Políticas públicas y combate a la pobreza y la exclusión social: Hacia políticas públicas inclusivas

Manuel Barahona Montero, Profesor FLACSO-Costa Rica

Catedrático Escuela de Economía, UNA

San José: febrero de 2006

"La desigualdad es un aspecto predominante de las sociedades latinoamericanas en lo que se refiere a las diferencias de ingreso, el acceso a los servicios, el poder y la influencia y, en muchos países, el trato que se recibe de la policía y del sistema judicial“.

de Ferranti, David; Guillermo E. Perry, Francisco H. G. Ferreira y Michael Walton (2003). Desigualdad en América Latina y el Caribe: ¿ruptura con la historia?. Washington, D.C.: Banco Mundial, Estudios del Banco Mundial sobre América Latina y el Caribe.

1. El combate a la exclusión social

¿Qué es la Exclusión Social?

 

La perspectiva de la exclusión social (SEP) es un marco analítico flexible que permite entender cuales son los factores determinantes (factores de riesgo) y los procesos (de acumulación de riesgos) que llevan a ciertos grupos sociales a una posición de vulnerabilidad y desventaja social, incluyendo la dimensión material de la pobrezaFuente: Gacitúa, Estanislao.

Mecanismos de Exclusión Social

Existen dos tipos de mecanismos de exclusión social que pueden actuar indistintamente en forma conjunta o separada:

(i) Mecanismos institucionales (exclusión procesual): deprivación de derechos a través de arreglos institucionales (mercados, instituciones jurídicas y políticas)

(ii) Mecanismos socio-culturales (normas/valores/prejuicio): exclusión a través de la distribución y/o valoración desigual de bienes simbólicos e identidad (género, edad, cultura, etnicidad,etc.)

Fuente: Idem

Elementos Conceptuales

Dimensiones de la Exclusión Social^ Mercados (trabajo, capital, bienes & servicios)^ Política – institucional (participación y representación) ^ Cultural (identidad/percepción, conocimiento, valores: discurso) ^ Espacial (territorio / ubicación geográfica)

Acumulación de Riesgos (Niveles de acumulación) ^ Espacial (áreas)^ Social (grupos sociales)

Procesos^ Interacciones entre dimensiones / factores^ Prevención / intervención)Fuente: Idem

Representación Esquemática del Proceso de Exclusión Social

Restricciones al acceso a mercados y servicios

Vulnerabilidad espacialocupacional

Restricciones Político – Institucionales a la

participación (capital social)

Restricciones al desarrolloExpresión de la identidad

cultural

Restricciones al de capital humano

Pobrezadesigualdadmarginalidad

Fuente: Idem.

Sobre la pobreza:

La pobreza es un fenómeno complejo, multifacético y heterogéneo, difícil de definir, de explicar y de medir satisfactoriamente.

Conceptualmente la pobreza resume una situación de privación, impotencia y vulnerabilidad.

Privación porque los individuos no disponen ni de

ingresos, ni de activos suficientes para satisfacer sus necesidades materiales elementales,

producto de la ausencia de educación, destrezas, actitudes, herramientas, oportunidades o activos suficientes para generar ingresos y acumular.

Impotenciaporque no poseen ni la organización, ni el acceso al poder político para cambiar la situación por sí solos.

Vulnerabilidadporque están sujetos a diversas formas de

inseguridad (económica, ambiental, etc.).

Las mediciones existentes de pobreza ponen énfasis en la privación material

Un hogar se considera pobre si: no tiene ingresos suficientes para

adquirir bienes y servicios básicos en el mercado (alimentos, vestido, vivienda y servicios, etc.);

no tiene acceso o tiene acceso inadecuado a bienes y servicios básicos suministrados por el Estado (educación, salud, agua potable y saneamiento, etc.)

Contexto… En América Latina predominan

sociedades “de un tercio” (Rolando Franco. Grandes temas del desarrollo social en ALyEC, p. 100).

Importancia de consolidar la convivencia democrática y la calidad de la democracia.

1.2 El contexto latinoamericano AL: la región más inequitativa del

mundo.América Latina y el Caribe (18 países): coeficiente de Gini de la distribución del ingreso per cápita de las personas, alrededor del 2001.

0,000

0,200

0,400

0,600

0,800

Uru

guay

*

Cos

ta R

ica

Vene

zuel

a

Ecua

dor*

Méx

ico

Pana

má*

El S

alva

dor

Perú

Gua

tem

ala

Rep

.D

omin

ican

a

Chi

le

Para

guay

Col

ombi

a*

Nic

arag

ua

Hon

dura

s

Arg

entin

a*

Bol

ivia

Bra

sil

* Estimaciones para área urbana. En el caso del Argentina, para el Gran Buenos Aires.Fuente: CEPAL (2003b).

2. Políticas públicas y política social

2.1 Políticas públicas Denotan acción, medios y fines. El

concepto implica cambio, es decir, cambios en las situaciones, sistemas, prácticas y comportamientos.

Las políticas públicas tienen valor en tanto que la sociedad esté convencida de que la ejecución de una(s) política(s) X puede causar un cambio deseable.

2.2 Política social

La política social explora el contexto social, político, ideológico e institucional dentro del cual se produce, distribuye y consume el bienestar social.

Angus Erskine

A. Walker Justificación para el desarrollo y uso de

instituciones y grupos sociales que afectan la distribución de los recursos, posición social y poder entre individuos y grupos en una sociedad. Así, la política social se interesa tanto en los valores y principios que gobiernan la distribución, como en sus resultados.

T.H. Marshall La política social usa el poder político

para reemplazar, completar o modificar operaciones del sistema económico para lograr resultados que el sistema económico no puede lograr por sí solo; y al hacer esto es guiado por valores adicionales a aquellos determinados por las fuerzas del libre mercado.

2.3 Metas de la política social(T.H. Marshall) Eliminación de la pobreza.

Búsqueda de la equidad.

Maximizar el bienestar.

2.4 Tres funciones de la política social Dotar a la población de capital

humano. Realizar acciones

compensatorias. y Contribuir a asegurar la

cohesión social (Rolando Franco).

2.5 Política Social y Necesidades Básicas

El interés del análisis de las políticas sociales debería centrarse en los procesos por medio de los cuales las necesidades básicas se definen y crean, así como en los servicios sociales institucionalizados para satisfacer algunas de ellas.

2.6 Tipos de intervención para superar la pobreza

Pobreza por insuficiencia de ingresos: Mercado de trabajo (calidad del empleo,

formación profesional, EMPLEO). Políticas de mejoramiento de ingreso sectores

productivos (caminos, crédito, asistencia técnica, etc.).

Inversión en capital humano (largo plazo). Asistencia social.

NBI: Inversión pública: acueductos, escuelas,

salud... Mercados de capitales (vivienda).

Población

Tipos de política socialPolíticas Universales

o sociales básicas; (derechos colectivos)

Políticas de protección especial (amenazas o violaciones)

Políticas asistenciales selectivas

Grupos vulnerables

Políticas de garantíasFuente: Adaptación sobre

enfoque Programa 2 UNICEF/CR

2.7 ¿ Por qué es importante la política social ?

Relación inversa entre gasto público social per cápita e insatisfacción de necesidades básicas

América Latina y el Caribe (16 países): Gasto público social per cápita (excluyendo seguridad social, 1998-99) e Índice de

Pobreza Humana (2000)

BRA

PANMEX

COL

VEN

PERPARRDO

ELS BOL

GUANIC

HON

CRI CHI

URU

0,6

5,6

10,6

15,6

20,6

25,6

0 100 200 300 400 500

gasto social per cápita (US$ de 1997) Fuente: CEPAL (2001) y PNUD (2002).

Índi

ce d

e po

brez

a hu

man

a

Corolario de lo anterior El crecimiento económico juega un papel muy

importante en la reducción de la pobreza como insuficiencia de ingresos, especialmente mediante el mercado de trabajo, afectando los ingresos de las familias. Sin embargo, el bienestar de las familias no depende exclusivamente de ese crecimiento o de lo que sucede en el mercado de trabajo en determinado momento del tiempo, sino que, también depende de la ampliación de oportunidades, especialmente en lo relativo a la formación de calidad humano y el acceso a servicios sociales básicos de calidad.

2.8 Visiones sobre el desarrollo social (1) Es un proceso de cambio social

planificado, diseñado para promover el bienestar de la población como un todo, en conjunto con un proceso dinámico de desarrollo económico (J.Midgley).

Desarrollo Social (2) Procura incrementar el bienestar

de la población, aprovechando el poder del desarrollo económico para fines sociales. Con este enfoque, las políticas y programas ejecutados deben incorporar a la gente pobre en la economía.

Desarrollo Social (3) Otras características son su

enfoque interdisciplinario y su alcance inclusivo o universalista. Además, el desarrollo social tiene que ver con comunidades, regiones y sociedades, en lugar de adoptar un enfoque individualista.

3. Modelos de política social y ciudadanía inconclusa

3.1 Modelos de desarrollo y política social

I. Crecimiento hacia fueraÉnfasis social: crear la nación, autoprotección, cuestión de policía

II. Sustitución de importacionesÉnfasis: protección al trabajador asalariado, creación clase media

III. Post ajusteÉnfasis: inversión en capital humanoFuente: Rolando Franco, 1997. Paradigmas de la política social en América Latina. FLACSO, San José.

3.2 Los paradigmas de política social Dominante: forjado al calor del

modelo de sustitución de importaciones.

Emergente (en ciernes): ligado a la etapa de ajuste y apertura económica.

Temas Dominante EmergenteInstitucionalidad Monopolio

estatal - centralista

Pluralidad de actores – descentraliz.

Lógica toma de decisiones

Burocrática De proyectos

Financiamiento Estatal Mixto-subsidio a demanda

Objetivo Universalismo de la oferta

U. de la satisfacción

Población Clase media Pobres

3.3 Algunas características

4. Estrategias de desarrollo y políticas públicas inclusivas

4.1 Consideraciones generales Necesidad de un enfoque integrador. Colocar la lucha contra la pobreza y la

exclusión social como eje de las estrategias de desarrollo.

Articulación de las políticas económicas y sociales.

Reforzamiento de las capacidades de coordinación.

Compromiso activo de la sociedad civil.

4.2 ¿ Qué es una política pública inclusiva ? Políticas y acciones públicas (en lo social,

económico y ambiental) cuyo diseño, ejecución y evaluación considera sus impactos en el tejido social, y favorece la potenciación de las capacidades de las personas y la cohesión social, especialmente procurando la incorporación de los colectivos o grupos en riesgo social o aquellos de mayor vulnerabilidad (promoción de la ciudadanía activa).

4.3 Retos desde la política social Perseguir el universalismo (en el sentido

de satisfacción de las necesidades de todas las personas), no sólo en el discurso (lo propio del universalismo excluyente o estratificado).

Promover, en asocio, con otras políticas públicas, el bienestar.

Mejorar su eficiencia y eficacia.

4.4 La dimensión política de la coordinación en el sector social

“... la confianza en la voluntad declarada de los involucrados o en la letra escrita en leyes y decretos, se han mostrado insuficientes para plasmar realmente una conjunción integral de esfuerzos colectivos al interior de los aparatos estatales, en tanto estos aspectos no sólo no ayudaron a generar confianza entre los participantes, para promover coaliciones pro-coordinación, sino que tampoco fomentaron acuerdos creíbles capaces de cumplirse y ser sostenibles en el tiempo”. (Repetto;2005:86)

En síntesis, nos encontramos con relaciones de poder entre sectores con intereses e ideologías en conflicto, grupos con dotaciones de recursos diferenciales, brechas entre el discurso público pro-coordinación e incentivos perversos que inciden en el cálculo y la voluntad de los protagonistas para no establecer –y cumplir- acuerdos (Repetto; 2005). Todo ello abre la discusión sobre la Autoridad Social.

Formatos de Autoridad Social Chile: Ministerio de Planificación

operando como ente coordinador de las políticas sociales

Bolivia: Mega Despacho de Desarrollo Social

Costa Rica: operación de un Consejo Social de Gobierno

El caso costarricense…

5. El nuevo enfoque de Derechos Humanos

5.1- ¿ Qué es el Enfoque de Derechos ?

Nueva perspectiva de lo social, que

Ubica a la persona como el centro de la sociedad. Incorpora una nueva ética en el derecho, la cual

fortalece la idea de la universalidad de la ley (equidad e igualdad).

Promueve una cultura política y social basada en el reconocimiento recíproco.

Propicia una institucionalidad pública y privada como instrumento de la ciudadanía activa.

5.2- Pilar conceptual: la noción de ciudadanía activa

Un sujeto reflexivo y activo gracias al reconocimiento de sus derechos

civiles (libertad), políticos (participación), sociales (acceso),

económicos (oportunidades) y culturales (autonomía, identidad).

5.3- ¿Qué es una política pública con enfoque de derechos?

Se trata de políticas que: Hacen un pleno reconocimiento social, político y

jurídico de la diversidad, la igualdad social (igualdad y libertad), cultural (género, ciclo de vida, etnicidad).

Ofrecen garantías jurídicas e institucionales de modo permanente del reconocimiento de los derechos civiles, políticos y sociales de todas las personas sin excepción.

Operan como instrumento para garantizar el acceso a servicios públicos, a las capacidades y a la igualdad de oportunidades (propiedad, empleo, servicios e ingresos dignos).

Enfoque tradicional de las Necesidades Enfoque de los Derechos Humanos

Enfoque sectorial con intervenciones verticales y fragmentadas (ejemplo: vacunación de niños y niñas)

Visión integral e intersectorial del desarrollo (abarca toda la gama de derechos- económicos, sociales, civiles, políticos y culturales- de todos los niños, niñas y adolescentes de 0 a 18 años de edad)

Las necesidades son alcanzadas ó satisfechas Los derechos son realizados (respetados, protegidos, facilitados, y cumplidos)

Las necesidades no conllevan responsabilidades u obligaciones, aunque pueden generar promesas

Los Derechos siempre conllevan una correlación de responsabilidades u obligaciones

Necesidades no son necesariamente universales Los Derechos Humanos siempre son universales

Las Necesidades básicas pueden ser alcanzadas por medio de metas ó de resultados.Las metas y los objetivos usualmente son:de corto plazo y enfocadas a los resultadosespecíficas en el tiempocuantificablescentradas en las manifestaciones de los problemas ó en sus causas inmediatas centradas en el acceso a servicios básicos de calidad

Los Derechos Humanos se pueden realizar solamente atendiendo tanto los resultados como los procesosLas metas y los objetivos usualmente son:de largo plazocentrados en el proceso y los resultadosmás difíciles de cuantificarcentrados en las causas estructurales básicas así como en las manifestacionesfocalizadas en el cumplimiento de derechos y en el empoderamiento

Enfoque tradicional de las Necesidades versus el Enfoque de los DH

Desde el enfoque de Derechos, esto significa que el 20% de la totalidad de niños y niñas no han visto cumplido su derecho a ser vacunados

Es gratificante declarar que el 80% de la totalidad de los niños y niñas han visto satisfecha su necesidad de ser vacunados

La caridad y el asistencialismo no tiene cabida desde la perspectiva de los derechos humanos

Las necesidades pueden ser alcanzadas a través de acciones de caridad y asistenciales

Contexto: social, político, macroeconómico, y orientado a las políticas

Contexto: social y apolítico

La participación es un objetivo, una meta y una estrategia

La Participación es una estrategia

La sostenibilidad es necesariaLa sostenibilidad es deseable

Los Derechos Humanos son indivisibles dada su interdependencia. No existe nada semejante a “derechos básicos”

Las necesidades pueden ser priorizadas

Enfoque de los Derechos HumanosEnfoque tradicional de las Necesidades

5.4- Fines de una política con EdD

Promoción de una cultura basada en la libertad de todas las personas y en la igualdad de oportunidades.

Desarrollo del tejido social como soporte principal del proceso de integración social.

Construcción de una ciudadanía activa (participación activa y reflexiva de la comunidad y de las personas individualmente en los espacios públicos y privados).

5.5- Protección de derechos: un enfoque compartido

Comunidady Soc. civilorganizada

InstitucionesSector Socialy económico

ONG’s

Universidades

Familia, Personas

NNA

Poder Judicial

Municipalidades

Red de Protección Social

Organismos de

Cooperación Internacional

LA PROTECCIÓN SOCIAL INTEGRAL

Garantizando:El acceso a servicios públicos La igualdad de oportunidades

La participación ciudadanaLa exigibilidad de derechos

LO JURÍDICO (norma)

LO SOCIAL (igualdad, libertad)

LO CULTURAL (género, ciclo de vida, etnicidad)

PSI: Visión del desarrollo social que propende a generar condiciones yoportunidades para asegurar una calidad de vida digna a lo largo

del ciclo de vida de las personas

Política de protección que reconoce derechos civiles, políticos y sociales

de todas las personas sin excepción

6. Algunas experiencias relevantes

Estrategias, planes y políticas

6.1 La estrategia europea La estrategia europea para la inclusión social o

Estrategia de Lisboa -resultado del Consejo Europeo reunido en Lisboa y Feir en Junio de 2000- constituye la base de las acciones comunitarias en materia de empleo, innovación, reforma económica y cohesión social.

Esta estrategia incorpora una serie de medidas de carácter prioritario, entre las que destacan la preparación de la transición hacia una economía competitiva y la modernización del modelo social europeo.

6.2 España El Plan Nacional de Acción para la Inclusión

Social (PNAin) del Gobierno de España liderado por el del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Este plan tiene 4 áreas funcionales: i) empleo y acceso a recursos, ii) prevención de riesgos de exclusión social, iii) actuaciones en favor de grupos específicos de las personas más vulnerablesy iv) movilización de todos los agentes.

6.3 Inglaterra Creación de la Unidad de Exclusión Social

en 1997 en el Despacho del Primer Ministro. Enfoque centrado en una nueva agenda

para combatir tanto las causas como las consecuencias de la exclusión social por tres vías: i) mejoramiento de la justicia social, ii) fortalecimiento de las comunidades y iii) soporte al crecimiento económico de largo plazo.

6.4 Chile Solidario - Puente

7. Algunas lecciones y pistas Promover una agenda de desarrollo amplia. El

bienestar no sólo depende del crecimiento económico o de la política social.

Ampliar el horizonte de los actuales planes de lucha contra la pobreza incluyendo los temas de vulnerabilidad, riesgo y exclusión social.

Concertar, desde un enfoque de derechos, mínimos o estándares nacionales sobre desarrollo social y calidad de vida.

Cont. 7 Algunas lecciones y pistas Prestar particular atención a la situación

de colectivos o grupos específicos y a la dimensión territorial de las asimetrías sociales, inequidades y dinámicas de exclusión social.

Aprovechar los compromisos de los Gobiernos en las Metas del Milenio para realzar el combate de la exclusión social.

2 pre-requisitos Que la política económica haga su parte

en términos de contribuir a la generación de un crecimiento sostenido y la generación de empleos de calidad.

Inclusión de los sectores menos favorecidos en la procura de su bienestar vía la potenciación de sus oportunidades y capacidad, de su voz...

Temas generadores1. Importancia de la distinción entre

políticas públicas y políticas estatales2. ¿Resumen bien los ejes de equidad,

desarrollo y ciudadanía los principales desafíos para el desarrollo de América Latina?

3. Pertinencia del debate entre universalismo y selectividad

4. El reconocimiento de los DESC: ¿se puede armonizar lo normativo y su viabilización económica?

Fin

Para observaciones y comentarios diríjase a

Manuel Barahona Monteroe-mail: mbarahona@unicef.org