Idem anterior (pié de página número 7).

9 Este listado incluye un ranking de cincuenta universidades de excelencia, con las principales universidades de Estados Unidos (33 en total), Reino Unido (7), Canadá (3), Japón (2), Australia (2), Hong Kong (1), Singapur (1). Luego, también incluye listados específicos de 25 instituciones para cinco áreas: ciencias sociales, ciencias de la vida, producción e innovación, recursos naturales, y arte y cultura. Universidades latinoamericanas solo están presentes en el último listado, de arte y cultura; y europeas continentales en todos los listados.

meses por 8 años

meses por 4 años

años años años

Dir. de Tesis (4) 3 (PhD) (cuentan si están en proceso)

2 (PhD) o 6 (MSc)

1 (PhD), 3 (MSc) o 9 (Mst. Prof.)

1 (Maestría)

(1) La experiencia en universidades extranjeras tiene especial consideración, vale el triple si la IES está en la lista de 100 Universidades de Excelencia (SENESCYT) y el doble si es en una de las 10 mejores de América Latina (SCImago IberoReport).

(2) Las publicaciones indexadas del Q1 (WoK o SCImago JR) valen por tres, una estancia posdoctoral de 12 meses o más en una de las 100 Universidades de Excelencia (SENESCYT) vale como una publicación.

(3) La dirección o codirección de proyectos de al menos 12 meses en una de las 100 Universidades de Excelencia (SENESCYT), vale el triple. El doble en una de las 10 mejores de América Latina (SCImago IberoReport).

(4) La publicación como autor de un artículo indexado en el 10% superior de WoK o SCImago, vale como la dirección de una tesis de PhD. La Dirección de proyectos de investigación (de al menos 18 meses) a través de concurso y en red con, al menos, tres universidades de la lista de 100 (SENESCYT) vale como una dirección de Tesis de PhD. Una dirección de Tesis (PhD) en una de las 100 Universidades de Excelencia (SENESCYT) vale por tres direcciones de tesis; en IES de las 10 mejores de América Latina (SCImago IberoReport), vale por dos.


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Hemos mencionado ya la relación entre docencia e investigación, que ha sido revisada por estudiosos del tema (Prince et al., 2007) sin más conclusiones que las de destacar que estas áreas contienen objetos muy diferentes y la calidad en una no implica un nivel destacable en la otra. Este trabajo centra la atención no sobre la existencia o no de las mismas en las IES, si no sobre, ante todo, aquellas estrategias que se utilicen para unirlas en la vida académica. La clave recae, entonces, aquí en las estrategias (institucionales y docentes) para vincular la docencia con la investigación, y la investigación con la comunidad, los agentes sociales y productivos. La preponderancia asignada a las bases de datos internacionales, con agendas de investigación centradas en las problemáticas del mundo desarrollado, plantea, a priori, una tensión con los objetivos prácticos de la investigación científica y tecnológica. Este problema ya ha preocupado y ocupado a la política científica de sistemas de CyT de otros países latinoamericanos.

Si bien esto enfatiza la necesidad de recursos humanos idóneos en la gestión de ciencia y tecnología, el marco legal sí asigna un rol a las IES en funciones que, hasta ahora le eran extrañas, ya no solo la investigación si no también con la asistencia a la 'transferencia tecnológica' y el 'cambio de la matriz productiva'. Se plantea, sí, que esto se realice a través de la formación de Recursos Humanos acordes y, al mismo tiempo, la generación de capacidades científico-tecnológicas para hacerlo. Sin embargo, mayores desarrollos en la conectividad y en las capacidades de los actores parecerían ser necesarios para alcanzar este objetivo.

4.2.2. La evaluación de las IES La evaluación, en el sistema de ES ecuatoriano, se erige como uno de los primeros vectores en situar a las actividades de investigación bajo la atención de las comunidades académicas. Luego de la sanción de la Constitución Ecuatoriana de 2008, la inclusión del Mandato Constitucional Nro. 14 se plantea como el primer eslabón de las iniciativas de evaluación en el país. Las motivaciones de esta iniciativa tenían que ver con un interés por recuperar el rol de un estado que por largo tiempo no había intervenido en la Educación Superior, ni controlado sus instituciones, llegando a una ‘anarquía’ en la que la lógica económica había primado sobre la académica, generando brechas y distintos ‘conjuntos’ de IES en el sistema ecuatoriano (CONEA, 2009, pp. 1–5). Esto explica la motivación de esta evaluación, por un lado, y del desarrollo de esta lógica de ‘categorías’, por el otro. De igual manera, es importante destacar el rol que esta primera evaluación tuvo en el desarrollo del marco de políticas públicas en los años que siguieron a la misma como explica el ministro Guillaume Long (2013, pp. 15–19) de la relación entre el Mandato 14, la LOES y su reglamentación. Esto se puede ver en los criterios utilizados: academia, estudiantes y entorno de aprendizaje, investigación, y gestión administrativa. Criterios que la LOES tomará en su artículo 21 como dimensiones para la evaluación de las carrearas e instituciones. Esta primera evaluación, se justifica a sí misma y a su metodología, otorgando importancia a la identificación del ‘reconocimiento y legitimidad’ de las comunidades académicas ante la sociedad, algo que puede interpretarse como un intento por reconstruir las relaciones de confianza con la sociedad, como destaca


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Trow(1996, pp. 2–4), significando una resignación en sus grados de autonomía, sobre todo en aquellas universidades que luego serían suspendidas en base a las recomendaciones de este informe de ‘depuración del sistema universitario’ (CONEA, 2009, p. 19) y un proceso de diagnóstico más detallado de su situación.

Como resultado de esta evaluación, 14 IES fueron consideradas de Categoría A, instituciones cuyas “…labores docentes y de investigación se sitúan manifiestamente sobre el promedio del conjunto de universidades del país.”(CONEA, 2009, p. 2). En abril de 2012, comenzó la segunda evaluación externa, en este caso ya a manos del organismo que reemplazara, a partir de Octubre de 2010, al CONEA, el Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CEAACES). En un documento de esta agencia (CEAACES, 2012, pp. 4–5) se establecieron como principales requisitos para que una IES fuera una ‘universidad de docencia e investigación’, el contar con un 70% de doctores en su planta docente, de acuerdo a lo estipulado por la LOES, líneas de investigación ‘sólidamente establecidas’ a determinar por el CEAACES que deberían demostrar ‘capacidad investigativa’ y resultados articulados sobre las mismas.

Esta evaluación (CEAACES, 2013a) dedica, como la anterior, una dimensión exclusiva a la investigación. Para este apartado determina un peso de 9% para la producción científica indexada, un 6% para las publicaciones de la planta docente en libros revisados por pares, un 3% para la planificación de la investigación y un 2% para la producción científica con relevancia regional, es decir, no indexada en bases de datos (Scopus o Web of Science). Si bien existen una serie de categorías que son complementarias a la función de investigación (formación de posgrado de la planta docente, institucionalización de la carrera docente, dedicación docente, espacios y equipamiento de investigación, etc.), estas no han sido parte del componente investigación, ni desagregadas de acuerdo a estos objetivos. De esta manera, predominan en la evaluación los indicadores de producto, con un especial énfasis en los aportes a redes internacionales de conocimiento.

En este proceso de evaluación externa, culminado a finales de 2013, de las 14 consideradas como IES con capacidades de investigación, apenas tres lograron mantener esta denominación, perdiendo ocho de ellas10. Todas estas IES pasaron a formar parte de la llamada Categoría B, de sorprendente heterogeneidad en sus dieciséis integrantes. Si se comparan las dos evaluaciones y la composición en sus categorías respecto al total de la población, se puede observar como la segunda categoría, en lo que a universidades de grado y posgrado respecta, corresponde11 al 44% de las IES categorizadas.

10 Siete de ellas ofertan programas de grado y posgrado y una, el Instituto de Altos Estudios Nacionales (IAEN), solo

programas de posgrado. Una de ellas, la Universidad de las Fuerzas Armadas, por encontrarse en un proceso de reformas institucionales, no fue evaluada.

11 El informe de CEAACES presenta un primer análisis de conglomerados que, luego de identificar y excluir a aquellas universidades que alcanzan la Categoría A, reciben la aplicación de una fórmula de compensación. Esta fórmula termina por terminar de conformar la heterogénea Categoría B.


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Algunos aspectos pendientes, teniendo en cuenta el marco legal imperante, que se destacan son la falta de instrumentos de medición para la transferencia de conocimientos. En este sentido, la experiencia reciente en el ámbito iberoamericano e interamericano (D’Este, Martínez, & Molas-Gallart, 2009, 2014; RICYT, 2014) podrían ser un valioso aporte que sirva de complemento en esta dirección, sobre todo a la luz de los desafíos planteados en el marco de Planificación, que veremos a continuación.

4.3. Planificación Si bien existen iniciativas específicas de planificación de las actividades CTI (SENASCYT, 2007, 2010), con el tipo de desarrollo que tendría luego el marco de políticas públicas estas se vuelven interesantes insumos para conocer líneas clave que luego se desarrollarían. En el primer caso, de 2007, se ven claramente tres ejes centrales: la importancia del desarrollo de los conocimientos en biociencias, el fortalecimiento de las capacidades estatales de investigación y la importancia de aumentar los niveles de formación del talento humano ecuatoriano. En el segundo caso, de 2010, el documento tiene un desarrollo poco estructurado, con objetivos más de declamación, sin una clara explicitación de medios y recursos. Se destaca en él, sin embargo, la importancia del PNBV 2009-2013 y la subordinación de la política en CyT a este. En este sentido, y como desde 2010 marcaría la LOES, las actividades de ciencia, tecnología e innovación estarían estrechamente vinculadas a las de Educación Superior. Luego, con el desarrollo de las ‘universidades emblemáticas’ –sobre todo Yachay e Ikiam-, se terminaría de confirmar esta complementariedad.

El PNBV 2009-2013, se desdobla en estrategias y objetivos. En la primera dimensión, se puede decir que cinco de las doce están vinculadas a la CTI y la ES, cuatro de ellas indirectamente, la dos, la tres, la cuatro y la siete. Estas tienen que ver con el aumento de la productividad, la transformación de la especialización económica, una inserción regional y mundial que sea estratégica y soberana, y el cambio de la matriz energética. Estas estrategias ya marcan, a grandes rasgos, ciertas áreas temáticas prioritarias. La quinta de estas hace mención propia a los fenómenos que nos interesa y en términos de la ‘transformación de la educación superior y transferencia de conocimiento en ciencia, tecnología e innovación’ (SENPLADES, 2009, p. 63). En términos de objetivos, se puede decir que la CTI y la ES aportan a todos, sin embargo se pueden identificar especialmente cuatro de ellos. Estos, se articulan en torno a los ejes que han caracterizado tradicionalmente a la política científica, calidad de vida para la población (objetivo nro. 3), trabajos de calidad para la población (nro. 6) y creación de nueva riqueza (nro. 11). Algunas particularidades, sobre este último caso, están dadas por la idea de ’solidaridad’, que debería orientar el sistema económico y social. El PNBV 2009-2013 plantea en lo vinculado a la CTI y la ES, dos cuestiones centrales: transformar la ES y formar talento humano para mejorar las capacidades ciudadanas. Estas dos ideas se complementan, y parecen explicar el énfasis luego puesto en las reformas que vendrían.


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En la segunda edición del PNBV, 2013-2017, se ha estabilizado algunos instrumentos del sistema (se mantienen las becas y prometeos) por lo que se vuelven interesantes algunos otros aspectos que plantean nuevos horizontes. La importancia de los recursos biológicos y el desarrollo de conocimiento vinculado es afirmada en más de una oportunidad (SENPLADES, 2013, p. 69, 2013, p. 77, 2013, pp. 321–322, 2013, p. 326) como ventaja comparativa y una oportunidad.

La estrategia de ‘cambio de la matriz productiva’ planteada fuertemente en el documento, se nutre de los aportes científicos y tecnológicos (SENPLADES, 2013, p. 292). Se plantea una estrategia de ‘desagregación tecnológica’ y de ‘incorporación de conocimiento’ para lograrlo. Asimismo, se plantean desarrollos en lo referido a propiedad intelectual, buscando construir un régimen de apropiabilidad que promueva estas dos estrategias. Una suerte de prioridades puede observarse en los sectores estratégicos que permitirán este cambio, financiándolo. Estos son la minería, la energía, la pesca, la gestión del agua (insumo clave para la agricultura), el turismo y la industria química (en base al petróleo y los recursos biológicos). Estos sectores económicos e industriales son espacios en los que la investigación científica puede florecer amparada por el apoyo estatal. Muchas de estas áreas, son también el eje que articula, principalmente, la actividad de dos de las nuevas universidades, Yachay e Ikiam, que describiremos a continuación.

Hay que destacar también que existe en este plano una recuperación y jerarquización de los Institutos Públicos de Investigación (IPIs), la que se erige como la estrategia para operacionalizar consignas como la inserción del país en la 'sociedad del conocimiento' o el 'cambio de la matriz productiva'. Las IES, de acuerdo a esta esquematización, estarían teniendo a los IPIs 'buffer' o instancia de regulación e intermediación de la aplicación de sus conocimientos. Esto se daría, al menos en la esfera de lo planificado. Sin embargo, y como muestra la experiencia, es muy probable que nuevas formas y dinámicas propias de la puesta en práctica de estos mecanismos surjan e, incluso, determinen el comportamiento del sistema de diferentes maneras.

4.4. Instrumentos En lo que a instrumentos se refiere, el marco de políticas públicas muestra tres tipos destacables: la formación de recursos humanos a través de becas de posgrado, la recepción de investigadores internacionales a través de becas y el financiamiento de la investigación organizada en proyectos o programas (entendidos como grupos de proyectos).

En el caso de las becas de posgrado existe una gran variedad de instrumentos que plantean como objetivo la formación de recursos humanos de excelencia en función de las prioridades del país (SENESCYT, 2012c, pp. 50–54). Se puede decir que, al respaldo del PNBV 2009-2013, comienza la política de becas pero que, a partir de 2011, luego de la sanción de la LOES, se da el gran incremento en número de becarios. En 2009 se entregaron 105 becas en total, en 2010, 189, en 2011 se


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produce el gran salto con 1071 becarios y 1668 en 201212. Al analizar los datos disponibles sobre la elección de los destinos, sobresalen las universidades de habla hispana y, en segundo lugar las de habla inglesa. Ciertamente parece estar presente la barrera cultural e idiomática en estos comportamientos. A razón de esto, se crearon instrumentos de reforzamiento académico para mejorar el rendimiento de los becarios en sus programas de posgrado. En general, sobre los instrumentos de formación de recursos humanos se puede decir que están fuertemente orientados hacia la adquisición de capacidades que las redes internacionales de formación están dispuestas a ofrecer. Los instrumentos de formación de RRHH varían en sus distintas ediciones, con una fuerte preponderancia de las ciencias biológicas y de la salud, las ingenierías y las tecnologías. Sin embargo, y siendo un objetivo tan prioritario como ha sido el trabajar las temáticas de interés nacional, no se han identificado mecanismos en estos instrumentos tendientes a guiar u orientar a los becarios en la elección de sus temáticas de investigación en base a criterios nacionales, regionales o, incluso, institucionales. Sin embargo, siempre cabe la posibilidad de que esta estrategias existan, sobre todo a nivel institucional, y hayan escapado este análisis.

El Programa Prometeo (SENESCYT, 2013b) también es concebido como una iniciativa para fortalecer el talento humano, sobre todo en las IES aunque con ramificaciones a otras instituciones públicas de investigación. El programa, vigente desde 2010, promueve la ‘apropiación y generación de conocimiento de calidad en el Ecuador’, articulado nuevamente sobre las ‘áreas estratégicas’ o los ‘sectores productivos priorizados’, que pueden ser rastreados en los sendos PNBV ya analizados. El programa recibe expertos en tres áreas: ciencias básicas, exactas y naturales (BEN); ciencias sociales (Cs. Soc.); y artes y humanidades. La selección de los aspirantes al programa se hace en base a unos criterios que hemos identificado se articulan en cinco ejes con pesos diferentes dependiendo del área de conocimiento en que se encuentre el experto. El primero, la formación, se preocupa por el grado alcanzado (se exige doctorado, pero valora como plus el posdoctorado) y la institución que expide el mismo. Este criterio equivale a 15 sobre 100 para todas las áreas, menos para artes y humanidades, que pesa solo 5 y acepta excepciones. El segundo tiene que ver con los productos, pesando 20/100 para los primeros dos y 25/100 para artes. Las publicaciones indexadas y las patentes son solo requeridas en las BEN. La experiencia, el tercer de los criterios identificados, pesa 25/100 para Artes, 20 para Cs. Sociales y 10 para las BEN. El cuarto de los criterios, lo hemos denominado ‘reconocimiento y prestigio’ del investigador y es un intento por medir la posición de los académicos en su área de conocimiento. Aquí el índice h, que mide la relación de equivalencia entre citas y publicaciones científicas, es un eje importante ya que o bien mide la producción del investigador, sobre todo en las BEN, o de quienes suscriben una carta de recomendación, Cs. Soc. y artes. Este ítem equivale a 30/100 para las BEN, y 20/100 para las Cs. Soc. y artes. Los 25 puntos restantes se asignan en base a la pertinencia y calidad de la propuesta en el caso de Cs. Soc. y artes, y en el caso de las BEN, se divide en 15 para este mismo ítem, y 10 puntos si está en línea con las prioridades nacionales. Al momento no se han podido identificar cifras respecto a la 12 Estos números se basan en la estadísticas de SENESCYT (SENESCYT, 2012c, 2014i)


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asignación de recursos en el marco de estas tres áreas. Sin embargo, en base a los análisis anteriores, se puede inferir que las BEN serían las áreas prioritarias.

En tercer lugar, siempre hablando de instrumentos, hemos analizado dos concursos de proyectos de investigación y desarrollo (SENESCYT, 2012b, 2014d). El primer llamado, no realiza definiciones destacables sobre las características de los proyectos financiables, destacando dos ítems para su evaluación: calidad metodológica e impacto científico tecnológico. El segundo llamado, de 2014, logra mayores niveles de claridad al respecto. Se fijan las siguientes áreas prioritarias: manejo de recursos naturales (minería y metales, recursos marinos, manejo del agua, biodiversidad), cambio climático (adaptación social, agrícola, de ecosistemas, etc.), energía (energía limpia, eficiencia, almacenamiento, energías alternativas, sistemas de distribución), seguridad y soberanía alimentaria (suministro, producción saludable y nutritiva, mejoramiento de cultivos, enfermedades, sanidad animal, etc.), salud y bienestar (calidad de vida, prevención, epidemiología, enfermedades infecciosas, discapacidades, enfermedades crónicas, saberes ancestrales), biociencias (biotecnología, microbiología, biofarmacéutica), TIC (desechos electrónicos, automatización y robótica, aplicaciones TIC), educación (calidad educativa, políticas educativas, eficiencia, herencia indígena, patrimonio, etc.), vivienda (materiales, materiales tradicionales, construcciones sustentables, ergonomía, etc.) y, por último, el impacto de la explotación de hidrocarburos en la Amazonía ecuatoriana por la compañía Chevron.

Los proyectos de desarrollo tecnológico son financiados en los siguientes sectores e industrias estratégicas: alimentos frescos y procesados, biotecnología, confecciones y calzado, energía renovable, industria farmacéutica, metalmecánica, petroquímica, productos forestales de madera, servicios ambientales, tecnología informática, vehículos automotores, tecnologías aeronáuticas, construcción, transporte y logística, turismo, nanotecnología.

Un análisis rápido de estas áreas encontrará correlaciones con el marco de planificación del PNBV antes expuesto. Se destacan algunas áreas alineadas este plan como la cuestión de los minerales, gran fuente de ingreso de divisas para el país; las biociencias, buscando capitalizar el potencial que significa la Amazonía; la energía, en sintonía con el plan de desarrollo eléctrico del país, entre otros.

Los criterios de evaluación, priorizan la participación de IPIs, la conformación de redes con centros extranjeros y la inclusión de becarios o ex-becarios en los proyectos. La ejecución puede extenderse hasta los 36 meses y se financian hasta USD 2.000.000. La evaluación de los proyectos incorpora una nueva metodología de ‘Gestión Basada en Resultados’ que representa el 20% de la evaluación de los proyectos. Las calificación mínima para ser aprobado es del 80%, y los criterios que complementan son los siguientes calidad de la investigación (40%), equipo de investigación (15%), pertinencia y viabilidad (15%) e impacto y potencial de cambio (10%).

Al mismo tiempo, no se han encontrado informes que den cuenta de una evaluación ex – post de los resultados de ninguno de los instrumentos aquí descritos, solamente la


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iniciativa para establecer, en los proyectos de I+D, una aproximación de Gestión Basada en Resultados, parece ser un intento para resolver este problema.

4.5. Actores. Nuevas Universidades, desafíos y dinámicas En lo referido a los actores, se debe destacar la apuesta por la creación de cuatro universidades emblemáticas por sendas leyes en Noviembre de 2013. Estas universidades, que tienen lógicas diferentes, se planean como medios para llevar adelante los objetivos de desarrollo. Esto se realiza en dos dimensiones, una que tiende al desarrollo de la educación y las artes, con la UNARTES y la UNAE. En este espacio, se cuenta con un desarrollo más modesto, al menos en comparación a las otras dos universidades emblemáticas, Yachay e Ikiam. Estas, se centran en el modelo de desarrollo ‘basado en el conocimiento’. Ambas buscan constituirse como universidades de excelencia (SENPLADES, 2013). Yachay, pensada dentro de una ciudad del conocimiento al norte de quito, busca responder a desafíos de desarrollo de investigación y tecnología experimental en ciencias de la vida, nanociencias, tecnologías de la información y comunicación (TICs), energía renovable y cambio climático y petroquímica. Ikiam, emplazada en la selva amazónica, busca formar profesionales e investigadores en ciencias de la vida, de la tierra y de los asentamientos humanos. Las cuatro universidades han abierto sus matrículas y se encuentran ejecutando o planean ejecutar sus cursos de nivelación durante 2014. Justamente, el interés por desarrollar capacidades estatales de investigación está asociado al fortalecimiento de los IPIs como figuras centrales del sistema, en muchos de estos institutos, se ha pensado una articulación estrecha con las universidades emblemáticas.

5. Conclusiones Es probable que este sea un análisis que, en algunos aspectos, revista imperfecciones y descripciones incompletas que puedan ser profundizadas. Esperamos que se convierta en insumo para un debate y discusión, que fundamente y guíe su profundización. A modo de conclusión, podemos decir que el marco de políticas públicas se muestra en constante y cambiante evolución. Cuenta con numerosos rasgos que hacen esta experiencia única e interesante, sobre todo la velocidad de los cambios y sus ambiciosos objetivos. Sin embargo, algunas cuestiones emergen inevitablemente a la hora de evaluar posibles focos de tensión. La primera es, claramente, la capacidad de construir una ‘cultura académica’ que “…promueva la meritocracia, la honestidad y la libertad académica… …[como insumo] esencial para poder construir un sistema académico exitoso.” (Altbach, 2010, pp. 29–40). Al mismo tiempo, cómo esta cultura logrará desarticular los ‘dilemas de legitimación’ (Sutz, 2005, pp. 112–113) que se encuentran, inherentes, a las agendas de investigación que un desarrollo soberano bajo los términos del ‘buen vivir’ plantea. Sobre este punto, la importancia asignada al desarrollo de actividades de investigación y las valoraciones de sus resultados dentro de la carrera académica, enfatiza lo recién planteado al


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mismo tiempo que ejerce una presión sobre los mecanismos, sobre todo institucionales, de gestión de la investigación.

En lo referido a la formación de calidad y pertinencia para recursos humanos, científicos pero también profesionales, las estrategias pedagógicas para articular la investigación con la docencia parecen ser centrales para alcanzar ese objetivo (Prince et al., 2007). La iniciativa de crear una ‘universidad emblemática’ en temas de educación quizás sea un insumo estratégico a estos fines en el futuro. Es importante advertir, al mismo tiempo, que las disciplinas sociales y humanísticas mucho tienen para aportar en estos ámbitos, como se ha destacado “Las universidades son motores de la economía del conocimiento, pero están al servicio de los objetivos humanísticos y culturales de la sociedad y de los individuos.” (Altbach, 2008, p. 13).

Una dimensión más vale la pena mencionar, y es la necesidad de recursos humanos y herramientas de gestión en ciencia, tecnología e innovación, que permitan dar cuenta de las características de los actores y las principales dinámicas del sistema, mejorar la evaluación de los programas e instrumentos promoviendo una adecuación inteligente de los mismos a los objetivos planteados; por nombrar apenas algunos de los posibles beneficios y campos de acción. Es importante lograr avanzar más allá de indicadores cuantitativos para lograr capitalizar las grandes oportunidades futuras del Ecuador.

Como decíamos, las capacidades estatales, pero sobre todo las institucionales, en gestión de ciencia, tecnología y innovación se vuelven un punto clave para la utilización estratégica de los instrumentos de política existentes con una importante y sostenida inversión, lo que evidencia una decisión de estado para el financiamiento de estas actividades. Quedan incógnitas planteadas, sobre la incorporación del ecuador a las redes internacionales de producción de ciencia y tecnología, y la sociedad del conocimiento, ¿Qué magnitud alcanzará? ¿Cuáles serán sus características distintivas? ¿Qué impactos generará en el mediano y largo plazo, sobre todo, en la vida universitaria ecuatoriana? ¿Cuándo y cómo se estabilizarán, finalmente, las relaciones de la ciencia, tecnología y la educación superior con la sociedad ecuatoriana?

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