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El pasado año se cele-bró el vigésimo aniversariode la caída del Muro deBerlín, que puso fin a laGuerra Fría. Pocos esce-narios han cambiado tantocomo el europeo en estasdos décadas. A finales delos años 80, Europa esta-ba dividida en dos bloquesantagónicos, ideológica,política y militarmente; trasla desaparición del Pactode Varsovia, Europa se haconvertido en la casa co-mún de todos los europe-os donde la Unión Euro-pea ha venido aplicando,con gran éxito, la estrate-gia de la ampliación, co-mo forma de estabilizar elcontinente.

En 1992, con el título quinto del Tratado de Maastricht, los europeos pusieron de manifiesto su vo-luntad de desarrollar una Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) que, si bien nace en el ám-bito intergubernamental, tiene vocación de llegar a ser un «pilar comunitario», como una forma máseficaz de hacer frente a los nuevos riesgos y amenazas, identificadas en la estrategia europea de se-guridad, y contribuir así a un sistema multilateral efectivo que conduzca a un mundo más justo, másseguro y más unido.

40 REVISTA EJÉRCITO • N. 826 ENERO/FEBRERO • 2010

Miguel Ángel Ballesteros Martín.General de Brigada. Artillería. DEM.

El largo camino hacia la Política Común de Seguridad y Defensa europea.

El General Martín Villalaín firma el MOU

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También en 2009 se ha celebrado el décimoaniversario de la Cumbre de Colonia, que tomó ladecisión de crear una Política Europea de Seguri-dad y Defensa (PESD), para «dotar a la Unión deuna capacidad de acción autónoma, respaldadapor unos recursos militares creíbles, los mediospara decidir emplearlos y la disposición para ha-cerlo». Desde entonces, la Unión Europea ha idoprogresando lentamente en su camino hacia unapolítica común de defensa, con aportaciones comola Agencia Europea de Defensa, la Cláusula deSolidaridad, los Battle Groups o la puesta en mar-cha de veintitrés operaciones de gestión de crisis.

El fracasado intento de aprobación del proyec-to de Constitución europea y el largo proceso deratificación del Tratado de Lisboa han frenado elimpulso en la integración de la política de seguri-dad y defensa, pero cabe esperar que ahora to-me nuevos bríos.

El Tratado de Lisboa pone en manos de los lí-deres europeos, herramientas como la coopera-ción estructurada permanente o la cooperaciónreforzada, que permitirán allanar el camino haciauna política común de defensa. El objetivo de loseuropeos para su territorio y para sus vecinos esla implantación de las 3 «D»: defensa, desarrolloy democracia. Y esto se logrará a través de laestrategia de las 3 «C»: siendo más capaces,coherentes y complementarios.

España ostenta la presidencia durante el pri-mer semestre de 2010 y tiene la responsabilidady la vocación de impulsar la política de seguridady defensa europea. No en vano, desde su entra-da en la Comunidad Europea, ha desarrolladouna política exterior europea y europeísta, quese corresponde con el sentimiento de la mayoríade los españoles.

Con el doble motivo de la entrada en vigor delTratado de Lisboa y de la cuarta presidencia es-pañola de la Unión, el Instituto Español de Estu-dios Estratégicos consideró la conveniencia depublicar un documento que nos ayudara a clarifi-car los distintos aspectos del desarrollo haciauna política europea de seguridad y defensa in-tegrada.

En el documento que aquí presentamos seanalizan los diferentes aspectos de la política eu-ropea de seguridad y defensa. Para comenzar,se realiza un análisis de lo que supone el Trata-do de Lisboa en la PESD; a continuación la Es-trategia Europea de Seguridad; posteriormentese hace un recorrido por las estructuras perma-nentes de la PESD y la gestión de crisis; des-pués se tratan las operaciones militares en elmarco de la PESD y se estudian las capacidadesde la Unión Europea; y por último se hace un re-corrido por los retos a los que debe hacer laPESD. �

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Vista general de la sala de reuniones del Consejo Europeo de Maastricht

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El Acta Única de creación de la ComunidadEconómica Europea establecía que la coopera-ción en política exterior tendría carácter intergu-bernamental, voluntario y no vinculante, pero elTratado de Maastricht de 1992 estableció un ma-

yor nivel de ambición para la Política Exterior yde Seguridad Común (PESC) de la Unión Euro-pea (UE). Han pasado 17 años y esta política si-gue siendo intergubernamental. No son de extra-ñar las dificultades para integrar la política de



Consejo Europeo de Maastricht (09 y 10 de diciembre de 1991)

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seguridad y defensa, si tenemos en cuenta queesta afecta directamente a la soberanía de cadapaís miembro; sin embargo, el 77% de los euro-peos, según el eurobarómetro1, está a favor dedesarrollar una política común de seguridad ydefensa, mientras que solo el 18% está en con-tra. Alemanes, franceses y españoles son máspartidarios que la media europea, pero sólo el56% de los británicos apoyan el desarrollo de laPESD. La voluntad de los europeos deberá serel motor que impulse a los gobiernos a cederparte de la soberanía en favor de una política deseguridad y defensa más integrada.

El presidente Nicolás Sarkozy2 dice que«cuando Europa quiere, Europa puede. El pro-blema es que Europa hacía muchos años que noquería». Todavía más ilustrativa es su pregunta«¿Europa quiere paz o quiere que la dejen enpaz?». Tras el fracaso de proyecto de constitu-ción europea, con la ratificación del Tratado deLisboa, la UE da un paso adelante para decirque ahora es el momento de avanzar.

Jacques Delors3, ex presidente de la ComisiónEuropea, indicaba que la UE tiene que optar deforma clara entre la supervivencia o el declive,pronosticando que «si Europa no se integra,mandarán Estados Unidos y China», quedandola Unión relegada a un segundo plano. El proble-ma es la corriente de renacionalización y la faltade líderes europeístas que impulsen la integra-

ción económica: en opinión de Delors, Alemaniagobierna en Berlín, Francia se ha convertido en«la Gran Francia» y el Reino Unido cada vez esmás antieuropeísta.

Todo este panorama europeo puede cambiarcon la entrada en vigor, el pasado día 1 de di-ciembre, del Tratado de Lisboa, que introduceimportantes modificaciones en los tratados dela Unión y de la Comunidad Europea, pero nolos sustituye. Aporta nuevos instrumentos parael desarrollo de la Política Exterior y de Seguri-dad Común (PESC), lo que facilitará la progre-sión en la dirección que establecía el títuloquinto del Tratado de la Unión, donde ya en1992 se indicaba que «la UE definirá y realizaráuna política exterior y de seguridad común, queabarcará todos los ámbitos de la política exte-rior y de seguridad». Pero, sobre todo, el nuevotratado recoge la nueva normativa y clarifica to-da la experiencia que la UE ha acumulado des-de la aprobación del Tratado de Maastricht en1992.

El Tratado fue firmado por los Primeros Minis-tros y Presidentes de Gobierno el 13 de diciem-bre de 2007. Los dos años que se han necesita-do para la ratificación por parte de las veintisietenaciones dan una idea de las dificultades encon-tradas, que suelen aparecer cada vez que laUnión se propone dar pasos claros hacia unamayor integración.


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Jacques Delors

• Nacido el 20 de julio de 1925en París (Francia).

• Militante del Partido SocialístaEuropeo.

• Economísta de profesión.• Ministro de Economía francés

(1981).• 7º Presidente de la Comisión

Europea (1985-1995).• Galardonado con el Príncipe

de Asturias de CooperaciónInternacional (1989).

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Los padres fundadores de la Comunidad Eu-ropea la concibieron como una forma de desa-rrollo en común, con la finalidad última de mante-ner el continente en paz, alejando el recuerdo delas dos guerras mundiales. El Tratado de Lisboasigue ese camino hacia una paz ya no solo euro-pea, sino también en el resto del planeta, peroespecialmente en el entorno inmediato de la UE,mediante una buena política de vecindad y segu-ridad.

El Tratado proporciona una estructura institu-cional más sólida, con un presidente del Consejoelegido por dos años y medio y un alto represen-tante para Asuntos Exteriores y Política de Segu-ridad reforzado en sus funciones, que «contribui-rá con sus propuestas a elaborar la políticaexterior y de seguridad común y se encargará deejecutar las decisiones adoptadas por el ConsejoEuropeo». A esto hay que añadir el Servicio Eu-ropeo de Acción Exterior que darán mayor conti-nuidad y coherencia a la PESC y, por lo tanto,también a la PESD.

El objetivo del Tratado de Lisboa en materiade seguridad y defensa es «la política común deseguridad y defensa que incluirá la definición

progresiva de una política común de defensa

de la Unión. Esta conducirá a una defensa co-mún una vez que el Consejo Europeo lo hayadecidido por unanimidad». Este objetivo no esnuevo: ya estaba recogido en el artículo 17 delTratado de la Unión europea (título quinto). Ladiferencia es que, entonces, se consideraba queel instrumento para llevarlo a cabo era la UniónEuropea Occidental (UEO) y ahora será la propiaUnión, con sus capacidades civiles y militares, laque lo deberá desarrollar.

Desde la perspectiva temporal de 2010, es re-alista pensar en alcanzar una política común dedefensa a largo plazo, pero no es realista pensaren la defensa común europea, que obviamentedebería ser aprobada por unanimidad y que su-pone, en gran medida, una importantísima ce-sión de soberanía, a la que muy pocos paísesestán dispuestos, y una homogenización entrelos países miembros imposible de alcanzar conla perspectiva actual. Recordemos, por ejemplo,el profundo sentimiento de neutralidad, muyarraigado, en la sociedad irlandesa y que, porello, el gobierno irlandés exigió para la celebra-ción de un segundo referéndum sobre el Tratado


Tratado de Lisboa, ceremonia de la firma

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de Lisboa garantías de que no habría un ejércitoeuropeo.

Como hemos indicado, la política de seguri-dad y defensa está en el ámbito interguberna-mental y no en el comunitario. Cualquier acciónrequiere la aprobación del Consejo de AsuntosGenerales y Relaciones Exteriores (CAGRE),marco en el que se reúnen los veintisiete minis-tros de Asuntos Exteriores, o la del Consejo Eu-ropeo de Primeros Ministros y Presidentes deGobierno. El día en que se logre el objetivo queestablece el Tratado de Lisboa, la definición dela PESD será una decisión comunitaria y, sobretodo, será una política que contribuirá de maneramuy importante a la integración de la política ex-terior de la Unión.

El nuevo tratado delimita el marco de actua-ción de la PESD. En primer lugar establece unasalvaguarda en favor de la seguridad nacional decada país, indicando que «respetará las funcio-nes esenciales de estado, especialmente las quetienen por objeto garantizar su integridad territo-rial, mantener el orden público y salvaguardar laseguridad nacional». La segunda delimitación esla que establece un grado de prevalencia para laOTAN, cuando se indica que «la política de laUnión respetará las obligaciones derivadas delTratado del Atlántico Norte para determinadosestados miembros que consideran que su defen-sa común se realiza dentro de la Organizacióndel Tratado del Atlántico Norte (OTAN) y serácompatible con la política común de seguridad yde defensa establecida en dicho marco». Esto setraduce en que, básicamente, la responsabilidadde la defensa colectiva se deposita en la OTAN.A estos dos límites hay que añadir un tercero,derivado de las limitaciones en las capacidadesmilitares de la Unión, para evitar la duplicidad degasto o, dicho de otro modo, no volver a pagar loque ya se está pagando en la Alianza Atlántica.Esta misma restricción la tiene la UEO, que lamantuvo dormida mientras fue considerada unaorganización para la defensa colectiva. En 1992,la UEO fue despertada de su letargo para ser elinstrumento de la UE que llevara a cabo las mi-siones de seguridad, conocidas como misionesPetersberg, hasta que, en la cumbre de Niza, sedecidió que la UE asumiera directamente estasmisiones. Esto significa que la Unión deberá se-guir avanzando hacia una política común de de-

fensa, a través de la realización de operacionesde seguridad colectiva que no entren en conflictocon las que realice la OTAN.

Por otro lado, no podemos ignorar que haymuchos países, especialmente los pertenecien-tes al antiguo Pacto de Varsovia, que valoranmucho el artículo quinto del Tratado de Washing-ton. Por lo tanto, la PESD no deberá ir en detri-mento y menoscabo de la eficacia de la OTAN:al contrario, una UE que asume más responsabi-lidades en materia de seguridad y defensa servi-rá para reforzar el pilar europeo de la Alianza.

El objetivo de alcanzar una política común dedefensa no será tarea fácil si tenemos en cuentalas no pocas diferencias que hay entre susmiembros:- La arquitectura de seguridad y defensa de la

que se parte es muy compleja. Veintiún de losveintisiete países miembros lo son de la OTANy de la UE, a los que hay que añadir dos paísescon una gran conciencia social de neutralidad(Irlanda y Suecia), dos países geopolíticamenteneutrales (Malta y Chipre) y dos países neutra-lizados por los acuerdos tras la Segunda Gue-rra Mundial (Austria y Finlandia).

- Hay grandes diferencias en la naturaleza de lasFuerzas Armadas: mientras unas están integra-das por ejércitos profesionales, otras son deconscriptos.

- Las grandes diferencias entre los presupuestosde defensa de los países miembros: mientrasque, en 2007, tanto el Reino Unido como Fran-cia dedicaron el 2,6% de su PIB a gastos dedefensa, los demás países dedicaron bastantemenos: Italia 1,8%, Alemania 1,3% y España1,2%. Solo entre Reino Unido y Francia aportanel 46% de los 175.000 millones de euros quecada año gasta la UE en defensa.

- El nivel tecnológico para desarrollar armamentoes muy diferente entre los países miembros. ElReino Unido y Francia aportan el 75% de los9.536 millones de euros que la UE invierte enI+D en defensa4. Las inversiones son limitadasy con poca colaboración, a lo que hay que aña-dir un mercado europeo de armamento muyfragmentado.

- Las grandes diferencias políticas en un temaque con frecuencia afecta a la soberanía nacio-nal: Dinamarca, por ejemplo, decidió por refe-réndum no participar en la PESD (Opt out),


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mientras que en la OTAN mantiene una actitudtotalmente proactiva.A pesar de las dificultades que el desarrollo

del Tratado tiene ante sí, contiene en sí mismoimportantes logros como es la cláusula de asis-

tencia mutua, que establece que «si un estadomiembro es objeto de una agresión armada ensu territorio, los demás estados miembros le de-berán ayuda y asistencia, con todos los medios asu alcance de conformidad el artículo 51 de lacarta de la ONU. Ello se entiende sin perjuiciodel carácter específico de la política de seguri-dad y defensa de determinados estados miem-bros». Esta cláusula equivale al artículo quintodel Tratado modificado de la UEO que dice que«en caso de que una de las altas partes contra-tantes fuere objeto de una agresión armada enEuropa, las otras, de conformidad con lo dis-puesto en el artículo 51 de la carta de las Nacio-nes Unidas, le prestarán ayuda y asistencia portodos los medios a su alcance, tanto militares co-mo de otra índole». Por ello, la continuidad deeste Tratado pierde su razón de ser y los paísesfirmantes podrían ponerle fin. Recordemos que,

en junio de 2005, la Agencia Europea de Defen-sa se hizo cargo de las actividades del grupo dearmamentos de Europa occidental, dejandoprácticamente sin actividad a la UEO. El Tratadode Lisboa tiene la virtud de poner orden en lacomplicada legislación europea.

No debemos olvidar que la PESD, básica-mente, circunscribe sus actividades a las que sedesarrollan en el ámbito del segundo pilar, el dela PESC, limitando su actuación a los siguientestemas:- Cooperación, posiciones y acciones comunes.- Mantenimiento de la paz.- Derechos humanos.- Democracia.- Ayuda a otros estados/desarme.- Orden europeo de seguridad.

No faltan los que incluyen en el segundo pilarla cláusula de solidaridad que indica que «laUnión y sus estados miembros actuarán conjun-tamente en un espíritu de solidaridad en caso deque un estado miembro sea objeto de un ataqueterrorista o de una catástrofe, natural o de origenhumano. La Unión movilizará todos los instru-


EUROFOR

• Fuerza de reacciónrápida multinacionalformada por Francia,España, Portugal eItalia, creada en elaño 1995.

• Tiene misionesfundamentalmente detipo humanitarias ypacificación.

• Su cuartel general estáubicado en Florencia(Italia).

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mentos de que disponga, incluidos los mediosmilitares puestos a su disposición por los esta-dos miembros»; sin embargo, la tendencia esconsiderar esta cláusula un tema sobre coopera-ción en seguridad interior y política judicial (ter-cer pilar). La cláusula de solidaridad puede serconsiderada como el artículo quinto en tiemposde paz, que deberá ser desarrollada para poderestablecer planes eficaces de actuación en casode necesidad.

El camino para alcanzar el objetivo de una po-lítica común de seguridad y defensa deberá ba-sarse en el principio de cooperación leal, respe-tando las estructuras fundamentales yconstitucionales de los estados miembros y desus autonomías locales y regionales, pero a lavez permitiendo que aquellos estados que cum-plan criterios más elevados en capacidades mili-tares y que hayan suscrito compromisos másvinculantes en la materia, para realizar las misio-nes más exigentes, establecerán una coopera-ción estructurada permanente en el marco de laUnión.

Mientras que la cláusula de solidaridad estápensada para actuar en el interior de la Unión, lacooperación estructurada es una herramientapara actuar en el exterior. Por eso, tiene lógicaque mientras esta última será una herramientaclave para PESD, la cláusula de solidaridad loserá para la cooperación en seguridad Interior.

La cooperación estructurada permanente per-mitirá materializar la voluntad política de los máscomprometidos en seguridad y defensa, a la vezque permite superar todos los obstáculos, quehemos apuntado anteriormente. Organizacionescomo EUROCUERPO, EUROFOR, EUROMAR-FOF, el Grupo Aéreo Europeo o la SIAF podríanser el entorno ideal para organizar las primerascooperaciones estructuradas permanentes. Estoconsagrará la denominada Europa de varias ve-locidades, pero parece una buena forma de ha-cer progresar la PESD.

El nuevo tratado también prevé que, cuandola UE, en su conjunto, no pueda alcanzar sus ob-jetivos en un tiempo razonable, se pueda instau-rar una cooperación reforzada con la finalidad de«impulsar los objetivos de la Unión, proteger susintereses y reforzar su proceso de integración».Este tipo de cooperación no está pensado expre-samente para el desarrollo de la PESC pero muy

bien podría apli-carse para llevara cabo los objeti-vos de la PESD,como forma desuperar las dife-rencias políticasen materia de ce-sión de soberaníaen asuntos de se-guridad y defen-sa.

Como dijo elpresidente de laComisión EuropeaDurao Barroso«no podemos es-perar milagros delTratado de Lis-boa, lo importantees la voluntad po-lítica»; pero, ade-más, el nuevo tra-tado consolidado,resultado de mo-dificar el de laUnión con el deLisboa, clarifica elordenamiento jurí-dico y proporciona herramientas para lograr quela PESD camine hacia una definición progresivade una política de defensa común. �

NOTAS1 Eurobarómetro recogido por European

Defence Agency 2009.2 Discurso pronunciado por Sarkozy el 24 deenero de 2009, durante la clausura delConsejo Nacional de la Unión para unMovimiento Popular (UMP).

3 Entrevista en El País a Jaques Delors deXavier Vidad-Foch, aparecida en el País (06de diciembre de 2009).

4 Fuente: EDA Defence (datos de 2007).


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La Estrategia Europea de Seguri-dad (EES)1 se publicó en Bruselas el12 de diciembre de 2003, bajo el tí-tulo de «Una Europa segura en unmundo mejor» y, seis años más tar-de, se significa como un documentototalmente fresco, con un futuro bri-llante y de gran recorrido.

El cuadro de seguridad, dibujadoy formulado por la Política Europeade Seguridad y Defensa (PESD),que nace tras la cumbre de Saint-Malo entre el primer ministro británi-co, Tony Blair, su homólogo francés,Lionel Jospin, y el presidente de laRepública francesa, Jacques Chirac,el 4 de diciembre de 19982, se ade-lanta a su tiempo y traza las líneasque seguirán las estrategias y librosblancos sobre seguridad y defensanacionales de nuestro entorno.


Ignacio García Sánchez.Capitán de Navío. Cuerpo General de la Armada.

El objeto de la estrategia es el decir de un hacer.El decir de «un saber» —el conocimiento o la sabiduría, en el

límite— no es el objeto de la estrategia. Tampoco lo es el decirde «un decir»—la decisión—. La estrategia solo tiene sentidocomo decir de «un hacer».

Miguel Alonso Baquer ¿En qué consiste la estrategia?

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No cabe la menor duda que la PESD, y conella la EES, es una clara apuesta de futuro que,con su distintiva aproximación a la gestión de cri-sis, a la vez civil y militar, establece un marco deseguridad muy sólido con el que afrontar los pró-ximos diez años, como significaba el exsecreta-rio general del Consejo Europeo, el español Ja-vier Solana, el pasado 28 de jul io en unseminario organizado por la presidencia suecadel Consejo Europeo y el Instituto de la UniónEuropea de Estudios de Seguridad (EUISS)3.

«UNA EUROPA SEGURA EN UN

MUNDO MEJOR»: ESTRATEGIA

EUROPEA DE SEGURIDAD

(BRUSELAS, 12 DE DICIEMBRE DE 2003)«Europa no ha sido nunca tan próspera, tan

segura ni tan libre…». Así comienza la EES, cu-ya tesis fundamental es la necesidad de articu-lar una Unión Europea que se presente en el es-cenario mundial como un actor global: «Europatiene que asumir su responsabilidad en el man-tenimiento de la seguridad mundial y la cons-trucción de un mundo mejor». Estos dos objeti-vos, seguridad y desarrollo, se consideranindisolublemente unidos: el desarrollo es la con-dición absolutamente necesaria para la paz so-cial y sin seguridad no es posible que se den lascondiciones de un desarrollo ni sostenible ni du-radero.

La EES define tres grandes desafíos en el es-fuerzo por alcanzar su objetivo de seguridad: lasdesigualdades que fomentan la pobreza, la in-justicia y la frustración, con casi tres mil millonesde personas viviendo con menos de dos eurosdiarios, y 45 millones de muertes al año porhambre y malnutrición; la competencia por losrecursos naturales, que puede generar nuevasáreas de conflicto y provocar grandes movimien-tos migratorios; y la dependencia energética,especialmente para Europa, que es el mayor im-portador de petróleo y gas del mundo.

Como elementos emergentes de estos desafí-os, existen una serie de amenazas, ninguna delas cuales conllevaría una agresión a gran esca-la contra un estado miembro, pero que son cadavez más diversas, menos visibles y, por lo tanto,poco previsibles, y cuya coincidencia en el espa-cio y en el tiempo pueden generar conflictos muyradicales y de gran virulencia.

El terrorismo: considerado como una verda-dera amenaza estratégica, se dota de recursoscada vez más abundantes, sofisticados e interco-nectados, preparados para actuar con una violen-cia sin límite y con una crueldad tal, que atentadirectamente contra los valores y sentimientosmás elementales de la dignidad humana.

La proliferación de armas de destrucción ma-siva: en potencia, la amenaza más grave para laseguridad europea. La existencia de estas ar-mas, asociadas a vectores de proyección cada


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José Manuel Durão Barroso

• Nacido el 23 de marzo de 1956en Lisboa (Portugal).

• Militante del Partido Popular Europeo.Partido Social Demócrata.

• De profesión profesor.• Ministro de Asuntos Exteriores (1992-

1995).• Primer Ministro de Portugal (2002-2004).• 11º Pesidente de la Comisión Europea.

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vez más perfeccionados, está dando lugar a unapeligrosa carrera armamentística que puede de-generar en un conflicto a gran escala, sobre todoen Oriente Próximo. La posesión de armas dedestrucción masiva por grupos terrorista consti-tuye, sin duda, el escenario hipotético más temi-ble a corto plazo.

Los conflictos regionales: algunos de elloslargo tiempo enquistados, estallan de forma to-talmente incontrolada y, por desgracia, en la ma-yoría de los casos, asociados a un grado de bru-talidad y ferocidad extremo. Esta inestabilidadregional es uno de los factores clave para enten-der el fenómeno de la carrera armamentística.

La descomposición del estado: debido almal gobierno y a la debilidad de las instituciones,es el caldo de cultivo y el hábitat preferido dondese desarrolla y propaga el terrorismo y la delin-cuencia organizada. Actualmente, la Fundaciónpara la Paz considera que hay hasta treinta yocho estados en el nivel de alerta4.

La delincuencia organizada: que tiene enEuropa su objetivo principal y que se manifiestade formas muy variadas, atentando en muchoscasos contra derechos fundamentales del serhumano, como el tráfico sexual, de niños, órga-nos, inmigración ilegal… Uno de los nuevos as-pectos de esta amenaza, que ya la EES enaquel momento señalaba, es la piratería maríti-ma, que ha adquirido un significado especial re-cientemente, sobre todo por el secuestro de bu-ques españoles en aguas de Somalia.

En el informe sobre la aplicación de la EES,«Ofrecer seguridad en un mundo en evolución»5,considerado por algunos analistas6 como un frus-trado intento de revisión de la EES en su quintoaniversario —11 de diciembre de 2008—, se rea-firma la vigencia de los desafíos y amenazasidentificados en la EES, constatando que estasno solo no han desaparecido, sino que en algu-nos casos se han vuelto más significativas ycomplejas, sobre todo: la proliferación de ar-mas de destrucción masiva, cuyo riesgo se haincrementado notablemente y todo ello a pesardel activo papel de la UE en los foros multilatera-les, que no están consiguiendo los resultadosdeseados; el terrorismo, que en este tiempo haatacado el corazón de Europa, con atentados enMadrid y Londres y otros muchos abortados; la«ciberseguridad», con masivos y más sofistica-

dos ataques contra una sociedad que cada vezdepende más de la información en red; la segu-

ridad energética, que aumenta conforme la de-pendencia energética de Europa se hace máspalpable; el cambio climático, considerado co-mo un multiplicador de amenazas; y la piratería,que se beneficia de la rutas marítimas sobre lasque recae el peso del 90% del comercio mundial,y que se ceba principalmente en áreas del océa-no Índico y el golfo de Adén.

Volviendo a la EES, después de definir la si-tuación, establece lo que podríamos llamar sumisión con un claro cometido: «pensar a escalamundial y actuar a escala local»; y una ambicio-sa finalidad superior: «para defender su seguri-dad y promover sus valores».

En el desarrollo de esta misión establece tresobjetivos:- Hacer frente a la amenazas, con un respuesta

que, parafraseando a nuestra directiva de De-fensa Nacional 01/20087, debe estar basada enun «enfoque multidisciplinar y una actuación in-tegral». La necesidad de actuar de forma pre-ventiva, interviniendo antes de que se produz-can las crisis, con una batería de medidas quecombinen con una gran variedad de instrumen-tos, coloca a la Unión Europea en una posiciónespecialmente idónea para hacer frente a estasnuevas situaciones multifacéticas y a la vezmultidimensionales.

- Crear seguridad en los países vecinos, con unalcance geográficamente cercano, que buscaintensificar el esfuerzo de concertación de polí-ticas, especialmente con Estados Unidos, Ru-sia y la OTAN, y que pretende potenciar: la re-lación y cooperación con los países de la otraorilla del Mediterráneo, la integración en el es-pacio europeo de los Balcanes, fomentar unaampliación que no produzca ni brechas ni frac-turas, sino que extienda los beneficios de la co-operación económica, sobre todo en el Cáuca-so, y como prioridad estratégica, la resolucióndel conflicto árabe-israelí, como factor claveque ayude a resolver los conflictos de OrientePróximo.

- Un orden internacional basado en un multilate-ralismo eficaz, con un objetivo geográficamen-te más lejano y global, asentado en la defensay desarrollo del derecho internacional dentrodel marco fundamental de la carta de las Na-


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ciones Unidas y asegurado por una arquitectu-ra de seguridad con medios para actuar coneficacia; una arquitectura de seguridad basadafundamentalmente en el Consejo de Seguridadde las Naciones Unidas y apoyada por las or-ganizaciones del sistema internacional para eldesarrollo económico como la OrganizaciónMundial del Comercio (OMC), de justicia comola Corte Penal Internacional, así como, las or-ganizaciones de carácter regional de seguridady cooperación. En este sentido, la EES esta-blece dos líneas de actuación muy claras: laspolíticas de comercio y desarrollo, de las quela UE es la mayor contribuidora oficial del mun-do, y una clara advertencia a aquellos paísesque se empeñen en situarse al margen de estaarquitectura de seguridad, los cuales deberánprepararse para pagar un precio por ello inclu-so en su relación con la UE.Pero es en la tercera parte de la EES, la que

se denomina «implicaciones estratégicas para

Europa», donde los analistas centran la mayorparte de las críticas y donde se considera quesería necesaria una amplia reestructuración8.Debería ser en esta parte donde se concretasecómo los medios se aplican a los fines y cómo laestrategia se acciona mediante políticas o planes

de actuación. Es en la acción donde las estrate-gias primero se confirman con verdaderas estra-tegias y después fracasan o triunfan.

En este sentido, la EES, como documento deconsenso, se muestra impotente para definir losgrandes intereses europeos, cerrar la distanciaentre ambiciones y realidad estableciendo el «quéhacer» para alcanzar los objetivos en vez del máselusivo «cómo hacer», que permite la falta de defi-nición de prioridades, instrumentos y procedimien-tos de implementación. Tampoco el informe deimplementación es capaz de ofrecer claras reco-mendaciones para que la EES se convierta en uninstrumento eficaz de actuación de la EU, aunquetambién es verdad, y muchos de sus detractoreslo reconocen, que este informe se publica antesde la ratificación del Tratado de Lisboa, que haculminado con la entrada en vigor del tratado el 1de diciembre de 2009, y que abre un período degrandes esperanzas para que la EES se conviertaen la gran estrategia o estrategia global que, co-mo actor global, se reclama de la UE9.

Continuando con la EES en sus implicacionesestratégicas, esta reconoce que dispone de ins-

trumentos que pueden ser utilizados de formaefectiva pero que es necesario ser más activos,coherentes, capaces y cooperantes, si se quiere


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Grupo geográfico EUFOR Chad/RCA

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contribuir de forma eficaz y efectiva a la resolu-ción de los conflictos y sus crisis.

Más activos, para intervenir de forma tempra-na, rápida y contundente. Se reconoce que elgasto defensivo no se corresponde con las capa-cidades puestas en juego y establece una claracorrelación entre peso político y capacidad de in-tervención.

Más capaces, a través del desarrollo del po-tencial identificado mediante capacidades usa-bles y disponibles en tiempo y lugar, para lo cual,establece las áreas donde se debe concentrar elmayor esfuerzo: movilidad y flexibilidad de lasfuerzas, los recursos civiles en apoyo de las ca-pacidades militares, la capacidad diplomática yla inteligencia.

Más coherentes, donde la solidaridad juegueun papel esencial y la legitimidad y credibilidadsean sus frutos más evidentes. El desafío seidentifica en reunir los distintos instrumentos ycapacidades y coordinar, de forma eficaz, las po-líticas nacionales y regionales en una única ac-ción exterior.

Más cooperantes, con carácter imperativo.Se identifica la relación trasatlántica como esen-cial, el entendimiento con Rusia como factor cla-ve y la consolidación de los lazos históricos, geo-

gráficos y culturales con el res-to del mundo como un activomuy importante.

LA EES. LA ESTRATEGIA

GLOBAL DE LA UE. LECCIO-

NES PARA EL FUTURO

Seis años después, con laentrada en vigor del Tratado deLisboa, se abre un período degrandes expectativas que per-mitan superar los dilemas y lascarencias en los que se en-cuentra atrapada la EES y quele impiden avanzar y desarro-llarse hasta convertirse, impe-rativa e inevitablemente, en laestrategia global que la UE ne-cesita para actuar como el ac-

tor global.Pero, ¿cómo puede la UE

cerrar el déficit entre ambicióny realidad y permitir a la EES

que se convierta en una verdadera estrategia deacción, que además, y cumpliendo todas las ex-pectativas creadas, se convierta en una estrate-gia del éxito?

Utilizaré otra vez la participación de Javier So-lana en las jornadas organizadas por la presi-dencia del Consejo Europeo el pasado julio, enla que estableció seis lecciones para el futuro ypropuso cinco ejes fundamentales de actuaciónpara afianzar lo que, en sus palabras, considera-ba una aspiración hecha realidad: la UE actuan-do como actor global.

Lecciones para el futuro

El consenso. La legitimidad moral y legal sebasa en el consenso. La solidaridad en unaunión cada vez más amplia se convierte en elelemento esencial. La capacidad de actuar sebasa en la voluntad política y en la superaciónde la visión particularista o regionalista de los in-tereses. La definición de los grandes interesesde la UE es el prerrequisito para que cualquierestrategia global pueda tener éxito. «La preocu-pación colectiva por los problemas de otros».

Los medios. Sin medios no se pueden alcan-zar los objetivos propuestos. La ambición y res-ponsabilidad de la UE está creciendo y no dismi-nuyendo. Si no se utilizan los instrumentos con


Grupo geográfico EUFOR Chad / RCA

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los que cuenta la UE y se establecen otros parapoder activarlos de forma rápida y efectiva la bre-cha entre ambición y realidad no se podrá cerrar.

El enfoque multidisciplinar y la acción inte-

gral. La capacidad de la UE para actuar desdeuna perspectiva a la vez civil y militar es un valorincalculable. Es una realidad que hay que desa-rrollar para dotarla de una mayor eficacia.

Soluciones políticas. Al final la solución detodas las crisis son políticas, el poder no es úni-camente tener músculo financiero y militar, la le-gitimidad es más importante. Recientemente elSecretario de Estado para la Unión Europea,Diego López Garrido, en un seminario organiza-do por la Fundación Alternativas y patrocinadopor el Instituto Español de Estudios Estratégi-cos10 decía que la UE tenía las herramientas, losinstrumentos, las instituciones y los medios fi-nancieros, pero que le faltaban las políticas, ex-presando su deseo de que el Tratado de Lisboafuera capaz de crear una política exterior realque le permitiese actuar con una única voz.

Alianzas. Cada vez más necesarias. Es im-pensable actualmente tratar de actuar en solita-rio. A pesar de la complejidad y a veces su ino-perancia, estas se hacen indispensables. Lasalianzas son necesarias con socios estratégicosasí como con otras organizaciones. En este sen-tido el debate OTAN-UE se considera fuera delugar. La UE con su capacidad de actuación enel escenario internacional en todos los ámbitosde las relaciones entre estados tiene la respon-sabilidad de actuar como actor principal en el es-cenario internacional como respuesta de una es-trategia de seguridad global.

Flexibilidad y consistencia. Ser capaces deadaptarse al escenario que nunca será el mismo,y a la vez, mantener los principios basados enlos valores de: libertad, democracia, imperio dela ley, tolerancia y respeto por los derechos hu-manos y libertades fundamentales. Estos valoresdeben ser una constante en el futuro, como loson en la actualidad.

Como conclusión, los ejes en los que debedescansar el «hacer» de esa estrategia global deseguridad que debería llegar a ser la EES serí-an: la ambición para arriesgar y estar dispues-tos cada vez a tomar más riesgos; con un talantetolerante y cooperante para actuar de formamultilateral, haciendo que la UE funcione en to-

das sus dimensiones de forma eficaz y eficientecon los medios, capacidades y acuerdos finan-cieros adecuados al escenario y, cómo no, conuna sola voz basada en la solidaridad individualy el interés común. �


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NOTAS

1 «Una Europa Segura en un Mundo Mejor». Es-trategia Europea de Seguridad. Bruselas, 12 dediciembre de 2003. http://www.consilium.euro-pa.eu/uedocs/cmsUpload/78367.pdf

2 El Mundo. Periódico. 05 septiembre 1998.«Francia y el Reino Unido sientan las bases dela nueva defensa europea». http://www.elmun-do.es/1998/12/05/europa/5N0064.html

3 «ESDP@10: What lessons for the future?» Re-marks by Javier Solana, EU High Representativefor the Common Foreign and Security Policy.Orgnaised by Swedish Presidency, the EU Insti-tute for Security Studies and in collaboration withthe Swedish Institute of International Affairs.Brussels, 28 July 2009. http://www.esdp10ye-ars.eu/e-mag.php

4 The Fund for Peace —promoting sustainable se-curity—. Failed states index 2009. http://www.fund-forpeace.org/web/index.php?option=com_con-tent&task=view&id=391&Itemid=549

5 Informe sobre la aplicación de la Estrategia de Se-guridad. «Ofrecer seguridad en un mundo en evo-lución. Bruselas, 11 de diciembre de 2008.http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/es/reports/104637.pdf

6 «Time for a European Union grand strategy».Sven Biscop. 18 August 2009. http://european-geostrategy.ideasoneurope.eu/2009/08/18/time-for-an-eu-grand-strategy/

7 Consejo de Defensa Nacional. «Directiva de De-fensa Nacional 01/2008». 30 de diciembre de 2008.http://www.mde.es/pol_defensa/DDN_1-2008.pdf

8 EU Institute for Security Studies. «What ambi-tions for European Defence in 2020?» Second Edition. November 2009.http://www.iss.europa.eu/uploads/media/What_ambitions_for_European_defence_in_2020.pdf

9 Europe´s World. «What Europe badly needs is a«Grand Strategy». Autumn 2009. Jolyon Ho-worth.http://www.europesworld.org/NewEnglish/Home_old/Article/tabid/191/ArticleType/article-view/ArticleID/21474/Default.aspx

10 4th European Strategic Forum. «The EU as anactor in international interventions: Lessons lear-ned and future prospects of its holistic securitypolicy». Madrid, 15-16 October 2009.

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COMITÉ POLÍTICO Y

DE SEGURIDAD Y COMITÉ MILITAR

Comité Político

El COPS fue establecido por decisión del Con-sejo el 22 de enero de 2001 y es el organismoque inicia y desarrolla todos los aspectos de laPolítica de Exteriores y de Seguridad Común(PESC o CFSP) y de la PESD. En él participanrepresentantes de todos los estados miembros,con rango de embajador.

En estrecho contacto con el Secretario Gene-ral/Alto Representante (SG/HR), el COPS es elprincipal actor en el proceso de decisión en lasáreas PESC/PESD y ayuda a definir las líneasprincipales de esas políticas, elevando su opi-nión al Consejo.

En tiempo de crisis, el COPS proporciona con-trol político y dirección estratégica a la respuestade la UE. Trabaja en estrecha relación con el Co-mité Militar de la UE (CMUE o EUMC), con el Co-mité para los Aspectos Civiles de Gestión de Cri-sis (CIVCOM) y con el Grupo Político-Militar (GPMo PMG), de los cuales recibe consejo y recomen-daciones y a los cuales envía directivas.

Por otra parte, tanto los jefes de misión de lasoperaciones de gestión de crisis como los repre-sentantes especiales de la UE asisten regular-mente a sus sesiones. El COPS es también res-ponsable de monitorizar la situación internacionalen el ámbito de la PESC y de llevar a cabo el diá-logo político a su nivel.Comité Militar

El Comité Militar (CMUE o EUMC) es el orga-nismo militar de máximo nivel dentro de la es-tructura del Consejo y está compuesto por losJefes de Estado Mayor de los países miembro,representados en sus encuentros semanales porlos representantes militares ante la UE. Su presi-dente, un oficial general nombrado por el Conse-jo a propuesta de los CHOD por tres años, parti-cipa en las reuniones del COPS y del GAERC.También actúa como consejero militar delSG/HR.

La principal función del Comité Militar es la deasesorar al COPS en los aspectos militares de laPESD. Es apoyado en esa función por el EstadoMayor Militar de la Unión Europea (EMUE oEUMS), parte del Secretariado General del Con-


Francisco José Ruiz González.Capitán de Corbeta. Cuerpo General de la Armada.

Las estructuras con las que la Unión Europea (UE) se ha ido dotando en el ámbito de la Políti-ca Europea de Seguridad y Defensa (PESD o ESDP) están bajo la autoridad del ConsejoEuropeo y del Consejo de Relaciones Exteriores y de Asuntos Generales (GAERC). Se diferen-cian de las que desarrollan otras políticas de la UE en que se requiere la unanimidad en elproceso de decisión a todos los niveles y por el papel especial del Comité Político y deSeguridad (COPS o PCS), organismo que coordina y desarrolla la PESD

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sejo. Asimismo, juega un papel clave en el pla-neamiento y monitorización de las operacionesmilitares.

GRUPOS DE TRABAJO

Comité para los Aspectos Civiles de Gestión

de Crisis (CIVCOM)

El CIVCOM, como grupo de trabajo del COPS,le asesora sobre los aspectos civiles de gestiónde crisis: policía, estado de derecho, administra-ción civil y protección civil (incluyendo gestión dedesastres naturales y servicios de emergencias).

Desarrolla los conceptos e instrumentos, inclu-yendo las capacidades de gestión civil de crisis.Planea, monitoriza el progreso de las operacio-nes civiles y evalúa las opciones estratégicasidentificadas por la Secretaría General del Con-sejo.Grupo Político-Militar (GPM o PMG)

El GPM, como grupo de trabajo del COPS, esresponsable de los aspectos político-militares dela PESD. Como el CIVCOM, asesora al COPSsobre los aspectos político-militares de gestiónde crisis.

A ese respecto, es el marco clave para el de-sarrollo político de conceptos y de instrumentosdoctrinales para las operaciones militares y cívi-co-militares de la UE. El PMG también monitori-za los aspectos militares de las misiones de re-forma del sector de la seguridad y la acción de laUE en el campo del desarrollo de las capacida-des africanas de prevención, gestión y resolu-ción de conflictos.Reuniones de trabajo de los consejeros de

Política Exterior

Este grupo interpilar reúne a los consejeros depolítica exterior de todas las representacionespermanentes ante la UE y trata de todos los as-pectos institucionales, legales y presupuestarios.En uso de estas capacidades prepara las «accio-nes conjuntas» requeridas para el lanzamientode las operaciones de gestión de crisis de la UE,así como para la creación de las agencias de laUE en este ámbito, que se detallarán posterior-mente. Este grupo también tiene como misión lasupervisión del mecanismo ATHENA, que permi-te la financiación común de algunas operacionesmilitares de la UE.


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Grupos geográficos

Adjuntos al Comité de Representantes Perma-nentes (COREPER)1, los grupos geográficos,que se ocupan de las cuestiones relativas a áre-as como los Balcanes, Asia y Oriente Medio,proporcionan la experiencia política necesariasobre esas zonas para desarrollar el conceptode gestión de crisis de la PESD y su conducción.

SECRETARÍA GENERAL

DEL CONSEJO EUROPEO

Secretario General/Alto Representante para la

PESC (SG/HR)

El Tratado de Ámsterdam asignó al Secreta-rio General del Consejo Europeo la función deAlto Representante para la PESC. Como res-ponsable de apoyar al Consejo, el SG/HR parti-cipa en la formulación e implementación de lasdecisiones relativas a la PESC. A petición de lapresidencia, puede llevar a cabo el diálogo polí-tico con terceras partes en nombre del Consejo.

Se puede decir que es «la cara y la voz» de laUE en la escena internacional y ayuda a asegu-rar la continuidad de la acción de la Unión másallá de las rotaciones semestrales en la Presi-dencia.Dirección General de Relaciones Exteriores

La Dirección General de Relaciones Exterio-res (DG E) reúne a los servicios de la SecretaríaGeneral del Consejo que se ocupan de las rela-ciones exteriores de la Unión, así como de laPESC/PESD.

Las cuestiones relativas a la PESD se distribu-yen entre la Dirección de Defensa (DGE VIII), laDirección para Gestión Civil de Crisis (DGE IX) yla Capacidad Civil de Planeamiento y Conduc-ción (CPCC). La creación de toda esta estructuraconcluye un proceso iniciado en la reunión infor-mal de jefes de estado y de gobierno de octubrede 2005, en la cual el SG/HR expresó la necesi-dad, en vista del número creciente de misionesciviles de gestión de crisis, de fortalecer en Bru-selas las capacidades para el planeamiento y laejecución de esas misiones.

La DGE IX, que hasta entonces había sido laúnica responsable del planeamiento y la conduc-ción de las misiones civiles, se concentra ahoraen el planeamiento en el nivel político-estratégi-co (desarrollando la parte civil del Concepto deGestión de Crisis o CMC), en el diálogo político(con terceros estados y organizaciones interna-cionales) y en la monitorización de los asuntosconceptuales que afectan a la gestión civil de cri-

sis (doctrina, capacidades, ejercicios, adiestra-miento).

LA CPCC, con el apoyo de la Célula Cívico-Militar que se describirá a continuación, tiene co-mo misión el planeamiento y conducción de lasmisiones en el nivel operacional. Está formadapor unos sesenta expertos, incluyendo oficialesde policía y gendarmería y representantes delConsejo. La creación de esta estructura fortalecela relación entre las misiones sobre el terreno yla SG del Consejo en Bruselas, ya que una de


El Comité Militar de la Unión Europea (EUMC)

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las misiones del director de la CPCC es la deejercer el mando de las operaciones civiles (civi-lian opcommander), para lo que logró su capaci-dad operativa plena (FOC) en noviembre de2008.

En las operaciones militares, la DGE VIII es laresponsable de redactar los documentos inicia-les de planeamiento (en particular, la parte mili-tar del CMC), de hacer un seguimiento de las re-laciones de la UE con la OTAN, la ONU, otrasorganizaciones internacionales y terceros paí-ses. También hace un seguimiento de las cues-tiones conceptuales que afectan a la gestión mili-tar de crisis (doctrina, capacidades, ejercicios,adiestramiento). En todos estos asuntos, la DGEVIII trabaja en estrecha relación con el EstadoMayor Militar de la UE, del que se hablará poste-riormente.Centro de Situación (SITCEN)

Bajo dependencia directa del SG/HR, el Cen-tro de Situación de la UE, que opera veinticuatrohoras al día, siete días a la semana, proporcionaa la Unión una capacidad de alerta temprana,análisis y fusión de inteligencia2.

En base a la información, tanto clasificada co-mo de fuentes abiertas, procedente de las nacio-nes-miembro y de las instituciones europeas, elSITCEN monitoriza continuamente los aconteci-mientos y produce informes a medio plazo sobrezonas geográficas o temas de interés para laUnión, el alto representante, el COPS, los repre-sentantes especiales, el comité militar y la comi-sión europea. El SITCEN organiza un ejercicioanual de gestión de crisis.Estado Mayor Militar de la Unión Europea

El Estado Mayor Militar de la Unión Europea(EMUE o EUMS) tiene tres principales funcionesoperativas: alerta temprana, evaluación de la si-tuación y planeamiento estratégico de las misio-nes de la UE, siguiendo las indicaciones de laDGE VIII y en colaboración con ella. Es tambiénresponsable de ejecutar las políticas y decisio-nes adoptadas por la Unión, de acuerdo con lasdirectivas promulgadas por el CMUE. Además,contribuye al proceso de formular, evaluar y revi-sar los objetivos relativos a las capacidades mili-tares.

Tras las lecciones aprendidas en la operaciónEUFOR RD Congo, los estados miembro deci-dieron fortalecer las capacidades de planeamien-

to del EMUE, formando un equipo de diez milita-res que tienen por misión el proporcionar infor-mación detallada antes del comienzo del proce-so de planeamiento de una operación militarpara facilitar el proceso de la decisión, particular-mente en lo referente a las naciones que contri-buyan con medios a la operación.Célula Cívico-Militar y Centro de Operaciones

La Célula Cívico-Militar, integrada en elEMUE, tiene como objetivo el mejorar la ejecu-ción de las misiones de este. Su labor esenciales la de servir de enlace entre los organismos ci-viles y militares en asuntos relacionados con laprevención y gestión de crisis. También apoya ala CPCC en el planeamiento y conducción deoperaciones civiles (en particular, cuando puedaconcurrir el uso de medios militares). El EMUE y,en particular, la Célula Cívico-Militar, están portanto activamente implicados en el planeamientode los aspectos militares de la misión de reformadel sector de la seguridad en Guinea-Bissau,única de las llevadas a cabo hasta la fecha por laUE en la que se aúnan un componente civil y mi-litar.

La célula puede también establecer un centrode operaciones para planear y ejecutar una ope-ración autónoma de la UE cuando el Consejo de-cida llevarla a cabo y no esté previsto el empleode un cuartel general nacional o de medios de laOTAN. El Centro de Operaciones, declaradooperativo en enero de 2007, se activa mediantela movilización de los refuerzos previamenteidentificados3, tanto de las naciones miembro co-mo del EMUE, y es el núcleo de un futuro cuartelgeneral independiente de nivel operacional parala Unión.

AGENCIAS DE LA PESD

Centro de Satélites de la Unión Europea

(SATCEN)

Establecido en 2001, el Centro de Satélites deTorrejón de Ardoz asumió los medios y las fun-ciones del Centro de Satélites de la Unión Euro-pea Occidental (UEO), con el objetivo de fortale-cer la alerta previa y las funciones demonitorización de las situaciones de crisis de laUE, en beneficio de la PESC. Apoya el procesode la decisión proporcionando el material resul-tante del análisis de las imágenes satélite, datosque en una situación de gestión de crisis se utili-


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zan para auxiliar al SITCEN y al EMUE para laformulación de las opciones estratégicas. Porejemplo, la preparación de la misión EUFORChad desde el OHQ de Mont Valérien (Francia)se apoyó en las imágenes obtenidas y analiza-das por el SATCEN.Instituto de Estudios de Seguridad (ISS) de la

Unión Europea

El ISS de la UE, localizado en París, se con-virtió en 2002 en el sucesor del Instituto de Estu-dios de Seguridad de la UEO. Su misión es con-tribuir al desarrollo de la PESC, llevando a cabola investigación académica en campos relevan-tes. En particular, produce trabajos de investiga-ción, organiza seminarios y conferencias, man-

tiene una red de intercambios conotros institutos y think-tanks y pu-blica los llamados «Chaillot Pa-pers», como marco de difusión delos textos esenciales sobre la se-guridad y defensa de Europa.

La última agencia que cabenombrar es la Agencia Europeade Defensa (AED o EDA), a laque por su papel en el desarrollode las capacidades de la UE seva a dedicar un capítulo aparte.

PROCEDIMIENTOS DE

GESTIÓN DE CRISIS

El reparto de funciones en la gestión de crisisde la UE actualmente es el siguiente: la capaci-dad de decisión radica por completo en el Con-sejo Europeo (nivel intergubernamental), queaprobaría el lanzamiento de la misión, el Con-cepto de Gestión de Crisis (CMC, Crisis Mana-gement Concept, que engloba los aspectos mili-tares y civiles) y, por último, las OpcionesEstratégicas, tanto Militares (MSO, Military Stra-tegic Option) como Civiles (CSO, Civil StrategicOption).

El proceso de elaboración del CMC es super-visado por el DG E, bajo la dependencia del altorepresentante. Por debajo de ese nivel, los pla-

neamientos civiles y militares sonparalelos y concurrentes, pero in-dependientes al fin y al cabo:● El MSO es supervisado por el

DGE VIII, en coordinación conel EUMC, que ejerce su funciónasesora elevando para aproba-ción del Consejo, a través delPSC, su recomendación deMSO. Esta recomendación espreparada para el EUMC por elEUMS.

● El CSO es supervisado por elDGE IX, en coordinación con el


Tropas de EUFOR cooperando enla extinción de un incendio enCHAD /RCA

Ejercicio de seguridad deEUROFOR en CHAD/RCA

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CIVCOM, que ejerce su función asesora elevan-do para aprobación del Consejo, a través delPSC, su recomendación de CSO. El componen-te civil de planeamiento y conducción de opera-ciones se ha visto reforzado con la creación, enel marco del DG E, de la CPCC, que es al plane-amiento civil lo que el EUMS al planeamiento mi-litar. Una vez aprobados el CMC, la MSO y la CSO,

los planeamientos militar y civil siguen caminosdiferentes:● En el planeamiento militar, el Consejo aproba-

ría una joint action, estableciendo la cadena demando y nombrando al comandante de la ope-ración y a su Cuartel General de la Fuerza(OHQ) en el nivel militar/estratégico encargadode la elaboración del Concepto de Operaciones(CONOPS) y del Plan de Operaciones(OPLAN), documentos derivados de la directivamilitar inicial, y que son aprobados por el PSC.

● En el planeamiento civil, el CPCC prepara elCONOPS, las naciones miembro lo aprueban yse adopta la joint action, que entre otras cosasdesigna al responsable de la misión civil, en-cargado de elaborar el OPLAN que es aproba-do por el PSC.

ANÁLISIS Y PERSPECTIVAS DE FUTURO

Como se ha puesto de manifiesto al describirlos mecanismos de gestión de crisis de la UE, elmarco institucional y las estructuras orgánicas yadministrativas en las que se toman las decisio-nes y se planifican las operaciones son demasia-do complicados y eso los hace difíciles de ges-tionar. Por un lado, es complicado coordinar lasactividades entre actores de la PESC y el restode los actores comunitarios. Por otro, tambiénresulta difícil conseguir la coordinación entre lospropios actores del secretariado general delConsejo y da la impresión de que la tendencia sedirige cada vez más a una mayor complejidadcuando se enumeran, como se ha hecho en esteartículo, los órganos que se han ido creando.

Aunque tanto el componente militar (DGE VIIIy EUMS) como el componente civil (DGE IX yCPCC) pertenecen al DG E de la Secretaría delConsejo y se ubican en el mismo edificio, persis-ten las diferentes culturas institucionales, lo quecrea disfunciones y dificulta la gestión de crisis.La puesta en práctica del «enfoque global» de

las operaciones de la ESDP idealmente deberíaconducir a:● La unificación de los DGE VIII y IX, bajo de-

pendencia del DG E, en la Secretaría Generaldel Consejo.

● La unificación del EUMC y del CIVCOM, en elmarco del PSC.

● La potenciación de la Célula Cívico-Militar cre-ada en el EUMS, una de cuyas misiones esdesarrollar una planificación estratégica avan-zada para operaciones conjuntas civiles y mili-tares, para primero llegar a sustituir al propioEUMS y luego ser unificado con la CPCC.La estrategia europea de seguridad de 2003

subraya la necesidad de armonizar los aspectosciviles y militares de la gestión de crisis. En elcamino hacia ese objetivo, se prevé que en bre-ve la Secretaría del Consejo de la UE racionalicesu estructura, reuniendo en un único órgano de-nominado Dirección de Planeamiento de Gestiónde Crisis (CMPD, en sus siglas en inglés), laDGE VIII y la DGE IX. �

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NOTAS1 El Comité de Representantes Permanentes oCOREPER se encarga de preparar los traba-jos del Consejo de la UE. Está constituido porlos embajadores (representantes permanen-tes) de los Estados miembros ante la UniónEuropea, y lo preside el Estado miembro queejerza la presidencia del Consejo de la UE.

2 En esta área, y desde comienzos de 2007, laintensa colaboración entre la Célula Civil de In-teligencia del SITCEN y el Servicio de Inteli-gencia del EUMS ha posibilitado el desarrollode la Capacidad Única de Análisis de Inteligen-cia (SIAC, en sus siglas en inglés), que propor-ciona análisis para ayudar a la preparación,lanzamiento y conducción de las operacionesde gestión de crisis lideradas por la UE.

3 Además de estas posibles activaciones, des-de junio de 2007 y por decisión del Consejose creó una guardia permanente de dos per-sonas, que usan los equipos y las instalacio-nes del OPSCENT, para la permanente moni-torización de las operaciones civi les ymilitares de gestión de crisis que la Unión es-té desarrollando.

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LA PESD Y LA COOPERACIÓN ALIADA:

BERLÍN PLUS

Tal y como se había acordado en el ConsejoEuropeo de Colonia, la Unión Europea (UE) rápi-damente se dotó con los «elementos necesariospara el análisis estratégico de las situaciones decrisis, los medios de inteligencia y una capacidadde planeamiento estratégico relevante». Estasdisposiciones tuvieron una repercusión, en térmi-nos prácticos, en los siguientes aspectos:● Reuniones regulares (o ad hoc) del Consejo de

Asuntos Generales (CAGRE), incluyendo laparticipación de los ministros de Defensa,cuando sea considerado necesario.

● Creación de un órgano permanente, el Comitéde Política y Seguridad (COPS), con represen-tantes permanentes nacionales expertos enasuntos político-militares.

● Un comité militar de la UE, cuyos representan-tes militares proporcionan asesoramiento alCOPS.

● Un Estado Mayor Internacional de la UE, cuyaorgánica incluye un Centro de Situación (SIT-CEN).

● Otros recursos como el Centro de Satélites oel Instituto de Estudios de Seguridad1.Pero quizás resulte necesario resaltar aquí

una de las disposiciones más significativas deesa reunión del Consejo de Europa en la ciudadalemana: el mismo Consejo de Colonia contem-pla dos modalidades de intervención, según se


Enrique Fernando Muñoz García.Teniente Coronel. Transmisiones. DEM.

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utilicen o no recursos de planeamiento, medios einstalaciones aliadas.

La posibilidad de que las intervenciones milita-res de la UE se lleven a cabo mediante la utiliza-ción de capacidades y recursos aliados refleja elcriterio común entre las naciones que pertene-cen a las dos organizaciones internacionales deque es necesario evitar cualquier tipo de duplici-dad en el terreno de las capacidades militares,las estructuras permanentes de mando y controly los cuarteles generales entre las dos organiza-ciones. Se debe tener en consideración el hechode que, en la actualidad, veintiuna naciones dela UE son miembros de pleno derecho de laAlianza Atlántica y las seis naciones restantesparticipan en las diversas formas de partenaria-do de la Alianza.

La cooperación entre dos de las dos principa-les organizaciones regionales en Europa en ma-teria de defensa se remonta a los tiempos en losque la Unión Europea Occidental (UEO) asumíalas iniciativas europeas en asuntos de seguridady defensa no aliada. En su reunión de 3 de juniode 1996 celebrada en Berlín, el Consejo Atlánti-co acordó que «los europeos dispondrán en losucesivo de una autonomía de intervención en elseno de la OTAN, a través de los Grupos deFuerzas Interejércitos —Multinacionales—

(GFIM), que permitirán utilizar capacidades mili-tares “separables pero no separadas” en lasoperaciones realizadas por la UEO»2.

El marco legal que fomenta y ampara las rela-ciones permanentes entre la OTAN y la UE enmateria de gestión de crisis fue refrendado en di-ciembre de 2002, mediante una declaración con-junta conocida como los «acuerdos Berlín Plus».Estos acuerdos tratan tres elementos fundamen-tales que están relacionadas con las operacio-nes y que admiten distintos grados de colabora-ción: por una parte, el acceso de la UE alplaneamiento aliado, las «opciones de mando»europeas dentro de la Alianza (papel y responsa-bilidad de DSACEUR como comandante en unaoperación de la UE) y el uso de recursos y capa-cidades aliados por parte de la UE.

Si bien el marco genérico de colaboración es-tá claramente establecido, se debe citar que úni-camente en dos ocasiones la UE ha utilizado lascapacidades y recursos establecidos en losAcuerdos Berlín Plus: se trata de las operacio-nes CONCORDIA en la Antigua República Yu-goslava de Macedonia y ALTHEA, en Bosnia-Herzegovina.

La primera de las dos intervenciones militaresmencionadas, CONCORDIA, fue la primera ope-ración militar de la UE y complementaba la ope-


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La colaboración de la población civil es fundamental

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ración «Allied Harmony» de la OTAN. A pesar dela pequeña entidad de la fuerza desplegada, 150personas, supuso la «validación efectiva de ope-ratividad» de la Política Europea de Seguridad yDefensa (PESD) y, lo que es más importante,permitió establecer «lecciones aprendidas» queposteriormente servirían de base para el planea-miento de operaciones más complejas y numero-sas en cuanto a los contingentes desplegados,fundamentalmente en el terreno de la infraes-tructura CIS necesaria, los acuerdos que prestancobertura legal a las fuerzas que participan en laoperación (SOFA), la gestión y acceso de la in-formación clasificada por terceros países o na-ciones europeas no aliadas, etc.

La operación ALTHEA ha sido la operaciónmilitar más importante desde el punto de vistacuantitativo desarrollada por la UE en el marcode la PESD, desde que el 2 de diciembre de2004, 7.000 hombres y mujeres bajo mandato dela UE tomaron el relevo de SFOR (OTAN) paradar cumplimiento a los anexos 1a y 2 de losAcuerdos de Dayton. La operación ALTHEA estáactiva en la actualidad y las naciones se plante-an establecer nuevas modalidades de coopera-ción con el gobierno de Bosnia-Herzegovina, enun marco que se presume más estable tras una

presencia continuada de fuerzas internacionalesdesde el año 1992. Uno de los indicadores másfiables de esa estabilidad es la reciente asigna-ción a Bosnia-Herzegovina de un asiento en elConsejo de Seguridad de Naciones Unidas.

OPERACIONES MILITARES PESD

Hemos señalado que el Consejo de Coloniade 1999 se considera la referencia temporalaceptada como fecha de creación de la PESD.Desde su creación, no iba a transcurrir muchotiempo para que se dieran las condiciones y laPESD ofreciera una muestra definitiva de madu-rez con un despliegue en el exterior: el 12 de ju-nio de 2003, el Consejo tomó la decisión y apro-bó el OPLAN para enviar una operación a laRepública Democrática del Congo. La operación,denominada ARTEMIS3, estaba amparada por laResolución 1484 del Consejo de Seguridad delas Naciones Unidas de 30 de mayo de 2003, asícomo por el documento jurídicamente válido delConsejo de la UE («acción conjunta»), adoptadoel 5 de junio de ese mismo año.

La finalidad de la operación era, entre otras,contribuir a la estabilización de las condicionesde seguridad y a la mejora de la situación huma-nitaria en Bunia, capital administrativa de Ituri, en

la provincia oriental dela República Democrá-tica del Congo.

A pesar de que elmandato de la misiónconcluyó el 1 de sep-tiembre, la UE ha pres-tado desde entonces yaún hoy, en la actuali-dad, una gran atencióna las condiciones de se-guridad en la región delos Grandes Lagos y enla República Democráti-ca del Congo, en parti-cular. La UE ha partici-pado en la mayoría delas iniciativas para con-seguir un acuerdo pací-fico en la región desde1996, donde tiene des-tacado un alto repre-sentante para la región.


Patrulla española efectuando un “punto de control”

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Una prueba evidente de esa voluntad políticaes el hecho de que, desde el lanzamiento de laoperación ARTEMIS hasta la fecha actual, la UEha realizado en la zona dos operaciones milita-res (ARTEMIS y EUFOR RD CONGO), junto atres misiones civiles (EUPOL KINSHASA, EU-SEC RD CONGO, EUPOL RD CONGO), dos delas cuales siguen «activas» en la actualidad.

Desde el año 2003, la UE ha dirigido (o estáconduciendo en la actualidad) un total de 23 in-tervenciones en el exterior en el marco de lasacciones derivadas de la PESD. De esa cifra to-tal, únicamente seis han sido operaciones milita-res (CONCORDIA, EUFOR ALTHEA, ARTEMIS,EUFOR RD CONGO, EUFOR TCHAD/RDA, EUNAVFOR ATALANTA) y las dieciséis restanteshan sido misiones civiles, lo que no significa queno participara en ellas personal militar, en algu-nas ocasiones en una proporción importante.

En la actualidad, en la fecha de elaboraciónde este artículo, bajo el mandato y bandera de laPESD, se están llevando a cabo doce misionesu operaciones, de las cuales solo dos son opera-ciones militares: EUNAVFOR ATALANTA (quese abordará más tarde en detalle) y EUFORALTHEA.

En la concepción de estas misiones y opera-ciones juega un papel principal el Estado MayorMilitar de la Unión Europea (EUMS) pues partici-pa, fundamentalmente a través de su célula cívi-co-militar (CIV-MIL Cell), en el planeamiento detodas las operaciones y misiones PESD. ElEUMS hace especial hincapié en los aspectosoperacionales y en una rigurosa metodología deplaneamiento, así como en aquellos campos deexperiencia intrínsecamente militar que le sonpropios, tales como las cuestiones relacionadascon la reforma del sector seguridad, inteligencia,política de armamento, reglas de enfrentamiento(ROE), mando y control (C2), apoyo médico y lo-gístico.

La estrategia europea de seguridad subrayaque «incluso en la era de la globalización, la ge-ografía sigue siendo importante» e identifica demanera genérica las áreas de atención preferen-te para la seguridad en nuestro continente. Lohace además con un enfoque positivo, bajo elepígrafe «extender la zona de seguridad alrede-dor de Europa». El carácter inclusivo de esaaproximación nos da una idea del enfoque de la

UE hacia los temas de la seguridad. Los Balca-nes, las naciones del Este y Centro de Europacon conflictos políticos internos y de vecindad,Oriente Próximo, África y el Mediterráneo sonidentificados como las zonas del globo cuya es-tabilidad y seguridad repercute directa e inme-diatamente en el bienestar y prosperidad de loseuropeos. No es casual, por tanto, que las misio-nes y operaciones PESD se hayan llevado a ca-bo en estas zonas.

CARACTERÍSTICAS DISTINTIVAS

DE LAS MISIONES PESD

Para cualquier observador externo, la primeracuestión que «viene a la cabeza» es preguntarsequé valor añadido aporta la PESD en sus inter-venciones en el exterior que no hubieran hechoantes otras organizaciones de seguridad, seanestas de naturaleza regional o global. En otraspalabras, qué tienen de específico las operacio-nes PESD.

En primer lugar, el enfoque integral (compre-hensive approach) bajo el cual se plantean lasoperaciones y misiones PESD. La naturaleza


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Convoy de tropas polacas en Chad / RDC

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multidisciplinar y heterogénea de la estructura yde los órganos de trabajo de la UE lleva asocia-do un planteamiento igualmente amplio y multi-sectorial en las cuestiones de seguridad en unamplio sentido (cambio climático, seguridadenergética, consecuencias indeseadas de losmovimientos migratorios forzados, etc.), que tie-nen un difícil acomodo en estructuras rígidamen-te jerarquizadas y endógenas, y que son analiza-das por los órganos de decisión de la UE demanera integral. El paradigma de la seguridadeuropea tiene múltiples focos, uno de los cualeses el aspecto militar de respuesta a la crisis.

Otra singularidad relevante es el carácter multi-nacional de las operaciones y misiones PESD.Las naciones miembros de la UE deciden libre-mente y de acuerdo con sus condiciones particu-lares la participación o no en las operacionesPESD, así como la entidad de las fuerzas que vana desplegar en la misión u operación que se trate.

Hasta el momento, la PESD no ha desarrolla-do cuarteles generales permanentes al serviciode sus cometidos exclusivos4, por lo que son lasmismas naciones las que ofrecen sus instalacio-nes y medios de mando y control para la conduc-ción de las operaciones en el nivel operacional(OHQ), si bien se considera que el Centro deOperaciones (OPSCENT) podría desempeñar elpapel de OHQ a partir del personal destinado enel EUMS, incorporando los refuerzos pertinentes.

La estrategia europea de seguridad subraya lanecesidad de armonizar los aspectos civiles ymilitares de la gestión de crisis5. Sin embargo, to-davía hoy queda mucho por hacer hasta conse-guir optimizar la colaboración entre los elemen-tos civiles y militares, desde la concepción de laoperación, su planeamiento y su conducción.

La presidencia sueca del Consejo ha concedi-do a este asunto una especial atención, pues es-taba recogido como uno de sus objetivos gene-rales de la presidencia. Resulta sensato pensarque una óptima distribución de recursos exige unanálisis detallado de aquellos que se utilizan demanera conjunta, tales como la infraestructurade los sistemas de comunicaciones e informa-ción, las necesidades de transporte tanto para laproyección de la fuerza como en los desplaza-mientos intrateatro, un adecuado dimensiona-miento de las medidas de seguridad para protec-ción de la fuerza y de los civiles que trabajan en

la operación, una adecuada explotación de lasfuentes de información para obtener inteligencia«global», etc.

A pesar de que el término «integración» resul-ta hostil a las dos partes afectadas (civiles y mili-tares), no es menos cierto que es necesario al-canzar un cierto grado de armonización en lossistemas de planeamiento, desarrollo de capaci-dades y actuación conjunta de ambas esferas,que permitan explotar las sinergias derivadas deuna acción coordinada desde el principio.

El reto que la PESD tiene por delante en esteesfuerzo de armonización es conseguir avanzaren la misma, sin menoscabo de la ya de por sí li-mitada y reducida presencia del estamento mili-tar (EUMS) en el conjunto de la Secretaría Ge-neral del Consejo.

Para terminar, se debe hacer una referencia almecanismo ATHENA, sistema creado para finan-ciar las operaciones PESD. El mecanismo AT-HENA fue establecido en febrero de 2004 para«administrar la financiación de los gastos comu-nes de las operaciones que tienen implicacionesmilitares o de defensa». Dirigido por un Comitéespecial designado para ello, ATHENA gestionalos gastos comunes desde la fase de prepara-ción hasta la terminación de cada operación mili-tar. ATHENA tiene una estructura permanente ycapacidad legal para contratar servicios y hacertransacciones económicas. Dinamarca es la úni-ca nación que ha decidido quedar fuera de lasacciones con implicaciones de defensa incluidasen el Tratado de la Unión. El mecanismo ATHE-NA contempla igualmente la participación de ter-ceros países en las operaciones/misiones y esta-blece las modalidades de participación en lafinanciación.

EU NAVFOR ATALANTA

Posiblemente sea la operación ATALANTA laintervención exterior de carácter militar más co-nocida de cuantas se han realizado hasta la fe-cha bajo la PESD. Se da la circunstancia de que,además, se trata de la primera operación «esen-cialmente marítima» de las veintidós operacio-nes/misiones emprendidas hasta hoy.

España ha jugado un papel de la mayor rele-vancia en la decisión de lanzar y sostener laoperación EU NAVFOR ATALANTA, cuya capa-cidad operativa inicial se alcanzó el 13 de di-


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ciembre del 2008, sólo cinco días después deque fuera adoptada la decisión política por partedel Consejo de la UE.

En vista del deterioro de las condiciones deseguridad que sufrían los mercantes que transi-tan el golfo de Adén, importante ruta de navega-ción comercial entre el océano Índico y el marRojo, así como para garantizar la adecuada de-fensa de los barcos pesqueros que faenan enaguas del Índico, nuestra nación dio un decididoimpulso, durante el segundo semestre del año2008, al lanzamiento de una misión internacionalque, bajo bandera europea, materializara la vo-luntad política de la UE en esa región.

La operación EU NAVFOR ATALANTA tienecomo objetivo operacional el apoyo, en materiade seguridad militar, a las cuatro resolucionesdel Consejo de Seguridad de las Naciones Uni-das dictadas en el año 2008 sobre la seguridaden la costa de Somalia y en sus aguas territoria-les6. El cumplimiento de la misión incluye la reali-zación de los siguientes cometidos:● Protección de buques que participan en el

«programa mundial de alimentos»7, así comootros barcos «vulnerables».

● Disuasión, prevención y represión de los actosde piratería detectados.

● Capacidad para arrestar, retener y transferir alas autoridades judiciales competentes a aque-llas personas que hayan cometido cometidoactos de piratería o robo armado o sean sos-pechosas de ello.

● Utilización de todas las medidas necesarias,incluido el uso de la fuerza, para hacer cumplirel mandato recibido.La duración de la misión se estableció inicial-

mente en un año, si bien el Consejo de AsuntosGenerales y Relaciones Exteriores, en su reu-nión del pasado 17 de noviembre, acordó prorro-gar la misión EU NAVFOR ATALANTA duranteun año más, hasta el 13 de diciembre de 2010.El coste compartido del primer año de la opera-ción EU NAVFOR ATALANTA se ha elevado aocho millones trescientos mil euros.

La misión es dirigida desde el Cuartel GeneralOperacional (OHQ) de Northwood, situado en elReino Unido, por el CA (UK) Peter Hudson y losComandantes de la Fuerza (FHQ) que han veni-do rotando, en períodos cuatrimestrales, desdeel comienzo de la misión hasta la actualidad, en-tre oficiales procedentes de los Países Bajos,Grecia y España.

A lo largo de este primer año de operaciones,un número superior a los veinte buques de gue-


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Caballeros legionarios preparando el armamento para realizar una misión

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rra ha participado en la operación, apoyados porno menos de cinco aviones de reconocimiento ypatrulla marítima, lo que supone un contingentemilitar desplegado de manera permanente deunos 1.800 hombres y mujeres. Además de lasnaciones europeas que contribuyen a la opera-ción de manera regular8, Noruega es la primeranación no-UE que contribuye con medios y per-sonal y está, por tanto, integrada en la operaciónEU NAVFOR ATALANTA desde el pasado agos-to de 2009. Croacia y Montenegro han anuncia-do igualmente su intención de integrarse enATALANTA.

La complejidad de la misión viene determina-da no solamente por la naturaleza asimétrica dela misma sino también por la extensa zona deoperaciones sobre la que se desarrolla. Tambiénha sido necesario establecer convenios interna-cionales con Kenia, el gobierno internacional-mente reconocido de Somalia, así como el go-bierno de las islas Seychelles para apoyar laoperación, eventualmente albergar a las fuerzasinternacionales y colaborar judicialmente en laresolución de las eventuales retenciones de lospiratas.

Por otro lado, la actuación de los piratas se haido adaptando a la respuesta internacional y, enla actualidad, los ataques se realizan en aguasmuy alejadas de la costa africana, lo que compli-ca aún más el efectivo control de la zona de ope-raciones.

Simultáneamente la UE ha firmado no menosde diez acuerdos de cooperación con otros agen-tes de la zona (fuerzas embarcadas de nacionesno integradas en EU NAVOR ATALANTA9, me-dios de sostenimiento logístico, naciones recepto-ras de fondos de ayuda al desarrollo, Unión Afri-cana) con la finalidad de que el principio rector detodas las operaciones/misiones PESD, el enfoqueintegral10, sea también el principio rector de estaoperación.

De manera complementaria al desarrollo de laoperación EU NAVFOR ATALANTA, la UE apro-bó el pasado 17 de noviembre el «concepto degestión de crisis» que pudiera dar lugar (aunqueno de manera automática) al lanzamiento de unaoperación de entrenamiento de las fuerzas deseguridad somalíes en territorio de Uganda, conla participación y cooperación necesaria de laUnión Africana, actor relevante en la gestión y

solución de la «crisis de los piratas». La gestiónde las crisis por parte de las naciones que lassufren (ownership) es considerada como uno delos requisitos imprescindibles para alcanzar solu-ciones duraderas de las mismas. �

NOTAS1 Declaración del Consejo Europeo de Coloniasobre «Strengthening the Common EuropeanPolicy on Security and Defence».

2 Esta iniciativa estuvo respaldada, por partealiada, por la declaración final de la Cumbrede Washington en 1999 y las conclusionesdel Consejo Europeo de Niza del año 2000.

3 http://www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=605&lang=ES.

4 Este asunto es uno de los más controvertidosque aparecen en las discusiones sobre el mo-delo de seguridad a alcanzar y las estructuraspermanentes adecuadas al nivel de ambiciónde la UE. En el año 2003, con ocasión de laguerra de Irak, algunas naciones de la «viejaEuropa» propusieron la creación de un Cuar-tel General Permanente en Tervuren (Bélgica)para la conducción de operaciones/misionesPESD. Esta propuesta fue rechazada contun-dentemente por los estados miembros de laUE con una vocación atlantista más fuerte.

5 «… We could add particular value by develop-ing operations involving both military and civil-ian capabilities» A Secure Europe in A BetterWorld. European Security Strategy, Brussels,12 December 2003, http://www.consilium.eu-ropa.eu/uedocs/cmsUpload/78367.pdf

6 UNSCR 1814, UNSCR 1816, UNSCR 1838,UNSCR 1846 del año 2008.

7 «World Food Programme» en apoyo de la po-blación somalí.

8 Países Bajos, España. Alemania, Francia,Grecia, Italia, Alemania, Bélgica y Luxembur-go.

9 Fuerza naval norteamericana CTF-151, fuer-zas aliadas. Rusia, India, China, Japón, Mala-sia, etc.

10 «Comprehensive Approach».

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INTRODUCCIÓN

La Política Europea de Seguridad y Defensa(PESD) ha cumplido en 2009 diez años desde sufundación. Numerosas iniciativas se han puestoen marcha desde entonces con objeto de dotar ala Unión Europea (UE) de los instrumentos nece-sarios para poder operar, de acuerdo a su impor-tancia económica y política, en la gestión de cri-sis y en la prevención de conflictos.

La Estrategia Europea de Seguridad (ESS),que proporciona la visión estratégica para el de-sarrollo de capacidades civiles y militares, definelos medios y objetivos que la UE se impone a símisma para afrontar los nuevos desafíos y ame-nazas surgidos del proceso de globalización. Enlo que respecta a los medios, la Unión ha reco-nocido que si pretende actuar de forma eficaz,son necesarios la utilización combinada de ins-trumentos tanto militares como civiles y el desa-rrollo de una «estrategia que favorezca la inter-vención temprana, rápida y según el casocontundente»1.

El presente trabajo trata de resumir cuales sonlos pasos dados, en estos diez años, por la UEpara dotarse de las capacidades civiles y milita-res que la ESS señala.

LAS CAPACIDADES MILITARES

La Estrategia de Seguridad Europea

La visión estratégica para el desarrollo de ca-pacidades militares es proporcionada por la ESSy fue adoptada en 2003. Más allá de las tradicio-

nales operaciones Petersberg, ya definidas an-tes de 1999, la ESS expande las potenciales mi-siones para cubrir también las operaciones dedesarme, apoyo a terceros países para lucharcontra el terrorismo y la reforma del sector segu-ridad. En diciembre de 2008, el Consejo Europeopublicó un informe sobre la implementación de laESS que refuerza lo establecido en 2003 y seña-la la necesidad de fortalecer las capacidadestanto civiles como militares2.El objetivo principal de 2010

Por delegación del Consejo Europeo, es elComité Político y de Seguridad (COPS) el quedesempeña la conducción política para el desa-rrollo de capacidades militares. Por su parte, elComité Militar de la UE (EUMC) es el órganoresponsable de la definición detallada de los re-querimientos militares, confiando para ello enuno de sus grupos de trabajo, el «Headline GoalTask Force».

La traducción de los objetivos señalados porla ESS en capacidades militares reales se haefectuado a través el Objetivo Principal 2010(Headline Goal-HG 10), firmado en mayo de2004. El HG 10, en cuyo centro se encuentra eldeseo de fomentar la interoperabilidad y la capa-cidad expedicionaria de las fuerzas, suplementael objetivo principal de Helsinki, adoptado por laUE en 19993.

Para tratar de alcanzar el HG 10 se elaboró uncatálogo de requerimientos (aprobado en 2005),un catálogo de fuerzas (aprobado en 2006 y ac-


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Mario Laborie Iglesias.Teniente Coronel. Artillería. DEM.

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tualizado en 2007) con las fuerzas disponibles yun catálogo de carencias principales (aprobadoen 2007). Entre estas carencias identificadasdestacaban en particular el transporte aéreo es-tratégico, la protección de la fuerza y el desarro-llo de tecnologías dedicadas a la vigilancia, inteligencia, adquisición de objetivos y reconoci-miento.Los compromisos de los estados miembros

Sobre esta base, los gobiernos de la UE apro-baron en julio de 2008 el Plan de Desarrollo deCapacidades (CPD) con el objetivo de identificarlas posibilidades de cooperación entre los esta-dos miembros, apoyar la armonización de losdistintos planeamientos de defensa nacionales yseñalar los desarrollos tecnológicos que, a largoplazo, deben llevarse a cabo para apoyar lasoperaciones PESD.

Los trabajos posteriores a la aprobación delCPD, llevados a cabo por la EDA, el EUMC, elEstado Mayor de la UE (EUMS) y el Secretaria-do del Consejo, condujeron a la declaración so-bre el Fortalecimiento de las Capacidades Milita-res, en diciembre de 2008. Esta declaración, queafecta tanto a aspectos militares como civiles pa-ra la gestión de crisis, resalta la necesidad de in-crementar las capacidades necesarias de la UE

como un requisito previo que permita a los euro-peos asumir, de forma creíble y efectiva, sus res-ponsabilidades. Esta declaración ha servido tam-bién para el lanzamiento de varios proyectosmultinacionales, con el ánimo de proporcionar elequipamiento necesario para las operaciones.

Un análisis de las nuevas contribuciones efec-tuadas por los estados miembros en el catálogode fuerzas de 2009 permitirá determinar si estasnuevas contribuciones han afectado perceptible-mente a los déficit militares identificados en elproceso de HG 10. Este análisis que será con-cluido y divulgado próximamente proporcionaráuna base para una actualización posible del CPDa mediados de 2010.

Basado en los principios de autonomía de de-cisión de la UE y voluntariedad de las contribu-ciones por parte de los estados, el proceso degeneración de capacidades militares está guiadopor el denominado «mecanismo de desarrollo decapacidades», el cual permite a los estadosmiembros evaluar y revisar, en caso necesariosus compromisos. Este mecanismo forma partede los acuerdos Berlín Plus4 de cooperaciónOTAN-UE.

En este punto, es importante señalar que lacoherencia del desarrollo de capacidades en el


Operación Atalanta: operación de visita y registro

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ámbito europeo con la OTAN se asegura a tra-vés del grupo de capacidades UE-OTAN, así co-mo por medio de reuniones regulares e inter-cambios de información entre expertos.La respuesta militar rápida

A comienzos de 2003, se hizo evidente que laEURRF5 acordada en Helsinki era un objetivodemasiado ambicioso. Así como parte del HG10, el Consejo Europeo aprobó el concepto de«respuesta militar rápida», creando los gruposde combate de la UE (EU Battlegroups-EUBG).Estos EUBG, de carácter terrestre y multinacio-nal, se componen de aproximadamente 1.500efectivos capaces de ser desplegados en un cor-to espacio de tiempo y actuar autónomamente,particularmente en apoyo de las Naciones Uni-das. En abril de 2009, el COPS aprobó una revi-sión del citado concepto de respuesta militar rá-pida, estableciendo ahora el t iempo derespuesta de los EUBG entre cinco y treinta dí-as. La UE ha identificado dieciséis EUBG hasta2012, con los que sería capaz de lanzar dosoperaciones simultáneamente, que involucraríana cuatro EUBG en total. En la actualidad, elEUMC está analizando los elementos aéreos ymarítimos de respuesta rápida.El rol de la Agencia Europea de Defensa

(EDA) en el desarrollo de capacidades

El 12 de julio de 2004, los ministros de Asun-tos Exteriores de la UE autorizaron formalmentela creación de la EDA6. La agencia, bajo la direc-ción del alto representante para la PESD, Cathe-rine Ashton, está diseñada para «apoyar a losestados miembros en sus esfuerzos de mejorarlas capacidades de defensa europeas en elcampo de la gestión de crisis y apoyar a laPESD».

Más específicamente, se han asignado a laEDA cuatro funciones: desarrollo de capacida-des de defensa, difusión de la cooperación entrelas industrias nacionales de armamento, fomen-to de la industria de defensa y del mercado dearmamentos europeos e impulso de la investiga-ción y la tecnología.

Como consecuencia de la firma del CPD an-tes mencionado, doce áreas de acción preferen-te fueron seleccionadas con el fin de cubrir lasdeficiencias existentes. Así, en la actualidad, laagencia se encuentra desarrollando un númeroimportante de iniciativas de colaboración entre


Arriba: EULEX KFORCentro: Organización del sostén logístico EUFOR

Chad/RCAAbajo: Tropas de EUFOR en Kinshasa

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los países miembros, entre las que cabe resaltarla mejora de la disponibilidad de helicópteros,desarrollo de la flota europea de transporte aé-reo, desarrollo de satélites de vigilancia y obser-vación, vigilancia marítima y defensa ante agen-tes biológicos.

Indudablemente, a través de todas estas ini-ciativas y proyectos, la EDA está llamada a jugarun papel fundamental en el proceso de dotar a laUE de las capacidades requeridas, fortaleciendo,al mismo tiempo, la autonomía de actuación eu-ropea.

LAS CAPACIDADES CIVILES

En perfecta armonía con los objetivos señala-dos por la ESS, la PESD está tratando tambiénde desarrollar capacidades civiles que le permi-tiesen actuar en operaciones de gestión de cri-sis.

Aunque ya desde el Consejo Europeo de Hel-sinki de 1999 se había progresado en la identifi-cación de las capacidades civiles entonces dis-ponibles en los distintos estados de la Unión, fueen junio de 2000, durante el Consejo celebradoen Feira (Portugal), cuando se dio un importantepaso en este campo. Fue entonces cuando seidentificaron cuatro áreas de acción prioritariapara la gestión de crisis: policía, reforzamientode la administración civil, fortalecimiento del im-perio de la ley y protección civil. A través de es-tas cuatro áreas, se enfatizó la necesidad de re-acción rápida a través del despliegue deexpertos previamente seleccionados. Sobre estaidea, en Feira, los estados miembros se compro-metieron a proporcionar 5.000 policías (1.000 deellos desplegables en menos de treinta días),300 técnicos en asuntos jurídicos, así comootros 2.000 expertos en distintas especialidadesrelacionadas con la protección civil.

Como complemento al plan de acción de juniode 2004 relativo a los aspectos civiles de la ges-tión de crisis, el Consejo Europeo adoptó en di-ciembre del mismo año, el Objetivo Principal Civil2008 (CHG 08). En realidad, el CHG 08 significóque, los hasta entonces casi virtuales compromi-sos de las naciones, se convirtieran en capacida-des más tangibles7, además de en unos criteriosmás severos a la hora de identificar, reclutar,adiestrar y generar personal especializado. Pesea que estos compromisos fueron confirmados por

los ministros de la Unión en noviembre de 2008,la mayoría de los gobiernos señalaron la imposibi-lidad de fijar de forma taxativa la disponibilidad desus respectivos expertos.

Los principales elementos del plan de accióndel CHG 08 fueron: preparación de escenarios ti-po, realización de una lista de capacidades re-queridas y de contribuciones voluntarias por par-te de las naciones, identificación de carencias,establecimiento de equipos multidisciplinaresdesplegables8, mejora de la interoperabilidad(fundamentalmente en el adiestramiento e ins-trucción del personal) y de los procedimientos deapoyo técnico para las operaciones. Los resulta-dos del CHG 08, teóricos y doctrinales en su ma-yoría en lugar de prácticos, pueden ser califica-dos como desiguales. Mientras que eladiestramiento de los equipos multidisciplinarescondujo a una definición detallada de capacida-des policiales tales como las Unidades PolicialesIntegradas (IPU, en sus siglas en inglés), unida-des que han venido actuando tanto en Bosniacomo en Kosovo, el requerimiento estratégicobásico de lograr una mayor coherencia entre losdistintos actores europeos involucrados en lagestión de crisis apenas fue conseguido.

A finales de 2007 los ministros de la UE deci-dieron poner fin al CHG 08 y lanzar el CHG 10en el mismo momento en que se adoptaba elObjetivo Principal Militar 2010, mencionado en elapartado anterior, con la clara intención de lograruna mayor sinergia en el desarrollo de ambos ti-pos de capacidades.

Alejándose de los supuestos teóricos del CHG08 y como consecuencia de las necesidades sur-gidas en las operaciones de gestión de crisis quela UE ha estado llevando a cabo desde 2000hasta la actualidad, el CHG 10 se focaliza funda-mentalmente en lograr la cualificación precisaque el personal desplegado requiere para reali-zar tareas específicas, con objetivos definidos. Elaumento paulatino en el número de operacionesde carácter civil en marcha constituye un incre-mento en la exigencia de las capacidades reque-ridas tanto cualitativa como cuantitativamente.

Así, el CHG 10 está diseñado para, primero,garantizar la disponibilidad del suficiente perso-nal para misiones civiles, con experiencia, enparticular, en logística y finanzas; segundo, ase-gurar el desarrollo de capacidades de planea-


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miento y conducción de operaciones, logística,materiales y adiestramiento; tercero, asegurar lasinergia entre los instrumentos civiles y militaresy entre los dos pilares de la UE; y cuarto, fortale-cer las relaciones con otras organizaciones peromanteniendo la autonomía en la toma de deci-siones por parte de la UE.

En este contexto, una revisión de los escena-rios tipo realizados en el año 2005 condujo en2008 a la elaboración de un nuevo escenario enel que se resaltaba la presencia y coordinaciónde civiles y militares en el teatro de operaciones,en el marco de una operación relacionada con lareforma del sector seguridad. Basado en esteescenario, una nueva lista de capacidades re-queridas fue elaborada9 y las naciones actualiza-ron sus compromisos en noviembre de 2008, enbase a la citada lista.

En diciembre de 2008, los estados miembrosfirmaron la ya citada declaración sobre el Forta-lecimiento de Capacidades. En el campo propia-mente civil, la declaración se traduce en la ambi-ción de llevar a cabo una misión cívico-militar deayuda humanitaria de hasta noventa días de du-ración y una docena de misiones civiles, de for-matos diversos, a lo largo de varios años, involu-crando hasta 3.000 expertos.

En el marco determinado por el CHG 10 y porla declaración sobre el Fortalecimiento de lasCapacidades, los ministros de la Unión aproba-ron el plan de Mejora de Capacidades Civiles enenero de 2009. De acuerdo a este plan, dos as-pectos han focalizado la atención de la UE. Através del primero, se ha desarrollado una herra-mienta informática para la gestión de las capaci-dades civiles (Civilian Capability Mangement To-ol-CCMT), utilizando un portal seguro medianteuna aplicación informática denominada «Goalke-eper». La CCMT, básicamente, constituye unabase de datos mejorada que incluye tanto las ca-pacidades requeridas como las disponibles, asícomo catálogos actualizados de misiones, des-cripciones de los puestos de los expertos y losconceptos operativos utilizados. El segundo as-pecto considerado en el pasado año 2009 ha si-do la reflexión sobre las estrategias nacionales ala hora de facilitar el despliegue de personal civilpara las operaciones de la PESD. La intenciónes asegurar que los estados miembros dispon-gan de las estructuras y procedimientos que lespermitan generar las capacidades necesariaspor medio de los distintos ministerios y organiza-ciones gubernamentales involucrados en elasunto.


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Aeropuerto internacional de Kirguizstán. Julio de 2008. OSCE.

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CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS

A lo largo de los diez años de PESD, las capa-cidades civiles y militares europeas han progre-sado indudablemente. Sin embargo, existen to-davía un gran número de debilidades en lascapacidades requeridas, fundamentalmente liga-das a medios de transporte estratégico.

Las capacidades militares son esenciales parauna acción efectiva de la UE. Pero quizás el mayorreto en este tema consiste en la adquisición de es-tas capacidades con unos cada vez más exiguospresupuestos de defensa10. Estas restriccionespresupuestarias suponen una gran dificultad a lahora de asignar los recursos necesarios con losque financiar los costosos programas militares querequieren, en su mayor parte, compromisos a largoplazo con la industria de armamento.

Por otro lado, es claro que la responsabilidaden la generación de capacidades civiles descan-

sa en el nivel nacional. Son estas las que, a tra-vés de sus respectivos presupuestos, debencumplimentar los compromisos adquiridos. Noobstante, en un momento como el actual, en elque la crisis económica afecta y mucho a lospresupuestos de los estados, parece patenteque tanto la financiación como la disponibilidadde capacidades civiles nacionales que puedanser puestas a disposición de misiones PESD severán entorpecidas.

La entrada en vigor del Tratado de Lisboa sig-nificará un importante impulso a la PESD comoparte integral de la Política Exterior y de Seguri-dad Común (PESC). Aunque el Tratado de Lis-boa no borrará de manera inmediata todas lasdificultades existentes para el desarrollo de ca-pacidades europeas, sí asigna a la PESD, sin lu-gar a dudas, más recursos, de una mayor cohe-rencia a la hora de actuar. �


1 Más allá de las tradicionales operaciones Peters-berg, definidas desde el principio de la década delos 90, la ESS expande las potenciales misiones pa-ra cubrir también las operaciones de desarme, apo-yo a terceros países para luchar contra el terrorismoy la reforma del sector seguridad. En diciembre de2008, el Consejo Europeo publicó un informe sobrela implementación de la ESS que refuerza lo esta-blecido en 2003 y señala la necesidad de fortalecerlas capacidades tanto civiles como militares.

2 Con respecto a estas últimas, el informe señala,ciertas capacidades clave que necesitan ser refor-zadas: transporte estratégico, helicópteros, tecnolo-gía espacial y de vigilancia marítima.

3 Según este objetivo, los gobiernos de la UE acor-daron la creación de la Fuerza de Reacción RápidaEuropea (EURRF) compuesta de 60.000 efectivosque contarían además con capacidades de apoyonaval, aéreo y civil. Debido a los magros resultadosconseguidos por este Objetivo Principal de Helsin-ki, la UE acordó la implementación del Plan de Ac-ción de Capacidades Europeo (ECAP) con el obje-to de concretar ciertos medios de especialnecesidad.

4 Los acuerdos Berlín Plus es el título que recibe unamplio paquete de compromisos entre la OTAN y laUE, en los que se establece una asociación estra-

tégica entre ambas. Los acuerdos permiten a laAlianza apoyar aquellas operaciones en la que ge-neralmente no se encuentra involucrada.

5 Ver nota 9.6 Acción Conjunta del Consejo 2004/551/CFSP. For-man parte de la EDA todos los países miembros dela UE con la excepción de Dinamarca.

7 En términos numéricos los compromisos adquiridosfueron: 6.050 policías, 936 expertos en aspectos ju-rídicos, 745 en administración civil y 2.177 en pro-tección civil.

8 Estos equipos civi les (Civi l ian ResponseTeam–CRT) se componen de un grupo de 100 ex-pertos en distintas disciplinas capaces de ser des-plegado en 5 días y con capacidades de actuarautónomamente sobre el teatro por un periodo detiempo de hasta tres meses.

9 Esta nueva lista de requerimientos ha significadoen la práctica un incremento de 285 expertos adi-cionales así como la definición de nuevos perfilesque los mismos deben reunir.

10 La media de los países de la Unión en gasto en de-fensa, en relación al PIB, cayó desde el 1.81% en2005 al 1.69% en 2007. Por lo que respecta a Es-paña el gasto en defensa a penas a variado en elmismo periodo manteniéndose en el 1.16%. FuenteEDA.

NOTAS

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España deberá realizar una presidencia efi-caz, planteando buenas ideas, que sean adopta-das como propias por presidencias futuras, paraque florezcan con el tiempo. Los grandes avan-ces de la Unión se han producido de esta mane-ra. La idea de crear la Agencia Europea de De-fensa se lanzó en la Cumbre de Tesalónica enjunio de 2003, pero tuvo que pasar un año hastaque el Consejo aprobó su creación, el 12 de juliode 2004.

España ha de seleccionar los asuntos quequiere impulsar para lograr una mayor integra-ción en la Política Europea de Seguridad y De-fensa (PESD), lo que permitirá consolidar unmundo multipolar donde la voz de la UE sea te-nida en cuenta. Analicemos los retos a los quese enfrenta la Unión en el desarrollo de laPESD.

Con la entrada en vigor del Tratado de Lis-boa, es el momento de pasar página y continuaravanzando con el espíritu que proclama la Es-trategia Europea de Seguridad, es decir, desa-rrollando una Europa de Soft Power, pero concapacidad de Hard Power para mantener la se-guridad de los ciudadanos europeos y los intere-ses colectivos de la Unión, así como la estabili-dad internacional. Joseph Nye, que ha acuñadoestos términos, considera que Europa debe de-sarrollar el denominado Smart Power considera-do una combinación de hard y soft power en unamisma estrategia. Coincidía en esta visión la


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Joseph Nye• Nacido en 1937, Nueva Jersey (EE UU).• Politólogo de profesión.• Titulado en Ciencias Políticas por Harvard.• Decano de la Escuela de Gobierno John F.

Kennedy de la Universidad de Harvard.

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embajadora norteamericana en la OTAN, que en2008 afirmaba que «el mundo necesita una ca-pacidad de defensa europea más fuerte y máscapaz, para actuar de forma independiente…pues una Europa con soft-power no es suficien-te». A este respecto sería conveniente estudiarla conveniencia de incluir el factor seguridad enla Unión por el Mediterráneo.

El Tratado de Lisboa permitirá a la Unión unmayor protagonismo en la geopolítica internacio-nal, reforzando el papel de actor global en unmundo multipolar. Esto dará a la UE una oportu-nidad para no quedar relegada en los escenariosgeopolíticos, ante viejos actores como EE.UU yla renovada Rusia, o ante el empuje de nuevosactores como China, India o Brasil. Por el contra-rio, el fracaso en la implementación del Tratadosupondría el debilitamiento de la Unión como ac-tor internacional y eso podría repercutir en su co-hesión, en el ámbito político y económico.

CAPACIDADES CIVILES Y MILITARES

Si tuviéramos que resumir qué es la PESD, di-ríamos que ante todo es la suma de capacidadesciviles y militares en condiciones de ser emplea-das. Esto nos lleva a desarrollar políticas que po-sibiliten una mejora de las capacidades puestasa disposición de la Unión.

La UE ha hecho de la necesidad virtud, ya quesiendo consciente de sus debilidades militares, hatratado de suplir sus carencias con el empleo decapacidades civiles, cuyo origen está en la Cum-bre de Santa María da Feira, celebrada en juniode 2000, que acordó establecer capacidades parala gestión civil de crisis que se sumaran a las es-tructuras y capacidades militares que se habíanacordado seis meses antes en Helsinki.

La Unión basaba así su estrategia para la pre-vención de conflictos en la combinación de capa-cidades civiles y militares, adelantándose al con-cepto de la OTAN denominado ComprehensiveApproach (Aproximación Integral). Esto requiereponer en convergencia las capacidades civilescon las militares desde el planeamiento hasta laejecución. Este es el reto al que ahora se enfren-ta la UE. Las capacidades civiles ganan en efica-cia cuando actúan junto a las militares. Pero laclave del éxito está en tenerlas preparadas y conentrenamiento para actuar conjuntamente, algoque todavía requiere importantes esfuerzos.

RELACIONES OTAN-UE

Un principio básico es no duplicar esfuerzos encapacidades militares, que ya se están realizandoen la OTAN. Esto llevó a la UE y OTAN a firmaren marzo 2003 los acuerdos Berlín Plus. Su apli-cación permitió a la UE hacerse cargo de la ope-ración Concordia en Macedonia y de la operaciónAlthea en Bosnia-Herzegovina con medios de laAlianza. Pero estas son, por el momento, las úni-cas operaciones de la UE que han utilizado estosacuerdos, lo que resulta sumamente significativo.Y es que se requiere negociar caso por caso, porlo que cualquier discrepancia de uno de los 28miembros de la OTAN, es un obstáculo difícil desuperar para que la UE reciba medios de la Alian-za. Por ello, hemos de plantearnos la necesidadde perfeccionar Berlín Plus para lograr una mayorautomatización en el préstamo de los medios dela OTAN a la UE, o viceversa. Esta no parece ta-rea sencilla con una Turquía que ve cómo secomplican sus aspiraciones de formar parte de laUE y encuentra en este tipo de negociaciones unaherramienta de presión.

OBJETIVO DE CAPACIDADES 2010

Debemos recordar que el Tratado estableceque «los estados miembros pondrán a disposi-ción de la Unión, a efectos de la aplicación de laPCSD, capacidades civiles y militares para con-tribuir a los objetivos definidos por el Consejo».A estos efectos en la Cumbre de Helsinki seaprobó el denominado Helsinki Headline Goal,cuyo catálogo fue revisado en 2003 para descu-brir las carencias que dieron lugar al Objetivo deCapacidades de 2010, que deberá ser evaluadodurante el segundo semestre de este año. Estecatálogo servirá para detectar las carencias demedios esenciales, que habrían de ser subsana-das por los países miembros.

Los intereses industriales de cada país, lasnecesidades propias de las estrategias naciona-les de Defensa y la crisis económica han dificul-tado que las necesidades que en su día fueronidentificadas, hayan podido ser cubiertas por lospaíses miembros. El reto al que ahora se enfren-ta la UE es decidir si debería volver a identificarlas necesidades como ya hizo en 2003 o buscarotras formulas más realistas e imaginativas queayuden a resolver las carencias del Headline Go-al Catalogue 2010.


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En todo caso estas fuerzas no dejan de ser uncatálogo de capacidades teóricamente a disposi-ción de la Unión, pero cuyo empleo por la UE re-quiere la autorización de cada país. Son conoci-das las grandes dificultades que surgen durantela generación de fuerzas para llevar a cabo cual-quier operación de la Unión. Así, durante la ge-neración de fuerzas para el Chad el objetivo eratenerlas preparadas en noviembre pero no pu-dieron estar listas hasta marzo. Para ayudar asuperar estas dificultades, la UE desarrolló elconcepto Battle Group.

LOS BATTLE GROUPSLa idea de la creación de estas unidades sur-

gió tras el éxito de la operación Artemis. Paraesa ocasión se creo una fuerza de 1.800 hom-bres de diez países, en su mayoría franceses(1.500), que fueron capaces de intervenir en me-nos de un mes desde la aprobación de la Reso-lución 1484, el 15 de mayo de 2003, para inter-venir en Bunia (República Democrática delCongo). Las fuerzas desplegaron el 12 de junio yestuvieron sobre el terreno hasta finales deagosto de 2003.


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Tropas de EUFOR en el Chad

Entrenamiento de la EULEX en KFOR

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A pesar del éxito de la operación que sirvió demodelo, los Battle Groups no han podido ser em-pleados nunca en estos años, lo que pone enduda su utilidad. Por otro lado, estas unidadespuestas a disposición de la Unión, deberían sercertificadas como se hace con las NRF de laOTAN, para estar seguros de que están en con-diciones de ser desplegadas eficazmente. Todoesto plantea la necesidad de redefinir cuándo,cómo y en qué condiciones deben ser utilizadoslos Battle Groups para facilitar su empleo cuandosea necesario.

Sería interesante considerar la convenienciade crear un centro de entrenamiento común yunos criterios para certificar el funcionamiento delos Battle Groups teniendo en cuenta que la ge-neración de fuerzas debería estar basada en losmedios que están en permanencia, completán-dolos con las aportaciones de los países miem-bros, y no al contrario.

La UE requiere unas capacidades militarescreíbles lo que exige medios a disposición de laUnión y una voluntad inequívoca de ser emplea-dos en determinadas condiciones.

FINANCIACIÓN COMUNITARIA DE

LAS OPERACIONES DE LA UE

Es necesario mejorar los fondos comunitariosque costean las operaciones en el exterior, paraevitar que los países que más aportan en cuantoa efectivos, sean además los que más gastostienen y evitar así que se planteen obstáculos alempleo de los grupos de combate por razones fi-nancieras. La ministra de Defensa Carme Cha-cón indicó que «es necesario abordar una mayorfinanciación común».

Este es un tema que se ha de desarrollar en pro-fundidad en el seno de la Unión, pero ya hay prece-dentes como es la DECISIÓN 2008/975/PESCDEL CONSEJO 18/12/2008 por la que se crea unmecanismo para administrar los costes comunesde las operaciones de la Unión Europea (Mecanis-mo Athena Costes Comunes), según el cual loscostes comunes que se pagan con fondos comuni-tarios son:- Cuarteles generales, comunicaciones, transpor-

tes y viajes.- Reconocimientos previos (transporte, aloja-

miento, intérpretes…).


Las acciones eslovenas en el Chad, EUFOR Tchad / RCA

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- Indemnizaciones, almacenajes, gastos banca-rios y de auditorías, etc.

- Gastos de evacuaciones médicas.Mientras que los costes soportados por las na-

ciones (NBC-Nation Borne Costs) (Art. 28) sonlos que figuran en la lista aprobada para cadaoperación (combustible, alimentación…) tenien-do en cuenta que cada nación paga sus gastosen función de su uso.

EL PLANEAMIENTO Y LA GESTIÓN

DE LAS OPERACIONES DE LA UE

Las operaciones de la UE son el motor queimpulsa la PESD, pero también son el escapara-te donde se ponen de manifiesto sus debilida-des. Es necesario reforzar sus capacidades civi-les y mil i tares y las estructuras donde seelaboran y dirigen los planes operativos, simplifi-cando los sistemas de planeamiento, así comolos de mando y control. No olvidemos que ac-tualmente en la UE hay 27 sistemas de mando ycontrol y que operaciones como Atalanta debenutilizar las instalaciones de algún país miembroante la carencia de un cuartel general operacio-nal propio de la UE.

Aun asumiendo el principio de evitar la dupli-cidad de capacidades entre OTAN y UE, es evi-dente que la estrategia de la Unión se basa enla gestión de crisis para evitar que un conflictose agrave. Esto obliga a intervenir con gran ra-pidez en sus inicios, lo que requiere unas infra-estructuras mínimas dependientes de la propiaUE. Esto nos llevaría a la necesidad de uncuartel general de operaciones de la UE (EU-OHQ) que facilite el despliegue con rapidez ydonde se integren la gestión de las capacida-des civiles y militares en la zona de operacio-nes.

LA ENSEÑANZA MILITAR EUROPEA

Para poder trabajar en ambiente multinacionalse requiere un único sistema de planeamiento yuna doctrina común, que muy bien podrían serlos de la OTAN adaptados. A este respecto seríaconveniente generalizar el uso del «sistemaErasmus» que permitiera a los alumnos de lasacademias militares estudiar parte de su carreraen la academia militar de otro país europeo, loque comportaría grandes ventajas como el per-feccionamiento de los idiomas al principio de la

carrera militar, la exigencia de programas com-patibles que homologuen los estudios y el mutuoconocimiento para trabajar en unidades multina-cionales. Habría que estudiar la conveniencia dedisponer de una Escuela Militar Europea paraoficiales.

COOPERACIÓN ESTRUCTURADA

PERMANENTE

Una de las grandes herramientas que propor-ciona el nuevo tratado para avanzar hacia unaPolítica Común de Seguridad y Defensa es laCooperación Estructurada Permanente, que muyprobablemente se apoyará en organizaciones yaexistentes como el EUROCUERPO, EUROFOR,EUROMARFOR, el Grupo Aéreo Europeo, laFuerza Anfibia Hispano Italiana (SIAF), etc, so-bre cuyo funcionamiento, características y apor-taciones es necesario reflexionar .

Por otro lado, es necesario extraer las leccio-nes aprendidas de las operaciones de EUFORen Bosnia y Herzegovina y en la RD Congo, pen-sando en cómo poner en funcionamiento la Coo-peración Estructurada Permanente.

Tampoco podemos olvidar las posibilidadesde la Cooperación Reforzada como instrumentopara progresar en la integración de la Política deSeguridad y Defensa, aunque previsiblementeesta se realizará en el contexto más amplio de laPolítica Exterior y de Seguridad Común.

LOS «PARTENARIADOS»

En el informe liderado por los profesores Da-niel Hamilton y Frances G. Burwell tituladoShoulder to Shoulder: Forging a Strategic US-EUAlliance, se recogen diez grandes iniciativas pa-ra configurar una nueva alianza estratégica entreEE.UU y la UE. Entre estas destacan: la adop-ción de una «cláusula de solidaridad trasatlánti-ca» más ambiciosa que la propia de la UE, queincluiría la coordinación operativa contra el terro-rismo; el establecimiento de una orden de deten-ción trasatlántica, y el cierre del centro de deten-ción de Guantánamo y de la cárcel de Bagram,entre otros aspectos. Otra de las iniciativas es, através de la coordinación, hacer frente a los con-flictos con mayor eficacia. Una tercera iniciativaes forjar una asociación para la sostenibilidadenergética. Y también se propone redoblar losesfuerzos para detener la proliferación de ADM.


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Este documento, recientemente hecho público,será un buen punto de partida para explorar losintereses comunes a ambos lados del Atlántico.Durante la presidencia española está previstaUna cumbre UE-EEUU, que se celebrará en Ma-drid.

Las relaciones UE-Rusia se han demostradoesenciales para la seguridad energética de laUnión, por lo que esta relación tiene un interésestratégico especial. Pero igualmente es necesa-rio potenciar las relaciones de la UE con China,India y Brasil como principales actores geopolíti-cos, sin olvidar una alianza con las NNUU, comoinstrumento clave que legitima las acciones inter-nacionales.

LIBRO BLANCO DE LA SEGURIDAD

EUROPEA

Es necesario considerar la necesidad de ela-borar un Libro Blanco de la Seguridad Europea(LBSE) que, partiendo del nivel de desarrollo dela PESD actual, marque las directrices políticas yel camino para lograr el objetivo del Tratado deLisboa. De las directrices políticas que se esta-blezcan en este Libro Blanco, se deberán dedu-cir las estructuras necesarias y los programaspolíticos. Un LBSE constituiría, entre otras co-sas, un elemento clave, a nivel interno, para pro-mover una mayor conciencia de seguridad y de-fensa europea. Y, a nivel externo, para ayudar aponer las bases de lo que sería un nuevo ordeninternacional de seguridad y defensa, cimentado

en asociaciones estratégicas eficacesde la UE con la OTAN y con la ONU,en relación con el mantenimiento y con-solidación de la paz y estabilidad inter-nacionales.

No debemos confundir el Libro Blan-co de la Seguridad Europea con la Es-trategia Europea de Seguridad (EES)identifica las amenazas y los riesgos alos que nos enfrentamos, establece laslíneas de acción para hacer frente aesas amenazas y protegernos de losriesgos identificados. De la estrategiase deben deducir las capacidades civi-les y militares necesarias para poderllevar a cabo los planes estratégicos.

En la estrategia se han de es-tablecer aspectos clave co-

mo el nivel de ambición deoperaciones civiles y mili-

tares.

ARMONIZACIÓN DE IN-

TERESES NACIONALES Y

EUROPEOS

La UE adolece de una gran indefini-ción en su compromiso comunitario yesto se traduce en una estrategia deseguridad muy ambigua.

Sin duda, uno de los grandes retoses armonizar los intereses nacionalescon los de la Unión. Hasta ahora, seha entendido que los intereses europe-os eran la mera yuxtaposición de los in-


Patrulla eslovena en el Chad, EUFOR Tchad/RCA

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tereses nacionales. Esa simple adición ha podi-do servir durante una época, que está tocando asu fin. Hay intereses europeos que no son los in-tereses de la Unión y de su ciudadanía y que de-ben ser definidos.

EL CAMBIO CLIMÁTICO

Uno de los riesgos identificados en el informesobre la Estrategia Europea de Seguridad de di-ciembre de 2008 es el cambio climático. Europaes, sin duda, el continente más comprometido enla lucha contra el cambio climático y la protec-ción del medio ambiente. Esto deberá traducirseen un crecimiento sostenido y más moderadoque en otras regiones planetarias. El reto es en-contrar un equilibrio entre creación de empleo enuna economía sostenible que potencia las ener-gías renovables y los hábitos adquiridos por unasociedad de consumo como la europea. Es ne-cesario crear puestos de trabajo dentro de unaeconomía respetuosa con el medio ambiente.

El envejecimiento de la población de la UE enlos próximos 20 años hará que su población dis-minuya en 20 millones y los mayores de 65 añosaumenten en 40 millones. Esto puede poner enriesgo el Estado del bienestar cuya resolución sehará inicialmente a través de la deuda pública,solución temporal que puede suponer un anqui-losamiento de la economía que quizá haga quese ignoren las restricciones derivadas de la luchacontra el cambio climático.

DESARROLLO DE LA AGENCIA

EUROPEA DE DEFENSA (EDA)

Para una más eficaz gestión de las capacida-des militares y para establecer acuerdos en losplanes de armamento en los programas deI+D+i, sería deseable que los ministros de De-fensa de los 27 tuvieran un foro oficial donde po-der adoptar decisiones ejecutivas. Sin embargo,eso no está previsto en el nuevo tratado y sin du-da ha sido una oportunidad perdida que conven-dría subsanar. En la actualidad sus reunionesson informales y sus temas son tratados en elCAGRE por los ministros de Asuntos Exteriores.La creación de un Consejo de Ministros de De-fensa facilitaría el trabajo OTAN-UE y de laAgencia Europea de Defensa.

CONCLUSIÓN

Para seguir avanzando es necesario recordarque la UE se basa en la competitividad, pero a lavez en la cooperación y la solidaridad. Como di-ría Jaques Delors: «La competencia que estimu-la, la cooperación que refuerza y la solidaridadque une».

El Tratado de Lisboa marca el objetivo y el ca-mino. Los nacionalismos dirigidos por líderes conuna visión limitada tienden a poner todas susenergías en resolver los problemas del corto pla-zo; los auténticos líderes tienen una visión am-plia y orientan sus esfuerzos a alcanzar los obje-tivos lejanos. �


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Control y detención depescadoressospechosos de ejercerla piratería

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maquetaci˜n 1.ps - 1/21/2010 11:28 am

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