MARCO CONCEPTUAL Y GUIA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO - SRF

MARCO CONCEPTUAL Y GUIA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SISTEMA DE REGULACION FINANCIERA

PRESENTACION

La Superintendencia de Recursos Jerárquicos, tiene el agrado de publicar el presente documento que actualiza la "Guía sobre el Sistema de Regulación Financiera y Manual de Procedimientos Administrativos", que fuera difundida en junio de 1999, como parte de su permanente tarea de difusión y promoción del sistema de regulación financiera. En este documento, se han incluido algunos temas que tienen que ver con los avances conceptuales que el sistema de regulación ha logrado asimilar como parte del proceso de desarrollo normativo e institucional. De este modo, hacemos énfasis en la profundización del Estado de Derecho, marco indispensable para que la regulación pueda funcionar adecuadamente, lo que implica cambios de mentalidad de los reguladores y regulados, sin los cuales los nuevos paradigmas de un modelo de libre mercado no se podrían dar retrasando su proceso o, lo que es peor distorsionando su desarrollo y produciendo ineficiencias y asimetrías socialmente peligrosas. Hemos titulado este libro "Sistema de Regulación Financiera: Marco Conceptual y Guía del Procedimiento Administrativo", donde se incluyen algunos aspectos doctrinales que involucran nuestros procedimientos administrativos, cuya mecánica si bien es simple, conceptualmente tiene la solidez necesaria para permitir el ejercicio de los derechos del regulado y, sobre todo, para que exista la seguridad jurídica requerida en una economía donde es importante el riesgo, la creatividad y la confianza. La Guía del Procedimiento Administrativo sigue siendo la misma que se publicó anteriormente, pero esta vez contempla un mayor detalle y explicación para su mejor comprensión. En ese sentido constituye también un avance que incorpora los elementos que surgen de nuestra práctica de tres años de ejercicio institucional y jurisdiccional en la vía administrativa. Lic. Flavio Machicado Saravia Superintendente de Recursos Jerárquicos

I. Nuestro Pensamiento GOBERNABILIDAD, REGULACION Y ESTADO DE DERECHO

A. Gobernabilidad

En Bolivia después de una hegemonía político-militar, que duró casi dos décadas, dentro del marco de una economía predominantemente estatal y luego de haberse restablecido la democracia a fines de 1982, se produce a partir del año 1985 un cambio radical en el modelo económico, orientado hacia una amplia apertura del mercado y del comercio exterior, con modificaciones paulatinas de tipo institucional y jurídico, compatibles con ese radical viraje. En efecto, junto al control del proceso hiperinflacionario de los años 80, cuyas raíces datan de los problemas estructurales surgidos a mediados de la década del 70 y que culminan con toda su fuerza en 1985, se inicia un riguroso proceso de ajuste fiscal y de privatización de las empresas públicas, con distintos matices y modalidades. Se trata de un fenómeno inverso a lo ocurrido en los años cincuenta, cuando el objetivo central de la política se concentró en la estatización de la gran minería del estaño, que era el sector más importante de la economía nacional y del comercio exterior boliviano, con una indudable influencia y hasta hegemonía sobre las instituciones públicas y vida nacional. Era un claro proceso de reversión y de transferencia del patrimonio privado al Estado, que se expande a otros sectores de la economía con la creación de empresas públicas, sean de servicios o de producción, dejando al sector privado algunas áreas limitadas, básicamente de tipo comercial, como la importación de alimentos, materias primas y equipos, especialmente para el sector público empresarial. La inversión pública, representó durante todo este proceso que duro más de 40 años (1952-1995) un 70% del total. En el período histórico de los años cincuenta también cabe mencionar el proceso de reforma agraria, que tuvo su mayor incidencia en la región occidental del país, dado que ahí estaba enraizado el sistema de explotación agrícola del latifundio y la mayor concentración de la población indígena. Sin embargo, pese a la transformación en la tenencia de la tierra durante la década de los cincuenta, posteriormente, de manera discrecional, se produjo una distribución de tierras en áreas de expansión de frontera agrícola, privilegiando a grupos de poder político y empresarial, dándose una peligrosa acumulación de la propiedad en pocas manos y una explotación francamente depredadora del suelo y de los bosques. Como se afirmó inicialmente, a la par de la apertura de la economía hacia el mercado, contrariamente a los postulados de la Revolución del 52, a partir de la llamada "nueva política económica" una parte del patrimonio público pasó a manos privadas y, la otra, a través del denominado fenómeno de la capitalización de las empresas públicas, sin compensación económica alguna al Estado se transfirió a los ciudadanos bolivianos que hubieran cumplido 21 años de edad en 1995, con derecho propietario, sin embargo, todavía confuso y discutido. En ese contexto, las empresas públicas que fueron objeto de la capitalización, pasaron a ser administradas por empresas extranjeras transnacionales que, a su vez, de acuerdo a lo pactado con el gobierno, debían realizar inversiones adicionales para expandirías y modernizarlas. Sin duda estamos frente a un momento histórico difícil de asimilar, debido a que el cambio

del papel del Estado supone un escenario político y social distinto al que se había vivido por más de una generación, en el que, esta vez, la sociedad debe asumir responsabilidades que en el pasado estaban restringidas o eran inexistentes. En este nuevo esquema, es necesario reconocer que el Estado ha sido transformado en función de objetivos limitados y específicos, mientras que la sociedad ahora responde a una ordenación abierta y sin límites prefijados, dentro de un determinado marco jurídico. Sin embargo, en la mayor parte de la sociedad sigue persistiendo la idea de que la Administración del Estado es la responsable directa del funcionamiento de la economía y de la solución de sus problemas, confusión que se incrementa ante la actitud de los políticos o de los administradores públicos, que generalmente asumen compromisos u ofertan promesas, no solo más allá de las posibilidades reales, sino de las propias competencias del Estado. En consecuencia, con estas actitudes que crean falsas expectativas y, lo que es peor, frustraciones colectivas, al manifestarse en tensiones o presiones sociales de hecho, generan un clima general adverso que aleja aún más las posibilidades para que la sociedad asuma sus compromisos y responsabilidades. No hay duda que en una sociedad mínimamente civilizada y, mucho más aún, en un mundo globalizado donde existen tantas asimetrías o desigualdades, se requiere de la presencia del Estado, cuya creación o transformación, al no ser una casualidad histórica ni un capricho organizativo, asume potestades y tareas que la propia sociedad le asignó a través de los mecanismos democráticos. Por ello, en el actual contexto, es fundamental tomar conciencia que el Estado, al margen de sus responsabilidades básicas en materia de salud, educación, infraestructura y apoyo social, debe limitarse a garantizar la seguridad, sostener los derechos, permitir los intercambios e imponer el cumplimiento de los contratos y, si se quiere ir más lejos, velar por una mejor distribución de la riqueza. En ese contexto, no hay duda que el cumplimiento de las leyes representa una necesidad indispensable para la gobernabilidad, que no es fácil de lograr debido a que la sociedad, frente a la desconfianza en los mecanismos públicos y en quienes los ejercen, ante la inexistencia de pesos y contrapesos institucionales, prefiere optar por la práctica del juego de presiones, especialmente las de hecho que, al constituirse en un factor de perturbación social permanente, pueden llegar al extremo de hacer tambalear la estabilidad de un gobierno y de las propias instituciones democráticas. Si bien en Bolivia se observa un avance significativo en materia normativa y en la independencia política en ciertas áreas de la administración, la deshipoteca de los Poderes Legislativo y Judicial con respecto al Ejecutivo sigue siendo un reto de la sociedad, con la agravante de que ésta todavía no cuenta con los mecanismos, ni la cultura suficiente para doblegar a los estamentos políticos y grupos de poder, a fin de avanzar seriamente hacia una plena independencia de poderes, que es necesaria si queremos eliminar los elementos negativos propios de un "Estado Absoluto", donde se acrecienta el poder y la discrecionalidad.

Lo anterior, parte de la idea de que sería ingenuo desconocer que las personas que ejercen la administración de los Poderes del Estado, no tengan intereses propios, de los que no es fácil desprenderse, y que responden a motivaciones humanas que no desaparecen con el simple cambio y la limitación del papel del Estado. Peor aún, si las competencias de los distintos Poderes del Estado e instituciones no están claras, motivo por el cual, los grupos sociales al no contar con los procedimientos administrativos pertinentes para demandar sus derechos y evitar excesos de poder o de discrecionalidad pública, optan por actuar directamente, enfrentando al gobierno a través de la presión o el desprestigio institucional, restándole credibilidad, con lo que se impide o limita las posibilidades de construir un ordenamiento jurídico eficaz, donde el Estado solo dosifique, mida y cuantifique su intervención, tanto para cada una de sus instituciones como para su actuación conjunta. Los países con estructuras económicas y sociales débiles aún no se han dado cuenta que la liberalización y globalización de la economía está desatando fuerzas económicas poderosas, que causan temor y desconfianza, razón por la cual los gobiernos y los Estados buscan una respuesta que sólo puede estar en el plano institucional, creando equilibrios que impidan un excesivo poder, válvulas de escape que eviten el recalentamiento (inflación) o enfriamiento (deflación) de la economía, y mecanismos reguladores que permitan el libre accionar de los operadores, dentro de los limites de la legalidad y la seguridad jurídica. Es en este entorno de transformaciones que surgen los sistemas de regulación, que marcan claramente el tránsito de un "Estado Productor o Gestor" a un "Estado Regulador y Normativo", creando, como toda reforma estructural, espacios de debate y de conflictos político-sociales que resultan sensibles a la gobernabilidad y estabilidad democrática, por lo que es necesario analizar y aclarar adecuadamente este proceso, a fin de viabilizar su marcha y, sobre todo, de hacerlo socialmente beneficioso.

B. Fundamentos de la Regulación

En el siglo que acaba de concluir hubo tres grandes eclosiones históricamente distintas, en las que se racionalizaron respuestas de tipo económico y social para hacer frente a situaciones nuevas o inéditas, siendo importante, en todos los casos, el modo en que interaccionaron el Estado y la economía. La primera, surge en los años 29 con la "Gran Depresión", con efectos generalizadores a nivel del planeta. La segunda, en los años 60, en los que se agotan los esfuerzos por mantener un ritmo de crecimiento sostenido, basados en un excesivo protagonismo del Estado y de las tecnocracias y la tercera, en los 90, cuando la globalización e internacionalización de la economía se expande rápidamente, liberalizando fuerzas económicas que estaban reprimidas o que se habían conformado con el fácil papel de rentistas del Estado. En efecto, en términos generales, el advenimiento de la tercera eclosión, en la que se dan

políticas de liberalización y desregulación de la economía, estuvo precedida por importantes crisis financieras y económicas, que se fueron dando con diferente intensidad en diversas partes del mundo, las mismas que era necesario revertir por su impacto sistémico. Una de las causas principales de estas crisis, que provocaron la reducción de las tasas de crecimiento de las economías y del tamaño real de los sistemas financieros, fue, sin duda, la "represión financiera", consistente en la distorsión indiscriminada de los precios del dinero, como las tasas de interés y del tipo de cambio. Ciertamente la represión financiera, en el pasado, fue utilizada por el Estado con el fin de crear las condiciones favorables para el financiamiento de sus programas y proyectos, pretendiendo, al mismo tiempo, la orientación en el uso del crédito de parte del sector privado. Sin embargo, por razones estructurales, esta política derivó en la mala asignación de los recursos, privilegiando tan solo a los grupos de poder político y empresarial, creando, asimismo, mercados especulativos que al final requirieron nuevamente la intervención del propio Estado, especialmente para que los depositantes no pierdan su dinero y que no cunda el pánico generalizado, bajo la premisa del resguardo del bien común. Según el FMI, en términos de crisis financieras, entre 1975 y 1997 ocurrieron 158 de tipo cambiario, 54 bancarias y 32 casos combinados de crisis bancaria y cambiaría, con un costo social y económico de más de un 10 % del PIB, fenómeno del cual Bolivia no escapó, con una factura equivalente al 8% del PIB. En los otros campos de la actividad económica, en especial en la dotación de servicios públicos y en la producción de bienes estratégicos, en general, su administración también fue distorsionada, provocando fenómenos de tipo inflacionario a través de los créditos fiscales sin respaldo, afectando a toda la economía. Sin embargo, esta actuación no solo obedecía a la política demagógica de precios bajos, en el caso de los servicios básicos, sino que también favorecía básicamente a grupos de interés relacionados en torno a cada empresa pública. De esta manera, los empresarios ligados política y empresarialmente a los gobiernos de turno y los propios funcionarios, sean ejecutivos, líderes sindicales o trabajadores, conformados en torno a lo que se denominó las "burguesías burocráticas", se organizaron para apropiarse del excedente económico estatal, dejando reducidos remanentes al Tesoro Nacional. En todo caso, pese a la desregulación, las crisis financieras no han desaparecido y, en el caso de Bolivia, la captación de mayores ingresos estatales tampoco se ha logrado en la medida de lo esperado, no pudiéndose hacer frente a las nuevas exigencias del presente. Se trata de fenómenos de difícil solución, máxime en economías dependientes o emergentes, por lo que seguirán siendo aspectos relevantes en el futuro. Por lo tanto, la mera liberalización de la economía y su desregulación no han sido suficientes para contrarrestar los factores estructurales propios de las economías atrasadas, dentro de los cuales la debilidad institucional del Estado y del propio sector privado resulta, en el actual contexto, la limitante más importante. En efecto, la debilidad institucional constituye la principal traba para establecer e implementar normas que corrijan las

distorsiones existentes sobre todo en un mercado imperfecto, a objeto de crear las condiciones que estimulen a la inversión privada productiva de largo plazo. En el campo financiero, es el caso especialmente de las normas prudenciales, que de haber sido puestas en practica Oportunamente hubieran evitado o, al menos, atenuado muchas crisis financieras, por la insolvencia y los créditos vinculados. Asimismo, pudo haberse superado la existencia de entidades financieras oligopólicas y familiares, situación que es característica en muchas partes de nuestro continente. Tampoco hubieran surgido entidades financieras creadas para la especulación, que al estar al margen de la regulación, provocaron severas perdidas y desconfianza en los ahorristas del sistema financiero, debido a que con este fenómeno y los que desencadenaron las crisis, la confianza del ahorrista solo se recuperó encareciendo el costo del dinero por encima del promedio internacional, con el consiguiente perjuicio para las economías internas y la competitividad en el mercado externo. Además del efecto que tiene el alto índice de "Riesgo País", sobre los depositantes y tomadores de créditos.

Nuevo Contrato Social

Efectivamente, la potestad del Estado para establecer normas y regulaciones que protejan a los operadores y usuarios, sea en el campo de los servicios públicos o financieros ha sido hasta ahora débil, aunque bastante menos con respecto al pasado, dando lugar a que persista la incertidumbre en el mercado, provocando ampliación de los márgenes de riesgo, que explican la inexistencia de una mayor presencia de inversiones privadas nacionales y extranjeras, orientadas hacia otros sectores que no sean los tradicionales o donde existe un mercado definido como sería, por ejemplo, la exportación del gas al Brasil, luego de arduas negociaciones y convenios binacionales. En Bolivia todavía no existe una adecuada comprensión y aceptación por parte de los agentes económicos y de la sociedad respecto al papel que juega el sistema de regulación, persistiendo actitudes que contribuyen al ahondamiento de la desconfianza, donde son muy frecuentes los artificios judiciales, la impunidad frente a la ley, o las protecciones políticas y sociales, que solo provocan una resistencia de la sociedad hacia las instituciones públicas y evita la solución de los conflictos por la vía judicial o administrativa, donde existen todos los mecanismos para una efectiva aplicación de la justicia y la seguridad jurídica. Estas razones nos llevan a pensar que la regulación no solamente es un objetivo económico, sino también debe ser, parte fundamental de una "filosofía política y social", en la que los administradores públicos, en su calidad de servidores y los actores sociales, en su calidad de productores de bienes y servicios, estén plenamente conscientes de los límites de la legalidad, la misma que estaría en función del bien común. Sin duda se trata de un proceso que aún está en una etapa inicial de desarrollo, que debe ser visto como una especie de "Nuevo Contrato Social", en el cual el Estado, cumple con su tarea de normar y de hacer cumplir las normas, dentro los estrictos limites de su competencia y, los agentes económicos realizan sus actividades libremente, observando

rigurosamente las reglas del juego, sin asumir comportamientos de hecho o de una presión indiscriminada, al margen del ordenamiento jurídico e institucional. En otras palabras, utilizando los recursos, procedimientos e instituciones previstas para que la sociedad ejerza plenamente sus derechos en el marco de un Estado de Derecho.

C. Estado de Derecho

El concepto de Estado de Derecho articula dos elementos: el jurídico y el político. El jurídico impone obligaciones vinculantes al Estado, y el político está referido a la acción y decisión política que nutre la norma y la impulsa en su aprobación y puesta en práctica. Naturalmente, estamos hablando de un ordenamiento jurídico enmarcado dentro de un entorno democrático, socialmente participativo. El Estado de Derecho es un Estado democrático en cuanto a su legitimación, pero también involucra el principio del gobierno de las leyes y no de los hombres, lo que implica superar, en toda nuestra sociedad, muchas etapas, ya que todavía el Estado de Derecho es más formal que real. Por ello se habla de un nuevo contrato social, para que se comprenda definitivamente que la relación entre el Estado y la sociedad, antes que nada, es una "relación jurídica". Es decir, que en la relación entre el regulador y regulado, al ser jurídica, debe eliminarse el temor que tienen los operadores de la supuesta concentración del poder de los reguladores, que les inhibe apelar o de ejercer sus derechos a través de un recurso de apelación o jerárquico o, si se quiere llegar a un extremo, de un contencioso administrativo. Es necesario que se comprenda que el regulador no es el protagonista de las acciones, ni genera la energía que realiza dichas acciones. De igual manera, el regulador tiene que ser consciente que sus poderes son meramente instrumentales y que es en la sociedad civil, sea en las empresas o en cl mercado, donde se generan las energías que justifican su existencia. El regulador no debe pensar que es dueño del sector regulado, ni que es el protagonista de su destino. En América latina y en particular en Bolivia, los principios que dan sentido al concepto de Estado de Derecho, no están suficientemente enraizados, todavía son frágiles y precarios en nuestra tradición histórica. La pálida presencia de una sociedad que todavía no puede sentirse orgullosa de su obrar independiente respecto al Estado, y que aún no es capaz de ponerse de acuerdo sobre las condiciones y mecanismos adecuados para el desarrollo auto-sostenido de su economía de mercado, recurriendo al tutelaje Estatal o al favor público, confirma lo anteriormente dicho. Su correlato, por el contrario es un Estado débil, que no estimula iniciativas, populista en su actuación, que se le hace difícil ponerse la armadura de un Estado de Derecho, lo que impide proyectar históricamente con optimismo a una determinada sociedad, que en este caso sería la sociedad boliviana. El adecuado ejercicio de las potestades del Estado, que le son inmanentes y que son

ejercidas a través de sus órganos, sólo será posible en la medida en que haya una mayor fortaleza en sus instituciones, que deben ser administradas con capacidad, idoneidad y autoridad, debido a que, en última instancia, son los garantes del Estado de Derecho, comprendido como la vigencia plena de las leyes. Además, la existencia de una clara relación jurídica entre la administración del Estado (Poder Ejecutivo) y la sociedad, asegura la conducta predecible de los agentes económicos y la confianza del público, debido a que la seguridad jurídica es la única garante para la continuidad de los mercados y el desarrollo pleno de las actividades económicas.

Nuevos Paradigmas

Estamos, en consecuencia, ante la necesidad superar antiguos paradigmas, en los cuales era muy importante lograr un paralelismo entre la RACIONALIDAD ECONOMICA y la RACIONALIDAD SOCIAL, donde la lógica económica debía coincidir con los valores y actitudes de la sociedad. Sin embargo, por el peso que adquirió el Estado en la vida económica y las actitudes, especialmente de las burguesías burocráticas, éste se desenvolvió en una especie de relación de dominación-subordinación, que era ejercida a través de sus diferentes órganos y funcionarios, con un carácter más bien autoritario y fiscalizador, como un medio para garantizar el cumplimiento de los objetivos trazados a nombre de la sociedad. En el presente, es imperativo buscar un nuevo paralelismo, esta vez, entre la RACIONALIDAD ECONOMICA y la RACIONALIDAD JURIDICA, paradigma que supera la relación de dominación-subordinación del Estado y la sociedad, cambiándola por una relación jurídica donde el Estado actúa a través de sus instituciones como persona jurídica, con determinados límites y competencias. Es decir, donde la lógica económica, coincide con la lógica jurídica, como una especie de reencuentro entre la economía y el derecho. En este caso la relación de los actores de la regulación, tiende a trasladarse, del concepto de poder absoluto hacia una relación de derechos y obligaciones, tanto del Estado como de la sociedad, sobre la base de principios, reglas y técnicas, como esencia del Estado de Derecho. Hasta hace poco, juristas y economistas se ignoraban mutuamente, sin embargo, ya se ha tomado conciencia de la estrecha relación que existe entre el sistema legal y el sistema económico. Por una parte, economistas de renombre universal, ya prestan creciente atención al sistema institucional en el que la economía se mueve. Por otra, un jurista como Ronald Coase, que luego fue economista, ostenta el Premio Novel de Economía, justamente por sus estudios sobre el derecho de apropiación y las reglas del mercado. Al respecto, el jurista español, Gaspar Ariño Ortíz, ilustra esta situación, con el siguiente comentario "En la moderna regulación de los servicios públicos, hay que distinguir dos cosas, ambas importantísimas: el régimen legal, teórico, y la práctica regulatoria. El

régimen jurídico o esquema regulatorio, definidor de los derechos y deberes de los operadores - autoridades, concesionarios y gestores, usuarios - es fundamental". "Debe ser claro, estable, equilibrado, debe contener reglas y principios creíbles que inspiren confianza a los operadores, pero, por su propia naturaleza, no definen con precisión soluciones cerradas a los múltiples conflictos que la realidad ofrece, sino que han de formular criterios flexibles de actuación en función de los objetivos - éstos sí firmemente asentados - y de las circunstancias del momento", "Así la apreciación o no de si existe poder de mercado (market power) en una determinada área de actuación, o la de si hay o no capacidad disponible en la red para el acceso de terceros, ( ), son todos ellos problemas que los reguladores han de resolver; pero que no pueden ser predeterminados "ex ante" en los textos legales. Hay que dejarlos - en alguna medida - al juicio discrecional o técnico de los órganos competentes, lo que implica que tan importantes como las regulaciones son los reguladores, encargados de su aplicación. Tan importante como el diseño de la norma, es la formación, calidad y la ejemplaridad de los hombres y mujeres a quienes se confía esa tarea". (Fin de la cita) Es decir la racionalidad económica y el derecho interaccionan mutuamente, de manera que las normas, como la acción, la previsión y la decisión actúan conjuntamente al servicio del mismo fin. Se trata del logro de la eficiencia económica, impulsada por la fuerza del afán de lucro, la creatividad y la libre iniciativa, que debe ir paralelamente con la justicia, dando a cada uno lo suyo, asegurando la calidad y los servicios básicos que requiere toda sociedad, paralelismo que dará un producto que no podrá ser explicado, ni entendido por una mentalidad exclusivamente jurídica o económica, por sí solas. Naturalmente, dado nuestro incipiente desarrollo institucional y normativo, la asimilación de este nuevo paradigma todavía representa un proceso complejo y de progresiva realización, debido a que aún persisten prácticas autoritarias y abusivas en el trato cotidiano por parte de los funcionarios públicos, que no han asimilado su carácter de "servidores", con las limitaciones propias de su competencia y el reconocimiento de los derechos que asisten a la sociedad. Situación que debe preocuparnos, ya que hay que recordar que la Administración del Estado es la institución que tiene la capacidad de intervención en el mercado, estableciendo reglas del juego y políticas públicas, limitando su funcionamiento, corrigiendo sus imperfecciones, protegiéndolo u orientándolo en lo que corresponde. Tampoco los agentes privados han superado su tradicional visión de concebir al Estado como una institución ajena a sus fines y principios, pero muy útil para resolver sus quebrantos, como si se tratara de una mera construcción institucional realizada por otros actores sociales, particularmente políticos y no como un producto histórico de la sociedad de la cual forman parte. Por ello, practican el seudo-paradigma de "hecha la ley, hecha la trampa", olvidando que no solo deben cumplir con su función productiva, sino que también, junto con el Estado, deben contribuir al bien común. En otras palabras, los conflictos que se suscitan en la sociedad se dan mayormente en la

relación Estado-sociedad, requiriéndose, por tanto ser resueltos en la vía administrativa, recurriendo excepcionalmente al campo judicial, donde además los fenómenos económicos, por su complejidad, requieren de un conocimiento especializado. Lo mismo ocurre en la relación entre el regulador y el regulado, que fundamentalmente se realiza en el campo administrativo o sea en la "vía administrativa", que es el escenario donde se dio mayormente la transformación del Estado, y por lo tanto, adquiere importancia la seguridad jurídica en el campo administrativo, sin dejar de considerar lo que corresponde a la vía judicial. En el caso del sistema regulatorio boliviano, en general, y en el sector financiero en particular, con el objeto de garantizar una efectiva seguridad jurídica, junto con el establecimiento de normas, la estructura institucional de dos niveles, con dos Superintendencias Sectoriales y una Superintendencia de Recursos Jerárquicos (SRJ), ha sido establecida para cumplir precisamente con la existencia de pesos y contrapesos, que constituyen la parte esencial de la seguridad jurídica. En otras palabras, están las Superintendencias Sectoriales para supervisar el cumplimiento de las normas y está la Superintendencia de Recursos Jerárquicos, para garantizar su fiel cumplimiento, poniendo a "derecho" cualquier distorsión que se hubiera dado en las resoluciones administrativas emanadas éstas, sea como producto de una inadecuada apreciación de las normas, de vacíos existentes o de un excesivo uso de su discrecionalidad. En nuestro continente, así como en Bolivia, como primero se han dado los hechos, sean éstos políticos o sociales y luego ha venido la norma, con rezago y vacíos propios de nuestro incipiente desarrollo jurídico, especialmente en el campo administrativo, es necesario un adecuado desarrollo normativo interno que permita ajustes y supere vacíos que, generalmente, se han resuelto dando amplios márgenes de discrecionalidad al administrador, con el consiguiente peligro que ello implica. Por esta razón, a fin de dotar al mercado de todas las características de transparencia y competitividad requeridos, la sociedad debe hacer uso de las instituciones y de los mecanismos legales disponibles, a fin de que la práctica jurídica, sea el camino mas adecuado para perfeccionar las normas y eliminar los vacíos existentes. Sin perder de vista que en el mundo del presente, los resultados ya no pueden ser vistos con una óptica puramente económica o jurídica, ya que ambos conceptos, junto con el avance de la ciencia y la tecnología, están plenamente confundidos.

II. Nuestros referentes doctrinales

A. Acto Administrativo

El Derecho Administrativo solo puede existir allí donde hay un Estado organizado, puesto que como dice el tratadista Hans Kelsen, "el Estado no es otra cosa que la personificación del orden jurídico". El Estado es una creación organizada, jurídica y políticamente por la

sociedad, con el fin de garantizar a sus miembros una pacífica convivencia, seguridad, y la satisfacción de aquellas necesidades y servicios que individualmente no podrían alcanzar. Para ello, se dota al Estado de una "potestad pública" que, además de garantizar su propia existencia, le permita cumplir los fines para los que ha sido creado. Con este propósito está dotado de poderes sometidos a un ordenamiento legal, el mismo que constituye el elemento fundamental de un Estado de Derecho. En el presente documento, el enfoque principal estará orientado al ámbito de acción del Poder Ejecutivo, en el cual radica el ejercicio de la función administrativa del Estado, a través de los actos administrativos, que le son facultados por el ordenamiento jurídico. El acto administrativo es toda manifestación de voluntad, de alcance general o particular, emitido por un órgano administrativo, que afecta derechos, deberes e intereses de particulares y las funciones de entidades públicas. El ordenamiento jurídico, además de determinar cual es la autoridad competente para realizarla, también establece la obligación de obrar y la forma de hacerlo, dejando un necesario margen de discrecionalidad al órgano administrativo. Es fundamental recalcar que la Administración, para el ejercicio de sus potestades debe actuar como persona jurídica, es decir, con derechos y obligaciones respecto a las personas o sociedad. En consecuencia, para que exista el acto administrativo es necesario que sea efectuado por un funcionario debidamente competente, para cuyo efecto debe ser elegido o nombrado de acuerdo al ordenamiento jurídico existente para este efecto. Este funcionario, solo debe operar según el mandato otorgado, en un determinado lugar o territorio, durante el tiempo que dure el ejercicio de sus funciones y atendiendo la materia de la que es responsable. Por otra parte, el acto administrativo debe ser producto de una decisión libre y voluntariamente asumida por el administrador, tener un motivo lícito, no ser contrario a la norma jurídica, ser materialmente posible y encuadrarse a los fines que persigue el Estado. El acto administrativo puede realizarse mediante una declaración jurídica especial o una decisión concreta, ajustada a la ley, o a las limitaciones de la potestad discrecional administrativa que tenga el órgano que lo realiza. El Estado en la realización de la actividad administrativa, actúa con una doble personalidad: por un lado, es una persona jurídica de derecho público y por otro, es una persona de derecho privado. Cuando el Estado actúa como persona de derecho privado, se encuentra sometido ante la ley en la misma situación jurídica que cualquier otra persona natural o jurídica. En cambio si actúa como persona de derecho público, tiene la potestad de ejercitar su autoridad y sus actos tienen la calidad de cumplimiento obligatorio, aún cuando siempre deben estar enmarcados igualmente a principios de legalidad y legitimidad. El acto administrativo puede surgir, como consecuencia de la voluntad espontánea y unilateral de la administración, es decir, de oficio o también, motivado por el ejercicio del derecho de petición, dentro del marco del ordenamiento jurídico. En todo caso, todo acto administrativo puede ser susceptible de la denominada "auto tutela", que es el control que ejerce el administrador sobre sus propios actos, especialmente cuando está de por medio el

interés público. Asimismo, si el acto administrativo afecta derechos subjetivos o intereses de un particular, puede ser impugnado a través de "ciertos procedimientos", especialmente previstos en el ordenamiento jurídico, llamados " recursos administrativos".

B. Procedimiento Administrativo

En el Estado de Derecho, las funciones de los órganos constitutivos del Estado exigen la existencia de diversos procedimientos que, desde un punto de vista jurídico, se manifiestan a través de principios, reglas y conductas específicas. De este modo, se tiene el Procedimiento Legislativo, que regula la función para la elaboración de las leyes, el Procedimiento Judicial, que norma la función mediante la cual se vigila su aplicación, y el Procedimiento Administrativo, que establece las normas jurídicas conforme a las cuales deben funcionar los órganos del Poder Ejecutivo (Administración Pública), en su relacionamiento con los administrados. Los principios que caracterizan al moderno procedimiento administrativo, son los siguientes:

a) Legalidad.

El procedimiento administrativo debe estar plenamente sometido al ordenamiento jurídico y a los principios de la equidad y el interés público.

b) Informalismo.

No son de cumplimiento obligatorio las formas no esenciales del procedimiento, las que pueden ser subsanadas sin afectar el derecho de terceros.

d) Publicidad.

El procedimiento administrativo debe ser público, salvo que existan razones que justifiquen que sea realizado con reserva.

e) Debido Proceso.

Entendido como el respeto integral al derecho de los administrados a ser oídos, a ofrecer y producir pruebas, a obtener una decisión fundada y a impugnar las decisiones de la administración.

f) Libre apreciación de las pruebas.

La Administración debe procurar llegar a la verdad material y no simplemente a la verdad formal que emergen de las pruebas.

g) Silencio Administrativo.

El silencio administrativo en algunas ocasiones tiene efecto positivo y en otras, negativo, dependiendo del tipo de recurso. En el primer caso, si la administración no se pronuncia en el plazo establecido, su silencio puede considerarse como una tácita aceptación del reclamo formulado por el administrado. En el segundo, cuando el silencio administrativo es negativo, vencido el plazo, se da por desestimada la solicitud, abriéndose para el administrado el derecho de recurrir ante las instancias superiores en busca de que se respeten sus derechos.

C. Recursos Administrativos

Cuando el administrado reclama un derecho subjetivo o un interés legítimo que considera han sido lesionados por la administración mediante un acto administrativo, para dilucidar el reclamo surgen los "Recursos Administrativos". Se trata de procedimientos únicos y uniformes, que se inician normalmente con la admisión de la demanda, que exige una revocación de un acto administrativo, a través de un pronunciamiento de la propia autoridad administrativa que le dio lugar, pronunciamiento que de no ser satisfactorio por el interesado, posibilita un nuevo reclamo ante otras instancias superiores, establecidas para el efecto. En otras palabras, en una sociedad donde impera el respeto a la ley, cualquier acto administrativo puede ser impugnado, si se considera que lesiona un interés privado legítimo. En nuestro país hasta hace pocos años, no existían disposiciones precisas sobre los recursos administrativos, tanto es así que no había legislación sobre los recursos jerárquicos. Es mas, en determinadas áreas de la administración se establecieron muy rudimentariamente los recursos de reconsideración y de apelación, sin una adecuada reglamentación. Incluso en algunos casos, a falta de normas expresas se establecía la aplicación de las normas del derecho común por el principio de la analogía jurídica, que lastimosamente sembraron mayor confusión y desorden, con el resultado, de que la ciudadanía simplemente no utilizaba los recursos administrativos. Por esta razón, se siguen haciendo esfuerzos por avanzar en el desarrollo normativo en estas materias, para lo cual se requiere del concurso de la sociedad. El sistema regulatorio, con el objeto de garantizar la seguridad jurídica a los operadores y usuarios de los diferentes sectores involucrados, está conformado por dos pisos o niveles de gestión, uno superior, donde se encuentra una Superintendencia General o, en el caso del sector financiero, la Superintendencia de Recursos Jerárquicos y, otro, donde están los Superintendentes Sectoriales. Los primeros, tienen la función principal de atender las apelaciones de los operadores o usuarios, a través de un Recurso Jerárquico, luego del cual, si el recurrente considera que

no se obró adecuadamente en su caso, puede recurrir a la Corte Suprema de Justicia, como se dijo anteriormente, en un nuevo proceso, que es el Contencioso Administrativo. Los segundos, están encargados de la regulación o supervisión directa a nivel sectorial, en el marco de la ley que dio lugar a su creación. En consecuencia, en el sistema de regulación se han establecido los pesos y contrapesos necesarios, siendo en el sector financiero, la Superintendencia de Recursos Jerárquicos, la que está puesta para garantizar el adecuado cumplimiento de las normas en el sistema.

D. Contencioso Administrativo

Con el objeto de garantizar la seguridad jurídica y de establecer una equilibrada relación entre el Estado y la Sociedad, en un Estado de Derecho la autoridad administrativa debería enmendar sus actos en caso de cometer errores. Además, debido a que las normas no pueden prever todas las situaciones y dada la naturaleza humana del administrador, para garantizar los derechos e intereses legítimos de los particulares, el Estado en su afán de que esa garantía sea efectiva, estableció los recursos de reclamo administrativos ante instancias superiores. Más aún, para que esa garantía sea completa, ha creado un sistema de control judicial conocido como el Proceso Contencioso Administrativo. Existen, por lo tanto, dos vías para garantizar la seguridad jurídica. Es decir, una vez agotada la vía administrativa, donde preferentemente deberían resolverse los conflictos, se abre la posibilidad de pasar a la vía judicial, donde se da lugar a un proceso Contencioso Administrativo, que sale del marco administrativo, bajo el supuesto de que el Poder Judicial actuará con independencia de los intereses contrapuestos entre administrado y el administrador (Poder Ejecutivo), quién actuará en este proceso, en igualdad de condiciones que el particular demandante. El requisito básico para que este control judicial pueda ser interpuesto es que se hubieran agotado todos los recursos e instancias administrativas. La Constitución Política del Estado, al referirse a las atribuciones de la Corte Suprema de Justicia, le otorga la competencia para resolver las causas contencioso administrativas a las que dieren lugar las resoluciones del Poder Ejecutivo. El Contencioso Administrativo debe tramitarse como una demanda de puro derecho, con todos los requisitos del proceso ordinario contra la autoridad jerárquicamente superior que hubiera agotado la vía administrativa.

III. Nuestro escenario institucional

A. Organización del sistiema regulatorio

En Bolivia, con el cambio de modelo, y en especial con el fenómeno de la privatización y de la capitalización de las empresas públicas, surge con fuerza el fenómeno de la regulación, que hasta ese entonces solo estaba relacionado con la banca.

Es a partir del año 1987, que se supera ampliamente el exclusivo ámbito de la regulación bancaria que tenía como regulador a la Superintendencia de Bancos, cuya institución, junto al Banco Central, fue creada por la Misión Kemmerer en 1928. En este mismo contexto, aunque medio siglo después, se creó la Superintendencia de Seguros en 1975, siendo también necesaria su transformación, la misma que se dio durante el segundo quinquenio de los años 90, dotándole de una nueva estructura institucional. En materia de valores, a través del Código de Comercio, en 1977 se crea la Comisión Nacional de Valores, como un organismo autónomo con el objeto de regular la oferta pública de títulos valores e impulsar el desarrollo de las Bolsas. En 1993, con la Ley de Bancos y Entidades Financieras, se amplía notablemente el ámbito de acción de la Superintendencia de Bancos, puesto que originalmente se hallaba restringida solamente a las entidades bancarias, como tales. Ahora en cambio, su acción se orienta a todas las actividades de "intermediación financiera", tanto en el ámbito bancario, como no bancario. Se supera el alcance puramente institucional que tenía la ley original, incorporándose un concepto funcional que involucra claramente la tarea de las entidades financieras. Posteriormente, en 1996 mediante la Ley de Pensiones se creó el Sistema de Regulación Financiera (SIREFI), con el objetivo de regular, controlar y supervisar las actividades, personas y entidades relacionadas con el seguro social obligatorio de largo plazo, bancos y entidades financieras, entidades aseguradoras y reaseguradoras y del mercado de valores. Asimismo, por mandato de la misma Ley de Pensiones, son aplicables para el SIREFI, las disposiciones sobre Recursos de Revocatoria y Jerárquico, contemplados en la Ley que crea el Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE). La primera estructura institucional establecida para el SIREFI, comprendía una Superintendencia General y las Superintendencias Sectoriales de Pensiones, de Valores, de Seguros y Reaseguros y de Bancos y Entidades Financieras. Posteriormente, en 1998, mediante la Ley de Propiedad y Crédito Popular, se transformó la Superintendencia General en la Superintendencia de Recursos Jerárquicos y se fusionó en una sola entidad la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros. En ese diseño original el Superintendentes General del SIREFI, además de atender las apelaciones, fiscalizaba a las Superintendencias Sectoriales y mantenía control administrativo sobre las mismas, lo que no ocurre al presente, donde cada institución goza de plena autonomía de gestión. Al crearse la Superintendencia de Recursos Jerárquicos, se suprimió la función fiscalizadora que tenía el anterior Superintendente General, con el objeto de evitar cualquier opinión o juicio que pudiera empañar la seguridad jurídica, en un sector tan sensible como es el financiero, donde existe plena libertad de mercado. Un aspecto que distingue al actual proceso de reforma institucional del Estado, es el reconocimiento explícito de la independencia de gestión de las entidades que conforman el sistema de regulación, fenómeno que tuvo su inicio con el Banco Central de Bolivia que, desde ese entonces, pasó a ser la autoridad monetaria y cambiaría por excelencia.

De este modo todas las Superintendencias nacen con plena autarquía e independencia administrativa, y si bien están bajo la tuición de los Ministros de Estado del área correspondiente, la misma se limita tan solo a la vigilancia del cumplimiento de las políticas, de sus objetivos y misión, no teniendo, en ningún caso, injerencia sobre su gestión y, mucho menos, sobre sus resoluciones administrativas.

B. Sistemas de Regulación

En Bolivia, existen tres sistemas regulatorios, que abarcan diversos sectores y enfrentan distintos tipos de problemas, por lo que sus características son particulares, aunque con similares principios y doctrina administrativa. De este modo, el primer sistema surgido en 1995, cuando se traspasan las principales empresas del Estado, está orientado básicamente hacia la regulación de las empresas de servicios públicos y de las empresas de producción de hidrocarburos. Se trata del Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE), compuesto por un Superintendente General y las Superintendencias, de Hidrocarburos, Electricidad, Comunicaciones, Transporte y Servicios Básicos. En 1996, se establece el Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables (SIRENARE), con el objeto de preservar el uso sostenible de la tierra y los bosques, junto con la biodiversidad. Este sistema también cuenta con un Superintendente General y las Superintendencias Forestal y Agraria (está en proyecto la creación de la Superintendencia de Aguas).

IV. Nuestra institución

A. Naturaleza institucional

La Superintendencia de Recursos Jerárquicos (SRJ) es una institución de derecho público, de carácter autárquico, tiene jurisdicción nacional y autonomía de gestión técnica y administrativa. Forma parte del Sistema de Regulación Financiera (SIREFI), constituyendo la instancia de apelación superior en la vía administrativa para el sector financiero.

MISION

La principal misión de la SRJ, es la de conocer y resolver los recursos jerárquicos interpuestos contra las Resoluciones Administrativas dictadas por las. Superintendencias Sectoriales (Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras y Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros), garantizando un adecuado equilibrio entre el ejercicio de la autoridad supervisora y el respeto de los derechos de los operadores y usuarios del sistema, en el marco del Estado de Derecho y la justicia administrativa.

VISION

En el marco de la función reguladora del Estado, en estricta sujeción al ordenamiento jurídico y su misión, la SRJ debe ser una institución moderna, eficiente y eficaz, legitimada socialmente por la independencia, calidad y transparencia de sus actos, garantizando la seguridad jurídica en el sistema financiero.

B. Objetivos institucionales

· Resolver, dentro del marco legal y en los plazos previstos, los Recursos Jerárquicos interpuestos, por parte de operadores y/o usuarios contra las resoluciones de las Superintendencias Sectoriales. · Contribuir al desarrollo normativo del sector financiero. · Analizar periódicamente los mercados financieros, con fines de divulgación y orientación a la opinión pública en general. · Difundir y divulgar los principios, doctrina, normas y procedimientos de la regulación financiera, en el ámbito nacional e internacional. · Sistematizar la legislación, doctrina y jurisprudencia en el campo de la regulación financiera.

C. Estructura organizativa

La SRJ, organizada mediante Decreto Supremo 25207 del 23 de octubre de 1998, tiene tres niveles funcionales para desarrollar los diferentes objetivos que se ha trazado y que forman parte de su misión institucional. De este modo en el Nivel Técnico, cuenta con dos Intendentes, uno Legal y otro Técnico, que son apoyados, en el primer caso, por dos especialistas jurídicos y un analista jurídico - administrativo y, en el segundo, por cuatro especialistas en las áreas de la banca, seguros, pensiones y valores. En el Nivel de Asesoramiento, al margen del Comité Técnico, al que concurren los diferentes ejecutivos (Intendentes, Asesor General, Secretario General y Jefe Administrativo), se cuenta con un Asesor General y, en el Nivel de Control con un Auditor Interno. En el Nivel de Apoyo Administrativo se encuentran la Secretaría General y el Departamento Administrativo, que cuentan con el personal indispensable para ejecutar sus respectivas acciones en el marco de las actividades de promoción y en el cumplimiento de los diferentes sistemas establecidos por la Ley SAFCO.

V. Nuestro procedimiento

A. Marco legal

El Sistema de Regulación Financiera, debe enmarcar todas sus actuaciones a la normativa existente en el país, siendo las de mayor aplicación, por su ámbito material, las siguientes:

a) Normas Generales

- Constitución Política del Estado. - Código de Comercio. - Ley de Administración Fiscal y Control Gubernamental (SAFCO) - Ley de Propiedad y Crédito Popular (PCP)

b) Normas Sectoriales:

- Ley de Bancos y Entidades Financieras. - Ley de Pensiones. - Ley de Seguros. - Ley del Mercado de Valores.

c) Norma Reglamentaria:

Decreto Supremo 25207

B. Normas procesales

1. Plazos, Ampliación y Suspensión

Los plazos de todas las actuaciones de los recursos ante las Superintendencias del SIREFI se computan en días hábiles administrativos, entendiéndose como tales, los días comprendidos entre lunes y viernes, con excepción de los feriados nacionales y departamentales, los feriados bancarios o los equivalentes dispuestos por las Superintendencias Sectoriales. Los plazos para el recurrente, se computarán a partir del día hábil administrativo siguiente al de la puesta en su conocimiento, mediante notificación directa o publicación. Los plazos se contarán en días hábiles administrativos ampliándose en cinco (5) días para actuaciones

que deban realizar personas domiciliadas en distritos diferentes al del domicilio de la Superintendencia correspondiente. Los plazos se cumplen el día hábil administrativo siguiente a su vencimiento. Los plazos no podrán suspenderse salvo que el recurrente no hubiera podido consultar el expediente o los antecedentes, en cuyo caso, los plazos para interponer recursos se computarán desde la presentación escrita de la solicitud para ver el expediente, hasta que el mismo sea puesto a su disposición, lo que deberá constar mediante notificación escrita practicada para el efecto.

2. Notificaciones

Los actos que deben ser notificadas al operador y/o usuario, son aquellas que concluyen un procedimiento (Resoluciones Administrativas definitivas), las que disponen citaciones o emplazamientos y las que ordenan que los afectados presenten pruebas. Las notificaciones que deban ser efectuadas personalmente o aquellas referidas a cargos y sanciones, deben efectuarse mediante comunicación escrita, citando al presunto infractor, con el objeto de que se presente en la Superintendencia Sectorial para tomar conocimiento y quedar notificado. En caso de falta de comparecencia a la segunda citación, el presunto infractor se considerará notificado.

3. Silencio Administrativo Negativo y obligación de Pronunciarse

En el SIREFI se aplica el silencio administrativo negativo, que se traduce en la falta de pronunciamiento de la autoridad administrativa dentro del plazo legalmente establecido, produciendo los efectos de una resolución denegatoria. En ese entendido, cualquier operador o persona que interactúe en el Sistema de Regulación Financiera, puede solicitar que las opiniones o pronunciamientos de las Superintendencias Sectoriales, expresadas verbalmente o por escrito, en cualquier medio o bajo cualquier forma, se realicen a través de una Resolución Administrativa. En caso de que los Superintendentes Sectoriales no se pronuncien sobre su solicitud, en el plazo de 30 días hábiles administrativos, se producirá el efecto de resolución denegatoria, que habilita a interponer los recursos administrativos.

C. Resoluciones Administrativas

En el desarrollo de su actividad, las Superintendencias Sectoriales realizan actos administrativos, muchos de los cuales culminan en Resoluciones, sean de carácter general o particular. Son de carácter general cuando sus efectos alcanzan a todo un sector, por ejemplo, cuando aprueban reglamentos y son de carácter específico, cuando solo afectan a una persona o entidad.

Estas Resoluciones Administrativas, pueden revestir un carácter declarativo, cuando reconocen o declaran derechos; un carácter dispositivo, cuando ordenan la realización de determinados actos (positivos o negativos) y, un carácter punitivo, cuando imponen sanciones. Las Resoluciones Administrativas pueden responder a un acto ejecutivo propio de las Superintendencias Sectoriales, en cuyo caso estamos hablando de una actuación de oficio. Sin embargo, también pueden tener como causa de su origen, la solicitud de algún operador o usuario de los servicios financieros, tratándose en este caso de un procedimiento de gestión o de reclamación. Las resoluciones de alcance general producen sus efectos a partir del día hábil administrativo siguiente al de su notificación o publicación y aquellas de carácter particular, a partir del día hábil administrativo siguiente al de la notificación del interesado. Todas las resoluciones emitidas por los Superintendentes Sectoriales del SIREFI gozan de presunción de legitimidad y fuerza ejecutoria y pueden ejecutarlas por sus propios medios, inclusive con el auxilio de la fuerza pública. Las resoluciones dictadas como producto de procedimientos de infracciones y sanciones deberán contener las modalidades de su ejecución y, en su caso, el plazo para cumplirlas. Las Resoluciones Administrativas se dictarán en forma escrita y fundamentada, conteniendo el lugar y fecha de su emisión y llevarán la firma del Superintendente que las expida, debiendo contener en su parte resolutiva la decisión expresa y precisa de la cuestión planteada. Los Superintendentes podrán rectificar de oficio los errores formales sin alterar sustancialmente la resolución. Asimismo, los afectados podrán solicitar dentro de los tres (3) días hábiles administrativos siguientes a su notificación, la aclaración de contradicciones, ambigüedades y suplir omisiones sin alterar la sustancia de la resolución, debiendo el Superintendente resolver la aclaración a los cinco (5) días hábiles' administrativos siguientes a su presentación, suspendiéndose los plazos para interponer los Recursos de Revocatoria y Jerárquico.

D. Recursos Administrativos

Cuando se considere que alguna Resolución Administrativa causa perjuicio a los derechos subjetivos o intereses legítimos de los operadores o usuarios del sistema financiero, se abre el ámbito de los procedimientos recursivos o de impugnación. De esta manera surgen los Recursos Administrativos de Revocatoria y Jerárquico.

1. Requisitos de presentación y subsanación de requisitos

Los recursos deberán ser presentados por escrito y fundamentados, especificando la resolución impugnada; dentro de los plazos correspondientes. Cuando se advierta la

omisión de requisitos formales subsanables, el recurrente podrá subsanarlos dentro del plazo máximo de cinco (5) días hábiles administrativos, bajo apercibimiento de rechazo del recurso.

2. Domicilio

Para interponer el recurso se debe fijar el domicilio en la Secretaría de la Superintendencia correspondiente. En los Recursos Jerárquicos, el recurrente debe fijar nuevo domicilio ante la SRJ, caso contrario se tendrá como tal su Secretaria.

3. Irrecurribilidad

No son recurribles las medidas internas, preparatorias de decisiones administrativas, circulares y comunicaciones que instruyan o recuerden a los operadores y usuarios el cumplimiento de normas, incluyendo informes y dictámenes, aunque sean de requerimiento obligatorio. Sin embargo, el interesado que se vea afectado con estos actos administrativos, puede solicitar la emisión de una Resolución Administrativa con el fin de recurriría.

4. Recurrentes

En los Recursos Administrativos del SIREFI pueden ser recurrentes las personas individuales o colectivas, publicas o privadas, que invoquen un derecho subjetivo o interés legítimo relacionado con la materia del recurso. La Superintendencias Sectoriales que emitan resoluciones recurribles, se constituyen en instancias administrativas de primer grado y no son parte en los recursos cuando estos son interpuestos.

5. Unificación de Representación

Los Superintendentes podrán exigir de oficio o a petición de parte la unificación de representación cuando intervengan varios interesados con intereses similares, cuya defensa tenga el mismo sustento y se refieran al mismo objeto del recurso. El primer recurrente será reconocido como representante de las partes, teniendo las facultades inherentes del mandato. La unificación solo podrá ser revocada por el superintendente, de oficio o a petición de parte, respecto a algunos o a la totalidad de los recurrentes.

6. Tipos de Resoluciones

En el procedimiento administrativo recursivo del SIREFI, las resoluciones pueden ser confirmadas total o parcialmente o también, revocadas total o parcialmente. Por último, también pueden ser respositorias, cuando dispongan la realización de un acto previo

considerado imprescindible para el pronunciamiento del Superintendente.

E. Recurso de Revocatoria

1. Procedencia

La persona natural o jurídica que se considere perjudicada en sus derechos subjetivos o intereses legítimos por alguna Resolución definitiva de las Superintendencias Sectoriales o, cuando por falta de pronunciamiento se tenga por denegada su solicitud, podrá interponer el Recurso de Revocatoria contra la resolución mencionada, dentro de los quince (15) días hábiles administrativos siguientes a su notificación o publicación.

2. Producción de Prueba y Resolución

El Superintendente Sectorial deberá resolver el recurso dentro de los veinte (20) días administrativos siguientes de la interposición del recurso. En ese término podrá solicitar la producción de prueba para contar con mayores y mejores elementos de juicio.

3. Efecto Devolutivo

Todos los recursos contra resoluciones emitidas por las Superintendencias del SIREFI tienen efecto devolutivo, que en los hechos implica que no se suspenden los efectos de la resolución impugnada, debiendo la autoridad recurrida lograr su cumplimiento, sin perjuicio de dar curso a la interposición del recurso jerárquico. Es decir, el Recurso Jerárquico no tiene carácter suspensivo de la resolución impugnada.

F. Recurso Jerárquico

1. Remisión del Expediente y Admisión

Contra la resolución del Superintendente Sectorial, que niega total o parcialmente el recurso de revocatoria, el interesado podrá interponer el Recurso Jerárquico, dentro de los diez (10) días hábiles administrativos siguientes, computados desde la notificación o al vencimiento del plazo de veinte días, cuando el Superintendente no se pronunció sobre este recurso; es decir, aplicando el silencio administrativo negativo. Interpuesto el Recurso Jerárquico, el Superintendente Sectorial recurrido, dentro de los tres (3) días de interpuesto el recurso, remitirá al Superintendente de Recursos Jerárquicos los actuados del proceso o el expediente, con las formalidades establecidas en el presente documento.

El Superintendente de Recursos Jerárquicos podrá admitir o rechazar el recurso dentro de los dos (2) días hábiles administrativos siguientes, o devolver el expediente al Superintendente Sectorial cuando existan errores procedimentales a ser subsanados.

2. Revisión de antecedentes e información complementaria

Radicado el proceso en la SRJ, el recurrente podrá revisar el expediente dentro de los cinco (5) días hábiles administrativos, a fin de advertir cualquier posible omisión de documentación, caso en el cual podrá solicitar al Superintendente de Recursos Jerárquicos requiera al Superintendente Sectorial, la documentación extrañada, quien deberá hacerlo en el plazo de 2 días hábiles administrativos. La SRJ también puede requerir de oficio a las Superintendencias Sectoriales, al recurrente y a otras instituciones, información complementaria necesaria para la resolución del recurso jerárquico, durante el plazo establecido para el efecto.

3. Resolución

El Superintendente de Recursos Jerárquicos deberá resolver el recurso interpuesto en el plazo de sesenta (60) días hábiles administrativos, pudiendo extender este plazo hasta por veinte (20) días hábiles administrativos, en los casos que considere necesario. La Resolución del Superintendente de Recursos Jerárquicos, agota la vía administrativa, pudiendo el interesado recurrir a la vía Contencioso Administrativa, de acuerdo al Código de Procedimiento Civil.

4. Carácter de las Resoluciones de la SRJ

Las resoluciones definitivas de la SRJ como órgano de última instancia en lo administrativo dentro del SIREFI, concluyen la vía administrativa y, por tanto, causan estado en ésta.

G. Criterios Operativos

Para que los Recursos Administrativos sean tratados de manera ágil y eficiente, es necesario que las Superintendencias Sectoriales y, en su caso los recurrentes, tomen en cuenta las siguientes formalidades para su presentación:

1. Foliación o numeración

Los documentos que formen el expediente deben ser correcta, clara y visiblemente foliados, donde el actuado mas antiguo corresponda a la primera hoja y el actuado mas reciente a la última hoja, es decir, la foliación debe ser secuencial.

En caso de existir errores en la foliación, deben ser debidamente señalados mediante la incorporación de una nota aclaratoria en la misma hoja. No se debe sustraer o sustituir hojas foliadas de un expediente, aún si los documentos fueran repetidos o se encontraran incompletos. Los documentos que contengan carátulas u hojas en blanco serán foliados de la misma forma, al igual que aquellos que contengan anexos como fotografías, facturas, comprobantes u otros, sin importar su tamaño.

2. Originales y Copias Legalizadas

Los documentos que formen parte del expediente deben ser legibles, en su caso originales y, cuando corresponda, copias debidamente legalizadas por los funcionarios competentes, conforme a disposiciones legales vigentes. Las copias ilegibles serán devueltas a la Superintendencia Sectorial para que realice la correspondiente sustitución.

3. Soporte del expediente

Los documentos deberán ser organizados y protegidos en soportes o archivadores que permitan un fácil acceso y al mismo tiempo protejan la documentación archivada de la manipulación constante. Estos archivos deberán ser correctamente nominados mediante etiquetas o rótulos en los que deberá consignarse claramente el nombre del o los recurrentes, la Superintendencia recurrida y, en su caso, la fecha y código que se le otorgue al proceso. En caso de que el volumen de documentación haga necesaria la creación de un nuevo archivo, este deberá mantener las mismas características que el anterior, debiendo nominarse claramente "Cuerpo II". La foliación de estos documentos deberá ser correlativa con el Cuerpo.

4. Duplicados

Para fines de seguridad, reposición en caso de pérdida y otros fines de carácter procedimental, cada Superintendencia Sectorial, deberá mantener al margen del expediente original, al menos una copia de respaldo.

5. Recepción de expedientes

Todos los documentos, solicitudes, memoriales o cartas presentados por los recurrentes ante cualquier Superintendencia Sectorial del SIREFI, deben llevar el sello de recepción (cargo) que acredite hora, lugar, fecha y receptor del documento.

6. Audiencia Pública

Los recurrentes podrán solicitar a la Superintendencia de Recursos Jerárquicos, día y hora para audiencia pública, con el objeto de ampliar o precisar argumentos sobre el recurso interpuesto.