manual del canal de panama

Manejo Integral de la Cuenca delCanal de Panam

El papel de la Comisin Inter-Institucional dela Cuenca Hidrogrfica (CICH)

Septiembre 2000

Task Order No. 831

Contract No. PCE-I-00-96-00002-00

Manejo Integral de la Cuenca del Canal dePanam

El papel de la Comisin Inter-Institucional de laCuenca Hidrogrfica (CICH)

Sometido a:USAID/Panama

Sometido por:International Resources Group, Ltd.

Environment Policy and Institutional Strengthening Indefinite Quantity Contact (EPIQ)Partners: International Resources Group, Winrock International, and

Harvard Institute for International Development

Subcontractors: PADCO, Management Systems International, and Development Alternatives, Inc.

Collaborating Institutions: Center for Naval Analysis Corporation, Conservation International, KNB Engineering and AppliedSciences, Inc., Keller-Bliesner Engineering, Resource Management International, Inc., Tellus Institute, Urban Institute, and

World Resources Institute

iNTERNATIONAL RESOURCES GROUP, LTD. i Manejo Integral de la Cuencadel Canal de Panam

ContenidoContenido........................................................................................................................... i

Prembulo ......................................................................................................................... 1

Resumen Ejecutivo ........................................................................................................... 3

Estado de la Cuenca ...................................................................................................... 3

Manejo actual de la Cuenca........................................................................................... 7

Comisin Inter-Institucional para la Cuenca Hidrogrfica (CICH) ............................... 9

Tema Pendiente: Importancia Institucional de la CICH .............................................. 12

Plan Sugerido de Accin ............................................................................................. 13Informe Sumario ............................................................................................................. 15

Visin de la CICH y sus Estrategias a Corto y Largo Plazo ............................................ 15

La Visin de la CICH.................................................................................................. 15

Las Mejores Prcticas y Lecciones Aprendidas en Manejo de Cuencas ...................... 15

Mandatos Principales de la ACP sobre la Cuenca y el Papel de la CICH.................... 17

Criterios de Seleccin para Cumplir la Misin de la CICH ......................................... 19Criterios de Seleccin.............................................................................................. 19

Propuesta de Declaracin de Misin para la CICH ..................................................... 20

Asuntos de Inters para la Cuenca a Corto y Largo Plazo y Posibles

Estrategias de la CICH ............................................................................................ 24Anexin de la Cuenca ............................................................................................. 24Oportunidad para Reexaminar el Plan Regional y un Plan Integral de Manejo de Cuencas ................................................................................................ 24

Posibles Mecanismos de Coordinacin y Resolucin de Conflictos................................ 26

Herramientas de Coordinacin y Resolucin de Conflictos..................................... 27Relacin Institucional ACP-ANAM................................................................................ 29

Relacin Institucional de ACP-ARI y la Necesidad de Reexaminar el Plan

de Uso de Suelos ................................................................................................. 33

Mayor Representacin y Participacin de la Sociedad Civil en la CICH ........................ 37

Evolucin Potencial del Papel de la CICH e Implicaciones Financieras ......................... 42

INTERNATIONAL RESOURCES GROUP, LTD. ii Manejo Integral de la Cuenca del Canal de Panam

Establecimiento de un Centro de Informacin Ambiental ............................................... 45

Estatus de los Datos Disponibles................................................................................. 45

Transferencia, Intercambio y Distribucin de Informacin ......................................... 46

Modelo Integrado de Pronstico y Planificacin para Cuencas................................... 47Desarrollo Econmico Sostenible de la Cuenca y Directrices para el Ecoturismo .......... 48

Bibliografa ..................................................................................................................... 52

Apndice 1: Borrador de Estatutos de la CICH ............................................................... 54

Apndice 2: Estrategia Preliminar para el Manejo de la Cuenca del Canal de Panam ... 63

Apndice 3: Papel y Funciones de la CICH .................................................................... 95

Apndice 4: Plan Preliminar de Financiamiento para la CICH...................................... 117

Apndice 5: Anlisis Preliminares de un Sistema de Manejo deInformacin Ambiental para la CICH y las Agencias Participantes................... 144

Apndice 6: Anlisis de Asuntos Legales e Institucionales para la CICH ..................... 167

Apndice 7: Plan de Accin Para el Primer Ao de la CICH ........................................ 200

Apndice 8: Anlisis de Entidades Relacionadas con Cuencas ..................................... 210

iNTERNATIONAL RESOURCES GROUP, LTD. 1 Manejo Integral de la Cuencadel Canal de Panam

Prembulo

Este documento, Manejo Integral de la Cuenca del Canal de Panam: el Papel de la ComisinInter-Institucional de la Cuenca Hidrogrfica (CICH), consiste de dos partes: un ResumenEjecutivo y un Informe Sumario, con Apndices.

El Resumen Ejecutivo est dirigido al pblico en general, incluyendo a las personas encargadasde establecer las polticas, los miembros interesados de la sociedad civil y los medios decomunicacin. Brinda una perspectiva ms amplia acerca de los asuntos relacionados con elmanejo de la Cuenca del Canal y presenta los antecedentes, la justificacin y lasrecomendaciones clave para el establecimiento y formulacin de la CICH. El Resumen Ejecutivoes una introduccin detallada para el Informe Sumario.

El Informe Sumario trata asuntos estratgicos, institucionales, legales y financieros clave,relacionados con la CICH. Pone nfasis en la importancia de definir bien la misin y mandato dela CICH. Este documento est dirigido a directores de entidades tales como la Autoridad delCanal de Panam (ACP) y las instituciones miembros de la CICH, as como otros participantescon funciones estrechamente vinculadas al manejo de la Cuenca del Canal de Panam.

Como una ayuda a las discusiones de alto nivel, el Informe Sumario ahonda en asuntoscomplejos sobre el manejo de la Cuenca del Canal de Panam, incluyendo:

(a) formulacin de una visin estratgica para la CICH;

(b) conflictos institucionales potenciales y mecanismos de coordinacin de posiblesalternativas;

(c) ambigedades legales;

(d) posible necesidad de reexaminar ciertos instrumentos y polticasgubernamentales, incluyendo el Plan Regional;

(e) necesidad de mayor representacin de donantes y participacin de la sociedad civil en laCICH;

(f) posibilidades de acuerdos de financiamiento, y

(g) logro del desarrollo econmico sostenible de la Cuenca.

INTERNATIONAL RESOURCES GROUP, LTD. 2 Manejo Integral de la Cuenca del Canal de Panam

Este documento tiene como objetivo servir como referencia para discusiones clave sobre lasoperaciones de la CICH y como una contribucin importante para el futuro Manual deOrganizacin de la CICH. Para tal fin, el borrador de una serie de Estatutos de la CICH oprocedimientos internos de operacin se incluyen en este proceso.

El Informe Sumario tambin incluye, como apndices, ocho documentos que fueron elaborados afin de que su discusin ayude a definir y atender adecuadamente las principales inquietudes queenfrenta la CICH en materia de organizacin. Estos incluyen:

Apndice 1: Borrador de estatutos de la CICH

Apndice 2: Estrategia Preliminar para el Manejo de la Cuenca Hidrogrfica

Apndice 3: Papel y Funciones de la CICH

Apndice 4: Plan Preliminar de Financiamiento para la CICH

Apndice 5: Anlisis Preliminar del Sistema de Manejo de Informacin Ambiental para laCICH y Instituciones Participantes

Apndice 6: Anlisis de Asuntos Legales e Institucionales de la CICH

Apndice 7: Plan de Accin de la CICH para el Primer Ao

Apndice 8: Anlisis de Entidades Relacionadas con la Cuenca


Resumen Ejecutivo

El manejo integral de la Cuenca del Canal de Panam (PCW, por sus siglas en ingls) es crucialpara la continua operacin del Canal, as como para el bienestar de 1.5 millones de personas quehabitan en los sectores metropolitanos aledaos. En los prximos aos, la atencin nacional einternacional se concentrar en la Autoridad del Canal de Panam (ACP) como entidadencargada de custodiar la PCW. La exitosa respuesta de la ACP a este reto debe incluir el seriocompromiso de proteger la Cuenca.

Siguiendo un repaso de la condicin ambiental de la Cuenca y su aparato de manejo actual, estedocumento discute los nuevos y amplios mandatos ambientales de la Autoridad del Canal dePanam (ACP) con respecto al manejo de cuencas. El documento presenta las ramificaciones deestas responsabilidades y la necesidad particular de coordinar con las diferentes entidades quecooperan en la Cuenca. Como instrumento de coordinacin, la ACP contar con la nacienteComisin Inter-Institucional de la Cuenca Hidrogrfica (CICH). Este documento explora laCICH desde la perspectiva de sus funciones, posibles modalidades de organizacin y requisitos.Finalmente, el documento recomienda una agenda de acciones a seguir.

Estado de la Cuenca1

Mantener la vitalidad natural de la Cuenca del Canal de Panam es de suma importancia paraPanam. Es el agua que abastece la PCW la que llena las esclusas del Canal de Panam. Adems,la Cuenca brinda agua potable a 1.5 millones de personas, suministra energa hidroelctrica ymantiene una amplia extensin de biodiversidad tropical.

La Cuenca del Canal de Panam (PCW) es un rea definida legalmente que cubre ms de500,000 hectreas. Abarca las diferentes cuencas de captacin de ros que proporcionan el aguaque necesita el Canal de Panam ahora y en el futuro. La PCW se extiende de la costa atlntica ala costa pacfica del pas, conectando los centros metropolitanos ms dinmicos del pas, laciudad de Panam y Coln. La PCW est ubicada en el epicentro econmico nacional dePanam, el sitio de un intenso desarrollo residencial y comercial.

Hasta 1999, la Cuenca del Canal de Panam cubra un rea de 326,000 ha que corresponde a lacuenca que abastece de agua a los lagos Alhajuela y Gatn. En vista de la creciente demanda de

1 Esta seccin se basa fundamentalmente en los hallazgos presentados en Heckadon-Moreno, Stanley, Ibez, Roberto y Condit,Richard, La Cuenca del Canal: Deforestacin, Contaminacin y Urbanizacin, USAID/ANAM/Smithsonian, 1999. Para msdetalles, ver el libro y la serie de documentos de apoyo.


agua, tanto para la operacin del Canal como para uso industrial y residencial, la Ley 44 deagosto de 1997, extendi la Cuenca hacia el oeste para abarcar 225,000 ha adicionales. En laactualidad, la Cuenca extendida cubre 552,761 ha.

Desde principios de la dcada de los ochenta, las inquietudes acerca de la necesidad de protegerel recurso fundamental para la continua operacin de la principal fuente de ingresos econmicosde Panam, el Canal, condujo a una serie de acciones para proteger y monitorear la PCW. ElGobierno de Panam empez a aumentar la proteccin oficial de las reas boscosas en la PCW(ver Tabla 1). Como resultado, la mayor parte de las reas boscosas de la Cuenca que quedabanse encuentran actualmente bajo proteccin oficial.

Desde septiembre de 1997, el Proyecto de Monitoreo de la Cuenca del Canal (PMCC), bajo elpatrocinio del Instituto Smithsonian de Investigaciones Tropicales (STRI), la Autoridad Nacionaldel Ambiente (ANAM) y la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional(USAID) han estado monitoreando el status ambiental del suelo, el agua y otros recursos de laCuenca.

Los hallazgos hechos por el PMCC, publicados en 1999, revelan que en los ros primarios de laCuenca tradicional con buena proteccin forestal, las tasas de sedimentacin han disminuido ylos flujos de agua durante el ao estn regulados. Desafortunadamente, las condiciones dealgunos ros secundarios que fluyen en el Lago Gatn, que abastece la mitad del agua de laCuenca, son alarmantes. Estos ros tienen una proteccin forestal relativamente escasa; losproyectos residenciales han proliferado a lo largo del corredor transstmico entre Panam yColn. En consecuencia, las tasas de sedimentacin han aumentado y los flujos de agua inter-estacionales son irregulares.


Tabla 1 Cuenca y reas ProtegidasNombre rea (ha) Ao Est.

I. Parques NacionalesCamino de Cruces 4,000 1992Altos de Campana 2,630 1977Chagres 129,000 1984Soberana 22,104 1980

II. reas Recreativasrea Recreativa Lago Gatn 348 1985

III. Monumentos NaturalesBarro Colorado 5,400 -----Total Protegido 167,420.75

IV. CuencaPRE-1999 326,000

Adicional 225,000

Total 552,761

V. rea Protegidarea Protegida Estimada en laCuenca

32%

Fuente: Direccin Nacional de reas Protegidas y Vida Silvestre, ANAM. 1998

Adems, el PMCC establece que los suelos tropicales de la Cuenca, bajos en materia orgnica,tienen escaso margen de error. Las condiciones, que se apartan de la norma aun ligeramente, porejemplo, lluvias fuera de poca, inmediatamente alteran la Cuenca. Con fuertes aguaceros, laCuenca no puede contener la escorrenta de sedimentos y en condiciones secas, la Cuenca carecede la reserva necesaria para mantener normales los niveles de agua de los lagos que sirven dereserva para las operaciones del Canal.

Los panameos han sido afortunados de poder disfrutar del agua potable de la ms alta calidadproveniente del ro Chagres y sus lagos. La calidad del agua que ingresa a las plantas detratamiento sigue siendo buena. Sin embargo, la contaminacin est aumentando, como lodemuestra el aumento de la vegetacin acutica en un nmero de ros que es cada vez mayor.Algunos estn en peligro de quedar inhabilitados incluso para fines recreativos.2 El depsitodirecto de desperdicios industriales y residenciales no tratados en ciertos ros pequeos es

2 Segn Guilln, Leyson y William McDowell, El Impacto del Desarrollo Agropecuario, Forestal y Urbano en los Suelos yAguas de la Cuenca del Canal IRG, Febrero 2000, estas reas recreativas incluyen el ro Manteca, as como las reas de recreode Caimitillo Centro arriba de ro Chilibrillo.


inquietante, al estar bajo controles ambientales y de zonificacin laxos y, al mismo tiempo, de unintenso crecimiento de la poblacin.

Como resultado de las negociaciones de los Tratados del Canal de 1977, aunque la Cuenca noenfrentaba an un peligro ambiental inmediato, la visin futura de los lderes polticospanameos hizo que se implementaran importantes medidas para proteger la Cuenca.Extensiones de zonas boscosas quedaron bajo el manejo gubernamental convertidas en parquesnacionales, evitando as su desarrollo comercial. En vista de la creciente poblacin de la Cuenca(de 21,000 en 1950 a un estimado de 150,000 en la actualidad), estas medidas preventivas,orientadas a restringir la expansin del desarrollo agrcola, residencial e industrial, en losbosques que protegen los ros primarios de la Cuenca, fueron prudentes y son, en gran parte,responsables de la condicin relativamente estable de la PCW.

El relativamente buen estado de la PCW fcilmente puede inducir a la complacencia, lo queconducira al verdadero peligro de una mayor relajacin de las regulaciones ambientales parafavorecer un dinmico desarrollo econmico de la Cuenca. Pero los hallazgos del PMCCsubrayan que la Cuenca tiene poca capacidad para ajustarse rpidamente a los cambiosrepentinos, naturales o provocados por el ser humano. Ms inquietante an es la evidencia delrpido deterioro ambiental en ciertos puntos de la Cuenca que se debe casi en su totalidad a pocoestrictos controles ambientales de depsito de desperdicios industriales y residenciales. Estasseales no deben ser pasadas por alto.

Hoy, la necesidad de esa prudencia, visin y coraje es an mayor. Con la transferencia del Canala Panam, extensas reas de la Cuenca, que por dcadas han sido excluidas de la explotacincomercial, estn ahora abiertas al desarrollo. Para la proteccin de la Cuenca del Canal, polticasapropiadas, controles efectivos, vigilancia y ejecucin son elementos necesarios para canalizarlas fuerzas econmicas hacia el desarrollo sostenible.

Un buen manejo de la Cuenca puede reconciliar las implacables presiones de desarrolloeconmico con la urgencia de preservar la vitalidad de los sistemas ecolgicos que la respaldan.De mayor preocupacin son las reas que no estn bajo proteccin oficial, precisamente en lasque tiene lugar el rpido e ilimitado desarrollo industrial y comercial. Confrontado con este reto,el manejo efectivo de la PCW necesitar ser:

integrado: debe contar con el ms alto nivel de colaboracin entre todas las partes, tantodel sector pblico como del privado, involucradas en asuntos de la Cuenca;

eficiente: la escasez de recursos econmicos y humanos exige que se elimine laduplicacin de esfuerzos mientras se busca la complementaridad desde cualquier puntode vista, y


exigible: las medidas efectivas, proporcionadas y rpidas resultarn cnsonas con lasregulaciones ambientales.

Manejo actual de la Cuenca

No existe un sistema de manejo integral de la Cuenca del Canal de Panam. Diversasinstituciones pblicas y privadas, cada una operando independientemente, llevan a caboactividades ambientales en la Cuenca, pero a menudo con poca o ninguna relacin con el statusde la Cuenca como una unidad hidrolgica integral.

En Panam, el manejo de los recursos naturales est principalmente bajo el dominio delGobierno central. Desde 1986, la responsabilidad de la proteccin y conservacin de los recursosnaturales se ha concentrado en la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) y su institucinpredecesora, INRENARE. Las normas que regulan la operacin de la ANAM (Ley 41, 1998) sebasan en los principios nacionales para la proteccin, conservacin y recuperacin de losrecursos naturales, tanto renovables como no renovables, y la promocin de desarrollosostenible. La ANAM tiene la autoridad nacional para dictar las directrices y trminos dereferencia para la elaboracin de estudios de impacto ambiental. Los parques nacionales y lasreas protegidas as como la mayora de las muestras ambientales estn bajo la autoridad de laANAM. Casi todos los bosques de la Cuenca estn protegidos por la ANAM.

El Captulo 6 de la Ley 41 se refiere especficamente a la autoridad de la ANAM con respecto alos recursos del agua. Cualquier actividad que pueda afectar el flujo, la naturaleza o la calidaddel agua requiere la autorizacin previa de la ANAM. Todos los usuarios del agua deben cumplircon el Plan de Manejo Ambiental de la ANAM. La ANAM debe elaborar planes especiales demanejo del agua. Sin embargo, el Artculo 85 es explcito al identificar a la ACP como la entidadque deber administrar, mantener y proteger los recursos hdricos de la PCW, en coordinacincon la ANAM, y de acuerdo con las estrategias, polticas y programas existentes, relacionadoscon el manejo sostenible de los recursos naturales de la PCW.

Dentro del Gobierno central, otras instituciones tienen mandatos ambientales, incluyendo:

Ministerio de Salud, que establece los estndares ambientales para garantizar la salud y elbienestar de la poblacin;

Ministerio de Desarrollo Agropecuario (MIDA), responsable del mantenimientoadecuado de las condiciones para las actividades agrcolas, ganaderas y agroforestales;

Ministerio de Comercio e Industria, responsable de la minera, la industria y el turismo;


Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales (IDAAN), cuyo mandato consisteen garantizar el adecuado abastecimiento de agua potable y tratamiento de aguasservidas;

Autoridad de la Regin Interocenica (ARI), responsable de establecer e implementar unplan regional de uso de la tierra para la mayor parte de la Cuenca; y

Ministerio de Vivienda (MIVI), que emite los permisos y regulaciones de zonificacinrelacionadas con el desarrollo residencial.

Adems, una cantidad de Organizaciones No Gubernamentales (ONG), especialmente elInstituto Smithsonian de Investigaciones Tropicales, ANCON y Fundacin NATURA participanen el manejo de recursos naturales en la PCW. Su participacin incluye desde la investigacinbiolgica, hasta actividades de uso de la tierra e iniciativas agroforestales.

La Cuenca abarca las jurisdicciones de varios gobiernos locales. Incluye 2 provincias, Panam yColn; 7 distritos, y 36 corregimientos. Tradicionalmente, estas entidades han desempeadopapeles secundarios en el manejo de los recursos naturales. Con la introduccin de la eleccindirecta de alcaldes en 1994 y los niveles apropiados de apoyo institucional, capacitacin yeducacin de los usuarios, se espera que los gobiernos locales empiecen a asumir mayoresresponsabilidades en el manejo de los recursos naturales.

En 1993, la Constitucin estableci la Autoridad del Canal de Panam (ACP) para suceder a laComisin del Canal de Panam (PCC) con la transferencia del Canal de Panam del Gobierno deEstados Unidos al Gobierno panameo en el 2000. La Constitucin establece que la ACP debeasumir las responsabilidades tradicionales de la PCC con respecto al control, la administracin yel mantenimiento del Canal.

Adems, la ACP recibi el mandato de asumir la nueva responsabilidad de administrar, usar,mantener y conservar los recursos hdricos de la Cuenca, abarcando mucho ms que suantecesora, la PCC. La ACP deba llenar el significativo vaco institucional que exista en elmanejo de la Cuenca. Fue autorizada legalmente para convertirse en la principal institucinpanamea encargada de proteger los recursos hdricos de la Cuenca. Como tal, fue comisionadapara aprobar todos los desarrollos o proyectos existentes y propuestos que podan afectar estosrecursos.

Ms an, como custodia de los recursos naturales de la PCW, la ACP debe garantizar lacoordinacin entre las entidades pblicas y privadas relacionadas con la Cuenca. La ACP tieneante s un enorme reto, ya que cada una de las entidades que operan en la Cuenca tiene suspropias leyes, regulaciones e intereses.


La Constitucin Nacional y la Ley 19 de 1997 traspasan a la ACP:

la responsabilidad exclusiva de conservar, usar y administrar el recurso hdricode la Cuenca, as como la responsabilidad, conjuntamente con entidadesgubernamentales y no gubernamentales pertinentes, de conservar, usar yadministrar los recursos naturales de la Cuenca.

Comisin Inter-Institucional para la Cuenca Hidrogrfica (CICH)

En lo que respecta a las funciones estrictamente relacionadas con el Canal, la ACP puede usar eldesempeo de la PCC como punto de referencia. Pero, en cuanto al manejo de la Cuenca, unafrontera completamente nueva, la PCC no puede servir de modelo. Para implementar su nuevomandato, la ACP necesitar establecer una nueva organizacin equipada con claros trminos dereferencia, regulaciones y reglamentos de operacin, as como con una estructura organizacional,personal y fuentes de financiamiento.

Por consiguiente, la Ley 19 (Art. 6, del 11 de junio de 1997), cre, dentro de la ACP, laComisin Inter-Institucional de la Cuenca Hidrogrfica (CICH). La CICH ayudar a la ACP aasumir sus responsabilidades ambientales en la Cuenca. La ley es magra en detalles con respectoa la CICH, dejando a la ACP con la responsabilidad de disear la CICH que mejor satisfaga lasnecesidades de la Cuenca.

Dos aos despus, el 17 de julio de 1999, la Junta Directiva de la ACP se reuni para empezar adefinir mejor la CICH. El Acuerdo 16, que refleja la poltica actual de la ACP con respecto a laCICH, contiene las regulaciones operacionales correspondientes a lo estipulado en la Ley 19 y,por lo tanto, refleja por completo lo que manda la ley.

El Artculo 38 del Acuerdo 16 estipula que el objetivo de la CICH es:

integrar los esfuerzos, iniciativas y recursos para la conservacin y manejode la Cuenca del Canal de Panam y para promover su uso sostenible.

El Acuerdo 16 establece que el Administrador de la ACP, o el funcionario que designe, presidirla Comisin. Para mantener a la CICH manejable, la Directiva decidi limitar la membresa a losiguiente, adems de la ACP (Artculo 39):

Ministerio de Gobierno y Justicia;

Ministerio de Vivienda (MIVI);


Ministerio de Desarrollo Agropecuario (MIDA);

La Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM);

La Autoridad de la Regin Interocenica (ARI), y

Dos representantes de la comunidad de ONGs, la Fundacin NATURA y CritasArquidiocesana.

El Artculo 40 especifica cinco funciones para la CICH:

Establecer un mecanismo de coordinacin entre las organizaciones activas en la PCW.

Establecer, por medio de la ACP, un sistema administrativo y financiero.

Supervisar los programas, proyectos y polticas que se necesitan para el manejo adecuadode la Cuenca a fin de minimizar los posibles efectos negativos.

Evaluar programas, proyectos y polticas en la fase de planeamiento para resolver losposibles problemas y las duplicaciones.

Establecer un centro de informacin ambiental para la PCW.

Adems, el citado documento tambin establece que: (a) la CICH es responsable de coordinar ymonitorear los proyectos que se ejecuten en la PCW, (b) la CICH puede solicitar y obtener, pormedio de la ACP, apoyo tcnico y financiamiento de organizaciones nacionales einternacionales, y (c) la ACP brindar el apoyo administrativo necesario para que la CICHcumpla con sus funciones. El Artculo 45 establece que la CICH adoptar su estructura operativay funcional para ser aprobada por la Junta Directiva de la ACP.

Con la asistencia de sus ocho Comisionados, la ACP inaugur formalmente la CICH el 15 demarzo de 2000. Desde entonces, se han convocado reuniones mensuales.

Actualmente, la ACP est en proceso de contratar personal para la Secretara Permanente de laCICH, incluyendo a un Secretario Ejecutivo, un Secretario, un Asistente Administrativo, unAdministrador de Datos, un Oficial de Proyectos, y un Oficial encargado de las Finanzas (verFigura 1). La Secretara: (1) atender las reuniones de la CICH; (2) establecer mecanismos decoordinacin efectivos con las entidades pertinentes; (3) consolidar la documentacin necesaria,especialmente las evaluaciones de impacto ambiental, para ser revisadas y aprobadas por la JuntaDirectiva; (4) facilitar el intercambio de informacin entre las diversas entidades, especialmente


con respecto a la operacin del Centro de Informacin Ambiental; (5) establecer, mantendr yactualizar el Centro de Informacin Ambiental; y (6) preparar su presupuesto para serevaluado por los comisionados de la CICH y aprobado por los directivos de la ACP.

Figura 1Estructura Organizativa

Con el tiempo, la CICH podra llegar a desempear un papel ms amplio en las actividades demanejo de la Cuenca del Canal de Panam. Adems, las funciones incluiran una iniciativa deProyectos Especiales para llevar a cabo anlisis de las polticas, interactuar con lascomunidades locales en intervenciones de manejo de la Cuenca a pequea escala y organizarcampaas de educacin pblica para proteger la PCW.


Tema Pendiente: Importancia Institucional de la CICH

El manejo integral de la Cuenca requiere que la CICH sea un punto focal fuerte y efectivo paradirigir y guiar las diversas partes involucradas en la Cuenca. La CICH necesitar desarrollar suposicin institucional con base en los siguientes tres elementos:

1. Capacidad para ejercitar su legtima autoridad,

2. Independencia y

3. Acceso y participacin de las partes interesadas.

Autoridad legtima: Cmo har la CICH, como entidad nueva, para presentarse mejor ante lagran cantidad de agentes autnomos que actualmente operan en la Cuenca y obtener sucolaboracin? Qu mecanismos pueden definir efectivamente las nuevas relaciones inter-institucionales?

Para definir las nuevas relaciones inter-institucionales, la CICH cuenta con varios instrumentoslegales o cuasilegales disponibles: (1) una Ley de Manejo Integral de la Cuenca; (2) una serie deacuerdos inter-institucionales con cada una de las instituciones con las cuales la CICH necesitartratar con regularidad para llevar a cabo sus funciones; (3) un acuerdo paraguas entre todas lasinstituciones miembros de la CICH; y (4) un anteproyecto sobre las regulaciones de la Ley 19para la CICH por medio de un consenso que involucre a las principales instituciones en laCuenca. Cada uno de estos instrumentos necesitara ser discutido con las partes importantes,negociado y redactado, y en caso de una legislacin, ratificado por la Asamblea.

Independientemente de los instrumentos seleccionados para definir las obligacionesinstitucionales mutuas, es importante que el anteproyecto tome en cuenta que las institucionesnecesitarn un incentivo para trabajar con la CICH. Tanto los miembros como los no miembrosde la CICH ayudarn y participarn constructivamente en la CICH solo cuando cada uno tengaclaro que, al hacerlo, obtendr un beneficio directo (o un costo directo, de no hacerlo). Si eltrabajo con la CICH no brinda un valor agregado identificable, otras instituciones, si no tienen unincentivo para comprometerse con la CICH, considerarn a la CICH como un estrato ms dentrode la burocracia, compitiendo por recursos escasos.

Independencia: Es de suma importancia para la credibilidad de la CICH el grado en que lainstitucin se proyecte capaz de tomar decisiones correctas e imparciales relacionadas con elbienestar de la Cuenca. La CICH necesitar ser considerada como una entidad que disfruta decierta independencia de la ACP. Si, a fin de cubrir todos sus costos, la CICH debe presentaranualmente solicitudes de presupuesto a la ACP, la CICH actuar (ser vista como tal) como unadivisin ms dentro de la ACP. Si, no obstante, la CICH puede lograr cierta autonoma fiscal,


respaldada por el rendimiento de su propia dotacin u otras fuentes de ingresos, la CICH tendruna mayor libertad para actuar de acuerdo con el inters primordial de mejorar la coordinacin yel manejo integral de los recursos naturales de la Cuenca.

Acceso y participacin de las partes involucradas: Una amplia representacin de las partesinteresadas en la CICH est estrechamente relacionada con la efectividad organizativa. Lacapacidad de la CICH para agrupar a todas las partes importantes involucradas en la Cuencaservir para medir la seriedad con que sea considerada dentro del marco institucional en Panam.La confianza en la CICH como una entidad efectiva y constructiva depender significativamentedel grado en que la CICH sea percibida como un foro en el cual todas las partes interesadas en laCuenca disfruten de algn grado de acceso.

La CICH desempear un papel singular e indispensable en la proteccin de los recursos hdricosde la Cuenca al establecerse como un foro en el que todas las partes interesadas, las entidadesinteresadas o involucradas en la proteccin de la Cuenca, puedan, hasta cierto punto, participar.Si la CICH llegara a percibirse como un foro para funcionarios del Gobierno, con ms inters enpreservar el csped de sus instituciones que en proteger la Cuenca, las expectativas para la CICHcomo la legtima defensora nacional del manejo de la Cuenca desapareceran. Sus regulaciones yestatutos deben garantizar que la CICH es lo suficientemente flexible como para llegar a incluir aotros miembros, as como para ampliar sus sesiones a fin de permitir la participacin de otraspartes.

Plan Sugerido de Accin

La ACP ha dado los pasos preliminares hacia el establecimiento de la CICH. Para que

esta entidad madure y se convierta en un agente importante en la proteccin y

conservacin de los recursos hdricos de la PCW, en sus primeros aos, la CICH

deber:

1. Contratar personal, empezando con el Secretario Ejecutivo, la Secretaria, el

Administrador de Datos, el Oficial de Proyectos y el Oficial encargado de las

Finanzas;

2. Iniciar el proceso de consenso para definir las funciones institucionales y las

relaciones con otras entidades. Para reforzar la condicin de la CICH, la


participacin en este dilogo debe ser lo ms amplia posible, incluyendo a actores

del sector pblico y privado, as como a representantes de las comunidades locales;

3. Formalizar las relaciones con entidades clave, especialmente la ANAM y la

ARI. Esto requerir un anlisis de los procedimientos y procesos de las respectivas

instituciones para ver cmo pueden cumplirse mejor los objetivos de la CICH;

4. Identificar y desarrollar fuentes de financiamiento sostenibles. Esto requerir

(a) un serio repaso de las opciones de financiamiento; (b) determinacin de la

conveniencia de establecer su propia personera jurdica; (c) una evaluacin de las

condiciones financieras, y (d) la preparacin de la documentacin necesaria; y

5. Establecer el Centro de Informacin Ambiental. Una de las principales

responsabilidades de la CICH ser monitorear el estado de la Cuenca. Para tal fin,

la CICH debe establecer un Centro de Informacin Ambiental para recopilar,

almacenar y actualizar una base de datos ambientales. El objetivo inicial del

Centro debe ser convertirse en el depositario nico y ms completo de informacin

sobre cada uno de los aspectos relacionados con el status ambiental de la Cuenca.


Informe Sumario

Visin de la CICH y sus Estrategias a Corto y LargoPlazo

La Visin de la CICH

La transferencia del Canal a Panam representa para el Gobierno de Panam nuevasoportunidades y retos difciles. El pblico panameo espera legtimamente que la transferenciade infraestructura e inmuebles del Canal, as como las operaciones del Canal, genere para el pasun desarrollo social y econmico concreto.

De acuerdo con los Tratados de 1977, los panameos son los dueos del Canal. Sonrepresentados por la Junta Directiva panamea de la Autoridad de Canal de Panam (ACP), queestablece las polticas y al mismo tiempo manda sobre los fondos. El Administrador de la ACPest pendiente de las operaciones diarias del Canal.

Como el Canal no puede operar sin el abundante agua de la Cuenca del Canal de Panam, laACP ha estado otorgando prerrogativas a las decisiones acerca del uso de la Cuenca y susrecursos hdricos. No obstante, el manejo de la Cuenca es una responsabilidad compartida entremuchas entidades pblicas y privadas. Por consiguiente, segn la ley del Canal (Ley 19) laAutoridad del Canal debe crear un Comit Coordinador (CICH3), presidido por el Administradordel Canal, y conformado por las partes interesadas en tomar decisiones sobre el manejo de laCuenca. Actualmente se est desarrollando y formulando el papel especfico, las modalidades ylos procedimientos operativos de la CICH. La CICH puede convertirse en una interface til entrelas operaciones privadas de la Autoridad del Canal y las entidades pblicas y privadas clave de lasociedad panamea..

Las Mejores Prcticas y Lecciones Aprendidas en Manejo de Cuencas

Las experiencias en manejo de cuencas en el mundo revelan que, independientemente de suconfiguracin institucional, las que han sido exitosas tienen ciertas caractersticas en comn. Dostipos principales de estructuras organizativas se han desarrollado a lo largo de los aos: (1)autoridades, con responsabilidades directas de operacin, y (2) comisiones, que tienden a

3 La CICH es la Comisin Inter-Institucional de la Cuenca Hidrogrfica.


funcionar como mecanismos de coordinacin. Las comisiones pueden ajustarse mejor al mandatode la CICH.

Las comisiones normalmente estn integradas por representantes de mltiples instituciones, amenudo incluyendo una variedad de agencias del rgano Ejecutivo y unidades polticas mspequeas. Tienden a orientarse ms hacia el logro de un consenso, para facilitar elfinanciamiento y la implementacin de programas por entidades constituyentes o terceros. Estasorganizaciones ponen especial atencin en el manejo de los recursos hdricos. Los conveniosinter-institucionales como las Comisiones Interestatales de Cuencas Fluviales (Interstate RiverBasin Commissions) y la Comisin de la Baha Chesapeake (Chesapeake Bay Commission) enEstados Unidos y el Consejo de la Cuenca de Lerma-Chapala en Mxico, realizan estudios,actividades de monitoreo y diseminacin de informacin. Tambin pueden ejercer funcionesreguladoras o coordinar los esfuerzos de las organizaciones miembros. Su membresa incluye aentidades del Gobierno nacional, as como a representantes de gobiernos locales y otras partesinteresadas, tales como el sector privado y las comunidades locales, en la toma de decisiones, yasea directamente o como asesores.

La Figura 14 presenta un ejemplo de estructura organizativa empleada por las comisiones inter-institucionales. Ilustra la participacin de las comunidades cientficas, tcnicas y de partespblicas interesadas en el proceso de planificacin de la Cuenca. El manejo moderno de laCuenca se ha ampliado para dejar de concentrarse estrictamente en factores de ingeniera yeconoma, y abarcar otros aspectos, entre ellos los cientficos (p. ej., temas ambientales) ysociolgicos. Este enfoque de manejo emplea efectivamente un proceso de consulta abierto quepuede informar e influir en las decisiones que tome la comisin inter-institucional.

4 El Apndice 8 incluye otros ejemplos de estructuras organizativas para entidades inter-institucionales de manejo de cuencas.

INTERNATIONAL RESOURCES GROUP, LTD. 17 Manejo Integral de la Cuencadel Canal de Panam

Figura 2

Ejemplo de Estructura de un Comit Asesor para Comisiones Inter-Institucionales deManejo de Cuencas5

Mandatos Principales de la ACP sobre la Cuenca y el Papel de la CICH

La CICH debe ayudar a la ACP a llevar a cabo sus responsabilidades relacionadas con laadministracin, mantenimiento, uso y conservacin de los recursos hdricos de la Cuenca. Eneste aspecto, la Ley 19 asigna a la ACP las siguientes tres funciones principales:

1. Administrar, conservar y mantener los recursos hdricos para la operacin del Canal,abastecer de agua potable y generar energa elctrica a las poblaciones vecinas, ypromover el uso racional y sostenible de los recursos hdricos;

2. Coordinar la conservacin de los recursos naturales de la Cuenca con las entidadespblicas y privadas pertinentes, y

5 De Isabel Heathcote, Integrated Watershed Management: Principles and Practice, 1998, p 129.


3. Aprobar las estrategias, polticas, programas y proyectos pblicos y privados quepudieran afectar la Cuenca.

Es para estos fines que la CICH actuar como coordinadora de las entidades gubernamentales yONG especializadas en este tema, que tienen responsabilidades e intereses en los recursosnaturales en la PCW. El cuadro 1 enumera cada uno de estos tres mandatos de la ACP,identificando las funciones, actividades y requisitos legislativos, administrativos y reguladores dela CICH.

Cuadro 1

Mandatos de la ACP sobre la Cuenca y el Papel de la CICH

Mandato de la ACP Funcin de la CICH Actividad de la CICH Requisitosreguladores o deacuerdos inter-institucionales

Administrar,conservar ymantener losrecursos hdricos

La CICH debemonitorear eldesarrollo en la PCWy realizar lasinvestigacionesprofundas que sehayan aprobado.

1. Establecer unCentro deInformacinAmbiental.

2. Mantener unabase de datoscompleta.

3. Recibir, recopilar,almacenar,actualizar yanalizarinformacin.

4. Desarrollar unared deintercambio deinformacin inter-institucional.

5. Realizar estudiosespeciales ycrear comitstcnicos ad-hoc.

AI u otros acuerdosque especifiquenlos requisitos deinformacin ygaranticen latransferenciaoportuna ycompatible deinformacin alCentro deInformacinAmbiental de laCICH.

Coordinar La CICH convocarreuniones regulares.La CICH ser un foropara lascomunidades locales.La CICH celebrarreuniones abiertas.

1. La ACP debedecidir los forosaceptables paralas reuniones dela CICH.

2. Mantenercontacto directocon lascomunidades.

3. Usar los mediospblicos paracomunicarse.

Elaborar unanteproyecto deestatutos de laCICH que otorgueel ms alto grado deflexibilidad a fin deque loscomisionadospuedan permitirforos abiertos y laparticipacin de nomiembros, as comola posibilidad de


Mandato de la ACP Funcin de la CICH Actividad de la CICH Requisitosreguladores o deacuerdos inter-institucionales

incluir a otrosmiembros en laCICH,especialmente delsector privado y elgobierno local.

Aprobar Recibir y evaluarpara su aprobacin,estrategias, polticas,programas yproyectos queafecten la Cuenca,propuestos por elsector pblico oprivado.

Todos los proyectos,inversiones,programas y planespblicos y privadosque se llevaran acabo en la PCW oque pudieran afectarlos recursos hdricosde la PCW y que hansido aprobadosprovisionalmente porla ANAM o cualquierotra entidad, sernpresentados a laCICH para que losexamine y para quereciban la aprobacinfinal de la JuntaDirectiva de la ACP.La CICH transmitirla decisin de la ACPa las autoridadespertinentes.

Convenios, AI,regulaciones olegislacinoperacionalrequerirn que lasentidadespertinentes, enparticular la ANAM,garanticen que laspropuestas deproyectos seanpresentadasoportunamente a laCICH.

Criterios de Seleccin para Cumplir la Misin de la CICH

Criterios de Seleccin

Para llevar a cabo tan complejo y exigente mandato, la CICH necesita una declaracin de misinbien articulada y conforme con los siguientes criterios:

1. Consistencia con el mandato de la CICH: Garantiza la declaracin la operacin eficientedel Canal al coordinar con las organizaciones gubernamentales y no gubernamentalesespecializadas en el tema, con responsabilidades e intereses en los recursos naturales dela PCW, la administracin, conservacin y uso de los recursos naturales de la Cuenca?

2. Conformidad con el marco legal y la Constitucin Nacional: Es esta declaracinconsistente con la Constitucin Nacional y otras leyes nacionales, especialmente aquellas


relacionadas con las prerrogativas y responsabilidades de los residentes de la Cuenca, yotras entidades nacionales y locales involucradas en la proteccin de los recursosnaturales, la utilizacin de los recursos hdricos, el uso de la tierra, asuntos de salud ysanidad, y temas martimos?, y

3. Consistencia con los tratados y obligaciones internacionales: Es esta declaracinconsistente con las obligaciones internacionales del GOP, especialmente con respecto almanejo de los recursos naturales y la navegacin?

Segn el Acuerdo 16, la CICH es:

una organizacin que, asignada a la ACP, est sujeta a su coordinacin y direccin;

es presidida por el Administrador de la ACP;

est compuesta por ocho miembros, seis de los cuales ocupan cargos directivos a nivelministerial y dos son miembros de ONG.

Propuesta de Declaracin de Misin para la CICH

A continuacin se ofrece un borrador inicial de una Declaracin de Misin para la CICH. Msadelante se llevarn a cabo discusiones en la CICH y con otras partes interesadas, a fin de definiresta declaracin, que determinar el curso de accin y las estrategias a corto y largo plazo de laCICH, as como consideraciones ms pragmticas, tales como requisitos de personal,infraestructura y financiamiento.

La misin de la CICH es actuar como el mximo protector de la Cuenca delCanal de Panam para beneficio de todos los panameos. La Cuenca del Canalde Panam puede servir de vehculo para el beneficio social y econmico dePanam y los panameos, por medio de la aplicacin de polticas apropiadaspara el manejo de la Cuenca. La CICH cumplir su misin a travs deesfuerzos conjuntos entre el sector gubernamental y no gubernamental, elsector privado y otros participantes interesados en la Cuenca. La CICHadministrar, mantendr, usar, proteger, desarrollar y manejar losrecursos naturales de la Cuenca, y promover su desarrollo sostenible, a fin degarantizar la operacin efectiva del Canal de Panam, el abastecimientoeficiente de agua potable a las reas metropolitanas vecinas, la generacin deenerga hidroelctrica, y el mantenimiento de la biodiversidad para las futurasgeneraciones.


El significado operacional de las frases clave de esta declaracin necesita recibir atencinespecial tanto de la CICH como de otras partes interesadas en la Cuenca, incluyendo:

Mximo protector: Se debe analizar cuidadosamente el significado de mximoprotector. Sera la CICH el mximo protector en su capacidad de:

1. coordinador institucional;

2. facilitador;

3. defensor, o

4. inversionista en proyectos?

El cuadro B analiza cuatro posibles interpretaciones de la misin de la CICH y sus respectivasimplicaciones.

A travs de esfuerzos conjuntos entre el sector gubernamental y no gubernamental, elsector privado y otros participantes interesados en la Cuenca

Las experiencias alrededor del mundo con respecto a iniciativas de manejo de cuencas que hantenido xito o han fracasado han demostrado la necesidad crtica de contar con el respaldo y lacooperacin de todas las partes interesadas en la Cuenca.

Promover su desarrollo sostenible, a fin de garantizar la operacin efectiva del Canal dePanam, el abastecimiento eficiente de agua potable a las reas metropolitanas vecinas, lageneracin de energa hidroelctrica y el mantenimiento de la biodiversidad para lasfuturas generaciones.

Cun amplia sera la definicin de este mandato? Quedara la activa participacin de la CICHlimitada a los recursos hdricos o por implicacin ira ms all para incluir asuntossocioeconmicos y programas en la Cuenca?


Cuadro 2 Opciones e Implicaciones de la Visin

Tipo Caractersticas Objetivo Ventajas DesventajasCoordinador Reuniones regulares

de alto nivel de laCICH

Discutir asuntos yproblemasrelacionados con laoperacin delCanal

Fcilmentemanejables

Pocos fondosnecesarios

No hayparticipacin departesinteresadas

Hayposibilidadesde quefracasen

Facilitador igual Foro abierto a las

partes interesadas Realizacin de

estudios analticos

igual Promover la

participacin departes interesadas

Generar apoyo delas partesinteresadas

Proporcionar unforo para discutirasuntos deimportancia crticapara el manejo dela Cuenca

Mayorparticipacin yapoyo delpblico

Mayorposibilidad dexito

Mayoresrequisitosfinancieros

Se requierenoperaciones degestin social yactividades derelacionespblicas

Manejo mssofisticado

Defensor delmanejo de laCuenca

igual igual igual Sentar las bases

para una discusinpblica relacionadacon el manejointegral de la Cuenca

igual igual igual igual Convertirse en

punto focal para laformulacin delplan

Fortalecimientodel manejo de laCuenca

Va ms all dela letra de laley, podraencontrarresistencia,tanto pblicacomo privada

CICHproactiva

igual igual igual igual Actividades de

contratos y fondos enla Cuenca

igual igual igual igual igual Dirigir la

formulacin deproyectos que seejecutarn en laCuenca

Conseguir ymanejar los fondospara los proyectos

Control directosobreprogramasconcretos parala proteccin yconservacin delos recursoshdricos

Podra chocarcon programasde otrasinstituciones enla Cuenca odesplazarlos

Necesidadesfinancierassignificativas

Administracinsumamentecompleja

Tomadas dentro del contexto de la visin/objetivos de la CICH, integrar los esfuerzos,iniciativas y recursos para la conservacin y manejo de la Cuenca del Canal de Panam y parapromover su uso sostenible, las funciones antes mencionadas sugieren un marco operacional


caracterizado por dos escenarios de operacin posibles que podran definir las Metas Estratgicasde la CICH.

(a) Escenario Base o Escenario I. Este escenario estara conformado por una serie deactividades bsicas empleando una definicin bastante limitada de los papeles potencialesde la CICH en la coordinacin y supervisin del manejo de la PCW. Estos incluyen: (1)realizar una funcin coordinadora entre las entidades involucradas en la PCW; (2)establecer con la ACP un sistema financiero y administrativo para las operaciones de laCICH; (3) supervisar programas, proyectos y polticas necesarias para el manejoadecuado de la PCW; (4) evaluar programas, proyectos y polticas sobre el impacto sobrela PCW en la fase de planificacin; y (5) establecer un Centro de Informacin Ambientalpara la PCW.

En esencia, este escenario constituye el papel principal y casi exclusivo de la Comisin, comocoordinadora y supervisora. Segn este escenario, la Comisin es un foro importante para ladeliberacin y establecimiento de consenso entre las entidades involucradas en asuntos demanejo y uso de la Cuenca del Canal. Tambin servira de centro distribuidor de informacin,incluyendo datos acerca de las fuentes de financiamiento, sobre el manejo de la Cuenca delCanal. La implementacin de las actividades de rehabilitacin y ampliacin de la PCW sernejecutadas por entidades tcnicas, muchas de las cuales son miembros de la CICH, tales comolos ministerios del sector pblico, organizaciones sin fines de lucro (ONG) y firmas comerciales.

(b) Escenario Ampliado o Escenario II. Opcionalmente, o como resultado de la evolucininstitucional a travs de los aos a partir del Escenario Base, el Escenario Ampliadoestara compuesto por actividades del Escenario Base, as como por una serie defunciones ms proactivas. La CICH pasara de desempear un papel estrictamenteoperacional a uno ms programtico.

Otras actividades sugeridas para la CICH dentro de este escenario incluiran: (1) manejo de unPrograma de Proyectos Especiales para facilitar innovaciones como estudios de inversinecoturstica, proyectos de estudio de manejo de desperdicios o calidad del agua, identificacin deproyectos de parques y reas protegidas, etc.; (2) formulacin de una poltica de manejo de laCuenca (p. ej., uso del agua, usos recreacionales, conversin del uso de la tierra, eliminacin dedesechos); (3) participacin en la obtencin de recursos financieros del sector privado, elGobierno, o instituciones donantes multilaterales o bancarias para proyectos especiales de laPCW; y (4) bsqueda y administracin de normas adecuadas para mantener el desempeo de laPCW.

Estas actividades pueden llegar a ser complejas y requerir una considerable cantidad de recursospara la contratacin de personal. Por ejemplo, un programa para generar, financiar y administrar


o supervisar proyectos especiales encontrar que se trata de una arena competitiva, en trminosde atraer donantes, bancos o inversionistas. Se recomienda que el ingreso de la CICH en dichoprograma no se d hasta que la CICH sea totalmente operacional.

Asuntos de Inters para la Cuenca a Corto y Largo Plazo y PosiblesEstrategias de la CICH

Existen dos asuntos importantes que afectarn las decisiones acerca de la organizacin de laCICH. Estos son:

Anexin de la Cuenca

La ley de 1999 que ampli la Cuenca 225,000 ha, muchas de las cuales son propiedad privada,tiene varias implicaciones para la CICH. No solo hay mucho menos informacin disponible parala toma de decisiones sobre manejo, sino que la percepcin pblica de esta ley es pobre. Muchagente considera que no fue ni consultada ni informada acerca del cambio. En consecuencia,existe confusin y ansiedad del pblico entorno a esta decisin.

Para establecerse como el principal guardin institucional de la Cuenca, la CICH podraproporcionar un punto focal para un programa de gestin social importante y muy necesario paraeducar a los medios de comunicacin, a los funcionarios pblicos y a los residentes del reasobre la justificacin de la anexin as como sobre sus implicaciones ambientales, econmicas ysociales. La CICH podra conducir talleres y seminarios especiales acerca de estos temas,dirigidos a los medios de comunicacin, los funcionarios pblicos, la Iglesia y las ONG.

Para la ACP, esto constituira una buena oportunidad para desarrollar una presencia concreta yreal en la Cuenca y para integrarse a la compleja interface de factores ambientales, sociales yeconmicos que desempean un papel crtico en el mandato de la CICH con respecto al manejode la PCW.

Oportunidad para Reexaminar el Plan Regional y un Plan Integral de Manejo deCuencas

El plan original de uso de la tierra desarrollado para la Cuenca, el Plan Regional incluido en laLey 21, necesita ser reconsiderado. Con la expansin de la Cuenca ocurrida en 1999, la coberturade los panes originales abarca solo el 60 por ciento del total de la Cuenca. La necesidad deactualizar los planes de uso de la tierra ofrece al Gobierno panameo y a la sociedad unaoportunidad para revisar la conveniencia de dicho plan.

Cuando se concibi el plan original sobre el uso de la tierra, el pblico tena escasasposibilidades de expresar su opinin con respecto a la planificacin del uso de la tierra y la


aplicacin respectiva de los dictmenes del Gobierno central para determinar el uso de losterrenos en manos privadas. Ahora puede darse una discusin a nivel nacional para examinar losconceptos del Plan Regional.

Panam debe decidir si lo que ms le conviene es la aplicacin de medidas sobre el uso de latierra para asignar los recursos econmicos de la Cuenca. Se debe crear conciencia entre lapoblacin de que tales medidas representan (1) una violacin de los derechos individualesestablecidos en la Constitucin con respecto a la posesin y disposicin de la propiedad, y (2)enormes costos en trminos de graves asignaciones de recursos, ineficiencia, y gastosadministrativos y operacionales onerosos.

El pblico debera evaluar los mritos relativos de otras opciones de manejo de la Cuenca. Comouna medida alternativa, debera evaluarse el enfoque de un Plan de Manejo Integral de la Cuenca(IWMP, por sus siglas en ingls). El IWMP protegera la Cuenca, no segn las normas que rigenel uso de la tierra, sino sirviendo como punto de referencia para cualquier decisin de inversinen la Cuenca. El Plan se basara en los criterios para el desarrollo ambiental, econmico y socialsostenible.

Si el dilogo pblico llegara a determinar que este enfoque cuenta con un respaldo consolidado,la CICH podra incluir en su agenda las deliberaciones, entre las partes interesadas, encaminadasa preparar los Trminos de Referencia para un Plan de Manejo Integral de la Cuenca,convirtindose en una de las metas intermedias (5 - 7 aos) ms significativas de la CICH.

La CICH, en respuesta, en parte, a las fragmentadas autoridades institucionales en el manejo dela Cuenca, est en condiciones de dirigir un dilogo nacional sobre el Manejo Integral de laCuenca. En vista de que el manejo de la Cuenca involucra tanto agua como tierra, y trata temastanto urbanos como rurales, muchas instituciones panameas, algunas de las cuales pertenecen ala CICH, tendrn responsabilidad parcial en la formulacin e implementacin de dicho plan. Elreto de la CICH ser superar los esfuerzos parciales y, en ocasiones, dobles de estas institucionespara desarrollar un plan que proteger y conservar los recursos de la Cuenca, mientraspromueve el desarrollo econmico y social sostenible.


Posibles Mecanismos de Coordinacin y Resolucinde Conflictos

La primera prueba que enfrente la CICH ser posicionarse hbilmente como el punto focaloficial de coordinacin entre las diversas entidades que operan en la Cuenca. La CICH necesitarhacer esto de una manera que garantice la cooperacin y colaboracin de estas entidades. Paraformalizar estas relaciones, tres instrumentos de coordinacin legales y cuasilegales estndisponibles para la CICH. Estos son: (1) una legislacin para el manejo integral de la Cuenca; (2)una serie de Acuerdos Inter-institucionales (AI) con cada una de las instituciones con las que laCICH necesitar tratar regularmente para cumplir con sus funciones; y (3) anteproyecto de lasregulaciones operacionales para la Ley 19 mediante un consenso de las principales institucionesinvolucradas.

1. Un paraguas legislativo, que incorpore a todas las entidades involucradas en la Cuencapodra servir para definir formalmente estas relaciones institucionales. Este instrumentotendra la ventaja obvia de poder aplicar la ley en cuestiones de cumplimiento de lamisma. Sin embargo, el instrumento legal limitara la flexibilidad en estas relaciones,restringiendo la habilidad de los actores para responder efectivamente a las circunstanciascambiantes. Adems, el proceso de ratificacin de tan compleja legislacin sera largo ycostoso. Fcilmente podran pasar ms de tres aos antes de que una ley fuera aprobada yse llegara a un acuerdo sobre las regulaciones.

2. Un Acuerdo Inter-institucional (AI) redactado entre las partes tambin podra definir larelacin inter-institucional. Elaborar un borrador de dicho acuerdo es bastante simple yrelativamente poco complicado. A menudo dejar el acuerdo por escrito evita que se dentensiones institucionales. De surgir algn desacuerdo, el acuerdo normalmente facilitauna rpida solucin, aunque no tengan el mismo peso de la ley. Sin embargo, lacontinuidad de los AI puede resultar problemtica, ya que son actualizadosfrecuentemente, por lo que deben ser revisados con regularidad.

No obstante, instrumentos tales como el Acuerdo Inter-institucional y el acuerdo de cooperacintcnica son respetados y empleados a menudo por las entidades pblicas del Gobiernopanameo. Un AI es una prctica utilizada para establecer relaciones institucionales mientras seevita la pesada alternativa legislativa.

Por otra parte, se debe considerar una evaluacin de la eficacia de los AI bilaterales encontraste con los AI multilaterales. Esto es, el proyecto debe examinar si la CICH sera msefectiva en el cumplimiento de sus obligaciones con AI individuales ejecutados entre la ACP ycada miembro de la CICH, o con un solo AI ejecutado por todos los miembros de la CICH.


En resumen, los AI deben ser evaluados segn los siguientes puntos:

como un elemento de la poltica de dilogo entre los miembros de la CICH

para tratar conflictos legales tales como los vacos o traslapos en la jurisdiccin

como un medio efectivo para identificar y comprometerse con las acciones requeridasentre las agencias responsables

como una alternativa para modificar la ley existente o para pasar nuevas leyes

como un medio para establecer un sistema formal o informal de resolucin de conflictos

para evaluar la eficacia de los AI bilaterales en contraste con los multilaterales

3. La tercera opcin, un anteproyecto de las regulaciones operacionales para la Ley 19,es quizs la ms atractiva. Segn lo establece la ley, la ACP debe redactar lasregulaciones de operacin para cualquiera o todos los aspectos de la Ley 19. Dichasregulaciones requeriran solamente de la aprobacin de la Junta Directiva de la ACP.Como estas seran regulaciones para una ley ya existente, y la propia ley autoriza a laACP para preparar estas regulaciones, las mismas tendran la ventaja de tener elmismo peso de la ley, facilitando as su cumplimiento.

Para solicitar la firme colaboracin y cooperacin entre los principales involucrados en laCuenca, la CICH, una vez que tenga preparado el anteproyecto de las regulacionesoperacionales, deber ponerlo a disposicin de las partes interesadas para que den su respuesta yhagan comentarios. En la medida de lo posible, las regulaciones deben ser desarrolladasmediante un proceso de consenso.

Accin recomendada: Es recomendable que la CICH desarrolle un AI colectivo que incluya atodos los comisionados. En este acuerdo se debe prestar especial atencin al papel y a lasrelaciones en lo que respecta a la ACP, la ANAM y la ARI. En consecuencia, pero como una desus prioridades ms importantes, la CICH, con la colaboracin de sus miembros y de otrasentidades, pblicas y privadas, ha de preparar las regulaciones operacionales correspondientes asu mandato, establecido en la Ley 19. Cualquier AI existente quedara entonces incluido en estasregulaciones.

Herramientas de Coordinacin y Resolucin de Conflictos

Los conflictos entre las instituciones, privadas y pblicas, inevitablemente surgirn en reas tandelicadas como la utilizacin y conservacin apropiada de los recursos hdricos en la Cuenca.


Algunas entidades que participan en el manejo inter-institucional de la Cuenca en una variedadde contextos culturales han encontrado que un enfoque basado en el consenso para la toma dedecisiones combinado con un amplio acceso de las partes interesadas clave a los encargados detomar las decisiones, puede eliminar efectivamente o, por lo menos, disminuir los conflictos.

En aquellas ocasiones en que los conflictos no puedan ser resueltos mediante un dilogo abiertoo el consenso, la CICH necesitar poder recomendar a la Junta Directiva las acciones que debantomarse. En el caso de que una discrepancia involucrara a entidades pblicas de talla equivalente,la CICH podr recomendar que la disputa sea presentada ante la Procuradura de laAdministracin para su resolucin. Si las partes quisieran apelar la decisin, el asunto podra serllevado a la Tercera Sala de la Corte Suprema para una decisin final.

En Panam, las posibles tcnicas de resolucin de conflictos estn ganando aceptacin en elsector privado. Sin embargo, si la disputa es entre dos instituciones pblicas, las leyes del pasexcluyen esta opcin para estos casos. Las instituciones pblicas solo podrn acudir a talesmtodos en las disputas legales que surjan sobre ciertas relaciones con participantes del sectorprivado.

Accin recomendada: En vista de que las herramientas establecidas para la reconciliacin dedisputas entre entidades pblicas y privadas son limitadas, se recomienda que los Acuerdos Inter-institucionales proporcionen mtodos mutuamente aceptados para tomar decisiones de consensoy solucionar conflictos. Estos mtodos pueden ser aplicados antes de recurrir a los procesos msformales y largos que estn disponibles.


Relacin Institucional ACP-ANAM

Una relacin estrechamente coordinada entre la ACP y la ANAM es crtica para el manejosostenible de la Cuenca. La legislacin de la ANAM, la Ley 41, reconoce la prioridad que tienela ACP sobre los recursos hdricos de la PCW en el Artculo 84, segn el cual:

La administracin, uso, mantenimiento y conservacin de los recursos hdricosde la Cuenca del Canal de Panam sern llevados a cabo por la Autoridad delCanal de Panam, conjuntamente con la ANAM de conformidad con lasestrategias, polticas y programas relacionados con el manejo sostenible de losrecursos naturales de la Cuenca.

La relacin entre la ACP y la ANAM debe permitir que las respectivas reas institucionales decompetencia se complementen entre s. La competencia de la ACP se fundamenta en su intersparticular en la regin geogrfica especfica de la PCW y la ramificacin de las condiciones de laCuenca para el abastecimiento de agua potable y para el Canal. De particular importancia para laACP es el forte institucional de la ANAM con respecto a: (1) el proceso de evaluacin deimpacto ambiental; (2) el establecimiento de normas y estndares ambientales, y (3) la extraccinde muestras ambientales.

Proceso de Evaluacin de Impacto Ambiental: De acuerdo con la Ley 41 de 1998, la ANAM esla entidad nacional con competencia sobre el proceso y la aprobacin de evaluaciones de impactoambiental. Las regulaciones operacionales para el Proceso de Evaluacin de Impacto Ambiental(EIA) (Decreto Ejecutivo No. 59, 16 de marzo de 2000) detallan los criterios y procedimientospara tales regulaciones. Las actividades propuestas que aparecen enumeradas en el Artculo 14del Decreto 596 estn sujetas a procesos de EIA. El Artculo 14 tambin identifica, para cada

6 Las actividades se dividen en once categoras, incluyendo (en parntesis aparecen las OS responsables de por lo menos unaactividad en la categora):

1. minera (MICI);

2. exploracin de hidrocarburos (MICI);

3. silvicultura (ANAM, MICI);

4. agroindustria (MIDA, MICI, ANAM);

5. pesqueras (AMP, MIDA);

6. energa e industria (Ente Regulador de los Servicios Pblicos (ERSP), MICI, MINSA, MIDA);

7. transporte (MOP, FIS, ANAM, AMP);

8. eliminacin de desechos (MINSA, IDAAN);

9. infraestructura comercial, residencial y turstica (MIVI, IPAT, ERSP);

10. otra infraestructura (MICI, MIDA, AMP/MEF, MIDA, IDAAN/MINSA, ERSP), y

11. planes de desarrollo (MIVI, ANAM, MIDA, IPAT, AMP, MICI, ERSP).


actividad mencionada, la entidad correspondiente con su sector de competencia especfico,como, por ejemplo, el MIVI para proyectos de vivienda, o el MICI para proyectos industriales yMINSA o el IDAAN para proyectos de calidad de agua o eliminacin de desechos. Lospromotores de actividades deben presentar un EIA ante la unidad ambiental de la entidadpertinente, por cada actividad propuesta. Con base en este examen, la entidad prepara un informepara ser presentado ante la Oficina Regional de la ANAM.

Los proyectos de la categora I, las actividades propuestas que se esperan que no tengan unimpacto ambiental significativamente negativo, as como los de la categora II, cuyo posibleimpacto ambiental negativo puede ser contenido o mitigado mediante la aplicacin de medidaspreventivas normales, pueden ser examinados y aprobados por la ANAM a nivel regional. Todoslos proyectos de la categora III, actividades propuestas cuyo posible impacto ambiental negativorepresenta una seria amenaza al ambiente, requieren la revisin y aprobacin final de la OficinaNacional y de una Resolucin Ambiental otorgada al promotor que le permite proceder con laactividad.

Las actividades pertinentes a la proteccin de la Cuenca y, por consiguiente, de inters para laACP, caen en muchas de las categoras. Casi todas las categoras contienen actividades que, si serealizan en la Cuenca, tienen un efecto en los recursos hdricos de la Cuenca. De intersparticular son las categoras relacionadas con la eliminacin de desechos, muchas de las cualesestn bajo la jurisdiccin de MINSA. Estas son:

1. construccin y operacin de sistemas para el manejo, tratamiento y eliminacin final dedesechos txicos y residenciales, industriales y slidos;

2. construccin de instalaciones para la eliminacin final de desechos peligrosos o txicos;

3. rellenos de tierra, y

4. construccin de instalaciones de tratamiento para desechos lquidos y slidos de lascomunidades.

Tambin son importantes, para la proteccin de la Cuenca, los proyectos en la Cuencarelacionados con el abastecimiento de agua potable, que estn dentro de la competencia delIDAAN. Estos incluyen los sistemas de agua potable y alcantarillados, y las plantas detratamiento, las plantas para tratar sedimentos, sistemas de limpieza de lagunas y tanquesspticos.


Otros proyectos que pueden afectar la Cuenca son los relacionados con el desarrollo residencial,incluyendo proyectos de vivienda a gran escala, que son examinados por el MIVI, y aquellosrelacionados con el turismo, cubiertos por el IPAT.

Los asuntos de la PCW traspasan las lneas sectoriales de la ANAM as como su divisingeogrfica y geopoltica. Como rea geogrfica, la PCW traspasa la jurisdiccin de sietedistritos, o lo que finalmente correspondera a siete oficinas regionales de la ANAM.

Un acuerdo entre la ANAM y la ACP/CICH sobre los papeles y responsabilidades debegarantizar que: (1) la ACP es capaz de ejercer su mandato para proteger los recursos hdricos dela Cuenca; (2) la ANAM cumple con su obligacin legal de brindar todo su apoyo cooperandocon la ACP para llevar a cabo sus responsabilidades, y (3) los esfuerzos institucionales soncomplementarios y evitan la duplicacin del trabajo.

Un acuerdo que pueda alcanzar estos objetivos debe ser presentado por la ANAM ante la ACP,por medio de la CICH, justo antes de que se emita la Resolucin Ambiental, todos los proyectospropuestos de las Categoras II y III que se llevarn a cabo dentro de los lmites de la Cuenca delCanal de Panam. Una vez que estas propuestas han sido revisadas y reciben la aprobacin finalde la ACP, la ANAM emite la Resolucin Ambiental. Este acuerdo podra ser formalizadomediante una carta de entendimiento entre las instituciones, o incluido en las regulacionesoperacionales para la Ley 19, o incorporados en una futura legislacin sobre manejo integral dela Cuenca. Por conveniencia, puede ser til llegar a dicho acuerdo mediante un AI bilateral entrela ACP y la ANAM.

A. Establecimiento de Normas Ambientales y Lmites Mximos Permisibles: La ANAMtiene la autoridad nacional para establecer estndares ambientales y lmites mximospermisibles de sustancias. En cuanto a los estndares pertinentes a los recursos hdricosde la Cuenca, especialmente los relacionados con la contaminacin o flujos de aguaresiduales permisibles, la ACP debera participar en su formulacin.

El Decreto Ejecutivo No. 58 del 16 de marzo de 2000 describe los procesos para elestablecimiento de estos estndares. Cada tres aos, el Administrador General de la ANAMprepara y presenta ante el Consejo Nacional del Ambiente un programa de los estndares quedeben ser revisados o establecidos en el transcurso de los siguientes tres aos. Una vezaprobados por el Consejo, la ANAM procede a ejecutar el programa mediante el establecimientode varios estndares que deben ser revisados por los Comits Tcnicos. Estos comitsgeneralmente son equipos de expertos, integrados por cientficos, acadmicos y ambientalistas.El comit elabora un documento que contiene sus recomendaciones y los estudios cientficos quelas respaldan. La ANAM revisa el informe y lleva a cabo un anlisis del costo-beneficio conrespecto al impacto de la ejecucin de dichos estndares en la poblacin, la economa y los


ecosistemas locales. Entonces se publican Informes Sumarios en los peridicos y se presentanante los Comits de Consulta Provinciales. La ANAM recibe y evala los comentarios delpblico en general y de los comits. Finalmente, la ANAM aprueba la norma y publica uncronograma para su ejecucin.

En lo que respecta al manejo de la PCW, la ACP debe ser capaz de revisar el programa de tresaos y convertirlo entonces en un estndar de relevancia para el manejo de la Cuenca, solicitudque se har ante el Comit Tcnico correspondiente.

B. Muestreo Ambiental: La regulacin del muestreo ambiental compete a la ANAM.Adems, se prohbe la extraccin de muestras de los cuatro Parques Nacionales y otrasreas protegidas de la Cuenca, dentro de la jurisdiccin de la ANAM, as como del centrode investigacin cientfica del Instituto Smithsonian de Investigaciones Tropicales enBarro Colorado. Sin embargo, la ACP puede tener necesidad de extraer muestras de laCuenca, dentro y fuera de las reas protegidas y de las de aquellas institucionesinternacionales para cumplir con su mandato de monitorear las condiciones ambientalesde la Cuenca. Se necesitarn acuerdos para formalizar y reorganizar la extraccin dedichas muestras.

Accin recomendada: En un AI colectivo debe quedar claramente definido que:

1. La ACP se integrar lo suficiente al Proceso de Evaluacin de Impacto Ambiental de laANAM de manera que la ACP pueda revisar y aprobar o rechazar cualquier proyectopropuesto que pudiera tener efectos negativos significativos en los recursos hdricos de laCuenca;

2. La ACP podr, si lo considera apropiado para el cumplimiento de sus responsabilidadessobre los recursos naturales de la Cuenca, participar en el establecimiento de normas yestndares pertinentes, y

3. La ACP podr tener acceso a muestras ambientales a fin de que la ACP pueda cumplircon su mandato de monitorear la situacin ambiental de la Cuenca.


Relacin Institucional de ACP-ARI y la Necesidad deReexaminar el Plan de Uso de Suelos

En vista de que los respectivos mandatos de la ACP y la Autoridad de la Regin Interocenica(ARI) son complementarios y, en ciertas instancias, se traslapan, es importante para el manejo dela Cuenca que los distintos papeles institucionales queden bien diferenciados. La Ley 5estableci a la ARI en 1995 y le asign el desarrollo de un Plan Regional para desprenderse delos bienes fsicos del Canal de Panam, garantizando al mismo tiempo la conservacin yproteccin de la Cuenca, especficamente asegurando un adecuado abastecimiento de aguapotable y para las operaciones del Canal. Con respecto a los asuntos relacionados con el Canal yla ACP, es deber de la ARI consultar y tomar en cuenta las inquietudes de los miembros de laCICH (Art. 5 (7)) y tiene prohibido vender cualquier terreno que se estime necesario debido aque brinda proteccin para el abastecimiento de agua (Art. 6).

La Ley 21, el Plan Regional para el Desarrollo de la Regin Interocenica y el Plan General parael Uso, la Proteccin y el Desarrollo de la Zona del Canal de julio de 1997, dieron carcter legala los dos planes de la ARI. Estos planes se aplican a la Cuenca tradicional, solo un 60% delrea total actual de la Cuenca. Los planes no cubren el total de la Cuenca, que, en virtud de laLey 44 (agosto de 1999), abarca unas 212,112 ha ms que fueron aadidas a la Cuencatradicional, alcanzando 552,761 ha.

Desde 1997, con la Ley 21, estos planes tienen autoridad legal. El Plan General se concentra enel rea correspondiente a la antigua Zona del Canal y el Plan Regional brinda una gua dezonificacin para el desarrollo sostenible de los recursos naturales del rea de la Cuencatradicional. El Cuadro 3 presenta los cambios en el uso de la tierra que se esperan con laaplicacin del Plan Regional.


Cuadro 3

Conversin de Uso de la Tierra Segn el Plan Regional de la ARI

De1995

A2020

Categora de Uso

rea (ha) Porcentaje delTotal

rea (ha) Por ciento de Total

Canal y Lagos asociados 48,500 12.0 56,000 15.0reas Protegidas 130,000 34.0 150,000 40.0Agricultura Sostenible 1,000 0.5 30,000 8.0Ganadera Extensiva 142,000 39.0 6,000 2.0Silvicultura/Agro-silvicultura

1,000 0.5 88,000 23.0

Urbanizacin/Infraestructura

22,500 6.0 45,000 12.0

Uso Militar de EU 30,000 8.0 0 0.0Total 375,0007 375,0008

Hasta la fecha, la ARI ha concentrado sus actividades en la ejecucin del Plan General. La mayorparte de las actividades de la Autoridad estn involucradas con la venta, para fines individuales ycomerciales, de infraestructura, edificios e inmuebles, transferidos al Gobierno de Panam.

Se hace necesario una profunda revisin del Plan Regional. En primer lugar, est la evidentenecesidad de actualizar el Plan para incorporar las reas recientemente anexadas a la Cuenca. Sinembargo, quizs ms importante, la conveniencia de un plan que reemplace el mercado pormecanismos administrativos para determinar el uso de los recursos necesita ser reevaluada.

Dos aspectos importantes del Plan Regional merecen ser reconsiderados seriamente por el puebloy el Gobierno de Panam, as como por todos aquellos interesados en el bienestar de la Cuenca.El primero es la consistencia legal y constitucional as como la conveniencia del enfoque delPlan.

Las intenciones del Plan son correctas la promocin de desarrollo econmico en la ReginInterocenica as como la proteccin de los recursos naturales de la Cuenca-. Pero el enfoque delPlan, la asignacin de los recursos econmicos privados mediante decretos del Gobierno,necesita ser reconsiderado. Muy a menudo, tales medidas, orientadas a la asignacin de recursoseconmicos, especialmente la propiedad privada, han demostrado ser costosas y difciles de

7 Ver siguiente pie de pgina.8 Esta rea es mayor que la de la Cuenca tradicional, que los Planes de la ARI denominan Regin Interocenica, que incluye laCuenca tradicional y las zonas de amortiguamiento del Canal.


implementar, y al final conllevan altos costos econmicos debido a una asignacin de recursosineficiente. En lugar de un Plan de esa naturaleza, las prioridades de la Cuenca pueden ser mejoratendidas mediante la elaboracin de directrices y criterios ms estrictos a los que tendra queajustarse el desarrollo comercial en la PCW.

Figura 3

Si un dilogo nacional llegara a revelar que el pueblo panameo respalda el enfoque del Plan conrespecto a las asignaciones por decreto, la correcta implementacin tcnica del Plan an tendraque ser examinada tomando en cuenta los hallazgos relacionados con el manejo de los recursosnaturales, especialmente en los trpicos.

El Plan pide la conversin de un total de 172,000 ha, incluyendo 142,000 ha de tierras depastoreo y 30,000 ha de tierras previamente ocupadas por el ejrcito de EU. El Plan requeriraque la mayor parte, ms de la mitad (52%), de esta rea fuera convertida en plantaciones para laagro-silvicultura y/o silvicultura, 17% en actividades agrcolas sostenibles, 14% enurbanizaciones y 17% en reas protegidas o reas de amortiguamiento del Canal.

Estudios modernos de plantaciones de monocultivos tropicales, especialmente de teca, indicanque esta actividad tiene impactos ambientales negativos, aumentando la erosin y el agotamientode los suelos9. Adems, existen otras dudas acerca de la conveniencia de la teca para los suelosde la Cuenca y de la viabilidad comercial de tales proyectos.

9 Guilln, Leyson y William McDowell, op cit.

PLAN REGIONAL DE LA ARI RECLASIFICACIN DEL USO DE LA

TIERRA

rea Protegida

12%

Canal5%Urbanizacin

14%

Agricultura Sostenible

17%

Agro-silvicultura

52%


Accin recomendada: Para facilitar el cumplimiento de sus respectivos mandatos, serabeneficioso para ambas instituciones alcanzar, al menos en principio, el Acuerdo Inter-institucional colectivo, que garantizara que:

1. la ACP, por medio de la CICH, examinara y aprobara todas las propuestas consideradaspor la ARI, que pudieran afectar los recursos hdricos de la Cuenca;

2. la ACP, por medio de la CICH, sera informada e invitada a participar en cualquierdiscusin sobre las modificaciones del Plan Regional, y

3. que incluira en el TOR para la coordinadora del Plan de Manejo Integral de la Cuencauna evaluacin del Plan Regional.


Mayor Representacin y Participacin de la SociedadCivil en la CICH

La transferencia del Canal de Panam a los panameos garantiza un continuo y firme interspblico en el manejo de la Cuenca del Canal. La forma en que se use, explote y proteja laCuenca estar sujeta al escrutinio pblico y la vigilancia por parte del sector privado y poltico.

Para muchos miembros de la sociedad civil de Panam, la razn fundamental del Artculo 6 de laLey 19 era precisamente garantizar las discusiones y debates abiertos, acerca de los desarrollos,programas y polticas sobre la Cuenca. El Artculo 6 explcitamente requiere que la ACPcoordine con las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales que tienenresponsabilidades e intereses en la Cuenca. El mandato es tan inequvoco como exigente. Sonmuchas las entidades con intereses en la PCW (ver Cuadros 4, 5 y 6 al final de esta seccin).Adems, la predecesora de la ACP, la PCC, al no tener dicho mandato, tom decisiones a nivelinterno. En la actualidad, la ACP debe apartarse de las viejas tradiciones cerradas de la PCC ypermitir un grado mucho mayor de apertura.

Existen razones prcticas para insistir en que los nuevos administradores de la Cuenca del Canalincorporen sus observaciones y opiniones de una amplia gama de partes interesadas. Eldesarrollo de los recursos de la Cuenca del Canal, implicar, por fuerza, un arreglo entre losintereses pblicos y privados. El potencial para el conflicto es alto si los intereses polticos seinclinan hacia un aprovechamiento exclusivo. Si la emergente sociedad civil panamea se sienteexcluida de las discusiones sobre el bienestar de la Cuenca, la CICH y la ACP se vern expuestasa una campaa publicitaria desfavorable y mordaz, que desviar la atencin y los fondos delmanejo efectivo de la Cuenca.

Las organizaciones con intereses en la Cuenca tienen dos maneras de tomar decisiones: medianteun proceso de toma de decisiones formal, por mayora, y mediante un proceso informal basadoen el consenso. Cada vez ms organizaciones que manejan la Cuenca emplean con muchaefectividad el mtodo informal basado en el consenso. Con frecuencia, este mtodo est ligado alempleo de comits que involucran a representantes de las instituciones miembros y gruposinteresados clave.

Experiencias recientes en Mxico y Brasil resaltan el valor de incorporar a las partes interesadasen el proceso de toma de decisiones. El Consejo de la Cuenca del ro Lerma-Chapala se haesforzado por integrar formalmente a importantes grupos de usuarios en el proceso de toma dedecisiones. Los grupos de usuarios tienen su propio Consejo Ejecutivo que elige a losrepresentantes de los usuarios ante las Comisiones de la Cuenca del ro. Tambin cuentan concomits y subcomits sectoriales y geogrficos. En Brasil, la Ley Nacional sobre el Manejo de


los Recursos Hdricos de 1997 estableci que el manejo de los recursos hdricos debe serdescentralizado y especficamente ordena la creacin de comits de cuencas que cuentan conrepresentacin de las partes interesadas. Autoriza la creacin de agencias que funcionan comodivisiones ejecutivas de los comits de cuencas.

Varios asuntos necesitan ser considerados con respecto a una mayor participacin del pblico ylas partes interesadas. Las partes interesadas se benefician del acceso directo a los encargados detomar las decisiones. En este sentido, uno o ms representantes de las partes interesadas podranser miembros de la CICH. En el caso de Panam, donde existe una amplia variedad de distintosgrupos de partes interesadas, incluyendo comunidades residentes, fincas de pequea escala,grandes proyectos de desarrollo residencial, empresas internacionales ecotursticas, etc., podraconsiderarse el acceso a los encargados de tomar las decisiones. Por ejemplo, en el Programa dela Baha de Chesapeake, los comits asesores de la comunidad y de los gobiernos locales tienenacceso directo al comit ejecutivo del Programa. El Consejo de la Cuenca del ro Lerma-Chapalaincorpora directamente en el Consejo a una cantidad significativa de representantes de los gruposde usuarios.

La CICH ofrece el potencial para funcionar como uno de los conductos principales para que laACP garantice a todas las partes, que posean derechos adquiridos en la Cuenca, la participacinen su desarrollo sostenible.10 Crear el marco para la participacin de la sociedad civil en elproceso de planificacin del manejo de la Cuenca requerir un fuerte compromiso de laadministracin de la ACP y la Junta Directiva de la ACP. Llevar a cabo ese proceso es necesariopara alcanzar la meta sostenible de la Ley 19.

Accin recomendada: Entre las medidas tomadas por la CICH para ampliar su rea deoperacin podran incluirse:

1. Ampliar la membresa de la CICH para permitir la representacin al sector privado;

2. Permitir foros abiertos en los cuales las partes interesadas puedan hacer presentacionesante los miembros de la CICH y participar en las discusiones;

3. Dentro de la Secretara de la CICH, asignar a algn miembro del personal elmantenimiento de la comunicacin con las comunidades locales que residan en laCuenca, y

4. Participar en la elaboracin del Plan Ambiental Municipal de la ANAM.

10 Fortalecimiento Institucional para el Manejo Ambiental Sostenible de la Cuenca del Canal de Panam por Kathryn HeroldGonzlez Revilla. Febrero, 2000.


Cuadro 4

Principales ONG en Panam con intereses en la PCW

Asociacin Nacional para la Conservacin de la Naturaleza (ANCON)

Asociacin de ONG Indgenas (APEMEP)

Asociacin para la Promocin de Nuevas Alternativas para el Desarrollo (APRONAD)

Centro de Estudio y Accin Social

Fundacin ANDE

Fundacin de Parques Nacionales y Medio Ambiente

Fundacin NATURA

Fundacin para el Desarrollo Sostenible de Panam

Fundacin para la Proteccin del Mar (PROMAR)

Iglesia Catlica (CARITAS Arquidiocesana)

Patronato del Parque Natural Metropolitano (PNM)

Programa Rural de Accin Social y Desarrollo (PRASUE)

Sociedad Audubon de Panam (SAP)

Sondear de Panam


Cuadro 5

Otras Agencias Gubernamentales en Panam con intereses en la PCW

Autoridad de Martima de Panam (AMP)

Ente Regulador de los Servicios Pblicos (ERSP)

Fondo de Inversin Social (FIS)

Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales (IDAAN)

Instituto Panameo de Turismo (IPAT)

Instituto Nacional de Cultura (INAC)

Instituto Smithsonian de Investigaciones Tropicales (STRI)

Ministerio de Comercio e Industria (MICI)

Ministerio de Economa y Finanzas (MEF)

Ministerio de Educacin (ME)

Ministerio de

manual del canal de panama

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