ORGANISMO ESPECIALIZADO DE LA OEA

PROGRAMA DE PROMOCIÓN INTEGRALDE LOS DERECHOS DEL NIÑO

MANUAL DEAPLICACIÓNDEL PROTOTIPODE POLÍTICASPUBLICAS DE INFANCIAFOCALIZADAS

César Gaviria TrujilloSecretario General de laOrganización de los Estados Americanos (OEA)

Luigi EinaudiSecretario General Adjunto de laOrganización de los Estados Americanos (OEA)

Brian WardPresidente del Consejo DirectivoInstituto Interamericano del Niño (IIN)

Alejandro BonassoDirector GeneralInstituto Interamericano del Niño (IIN)

Ariel Gustavo ForselledoCoordinadorPrograma de Promoción Integral de los Derechos del NiñoInstituto Interamericano del Niño (IIN)

MANUAL DE APLICACIÓN DEL PROTOTIPO DE POLÍTICAS PÚBLICAS DEINFANCIA FOCALIZADAS (PPF)Primera Edición

Autor:

Ariel Gustavo Forselledo, Ph.D.CoordinadorPrograma de Promoción Integral de los Derechos del NiñoInstituto Interamericano del Niño (IIN)

Equipo Técnico:

Blanca Pérez Morgan, M.A.Consultora Uruguay

Enrique Warner, M.P.H.Consultor Panamá

Lic. Angelina PladaConsultora Uruguay

Lic. Tatiana Salinas de VacafloresConsultora Bolivia

Nadia KnirchaPasante Canadá

Instituto Interamericano del NiñoAv. 8 de Octubre 2904 (11600)11600 MontevideoTel: (5982) 4872150Fax: (5982) 4873242E-mail: iindg@redfacil.com.uy

Impreso en Graphis Ltda.Juan Carlos Gómez 1457 (11000)Montevideo – Uruguay

Montevideo, 2002

Este es un documento de trabajo producido en el marco del Proyecto CIDA-Canadá / IIN-OEA. Se autoriza su reproducción total o parcial citando la fuente.

Este Manual es una de las herramientas que el Progra-ma de Promoción Integral de los Derechos del Niño(PRODER) del Instituto Interamericano del Niño (IIN) haproducido en el marco del Plan Estratégico IIN 2000-2004.

El mismo es utilizado en las actividades de capacitaciónque PRODER realiza actualmente en la región, en coo-peración con los Entes Rectores de Infancia de los Esta-dos Miembros de la OEA para la Planificación de Políti-cas Públicas de Infancia Focalizadas.

Es un documento abierto y experimental que continuaráactualizándose y adaptándose en próximas ediciones.No es un Manual autoinstructivo, por lo que requiere deapoyo docente y documental.

Prólogo Pag. i

Introducción Pag. 1

Capítulo 1: La Planificación de Políticas de Infanciaen el contexto Regional Pag. 5

Capítulo 2: La Focalización Pag. 13

Capítulo 3: La Planificación de una Política PúblicaFocalizada (PPF) Pag. 25

Capítulo 4: El Plan de Acción de la PPF Pag. 79

Capítulo 5: Estrategia para la Implementación del PrototipoPPF y Plan de Acción Pag.103

Anexo Pag.117

TABLA DE CONTENIDOS

En junio de 2000, el Consejo Directivo del Instituto Interamericano del Niño aprobó el PlanEstratégico 2000-2004. Junto a una reestructura orgánica y programática, se trataba deun punto de partida para generar las nuevas modalidades de cooperación técnica que losEstados Miembros de la OEA estaban necesitando.

El Plan Estratégico enfatizaba también la necesidad de resaltar la preocupación por la ni-ñez en los Foros Políticos Regionales, de articular con los Entes Rectores de infancia laspolíticas de infancia teniendo como paradigma la Convención sobre los Derechos del Niño,y de desarrollar Prototipos de alto impacto dirigidos a asegurar la protección legal, jurídicay social que necesitan los niños y niñas para desarrollarse como personas.

En ese marco, el Programa de Promoción Integral de los Derechos del Niño del IIN ela-boró una propuesta metodológica y técnica de Prototipo de Políticas Públicas Focalizadaspara la Niñez y la Adolescencia en circunstancias de vulnerabilidad. Para ello se conformóun equipo técnico con profesionales de Bovilia, Brasil, Canadá, Panamá, Suriname y Uru-guay, que estuvo apoyado por pasantes universitarias de Canadá y Colombia. Diseñado elmarco teórico y metodológico de los Prototipos correspondientes a los Artículos 23, 32, 33y 34 de la Convención, comenzaron a desarrollarse experiencias piloto para su imple-mentación en los países que así lo iban requiriendo. Cabe destacar que para el desarrollodel Prototipo sobre Trabajo Infantil fue invalorable el aporte de la Agencia Canadiense deCooperación Internacional (CIDA).

El Manual que se presenta a continuación, recoge los resultados de las referidas experien-cias preliminares y aspira a irse constituyendo en una herramienta metodológica abierta yexperimental para la aplicación del Prototipo de Políticas Públicas Focalizadas en la regiónde las Américas y el Caribe.

Invito, pues, a los lectores a introducirse en el complejo campo de la planificación de laspolíticas de infancia y adolescencia, con la esperanza de contribuir en algo al bienestarintegral de los niños, niñas y adolescentes que viven en situación de vulnerabilidad y queesperan de nuestras acciones para salir de ella.

Alejandro Bonasso

DIRECTOR GENERAL IIN

PRÓLOGO

Temas como el trabajo infantil, la explo-tación sexual comercial, la niñez en si-tuación de calle, el tráfico de niños, laviolencia intrafamiliar, la exclusión de laniñez con discapacidad, el abuso de dro-gas por parte de niños, niñas y adoles-centes, la marginación de la niñez cam-pesina indígena de América Latina, entreotros, no solamente representan expre-siones dramáticas de los problemas queafectan a la niñez y la adolescencia en laregión de las Américas, sino que seconstituyen en aquellas violaciones a losderechos humanos que más impacto tie-nen en términos del desarrollo integral,construcción de la ciudadanía y acceso ala estructura de oportunidades. Por estarazón, es responsabilidad del Estado, yen particular de su ente rector de infan-cia, el generar respuestas integrales queconvoquen a todos los actores y organi-zaciones de la sociedad para la promo-ción y defensa de los derechos que lesson vulnerados a estas niñas, niños yadolescentes en circunstancias de riesgosocial.

El Plan Estratégico del IIN comopromotor de Políticas de Infancia

Desde la asunción de la presente Direc-ción General en marzo del año 2000, elInstituto Interamericano del Niño (IIN) seabocó a la elaboración del Plan Estratégi-co 2000-2004, que constituye el eje de laactual acción institucional, tanto en elplano técnico como en el político. DichoPlan fue aprobado por la 75° Reunión delConsejo Directivo, llevada a cabo enOttawa, Canadá en junio de 2000.

El Plan en su base pretende promover laConvención sobre los Derechos del Niño,la descentralización de las actividades delIIN, el incremento de la presencia de los

temas de niñez y familia en los foros po-líticos de la Región y la incorporación de-cisiva de la sociedad civil al compromisohemisférico por la infancia. En su base,este Plan impulsa la generación de pro-ductos estratégicos de alto impacto téc-nico y político, que pretenden constituirseen un modelo referencial para el abor-daje de los temas relativos al niño y laniña desde una óptica gerencial.

Los productos estratégicos mencionados,son un conjunto de herramientas queabarcan los diferentes aspectos involu-crados en la gestión de los temas de ni-ñez de un país determinado. Estas he-rramientas, llamadas “prototípicas” sen-tarían las bases para la promoción deavances en la capacidad de respuestaque los Estados tienen frente a los temasde Niñez. Sin embargo, la generación deeste conjunto de herramientas no es, nipretende constituirse, en un fin en símismo, ellas deben ser parte de una es-trategia política, comunicacional, deasistencia técnica que se complementecon un soporte de capacitación vital parala sustentabilidad de las acciones que lasmismas implican.

Uno de los componentes del Plan Estra-tégico promueve la generación de res-puestas políticas apropiadas para atenderlos problemas y las necesidades de losniños, niñas y adolescentes y, en parti-cular, de aquellos en circunstancias devulnerabilidad, riesgo, marginación y ex-clusión. Circunstancias que, en general,no son cubiertas por las Políticas Públicasde carácter universal.

Dichas respuestas podrían hacerse ope-rativas mediante:

a) el desarrollo de sistemas nacionalesde información de Infancia.

INTRODUCCIÓN

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b) la adecuación de la legislación nacio-nal en concordancia con la Conven-ción sobre los Derechos del Niño ydemás convenciones, tratados yacuerdos internacionales asumidospor cada país.

c) la planificación e implementación dePolíticas Públicas de Infancia Focali-zadas (PPF).

En este marco, el IIN está desarrollandopara la región una serie de instrumentosde fácil réplica, a saber:• Prototipos legales sobre explotación

sexual, trabajo infantil, abuso de dro-gas y discapacidad

• Prototipos de políticas públicas focali-zadas sobre los mismos temas

• Un sistema para el monitoreo y laevaluación de las políticas y accionesque se desarrollen en favor de la In-fancia y Adolescencia

• Un Sistema de Información para elMonitoreo de Derechos del Niño

Se tiene la convicción de que la funciónde los gobiernos, los organismos interna-cionales, la sociedad civil, así como de lospropios niños y adolescentes, es sin dudaclave para poder lograr políticas y pro-gramas eficaces que logren ajustarse alas distintas realidades, necesidades ydemandas que cotidianamente enfrentanlos niños y niñas de la región.

El Prototipo de Políticas Públicas deInfancia Focalizadas (PPF)

Este Prototipo corresponde a un modelometodológico dirigido al diseño, formula-ción e implementación de políticas públi-cas de infancia de carácter focalizado,que permitan un abordaje integral deproblemas específicos que afectan a laniñez, con respuestas también específi-cas, apropiadas y articuladas.Siguiendo los mandatos emanados de lasresoluciones de los distintos foros políti-

cos de la Organización de los EstadosAmericanos (OEA), de las Naciones Uni-das y de las Cumbres de las Américas, elabordaje de temas como el trabajo in-fantil, la explotación sexual, la niñez ensituación de calle, la niñez discapacitada,los niños afectados por la guerra y losadolescentes en conflicto con ley requie-re, de parte de los Estados Miembros dela OEA, de la creación e implementaciónde Planes de Acción Nacionales que res-pondan de manera práctica y efectiva ala prevención, el control y la erradicaciónde todas las situaciones que vulneran losderechos de la niñez y la adolescencia, altiempo que les ofrezcan mecanismosefectivos de protección integral, desde laperspectiva de las políticas públicas deinfancia y adolescencia.

Metas del Prototipo de PPF:

a) Constituirse en un Instrumento deapoyo a los Entes Rectores de Infanciade la Región para la planificación, el di-seño y la implementación de Políticas Pú-blicas de Infancia Focalizadas.b) Aportar metodologías apropiadas parala implementación de las PPF, ya que noexisten respuestas preelaboradas para lasnecesidades de la niñez y la adolescenciade los diferentes países. Dichas respues-tas deben elaborarse en el trabajo man-comunado de todos los actores socialesimplicados en el problema a atender.

Objetivos del Prototipo de PPF:• Promover el derecho a la igualdad de

oportunidades.• Asegurar cobertura, prestaciones y

oportunidades a los sectores másvulnerables.

• Desarrollar sistemas de prestación deservicios ajustados a la demanda.

• Extender a los grupos más desfavore-cidos las oportunidades y opcionesque les son consagradas en la Con-vención sobre los Derechos del Niño

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Capítulo 1LA PLANIFICACIÓN DE POLÍTICAS

DE INFANCIA EN EL CONTEXTOREGIONAL

En la actualidad las políticas públicas quelos países de América Latina y el Caribedesarrollan, están marcadas por el drásti-co cambio en la percepción de la infanciay la adolescencia que es producto de laprogresiva integración doctrinaria pro-puesta por la Convención sobre los Dere-chos del Niño.

Las sociedades y las instituciones se de-baten entre el anterior paradigma delmenor en situación irregular, la judiciali-zación de los problemas sociales, la ins-titucionalización de los menores y laruptura sustancial que significa el nuevoparadigma formulado por la Convenciónsobre los Derechos del Niño. Dicho para-digma considera al niño como un sujetode derechos, transforma en prioridad so-cial el interés superior del niño y asumeel deber de garantizar los derechos a to-dos los niños por igual.

La Convención sobre los Derechos delNiño abre caminos nuevos en el enfoquede la infancia y la adolescencia, colocan-do al Estado y a la sociedad como co-responsables en el diseño y la ejecuciónde políticas públicas. La Convención su-pera las instituciones del patronato, latutela o los consejos tutelares del Estado,sujetos éstos a la doctrina de la situaciónirregular y a la concepción de los niñoscomo objetos de protección; para ubi-carlos en la doctrina de la protección in-tegral, cuya concepción los reconoce co-mo sujetos de derecho, dotados de capa-cidad de vivir, tener salud, educación,convivencia familiar, identidad y digni-dad.

ALGUNOS REQUERIMIENTOS PARALA REFORMA SOCIAL

El cambio de paradigma y la definición,planificación e implementación de políti-cas públicas de infancia requiere de

transformaciones en los marcos normati-vos de los países, así como en sus condi-ciones socio-económicas y políticas. Lareforma social de los países en vías dedesarrollo parece ser uno de los requisi-tos para hacer realidad dichos cambios afavor de la niñez y de la sociedad en suconjunto. Los siguientes, serían algunosde los requerimientos para la reformasocial.

La Racionalización del gasto público

Implica la reestructuración del Gasto Pú-blico que realiza el Estado teniendo enparticular consideración el área corres-pondiente al gasto social, en cuanto a laimportancia que reviste para la supervi-vencia de los sectores carenciados. Elgasto público social puede neutralizar losefectos del descenso de los ingresos delgrupo familiar, “capitalizando” el patri-monio de la familia con acciones en sa-lud, educación, alimentación y vivienda,de modo tal que evite que nuevos hoga-res caigan por debajo de la línea de lapobreza.

En este sentido, tan importante como re-cuperar la capacidad fiscal del Estado, esasegurar la calidad del gasto público.

“Mejorar la eficacia del gasto público so-cial requiere esfuerzos simultáneos envarios campos: (i) la integración de enfo-ques y la coordinación del gasto entresectores; (ii) la utilización racional de lainfraestructura física y equipos, junto conla compatibilización de los modelos degestión: (iii) una mejor distribución geo-gráfica del gasto en base a una identifi-cación y localización más precisa de lasnecesidades; (iv) la adecuada capacita-ción de los recursos humanos; (v) latransferencia de responsabilidades deadministración directa de recursos públi-cos y algunas responsabilidades de con-

LA PLANIFICACIÓN DE POLÍTICAS DE INFANCIA EN ELCONTEXTO REGIONAL

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trol de gestión a organizaciones de la so-ciedad civil; y (vi) la movilización de re-cursos y potencialidades de esta últimapara complementar los recursos públicos”(BID/PNUD, 1993).1

Otro elemento importante es el de laequidad del gasto público social, el queestá íntimamente vinculado a la forma enque se financia el mismo, a su composi-ción sectorial y a la población atendidapor los servicios financiados por el Esta-do.

“La equidad varía en función de: (i) elcarácter progresivo o regresivo del finan-ciamiento del gasto público social; (ii) ladistribución sectorial de los recursos y elnivel de la asignación para servicios ytransferencias destinados a necesidadesbásicas de los más pobres; (iii) la cober-tura efectiva de la población por tramosde ingreso; (iv) las diferencias de calidaden los servicios a los que tienen accesolos sectores de población de distintos ni-veles de ingreso; y (v) la medida en queel gasto público se oriente a preparar a lapoblación beneficiaria, especialmente alos niños y los jóvenes, para eliminar laperpetuación de la pobreza de genera-ción en generación” (BID/PNUD, 1993op. Cit).

Erradicación de la pobreza

La pobreza constituye, en su doble di-mensión de bajos ingresos y de insatis-facción de necesidades básicas, la formaextrema de exclusión de los individuos yde las familias del eje de los procesos

1 BID/PNUD (1993). Reforma social y pobreza.Hacia una agenda integrada de desarrollo en: De-recho a tener Derecho. Infancia, Derecho y Políti-cas Sociales en América Latina, tomo 3, OficinaRegional de UNICEF para América Latina y el Ca-ribe/ Instituto Interamericano del Niño, Caracas,p.55

productivos, de la integración social y delacceso a la estructura de oportunidades.Asimismo la pobreza constituye una delas más claras manifestaciones de faltade equidad y, por su dinámica de repro-ducción, ella limita las oportunidades delas que disponen los individuos y condi-ciona en buena medida las posibilidadesfuturas de movilidad social para los ni-ños, niñas y adolescentes que nacen ycrecen en hogares pobres.

La erradicación de la pobreza o, en tér-minos de más corto plazo, su reducciónsignificativa, debe formar parte de unaconcepción unitaria del proceso de desa-rrollo, que integra objetivos amplios enmateria económica y social. Las estrate-gias para reducir la pobreza se refierentanto al crecimiento económico como a latransformación eficiente de las oportuni-dades que éste genere en crecientes ni-veles de bienestar para el conjunto de lapoblación, con un énfasis especial en lossectores más pobres.

Siguiendo al BID (1993), “la reducción dela pobreza debe basarse en la discrimina-ción positiva y genérica de parte delconjunto de políticas e instrumentos paraasegurar que se reduzcan los niveles deexclusión de los sectores más pobres,tanto en lo que refiere a su inserciónproductiva, como en su acceso a lastransferencias y servicios sociales”.

Participación de la sociedad civil

Como parte de los requerimientos para lareforma social, la asunción de responsa-bilidades por parte de la sociedad civilimplica que sus organizaciones sociales,comunitarias, comerciales, no lucrativas,etc. intensifiquen su participación com-prometida, tanto en la planificación de lasrespuestas a los problemas sociales quelos aquejan como en la prestación deservicios. Es aquí donde el Estado juega

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un rol diferente al tradicional, en tantodebe cumplir una función regulatoriapara asegurar niveles aceptables de cali-dad en las prestaciones de los servicios, ala vez que elevar los niveles de eficienciadel nuevo sistema en su conjunto.

Las organizaciones no gubernamentales,que tradicionalmente realizan una im-portante tarea de movilización comunita-ria participativa, además de controlar lacobertura, calidad y costos de sus pres-taciones, suelen movilizar recursos com-plementarios que amplían y mejoran enforma sustancial los servicios, con ajustea las características de la demanda.

“Es en la perspectiva de propiciar la par-ticipación ciudadana y no solamente entérminos de la eficacia intrínseca del Es-tado, que adquiere su mayor significadola descentralización. Dos principios me-joran especialmente la capacidad admi-nistrativa del Estado: la descentralizacióny la obligación de rendir cuentas”(BID/PNUD, 1993 op. Cit).

Criterios para la planificación de laspolíticas sociales

Este punto es de especial relevancia parala superación de la concepción guberna-mental hacia aquella que considera ladimensión de lo público en materia depolíticas sociales. El Instituto Interameri-cano del Niño (IIN) ha realizado un im-portante esfuerzo por desarrollar un mo-delo de planificación de políticas de in-fancia desde la perspectiva de la articula-ción de Estado y la Sociedad Civil, mo-delo que será esbozado más adelante.

PROBLEMAS DE ORGANIZACIÓN YPLANIFICACIÓN DE LAS POLÍTICASDE INFANCIA

Las instituciones públicas que actual-mente ejecutan las políticas para la in-

fancia y la adolescencia en la región de-ben enfrentar diversos problemas es-tructurales y organizacionales que reper-cuten sobre la eficacia y eficiencia de sugestión.

Históricamente, la región ha asistido adistintos tipos de accionar gubernamentalde tipo "corporativo" que ha obstaculiza-do generado “cierres” en las acciones delas propias instancias gubernamentalesentre sí, y con aquellas de la sociedadcivil que podrían cooperar, impidiendo lapotenciación de los recursos materiales,humanos y financieros y favoreciendo laduplicación, la burocracia y el desgaste.

Los planes, programas, proyectos y acti-vidades se ven muchas veces afectadospor la "desequilibrada asignación de re-cursos" entre los diversos niveles admi-nistrativos de los Estados (centrales, pro-vinciales, departamentales, municipales,etc.). De igual manera, las políticas parala infancia son afectadas también, por la"desequilibrada distribución de los recur-sos" que se asignan a los programas deinstitucionalización, de asistencia y deprevención destinados a los niños y ado-lescentes (Forteza, C. Cassous. C, 1990).

AVANCES ETICO-POLITICOS HACIALA VIGENCIA Y EL CUMPLIMIENTODE LOS DERECHOS DE LOS NIÑOS

Sin lugar a dudas, todo lo expresado entorno a la Convención representa unavance y un imperativo ético y políticopara las naciones del mundo, aunqueexisten otros adelantos que se han idoproduciendo conjuntamente con el am-plio y multifacético grupo de transforma-ciones que, en el campo económico y so-cial, la comunidad internacional vieneproduciendo. Tales transformaciones noconstituyen un proceso homogéneo entodos los países sino que, al contrario,éstas dependerán de la forma en cómo

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cada comunidad nacional se va insertan-do en la globalización de la economía dela era post-industrial, en los procesos demodernización de los estados y en laconsolidación de las democracias.

Dichas transformaciones son complejas yderivan, por una parte, de losimpresionantes avances tecnológicos en,prácticamente, todos los sectores de laproducción. Estos generan, por primeravez en la historia, la situación de que elcrecimiento de la producción no significamás el crecimiento del empleo. Hoy esposible aumentar la producción y disminuirel empleo en base a las nuevastecnologías y a las nuevas formas deorganización del trabajo (Gómez da Costa,1996) .

En el contexto de la globalización yamencionado, los países realizan esfuerzospara una inserción competitiva en unaeconomía internacional en aceleradoproceso de transformación global.

Como se mencionó, este proceso seacompaña de un significativo grupo deavances éticos y políticos que se estánproduciendo en la comunidadinternacional, desde finales del siglo veintey en los comienzos del siglo XXI.

Los mismos se concretizan y expresan enun conjunto de iniciativas que, a través degrandes eventos, las Naciones Unidas y laOrganización de los Estados Americanosvienen desarrollando.

Se mencionarán a título ilustrativosolamente algunas de ellas:

En 1989 se aprobó la mencionadaConvención sobre los Derechos del Niñoen las Naciones Unidas. En 1990 se llevó acabo la Cumbre Mundial de la Infancia,realizada en New York (cuyo Plan deAcción es actualmente evaluado por la

comunidad internacional), así como laConferencia Mundial sobre Educación paraTodos en Jomtien, Tailandia, que fueraconvocada por el Programa de desarrollode las Naciones Unidas-PNUD, BancoMundial, UNESCO y UNICEF. En estaconferencia, además de un derechohumano fundamental, la educación hasido considerada como componentebásico del desarrollo económico,social y político de las naciones.

En 1993, se desarrolló la ConferenciaMundial sobre los Derechos Humanos, quetuvo un gran significado ético y político, enla medida de que emerge como elprincipio condicionador de las relacionesnacionales e internacionales, la idea de lapersona humana como sujeto dederecho internacional. Esto significaque el punto de vista y los interesesobjetivos de las personas pueden serconsiderados en el plano de las relacionesinternacionales.

En cuanto al sistema interamericano, deacuerdo con la estrategia de la "coopera-ción solidaria para el desarrollo" de la Or-ganización de los Estados Americanos(OEA) de 1996, las acciones de esta enti-dad y las de sus organismos especializadosdeben dirigirse a apoyar los esfuerzos querealizan los Estados Miembros para alcan-zar su desarrollo integral y sostenible. Dehecho este rol implica la no imposición demodelos únicos y la participación di-recta de las comunidades en la solu-ción de sus problemas y, en particu-lar la de sus niños y niñas, así comouna visión moderna de la cooperación in-ternacional. En este marco, también debendestacarse las Reuniones Americanas so-bre Niñez y Políticas Sociales, llevadas acabo en Ciudad de México, Bogotá, San-tiago de Chile, Lima y Jamaica.

En el último bienio se destacan la V Reu-nión Ministerial sobre Temas de Infancia,

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llevada a cabo en Jamaica, la CumbreIberoamericana de Jefes de Estado y deGobierno de Panamá y la Cumbre de lasAméricas de Canadá. También debemencionarse la Sesión Especial de lasNaciones Unidas sobre Infancia, poster-gada por los condenables e injustificablesatentados terroristas ocurridos en Esta-dos Unidos en septiembre de 2001.

HACIA UNA DEFINICIÓN DE POLÍ-TICA PÚBLICA DE INFANCIA

Las políticas públicas son frecuentementeconsideradas igual que las políticas gu-bernamentales. Ahora, estos conceptosdeben ser reconsiderados en virtud de lacreciente participación de la sociedad civilen la creación e implementación de me-didas conducentes a mantener el bie-nestar de los niños, niñas y adolescentes(Forselledo, 2000 Op. cit.).

Existe una variedad de políticas públicasde infancia. La siguiente es una brevedescripción de las más comúnmente con-cebidas:

∙ Políticas Públicas Básicas. Estas estáncaracterizadas por una perspectivauniversal. En otras palabras, elcumplimiento de estas políticas es undeber del Estado y un derecho de lapoblación. En muchos casos, estaspolíticas tienen un estatuto constitucional yusualmente refieren a servicios básicos desalud y educación

∙ Políticas Asistenciales. Ellas tienenuna menor dimensión que las Básicas, encuanto alcanzan a una más limitada po-blación. También son un deber del Esta-do pero son solamente un derecho de lapoblación en los casos de necesidadesespecíficas, por ejemplo, programas deemergencia para combatir la pobreza,servicios especiales para personas con

discapacidades, etc. En general, estaspolíticas no tienen estatus constitucional.∙ Políticas de Protección Especial.Estas políticas alcanzan en su cobertura aun número aún más pequeño y específicode personas que las políticas asistenciales.Ellas apuntan a resolver situaciones deurgencia que comprometen a niños yadolescentes (por ejemplo, explotaciónsexual, abandono, abuso de drogas,maltrato infantil, trabajo infantil, violenciapolítica y social, guerras, etc.).

∙ Políticas de Garantía. Estas políticasrefieren a niños y adolescentes en conflictocon la ley y apuntan a la administración dejusticia en situaciones de conflicto con laley. Algunas veces esta categoría tieneestatuto constitucional.

¿QUÉ ENTIENDE EL IIN PORPOLÍTICA PÚBLICA EN EL AREASOCIAL?

El IIN considera que una Política Públicade Infancia en el Area Social es un “con-junto articulado de acciones” que incluyeel nivel nacional, el nivel intermedio, delEstado, provincia, departamental y el ni-vel local y/o municipal. Dicha articulaciónde acciones ocurre cuando el Estado y lasociedad civil logran trabajar mancomu-nadamente por el derecho, por la promo-ción, la defensa y la atención a los dere-chos de las niñas y los niños.

Cuando se hace referencia al Estado, sehabla del poder ejecutivo, del poderlegislativo, del poder judicial, en todos susniveles (nacional, provincial,departamental, municipal, etc.).

Cuando se habla de la sociedad civil, no serefiere solamente a las ONGs que trabajany luchan en favor de los niños, sinotambién de las organizaciones sociales, losempresarios, los sindicatos, del mundo delas organizaciones jurídicas de defensa de

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derechos, de los comunicadores, losformadores de opinión, de las Iglesias, delos liderazgos comunitarios, de las familiasy hasta de los propios niños, niñas yadolescentes, cuya participación se havuelto un aporte insustituible en estosprocesos.

Una articulación es un trabajo conver-gente y complementario entre fuerzasdistintas, que en la convergencia, nopierden su identidad, su autonomía, sudinamismo propio, ni su manera peculiarde actuar en relación a lo social. Paraobtener una política pública con tal confi-guración, con tales actores es necesarioun amplio proceso de movilización social.

LAS POLÍTICAS PUBLICAS EN ELMARCO DE UN SISTEMADE PROTECCIÓN INTEGRAL

Un Sistema de Protección Integral noconstituye más que un diseño organiza-cional y operativo concebido para la im-plementación de Políticas Públicas de In-fancia y Adolescencia en el seno de lasentidades responsables de los países delas Américas. El IIN ha denominado aeste sistema como “Sistema Nacional deInfancia (SNI), el cual constituye el Pro-totipo Base de su Plan Estratégico.

El SNI tiene como paradigma la Conven-ción sobre los Derechos del Niño, puesparte del niño como SUJETO DE DERE-CHO y se basa en la doctrina de la PRO-TECCIÓN INTEGRAL.

Se trata de un "sistema interinstitucional"que define las relaciones de las institu-ciones de niñez de un país, sus compe-tencias respectivas y la participación dela Sociedad Civil en el marco de la Pro-tección Legal, Judicial y Social.

Esto pretende facilitar la articulación en-tre los planes y programas que las insti-

tuciones de cada país llevan adelante, asícomo permitir una adecuada identifica-ción de su perfil, sus funciones y sus re-laciones en la órbita de lo gubernamentaly lo privado, como en la de los órganosadministrativos y los judiciales. Tambiénanaliza el relacionamiento entre las ins-tituciones públicas y privadas del país,sus interacciones y complementarieda-des, en virtud de que es el vínculo entreel Estado y las Organizaciones de la So-ciedad Civil, el que está brindando servi-cios de protección integral a miles de ni-ños y niñas de la región. Asimismo esta-blece el perfil que debería tener el Órga-no Rector de las Políticas de Niñez, asícomo el de las instituciones vinculadas ala población en situación de riesgo.

En síntesis, el SNI trata de estructurar ysistematizar el relacionamiento entre to-dos los actores a los efectos de darefectividad a los derechos reconocidos enla Convención.

ACTORES Y CAMBIO DE ENFOQUEEN MATERIA DE POLÍTICAS PUBLI-CAS DE INFANCIA Y ADOLESCENCIA

Existe una multiplicidad de actores quese ocupan de las políticas públicas de in-fancia y adolescencia en el contexto re-gional.

Los sectores que podrían llamarse “tradi-cionales”, corresponden a la salud, laeducación, la alimentación, la seguridadsocial, el trabajo, la vivienda y, funda-mentalmente, los entes rectores de in-fancia.

Ellos tienen el cometido y la responsabili-dad de asegurar el desarrollo integral delos niños, niñas y adolescentes para darcumplimiento pleno a sus derechos hu-manos y el acceso a la estructura deoportunidades, sin discriminación algunay en condiciones de equidad.

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Otros actores se suman a esta tareatanto desde el sector público como el dela sociedad civil. Entre otros se puedencitar a las organizaciones no guberna-mentales que han cumplido un papelhistórico de subsidio al Estado para aten-der a las necesidades y las demandas delos sectores sociales más postergados. Enconcordancia con los nuevos enfoquesdirigidos a la intersectorialidad y la inter-disciplina, han surgido en los últimosaños “comités” o “comisiones” nacionalesque actúan como entidades planificado-ras en aquellos temas emergentes de in-fancia en la región. Entre ellos, trabajoinfantil, niñez en situación de calle, ex-plotación sexual, abuso de drogas, niñezcon capacidades diferentes, etc.

Con criterios netamente focalizadores ycon una visión orientada a obtener lamayor eficacia y eficiencia posible en lasprestaciones que se realizan, también sehan operado cambios desde la perspecti-va tradicional de la oferta hacia la pers-pectiva de la demanda.

Esto implica una evolución desde la pro-visión de programas y servicios con unavisión centrada en la institución prestata-ria, hacia una visión centrada en el desti-natario o beneficiario de aquellos, estoes, las necesidades, los problemas y losderechos de los niños y niñas afectados ysus familias.

Asimismo esta transformación se producedesde una sectorialidad marcada (enfo-que por áreas de servicio) hacia una in-tegralidad de actores y sectores (enfoquemultidisciplinario con énfasis en los tiposde poblaciones). Desde una centralidaden la responsabilidad de la prestación,hacia una responsabilidad compartidacon las organizaciones de la sociedad civilorganizada, la familia, la comunidad y eltercer sector (descentralización de la res-ponsabilidad). Desde una centralidad enla gestión hacia una gestión descentrali-zada, tanto en el plano técnico comoadministrativo y, finalmente, desde unavisión asistencial hacia una visión Inclusi-va y de respeto a los derechos humanosde los niños, niñas y adolescentes.

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Capítulo 2LA FOCALIZACIÓN

Introducción a la Focalización2

Siguiendo a Izaguirre y del Castillo(1997) “La severa limitación de los recur-sos fiscales y la existencia de capacidadinstalada no estatal para la prestación deservicios públicos, ha conducido en mu-chos países a considerar la concentraciónde los recursos públicos en servicios,programas y transferencias dirigidos a losmás pobres. Dicha orientación pretenderesponder a dos dificultades que han sidocomunes en muchos de los sistemas devocación “universal”: su escaso éxito enla operación sostenida de sistemas deprestación capaces de atender en formapermanente los problemas de demandaque plantean los sectores más necesita-dos y sus dificultades crónicas para obte-ner recursos financieros adecuados. Adi-cionalmente, constituyen una respuestagenérica a las dificultades - hasta ahorano superadas - para mejorar la eficienciaen la operación de los organismos delEstado.

En el debate de esta estrategia predomi-nan dos visiones. Una, concibe esa focali-zación como una respuesta a la limitaciónde recursos y a la improbabilidad de queaumenten a corto plazo a niveles quepermitan una extensión universal de lacobertura, incluyendo las modalidadesadecuadas para asegurar la provisión delos servicios y condiciones adecuadas deacceso para los más pobres. Otra, másextrema, sostiene que la acción del sec-tor público debe concentrarse en los es-tratos más pobres en todos los casos,independientemente de los recursos dis-ponibles, dejando que el resto de la po-

2 Para este capítulo se transcribieron en formatextual y otras veces con ligeras modificaciones,fragmentos de importantes contribuciones al temade autores como: Izaguirre y del Castillo, Broder-sohn, Aedo y Larrañaga, así como de documentosde la Oficina de Planeamiento y Presupuesto deUruguay, OPS y CEPAL.

blación adquiera los servicios que nece-site.”

(…) “Se considera la focalización como unrequisito de gestión de las políticas públi-cas sociales, para asegurar la coberturade los sectores más vulnerables, el desa-rrollo de sistemas adecuados de presta-ción de servicios ajustados a las caracte-rísticas de la demanda y la extensión a lapoblación de menores recursos de lasoportunidades y opciones básicas nece-sarias para asegurar niveles adecuadosde desarrollo humano. Dadas las severaslimitaciones en los recursos disponibles,es posible que los servicios focalizadosconstituyan la totalidad de lo que porahora el Estado puede ofrecer en materiade gasto social.

Sin perjuicio de ello, servicios socialesorganizados y administrados por el Esta-do en base a niveles mínimos de calidady contenido deben ser, eventualmente,una de las opciones disponibles a todoslos sectores de la sociedad.”

Eso no implica que el Estado deba ser elúnico encargado de prestar directamente''servicios, tanto los focalizados, comoaquellos que se organicen de formaabierta. Más bien, uno de los requisitospara mejorar la eficiencia de los mismosparece residir en una amplia diversifica-ción en la asignación de recursos públi-cos para la prestación de servicios bási-cos, incluyendo a organizaciones de lasociedad civil. Tampoco significa que elEstado deba renunciar a sus funciones,en principio intransferibles, de control yfiscalización tanto en materia del gastocomo en la fijación de normas de calidady contenido. Esto último para asegurar lapreservación de valores básicos, social-mente aceptados, ligados a la preserva-ción de prácticas de convivencia, el res-peto a los derechos humanos y a la li-bertad individual.

LA FOCALIZACIÓN

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En ese sentido, no se puede ignorar quelos países que han invertido una propor-ción de sus recursos públicos a través deservicios sociales de inspiración “univer-sal” durante mucho tiempo (en coexis-tencia con una amplia libertad para laoferta competitiva) registran niveles ele-vados de bienestar, un capital humanodesarrollado adecuadamente y un altogrado de integración social. El conceptode focalización apunta a garantizar con-diciones mínimas de vida a las cuales im-portantes sectores de la población no hanpodido acceder aún, así como a conferirun carácter progresivo a la universaliza-ción de la inversión social.

Así planteada, la focalización asegura lallegada más oportuna y con mayor inten-sidad en áreas y grupos que se encuen-tran por debajo del nivel de satisfacciónde necesidades básicas y contribuye asuperar la contradicción que se planteapermanentemente entre las necesidadesinsatisfechas y la escasez de recursosdisponibles para el gasto público social.”(Izaguirre y del Castillo, 1997)

Algunas precisiones sobre pobreza yexclusión

El tema de la pobreza ha registrado unaevolución desde el punto de vista de lasPolíticas Sociales. Durante cierto tiempo,los conceptos de pobreza y política socialfueron identificados. Pero, se entiendeque la relación es más amplia, en tanto laPolítica Social no puede por sí sola termi-nar con la pobreza y que la misma tienemúltiples objetivos por lo que no se dirigesólo a los pobres.

Asimismo, el concepto de pobreza hapresentado una evolución pues es un te-ma gravitante. El siglo XXI encuentra aAmérica Latina con aproximadamente150 millones de personas en situación depobreza, es decir uno de cada tres. La

región latinoamericana es la región delmundo que presenta el mayor nivel dedesigualdad en la distribución de la renta,lo que profundiza la desigualdad social yla pobreza.

Observado el aumento de la pobreza y eldeterioro de las condiciones de vida, loque se encuentra expresado en numero-sos indicadores sociales, como conse-cuencia de la crisis económica de losaños 80, existe un manifiesto consensoentre los estudiosos con respecto a queel crecimiento económico es esencialpara la reducción de la pobreza3.La desigualdad como fenómeno socio-económico, genera y reproduce la pobre-za, en tanto la exclusión se la definecomo un fenómeno cultural y social. Estefenómeno ha cobrado dimensiones deproporciones en el continente. Las es-trategias para afrontar los problemas deexclusión deben partir de la base de for-talecer el capital social de las comunida-des donde las personas están insertas,desencadenando de esta manera un pro-ceso amplio de construcción de la ciuda-danía. Desde esta perspectiva, pues, “ex-clusión” es igual a “negación de la ciuda-danía”

Se entiende la exclusión, como perspecti-va de negación de la ciudadanía, es decircomo el "impedimento para gozar de losderechos civiles, políticos y sociales vin-culados, en cada sociedad, según lapauta de derechos y deberes que condi-ciona legalmente la inclusión en la comu-nidad sociopolítica. En esta perspectiva,además del acceso a ciertos bienes públi-cos —ya sean los servicios sociales, elderecho a la participación, o las liberta-des constitucionales— lo que se pretendecuestionar es que la exclusión tiene unfundamento político que se expresa en la

3 Nora Lustig y Ruthanne Deutsch: ´The Inter-American Development Bank and Poverty Reduc-tion: An Overview BID, Washington, 3/1998, p. 2.

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no pertenencia a una comunidad política,que en el Estado moderno se traduce enuna comunidad de derechos".4

La forma de generar procesos de inclu-sión social es expandir la ciudadanía5.Según Marshall, la ciudadanía es esen-cialmente una relación de pertenencia auna comunidad en donde todos tienen unmismo estatus como miembros. Esta re-lación de pertenencia no se define sólopor el nivel de ingresos o si hay o no ser-vicios garantizados para todos. Según elautor, si bien puede haber desigualdadeséstas tienen que estar contenidas en unconcepto de ciudadanía, que se constitu-ya en una común unidad en donde lapertenencia a la misma implique un sen-tido compartido de justicia, que por su-puesto, excluya toda forma de desigual-dad aberrantes.

Igualdad de oportunidades, univer-salismo y focalización.

En el pasado, en muchas de nuestras so-ciedades, la igualdad de oportunidadestrataba de alcanzarse mediante un enfo-que universal de las prestaciones queatendían las necesidades de la población.Esto significaba un tratamiento igualitarioa través de los mismos servicios para to-da la población. Por este medio, seconstató el mejoramiento de las condi-ciones de vida de importantes sectorespoblacionales, fundamentalmente en so-ciedades con una escasa diferenciación;baja interdependencia interna en lo socialy económico, homogeneidad cultural yreducida población.

Hoy día el encare universalista, en mu-chos casos, puede considerarse discrimi-natorio, no sólo por el cambio de escala

4 FLEURY, Sonia “Política Social, Exclusión y Equi-dad en América Latina en los 90”5 Marshall T.H. (1992). Citizenship and Social Classen Marshall. Pluto Press, Chicago, USA.

cuantitativa y cualitativa que las socieda-des han tenido en su dinámica de funcio-namiento, sino porque fundamental-mente ese mismo modo heterogéneo dedesarrollo de las sociedades, consolidódiferencias en las necesidades, en las ca-pacidades para satisfacerlas y en lasoportunidades que la sociedad brindapara alcanzar los satisfactores correspon-dientes. Por ello, hoy se hace imprescin-dible elaborar acciones diferenciales paradistintos grupos sociales, ubicados endistintas posiciones socioeconómicas.

Incluso en las posiciones sociales conmás carencias, hay distintas situacionesde pobreza, protagonizadas por distintosactores sociales, que deben encararsecon diferentes programas.

Para el logro de un mejoramiento de lascondiciones de vida, lo que debe ser uni-versal es la garantía que la sociedad de-be brindar para tratar de alcanzar laigualdad de oportunidades, pero ello esposible lograrlo con acciones diferentes,porque son diferentes las capacidades yposibilidades de los diferentes grupos so-ciales.

Así como la igualdad de oportunidades esclaro que hoy día no debe ser igualdadde tratamientos, tampoco el conceptoremite a logro de igualdad de resultados.Algunas veces será necesario obtener re-sultados diferentes u otras veces se ob-tendrán por condiciones individuales delos beneficiarios. Pero tendencialmente elobjetivo de las Políticas Sociales será eldisminuir los factores societales comocausales en la discriminación de los re-sultados.

Es evidente el significado, en términos deeficiencia y equidad social, que tiene laacción de focalizar el destino de los re-cursos en términos de "a quién" favoreceel gasto y "cómo" debe estar configurada

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la prestación y su estrategia de imple-mentación.

El logro de este objetivo supone "focali-zar las prestaciones", como manera dehacer efectivo el ajuste entre las necesi-dades del grupo que tiene un riesgo so-cial y lo que éste debe consumir para ellogro de mejores impactos. Ello suponediseñar las políticas y construir los meca-nismos capaces de garantizar que losprogramas y proyectos sociales benefi-cien efectivamente a los sectores a quie-nes van dirigidos: seleccionando los ser-vicios más adecuados y garantizando lafacilidad de acceso a los mismos.

Uno de los aspectos del necesario proce-so de racionalización del gasto - en uncontexto de escasos recursos y frente aldesafío de generar más y nuevos instru-mentos de Política Social - se localiza enevitar las "filtraciones sociales"6 y reducirla “brecha”7 que separa, dado que se haenfatizado repetidamente que los gran-des beneficiarios han sido los sectoresmedios y altos, excluyendo a los de másbajos recursos económicos, sociales yculturales.

Ya sea por esa concepción "universalista"que en el pasado fue necesaria y dioéxito en la gran mayoría de las áreas deabordaje de las Políticas Sociales, o porlas condiciones de operación de los servi-cios que "naturalmente" restringían lasposibilidades de acceso de los sectoresmás carenciados, lo cierto es que hoyexiste una brecha demasiado amplia enla cobertura de prestaciones subsidiadas.

Esta idea sobre el necesario encare de un 6 Filtración: Destino indebido de los recursos.Quienes se benefician no corresponden al sector alcual es dirigida la implementación del programa.7 Brecha: Se benefician grupos que no constituyenla población objetivo de la prestación. La informa-ción, entre otros factores, es clave para el usu-fructo debido o indebido del beneficio.

proceso de focalización aparece comosustantiva en el diseño actual de los pro-gramas sociales y debe implicar una se-lectividad positiva de las acciones. Paraexpresarlo de otra manera, si de lo quese trata es mejorar la equidad social delas acciones, la discriminación de lasmismas deberá ser dando más insumossociales a los grupos más vulnerables. Yello no es producir los mismos insumospara todos, sino dirigir a cada cual segúnsus riesgos. La equidad social no se lo-graría diseñando programas “mínimos” yde baja calidad en sus objetivos y en sugestión, para dirigirlos a estratos socialesya carenciados.

Ello exige esfuerzos para lograr una de-terminación de las características básicasde los "destinatarios específicos" y su lo-calización espacial, lo que remite a unárea de los temas actuales que se deba-ten en el campo de las Políticas Sociales,como lo es la elaboración de nuevos indi-cadores válidos para operar las accionesy georeferenciarlos para direccionar ade-cuadamente los bienes y servicios que seproveen.

a) Focalización versus Universalis-mo

Siguiendo a Cristian Aedo y Osvaldo La-rrañaga (1994), la focalización se vinculaespecialmente al gasto social, para laprovisión de servicios sociales subsidia-dos a grupos específicos de la población,en particular, a aquellos que viven encondiciones de pobreza. Las políticas fo-calizadas son pues, de naturaleza selecti-va. La aplicación de políticas focalizadas(en contraposición a las universalistas)es, además, consecuencia de la restric-ción en los recursos fiscales, por lo quefocalizar sería simplemente, orientar losescasos recursos fiscales hacia sus finesmás prioritarios.

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Según Brodersohn (1997), el contexto enel que se plantea la focalización estáfuertemente condicionado por factorescomo la agudización de los problemassociales, la crisis fiscal y el nuevo papeldel Estado en el marco de los procesosde modernización y globalización de laeconomía. De todas maneras esta orien-tación focalizada en las políticas públicastiene sus costos. Entre ellos, los asocia-dos al costo administrativo que suponeseleccionar a los grupos objetivo de lapolítica social y evitar las filtraciones a lamisma (cuando los beneficiarios no sonlos pertenecientes a los grupos de riesgosino a otros más favorecidos). Este es unproblema común de las políticas univer-salistas, aunque también puede apareceracentuado en las políticas focalizadas sino se cuida en el proceso de selección.

Según Foster (1999): “El término "focali-zación" aplicado a las políticas sociales esuna modalidad de intervención públicaque tiende a destinar sus recursos hacialos más necesitados. Es una respuesta alos recortes presupuestales guberna-mentales de los últimos años y una es-trategia para alcanzar una mayor eficien-cia y equidad en las prestaciones socialesque realiza el estado. Si bien hoy en díano es un enfoque novedoso, persiste lapolémica respecto de si las políticas foca-lizadoras tienen un mejor impacto (entérminos de eficiencia y equidad) que laspolíticas sociales "universalistas". Estasúltimas tradicionalmente fueron concebi-das para beneficiar al conjunto de la so-ciedad, esto es, una oferta homogéneade servicios para todo el mundo. Sin em-bargo, existen ambigüedades en materiade complementariedad-suplementariedadentre los dos enfoques.”

b) Las ventajas y desventajas de lafocalización

La focalización se basa en el hecho de

que la población es heterogénea en susnecesidades y problemas, por lo cual sehace necesario diseñar programas espe-cíficamente dirigidos a los grupos deriesgo. Está también relacionada con lasrestricciones presupuestarias de los go-biernos y con la orientación de los esca-sos recursos financieros hacia sus finesprioritarios. Este enfoque surge de lasdificultades del estado para atender enforma permanente a las demandas de lossectores más carenciados, para obtenerel financiamiento adecuado y para me-jorar la eficiencia de sus operaciones.

La focalización también se sustenta en elprincipio de la equidad, a la vez que sedirige a las necesidades específicas de losdiferentes grupos poblacionales. Segúnesta teoría, una respuesta homogénea asituaciones heterogéneas no sirve paraalterar las diferencias iniciales entre gru-pos de personas. En lugar de concentrar-se en la oferta, la focalización enfatiza yse concentra en la demanda, aplicando elconcepto de la discriminación positivapara seleccionar de antemano los gruposque recibirán los beneficios de una políti-ca dada, y esperando profundizar el im-pacto al concentrar los recursos en laparte de la sociedad que más los necesi-ta.

Como se mencionó más arriba, la focali-zación podría permitir un ahorro de re-cursos gubernamentales, lo que redun-daría en una mayor eficiencia en la asig-nación del gasto. (Aedo y Larrañaga,1994). Sin embargo, implica un aumentoen los costos administrativos y de aque-llos derivados de la puesta en funciona-miento de un sistema de informaciónadecuado para seleccionar los beneficia-rios evitar "filtraciones sociales. Este esun problema común de las políticas uni-versalistas, aunque también puede apa-recer en las políticas focalizadas si no secuida en el proceso de selección.

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Algunos problemas de la focalización son:la falsa declaración para estar incluidocomo beneficiario; la estigmatización delos grupos más pobres8; elevados costosadministrativos; la acreditación como re-quisito (cuando los más necesitados sonlos que tienen mayores dificultades enacreditar su situación); el uso de criteriosterritoriales que no tomarían en cuentalos nuevos pobres; las fallas en el diseñode los programas (los componentes tie-nen que corresponder a la cultura y alsistema de valores de cada grupo objeti-vo). (Brodersohn, 1997)

Según Izaguirre y del Castillo (1997), "nose puede ignorar que los países que haninvertido una proporción elevada de re-cursos públicos ofreciendo servicios so-ciales de inspiración `universal' durantemucho tiempo (...) registran niveles ele-vados de bienestar, un capital humanodesarrollado adecuadamente y un altogrado de integración social. El conceptode la focalización apunta a garantizarcondiciones mínimas de vida a las cualesimportantes sectores de la población nohan podido acceder aún, a conferir pro-gresividad a la universalización de la in-versión social."

c) Las ventajas y desventajas de launiversalización

Tradicionalmente las políticas sociales enAmérica Latina se desarrollaron de formauniversalista, proveyendo los mismosbienes y servicios, de la misma forma ycantidad, a todo el mundo, con el objeti-vo de lograr la mejora de la calidad devida de la sociedad. Este enfoque tuvoalgún éxito en el pasado en sociedadescon "relativamente escasa diferencia-ción", fundamentalmente en los pocos

8 Es corriente que aquellos que se benefician deuna política focalizada queden “rotulados” por sucondición especial, generalmente vinculada a lasituación de pobreza.

países que gozaban de baja interdepen-dencia social y económica interna, asícomo de reducida y homogénea pobla-ción. Pero la realidad de la América Lati-na de nuestros días, nos sitúa en una si-tuación de marcada interdependencia ycomplejidad interna y externa. Según laOPP (Uruguay, 1994), "Un concepto muyamplio de la universalidad puede condu-cir a la institucionalización de situacionesde fuerte desigualdad social en el accesoy utilización de los servicios sociales, enla medida en que no se le acompaña demecanismos compensatorios y asisten-ciales que permitan una relativa iguala-ción para poder acceder a esos servi-cios."

Desde una perspectiva económica, en laprovisión de los servicios sociales (espe-cialmente los que son inversiones en elcapital humano) existen externalidadesque justifican cubrir la población en for-ma universalista. Por ejemplo, una pobla-ción sana y bien instruida afecta positi-vamente a la sociedad en su conjunto, entérminos sociales y productivos. En estesentido, los primeros años de enseñanza,así como la prevención de las enferme-dades debería ser suministrados desdeun enfoque universalista. La universaliza-ción de la educación y la salud primaria opreventiva también es fundamentada porrazones de equidad, y por poseer carac-terísticas de bienes públicos. Por ejem-plo, no es viable ni deseable impedirle anadie que se beneficie de una campañamasiva contra el cólera; asimismo, todoslos niños deberían tener acceso a la edu-cación, independientemente de la riquezade sus padres.

Aunque la "oferta homogénea para to-dos" se fundamenta por la igualdad y laintegración social, en la práctica "losprincipales beneficiarios de los serviciospúblicos en general (...) en América Lati-na han sido los sectores más instruidos,

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más informados, más organizados, queviven en áreas mejor dotadas de servi-cios, que cuentan con recursos para ha-cer frente a los costos de transacción(transporte, tiempo) en los que es nece-sario incurrir para recibir los servicios."(CEPAL, 1995). Un ejemplo claro de estoes la educación terciaria gratuita, que adiferencia de la educación primaria, se laconsidera altamente regresiva.

La autofocalización (autoselección)

A veces con las políticas universalistassurge una autofocalización de los gruposmás acomodados en lugar de los máscarenciados. Esta situación ocurre cuan-do un servicio es suministrado por lossectores público y privado. Las personascon más recursos pagan el servicio priva-do porque lo consideran de mejor calidady/o porque recibirán mejor trato comousuario. Uno de los resultados es una es-tigmatización del consumo de los servi-cios públicos. Un ejemplo de esto es 1asalud pública y la salud privada.

d) Resumen conceptual hacia lasPolíticas Públicas de Infancia Fo-calizadas. Características y fun-damentos

d.1. Características

a) La Focalización se constituye en unrequisito de gestión de las políticaspúblicas sociales, para asegurar lacobertura de los sectores más vulne-rables

b) La Focalización desarrolla sistemasadecuados de prestación de serviciosajustados a las características de lademanda

c) La Focalización permite la extensión ala población de niños, niñas y adoles-centes más vulnerada en sus dere-

chos, de las oportunidades y opcionesbásicas necesarias para propiciar lascondiciones para su desarrollo inte-gral.

d.2. Fundamento Principal de laaplicación de Políticas Focalizadas:El Derecho a la igualdad de oportunida-des para niños, niñas y adolescentes9:

a) En el pasado la igualdad de oportuni-dades se alcanzaba con un encareuniversalista de las distintas necesi-dades de la población. Esto es tratarpor igual; proveer el mismo servicio ydel mismo modo a toda la población.De este manera se pretendía obtener- y se obtuvieron – logros en el me-joramiento de las calidades de vidade muy importantes franjas de pobla-ción.

b) Lo que debe ser universal es la ga-rantía que la sociedad debe brindar,para tratar de alcanzar la igualdad deoportunidades, pero ello es posiblelograrlo con acciones diferentes, por-

9 El cumplimiento de los derechos de la infancia yla adolescencia implica que ellos tengan igualdadde oportunidades “sin distinción alguna, indepen-dientemente de la raza, el color, el sexo, el idioma,la religión, la opinión política o de otra índole, elorigen nacional, étnico o social, la posición eco-nómica, los impedimentos físicos, mentales y sen-soriales, el nacimiento o cualquier otra condiciónen la que se encuentren ellos, sus padres o repre-sentantes legales” (Art. 2 de la Convención sobrelos Derechos del Niño). Impulsar políticas jurídicasde protección a la identidad del niño, niña y ado-lescentes que incluyan todos los aspectos relacio-nados con su nombre, nacionalidad, su pertenen-cia familiar, y conservar sus raíces étnico-culturales.

Las Políticas deberán promover todas las medidasapropiadas para garantizar que la niñez y adoles-cencia tengan las oportunidades de desarrollo parasu autorrealización y sean protegidos contra todaforma de marginación y exclusión social o castigopor causa de la condición económica, social, cul-tural y política en la cual ellos y su familia se en-cuentren.

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que son diferentes las capacidades yposibilidades de los diferentes grupossociales.

c) La igualdad de oportunidades es claroque no debe ser igualdad de trata-mientos, ni igualdad de resultados.

d) Eficiencia y equidad social. La focali-zación se sustenta en el principio dela equidad, a la vez que se dirige alas necesidades específicas de los di-ferentes grupos poblacionales. Segúnesta teoría, una respuesta homogé-nea a situaciones heterogéneas nosirve para alterar las diferencias ini-ciales entre grupos de personas. Enlugar de concentrarse en la oferta, lafocalización enfatiza y se concentraen la demanda, aplicando el conceptode la discriminación positiva para se-leccionar de antemano los grupos querecibirán los beneficios de una políticadada, y esperando profundizar el im-pacto al concentrar los recursos en laparte de la sociedad que más los ne-cesita.

e) Buscando mejorar la equidad socialde las acciones, la discriminación delas mismas deberá estar basada enotorgar más insumos sociales a losgrupos más vulnerables y más vul-nerados en sus derechos. Y ello no esproducir los mismos insumos para to-dos, sino dirigir a cada cual según susfactores de riesgos.

Esta posición exige esfuerzos para lo-grar una determinación de las carac-terísticas básicas de los "destinatariosespecíficos" y su localización espacial.

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BIBLIOGRAFIACapítulo 2

1- AEDO, C. Y LARRAÑAGA, O. “Sistema de entrega de los servicios sociales: una agenda para lareforma”. ILADES. Santiago de Chile, 1994.

2- Banco Interamericano del Desarrollo (BID) y Programa de Naciones Unidos del Desarrollo(PNUD). “Reforma social y pobreza: Hacia una agenda integrada de desarrollo”, en Derecho atener derecho: Infancia, derecho y poíticas sociales en América Latina. Instituto Interamerica-no del Niño (IIN) y UNICEF. Montevideo, 1997.

3- BRODERSOHN, V. “Focalización de programas de superación de la pobreza”, en Derecho a te-ner derecho: Infancia, derecho y poíticas sociales en América Latina. Instituto Interamericanodel Niño (IIN) y UNICEF. Montevideo, 1997

4- DE KADT, E. Y TASCA, R. “Promover la equidad: Un nuevo enfoque desde el sector salud”.Serie Salud en el Desarrollo. OPS/OMS. Washington, D.C., 1993.

5- FLEURY, Sonia “Política Social, Exclusión y Equidad en América Latina en los 90”

6- FOSTER, J. “Focalización en Políticas de Salud”. Trabajo Final: Seminario sobre Presente y Fu-turo de las Políticas Sociales. Prof. Cecilia Zaffaroni. Maestría en Políticas Sociales. InstitutoUniversitario CLAEH. Montevideo, 1999 (no corresponde a publicación).

7- FRANCO, R. “Las políticas sociales en la postcrisis.” Documento elaborado para el curso “Pla-nificación de Políticas sociales en el Uruguay” organizado por CEPAL y OPP. Montevideo, 1988.

8- LUSTIG N. RUTHANNE D. “The Inter-American Development Bank and Poverty Reduction: AnOverview” BID, Washington, 3/1998

9- MARSHALL T.H. “Citizenship and Social Class” . Pluto Press, Chicago, USA, 1992.

10- Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP): “Focalización de programas sociales: Tres expe-riencias”. Montevideo, 1994.

11- OPS y CEPAL: “Salud, equidad y transformación productiva en América Latina”. Serie docu-mentos reproducidos No. 41. Washington, D.C. 1994.

12- VIEIRA, C. “Estrategias y políticas de atención social a grupos vulnerables: Un aporte desde elcampo de la salud”. Serie de informes técnicos No. 44, OPS. Washington, D.C., 1995.

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Capítulo 3PLANIFICACIÓN DE UNA

POLÍTICA PÚBLICA FOCALIZADA

En el presente capítulo, se presentará undiseño sencillo que contiene la finalidad yel propósito de la Política Pública Focali-zada (PPF), así como los pasos corres-pondientes a la planificación de la misma.

1. FINALIDAD DE LA POLITICA PU-BLICA FOCALIZADA

Contribuir al más alto nivel de bienestar,desarrollo y ejercicio de los derechoshumanos de los niños, niñas y adoles-centes en situación de vulnerabilidad oriesgo social y asegurar al máximo elderecho a la igualdad de oportunidades.

2. PROPÓSITO

Promover el desarrollo de mecanismos degestión y administración de carácter polí-tico y técnico que sean capaces de ge-nerar planes de acción, programas y ser-vicios de promoción integral de los dere-chos de los niños en situación de vulne-rabilidad o riesgo social.

3. ESTRATEGIA

Aplicación del Modelo Metodológico –también llamado “Prototipo” - desarrolladopor el Instituto Interamericano del Niño(IIN) para el diseño de Políticas Focalizadasy, en particular, el Modelo de Plan deAcción para atender cada una de lasproblemáticas que la focalización aborda.

4. PASOS PARA LA PLANIFICACIÓN

Se definen cuatro pasos para laPlanificación de la PPF que son:

Paso 1. Evaluación Primaria Político-Institucional de las metas y objetivos de lasPolíticas sobre niñez en situación devulnerabilidad o riesgo social.

Paso 2. Estudio de los antecedentes de lasintervenciones en cada temática atinente alos grupos de niños, niñas y adolescentesvulnerados en sus derechos o en riesgosocial.

Paso 3. Decisión Política

Paso 4. Definición e Implementación de laPolítica Pública Focalizada (PPF).

Una vez definida y aprobada la PPF, seagrega un quinto paso que corresponde alDiseño y la Formulación de un Plan deAcción (ver Capítulo 4).

PLANIFICACIÓN DE UNA POLÍTICA PÚBLICAFOCALIZADA (PPF)

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PRIMER PASO

EVALUACIÓN PRIMARIA POLÍTICO-INSTITUCIONAL DE LAS METAS YOBJETIVOS DE LAS POLÍTICAS DE

INFANCIA PARA GRUPOSVULNERADOS EN SUS DERECHOS O

EN RIESGO SOCIAL

Evaluación Primaria Político - Insti-tucional de las Metas y Objetivos delas Políticas de Infancia para GruposVulnerados en sus Derechos o enRiesgo Social

En el modelo de planificación propuestopor el Prototipo de Políticas Públicas Fo-calizadas (PPF) incluido en el Plan Estra-tégico IIN 2000-2004, se consideraoportuno contar con una evaluación pri-maria de carácter Político – Institucionalque esté dirigida a personas clave de in-fancia con los siguientes objetivos:

• Conocer si el país cuenta con meca-nismos para la definición y planifica-ción de políticas de infancia que tien-dan a garantizar el derecho a laigualdad de oportunidades para losniños, niñas y adolescentes en cir-cunstancias de vulnerabilidad y riesgosocial.

• Conocer si el país ha desarrolladometodologías para la implementaciónde dichas políticas, asegurando co-bertura y prestaciones adecuadas ysensibles a la demanda, con el propó-sito de extender a la población másdesfavorecida de las oportunidades yopciones que le es consagrada en laConvención sobre los Derechos delNiño.

• Obtener un esbozo del estado de si-tuación de las políticas de infanciaque consideren criterios de focaliza-ción.

• Disponer de información referencialprimaria para una eventual labor deplanificación en aquellas áreas que seconsideren pertinentes.

Para el desarrollo de esta modalidad deevaluación, se seleccionaron una serie deindicadores ya definidos y de fácil reco-nocimiento por parte las personas queresponderían al protocolo (ver “Brevesconsideraciones sobre los Indicadores”).

A su vez, se trató de que dichos indica-dores fueran coherentes con los objetivosy estos con las metas que se queríanevaluar.

Se definieron dos Metas. La primera es:“El Ente Rector de Infancia define, plani-fica e implementa Políticas Públicas deInfancia para grupos vulnerables y enriesgo social”. Esta meta tiene un Objeti-vo Específico que es: “Perfeccionar losinstrumentos jurídicos, programáticos,técnicos y administrativos que promue-van el derecho a la igualdad de oportuni-dades para los niños, niñas y adolescen-tes en circunstancias de vulnerabilidad yriesgo social”, con cuatro indicadores ysus definiciones.

La segunda meta es: “El Ente Rector y/uotros organismos disponen de metodolo-gías apropiadas para la implementaciónde los Planes y Programas dirigidos a losgrupos vulnerables y en riesgo social”.Esta meta tiene tres Objetivos Específicosque son: 1) “Asegurar la cobertura,prestaciones y oportunidades a los sec-tores más vulnerables” (con 3 indicado-res); 2) “Desarrollar sistemas adecuadosde prestación de servicios ajustados a lademanda” (con 2 indicadores); 3) “Ex-tender a la población más desfavorecidade las oportunidades y opciones que lesson consagradas en la Convención sobrelos Derechos del Niño” (con 3 indicado-res).

Para la primera etapa de trabajo del PlanEstratégico del IIN, se realizaron variaspruebas piloto de este instrumento enUruguay, Bolivia y Panamá, a partir delas cuales se arribó a la versión que seexpone en el presente capítulo (ver“Protocolo”). De todas maneras se en-tiende que no es un instrumento acaba-do, en tanto el proceso de experimenta-ción continúa.

En cuanto a la vinculación de esta eva-luación primaria con el Prototipo de PPF,

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la misma reside en la comparación de unModelo Real contra un Modelo Ideal.La hipótesis del cumplimiento pleno delas Metas con sus Objetivos Específicos,incluidos en la evaluación, representaríael Modelo Ideal del que parte el Proto-tipo para la planificación en implementa-ción de las PPF.

El Modelo Real se obtendría de la apli-cación efectiva de este instrumento deevaluación, y correspondería a la “distan-cia” o “separación” respecto del ModeloIdeal, una vez valorados los 12 indica-dores.

En el diseño de este instrumento, se con-sideró que el mismo debería ser de fácil yrápida aplicación, en virtud de que úni-camente traza un panorama sobre el cuálse desarrollarían los siguientes pasos delprototipo. Lo que resulta de extrema im-portancia es que los responsables de res-ponder al protocolo deberían ser perso-nas clave de infancia, esto es, autorida-des competentes de los Entes Rectoresde Infancia, personal calificado de orga-nizaciones gubernamentales y no guber-namentales comprometidas con el áreatemática de infancia o con los grupos deniños/as sobre los que se pretende foca-lizar, funcionarios del sector jurídico deinfancia y adolescencia, reconocidos aca-démicos en cada país, investigadores,etc.

Metodología de aplicación del ins-trumento

Considerando que se trata de un estudioexploratorio, preliminar y no representa-tivo, es de suma importancia que el perfilde las personas que se identifiquen paracontestar al protocolo se respete al má-ximo para obtener calidad en las res-puestas.

Partiendo de la hipótesis de que se tra-bajará en un país “X” de América Latina,con una organización política no federati-va (en estos casos se recomienda dar un

enfoque estadual o provincial a las PPF),y teniendo en cuenta que este protocolopodría aplicarse en diferentes áreas ogrupos de focailización (niñez en situa-ción de calle, trabajo infantil, explotaciónsexual, abuso de drogas en niñez exclui-da o marginada, discapacidad, etc.), elnúmero de informantes debería ser re-presentativo de la población de personasque se considera tienen el perfil requeri-do.

Para ello, debería consultarse las basesde datos institucionales del país para co-nocer el número de instituciones guber-namentales, no gubernamentales y aca-démicas que tienen competencia en in-fancia y, en particular, en el área sobre laque se va a focalizar. Si no se dispone deuna base de datos, puede consultarse laque pertenece al IIN denominada “OPD”(Organizaciones, Proyectos, Documen-tos)10.

Una vez delimitado el número de institu-ciones por sector, debería identificarse almenos un informante clave para cadauna de ellas.

Si el número es mayor de 30, puede tra-bajarse con el método de muestreo pro-babilístico para obtener un grupo de per-sonas que sea representativo y que in-cluya subconjuntos pertenecientes al Es-tado y a la Sociedad Civil.

Si la misma evaluación se aplica a dife-rentes grupos de personas clave de in-fancia del mismo país (en tanto se van aplanificar distintas PPF), entonces tam-bién podría obtenerse una valoraciónconjunta de todos los protocolos recogi-dos por los diferentes grupos consulta-dos. Esto, sin dudas, contribuirá a unmejor panorama del estado de situaciónde las políticas de infancia que conside-ran criterios de focalización.

10 Enviar consulta a iin@redfacil.com.uy

32

Los pasos que se recomiendan son , entérminos generales los siguientes:

1. IDENTIFICACIÓN DE LAS PERSO-NAS CLAVES DE INFANCIA RELA-CIONADAS CON EL AREA O GRU-PO DE FOCALIZACIÓN

2. ENTREVISTA PARA EXPLICAR LOSOBJETIVOS DEL ESTUDIO Y ELPROCEDIMIENTO DE RESPUESTAAL PROTOCOLO (debe conside-rarse que el mismo es autoadmi-nistrable)

3. DAR SEGUIMIENTO A LA RES-PUESTA AL PROTOCOLO EN ELPLAZO ASIGNADO

4. RECOGER LOS MISMOS5. PROCESAR LA INFORMACIÓN6. REDACTAR UN INFORME CON

LAS CONCLUSIONES PRELIMINA-RES QUE SERÁN UN INSUMO PA-RA LAS EVENTUALES TAREAS DEPLANIFICACIÓN DE LA PPF.

Con posterioridad a la presentación delProtocolo, se expondrán algunos resul-tados a manera de ilustración.

33

EVALUACION PRIMARIA POLÍTICO-INSTITUCIONAL DE LASMETAS Y OBJETIVOS DE LAS POLITICAS DE INFANCIA PARAGRUPOS VULNERABLES Y EN RIESGO SOCIAL

Por favor marque con una X el casillero que usted cree se aplica para cada uno delos indicadores.

META 1:EL ENTE RECTOR DE INFANCIA DEFINE Y PLANIFICA POLITICAS PUBLICASDE INFANCIA PARA GRUPOS DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES VULNERA-BLES, VULNERADOS EN SUS DERECHOS O EN RIESGO SOCIAL

OBJETIVO ESPECIFICO: “PERFECCIONAR LOS INSTRUMENTOS JURÍDICOS, PROGRAMÁ-TICOS, TÉCNICOS Y ADMINISTRATIVOS QUE PROMUEVAN EL DERECHO A LA IGUALDADDE OPORTUNIDADES PARA LOS NIÑOS/AS Y ADOLESCENTES EN CIRCUNSTANCIAS DEVULNERABILIDAD Y RIESGO SOCIAL”

INDICADORES SI NO EN PRO-YECTO

NO HAY IN-FORMACION

ACLARACIÓN O DEFINICIÓN DELINDICADOR

1- Se aplican los principiosrectores contenidos en la Con-vención sobre los Derechos delNiño, en la Declaración y Plande Acción de la Cumbre Mun-dial sobre Infancia y en otroscompromisos y tratados inter-nacionales.

Los principios y mandatos emanados de laConvención y los demás instrumentos, sonconsiderados en el diseño y la ejecución de lasPolíticas Públicas de Infancia para grupos vul-nerables y en riesgo social

2- Existe un marco legal y re-glamentario acorde con la Con-vención sobre los Derechos delNiño y otros tratados y acuer-dos internacionales en la mate-ria

Se aplica de manera efectiva un Código deNiñez, Adolescencia y Familia o similar querespalde la definición de las Políticas Públicasde Infancia para grupos vulnerables y en riesgosocial

3. Existen procedimientos defi-nidos y activos de PlanificaciónDescentralizada de las Políticas

La planificación descentralizada incluye:• Capacitación de los diferentes niveles

técnicos• Coordinación intersectorial• Coordinación Gobierno Central-Provincial-

Municipal• Coordinación Estado-Sociedad civil

4. Existen recursos financieros,materiales y humanos para laplanificación, la gestión des-centrailizada y la coordinaciónintersectorial de las acciones,en el marco de las Políticas deInfancia dirigidas a grupos vul-nerables y en riesgo social.

Los recursos financieros, materiales y huma-nos deberían:• Ser suficientes desde la planificación• Estar asegurados durante todo el período

considerado para la política• Contar con una estrategia sostenida de

movilización• Ser de diversas fuentes de entrada (Esta-

do, Tercer Sector, Cooperación Interna-cional, etc.)

PROTOCOLO

34

META 2:EL ENTE RECTOR U OTROS ORGANISMOS COMPETENTES DISPONEN DEMETODOLOGÍAS APROPIADAS PARA LA IMPLEMENTACION DE PLANES YPROGRAMAS DIRIGIDOS A LOS GRUPOS VULNERABLES Y EN RIESGO SO-CIAL

OBJETIVO ESPECIFICO: “ASEGURAR COBERTURA, PRESTACIONES Y OPORTUNIDADES ALOS SECTORES MÁS VULNERABLES”

INDICADORES SI NO EN PRO-YECTO

NO HAY IN-FORMACION

ACLARACIÓN O DEFINICIÓN DELINDICADOR

5. Existen normas para la Vali-dación Institucional

Las normas debería cubrir:• Identificación de las instituciones prestata-

rias de los servicios de infancia• Validación de sus objetivos, capacidades

operativas y de recursos humanos• Valoración de los servicios que ofrecen y de

su relación con las necesidades de la po-blación que deberían atender

• Valoración de los requerimientos diferen-ciales de las diferentes poblaciones objetivode niños/as.

6. Existen y se aplican estrate-gias para seleccionaar laspoblaciones objetivo de losprogramas, proyectos o activi-dades para grupos vulnerablesy en riesgo social.

Los criterios de selección pueden ser por:• Territorialidad• Vulnerabilidad biológica• Institucional

7. Existen exigencias mínimasde capacitación de los recur-sos humanos para poner enpráctica los programas, pro-yectos y actividades involucra-dos en la política.

Las exigencias mínimas deberían considerar:• Capacitación diferenciada para los distintos

recursos humanos• Capacitación para el trabajo en equipo mul-

tidisciplinario• Capacitación en metodologías participativas• La más alta calificación posible

OBJETIVO ESPECIFICO: “DESARROLLAR SISTEMAS ADECUADOS DE PRESTACIÓN DESERVICIOS AJUSTADOS A LAS CARACTERÍSTICAS DE LA DEMANDA”

INDICADORES SI NO EN PRO-YECTO

NO HAY INFOR-MACION

ACLARACIÓN O DEFINICIÓN DELINDICADOR

8. Existen criteriosde Especificidad delproducto para ase-gurar prestacionesadecuadas a la de-manda

Los criterios deberían:• Identificar los satisfactores específicos para las

necesidades a ser contempaldas• Priorizarlos• Promoverlos, difundirlos, ofrecerlos, etc.

9. Existen criteriosde Especialidad delproducto

Los criterios deberían:• Identificar satisfactores diferenciados según las

distintas poblaciones objetivo contempladas• Priorizarlos• Favorecer un tratamiento desigual para situa-

ciones desiguales

35

OBJETIVO ESPECIFICO 3: “EXTENDER A LA POBLACIÓN MÁS DESFAVORECIDA DE LASOPORTUNIDADES Y OPCIONES QUE LES SON CONSAGRADAS POR LA CONVENCIÓN SO-BRE LOS DERECHOS DEL NIÑO”

INDICADORES SI NO EN PRO-YECTO

NO HAY IN-FORMACION

ACLARACIÓN O DEFINICIÓN DELINDICADOR

10. Existe un DiagnósticoNacional periódico sobreInfancia y Adolescencia

El Diagnóstico se basa en una Metodolo-gía definida por el país con base en unSistema Nacional de Información de In-fancia y/o de Monitoreo de Derechos

11. Existen investigacionessobre vulnerabilidad ygrupos de riesgo en infan-cia y adolescencia

Información referencial de distintas fuen-tes

12. Existen programaspara atender las necesida-des de los grupos vulnera-bles identificados

Los programas deberían cubrir:• Estrategias de intervención• Estrategias de seguimiento y evalua-

ción• Diseño participativo• El fomento de la movilización comu-

nitaria• La articulación de acciones entre

Estado y Sociedad Civil

Sus datos personales son muy importantes para establecer futuros contactos.Muchas gracias por su colaboración.

Nombre: ________________________________________________________

Cargo que ocupa:__________________________________________________

Institución:_______________________________________________________

Dirección:________________________________________________________

Ciudad:_________________________País:_____________________________

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Fecha:______/_______/________

E-mail:___________________________________________________________

Firma:_____________________________________

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0 1 2 3 4 5

Aplic. Principios CDN

Existencia Marco Legal

Proced. Planif. Plit

Existencia Recursos

Normas Valid.Instit.

Aplicac.Estrat.Selec

Exigencias Mínim.Capacit

Criterios Especificidad

Criterios Especialidad

Diagnósico.Nal.

Investig.Vulnerab.Riesgo

Progr.Ajustados.Demanda

EJEMPLOS DE RESULTADOS A LAEVALUACIÓN PRELIMINAR

PPF sobre Trabajo Infantil – SI - %

0 1 2 3 4 5

Aplic. Principios CDN

Existencia Marco Legal

Proced. Planif. Plit

Estrategia Selecc.Pob.Obj.

Normas Valid.Instit.

Aplicac.Estrat.Selec

Exigencias Mínim.Capacit

Criterios Especificidad

Criterios Especialidad

Diagnósico.Nal.

Investig.Vulnerab.Riesgo

Progr.Ajustados.Demanda

PPF sobre Trabajo Infantil – NO - %

AREA FOCALIZACIÓN:TRABAJO INFANTIL

PROCEDENCIA DE LAS PERSONAS CLAVE DE INFANCIA:ESTADO, SOCIEDAD CIVIL Y TERCER SECTOR

37

RESULTADOS DE LA EVALUACIÓNSIN DISCRIMINAR PROCEDENCIA

RESPUESTAS EXPRESADAS EN PORCEN-TAJES PARA “SI” Y “NO”

En este ejemplo, se puntualizarán lasprincipales fortalezas y debilidades en-contradas a partir de la consulta realizadaa personas clave sobre trabajo infantil enun país de América Latina. La intenciónes la de ilustrar al lector sobre el valorpotencial de esta información para la fu-tura planificación.

FORTALEZAS ENCONTRADAS:

META 1:EL ENTE RECTOR DE INFANCIA DEFINEY PLANIFICA POLITICAS PUBLICAS DEINFANCIA PARA GRUPOS VULNERABLESY EN RIESGO SOCIAL

- Para la planificación de políticas de in-fancia dirigida a grupos vulnerables o enriesgo social, se aplican los Principiosrectores contenidos en la Convención so-bre los Derechos del Niño, en la Declara-ción y el Plan de Acción de la CumbreMundial sobre Infancia y en otros com-promisos y tratados internacionales.

META 2: EL ENTE RECTOR Y/U OTROSORGANISMOS DISPONEN DE METODO-LOGÍAS APROPIADAS PARA LA IMPLE-MENTACION DE PLANES Y PROGRAMASPARA LOS GRUPOS VULNERABLES Y ENRIESGO SOCIAL

- Existen exigencias mínimas de capacita-ción de los recursos humanos para poneren práctica los programas, proyectos yactividades involucrados en la política.

- Existen investigaciones sobre vulnerabi-lidad y grupos de riesgo en infancia yadolescencia

DEBILIDADES ENCONTRADAS:

META 1:EL ENTE RECTOR DE INFANCIA DEFINEY PLANIFICA POLITICAS PUBLICAS DEINFANCIA PARA GRUPOS VULNERABLESY EN RIESGO SOCIAL

- No existirían recursos financieros, ma-teriales y humanos para la planificación,la gestión descentralizada y la coordina-ción intersectorial. Los mismos no seríanni suficientes ni estarían asegurados.

META 2:EL ENTE RECTOR Y/U OTROSORGANISMOS DISPONEN DE METODO-LOGÍAS APROPIADAS PARA LA IMPLE-MENTACION DE PLANES Y PROGRAMASDIRIGIDOS A LOS GRUPOS VULNERA-BLES Y EN RIESGO SOCIAL

- No existirían criterios de Especificidaddel producto para asegurar prestacionesadecuadas a la demanda

- No existirían criterios de Especialidaddel producto

- No existiría un Diagnóstico Nacional pe-riódico sobre Infancia y Adolescencia.

- Faltaría información sobre:∙ Estrategiaspara la selección de las poblaciones ob-jetivo, la aplicación de dichas estrategiasy la generación de normas para la valida-ción institucional.

En este sucinto ejemplo, la distancia entreel Modelo Ideal y el Real es significativa y,se detectan áreas sobre las que deberíanenfatizarse las labores para una adecuadaplanificación.

38

BREVES CONSIDERACIONES SOBRE LOS INDICADORES

Los indicadores pueden definirse para varios usos, por lo que es necesario llegar a unacuerdo sobre cuáles serán las Metas y los Objetivos sobre los que se aplicarán.

Es usual definir indicadores para:

• Seguimiento de políticas• Seguimiento de proyectos• Planificación estratégica• Corrección de políticas• Evaluación de políticas.

Los indicadores tienen normalmente un sentido dinámico y, aunque parten de una rea-lidad conocida, ellos intentan de alguna forma establecer criterios de medición de alertapara decidir si las situaciones futuras han cambiado o no respecto de las presentes.

• Pasos a seguir para la evaluación de las Políticas:

a. Identificar un modelo de Política Focalizadab. Definir sus Metas y Objetivosc. Definir los indicadores de los Objetivos que sirvan para evaluar la eficacia de esas

políticas.- Identificación de las fuentes de datos- Validación de los datos- Cálculo preliminar de los indicadores- Interpretación y discusión sobre su sensibilidad- Correcciones necesarias en el cálculo o la definición

d. Identificar las áreas relevantes y los grupos objetivos (su situación, sus necesidadesy su vulnerabilidad) a ser cubiertos por la política focalizada

e. Definir las áreas programáticas para atender a las diferentes poblaciones objetivof. Definir las Metas y los Objetivos Programáticosg. Definir los indicadores de los Objetivos Programáticos que permitan evaluar activida-

des, desempeños y productos.- Identificación de las fuentes de datos- Validación de los datos- Calculo preliminar de los indicadores- Interpretación y discusión sobre su sensibilidad- Correcciones necesarias en el cálculo o la definición

39

EL PROBLEMA DE LA DEFINICIÓN DE LOS INDICADORES

La disponibilidad de datos puede ser una limitante para la definición de los indicadores,así como para su cálculo en períodos de tiempo que faciliten su interpretación.

Una metodología de trabajo podría ser:

1. A partir de los indicadores ya definidos, buscar los datos necesarios y si no estándisponibles buscar datos alternativos u obtenerlos a partir de muestreos o encues-tas, o descartar el indicador.

2. Comenzar por los datos disponibles, y definir solo aquellos indicadores que seanfactibles.

Una vez definidos los indicadores y estando disponibles los datos mínimos para su cál-culo, es necesario evaluar:

1. Si el indicador esta midiendo el objetivo que se intentaba medir (sensibilidad)2. Si es necesario obtener datos complementarios para poder hacer una interpreta-

ción de los datos.Si es necesario desagregar este indicador en otros indicadores que aumente su sensi-bilidad o faciliten su interpretación.

40

SEGUNDO PASO

ESTUDIO DE LOS ANTECEDENTES DELAS INTERVENCIONES EN CADA

TEMÁTICA ATINENTE A LOS GRUPOSDE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTESVULNERADOS EN SUS DERECHOS OEN SITUACIÓN DE RIESGO SOCIAL

Estudio de los antecedentes de lasintervenciones en cada temáticaatinente a los grupos de niños, niñasy adolescentes vulnerados en susderechos o en riesgo social.

La consideración de este tema implica:

a) Evaluar las respuestas institucionalesen las siguientes dimensiones:

Eficiencia institucionalEficacia institucional

b) Analizar los antecedentes normativos ylegales en torno a la temática particularde la PPF.

c) Analizar los antecedentes de estudiosprevios realizados sobre la temáticaparticular de la PPF.

Este segundo paso para la definición,planificación e implementación de las po-líticas focalizadas, consiste en la delimita-ción de las intervenciones que cada paísconsiderado realiza sobre los grupos vul-nerables o de riesgo (tanto desde instan-cias gubernamentales como de la socie-dad civil organizada). Ello implica carac-terizar y analizar las acciones de las di-ferentes instituciones, considerando tantoel momento en el cual se hace el estudio,como sus antecedentes históricos y suspotencialidades futuras.

Este paso comprende, pues, la evalua-ción de las respuestas institucionalesante el o los problemas de infancia de-tectados y su incidencia en los grupossociales considerados como afectados,vulnerables o de riesgo.

Aquí se produce el necesario desagrega-miento de las poblaciones según sus cir-cunstancias de vulnerabilidad o riesgo,por ejemplo: niñez en situación de calle,trabajo infantil, explotación sexual, niñezcon discapacidades, niños en circunstancias de extrema pobreza, uso indebido dedrogas en niños y adolescentes, etc.

a. Evaluar las respuestas institucio-nales

En este análisis es necesario considerarun nivel de delimitación de gran relevan-cia: no se trata de evaluar todas las ac-ciones institucionales vinculadas con laintervención de interés, o con todo elquehacer de las instituciones participan-tes, sino de seleccionar aquellas accionesque por su naturaleza, se vinculan con elproblema diagnosticado y tengan algúnnivel de incidencia con los grupos socia-les considerados como afectados o másvulnerables (Pichardo Muniz, 1993).

Por otra parte, si los programas y pro-yectos se conciben como las accionesmediante las cuales se hacen operativaslas políticas, entonces la evaluación delas respuestas institucionales se consti-tuirá en un insumo para la modificación oplanificación de las políticas de infanciafocalizadas.

Es posible distinguir tres dimensionespara analizar las respuestas instituciona-les:

43

En el análisis de la formulación, interesael examen de los documentos que con-tengan las políticas y acciones, tanto anivel normativo (leyes, decretos, regla-mentaciones) como programáticos (pla-nes de desarrollo, planes sectoriales, pla-nes regionales, planes institucionales,planes de trabajo y proyectos).

En el análisis de los documentos progra-máticos, algunos de los elementos que sepueden considerar, se refieren a lacoherencia interna entre:

1) Diagnóstico y propuestas2) Objetivos y metas3) Programas y proyectos4) Situación inicial, estrategia y situación

deseada

Estos aspectos son importantes porquepermiten realizar una valoración lo másobjetiva posible de los documentos, des-lindando las intenciones de una determi-nada respuesta institucional.

Esto implica que el examen de las prácti-cas reales no siempre se corresponde conlo que ha sido formulado e incluso se ob-servan diferencias sustanciales entre lopostulado y lo realizado.

En la evaluación de las respuestas insti-tucionales, es útil considerar dos crite-rios básicos (Pichardo Muniz, 1993):

• Eficacia institucional: Sobre la ba-se de la existencia de respuestas ins-titucionales, determina el grado decumplimiento de las metas y los ob-jetivos propuestos. Para esto, es ne-cesario conocer la cobertura de lasacciones en términos de número debeneficiarios y la distribución espacialy temporal de los mismos, y su vin-culación con el cumplimiento de losobjetivos y metas propuestas.

Los criterios para determinar la efica-cia se pueden definir comparando loprogramado con lo ejecutado, conbase en el análisis de la relación entrevariables de la misma categoría.

DIMENSION SE REFIERE A: CONDUCE AL:

DE LA FORMULACIONLa expresión formal de los programas pormedio de mecanismos e instrumentos deacción tales como leyes, decretos y regla-mentos

Examen de los documentosnormativos y programáticospara evaluar el grado decoherencia interna de losmismos

DE LA OPERACIÓNLa ejecución de respuestas institucionalespasadas o actuales

Análisis de las acciones reali-zadas o en proceso de realiza-ción

DE LOS EFECTOS EIMPACTOS

La acción conjunta de las respuestas ins-titucionales formuladas (tanto en el planonormativo como de lo programado) y lasoperaciones reales ejecutadas

Análisis de implicaciones enlos grupos sociales afectados ycon la sociedad en su conjunto

Relación de VariablesPROGRAMADO DESCRIPCIÓN ALCANZADO DESCRIPCIONOBJETIVOS OBJETIVOSMETAS METASACTIVIDADES ACTIVIDADESRECURSOS RECURSOS EFECTIVOSCOSTO COSTO EFECTIVO

44

• Eficiencia institucional: En estecaso, se hace referencia a la calidadde los bienes producidos y/o serviciosprestados. Ello involucra la racionali-dad en el uso de los recursos dispo-nibles y la determinación del impactode las acciones realizadas.

Los resultados de la evaluación institu-cional deben permitir el análisis de lasposibilidades y restricciones del queha-cer institucional, en cuanto a su capaci-dad futura para formular y ejecutar ac-ciones.

Es decir, se trata de proporcionar ele-mentos para rescatar cuáles experienciasrepetir, cuáles reformular y cuáles norealizar más.

Se trata entonces, de localizar la infor-mación básica que permita retroalimentarla toma de decisiones para introducir,mantener o modificar las medidas nece-sarias, así como suprimir las innecesarias.

b. Análisis de los antecedentes nor-mativos y legales en torno a los pro-blemas de infancia contemplados

Complementariamente puede llevarse acabo un análisis de la historia normativay legal del problema que aborda la políti-ca focalizada, desde el momento en quecomenzó a ser sujeto de atención pública

Para esto es imprescindible tener encuenta hasta qué punto los efectosobservados, luego de ejecutadas lasacciones institucionales, pueden serimputados exclusivamente a la reali-zación de las mismas.

y política hasta su presente estado legis-lativo, así como sobre su impacto las de-cisiones de gobierno.

La manera más rápida de rastrear lahistoria normativa es la de obtener lamás reciente manifestación legislativasobre el problema. La legislación vigenteusualmente hace referencia a los antece-dentes del tema y, a veces, también ex-plica por qué fue necesario modificar laanterior a los efectos de adoptar las nue-vas medidas. Además de la legislación, sepuede trabajar sobre otras fuentes, sobretodo en el caso de que el problema deinfancia en cuestión, haya recibido esca-sa atención legislativa en el pasado. Ta-les fuentes incluirían análisis políticosprevios, literatura de reconocidas figuraspolíticas interesadas en los temas de in-fancia, así como declaraciones de exper-tos en la materia.

A los efectos de analizar la historia legis-lativa de los temas clave, los investiga-dores deberían escrutar sus fuentes paraobtener la siguiente información:

Relación de VariablesALCANZADO DESCRIPCIÓN EJECUTADO DESCRIPCIONOBJETIVOS RECURSOSMETAS RECURSOSACTIVIDADES RECURSOSRESULTADOS RECURSOSCOSTO EFECTIVO RECURSOS

45

1) Propósitos manifiestos y latentes dela legislación (¿Las metas manifiestasy latentes son similares? ¿Ellas hancambiado en el tiempo? ¿Las metasson únicamente simbólicas o estándirigidas a crear cambios reales?)

2) Definiciones del problema social alcuál se dirige la legislación (¿Estasdefiniciones cambian con el tiempo oentre diferentes posiciones políticas?)

3) Valores y asunciones inherentes a lalegislación

4) Éxitos y problemas de la legislaciónprevia

5) Sectores sociales afectados por la le-gislación (¿Cuál es el interés públicoen este tema político? ¿Quién se be-neficia y se perjudica con esta legisla-ción?)

6) Decisores políticos clave y procesosde toma de decisiones (¿Qué comitéspertenecientes al Congreso y/o sec-ciones ejecutivas estaban o están in-volucradas en la legislación?)

7) Mecanismos políticos utilizados en lalegislación previa (¿Por qué medioses implementada y puesta en vigen-cia la legislación?)

c. Antecedentes de estudios previosrealizados sobre los problemas deinfancia contemplados

Para la mayoría de los temas general-mente se ha realizado más de un estudioprevio. Por ello es necesario identificartales esfuerzos, así como rastrear sus ha-llazgos a través de fuentes similares a lasusadas en 4.2. De todas formas el inves-tigador debería buscar la siguiente infor-mación:

a) Organizaciones (por ejemplo, sta-keholders11 e investigadores) involu-

11 Stakeholders se definen como aquellas personaso entidades que tienen un interés legítimo, ejerceninfluencia y participan en el control del proceso dedesarrollo de las iniciativas y en la toma de deci-siones

crados en el estudio y en los esfuer-zos de cambio,

b) Usos dados en el pasado para la to-ma de decisiones en el tema,

c) Decisores clave en el tema, yd) Existencia de estudios similares en el

presente.

Esta información proveerá criterios dediscernimiento para el uso potencial de lainvestigación, así como sobre el procesopor el cual el estudio debería ser usado.Para obtener esta información, se deberíaconsultar directamente con aquellos in-vestigadores involucrados en estudiossimilares al que se está considerando. Delos intercambios y discusiones con otrosinvestigadores, surgirán juicios y criteriosmuy útiles para la planificación e imple-mentación de la política de infancia foca-lizada que se pretende llevar adelante.

Es preciso indicar que este segundo pasoes más costoso que el primero, requierede mayor tiempo, planificación y recursosy, posiblemente, obtenga resultados dediferente confiabilidad según el país o losgrupos de riesgo considerados. A pesarde ello, se cree que es indispensable dis-poner de una visión de los “antecedentesde las intervenciones” para alcanzar unamejor definición, planificación e imple-mentación de las Políticas Focalizadas.

46

TERCER PASO

DECISIÓN POLÍTICA

Decisión Política12

Una vez realizadas la “Evaluación Prima-ria Político-Institucional de las Metas yObjetivos de las Políticas Públicas de In-fancia para grupos vulnerables y en ries-go social” y el “Estudio de los Antece-dentes de las Intervenciones para aten-der a los grupos de niños, niñas y ado-lescentes considerados”, corresponde latoma de una DECISION POLITICArespecto de la oportunidad y convenien-cia de desarrollar una PPF para el área defocalización que se considera.

Si la decisión política es positiva, enton-ces el proceso de planificación es posibleen la práctica concreta. Dicha decisiónimplica:

a) el acuerdo con las autoridades políti-cas nacionales, departamentales y/oprovinciales para desarrollar el proce-so de Planificación de la PPF, deacuerdo con la metodología pro-puesta por el IIN.

b) el desarrollo de un Taller de Capaci-tación en el Modelo Metodológicopara Planificadores, Decisores Políti-cos y Personal calificado de infancia(Ente Rector y personal de los Pro-gramas de Protección Integral/OGs-ONGs). Este taller de 40 horas deduración, permitiría ajustar la meto-dología para iniciar las labores deplanificación e implementación de laspolíticas focalizadas y sus planes deacción respectivos. Por esta razón esmuy importante que las personas queasistan sean representativas y esténdisponibles durante el proceso delplanificación que se inicia.

12 Este paso debe ser llevado delante enacuerdo con las disposiciones legales y lascompetencias institucionales de cada país,razón por la cual, solamente se hace menciónsobre su importancia.

c) Una vez asumida la decisión y apro-bado el proceso de trabajo, la planifi-cación de la PPF y la puesta en prác-tica de su Plan de Acción debe cum-plir con una serie de actividades con-tinuadas a lo largo de no menos deun año de trabajo. Las mismas sesintetizan en el Cuadro denominado“Cronograma Tentativo – Primer Año”(ver Anexo).

La decisión política debería es-tar debidamente documentadaa los efectos de convalidar elproceso de planificación al quese daría inicio.

49

CUARTO PASO

PLANIFICACIÓN EIMPLEMENTACIÓN DE LA

POLÍTICA PÚBLICA FOCALIZADAPARA LA TEMÁTICA ESPECIFICA

SELECCIONADA

Planificación e Implementación dela Política Pública Focalizada

Para este cuarto paso, el Prototipo pro-pone la utilización de un proceso partici-pativo que involucre diferentes instanciasgubernamentales y no gubernamentales,así como a representantes de la SociedadCivil a través de procesos de movilizacióncomunitaria. Para ello, se propone utilizarla metodología denominada Proceso dePlanificación Integral Participativo (PIP).

1. Proceso de Planificación IntegralParticipativo (PIP)

El Proceso Integral y Participativo (PIP)para la planificación y el diseño de políticaspúblicas fue creado como una alternativapara promover la participación de todos losactores sociales en los procesos de “policymaking”, a la vez que para armonizar loseventuales objetivos, estrategias ycapacidades conflictivas que pudieranpresentarse (Campbell, Townsley, 1996).

Se trata de un sistema que está basado enel flujo y en la calidad de la información,así como en el proceso de captura de lamisma, proveniente de los diferentesniveles involucrados.

Existen algunas experiencias en planifica-ción y diseño de políticas por medio deinvestigaciones y gerencia participativas,que han logrado incorporar a una ampliagama de sectores sociales y han supera-do la brecha que frecuentemente se pre-senta entre los planificadores internacio-nales, nacionales, provinciales y locales(ver componentes del PIP).

Para ello, el PIP necesita de la creaciónde instancias de capacitación para losplanificadores políticos y decisores políti-cos en metodologías participativas, te-niendo en cuenta que las mismas cons-tituyen herramientas versátiles para lacomunicación y la planificación y que hanprobado ser – en diversos campos – há-

biles instrumentos para superar barrerasinstitucionales.

1.1. Fases del PIP

INICIO DEL PROCESO DE PLANIFI-CACIÓN INTEGRAL PARTICIPATIVADE LA PPF

a. Creación (si es que ya no existe)de una red de instituciones y Pro-gramas de Protección Integral delPaís que trabajan en el área la proble-mática sobre la que se focalizará a nivelnacional (Gubernamental/No guberna-mental en los Niveles Central-Provincial-local).

b. Análisis de Problemas e Investi-gación Participativa - Sugeridas comoalternativas metodológicas para el Diag-nóstico del Problema actual y sus relacio-nes causales.

c. Reunión Nacional del EquipoCentral de Planificación (ver compo-nentes del PIP), con participación delEnte Rector de Infancia que preside, re-presentantes de los Sectores Salud, Edu-cación, Seguridad Pública, Economía,Familia, Red de ONGs y Ogs que trabajansobre la problemática y Tercer Sector.

d. Marco Lógico Participativo de laPPF

e. Definición de la PPF. Principios,Fundamentos, Metas

Como resultado de los pasos anteriores,se obtendría un documento nacional quetraza los lineamientos de la Política Foca-lizada para su instrumentación a travésde Planes de Acción.

f. Determinación de las Fuentes Fi-nancieras para operativizar la PPF

g. Determinación de los mecanismosde monitoreo y evaluación de la PPF

53

1.2. Componentes del PIP

Sucintamente, los componentes del PIPse pueden definir de acuerdo con tresniveles diferentes y complementarios .

a. Equipo Central de Planificación (ECP)

Conformado por representantes del go-bierno, tiene la responsabilidad de ofre-cer capacitación sobre planificación y di-seño de políticas públicas, así como parael diseño de los planes de acción y susprogramas, en concordancia con los prin-cipios rectores del gobierno y con loscompromisos internacionales asumidos.

b. Grupos Técnicos Asesores (GTA)

Constituido por un equipo multisectorial ymultidisciplinario para llevar a cabo elproceso específico de planificación parti-cipativa, tiene además la doble respon-sabilidad de asesorar al ECP y de movili-zar y asesorar a las comunidades de cadaprovincia, distrito, departamento o can-tón, con el propósito de definir, priorizary buscar soluciones posibles a los pro-blemas que las afectan. Sus integrantespueden ser: profesionales destacados,Investigadores, académicos, miembrosde instituciones descentralizadas de in-fancia, universidades y ONGs.

c. Representantes de la Comunidad

Constituidos por personas o institucionesde base comunitaria, tienen la responsa-

bilidad de contribuir con su visión y supercepción sobre los problemas y necesi-dades de la comunidad. También debenproponer qué es lo que la comunidadpuede hacer, cómo debería participar yqué espera de las agencias guberna-mentales. (ver figura 1.)

Este no es un proceso de planificación depolíticas vertical ni horizontal, es un pro-ceso bidireccional.

La estructura ideal del PIP contienen unalógica participativa que incluye formas deplanificación con participación de todoslos niveles, desde el nacional hasta el lo-cal. En este sentido, y para ser efectivo,la planificación local debe constituirse enuna extensión de la planificación nacionalde las políticas públicas.

La primera interrogante que surge es¿cómo debería este proceso participativovincular los niveles nacionales de planifi-cación con los locales?

Teniendo en cuenta las investigacionesparticipativas (ver 2.1.) ya realizadas enalgunos países, la clave parecería ser in-volucrar a las partes interesadas en ladefinición de sus necesidades económicasy sociales, sus prioridades y sus propiasvisiones acerca de las posibles solucionesa los problemas que los aquejan.

El proceso participativo es tan importantecomo la información que se pudo obteneracerca de estos puntos, incluso aún más.

• La gente sabe (o a veces piensa quesabe) qué es los que quiere y nece-sita.

• La gente siempre recibe de buen gra-do ser consultada.

• Aprecia aun más cuando tiene laoportunidad y la responsabilidad demanifestar su opinión acerca de losque el gobierno piensa hacer con susproblemas, sus necesidades y sus re-cursos.

El PIP continuará con la elabora-ción del Plan de Acción que con-tiene los programas y proyectosque darán las prestaciones con-cretas para atender el problemasobre el que se focaliza en elmarco de la PPF (ver SegundaParte).

54

Esta participación no está limitada a losciudadanos en general. El equipo profe-sional y técnico de las agencias guber-namentales implicadas también tiene in-formación clave sobre las necesidades derecursos, las prioridades y soluciones ensus respectivos sectores y reciben debuen grado ser consultados y tener laoportunidad de expresarse. Debe recor-darse que este personal gubernamentalestá en la “línea de fuego” de los pro-blemas sociales a ser contemplados ymuchas veces conocen las dificultadespara vincularse con otros sectores o losproblemas que estos enfrentan. Es fre-cuente observar que valiosos funcionariosgubernamentales dejan sus empleos por-que encuentran barreras infranqueablesa la hora de aplicar su conocimiento yexperiencia y/o que estos no son tenidosen cuenta a la hora de tomar decisionesque atañen a las políticas (Campbell,Townsley, 1996).

1.3. Instrumentos del PIP

1.3.1. La Participación

El concepto de participación es recurrentetanto en ciencias sociales, como en laeducación y la salud y sirve de apoyoteórico a una considerable cantidad demedidas estratégicas que avalan laprevención de disfuncionalidades o larecuperación de equilibrios sociales,económicos, sanitarios, culturales, etc. quese han perdido.

Un proceso participativo bien elaborado seconstituye en una herramienta válida pararesolver o manejar conflictos, en tantocrea una base común para el diálogo y lanegociación entre los grupos interesados,así como para el fortalecimientoinstitucional y la evaluación de los cambiosbuscados (ver recuadros: ¿Qué esParticipación).

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ESTADO

EQUIPO CENTRAL DEPLANIFICACION (ECP)

NIVELPROVINCIAL

GRUPOTECNICOASESOR(GTA)

GRUPOTECNICOASESOR(GTA)

GRUPOTECNICOASESOR(GTA)

ESTADO YSOCIEDAD

CIVIL

PIP

COMUNIDAD COMUNIDAD COMUNIDAD COMUNIDAD

Figura 1.

ENTE RECTOR DEINFANCIA uORGANISMOEJECUTOR

PROGRAMAS DEPROTECCIÓN

INTEGRAL(Públicos/Privados)

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¿Qué es Participación?

La Participación es entendida como la asociación en la que individuos toman parte en formaconciente, voluntaria y comprometida en alguna actividad común, destinada a obtenerbeneficios de orden material e inmaterial, bien se trate de una acción con finalidad política,pedagógica, cultural, productiva, sindical, comunitaria, etc. (Forselledo, 1999).

Participación, pues, como un proceso que crea en los individuos un sentido de responsabilidad.

¿Medio o finalidad?. Pensamos que ambas. Como medio, para alcanzar los objetivosperseguidos en la tarea pedagógica, laboral, recreativa, etc.

Como finalidad, para incorporarse en la acción organizada, conciente y constructiva, al logro delbienestar personal y social.

• Participación Finalidad.

En la Conferencia Internacional de Alma Ata sobre Atención Primaria en Salud (setiembre de1978), se reconoció que para que la APS sea accesible a todos los miembros de la comunidad,es indispensable que ésta y los individuos que la integran, contribuyan con su máximo esfuerzoa su propio desarrollo de salud y, además, que esa participación se consigue sobre todomediante una adecuada labor de educación. Esta es la participación finalidad: adolescentes,familias y grupos comunitarios están involucrados desde sus distintos roles sociales en lasestrategias de prevención de las situaciones que ponen en riesgo su calidad de vida o violan susderechos (Forselledo, 1999).

Esta finalidad incluye el proporcionar los medios para que la población controle sus factores deriesgo y promueva los estilos de vida que anhela.

Cuando la población adquiere mayor control, tanto de sus propios recursos como de losrelativos a su medio ambiente, también logra mayor dominio de las decisiones que afectan susvidas. No basta con disponer de una buena propuesta social para el desarrollo humano, esnecesario que la comunidad pruebe y se pruebe a si misma, su capacidad en accionesconcretas y logre un nivel organizativo y de movilización importante.

En lo referente a los temas que atañen a la infancia y la adolescencia, muchas veces ocurre queel personal de las instituciones encargadas de la educación, promoción de salud, protección,etc. no delega responsabilidades auténticas en las personas respecto de las acciones depromoción y prevención y considera que la participación de la comunidad es un complementodel sistema de prestación de servicios, algo así como un medio para conseguir cooperación yrecursos adicionales que refuercen los objetivos y el programa del sistema, pero bajo suscondiciones y control. Si bien todos los sistemas reconocen la necesidad de que sea mayor laresponsabilidad comunitaria en materia de infancia, en su mayoría todavía no están dispuestosa promover esa participación ni, en ciertos casos, adaptarse a sus requerimientos.

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• Participación Medio.

La participación se basa en la naturaleza social del hombre y no únicamente en la necesidad deobtener beneficios comunes en forma conciente. La grupalidad forma parte de la naturalezagregaria y otorga la posibilidad del aprendizaje social. En la familia como grupo primario, en losdistintos grupos secundarios (escuela, universidad, organizaciones sociales, trabajo, etc) y en losagrupamientos propios de los distintos sectores etáreos.

Por ello, la participación se constituye en un medio regio para alcanzar objetivos de la planificaciónde políticas, planes, programas y proyectos dirigidos a los niños en circunstancias de vulnerabilidady riesgo social . En este sentido, las instituciones resultan más que necesarias para asegurar eldesarrollo de procesos de planificación participativos (Forselledo, 1999).

• El Derecho a la Participación de la Niñez

Si se trata de políticas que conciernen a la infancia, y si se está promoviendo un diseñoparticipativo, entonces la participación de los niños y niñas es principal, no solo para respetar elderecho a ser escuchados, sino porque debe ser un componente primario del proceso deplanificación.

Respetar al niño/a, es permitirle su desarrollo como ser autónomo, con identidad propia, para quecrezca en un ambiente en donde la solidaridad y la participación sean la base de su formacióncomo ser humano creativo, como un ciudadano libre y democrático, capaz de tomar sus propiasdecisiones y de ser responsable y comprometido con el desarrollo de su comunidad.

La participación de la niñez se convierte en el derecho nucleador de los demás derechos, es decir,que para que todos en su conjunto se cumplan cabalmente, se requiere que los niños y niñas seconviertan en protagonistas, tomando parte activa en los diferentes procesos de socialización: ensu medio familiar, escolar y comunitario.

Algunas formas de constatación de estos niveles de participación, se expresan en el diálogo y lareflexión permanente, en la conformación de organizaciones como las juntas locales, en el cuidadoecológico de la naturaleza, en la vinculación a grupos comunitarios con fines educativos,recreativos, sociales y, en general, en la participación en actividades que convocan la movilizaciónsocial.

La participación auténtica de los niños es también un elemento clave para la planificación con baseen la demanda de los grupos objetivo.*

__________

* Son cuatro los artículos de la Convención sobre los Derechos del Niño que hacen referencia específica a la Participación.Sucintamente mencionaremos sus contenidos:

! A expresar su opinión en los asuntos que lo afectan y a que se le tenga en cuenta (art. 12).! A la libertad de expresión y a buscar, recibir y difundir información (art. 13).! A la libertad de pensamiento, conciencia y religión (art. 14).! A la libertad de asociación y a celebrar reuniones pacíficas (art.15).

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1.3.2. Análisis de Problemas

Los problemas ocurren en todos lospuntos de cualquier sistema social, políti-co, económico, etc. y los mismos puedenpresentarse en todo tipo de dimensiones.A menos que se intente establecer en lared de causalidades circulares del siste-ma, un “punto de partida” del problemaque se va a analizar y las causas que lepreceden, parecería muy difícil arribar asoluciones efectivas.

Cualquier análisis de los problemas queafectan un sistema debe necesariamentebuscar dichas causas en cada uno de loscomponentes del sistema respectivo.

El análisis de problemas ha sido definido(Deutsche Gesellschaft fur TechnischeZusammenarbeit (GTZ), 1983) como unconjunto de técnicas para:

• analizar la situación existente querodea a una condición problemá-tica dada,

• identificar los mayores problemasy el problema central de una si-tuación, y

• visualizar las relaciones de causa-efecto en un diagrama de Arbolde Problemas.

Por lo tanto, el punto inicial en el análisisde problemas podría ser la identificación,tanto como sea posible, de los problemasinterrelacionados y sus causas respecti-vas.

Como es evidente en cualquier análisis deun sistema, los problemas varían deacuerdo al tipo de participante. Los pla-nificadores de políticas públicas en elárea social, por ejemplo, pueden tenerproblemas relacionados con el sistemapolítico-administrativo de un Estado, conlos recursos financieros que pueden estardisponibles para la definición e imple-mentación de dichas políticas, con la ca-rencia de prácticas exitosas, y muchosmás. Los problemas de los operadores de

programas sociales cubrirán probable-mente un rango también muy amplio,desde la planificación pasando por la dis-ponibilidad de recursos materiales, hu-manos y financieros, las carencias depersonal capacitado, hasta los problemaspara la ejecución de las prestaciones.

Las instituciones del sector público res-ponsables de la planificación de políticasde infancia pueden tener obstáculos in-ternos como la inmovilidad y la ineficaciala tarea, causados entre otros por pro-blemas como el corporativismo, la inade-cuada asignación de recursos, carenciasde coordinación entre los poderes, frag-mentación de políticas y desinformación,etc. Las organizaciones prestatarias deprogramas y servicios tanto públicas co-mo de la Sociedad Civil pueden NO estaralcanzando sus objetivos debido a la faltade lineamientos políticos y estratégicosclaros, cobertura financiera, organizacióny administración deficientes, o problemasrelacionados con personal, capital de tra-bajo, infraestructura, equipo y otros.

Entre más profundo sea el análisis de unsistema, mayor será el número de pro-blemas y sus causas identificadas. Elpropósito de contar con un ECP y GTAsque contemplen a los sectores más re-presentativos de la PPF y el Plan de Ac-ción que se van a planificar es el de pro-veer una base de información para laidentificación de problemas. Si cadamiembro del ECP tiene experiencia y co-nocimiento en su área particular, y si ladescripción del sistema se hace en deta-lle, entonces las condiciones estarán da-das para una sesión de intercambio deideas sobre los problemas.

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Diagrama de árbol de problemas

Un diagrama de árbol de problemas essimplemente una forma de visualizar lasrelaciones de causa y efecto de una si-tuación problemática en particular. Eneste diagrama las causas se presentan enlos niveles inferiores y los efectos en losniveles superiores. El problema centralconecta los dos niveles. De ahí la analo-gía con un árbol: el tronco representa elproblema central, las raíces son las cau-sas, y las ramas representan los efectos.Entre más específicas sean las causas,más probable será que éstas estén en losniveles más bajos del diagrama de árbol;sin embargo, la localización de un pro-blema en un diagrama de árbol no indicanecesariamente su nivel de importancia.

No hay una forma correcta y única deformular un diagrama de árbol. Diferen-tes grupos o individuos, dada la mismalista de problemas y causas, normal-mente los organizarán en forma diferenteen el diagrama de árbol. Esto se debe alos diferentes niveles de conocimiento yexperiencia de cada persona, y la canti-

dad de tiempo disponible para el análisis.Con suficiente tiempo y discusión ex-haustiva, equipos interdisciplinarios dife-rentes probablemente producirán resul-tados muy similares. En general, entremás completo sea el nivel de conoci-miento de los participantes y más largosea el tiempo dedicado al análisis, mayorserá la probabilidad de obtener resulta-dos similares.

Como se ha recalcado antes, la clavepara la solución de los problemas es laapropiada identificación de éstos. El dia-grama de árbol facilita la organización delos problemas dentro de una secuencialógica la cual conducirá a conclusioneslógicas y a la identificación de solucionesfactibles.

La siguiente ilustración presenta unejemplo “teórico” de un formato de árbolde problema para el abordaje del TrabajoInfantil en un país latinoamericano. Eneste caso el problema central sobre elque se buscará focalizar las respuestas esel Trabajo Infantil. Las relaciones cau-

COMO REALIZAR EL ANALISIS DE PROBLEMAS

Formular el problema (percibido por los involucrados) como un estado negativo.Escribir un sólo problema por tarjeta.Identificar sólo los problemas existentes - no los posibles o potenciales.Un problema no es la ausencia de una solución - es un estado negativo existente.

PARA ELABORAR EL ARBOL DE PROBLEMAS

• Identificar los problemas en la situación que se está analizando.• Colocar los problemas de acuerdo con las relaciones de causa - efecto.• Tratar de enfocar el análisis a través de la selección de problemas principales.• Elaborar un esquema que muestre las relaciones de causa - efecto en forma de árbol

de problemas.• Revisar el esquema completo y verificar su validez e integridad.

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sales de este problema central, como seindica, se deberían al menos a cuatrofactores directos:1. Pobreza y exclusión2. Ciertos patrones culturales3. Demanda de trabajo infantil4. Carencia de programas y políticas so-

ciales que prevengan y protejan a losniños y niñas en sus derechos.

Asimismo existen otros factores como laDeserción Escolar, que tendría una dobledireccionalidad en la causalidad. Por unlado el trabajo infantil propicia la deser-ción escolar y, por otro, los niños que de-sertan del sistema educativo tienen ma-yor probabilidad de incorporarse al tra-bajo infantil.

Los problemas que no fueron identifica-dos en la ilustración, pero que resultarona partir de la discusión durante la pre-paración del árbol de problemas, se indi-carían aparte.

61

1.3.3. Investigación Participativa

La Investigación Participativa (IP) es uninstrumento interactivo puesto en prácti-ca conjuntamente por agentes externos yagentes comunitarios por el cual se cap-tura, procesa y utiliza la información so-bre las diferentes realidades locales parala toma de decisiones respecto del diseñoe implementación de programas y pro-yectos sociales. Es de particular utilidadpara la fase de planificación local (Fals-Borda, Rahman, 1991- citado por Grego-rio, 1999).

Metodología de la IP

- Generalmente, un agente de cambio,quien pertenece o no a la comunidadinicia el estudio

- Define el problema a tratar e identifi-ca las dimensiones que deben enfo-carse

- El diálogo del investigador con losmiembros de la comunidad permiteelegir el diseño y los métodos de in-vestigación mas apropiados. Todoesto ayuda a desmistificar la meto-dología y empoderar a la comunidadpara utilizarla ampliamente.

- El diálogo es una característica esen-cial del método.

- La recolección y análisis de datospermite utilizar el repertorio completode metodologías cualitativas y cuan-titativas de las ciencias sociales lascuales son ajustadas y personalizadaspor los investigadores de IP.

- Los resultados y productos del proce-so son posteriormente utilizados en loque los participantes consideren másapropiado. Pueden, generalmente,usarse al final del estudio, durante elestudio mismo o no usarse.

Fortalezas:(1) Se origina en la región, es sensible

culturalmente y genera un montosignificativo de experiencia;

(2) Favorece el enfoque del desarrollo deabajo hacia arriba con una mayor

participación de los grupos margina-dos y de los interesados indirectos;

(3) Ha sido aplicado exitosamente ennumerosos programas sociales deAmérica Latina y América del Norteen áreas que van desde la industria ala alfabetización y a proyectos comu-nitarios locales;

(4) Promueve el ajuste y la adaptaciónpermanente de la planificación, laejecución, la modificación y evalua-ción de las propuestas; y

(5) Los participantes que se consideran"protagonistas" con un alto sentidode responsabilidad y compromiso so-cial.

Limitaciones:(1) Es difícil crear condiciones de auténti-

ca igualdad en el diálogo desde losdistintos tipos de conocimiento; pue-de haber una falta de claridad entrelos participantes al tratar de definiren qué consiste ese conocimiento;

(2) La información que se obtiene de lainvestigación debe integrarse, codifi-carse y sistematizarse para que pue-da ser aceptada por la sociedad másamplia y no correr el riesgo de que sela rechace como "cultura popular" yque no sea apreciada debidamente;

(3) El conocimiento producido por la in-vestigación puede generar altas ex-pectativas de movilización de los gru-pos, empoderamiento político ytransformación social lo cual puedechocar con los intereses de los deci-sores políticos de nivel central.

(4) El proceso de empoderamiento capa-cita a un individuo o grupo para par-ticipar más plenamente en el sistemapolítico pero puede también tener elefecto contrario por el cual los acto-res se incorporan al sistema y luchanpor mantener el poder una vez quelos alcanzan (Fals-Borda, Rahman,1991- citado por Gregorio, 1999).

62

1.3.4. Marco Lógico Participativo

La metodología del Marco Lógico (ML)fue desarrollada en la década de los 80,en el ámbito de distintos organismos in-ternacionales, como una herramientapara el diseño, la implementación y laevaluación de proyectos de desarrollo.

Su objetivo fundamental era el de mejo-rar la precisión en la planificación de pro-yectos, relacionar los múltiples objetivoscon las actividades de los mismos, clarifi-car funciones y responsabilidades y eva-luar los resultados esperados contra losresultados reales.

A su vez incluía un diseño participativoque incorporaba a las personas y entida-des legítimamente interesadas en el pro-yecto. Por esta razón y a los efectos de lametodología de planificación que se pre-senta se denominará Marco Lógico Parti-cipativo (MLP)

• Definición del MLP

El MLP puede sintetizarse como una ma-triz de planificación que incluye compo-nentes que pueden ser aplicables tanto ala definición e implementación de políti-cas focalizadas centradas en las caracte-rísticas de la demanda, como de progra-mas y proyectos específicos en el área dela focalización. Dicha matriz es de cuatropor cuatro y tiene las características quepueden observarse en la figura III.1.

Las cuatro columnas de la matriz son:Resumen Narrativo, Indicadores Objeti-vamente Verificables, Medios de Verifica-ción, Supuestos. Las cuatro líneas de lamatriz expresan una conexión de mediosy fines existentes entre la Fin, Propósito,Componentes/Productos y Actividades.

El MLP es un instrumento para:

" Incrementar la precisión en la planifi-cación de políticas, planes, programasy proyectos

" Relacionar los múltiples objetivos conlas actividades de los mismos

" Clarificar funciones y responsabilida-des

" Evaluar los resultados esperadoscontra los resultados reales

El MLP brinda información sobre:

" Por qué la política / plan / proyectose lleva a cabo (Fin, Propósito)

" Qué es lo que debe producir la políti-ca / plan / proyecto (Componentes -Productos)

" Cómo la política / plan / proyecto lo-grará los resultados (Actividades)

" Cómo se mide el éxito de la política /plan / proyecto (Indicadores)

" Dónde se encuentran los datos(Medios de Verificación)

" Cuáles son los factores externos queinfluyen a la política / plan / proyecto(Supuestos)

" Cuáles son los insumos requeridospara la política / plan / proyecto (In-sumos - Presupuesto)

Aspectos clave para el ResumenNarrativo de los Objetivos:

Se debe:- Separar la causa del efecto- Usar frases sencillas y breves- Usar el participio pasado

Responde a las siguientes preguntas:- ¿Cuáles son los beneficios que se es-peran para los grupos-objetivo?- ¿Por qué se lleva a cabo la política /plan / proyecto? (Cambio de prácticaspor parte de los grupos-objetivo)- ¿Qué debe ser producido por la política/ plan / proyecto?- ¿Cómo se producirán los resultados?

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FIN:¿Por qué en última instancia se lleva acabo la política / plan / proyecto?Indica cómo la política – plan - proyectocontribuirá a solucionar el problema.Describe el impacto general y los benefi-cios derivados del proyecto.

PROPOSITO:¿Por qué se lleva a cabo la política – plan- proyecto?Indica el impacto directo que se obtendrácon la utilización de los componen-tes/resultados.

COMPONENTES/PRODUCTOS:¿Qué debe producir la política – plan -proyecto?Son los bienes, servicios, conocimiento einformación que debe producir el ejecu-tor.

ACTIVIDADES:¿Cómo se producirán los componen-tes/resultados?Tareas principales que el ejecutor debellevar a cabo para producir cada compo-nente y que implican el uso de recursos.

Los Indicadores Objetivamente Verifica-bles:

1. Proporcionan la base para el monito-reo y la evaluación.

2. Muestran como puede ser medido eléxito de la política – plan – proyecto.

3. Especifican de manera precisa cadaobjetivo a nivel de: componente, propó-sito o fin.

4. Establecen metas para medir si se hacumplido el objetivo.

Los Medios de Verificación nos hablan de:

¿Cómo se obtiene la evidencia?• Fuentes normales de información• Recolección de datos o información

especial.¿Quién financiará estas actividades?¿Quién ejecutará las actividades?¿Qué cantidad razonable de informaciónse requiere?

Aspectos clave para losIndicadores ObjetivamenteVerificables:

" Si se pude medir, se puede admi-nistrar

" Los indicadores deben expresarseen términos de cantidad, calidad ytiempo

" Los indicadores al nivel del Propó-sito miden el impacto al terminarla ejecución de la política / plan /proyecto

Aspectos clave para los Medios deVerificación

Estos deben:

" ser prácticos y económicos

" proporcionar la base para el moni-toreo y evaluación de la política /plan / proyecto

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Los supuestos implican una lógica paraevaluar los riesgos de la política / plan /proyecto.

Dicha lógica se aplica a cada renglón delMarco Lógico:

El Supuesto debería responder a las si-guientes preguntas de esta manera:

* ¿Es externo al proyecto? SI

* ¿Es importante? SI

* ¿Cuál es la probabilidad de que ocurra?NO ES PROBABLE (= Riesgo)PROBABLE (= Supuesto)Debe tratarse de que sea proba-ble

* ¿Puede ser rediseñada la política / plan/ proyecto? SI

LÓGICA SUPUESTOS – OBJETIVOS

FIN SUPUESTOS

PROPÓSITO SUPUESTOS

COMPONEN-TES

SUPUESTOS

ACTIVIDADES SUPUESTOS

Si los Supuestos a nivel de las Activida-des se cumplen, entonces es posible al-canzar los Componentes de la Política /plan / proyecto.

Si los Supuestos a nivel de los Compo-nentes se cumplen, entonces es posiblealcanzar el Propósito de la Política / plan/ proyecto.

Si los Supuestos a nivel del Propósito secumplen, entonces es posible alcanzar laFinalidad de la Política / plan / proyecto.

Si los Supuestos a nivel de la Finalidad secumplen, entonces la Política / plan /proyecto es sustentable en el tiempo.

ESPECIFICAMENTE, PARA LA PPF,EL MLP DE LA MISMA SE COMPONEDE:

Finalidad de la PPF: es una declara-ción de lo que se aspira alcanzar, es elhorizonte compartido hacia el que se di-rigirán las intervenciones conjuntas delEstado y la Sociedad Civil para atenderintegralmente el problema específico deInfancia y Adolescencia.

Propósito de la PPF: está constituidopor aquellos objetivos que van a generarel cambio esperado con la puesta enpráctica de la PPF. Es más específico res-pecto del problema sobre el que se foca-liza, ya que operacionaliza la FINALIDADde la PPF.

Aspectos clave sobre los Supues-tos/Riesgos:

Se debe:" Aclarar o refinar los supuestos que

son muy generales

" Analizar la importancia y probabili-dad de los mismos

" Realizar un seguimiento de los su-puestos durante el diseño y la eje-cución de la política / plan / pro-yecto

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Componentes de la PPF: correspon-den por una parte, a las instancias eje-cutivas que coordinarán, gestionarán yrealizarán la evaluación de la política y,por otra parte, al PLAN DE ACCION parala atención de la problemática específica.

Actividades de la PPF: Correspondena las acciones de planificación, coordina-ción, gestión y evaluación de las entida-des encargadas de poner en práctica elPLAN DE ACCION.

En la figura 2. se presentan las definiciones de cada casiila de la matriz del ML

En la figura 3. puede observarse un ejemplo de ML para la reforma del proceso electo-ral en la República imaginaria de Romarvia (Forselledo, 2000).

En la figura 4. se presenta un ejemplo de MLP para una PPF sobre Trabajo Infantil.

66

Figura 2.

RESUMENNARRATIVO

DE OBJETIVOS

INDICADORESVERIFICABLES

OBJETIVAMENTE

MEDIOS DEVERIFICACION

SUPUESTOS

FINEl fin es una definiciónde cómo el proyecto oprograma contribuirá ala solución del proble-ma (o problemas) delsector.

Los indicadores a nivelde Fin miden el im-pacto general que ten-drá el proyecto. Sonespecíficos en términosde cantidad, calidad ytiempo (grupo social ylugar, si es relevante).

Los medios de verifica-ción son las fuentes deinformación que sepueden utilizar paraverificar que los objeti-vos se lograron. Pue-den incluir material pu-blicado, inspección vi-sual, encuestas pormuestreo, etc.

Los supuestos indicanlos acontecimientos, lascondiciones o las deci-siones importantes ne-cesarias para la "sus-tentabilidad" (continui-dad en el tiempo) deLos beneficios genera-dos por el proyecto.

PROPOSITOEl propósito es el impactodirecto a ser logrado co-mo resultado de la utili-zación de los Compo-nentes producidos por elproyecto. Es una hipóte-sis sobre el impacto obeneficio que se desealograr.

Los indicadores a nivelde Propósito describenel impacto logrado alfinal del proyecto. De-ben incluir metas quereflejen la situación alfinalizar el proyecto.Cada indicador especi-fica cantidad, calidad ytiempo de los resulta-dos por alcanzar.

Los medios de verifica-ción son las fuentesque el ejecutor y elevaluador pueden con-sultar para ver si losobjetivos se están lo-grando. Pueden incluirmaterial publicado, ins-pección visual, en-cuestas por muestreo,etc.

Los supuestos indicanlos acontecimientos, lascondiciones o las deci-siones que tienen queocurrir para que el pro-yecto contribuya signi-ficativamente al logrodel Fin.

PRODUCTOS/COMPONENTESLos Componentes sonlas obras, servicios, ycapacitación que se re-quiere que complete elejecutor del proyectode acuerdo con el con-trato. Estos deben ex-presarse en trabajoterminado (sistemasinstalados, gente capa-citada, etc.)

Los indicadores de losComponentes son des-cripciones breves, peroclaras de cada uno delos Componentes quetienen que terminarsedurante la ejecución.Cada uno debe especi-ficar cantidad, calidad yoportunidad de lasobras, servicios, etc.,que deberán entregar-se.

Los medios de verifica-ción son las fuentes deinformación que permitenconstatar que los resul-tados han sido produci-dos. Las fuentes puedenincluir inspección del si-tio, informes del auditor,etc.

Los supuestos son losacontecimientos, lascondiciones o las deci-siones que tienen queocurrir para que losComponentes del pro-yecto alcancen el Pro-pósito para el cual sellevaron a cabo.

ACTIVIDADESLas Actividades son lastareas que el ejecutordebe cumplir paracompletar cada uno delos Componentes delproyecto y que implicancostos. Se hace unalista de actividades enorden cronológico paracada Componente.

Este casillero contieneel presupuesto paracada Componente a serproducido por el pro-yecto.

Este casillero indicadónde un evaluadorpuede obtener infor-mación para verificar siel presupuesto se gastócomo estaba planeado.Normalmente constitu-ye el registro contablede la unidad ejecutora.

Los supuestos son losacontecimientos, condi-ciones o decisiones(fuera del control delgerente de proyecto)que tienen que sucederpara completar losComponentes del pro-yecto.

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FINProceso reforma electoral enRomarvia consolidado

MEDIDA DE ALCANCE DELFINElecciones aceptadas por lacomunidad internacional, “libresy justas”

FUENTES DE INFORMACIONY MÉTODOS USADOS*Informes de los medios*Informes de progreso del pro-yecto*Informes de los asesores de laselecciones*Informe final del proyecto

SUPUESTOS PARA ALCANZAR EL FIN*La cooperación internacional, la asisten-cia y la observación electoral se mantie-nen aceptablemente en la República deRomarvia*El Gobierno de Romarvia mantiene unfirme compromiso con la democracia*El Gobierno de Romarvia mantiene unfuerte compromiso con la administraciónimparcial de las elecciones*Otros proyectos contribuyen a alcanzarel Fin

PROPÓSITOCapacidades técnicas y degestión de la Comisión Cen-tral Electoral fortalecidaspara realizar elecciones de-mocráticas en Romarvia

CONDICIONES QUE INDICA-RÁN QUE EL PROPÓSITO HASIDO ALCANZADO* Capacidades incrementadaspara producir un padrón electo-ral de buena calidad* Capacidades incrementadaspara actualizar el padrón electo-ral con nuevos votantes y bajas* Capacidades administrativasincrementadas para generenciarelecciones

*Informe de asesoría de la pre-paración de las elecciones*Informes de auditoría*Informes de los asesores de laselecciones*Proyecto y Plan para futuracooperación*Informe final del proyecto

SUPUESTOS PARA ALCANZAR ELPROPOSITO*El personal del CCE involucrado en elproyecto mantiene la voluntad de recibirasistencia externa*El Gobierno de Romarvia continúa pro-veyendo apoyo financiero al CCE*El CCE avanza hacia la incorporación detecnología de información en la adminis-tración electoral

COMPONENTES* Relaciones de cooperaciónsustentables entre la Agencia

de Cooperación y la Comi-sión Central Electoral (CCE)

* Sistemas de la CCE mejo-rados y conocimientos de lossistemas de procesamientosde datos georeferenciadosincrementados* Marco de referencia para lagerencia de elecciones for-talecido

MAGNITUD DE LOS RESUL-TADOS* Areas de cooperación defini-das, relaciones de confianzaestablecidas, futuras áreas decooperación identificadas* Necesidades para establecersistemas de procesamiento dedatos identificadas, prioridadesidentificadas en un plan de ac-ción, sistemas de procedimien-tos desarrollados* Necesidades de gerencia-miento electoral definidas, mar-co de referencia definido

*Informes de progreso del pro-yecto*Informes de los asesores de laselecciones* Proyecto y Plan para futuracooperación*Informe final del proyecto

SUPUESTOS PARA ALCANZAR LOSRESULTADOS*El personal del CCE está disponible paraparticipar en las capacitaciones y la asis-tencia técnica que le es ofrecida*La capacitación y la asistencia técnica esrelevante para las necesidades del CCE yes vista como relevante por él*El personal capacitado se mantiene enfunciones en el CCE después de recibidala capacitación

ACTIVIDADES* Capacitación* Asistencia Técnica* Gerenciamiento de proyec-tos

PRESUPUESTOEstimado:Capacitación: US$ 50.000Asist Técnica: US$ 50.000Gerenciamiento del proyecto:US$ 20.000Otros: US$ 10.000

*Plan de trabajo del proyecto*Informe de progreso del pro-yecto*Informes financieros*Informe final del proyecto

SUPUESTOS PARA REALIZAR LASACTIVIDADES*Las políticas de la Agencia de Coopera-ción continúan apoyando los procesos dereforma electoral de Romarvia*La aprobación del proyecto y su comien-zo se da en los tiempos previstos*La Agencia de Cooperación puede pro-veer o reclutar personal calificado enRomarvia*El personal identificado por el CCE paraser entrenado es el más apropiado*Los participantes identificados estándisponibles durante todo el proyecto

EJEMPLO DE MARCO LOGICO PARA PROCESO DEREFORMA ELECTORAL EN LA REPÚBLICA DE ROMARVIA

Figura 3.

68

EJEMPLO DE MARCO LOGICO PARA UNA PPF SOBRE TRABAJO INFANTILFigura 4.

OBJETIVOS INDICADORES VERIFICABLES MEDIOS DE VERIFICACION SUPUESTOSFinPolítica de Prevención, Protección yErradicación del trabajo infantil y paragarantizar el cumplimiento de los Dere-chos Humanos y especialmente los De-rechos del Niño en el marco de la doctri-na de la protección integral.

Trabajo Adolescente adecua-damente reglamentado y con-trolado. Trabajo Infantil erradi-cadoAceptación y asunción respon-sable y comprometida de laprevención del Trabajo Infantilpor las autoridades, las empre-sas, las familias y la comuni-dad.

Informes de los medios de co-municaciónInformes del Ente Rector y delCETIInformes de los Centros Educati-vosInformes de Expertos Externos

El Gobierno, los Responsables delEnte Rector, del CETI, las familias yla sociedad civil en general mantie-nen un firme compromiso con laprevención, protección y erradica-ción del Trabajo InfantilLa cooperación de la OIT, del IIN yotras agencias se mantiene acepta-blemente.

PropósitoCapacidades de gestión, así como capa-cidades técnicas y administrativas forta-lecidas para el logro de la Prevención,Protección y Erradicación del TrabajoInfantil en el Uruguay.

Competencias incrementadaspara investigar la situación delas Trabajo Infantil en el país.Erradicación del trabajo de me-nores de 15 años y de las peo-res formas de trabajo a menoresde 18 años en no menos de un80% para el período 2002-2006Competencias incrementadaspara promover la prevención,protección y erradicación

Informes de las investigacionesInformes de progreso del EnteRectorInformes de progreso del CETIInforme de cumplimiento denormas generadas por las orga-nizaciones responsables.

Los Decisores Políticos, responsa-bles Ente Rector y del CETI man-tienen la voluntad de recibir coope-ración externaDichos actores están receptivos a laincorporación de un enfoque inte-gral, interinstitucional e interdiscipli-nario para el abordaje del TrabajoInfantil y Adolescente.El Gobierno mantiene la decisión decontinuar brindando apoyo financie-ro para la erradicación del trabajoinfantil y sus factores de riesgo.

Producto/comp.Ente Rector fortalecido para la gestión,coordinación y evaluación de la PPF.Marco Jurídico adecuado en políticas deInfancia y AdolescenciaPlan de Acción para la Erradicación delTrabajo Infantil desarrollado y con capa-cidad de ser ejecutado.Equipos de Planificación de Políticas yPlanes del país fortalecidos.Comunidades, organizaciones y GruposTécnicos Asesores del país capacitadosy fortalecidosConsolidación del CETI.

PPF y su Plan de Acción para laPrevención, Protección y Erra-dicación del Trabajo Infantildefinidos e implementadas apartir del año 2002.50 Planificadores y TécnicosAsesores, así como 250 Agen-tes comunitarios pertenecientesa distintas comunidades delpaís capacitados a partir del año2002.

Los medios para verificar esta-rán dados por:Información semestral recogidapor la coordinación de la PPFAuditorías externasSeguimiento del IIN

Los planificadores y grupos técnicosasesores identificados están dispo-nibles para participar de las capaci-taciones ofrecidas.Las capacitaciones son efectivas yrelevantes para las necesidades delos integrantes de los distintos equi-pos e instancias de decisión.El personal capacitado se mantieneen funciones después de recibida lacapacitación.

ActividadesFortalecimiento de OGs, ONGs, sectorempresarial y sindical.Capacitación de Planificadores decisorespolíticos, asesores y personal calificado.Investigación participativa, con técnicascuantitativas y cualitativasEvaluación de antecedentes normativos yprogramáticos en el tema.Sensibilización y actualización del PoderJudicial en la temática.Definición de las Areas de IntervenciónSensibilización Pública.Seguimiento, monitoreo y evaluacióncontinua de los procesos de la política dePrevención, Protección y Erradicación delTrabajo Infantil.

Presupuesto Primer Año

Capacitación

Publicaciones:

Recursos de apoyo para la ges-tión y evaluación de la PPF:

Asistencia Técnica y Segui-miento IIN primer año:

TOTAL:

*Plan de trabajo de la PPF* Informes de progreso del EnteRector*Informes contables a cargo dela Unidad Administrativa desig-nada como responsable de losgastos de implementación de laPPF*Auditoría externa (si correspon-de)

Las autoridades centrales del EnteRector y del CETI reconocen lademora en la aprobación de marcosregulatorios que promuevan la pre-vención, protección y erradicacióndel Trabajo Infantil, así como en lapuesta en práctica de parámetrosque aseguren la matrícula y mante-nimiento de los niños en situaciónde riesgo en el sistema educativo.Las autoridades centrales de infan-cia consideran prioritario revertiresta situación.Los actores identificados para laPlanificación de la PPF están dispo-nibles en el período considerado

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RELACIÓN ENTRE FINALIDADES YPROPÓSITOS EN LOS DISTINTOSNIVELES.

La secuencia lógica que permite el tra-bajo con el MLP, relaciona el PROPÓSITOde la PPF con la FINALIDAD de su PLANDE ACCIÓN. Esto significaría que si secumple con la FINALIDAD del PLAN DEACCIÓN, se estaría alcanzando el PRO-PÓSITO de la PPF.

Del mismo modo, el PROPÓSITO delPLAN DE ACCIÓN estaría relacionado conla FINALIDAD de los PROGRAMAS queintegra. Esto significaría que si se cumplecon la FINALIDAD de los distintos PRO-GRAMAS, se estaría alcanzando el PRO-PÓSITO del PLAN DE ACCIÓN (ver figura5).

Figura 5.RELACIÓN ENTRE FINALIDADES Y PROPÓSITOS

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e. Definición de la PPF. Fundamen-tos, Principios y Actividades

La Definición de la PPF incluye:

Antecedentes

Hacen referencia a toda la informaciónnacional recabada en el área sobre la quese focaliza, tomando como insumos losestudios preliminares (antecedentes ins-titucionales, legales, investigaciones,etc.), así como aquellas investigacionesque estén en curso y le den sustento ala iniciativa.

Principios

Algunos de los principios éticos funda-mentales en concordancia con el para-digma de la Convención sobre los Dere-chos del Niño, así como con aquellas le-yes nacionales fundamentales (Consittu-ción Política, Códigos, etc.) serían:

En el marco de la Convención:• El Interés Superior del Niño• Promoción de la igualdad de derechos

y oportunidades• Fortalecimiento de la Familia• Fortalecimiento del Sistema Educativo• Promoción de la Participación comu-

nitaria para la promoción del desarro-llo integral del niño y el derecho a laciudadanía

• Promoción de la Participación de losniños

• Responsabilidad compartida Estado-Familia-Sociedad Civil

• Promoción de medidas tendientes almejoramiento de las condiciones delambiente social para el desarrollo in-tegral de los niños, niñas y adoles-centes

• En el aspecto jurídico, interpretar lanorma siempre favoreciendo al me-nor.

• La Responsabilidad compartida entrela familia, el estado y la sociedad ci-vil.

Otros relacionados, por ejemplo, a laprevención y erradicación del trabajo in-fantil:

El respeto a los compromisos internacio-nales asumidos en el marco de la erradi-cación del Trabajo Infantil, en particular:- Obligatoriedad escolar- Asistencia prioritaria a las familias- Ratificación de la normativa interna-

cional relativa al tema- Establecimiento de una edad o eda-

des mínimas- Establecimiento de condiciones ade-

cuadas de trabajo- Establecimiento de trabajos o empleo

peligroso, prohibidos y penas o san-ciones

- Permisos de trabajo e inspección la-boral

- Establecimiento de las Peores Formasde Trabajo Infantil

- Establecimiento de medidas de ordenpenal para sancionar las peores for-mas de trabajo infantil

- Establecimiento de una autoridadcompetente

- Establecimiento de mecanismos decooperación bilateral y multilateral.

Actividades de Operación de la PPF

El Ente Rector de Infancia, en conjuncióncon los diversos Programas de Protecciónpúblicos y privados definirán e imple-mentarán un Plan de Acción (específicopara el área de focalización que se consi-dera) por medio del cual se coordinarán yejecutarán todas las actividades deacuerdo con las siguientes premisas:

i) Que las acciones sean efectivas.

AntecedentesFinalidad, Propósito y Componentesde la Política Pública FocalizadaPrincipiosActividades de Operación y Gestión

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Para que las acciones propuestas por laPPF sean efectivas debería definirse:

• Los plazos de implementación yevaluación del Plan de Acción(por ejemplo, cuatro años)

• Las prioridades de atención a lainfancia y la adolescencia en cir-cunstancias de vulnerabilidad yriesgo social. En este caso se tratade aquellos problemas específicosderivados del estado de pobreza, delas situaciones de riesgo y/o despro-tección, discapacidad, abuso de dro-gas, violaciones a los derechos porrazones económicas, sociales, políti-cas, etc.

Para considerar las prioridades existiríandos modalidades de acción complemen-tarias:

a) la atención directa a los niños y ado-lescentes por intermedio de los servi-cios específicos ofrecidos por lossectores educación, salud, social,protección especial, etc. y

b) la atención indirecta, por intermediode iniciativas de promoción y defensade los derechos de los niños dirigidasa las familias (intentando fortalecer eldesarrollo integral de la misma) y alas comunidades (intentando fortale-cer su desarrollo social y económico).

ii) Que los servicios y programas en favorde la niñez y adolescencia en circunstan-cias de vulnerabilidad y riesgo social si-gan las orientaciones estratégicas pro-puestas por la Política Nacional de Infan-cia y Adolescencia definida por el país.

Entre otros, el respeto a los derechos delos niños, niñas y adolescentes, la huma-nización en el trato, el fortalecimiento deldesarrollo psicosocial y de la identidad, laconstrucción positiva de la ciudadanía;elementos todos que deberían ser divul-gados, promovidos y canalizados a través

de programas o acciones educativas yparticipativas.

Las orientaciones estratégicas de estemodelo de Política Pública se basan en elconcepto de Movilización Social con elfin de sensibilizar y dar participación a lasociedad toda y a las diferentes agenciasgubernamentales con la finalidad últimade la descentralización, desde las instan-cias políticas hasta los municipios.

La idea es que se utilicen los diferentesespacios educativos y sociales organiza-dos, donde se puedan efectuar activida-des de promoción y de debate sobre losderechos de los niños, así como sobre sudesarrollo psicosocial.

Los actores en este proceso deberían ser:

a) las familiasb) las escuelas (con participación de

todos sus componentes)c) las organizaciones comunitariasd) los Municipios, Juntas Locales,

OGs, ONGs y entidades de servi-cio

e) Los centros de atención de niñosy adolescentes

f) Los medios de comunicación so-cial

g) Otras instancias de naturalezacultural, social o política

iii) Que el Ente Rector de Infancia yAdolescencia implemente y coordine unaadecuada red interinstitucional y multi-sectorial para la ejecución, el segui-miento, monitoreo y evaluación de lasacciones.

En el marco del trabajo en red planteado,el Ente Rector en conjunción con las ins-tituciones y programas con competenciaen el área de focalización, tendrá las si-guientes funciones:

• Orientación:Guiar, monitorear y recomendar las va-riantes estratégicas que correspondan

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ante el cumplimiento o no de las metasdel Plan de Acción.

• Coordinación:De las acciones concretas propuestas porel Plan, unificando criterios entre los dis-tintos componentes y sectores involucra-dos y estableciendo las normas para lamejor ejecución de aquellas.

• Asesoría:Técnica y financiera, con el apoyo de lasdiferentes instancias nacionales e inter-nacionales que participan

• Evaluación:(Ver mecanismos de evaluación de laPPF)

iv) Que la implementación del Plan deAcción se constituya en un proceso per-manente, dinámico y sistémico.

Actividades de Gestión de la PPF.Modelo de Gerencia Descentralizada

Las nuevas orientaciones en política so-cial, ponen el acento en la definición delos programas, ejecución de las accionesy evaluación de sus efectos en el nivelmás próximo posible a los beneficiariosdirectos. Este objetivo es el que sustentalas políticas de descentralización y trans-ferencia de los servicios hacia los nivelesinstitucionales provinciales y municipalesmás cercanos a la población objetivo,que cuentan (o deben contar a través deuna apropiada capacitación) con cuadrostécnicos preparados para hacerse cargode la gestión de los servicios transferidos,de su programación y evaluación.

Sólo con una descentralización genuina yefectiva se podrá mejorar la eficiencia, laeficacia y la calidad de las transferenciasde servicios y programas en el área so-cial. Es más, se trataría de una transfe-rencia concreta de responsabilidades,control, y eventualmente poder efectivo,a la sociedad en general y a los benefi-ciarios de los programas en particular.

f. Determinación de las Fuentes Fi-nancieras para operativizar la PPF

Es necesario que desde la construccióndel MLP se tenga presente la necesidadde estimar los costos operativos de laPPF. Estos son los que viabilizarán:

1) La definición e implementación delPlan de Acción – Etapa siguiente dela Planificación

2) Que las actividades de gestión yoperación de la PPF se puedan cum-plir.

Para esto es necesario estimar los presu-puestos necesarios para la implementa-ción de la política (en términos de recur-sos humanos, materiales y financieros).La definición de los recursos financieros,que a su vez, sustentan la calidad de losrecursos humanos y materiales, es eldeterminante de gran parte de la ejecu-ción y éxito de la Política. Aquí es dondedeben identificarse las diferentes fuentesde entrada de los recursos, esto es, lospropios de Estado, los que deben movili-zarse en el Tercer Sector y aquellos quese requerirían de las fuentes financierasinternacionales.

g. Determinación de los mecanismosde monitoreo y evaluación de la PPF

La evaluación cruza, necesariamente, to-do el proceso de definición e implemen-tación de este prototipo de PPF pro-puesto por el IIN.

Si bien existen variados modelos deevaluación, a los efectos de este trabajose describirán sucintamente tres.

Dependiendo del tipo de preguntas quese hagan, y en función de los propiosobjetivos de la evaluación (política, plan,programas, actividades) será apropiadoutilizar complementariamente o suple-mentariamente uno u otro modelo.

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Los modelos de evaluación a que nosreferimos son los siguientes:

1. Evaluación del Proceso. Este implicauna comprensión global de todo elplan; responde a preguntas como: ¿aqué necesidades de infancia respon-de? ¿a qué tipo de población se dirigeel plan? y ¿cómo se gestó? Incluye ladescripción de las actividades lleva-das a cabo, utilización de recursos yla calificación técnica del personal. Elpropósito es brindar un punto devista dinámico del proceso, que inclu-ya también las dificultades en el de-sarrollo de la aplicación del prototi-po, plan o programa, así como cam-bios en lo previsto.

2. Evaluación de Resultados. Se refierea la medición del efecto de las inter-venciones realizadas de acuerdo conlos objetivos previstos para una o va-rias áreas o programas considerados.Puede tratarse de productos concre-tos en el corto o mediano plazo.

3. Evaluación del Impacto. Este tipo deevaluación trata de delimitar el efectode un conjunto amplio de accionesefectuadas por la implementación delplan, en un determinado lapso detiempo (preferentemente en el largoplazo) ¿Se han producido los cambiosbuscados?, ¿Es necesario generar unnuevo plan o consolidar el actual?,¿Han cambiado las políticas y los pro-gramas institucionales, de acuerdo alos objetivos estratégicos?

Si bien cada una de las tres áreas consi-deradas para la primera etapa de aplica-ción del prototipo podrá disponer de es-trategias diferenciales para la evaluación(en función de sus planes de acción es-pecíficos, sus objetivos y actividades),tanto las áreas como el prototipo pro-piamente dicho deberían incluir un diseñoparticipativo de proceso, resultados e im-pacto.

Responsabilidades del Ente Rectoren la Evaluación de la PPF

El Ente Rector estará a cargo del segui-miento y la evaluación de acuerdo conlos siguientes mecanismos sugeridos:

- Solicitar información cada seis meses alas instituciones involucradas en todos losniveles

- A su vez, el Ente Rector dará cuentatambién cada seis meses de las activida-des realizadas por cada sector en el mar-co del Plan de Acción, metodologías em-pleadas, población contemplada, resulta-dos obtenidos (información cuantitativa ycualitativa de acuerdo con los indicadorespreviamente establecidos), condicionali-dad de las instituciones y recomendacio-nes sobre la situación de cada sector quepermitan sostener mejor las acciones dela política y cumplir con el Plan de Ac-ción.

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DESCENTRALIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN

Tomado de FINOT, I. “Gobernabilidad y Descentralización” ILPES, 1998

La descentralización: contratendencia desde la crisis de los años ochenta

Tal como lo plantea en su trabajo Juan Antonio Casas, en América Latina ha habido un quiebrede gran significación a través de la crisis de los años ochenta. Desde nuestro punto de vista,esta crisis económica ha sido la culminación de una crisis institucional: la crisis del centralismo.Hasta los años ochenta había una tendencia a centralizar políticamente, cada vez en mayormedida, en los gobiernos nacionales tanto las decisiones políticas como, en gran parte, las eco-nómicas. Frente a una doble tendencia anterior a centralizar en los gobiernos nacionales deci-siones tanto políticas como económicas, ahora se da la contratendencia correspondiente:

(a) a transferir decisiones de asignación al mercado y eso ha dado lugar a procesos de privati-zación,

(b) a trasladar una parte de las decisiones políticas a los gobiernos subnacionales, a través deprocesos de descentralización política.

Esta contratendencia aún no estaría siendo manejada dentro de un marco conceptual que hagasuficientemente consistentes y congruentes entre sí las políticas públicas que la concretan. Dehecho hemos asistido a procesos acelerados de privatización sin que existiera, por lo menos enlos comienzos del ajuste, la capacidad institucional suficiente para poder manejar estos proce-sos. En consecuencia, ella ha generado en varios casos situaciones extremas de corrupción,que en cuantía superan a las que fueron características del centralismo. Es posible que las pér-didas por corrupción que hubo dentro de la primera etapa de privatizaciones en América Latina,principalmente en Argentina, Brasil y Venezuela (que son los casos que han podido ser docu-mentados, porque ha habido procesos en contra de los respectivos presidentes) hayan supera-do las acumuladas por este mismo concepto durante las épocas del centralismo. Evidentementela lección de esto es que faltó regulación. Salvo la precoz experiencia chilena, en la Región nohabía ninguna experiencia, ninguna institucionalidad consolidada para abrir repentinamente almercado lo que hasta entonces había sido estatal. Esta lección se ha aprendido, los países es-tán desarrollando paulatinamente mayores capacidades de regulación, principalmente a partirde la experiencia de Chile, que de alguna manera fue pionero con este tema de la privatización.

La descentralización política

La crisis de los años ochenta fue ante todo una crisis institucional. En la mayoría de los paísesel centralismo había llegado al extremo de concentrar el poder político en gobiernos autorita-rios. La crisis revirtió esta tendencia, también desde el punto de vista político. Con la recupera-ción del derecho de los pueblos a elegir a sus gobernantes, procesos iniciados simplementecomo descentralización administrativa se transformaron en otros de descentralización política.Al objetivo de reducir la ineficiencia - que fue lo que guió los procesos de descentralización ad-ministrativa -, se le añadieron el de favorecer la equidad y el de viabilizar la participación ciuda-dana. Se esperaba también que al aproximar las decisiones a los ciudadanos se reducirían lasoportunidades de corrupción.

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Después de más de una década de haber iniciado estos procesos de descentralización políti-ca, la Región ya cuenta con la experiencia suficiente para hacer un balance. En general, sepodría afirmar que si bien ha habido avances iniciales, sin duda positivos, fundamentalmenteen lo que se refiere a participación política y redistribución, los procesos aún no muestrancontribuciones auto-sostenibles a la eficiencia, la participación y la equidad, ni a la reducciónde la corrupción. En general, los gastos locales aún tienden a crecer más aceleradamenteque los ingresos. Salvo en casos puntuales (principalmente en Brasil) y en el relativamentereciente proceso de Bolivia, la participación se reduce prácticamente a votar por autoridadeslocales y se multiplican, en vez de reducirse, las oportunidades de corrupción. Con frecuencialos procesos de descentralización han dado lugar al surgimiento de nuevos centralismos,esta vez subnacionales, donde se reproducen los vicios que se quería erradicar. El factorfundamental y hasta ahora el principal déficit respecto al logro de los objetivos de la des-centralización, es la participación: no se logró que la gente se involucrara simultáneamenteen las decisiones sobre gastos y sobre aportes locales; la gente se desentendió de los proce-sos, dejaron en manos de nuevos centros los procesos de asignación. Esto dio lugar a la ine-ficiencia y a nuevas oportunidades de corrupción.

Incluso en los casos más avanzados - el presupuesto participativo en algunos municipios dela Región o la planificación participativa en los municipios rurales de Bolivia - la participaciónse convoca para decidir (en el primer caso), o conocer las necesidades de gasto (en el se-gundo), no para comprometer los aportes locales presentes y futuros (el endeudamiento). Alno contar con esta participación, los gobiernos subnacionales aumentan las presiones sobrelos niveles centrales a fin de poder responder a necesidades crecientes, los gastos crecenmás que los ingresos y, de esta manera. La descentralización no contribuye a reducir sino aaumentar el déficit fiscal. En cuanto a la equidad, los procesos comienzan siempre con unagran redistribución territorial, pero después empiezan a acentuarse las diferencias territoria-les, las diferencias que existen entre los estados o provincias ricas, los municipios ricos, y losdemás. (…)

Hacia un nuevo marco normativo

Para que la descentralización pueda conducir eficazmente a la gobernancia democrática re-sulta indispensable contar con un marco normativo de referencia. Para ello habría que hacertres diferenciaciones esenciales y profundizar los procesos de descentralización hasta lograrinvolucrar la participación. Diferenciar, en primer lugar, entre bienes públicos nacionales ybienes públicos locales. De acuerdo a la teoría, la provisión de los primeros no es descentra-lizable mientras que la de los segundos sí lo es. En segundo lugar sería necesario distinguirentre sistemas redistributivos territoriales, propios de la descentralización política y sistemasredistributivos sociales. En tercer lugar es importante diferenciar entre provisión y produc-ción de servicios públicos. Voy a intentar mostrar en alguna medida las implicancias de estatriple diferenciación en el caso de la provisión de servicios sociales. Bajo el principio de equi-dad, no debería haber diferencias geográficas dentro de una nación en cuanto se refiere alderecho de toda persona a acceder a un mismo nivel mínimo de servicios, aquí no hay unademanda diferenciada.

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Asegurar la provisión de este nivel mínimo al que tendría derecho toda persona, indepen-dientemente de su lugar de residencia, es ciertamente un bien público nacional, cuya pro-visión debe ser financiada por la colectividad nacional en su conjunto, incluidas las colec-tividades subnacionales, según sus posibilidades y asegurada por el gobierno nacional encoordinación con los demás niveles de gobiernos. En cambio, lo que sí sería recomenda-ble que fuera objeto de descentralización política es el contenido de la canasta, en la me-dida en que existan diferencias territoriales, por ejemplo epidemiológicas. La provisión deesa canasta, entonces, no sería políticamente descentralizable en lo que se refiere a sunivel sino sólo a su contenido. Lo que sí sería políticamente descentralizable en formaplena sería todo lo que refiere a acondicionamiento del territorio y, vinculado con esto, laconcertación del desarrollo económico local, ya que en estos casos sí se trata de la provi-sión de bienes íntegramente locales. En estos casos sí es recomendable profundizar ladescentralización política, que la provisión se adecue a una demanda que evidentementeestá geográficamente diferenciada. En todo caso, tanto en lo que se refiere a acondicio-namiento del territorio como a otras competencias que pueden ser objeto de descentrali-zación política, sería esencial que la descentralización alcanzara hasta los niveles máspróximos al ciudadano, hasta las organizaciones de base, pues es a partir de estos nivelesque se debería reconstruir los procesos de asignación involucrando la participación ciuda-dana. Y, contrario sensu, una descentralización política que alcance solamente a los nive-les intermedios y reproduzca los mecanismos de asignación centralizada puede obstaculi-zar en vez de facilitar la gobernancia democrática y tampoco es funcional respecto a ob-jetivos de eficiencia y sostenibilidad (…).

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BIBLIOGRAFIACAPITULO 3

1. ATWOOD, J. Brian “Statement of Principles on Participatory Development” Administrator,USAID, November 16, l993 www.usaid.org

2. BRODERSOHN, V. “Focalización de programas de superación de la pobreza”, en Derecho atener derecho: Infancia, derecho y poíticas sociales en América Latina. Instituto Intera-mericano del Niño (IIN) y UNICEF. Montevideo, 1997

3. CAMPBELL, TOWNSLEY. Participatory Integrated Policy Process (PIP). In “The PacificRegional Agriculture Programme LogFrame Training Kit”. Pacific Regional AgriculturalProgramme, Project 11 Agricultural Rural Development, 1996

4. FINOT, I. “Gobernabilidad y Descentralización” ILPES, 1998

5. FORSELLEDO, A.G. "Guía Metodológica para la aplicación del Prototipo sobre Políticas Pú-blicas de Infancia Focalizadas” Programa de Promoción Integral de los Derechos del Niño,IIN/OEA, Montevideo, 2000. Primera Edición.

6. FORSELLEDO, A.G. y otros. "Manual Regional de Educación Preventiva Participativa paraJóvenes y Padres". Programa de Prevención de las Farmacodependencias IIN/OEA, Mon-tevideo, Cuarta Edición 1999.

7. FORSELLEDO, A.G. Documento de Trabajo: “Seminario sobre Drogas” Post-Titulo: Justicia,Derechos y Políticas Públicas para la Infancia y la Adolescencia. Universidad Diego Por-tales de Chile. IIN/OEA, Montevideo, Tercera Edición 1999.

8. FRANCO, R. “La Planificación Social”. ILPES/UNICEF, Santiago de Chile, 1981.

9. FRANCO, R. “Las políticas sociales en la postcrisis”. Documento elaborado para el curso“Planificación de Políticas sociales en el Uruguay” organizado por CEPAL y OPP. Montevi-deo, 1988.

10. PICHARDO MUNIZ, A. “ Planificación y Programación Social” Editorial Humanitas, BuenosAires, 1993.

11. Documento: Banco Interamericano del Desarrollo (BID) y Programa de Naciones Unidosdel Desarrollo (PNUD). “Reforma social y pobreza: Hacia una agenda integrada de desa-rrollo”, en Derecho a tener derecho: Infancia, derecho y poíticas sociales en América Lati-na. Instituto Interamericano del Niño (IIN) y UNICEF. Montevideo, 1997.

12. WORLD BANK “Objectives-Oriented Project Planning (ZOPP)” CollaborativeDecisionmaking: Workshop-Based Method. www.worldbank.org

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Capítulo 4El Plan de Acción de la PPF

EL PLAN DE ACCIÓN DE LA PPFDiseño y Formulación

Diseño y Formulación del Plan deAcción de la PPF

En la lógica de los “pasos” que se hanseguido hasta ahora, el diseño y la for-mulación del Plan de Acción correspon-dería al QUINTO y último paso de lametodología del IIN.

En el marco del Proceso de PlanificaciónIntegral Participativo (PIP), este paso sedivide en cuatro etapas, a saber:

1 - Identificación de la Demanda y Princi-pios del Plan de Acción

2. Elaboración del Marco Lógico Partici-pativo del Plan

3. Definición de los Programas de Inter-vención

4. Validación Institucional (Desarrollo deServicios ajustados a la Demanda)

Estas etapas pueden abordarse en la me-sa de Planificación conformada por losdistintos componentes del PIP, en cuyocaso se trabaja con la colaboración de unMonitor o Coordinador (que puede serexterno o no) en el diseño del Plan deAcción.

Una segunda alternativa, es trabajar pre-viamente dichas etapas en un Seminariopara el Diseño del Plan de Acción (que sedesarrolla en el Capítulo 5) en el queparticipen los componentes del PIP yotros actores relacionados con el área defocalización.

Dicho Seminario comprende dos jornadasintensivas (16 horas en dos días conse-cutivas) o extensivas (16 horas en cua-tros jornadas de 4 horas) que puede rea-lizarse en el ámbito universitario o delEnte Rector de Infancia Gubernamental.

Se propone la utilización de la metodolo-gía de educación participativa desarrolla-da por el IIN para el tratamiento de di-versos temas del área social en AméricaLatina y el Caribe.13

13 Ver Manual Regional de Educación preven-tiva Participativa – Cuarta Edición. IIN/OEA.Montevideo, 1999

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1. Identificación de la Demanda yPrincipios del Plan de Acción

En algunos casos, es posible que estetema ya haya sido contemplado en deta-lle en el cuarto paso del PIP, correspon-diente a la definición e implementaciónde la PPF, una vez finalizados los estu-dios preliminares, el análisis de proble-mas y las investigaciones en el país.

En concreto los elementos resultantes dela identificación de la demanda en el PIPserían:

• Necesidades del tema a abordaridentificadas

• Arbol de Problemas definido• Factores de riesgo específicos del te-

ma identificados, seleccionados ypriorizados

• Recursos disponibles y requeridosidentificados y analizados

• Grupos vulnerables o de riesgo frenteal problema, seleccionados

Asimismo, se procede analizar cuálesson los principios que deben acompañaral Plan de Acción en el marco de la PPF.

DEFINICIÓN DE LA DEMANDA COMOEL EJE FUNDAMENTAL DE LA FOCA-LIZACIÓN EN EL PIP.

Como se dijo anteriormente, la focaliza-ción se sustenta en el principio de laequidad, a la vez que se dirige a las ne-cesidades específicas de los diferentesgrupos poblacionales. Según esta teoría,una respuesta homogénea a situacionesheterogéneas no sirve para alterar lasdiferencias iniciales entre grupos de per-sonas. Por ejemplo, los niños trabajado-res o en situación de calle o aquellos so-metidos a explotación sexual comercial,requieren de respuestas específicas paraestar en condiciones de acceder a laigualdad de oportunidades en terrenoscomo la educación, la salud, la integra-ción social, familiar, la formación para elingreso futuro al mercado laboral, etc.

Otra situación que hace a esta necesidadde respuestas heterogéneas, lo constitu-ye los niños con discapacidades. Esta po-blación cruza todas las problemáticas so-ciales y podemos encontrar casos de ni-ños y niñas con discapacidades que sonexplotados laboralmente, sexualmente, oque son sometidos a maltrato, al igualque aquellos niños y niñas que sufren deestas problemáticas pero no tienen nin-guna discapacidad.

La integración-inclusión son principiosparadigmáticos de las políticas de infan-cia con discapacidad, pero ello implica, anuestro entender, el desarrollo de res-puestas que atiendan las necesidadesespeciales de estos grupos para dar unefectivo cumplimiento a la inclusión.

Un ejemplo más, lo constituye el proble-ma del uso indebido de alcohol y drogas,que requiere, para su prevención inte-gral, de un enfoque necesariamente uni-versal. No obstante ello, cuando la pro-blemática del abuso de alcohol y drogasse cruza con grupos vulnerables como lasminorías étnicas de algunos países y másparticularmente con la situación de ex-tensos sectores de las poblaciones indí-genas de América Latina, o afecta a gru-pos marginados y excluidos socialmente,como el caso de los niños en situación decalle, o grupos vulnerables por tener al-guna discapacidad, entonces nuevamentese requiere de respuestas heterogéneasque atiendan a la demanda específica.

De esta manera, en lugar de concentrar-se en la oferta, la focalización enfatiza yse CONCENTRA EN LA DEMANDA,aplicando el concepto de la discrimina-ción positiva para seleccionar de ante-mano los grupos que recibirán los benefi-cios de una política dada, y esperandoprofundizar el impacto al concentrar losrecursos humanos, técnicos y financierosen aquellos grupos que más los necesi-tan. Focalizar las prestaciones implica fo-calizar el destino de los recursos en tér-

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minos de “cuáles son los grupos objetivo”de las prestaciones y de “cómo” debenestar configuradas las mismas y sus es-trategias de implementación. Ello suponediseñar las políticas y construir los meca-nismos capaces de garantizar que losprogramas y proyectos sociales benefi-cien efectivamente a los sectores a quie-nes van dirigidos: seleccionando los ser-vicios más adecuados y garantizando lafacilidad de acceso a los mismos.

Para poder brindar los servicios específi-cos que la demanda requiere y, de esaforma, mejorar la equidad social de lasacciones, es necesario IDENTIFICAR LASNECESIDADES, para luego identificar yseleccionar los grupos que serán recep-tores de las prestaciones focalizadas delPlan de Acción en el marco de la PPF.Ello exige esfuerzos para lograr una de-terminación lo más correcta posible de lademanda y de los destinatarios específi-cos (incluyendo su localización espacial).

a. Identificación de necesidades14

Dentro del proceso de planificación, laidentificación y evaluación de necesida-des representa una de las etapas máscríticas.

La principal fuente de problemas se ori-gina en la falta de comunicación entre lacomunidad (los beneficiarios) y quienesdesarrollan una política. Tanto los unoscomo los otros, pueden llegar a filtrar odistorsionar la comunicación, interpre-tando en forma distinta el lenguaje es-crito y hablado. Muchas situaciones sonsupuestas como obvias por parte de losque planifican, y también muchas inten-ciones no son bien recibidas o bien for-muladas por parte de los beneficiarios.

Algunas preguntas o requerimientos noson planteados, porque no se investigópreviamente tratando de comprender

14 GREGORIO C. “Documentos de Apoyo” ProyectoCIDI/IIN. Montevideo, 1998

cuáles son los problemas y las necesida-des de cada comunidad en particular.Para superar los obstáculos que repre-sentan los “requerimientos tácitos”, es derelevancia desarrollar estrategias de In-vestigación Participativa mencionadas en1.3.2.

La planificación de políticas focalizadas sedesarrolla en diferentes contextos dondelas necesidades de conocimiento, servi-cios, regulaciones son muy diversas ydan pie a muchas acciones, desde lasimple organización de los datos hastaproyectos de investigación. No importacual sea el requerimiento, no debe serdescartado, evaluado y, en la medida delas posibilidades, atendido, aún cuandose estén planificando las primeras etapas.

Al desarrollar un proceso de PlanificaciónIntegral Participativa (PIP), la identifica-ción y evaluación de las necesidades pre-sentadas por todos los potenciales impli-cados y beneficiarios producirá una sen-sible mejora en los resultados. Los bene-ficios que se obtendrán no serán sólo entérminos de utilidad, sino que se produ-cirán también otros efectos, entre ellos:

• se incrementa la capacidad técnica:

- el responder a los requerimientos eincluirlos en la definición de las políti-cas, hace necesario realizar estudioscomplementarios, al tiempo que se-ñala líneas de investigación, en parti-cular sobre cómo es vista la situaciónactual,

- permite identificar nuevos intereses,establecer cómo se vinculan éstoscon los recursos, el uso que se hacede los datos y los usos potenciales

• promueve la participación de la co-munidad y atiende puntos de vista deotros interesados. El análisis y laevaluación de los requerimientoscambia las reglas del proceso de co-municación en tres formas:

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- establece un foro para la participa-ción pública y pone en claro las dis-tintas organizaciones implicadas, suinteracción y su contexto,

- según los temas, permite identificarquién tiene un interés directo y quiénhace un uso efectivo de algún servi-cio, incluyendo a quiénes tienen co-nocimiento técnico; quiénes defien-den principios y quiénes pueden de-mostrar que sus intereses están sien-do afectados,

- ayuda a crear pautas para discutirque hacer con los recursos, por lomenos, qué no se puede hacer conellos.

• incide en los procesos de planificación

- permite concebir la planificación co-mo un proceso de comunicación, másque como un proceso de análisis ytoma de decisiones. Al mismo tiempo,los participantes expresan sus nece-sidades, amplían sus puntos de vistay desarrollan nuevos objetivos,

- permite establecer, cuándo existe uninterés generalizado y cuándo sóloexisten intereses sectoriales;

- permite interpretar los problemas defuncionamiento como problemas delsistema, ayudando a identificar solu-ciones sistémicas que los rectifiquen.

b. Realización de un Arbol de Pro-blemas Específico del tema de foca-lización.

Como se mencionó, este trabajo ya pudohaber sido realizado cuando se realizaronlos diagnósticos para la PPF, o puede seroportuno realizarlo ahora o, si es del ca-so, volver a realizarlo al nivel más espe-cífico del Plan de Acción.

c. Identificación, selección y priori-zación de los factores de riesgo es-pecíficos del problema a atender conla PPF.

Otro elemento trascendente en la defini-ción de la demanda, hace referencia aconocer, seleccionar y priorizar los fac-tores de riesgo intervinientes en la pro-blemática a abordar desde el nivel máspróximo a la población beneficiaria.

Los conceptos probabilísticos de RIESGOY FACTOR DE RIESGO (desarrollados alprincipio en el contexto de la epidemiolo-gía clásica y la estadística), fueron dandoorigen a una aproximación operativa diri-gida a sustentar la decisión de "como uti-lizar más eficiente y eficazmente los re-cursos para controlar los problemas".Surgido en el sector salud, se conocecomo ENFOQUE DE RIESGO a la técnicaadministrativa que pretende enfrentarproblemas, apoyando las decisiones pro-gramáticas en investigaciones de riesgo ydesarrollando acciones que eviten laaparición de determinados fenómenosindeseables, a la vez que protejan a lapoblación (Sarué, 1985).

1. El concepto de RIESGO puede defi-nirse como la PROBABILIDAD deque ocurra un problema. EL RIESGO,como toda probabilidad es un decimalentre el cero (0) y el uno (1); siendomás bajo mientras más se acerque alcero y más alto mientras más seacerque al uno. El valor del riesgo esvariable porque depende de los dife-rentes factores que intervengan en laaparición del evento. Tras el conceptode riesgo se esconde entonces elprincipio de que los problemas (queen el enfoque original afectaban lasalud) obedecen a una intrincada redde factores que se organizan y con-forman "sistemas" ó "arreglos" cuyaestructura hace aparecer el problema.

2. Se denomina RIESGO ABSOLUTO deun problema de salud a la medida dela frecuencia con la que aparecen ca-

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sos nuevos de dicho problema en unadeterminada población; generalmentese expresa en forma de proporción oporcentaje y representa la probabili-dad de pasar del estado de salud alde enfermedad, daño o muerte. Elriesgo absoluto expresa la importan-cia de un problema para la población.

3. Se califica con el atributo de FACTORDE RIESGO a cualquier evento sea denaturaleza física, química, biológica,psíquica, social o económica, que alintroducirse en la estructura causalde un problema modifique la probabi-lidad de que este último aparezca.(Sarué, 1985)

Al reconocer un evento como factor deriesgo para un problema específico, seacepta que el evento afecta la frecuenciacon la que aparece el problema y que,controlando a voluntad el factor, puedemodificarse el comportamiento del men-cionado problema en la población.

Sin embargo no todos los factores, deriesgo son directamente causales; algu-nos de ellos son indicadores que reflejanuna estructura causal específica. Estadiferencia es importante porque el con-trol de los factores causales permite ha-cer prevención primaria; los indicadores,en cambio, son especialmente útiles paraidentificar grupos afectados y programaratención secundaria a problemas ya ge-nerados.

Para los problemas de salud de naturale-za multicausal es posible identificar algu-nos de los factores que contribuyen a suaparición mientras otros permanecendesconocidos para la ciencia. Evidente-mente no podemos controlar de maneraadecuada los factores desconocidos.

Aquellos factores de riesgo identificadospueden ser controlables total o parcial-mente pudiendo existir factores invulne-rables frente a los cuales no se disponede acciones de control.

No todos los factores que contribuyen aaumentar la frecuencia de un problemaactúan con la misma fuerza. Dentro deun arreglo específico algunos de ellospueden ejercer un poder enorme com-parado con el de otros factores, los cua-les intervienen potenciándolos o neutrali-zándolos. La fuerza de cada factor deriesgo dentro de un arreglo dado puedecuantificarse a través de su RIESGO RE-LATIVO.Se denomina RIESGO RELATIVO a lafuerza que ejerce un factor de riesgopara contribuir a la aparición del proble-ma. Es una medida entera o decimal quese expresa por la división entre la CON-GRUENCIA (factor de riesgo presente yproblema presente x factor de riesgo au-sente y problema ausente) y la INCON-GRUENCIA (factor de riesgo presente ydaño ausente x factor de riesgo ausentey daño presente) (Sarué, 1985)

En resumen, las siguientes son algunasdefiniciones clave para la utilización deeste enfoque:

FACTOR DE RIESGO, es cualquiercircunstancia de naturaleza biológica,psicológica o social que aumenta laprobabilidad de que un determinadofenómeno indeseable aparezca.

FACTOR DE ALTO RIESGO, es lacircunstancia, hecho o evento denaturaleza biológica, psicológica o socialcuya presencia tiene una relación estrechacon el problema.

FACTOR DE BAJO RIESGO, es lacircunstancia, hecho o evento denaturaleza biológica, psicológica o socialcuya presencia dilata la aparición delproblema.

FACTOR PROTECTOR, es lacircunstancia, hecho o evento denaturaleza biológica, psicológica o socialcuya presencia tiene una relación estrechacon la disminución y/o ausencia delproblema.

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En síntesis este enfoque apunta a con-trolar y disminuir la incidencia de losfactores de riesgo relacionados con elproblema, así como a promocionar y po-tenciar los factores de protección.

La metodología básica permite trabajarsobre el o los factores de riesgo, sobrelos grupos de riesgo o sobre ambos.

La figura 6 ilustra este esquema.

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d. Selección de grupos vulnerables ode riesgo15

La selección de grupos vulnerables o deriesgo está determinada por los criteriosde focalización que pretenden aplicarse.Según Brawermann & Minujin (1991)citados por Brodersohn (1994), dichoscriterios son "instrumentos que permitenidentificar y localizar los distintos gruposde población de modo de orientar el di-seño y la implementación de programas yacciones destinadas a satisfacer necesi-dades básicas de salud, nutrición, educa-ción, etc. para establecer soluciones di-ferentes a problemas diversos e introdu-cir prioridades en cuanto a sus destinata-rios".

Los criterios más utilizados para la selec-ción de la población son los siguientes:

d.1. Territorial

“Este criterio permite el dimensiona-miento espacial y el ordenamiento deunidades territoriales en una escala depobreza”. Todo el planteo de este autoren torno a la focalización está centradoen el origen mismo de este enfoque, estoes, en el combate a la pobreza.

Aplicando el criterio territorial (no sola-mente para considerar la población máspobre, sino a otras dimensiones de lasproblemáticas sociales de infancia) seclasifican las unidades territoriales segúnla variable incidencia de la problemáticaen cuestión (distribución porcentual deniños con discapacidades y sin ellas, o deniños en situación de calle y niños prote-gidos por sus familias, o de niños consu-midores de drogas vs. no consumidorespor unidad territorial). Se seleccionan lasunidades territoriales que presentan la

15 Tomado textualmente y parcialmente adaptadode BRODERSOHN, V. “Focalización de programasde superación de la pobreza”, en Derecho a tenerderecho: Infancia, derecho y poíticas sociales enAmérica Latina. Instituto Interamericano del Niño(IIN) y UNICEF. Montevideo, 1997

proporción más alta de estas u otras si-tuaciones problemáticas. La poblaciónobjetivo es toda la población residente enla unidad territorial seleccionada. Es im-portante advertir que este criterio per-mite seleccionar unidades territoriales, yno hogares, ni familias ni individuos.

Este criterio tiene la ventaja de queabordará el problema no solamente a losgrupos específicos que padecen el pro-blema sino a toda la colectividad que viveen la unidad territorial considerada.

A los efectos de evitar incluir en la pobla-ción objetivo a muchas personas que vi-ven en la comunidad pero no padecen elproblema que se atiende, se trataría dedefinir unidades territoriales pequeñasque tiendan a minimizar lo más posible lafalta de homogeneidad.

A pesar de tal riesgo, este criterio esaplicado usualmente debido a su bajocosto y a la disponibilidad de informa-ción.

“En varios países latinoamericanos se haaplicado con variados resultados la focali-zación territorial para el combate a la po-breza por comunas. En el caso de Chile(Brodersohn, 1994), se ordenaron lasmismas según niveles de pobreza y rura-lidad utilizando tres variables: indice deprobreza, analfabetismo, alumnos deprimer año de escuela que requieren dealimentación”.

d.2. Vulnerabilidad.

También según Brawermann & Minujin(1991) citados por Brodersohn (1994),"La vulnerabilidad se refiere a quienes enel seno de una comunidad, están ex-puestos a riesgos en sus condiciones devida tanto desde el punto de vista bioló-gico como social"

Este criterio presenta dos dimensionesbásicas:

i) dimensión biológica: la vulnerabili-dad es el resultado de la posesión de

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características como edad, sexo, con-dición fisiológica.

ii) dimensión social: característicassocioambientales que inciden sobre lasupervivencia y la calidad de vida dequienes la poseen.

El criterio de vulnerabilidad "pone elacento en la satisfacción de necesidadeselementales vinculadas a la supervivenciade los grupos más vulnerables a un ries-go específico o a un conjunto de riesgosantes de que éstos se traduzcan en da-ños irreparables" (Brawermann & Minu-jin, 1991, pág. 23 op. cit).

Este criterio toma la familia como unidadde análisis. Ello permite dar al programa/ proyecto un carácter de integralidadoperativa, metodológica y conceptual,aspectos que cobran importancia en dostipos de escenarios:

i) cuando las carencias y vulnerabili-dades sociales en buena parte estánasociadas a las condiciones de desa-rrollo de la familia,

ii) cuando el programa social es me-diatizado por la familia, caso que seda particularmente cuando están diri-gidos a sectores poblacionales talescomo niños, mujeres y ancianos.

Lo anterior permite superar el enfoquetradicional, en el que las carencias y ries-gos específicos han sido identificadosmediante el uso de categorías de edad ysexo (adultos, niños, mujeres, etc.) y lasacciones específicas se orientaban a be-neficiarios individuales, dando lugar auna fragmentación, ineficiencia e inefica-cia de las acciones sociales.

Para la identificación de los grupos vul-nerables se definen dimensiones de ries-go familiar, que determine riesgos y vul-nerabilidades a nivel de la unidad fami-liar, (no ya de sus miembros individua-les).

Existen esfuerzos por combinar el uso delos dos criterios mencionados, territorial yvulnerabilidad. Por ejemplo, la clasifica-ción de comunas según criterios de ries-go biomédico y socioeconómico para me-dir la vulnerabilidad infantil, realizada porUNICEF en Chile.

En dicho estudio el factor socioeconómicoincluye siete variables:

• escolaridad materna, segúnniños nacidos vivos y segúnniños que ingresan al primeraño de enseñanza básicagratuita.

• analfabetismo.

• niños de primer año básicoseleccionados como benefi-ciarios del Programa de Ali-mentación Escolar (PAE).

• niños con retraso de talla parala edad que ingresan al primeraño de enseñanza básica.

• niños menores de 6 añosdentro de la comuna.

El factor biomédico incluye estas tres va-riables:

1) desnutrición infantil

2) población en riesgobiomédico.

3) población con bajo pe-so de nacimiento.

"Los indicadores de riesgo biomédico yde escolaridad de la población utilizadosen los ordenamientos de comunas pobresrurales resultan poco significativos paradimensionar la pobreza urbana" (Rayo,Fosis, 1993; citado por Brodersohn,1994).

Otro ejemplo es el Índice de Vulnerabili-dad Escolar, que presenta como uno desus méritos la desagregación intracomu-nal, con un nivel de desagregación a ni-

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vel de pequeñas localidades rurales ybarrios urbanos de todo el país.

En el enfoque que combina el criterio te-rritorial y el de vulnerabilidad, en unaprimera etapa, se priorizan las áreas conmayor prevalencia de población vulnera-ble (esto es, se priorizan las zonas dondees mayor la participación relativa de po-blación u hogares con NBI). Luego, seaplican criterios adicionales, especial-mente edad y condición socio-económica,para identificar la población vulnerableespecífica.

d.3. Institucional.

El tercer criterio de focalización es decarácter institucional y es utilizado princi-palmente en el sector educativo.

La unidad de análisis es la unidad institu-cional del sector correspondiente, porejemplo la escuela. En base a este crite-rio los establecimientos escolares sonclasificados en una escala según su vul-nerabilidad social. Cada escuela tiene unpuntaje en esa escala y se seleccionanaquellas que sobrepasan un determinadonivel.

Un ejemplo exitoso de aplicación de estecriterio está dado por el Programa deAlimentación Escolar que realiza la JuntaNacional de Auxilio Escolar y Becas (Ju-naeb) de Chile. Se elaboró un modeloestadístico con un vector constituido porlos siguientes indicadores:

1) escolaridad materna

2) retraso académico

3) déficit de talla

4) criterio del profesor

5) repitencia escolar

Se aplican metodologías estadísticas decomponentes principales y de regresiónlogística para determinar el modelo deasignación de raciones alimenticias.

¿Es la población objetivo toda la pobla-ción de la unidad seleccionada? No. Hayuna instancia adicional que selecciona algrupo beneficiario, esto es, a los estu-diantes que efectivamente recibirán elapoyo del programa social. En el casomencionado, ese papel corresponde alprofesor, quien basa su criterio en unconjunto de indicadores, tales como ca-racterísticas socio-económicas de la fami-lia, condición laboral del padre, etc.

e. Identificación y análisis de los re-cursos

La identificación y el análisis de los recur-sos del Estado, de la comunidad, del ter-cer sector y de la cooperación internacio-nal, así como el modo en que los mismosse utilizarán en función de las respuestasque se pretenden dar al problema, cons-tituye una herramienta clave para el di-seño e implementación del Plan de Ac-ción.

PRINCIPIOS DEL PLAN DE ACCIÓN

Los siguientes son algunos de losprincipios generales que deberíanser considerados a la hora de definirel Plan de Acción:

• Debe estar incorporado y ser parte deuna política pública sostenida.

• Debe ser un conjunto de acciones fi-nanciadas.

• Debe recoger los conocimientos y laexperiencia acumulada por las orga-nizaciones de la sociedad civil.

• Debe ser abierto a la participación y ala coordinación de instancias del Es-tado y la Sociedad Civil.

• Debe ser evaluable, en términos deresultados, procesos e impacto.

• Debe incluir una estrategia de aten-ción integral a la infancia.

• Debe utilizar herramientas de educa-ción preventiva formal y no formal.

• Debe estimular la movilización comu-nitaria como forma de estimular y

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generar espacios de participación ciu-dadana.

• Debe basarse en una gestión des-centralizada y en red.

• Debe contar con un respaldo políticosostenido.

2. Elaboración del Marco LógicoParticipativo del Plan

El Plan de Acción se propone poner enpráctica los lineamientos incluidos en laPolítica Pública Focalizada de Infancia,identificando las prioridades en el tema aatender, responder apropiadamente a lademanda específica del grupo contem-plado, así como contribuir a la aplicacióndel marco legal vigente y a realizar lasmodificaciones que sean necesarias.

Los pasos para la formulación del Plan deAcción comenzaron con la definición de laDemanda en relación al problema especí-fico que la PPF atiende.

Para el diseño de las respuestas o solu-ciones al problema es que se trabaja conla metodología del Marco Lógico Partici-pativo del Plan de Acción (MLP). 16

El MLP del Plan de Acción se compone dela Finalidad u Objetivo de Desarrolloque indica cómo el Plan contribuirá a so-lucionar el problema, describiendo su im-pacto general y los beneficios derivadosde la implementación del mismo. Gene-ralmente el Plan de Acción que se for-mula no es suficiente “per se” para el lo-gro de la finalidad, aunque sí se pretendeque contribuya decisivamente a ello. Otroelemento importante es que el Plan deAcción tiene un período de ejecución y,por tanto, es posible que en dicho plazola finalidad no pueda alcanzarse en virtudde que la misma podría ser de logro gra-dual y como producto de una variedadcambiante de intervenciones, acciones,componentes y factores concurrentes.

16 Ver Capítulo 2 “Marco Lógico Participativo”

En este sentido, la Finalidad u Objetivode Desarrollo es una declaración de loque se aspira alcanzar, es el horizontecompartido que se correlaciona con elPropósito de la PPF (en su MLP) y es ha-cia el que se dirigirán los programas yproyectos que atienden al problema es-pecífico de infancia sobre el que se foca-liza. El Propósito del Plan de Acción es elcambio que va a efectuarse al finalizar elperíodo de ejecución establecido en sudefinición. El Propósito operacionaliza la Finalidaddel Plan de Acción y proporciona unaimagen del posible impacto político-institucional, comportamental-ambiental,educativo, epidemiológico, socioeconómi-co, etc. respecto del problema que atien-de. La formulación del Propósito del Plan deAcción puede ser amplia pero debe ex-presarse en términos de logros o impac-tos observables y verificables en el cursodel período de ejecución establecido. Los Componentes o Areas Progra-máticas del Plan de Acción corres-ponden a los futuros “Programas” inclui-dos en el Plan. Los mismos estarán de-terminados por las prioridades estableci-das en cada país, y constituyen un eje deacción orientado a una finalidad específi-ca contribuyente al Propósito y, portanto, a la Finalidad u Objetivo de Desa-rrollo.

Los Programas pueden abarcar dife-rentes temáticas y en ellos intervienendiferentes actores, instituciones y disci-plinas, al tiempo que involucran distintasfuentes de financiamiento. Las Actividades del Plan de Acción,corresponden básicamente a las accionesde planificación, coordinación, gestión yevaluación de todas las intervencionesintegradas.

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Las otras columnas de la matriz 4 x 4 delmarco lógico, esto es, los IndicadoresObjetivamente Verificables, los Medios deVerificación y los Supuestos tienen untratamiento similar al desarrollado para laPPF en el Capítulo 3.

Unicamente se hará una breve referenciaal Indicador Objetivamente Verificable delas Actividades, esto es, el Presupuesto yla Asignación de Recursos (Financia-miento) del Plan de Acción. En estepunto se realiza una descripción generalde las actividades correspondientes a lagestión del Plan y su costo, en el enten-dido de que cada Componente/Area Pro-gramática tendrá su propio presupuesto ysu propia asignación de recursos.

Cuando se afirma que uno de los princi-pios fundamentales de un Plan de Acciónes que éste debe necesariamente contarcon financiamiento, se está haciendo unareferencia global a la cobertura económi-ca de las actividades generales de coor-dinación y gestión, así como a las conte-nidas en los programas, proyectos y ac-ciones técnicas de los mismos.

En cuanto al Financiamiento del Plan deAcción, deberá consignarse el monto to-tal requerido para la ejecución del mismoen Dólares Americanos durante el perío-do considerado en el proceso de planifi-cación. Se estimará también el montototal en Dólares de cada Componente oArea Programática. Una vez que las áreas programáticas es-tán determinadas, se pasa a la etapa dela Planificación por Programas, a losefectos de estos queden definidos e im-plementados (si no existen) o a ade-cuarlos al Plan si ya están (ver en las pá-ginas siguientes, la matriz con las defini-ciones y un ejemplo de MLP para un Plande Acción sobre Prevención y Erradica-ción del Trabajo Infantil).

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RESUMENNARRATIVO

DE OBJETIVOS

INDICADORESVERIFICABLES

OBJETIVAMENTE

MEDIOS DEVERIFICACION

SUPUESTOS

FINEl fin es una definición decómo el proyecto o programacontribuirá a la solución delproblema (o problemas) delsector.

Los indicadores a nivelde Fin miden el im-pacto general que ten-drá el proyecto. Sonespecíficos en términosde cantidad, calidad ytiempo (grupo social ylugar, si es relevante).

Los medios de verifica-ción son las fuentes deinformación que sepueden utilizar paraverificar que los objeti-vos se lograron. Pue-den incluir material pu-blicado, inspección vi-sual, encuestas pormuestreo, etc.

Los supuestos indicanlos acontecimientos, lascondiciones o las deci-siones importantes ne-cesarias para la "sus-tentabilidad" (continui-dad en el tiempo) deLos beneficios genera-dos por el proyecto.

PROPOSITOEl propósito es el impacto di-recto a ser logrado como re-sultado de la utilización de losComponentes producidos por elproyecto. Es una hipótesis so-bre el impacto o beneficio quese desea lograr.

Los indicadores a nivelde Propósito describenel impacto logrado alfinal del proyecto. De-ben incluir metas quereflejen la situación alfinalizar el proyecto.Cada indicador especi-fica cantidad, calidad ytiempo de los resulta-dos por alcanzar.

Los medios de verifica-ción son las fuentesque el ejecutor y elevaluador pueden con-sultar para ver si losobjetivos se están lo-grando. Pueden incluirmaterial publicado, ins-pección visual, en-cuestas por muestreo,etc.

Los supuestos indicanlos acontecimientos, lascondiciones o las deci-siones que tienen queocurrir para que el pro-yecto contribuya signi-ficativamente al logrodel Fin.

COMPONENTESLos Componentes o AreasProgramáticas correspondena los futuros “Programas” in-cluidos en Plan. Los mismosestarán determinados por lasprioridades establecidas encada país, y constituyen uneje de acción orientado a unafinalidad específica contribu-yente al Propósito.

Los indicadores de losComponentes son des-cripciones breves, peroclaras de cada uno deellos, que tienen queterminarse durante laejecución del Plan. Ca-da uno debe especificarcantidad, calidad yoportunidad de lasprestaciones, servicios,etc., que deberán en-tregarse.

Los medios de verifica-ción son las fuentes deinformación que permitenconstatar que los resul-tados han sido produci-dos. Las fuentes puedenincluir inspección del si-tio, informes del auditor,etc.

Los supuestos son losacontecimientos, lascondiciones o las deci-siones que tienen queocurrir para que losComponentes del pro-yecto alcancen el Pro-pósito para el cual sellevaron a cabo.

ACTIVIDADESLas Actividades son las tareasque el Plan en su conjuntodeberá cumplir. Básicamenteestá centrado en las tareasde coordinación, monitoreo yevaluación del plan, así comoen los trabajos de Planifica-ción por Programas. Se haceuna lista de actividades enorden cronológico para cadacomponente.

Este casillero contieneel presupuesto paracada Componente a serproducido por el Plan,así como los mecanis-mos de financiamientogeneral de los mismos.

Este casillero indicadónde un evaluadorpuede obtener infor-mación para verificar siel presupuesto se gastócomo estaba planeado.Normalmente constitu-ye el registro contablede la unidad ejecutora.

Los supuestos son losacontecimientos, condi-ciones o decisiones(fuera del control delgerente de proyecto)que tienen que sucederpara completar losComponentes del pro-yecto.

MARCO LÓGICO PARTICIPATIVO DEL PLAN DE ACCIÓN

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FINALIDADCapacidades de gestión y coordina-ción, así como capacidades técnicas yadministrativas fortalecidas para lograrla prevención, protección y erradica-ción del trabajo infantil, atendiendo lasespecificidades de cada zona geográ-fica de cada Departamento involucra-do para el período 2002 -2006.

INDICADORESReconocimiento público y compromisooperativo con los derechos de la niñeza ser protegidos frente a cualquiertrabajo que pueda entorpecer su edu-cación, o que sea peligroso o nocivopara su salud física y mental y su desa-rrollo integral.

FUENTESInformación Pública.EncuestasInformes finalesanuales

SUPUESTOSEl apoyo del gobierno a través del Ente Rector yel CETI, se mantiene explícitamenteLa articulación entre el CETI y los demás orga-nismos públicos o privados, así como con laOIT, se sostiene en el tiempo .Todos los Departamentos de la República seincorporan a la PPFSe obtienen más recursos del 3er sector y de lacooperación internacional.Se aprueba el Código del Niño y del Adoles-cente

PROPÓSITOProgramas de Investigación e Infor-mación, Capacitación, AdecuaciónNormativa, Inspección, Prevención,Atención y Rehabilitación, Sensibili-zación Pública y Evaluación, consis-tentemente aplicados en el período2002-2006, así como derechos delniño promovidos y fortalecidos entodos los Departamentos involucra-dos.

Equipos Interdisciplinarios de TrabajoinstaladosServicios de Prevención y Control ade-cuados.Coordinación interinstitucional yNecesidades identificadas.Recursos identificados y capacitados

Informes variosPrensaEncuestas de evalua-ciónInforme final anual

Los componentes se mantienen coordinados ytrabajan para la obtención de más y mejoresrecursos (humanos, materiales y financieros).El gobierno a través del CETI continúa prove-yendo apoyo para el Plan de Acción.Permanencia, legitimación y representatividadde los integrantes del CETI.Formación profesional permanente y adecuada.

COMPONENTESPrograma de CoordinaciónProgramas inespecíficos (promociónde los derechos del niño, sensibiliza-ción pública ) y programas específicos(de investigación e información, capa-citación, adecuación normativa, ins-pección, prevención, atención y reha-bilitación, y evaluación), así como unprograma de movilización de recursos,están activos y articulados en zonascríticas, programas educativos ade-cuados y flexibles en admisión a insti-tuciones educativas (edad, nivelación,materiales).Trabajo con y desde la comunidad.

.No menos de 5 investigadores porDepartamento por año capacitados.No menos de 20 inspectores por De-partamento por año capacitados.No menos xxx niños/as trabajadoresmenores de 14 años reintegrados alsistema educativo por año.No menos de xxx adolescentes traba-jadores hasta 18 años protegidos ensus derechos y reintegrados al sistemaeducativo por año.No menos de xxx familias de niños yadolescentes trabajadores recibenasistencia y capacitación para la gene-ración de alternativas económicas poraño.600.000 uruguayos reciben informaciónpública sobre el tema por año.

Informes de segui-miento

Informes de los aseso-res.

Informes de evoluciónde los programas

Informes finalesanuales

Los GTA y los Equipos técnicos de los progra-mas que se desarrollan están disponibles.Los programas son apoyados en forma continuapor el CETI, los organismos de seguridad, sa-lud, educación e inspección competentes y lasorganizaciones de la sociedad civil.Los programas se mantienen activos desde suinicio.Particulares activos de la comunidad efectiva.Inclusión comprometida de la comunidad en lasactividades

ACTIVIDADESInvestigaciónCapacitaciónInspección.Información PúblicaAdecuación EducativaAsistencia y rehabilitaciónMovilización de recursos Promociónde Alternativas Económicas FamiliaresAdecuación jurídica: análisis y propie-dades.Asistencia TécnicaEvaluación Sistema de PlanificaciónEstratégica.Sensibilización del personal docenteen problemas específicos de niños conNBI

PRESUPUESTO /AÑOInvestigaciónCapacitaciónInspección.Información PúblicaAdecuación EducativaAsistencia y rehabilitaciónMovilización de recursos Promoción deAlternativas Económicas FamiliaresAdecuación jurídicaAsistencia TécnicaEvaluaciónTOTAL/AÑO US$

Cronograma de tra-bajoPlan presupuestarioInformes de segui-mientoAuditoría externaInformes financieros.Informe final anual

El Plan de Acción es apoyado consistentementepor el CETI.El ECP desarrolla sus actividades armónica ycoordinadamente.Las actividades comienzan en los plazos pre-vistos.La capacitación de RRHH es apropiada paralos objetivos.El personal capacitado está disponible durantela ejecución de todo el Plan.Las instituciones se mantienen activas y cum-plen las funciones asignadas para las activida-des del plan.Se aprueban las modificaciones legislativasvigentes.

MARCO LÓGICO PLAN DE ACCIÓN PARA LA PREVENCIÓN Y ERRADICACIÓN DEL TRABAJO INFANTIL

95

3. Definición de los Programas deIntervención

En el organigrama del Plan de Acción sedeberá establecer además, las relacionesde dependencia entre los distintos pro-gramas y los respectivos niveles de coor-dinación.

Productos/Componentes

Como se mencionó más arriba, dentro delos productos/componentes, se presentanlos programas que darán lugar a los pro-yectos, acciones y prestaciones concretaspara prevenir, controlar y/o erradicar elproblema en cuestión.

En las experiencias preliminares que yase han llevado a cabo con el PIP para laaplicación del Prototipo de PPF, se hanidentificado las siguientes categorías deProgramas para atender al problema deinfancia sobre el que se focaliza:

a) Programa de Coordinaciónb) Programas Específicos• Programa de Investigación Social

(cuantitativa, cualitativa y participati-va) del problema

• Programa de Sensibilización Públicasobre el problema

• Programa de Investigación y Adecua-ción Jurídica de la normativa relativaal problema

• Programa de Prevención PrimariaInespecífica y Específica (participativaformal y no formal)

• Programa de Prevención Secundaria yTerciaria (Tratamiento, Recuperación,Rehabilitación)

• Programas de Control y Represión (sicorresponden)

• Programa de Monitoreo y Evaluacióndel Plan

c) Programas Inespecíficos• Programa de Promoción de las Redes

Institucionales• Programa de Promoción de la Partici-

pación de la Niñez y la Familia a nivelcomunitario.

• Programa de Promoción de los Dere-chos de los Niños

Una vez definidos los programas que in-tegrarán el Plan de Acción, se debenidentificar y designar a las institucionesque actuarán en calidad de responsablesde los mismos.

Programa de Coordinación

Este es el programa central del Plan deAcción y en él deberán participar los re-presentantes del Equipo Central de Plani-ficación (ECP) de los Grupos TécnicosAsesores (GTA) y algunos Representan-tes de organizaciones de la comunidad.Este programa tendrá como cometido eldesarrollo de mecanismos de implemen-tación, monitoreo y evaluación del Plande Acción, a nivel tanto central, comoregional y local. Por su definición, traba-jará en cooperación con representantesde la sociedad civil.

Una de sus tareas principales será la derecopilar, sistematizar y compartir infor-mación sobre el problema de modo quepueda disponerse de distintas bases dedatos sobre los niños vulnerables o enriesgo de padecer el problema específicoque se atiende, concediendo especialatención a los datos desagregados poredad, género, etnia, status indígena, cir-cunstancias del entorno social y familiar,entre otros.

Además deberá fomentar una estrechainteracción y cooperación entre los sec-tores gubernamental y no gubernamentalpara la planificación, aplicación y evalua-ción de medidas para prevenir, evitar,retardar, detener o eliminar el problema.

Cabe señalar que en otra etapa más es-pecífica y posterior de la planificación, setrabajará en la “Planificación por Progra-mas”. Esta tarea corresponderá a un tra-bajo descentralizado por institucionesresponsables, contando con el apoyo delos GTA.

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Identificación y Formulación de Pro-yectos:

Los proyectos constituyen una interven-ción específica, estructurada y coherentedentro de un Programa. Los mismos de-ben responder a los objetivos de esePrograma y presentar un conjunto de ac-tividades relacionadas entre sí, dirigidas acumplir dichos objetivos.

De acuerdo al ejemplo de posibles pro-gramas antes citado, se presentan a con-tinuación enunciados de algunos pro-yectos que pueden relacionarse con losmismos, no debe perderse de vista quelos proyectos dependerán de las priorida-des establecidas por cada país.

Por cada Proyecto se podrán elaborarPerfiles que permitan una lectura rápidade sus objetivos, productos, actividades,población objetivo, ubicación geográfica,ejecutores, presupuesto y cronograma. Elconjunto de “Proyectos” organizados porPrograma constituirá el “Portafolio deProyectos del Plan de Acción”.

Principios para la elaboración deProyectos

Entre otros:• Coordinación: trabajo articulado entre

las instituciones que están involucra-das en el Plan de Acción para evitar laduplicación de esfuerzos y fomentarlas tareas conjuntas, complementariasy comprometidas.

• Principio de la Participación: Principiofundamental que guía todo el desarro-llo del prototipo de PPF y del procesoPIP y que debe mantenerse pleno enla elaboración y ejecución de los pro-yectos y las acciones. La participaciónes medio para alcanzar el fin de laMovilización Comunitaria y es el fin ensi mismo, una vez lograda ésta.

• Integralidad en la concepción del pro-blema a atender: Implica consentir enque el problema demanda un enfoqueintersectorial, interdisciplinario, inte-grado y participativo en la búsquedade soluciones efectivas para el mismo.

• Enfoque de proceso: reconocimiento

de que el logro de los objetivos re-quiere avances graduales y acumulati-vos, en un equilibrio entre lo posible ylo deseado.

• Flexibilidad: apertura para entender yllevar a la práctica los cambios quesobre la marcha sean requeridos.

• Búsqueda de sostenibilidad: genera-

ción de capacidades sociales, técnicas,institucionales y financieras paramantener las acciones más allá delperíodo del Plan (ver en la página si-guiente un ejemplo del esquema deprogramas y proyectos del un Plan deAcción sobre trabajo Infantil).

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➭ Programa de promoción delas redes Institucionales

➭ Programa de promoción de laparticipación de la niñez

➭ Programa de promoción delos derechos de los niños/as

➭ Programa de Movilización ygestión de recursos en lastres fuentes de entrada

Programa deInvestigación

Programa dePromoción yAtención enSalud

Programa deProtecciónLegal y Ju-dicial

Programa deSensibilización

Implementaciónde una base dedatos

Proyecto de capaci-tación laboral y deeducación para Po-blación extra-edad

Proyecto deFortalecimientodel Sistema deProtección

Acciones Especificasde Prevención y

Erradicación

Programa deEducación,Nivelación yCapacitación

Laboral

Proyecto de Interven-ción Precoz, Tratamientoy Rehabilitación en lasZonas de Alto Riesgo

Proyecto deSensibiliza-ción en Pro-tección legal

Proyecto de ade-cuación jurídico-normativa

AccionesInespecíficas

Programa de Coordinación

Proyecto deInvestigaciónJurídica

Proyecto deInvestigaciónSocial

Proyecto deOrientación a Pa-dres para el com-promiso de asis-tencia escolar

Proyecto de in-serción y reten-ción escolar pa-ra grupos deriesgo

Proyecto de sen-sibilización deagentes comuni-tarios

Proyecto de sen-sibilización a lainfancia

Proyecto deinformación ysensibilizaciónsobre el CETIy la situacióndel trabajoinfantil en elUruguay

Proyecto dePrevención yPromoción de laSalud Integral

Proyectode Capaci-tación yFormaciónde Mico-rempresasProductivas

ProgramaEconómicoProductivo

ESQUEMA GENERAL DE UN PLAN DE ACCIÓN PARA LAPREVENCIÓN Y ERRADICACIÓN DEL TRABAJO INFANTIL

98

Planificación de los Recursos Huma-nos, Materiales y Financieros delPlan de Acción

Un Plan de Acción sin financiamiento esun conjunto de “buenas intenciones” queno solo no resuelve el problema sino quetransmite la sensación de la impotenciapolítica e institucional.

El trabajo en red que se fomenta desdeel PIP, con el trabajo del ECP, los GTA ylos representantes de las organizacionesde la comunidad, tiene que tener comouno de sus componentes clave la identifi-cación, planificación y gestión de los re-cursos que darán sustentabilidad al Plande Acción, sus programas, proyectos yactividades.

Cuando hace referencia a “recursos” nose habla solamente a aquellos de tipofinanciero, sino también a los materiales,técnicos, humanos e institucionales quepuedan destinarse a los programas, pro-yectos y actividades del Plan de Acción.

Uno de los pasos a seguir es el de solici-tar a las diferentes instituciones queconforman la red que trabaja en el PPF,que analicen y evalúen sus capacidadespara “invertir” en el Plan de Acción. Porsupuesto que esa inversión está en es-tricta relación con las condiciones y na-turaleza de cada institución considerada.

Esta inversión, estará muy vinculada a laposición de “responsabilidad” que en laplanificación se ha otorgado a cada insi-tución en el Plan. Por ejemplo, el EnteRector de Infancia de un país podría sersin duda el responsable del programa decoordinación del Plan de Acción y su in-versión, deberá estar en proporción contal responsabilidad. En contraste, unaorganización de nivel comunitario quepresta servicios de asistencia a determi-nados grupos de niños en riesgo social,tendrá una responsabilidad distinta y unainversión también en el Plan. Lo mismopodría decirse de una organización sindi-

cal, de empresas del sector privado queaportan, de organizaciones de volunta-rios, etc.

Siguiendo los criterios establecidos en eldocumento “Guía para la Formulación deun Plan nacional contra la ExplotaciónSexual de Niños, Niñas y Adolescentes”(ECPAT, Focal Point, IIN, UNICEF – ver-sión no publicada, 2000), los aportesprovenientes de las instituciones que tra-bajan en red en el proceso de PIP, y queson programados de manera directa parael Plan se denominarán “Recursos dePrimera Entrada”.

Los recursos identificados de Fondos yProgramas Especiales del Estado a losque se pueda acceder para la inversiónen los Programas, proyectos o activida-des del Plan de Acción, se les designacomo “Recursos de Segunda Entrada”.

Finalmente, aquellos recursos que pro-vienen de aportes de la cooperación ex-terna (fundamentalmente de OrganismosInternacionales con mecanismos multila-terales, bilaterales, préstamos blandos,etc.), se les denominará como “Recursosde Tercera Entrada”.

Dada la multiplicidad en la naturaleza y elalcance de las instituciones que están re-presentadas en la red que implementa laPPF a través del Plan de Acción, seríaoportuno establecer un directorio de“fuentes de tercera entrada” a las que,eventualmente, se pueda recurrir paraapoyar al Plan.

Para ello, se sugiere incluir en el directo-rio de “fuentes de tercera entrada”:

• Perfiles de los Cooperantes• Areas o Temas de Cooperación• Cooperaciones anteriores y en mar-

cha en el país• Instituciones y Personas de Enlace• Mecanismos de acceso.

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Para ilustrar el uso y asignación de losrecursos que se prevén se presenta en elanexo la matriz de Planificación de Re-cursos por Programa.

4. Validación Institucional (Desa-rrollo de Servicios ajustados a laDemanda)

En el marco del PIP, una vez establecidoel Marco Lógico Participativo, identifica-dos los diferentes componentes del pro-ceso del planificación y determinadas lasnecesidades y sus prioridades, se pasa aetapa de la validación de las institucionesejecutoras de los diferentes servicios deinfancia que deberán prestarse.

En cuanto al análisis de la dimensiónoperativa, éste debe realizarse distin-guiendo dos niveles:

d.1. uno general, referido al quehacerinstitucional en su conjunto.d.2. uno específico, relativo a las accio-nes con incidencia directa en los grupossociales afectados por el o los problemasobjeto de intervención.Algunos aspectos que pueden usarse enel análisis de la operación a nivelgeneral son:

• Marco jurídico-institucional en queoperan las instituciones y organiza-ciones que se estén considerando enlo relativo al tipo de legislación querespalda su actividad, los mandatosinstitucionales y los procedimientosadministrativos y operativos existen-tes.

• Objetivos generales de las institucio-nes y organizaciones consideradas

• Líneas de trabajo existentes, consi-derando las acciones, los programasdefinidos, el contexto socio-históricoen que se inscriben, la articulaciónentre los mismos y la existencia deniveles de coordinación intra e inte-rinstitucional, entre otras cuestiones.

• Las acciones realizadas en términosde su diversidad y cobertura

• La organización interna, especial-mente en lo referido a la asignación ycumplimiento de responsabilidades

• El presupuesto, que incluye inventariode recursos, capacidad instalada yposibilidades futuras de contar connuevas fuentes de financiamiento

En el nivel más específico, la validacióndebe concentrarse en el examen de lasacciones, involucrando a los grupos so-ciales afectados y considerando comofundamentales, los siguientes elementos:

• determinar el grado de cumplimientode los objetivos y metas en funcióndel esquema de asignación de recur-sos

• detectar la regularidad y calidad alprestar los servicios, es decir la efica-cia y eficiencia institucional.

La evaluación de las respuestas institu-cionales debe iniciarse al identificar lasinstituciones responsables de brindaratención al grupo vulnerable o de riesgoconsiderado por las acciones emanadasde la política focalizada.En esta validación se incluyen tanto or-ganismos gubernamentales como organi-zaciones no gubernamentales.

El paso que sigue es tratar de buscarrespuestas a las siguientes preguntas:

a) ¿qué se está haciendo en el tema?b) ¿qué se hizo anteriormente?a) ¿qué se podrá hacer en el marco de

la planificación e implementación dela política focalizada?

b) ¿Cómo se coordinará la institucióncon los otros niveles involucrados?

Desarrollo de Servicios ajustados ala Demanda

a. Especificidad del producto

Para asegurar que las prestaciones esténajustadas a la demanda, es necesarioidentificar los satisfactores específicos

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para las diversas problemáticas de infan-cia que serán abordadas.

Una vez identificados los satisfactores,será necesario priorizar los mismos segúncriterios de oportunidad, pertinencia yeficacia.

b. Especialidad del producto

En este caso se trata de identificar ypriorizar los satisfactores en función delas características de cada población ob-jetivo. Ello permitirá cumplir con la má-xima de ofrecer tratamientos desigualespara situaciones desiguales (ver matricesde especificidad y especialidad en el Ane-xo).

101

BIBLIOGRAFIACAPITULO 4

2. FORSELLEDO, A.G. "Guía Metodológica para el Diseño y la Formulación de un Plan de Acción”(Prototipo sobre Políticas Públicas de Infancia Focalizadas). Programa de Promoción Integralde los Derechos del Niño, IIN/OEA, Montevideo, 2000. Primera Edición.

3. FORSELLEDO, A.G. "Manual Regional de Educación Preventiva Participativa para Jóvenes yPadres". Programa de Prevención de las Farmacodependencias” IIN/OEA, Montevideo, 1999.Cuarta Edición.

4. GESELLSCHAFT FÜR TECHNISCHE ZUSAMMENARBEIT (GTZ). 1991. “Methods andInstruments for Project Planning and Implementation”. Eschborn: Germany.

5. GREGORIO, C. “Documentos de Apoyo” Proyecto CIDI/IIN. Montevideo, 1998

6. KRAUSE, M. “Logical Framework Approach” en Programme Policy and Operations – InductionCourse. UNDP. New York, 2000

7. PICHARDO MUNIZ, A. “ Planificación y Programación Social” Editorial Humanitas, Buenos Ai-res, 1993.

8. SARUE, E. BERTONI, N. y otros. "El Concepto de Riesgo y el Cuidado de la Salud". IIN/OEA -CLAP/OPS-OMS. Montevideo, 1985.

102

Capítulo 5ESTRATEGIA PARA LA

IMPLEMENTACIÓN DEL PROTOTIPO- PPF Y PLAN DE ACCIÓN -

Como se mencionó en la Introducción deeste Manual, como resultado de la apro-bación del Plan Estratégico IIN 2000-2004, se dio inicio al desarrollo del Pro-totipo de PPF.

La Estrategia que el Programa de Promo-ción Integral de los Derechos del Niñosiguió a partir de julio de 2000 fue la si-guiente:

a) La conformación de un equipo técnicopara el diseño del Prototipo.

b) La definición del marco teórico ymetodológico.

c) El desarrollo de experiencias pilotodurante el segundo semestre del año2000, mediante consultorías, en lassiguientes áreas:

- Niños campesinos y abuso de alcohol- Bolivia (Art. 33)

- Niñez en situación de calle y abuso dedrogas - Panamá (Art. 33)

- Explotación Sexual - Nicaragua yUruguay (Art. 34)

- Niñez con Discapacidad - Uruguay yProyecto para Colombia (Art. 23)

- Trabajo Infantil – Uruguay, (Art. 32)

d) Se realizó un análisis de los resulta-dos de las experiencias preliminaresrealizadas por el equipo técnico delIIN para la implementación de la pro-puesta en la región.

e) El ajuste metodológico del Prototipo.f) La preparación de una matriz curri-

cular de capacitación básica en elPrototipo.

g) La realización de Acuerdos Generalesde Cooperación con distintas Univer-sidades.

h) La integración del componente aca-démico en una o varias currícula depostgrado.

i) La publicación de las Guías Metodoló-gicas Piloto, necesarias para la aplica-ción del Prototipo.

j) La negociación y preparación de lasprimeras experiencias de aplicacióndel Prototipo

k) La realización de la primera experien-cia de aplicación del Prototipo de PPFen Bolivia (marzo de 2001)

l) La coordinación de los Programas delIIN y la Dirección General para lamovilización de recursos para el Pro-totipo.

m) La realización de las siguientes misio-nes de cooperación en el marco delPrototipo:Panamá – Niñez en Calle y Drogas(mayo de 2001)Uruguay – Discapacidad (julio de2001)Venezuela – Misión Preparatoria so-bre Trabajo Infantil y Niñez en Calle(agosto 2001)Uruguay – Trabajo Infantil (octubre2001)Panamá – Misión Preparatoria sobreTrabajo Infantil y Explotación Sexual(diciembre 2001)

El siguiente es el Programa Temático del“Seminario de Introducción a la Pla-nificación de una PPF y su Plan deAcción” que se desarrolla, de preferen-cia, en el seno de las Universidades conlas que se han establecido Acuerdos deCooperación, lo cual permite otorgarCréditos Académicos a los participantesque rinden una prueba de evaluación.Este Seminario, de cuarenta horas deduración, es el primer componente deCapacitación Básica en el Desarrollo delPrototipo de PPF.

Objetivos

• Capacitar a Profesionales, Planifica-dores y Decisores Políticos, Gerentesy Operadores de Programas de Infan-cia) en el Esquema General, teoría ymetodología del prototipo de PolíticasPúblicas de Infancia Focalizadas.

ESTRATEGIA PARA LA IMPLEMENTACIÓN DELPROTOTIPO

105

• Sentar las bases para la posteriorpreparación e implementación de losPlanes de Acción respectivos de cadagrupo vulnerable o en riesgo socialconsiderado.

• Brindar certificación académica a losparticipantes de la experiencia, concréditos acumulables.

Temario

1) Situación de las Políticas Públicas deInfancia para los grupos de riesgo.2) La Focalización como enfoque de lasPolíticas Públicas.3) Evaluación Primaria Político - Institu-cional y de las Respuestas Instituciona-les.4) Planificación e Implementación delPrototipo de PPF: Proceso de Planifica-ción Integral Participativo (PIP).5) Definición de la PPF.6) Introducción al Plan de Acción de laPPF.7) Diseño y Formulación del Plan de Ac-ción.

El proceso continúa con el estable-cimiento de una agenda de trabajonacional de carácter anual que im-plica:

• La Decisión Política que respalda laPPF (si es que ya no fue tomada)

• La identificación y consolidación delEquipo Central de Planificación (ECP).

• Fortalecimiento de las redes institu-cionales y operación del ECP, GTA yRC.

• Seguimiento a la Planificación inicia-da.

• Aprobación del Documento de la PPF.

• Aprobación Oficial de la PPF.

• Seminario para el Diseño del Plan deAcción.

• Redacción final del Documento delPlan de Acción.

• Aprobación del Documento del Plande Acción.

• Presentación y Promoción del Plan deAcción.

• Programa de Coordinación operativo.

• Seminario de Ajuste Programático delPlan.

• Implementación del Plan para 2 años.Primeras Experiencias.

• Evaluación de Proceso – Primer Año

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El Seminario para el Diseño del Plan deAcción constituye la segunda herramientade trabajo en el proceso de aplicación delPrototipo de Políticas Públicas de InfanciaFocalizadas (PPF) para grupos de niños,niñas y adolescentes en circunstancias devulnerabilidad y riesgo social.

Ello implica que el personal que trabajódesde el inicio del proceso de planifica-ción de la PPF, así como los GTA y RCidentificados, se reúnen para diseñar elPlan de Acción para el abordaje de lostemas específicos de la política focaliza-da.

Con este propósito, el Seminario tienecomo objetivos:

Completar el Proceso de PlanificaciónIntegral Participativo (PIP)

Otorgar un conjunto de técnicas de tra-bajo que sean operativas, prácticas y defácil réplica para la realización de los dis-tintos pasos incluidos en el PIP.

El Plan de Acción, como se estableció enel Capítulo 4, debe contener programas,proyectos y acciones que sean coordina-dos, coherentes, compatibles e integra-dos, y que tengan en cuenta los diversosfactores que inciden sobre la problemáti-ca de infancia sobre la que se focaliza. Eneste sentido, se puede afirmar que cier-tos programas que formarán parte delPlan tendrán un atributo “inespecífico” entanto pueden aplicarse a distintas accio-nes de promoción y prevención que soncompartidas por otros Planes. Ello redun-daría en un enfoque integral de las PPF,de modo tal de evitar duplicaciones deesfuerzos y recursos, al tiempo quepermitirá disponer de un sistema degestión y un enfoque técnico en el que

los temas se crucen en la figura del niño,niña o adolescente como persona sujetode derechos y no como objeto pasivo deun problema.

Además, la estrategia inherente a la PPF,involucra desde el inicio a un conjunto deactores clave entre los que se encuen-tran, el Ente Rector de Infancia, otrasorganizaciones gubernamentales relacio-nadas con la infancia y la adolescencia,las ONGs que operan programas con po-blación, los Medios de Comunicación, lasorganizaciones sindicales, el sector priva-do, otras organizaciones de la sociedadcivil y representantes de la comunidad engeneral.

Como ya se consignó, la faz operativa dela PPF está representada por el Plan deAcción en el que se articulan un conjuntode programas, proyectos y actividadesque, en su conjunto, darán cumplimientoal Propósito y las metas de aquella.

El enfoque tradicional que el IIN ha utili-zado, tanto para la capacitación de losrecursos humanos en los niveles de pla-nificación y decisión, como en el deaquellos que trabajan directamente conla población afectada, es PARTICIPATI-VO.

Dicho enfoque considera a la participa-ción como un medio o instrumento paraalcanzar un objetivo social, y tambiéncomo una finalidad para integrar a losniños, niñas, adolescentes y demás ac-tores involucrados en la búsqueda desoluciones efectivas que tengan en con-sideración el respeto por la realidad so-cial, económica, cultural, idiomática, polí-tica, etc. de cada comunidad contempla-da. De ahí la necesidad de una gestióndescentralizada y de una modalidad au-ténticamente participativa en todas lasinstancias y etapas del Plan de Acción.

SEMINARIO PARA EL DISEÑO DEL PLAN DE ACCIONEN EL MARCO DE LA POLITICA PUBLICA FOCALIZADA

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Temario del Seminario

1) Identificación de la Demanda y Princi-pios del Plan de Acción2) Marco Lógico Participativo del Plan3) Definición de los Programas de Inter-vención4) Validación Institucional(Desarrollo de Servicios ajustados a laDemanda)5) Redacción del Documento del Plan deAcción

Desarrollo Metodológico y Técnicosugerido para el Seminario

Duración: Temas 1 a 4: 16 horas (dosjornadas intensivas o 4 jornadas extensi-vas de 4 horas).Tema: 5: En plazo a determinar.

Tema 1Identificación de la Demanda y Prin-cipios del Plan de Acción

¿Qué se pretende con el tratamientode este Tema?

• Que los distintos componentes delPIP establezcan los criterios de focali-zación que sustenten el principio dela equidad y se dirijan a las necesida-des específicas de los diferentes gru-pos poblacionales frente al problema.

• Continuar con el proceso de identifi-cación de problemas y necesidadespara luego identificar los grupos queserán objetivo del Plan de Acción dela PPF.

• Identificar , seleccionar y priorizar losfactores de riesgo sobre los que tra-bajarán las áreas programáticas es-pecíficas del Plan de Acción a formu-lar.

¿Cómo se trabaja?

El Tema 1 incluye una sesión introducto-ria, una sesión de taller en grupos pe-queños utilizando distintas técnicas, unasesión plenaria intermedia para la pre-

sentación parcial del trabajo, una segun-da sesión de taller en los mismos gruposy una sesión plenaria final de presenta-ción de la Demanda y los Principios sobrelos que se construirá el Plan de Acción.

1) Sesión Introductoria en Plenario.

El Capacitador realiza una exposicióndialogada sobre La Focalización en el PIP.Plantea conceptos generales sobre la de-finición de la Demanda, Análisis de Pro-blemas, Identificación de Necesidades,Recursos y Factores de Riesgo. Tambiénda las consignas para el trabajo de Taller.

Duración: 60 minutos.

2) Sesión Grupal de elaboración deltema

Posteriormente la audiencia será divididaen grupos de 8 a 12 participantes para laetapa del trabajo grupal.

Uno o dos grupos trabajará con base enuna Guía de Discusión en la Identificaciónde las Necesidades, Recursos y Factoresde Riesgo (ver anexo).

Otro grupo trabajará con la técnica delArbol de Problemas (ver anexo)

Debe cuidarse especialmente que entodos los grupos hayan representantesdel ECP, de los GTA y de las organiza-ciones de la comunidad.

Duración: 45 minutos.

Preparación de conclusiones

Una vez finalizada la discusión, cada gru-po presentará las conclusiones utilizandola técnica del cartel-collage.

Duración: 20 minutos

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3) Plenario Intermedio de Presenta-ción de Conclusiones sobre la De-manda

Cada grupo dispondrá de 6-10 minutospara presentar sus carteles con los re-sultados de lo trabajado.

El Capacitador realiza algunas observa-ciones relevantes sobre el material pre-sentado (errores o confusiones, informa-ción a destacar, etc.).

Duración: 30 minutos

RecesoDuración: 15 minutos

4) Sesión Grupal de elaboración delos Principios del Plan de Acción

Los mismos grupos trabajan con base enuna matriz previamente confeccionada.(ver Anexo). En ella deberán indicar si losprincipios que se consignan son contem-plados o no, o si lo son parcialmente enel contexto nacional, departamental, pro-vincial, comunitario en el que se proce-derá a elaborar el Plan de Acción.

A su vez, un secretario/a designado porel grupo, tomará nota de la fundamenta-ción de cada respuesta.

Duración: 30 minutos

5) Plenario final de presentación delos Principios que sustentarán elPlan

En esta última fase, cada grupo presentasu matriz de principios completa.

Se efectúa un foro final para llegar a unacuerdo con base en las coincidencias delgrupo total de participantes.

El Monitor realiza la síntesis final del tra-bajo, con las observaciones que resultennecesarias.

Duración: 30 minutos

Contenidos relevantes de Tema 1

Pueden encontrarse en el Capítulo 4 delManual.

Tema 2Marco Lógico del Plan de Acción

¿Qué se pretende con el tratamientode este Tema?

• Que los distintos componentes delPIP, estén en condiciones de definirel marco lógico sobre el que se ba-sará el Plan de Acción.

Con base en los estudios preliminaresrealizados en las etapas anteriores, quepermitieron no solo definir los linea-mientos de la PPF, sino que posibilitarondelimitar y priorizar los problemas queserán abordados, el Equipo Central dePlanificación (ECP) conjuntamente conlos Grupos Técnicos Asesores (GTA) yalgunos representantes de las organiza-ciones comunitarias que serán involucra-das en el Plan de Acción (si correspon-de), procederán a completar el MarcoLógico Participativo del Plan (MLP). Esfactible que durante las etapas anterioresde la planificación, ya se hayan trazadoalgunos bocetos del ML del Plan. La tareaahora es completarlo con el mayor deta-lle posible.

¿Cómo se trabaja?

El Tema 2 comprende una sesión intro-ductoria, una sesión de taller en grupospequeños, una sesión plenaria intermediapara la presentación parcial del trabajo,una segunda sesión de taller en los mis-mos grupos y una sesión plenaria final depresentación del MLP del Plan (siguiendolos lineamientos establecidos en los Ca-pítulos 3 y 4)

1) Sesión Introductoria en Plenario.

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El Capacitador plantea los conceptos ge-nerales de la metodología del MLP.

Expone algunos ejemplos y procede a darlas instrucciones para el trabajo de Taller.

Duración: 60 minutos.Posteriormente la audiencia será divididaen grupos de 8 a 12 participantes para laetapa del trabajo grupal.

Si se tienen dos grupos, uno de ellos tra-bajarán en la preparación de la fila co-rrespondiente al FIN y el otro al PROPÓ-SITO.

Si se tienen tres grupos, el tercero lohará sobre los PRODUC-TOS/COMPONENTES.

Si se tienen cuatro, el cuarto elaborarála fila relativa a las ACTIVIDADES.

Al igual que en el Tema 1 debe cuidarseque en todos los grupos hayan repre-sentantes del ECP, de los GTA y de losrepresentantes de organizaciones de lacomunidad. Por esta razón se reco-mienda mantener los grupos de trabajodefinidos para el primer tema.

2) Sesión Grupal de elaboración delMLP

Con base en la guía especialmente con-feccionada para cada uno de los grupos,se procede a trabajar en esta primeraaproximación al MLP.

Duración: 30 minutos.

3) Plenario Intermedio para la Pre-sentación del Matriz del MLP

Cada grupo presenta las cuatro casillascorrespondientes a sus filas. Se realiza lalectura de la matriz.

El Capacitador realiza algunas observa-ciones relevantes sobre el material pre-

sentado (errores o confusiones, informa-ción a destacar, etc.).

Duración: 20 minutos

RecesoDuración: 15 minutos

4) Sesión Grupal de elaboración delMLP (continuación)

Los mismos grupos proceden ahora areelaborar la matriz completa armada enel Plenario.

La consigna es tratar de dar coherenciaal material resultante del trabajo de loscuatro grupos, tratando de llegar a lamejor definición posible del MLP.

Duración: 30 minutos

5) Plenario final de presentación delMLP del Plan de Acción

En esta última fase, cada grupo presentasu matriz completa de MLP.

Se realiza un foro final por el cuál se de-cide cuál opción sería la más completa yconveniente para abordar el problemaque es objeto de la PPF.

El Monitor realiza la síntesis final del tra-bajo, con las observaciones que resultennecesarias.

Duración: 30 minutos

ATENCIÓN!!

La lógica que se propone es la de planifi-car con base en la metodología del MLP,elaborando una vez más la matriz, peroen este caso para cada uno de los Pro-gramas.

Durante el presente Seminario se esta-blecen únicamente las Metas de los Pro-gramas y un sistema de Objetivos y Acti-

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vidades que permita analizar la relaciónentre el Propósito del MLP del Plan y losresultados concretos que se esperan ob-tener de cada programa.

El MLP de los programas queda para unaetapa posterior y complementaria de laplanificación.

Contenidos relevantes del Tema 2Pueden encontrarse en los Capítulos 3 y4 del Manual Tema 3:Definición de los Programas de In-tervención

Con base en el MLP ya establecido, seprocederá a identificar los programas, deacuerdo a las Áreas Programáticas incor-poradas y acordadas en aquel.

Los Programas estarán determinados porlas prioridades establecidas en cada país,y constituyen un eje de acción orientadoa una finalidad específica que contribuyaa alcanzar el Propósito del Plan de Ac-ción. Los Programas pueden abarcar di-ferentes temáticas, en ellos intervienenmúltiples organizaciones y personas, altiempo que convocan diferentes fuentesde financiamiento.

¿Qué se pretende con el tratamientode este Tema?

• Que los distintos componentes delPIP, estén en condiciones de:

a) Seleccionar un conjunto de Progra-mas Específicos del tema de la PPF,algunos Programas Inespecíficos perocomplementarios, así como un Pro-grama de Coordinación

b) Completar una Matriz para la defini-ción de cada Programa

c) Definir en términos generales los pro-yectos o actividades de los programas

d) Determinar las Instituciones Respon-sables de cada programa y/o pro-yecto y/o actividad

e) Determinar las Fuentes Financieraspara impulsar los Programas

¿Cómo se trabaja?

La dinámica de trabajo del Tema 3 essimilar a las anteriores. Involucra una se-sión introductoria, una sesión de taller engrupos pequeños para identificar los pro-gramas y completar las matrices de losmismos utilizando una Guía Matriz impre-sa (ver Anexo), una sesión plenaria in-termedia para la presentación parcial deltrabajo, una segunda sesión de taller enlos mismos grupos para la identificaciónprimaria de los recursos financieros(también con base en una matriz que sepresenta en el Anexo) y una sesión ple-naria final de presentación de todas lasmatrices elaboradas en un “Mural”.

1) Sesión Introductoria en Plenario.

Exposición introductoria sobre la defini-ción de los programas en el Plan de Ac-ción, su articulación con base a criteriosde especificidad y coordinación. La plani-ficación desde lo programático a los pro-yectos y acciones específicas. El rol de lasdiferentes instituciones en los programasy proyectos que están representadas enel ECP, los GTA y las organizaciones de lacomunidad. Finalmente presenta una es-trategia para la de obtención de recursosque le den sustentabilidad al Plan.

Como es costumbre con la metodología,también se presentan las consignas parael trabajo de Taller.

Duración: 50 minutos.

2) Sesión Grupal de elaboración deltema

Se pasa a trabajar en los mismos gruposya constituidos. Con base en el la Defini-

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ciónb de la Demanda, los Principios y elML del Plan de Acción, elaborados en lassesiones anteriores, uno de los grupostrabajará en la elaboración de las matri-ces de programas “Inespecíficos” y otrogrupo en los “Específicos”. Si existe untercer grupo, éste trabajará en la matrizdel “Programa de Coordinación” y, si hayun cuarto grupo, éste lo hará en elmontaje del organigrama del Plan porprogramas.

Duración: 60 minutos.

3) Plenario Intermedio de Presenta-ción de Conclusiones sobre la De-manda

Cada grupo dispondrá de 8-10 minutospara presentar sus matrices con los pro-gramas y el organigrama del Plan.

El Capacitador realiza algunas observa-ciones relevantes sobre el material pre-sentado (errores importantes, confusio-nes, etc.).

Duración: 30 minutos

RecesoDuración: 20 minutos

4) Sesión Grupal de identificaciónprimaria de los recursos financieros

Los mismos grupos trabajan con base enuna matriz de “Identificación de Recursospor Programa” (ver Anexo). En ella de-berán Identificar las fuentes de recursospara cada proyecto y/o actividad de cadaPrograma, teniendo en cuenta tres cate-gorías de “Entrada”.

Una vez completadas las distintas matri-ces, se procede a su presentación finalen el plenario.

Duración: 60 minutos

5) Plenario final de presentación delas Matrices de identificación de re-cursos

Cada grupo dispone de 8-10 minutospara presentar sus matrices.

Como en la sesión anterior, se efectúa unforo final para llegar a un acuerdo conbase en las coincidencias del grupo totalde participantes. Es importante destacarque el Capacitador debe comprobar si losrecursos consignados en las matrices,corresponden al presupuesto que se ha-bía estimado cuando se preparó el MLP.

Duración: 30 minutos ATENCIÓN!!

Los proyectos en este Seminario seránmeramente enunciados, quedando suformulación para una etapa posterior ycomplementaria de la planificación (veren el Anexo un ejemplo de proyectos yactividades sobre Trabajo Infantil).

Contenidos Relevantes del Tema 3: Ver Capítulo 4 del Manual. Tema 4Validación Institucional (Desarrollode Servicios ajustados a la Deman-da)

Como se mencionó en el trabajo de pre-paración de la PPF, el PIP contempla lavalidación de las instituciones que hansido identificadas como responsables deponer en práctica el Plan de Acción ensus diferentes niveles, programas y servi-cios para atender al problema de infanciasobre el que se focaliza.

En algunos casos, es posible que estetema también ya haya sido debidamentetratado en el cuarto paso del PIP, corres-

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pondiente a la definición e implementa-ción de la PPF.

Si esto no ocurrió, este es el momento deelaborar los criterios para validar dichasinstituciones, en el entendido de que lasprestaciones deben ajustarse a la De-manda y quienes van a brindarlas debenestar en las mejores condiciones posiblespara hacerlo.

¿Qué se pretende con el tratamientode este Tema?

• Que los distintos componentes delPIP establezcan los criterios para lavalidación de las instituciones involu-cradas en el Plan de Acción de la PPF,considerando para ello:

a) La Misión, Principios Rectores,Objetivos Generales y Actividadesregulares de cada institución.

b) Las capacidades específicas decada institución para responder ala Demanda desde el lugar que seotorgó a cada institución en elPlan de Acción.

• Establecer criterios para el segui-miento y la evaluación de las presta-ciones de cada institución involucra-da, más allá de otras instancias deevaluación más globales o generalesque desde los niveles de coordinaciónpuedan implementarse (evaluación deresultados, proceso e impacto).

• Establecer criterios para la Especifici-dad y la Especialidad del producto aofrecer desde cada programa del Plande Acción.

¿Cómo se trabaja?

El Tema 4 sigue la metodología del IIN,iniciándose con una sesión introductoriaen plenario en la que se exponen losconceptos principales del tema, una se-sión de taller en grupos pequeños conmateriales de apoyo para la elaboración

de los criterios de validación institucionaly estudio de la Especialidad y Especifici-dad de los productos del Plan de Acción.Finalmente una sesión plenaria en la quese presenta el trabajo realizado en losgrupos y se conviene un calendario conplazos bien delimitados para hacer efecti-va la validación institucional, así como larevisión y aprobación del propio Plan deAcción elaborado en el Taller en cadauna de las instituciones que han partici-pado del PIP.

1) Sesión Introductoria en Plenario.

El Capacitador realiza una exposicióndialogada sobre la Validación Institucio-nal y el desarrollo de servicios ajustadosa la Demanda.

También plantea los próximos pasos aseguir luego de finalizado el Taller de Ca-pacitación, que incluyen la revisión yaprobación por parte de cada institucióninvolucrada en el PIP, a los efectos deconvocar a una próxima reunión del ECP,los GTA y las organizaciones de la comu-nidad, para darle la redacción final y ha-cerlo público.

Duración: 60 minutos.

2) Sesión Grupal de elaboración deltema

Cada uno de los grupos constituidos tra-bajará con base en una Guía de Pregun-tas para fijar los criterios generales yparticulares de la validación institucional,así como en la identificación de los sa-tisfactores frente al problema de la PPFque serán contemplados para estudiar laEspecificidad y Especialidad de los pro-ductos a ofrecer con el Plan de Acción.

Duración: 60 minutos.

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Preparación de conclusiones

Una vez finalizada la discusión, cada gru-po presentará las conclusiones utilizandola técnica del cartel-collage.

Duración: 20 minutos

3) Plenario de Presentación de Con-clusiones

Cada grupo dispondrá de 8-10 minutospara presentar sus carteles con los re-sultados de lo trabajado.

El Capacitador realiza algunas observa-ciones relevantes sobre el material pre-sentado y propone foro final para esta-blecer el calendario de trabajo próximo,con el objetivo final de aprobar y pre-sentar públicamente el Plan de Acción.

Se solicitan comentarios finales de partede los participantes.

Duración: 60 minutos

Contenidos relevantes del Tema 4Se encuentra en el Capítulo 4 del Manual.

Tema 5Redacción del Documento del Plande Acción.

Sobre la base de la Tabla de Contenidos“Modelo” que se presentará a continua-ción, los participantes deberán redactar,en un plazo que establecerá al finalizar elSeminario, el Documento del Plan de Ac-ción para someterlo a la aprobación delas autoridades responsables de la opera-ción y gestión de la PPF.

Por lo expresado, este tema puede que-dar ubicado por fuera de las actividadesdel Seminario, si así lo deciden los res-ponsables de la organización del mismo.

Tabla de Contenidos del Documento

# Introducción

# Marco conceptual# Política Pública Focalizada y normati-

va que sustentan el plan# Principios# Instituciones responsables de la Co-

ordinación del Plan# Marco Lógico del Plan de Acción# Finalidad# Propósito# Componentes

1. Programa de Coordinación 2. Area específica (programas)

2.1. principales proyectos a desa-rrollar en el primer año

3. Area inespecífica (programas)3.1.principales proyectos a desa-rrollar en el primer año

# Presupuesto por año (detalle del pri-mer año y estimado para todo el pe-ríodo)

# Financiación

Etapas Posteriores de la Planifica-ción

Como se mencionó más arriba, una vezque el Documento ha sido redactado yaprobado se procederá, en los plazos quese establezcan, a la Presentación públicay Promoción del Plan de Acción. Ello esindispensable para que la población engeneral y los beneficiarios de las presta-ciones que se brindarán estén en capaci-dad de acceder a las mismas.

Asimismo, el Programa de Coordinacióndeberá estar operativo para que los dis-tintos programas (específicos e inespecí-ficos), los proyectos y actividades que yaexisten o que se crearán en el marco delPlan puedan, efectivamente, articularse.

Finalmente, debería realizarse un Semi-nario de Ajuste Programático del Plan,con el propósito de integrar las accionesexistentes con las nuevas, programar porrecursos y generar los mecanismos deinterrelación entre los programas y con elPrograma de Coordinación.

114

BIBLIOGRAFIACAPITULO 5

1. FORSELLEDO, A.G. "Guía Metodológica para el Diseño y la Formulación de un Plan de Acción”(Prototipo sobre Políticas Públicas de Infancia Focalizadas). Programa de Promoción Integralde los Derechos del Niño, IIN/OEA, Montevideo, 2000. Primera Edición.

2. FORSELLEDO, A.G. "Manual Regional de Educación Preventiva Participativa para Jóvenes yPadres". Programa de Prevención de las Farmacodependencias” IIN/OEA, Montevideo, 1999.Cuarta Edición.

3. Documentos resultantes de los Seminarios de Introducción a la Planificación de PolíticasPúblicas Focalizadas, realizados en Bolivia, Panamá y Uruguay.

115

ANEXO

GUIA DE DISCUSIÓN TEMA 1Primera Sesión Grupal

Identificación de Necesidades, Recursos y Factores de Riesgo

Considerando el tema para el que se desarrolla la PPF (niñez en situación de calle, explo-tación sexual comercial, abuso de drogas en poblaciones de riesgo, discapacidad, trabajoinfantil, niños involucrados en conflictos armados, etc.),

1. ¿El grupo cree que existe un problema en este tema en el país?2. ¿En algunas Provincias o Departamentos o ciudades? Cuáles3. ¿En algunas comunidades específicas? Cuáles4. ¿Han existido respuestas previas del Estado y/o la sociedad civil frente al proble-

ma?5. ¿Cómo las calificaría? Buenas / Regulares / Insuficientes / Malas6. ¿Cuáles serían los factores de riesgo que intervienen en este problema?7. ¿Cómo los “conectarían” unos con otros?8. ¿Cuáles serían aquellos considerados prioritarios?9. ¿Cuál es la población que el grupo identifica como de mayor riesgo frente al pro-

blema?10. ¿Qué recursos institucionales, materiales, financieros y humanos se pueden identi-

ficar (a grandes rasgos) para atender este problema? ¿Hay algunos de los mencio-nados que estén fuera de la red de instituciones que participa del PIP?

Estas respuestas llevarán a una definición conjunta de la Demanda que debe atenderel Plan de Acción

119

GUIA DE TRABAJO TEMA 1Primera Sesión Grupal

ARBOL DE PROBLEMAS

Este taller está dirigido a establecer un censo de problemas en el sentido del análi-sis. El mismo debe ayudar a los participantes a comprender mejor la problemáticaque se pretende atender y distinguir entre causas y efectos.

Material necesarioTarjetas, papelógrafo y marcadores

Paso 1Retomar los problemas identificados y escribir cada uno en una tarjeta se-parada.

Paso 2

Explicar a los participantes que se va a buscar identificar los problemas y suscausas. Dar un ejemplo sencillo. Pedirles identificar el problema central quees considerado como el más importante. Colocar la tarjeta en el centro delpapelógrafo.

Paso 3

Pedir a los participantes que revisen las demás tarjetas para identificar cuá-les son los problemas que tienen relaciones “causales” con el colocado en elcentro. Colocar las tarjetas "causales" por debajo de la. tarjeta central, deser posible en línea de causas.

Paso 4 Si es posible, repetir el ejercicio anterior, para identificar otros problemasque podrian ser "consecuencia" de problemas ya colocados.

Paso 5 Revisar todas las tarjetas que no han podido ser ubicadas, para ver si no tie-nen ninguna relación con las tarjetas ya colocadas.

Paso 6 Al final se debe tener un "Arbol de problemas” para el tema sobre el que vaa focalizar.

120

GUIA DE DISCUSIÓN TEMA 1Segunda Sesión Grupal

Elaboración de los Principios del Plan de Acción

1. ¿Cuáles de estos principios deberían considerarse prioritamente para eldesarrollo de un Plan de Acción?

2. ¿cuáles no? y3. ¿cuáles parcialmente?

Principio del Plan de Acción ContempladoSI NO PARCIAL

a) Debe estar incorporado y ser parte de una política pú-blica sostenidab) Debe ser un conjunto de acciones financiadas

c) Debe recoger los conocimientos y la experiencia acu-mulada por las organizaciones de la sociedad civil.d) Debe ser abierto a la participación y a la coordinaciónde instancias del Estado y la Sociedad Civil.e) Debe ser evaluable, en términos de resultados, proce-sos e impacto.f) Debe incluir una estrategia de atención integral a lainfancia.g) Debe utilizar herramientas de educación preventivaformal y no formal.h) Debe estimular la movilización comunitaria como for-ma de estimular y generar espacios de participación ciu-dadana.i) Debe basarse en una gestión descentralizada y en red

j) Debe contar con un respaldo político sostenido.

121

GUIA DE DISCUSIÓN TEMA 2Sesión Grupal

Marco Lógico Participativo del Plan de Acción

RESUMENNARRATIVO

DE OBJETIVOS

INDICADORESVERIFICABLES

OBJETIVAMENTE

MEDIOS DEVERIFICACION

SUPUESTOS

FIN

PROPOSITO

COMPONENTES/AREASPROGRAMÁTICAS

ACTIVIDADES

122

Tema 3Lógica de la Planificación

POLÍTICA PUBLICA FOCALIZADA(ESTADO SOCIEDAD CIVIL)

PLAN DE ACCION(DE CARÁCTER NACIONAL INTERSECTORIAL E INTERDISCIPLINARIO)

PROYECTOS

AREA 4AREA 1 AREA 2 AREA 3

PROGRAMAS POR AREAS

PROG. 1 PROG. 2 PROG. 3 PROG. 4

P1.1P1.2

P1.3P2.1

P3.1

P3.2

P4.1

P4.2

123

GUIA DE DISCUSIÓN TEMA 3Primera Sesión Grupal

MATRICES QUE DEFINEN LOS PROGRAMAS

Plan de Acción para la PPF en ............................

NOMBRE DEL PROGRAMA

META DEL PROGRAMAIDENTIFICA CÓMO EL PROGRAMA CONTRIBUIRÁ CON SUS PROYECTOS Y ACTIVIDADESA ALCANZAR EL PROPÓSITO DEL PLAN DE ACCIONOBJETIVO 1 PROYECTO Y/O

ACTIVIDADESRESULTADO PLAZO INSTITUCION

RESPONSABLE

OBJETIVO 2 PROYECTO Y/OACTIVIDADES

RESULTADO PLAZO INSTITUCIONRESPONSABLE

OBJETIVO 3 PROYECTO Y/OACTIVIDADES

RESULTADO PLAZO INSTITUCIONRESPONSABLE

Se pueden agregar tantas filas como sean necesarias

124

GUIA DE DISCUSIÓN TEMA 3Primera Sesión Grupal

EJEMPLO DE UNA MATRIZ DE PROGRAMA COORDINACIÓNTRABAJO INFANTIL

PROGRAMA DE COORDINACIÓN META DEL PROGRAMA

Asegurar una adecuada búsqueda, selección y administración de los recursos humanos, financieros y de información generales del Plan de Acción, propendiendo a la mayor eficiencia posible en cada uno de (y entre todos) los programas, instituciones y actores involucrados, en el plazo de ejecución establecido.

OBJETIVO 1 ACTIVIDADES RESULTADO PLAZO INSTITUCIÓN RESPONSABLE

Administrar los recursos generales del plan y realizar el seguimiento y la evaluación de los otros programas.

Conformación de un equipo técnico y gerencial para el desarrollo del plan Establecimiento de las funciones del equipo técnico y gerencial.

Se cuenta con un equipo técnico y gerencial para el desarrollo del plan. Se han establecido las funciones del equipo técnico operativo. Todos los programas del plan funcionan con eficacia y eficiencia.

Primer trimestre Año # I Año # 1 al # 4

Secretaría Técnica del CETI

OBJETIVO 2 ACTIVIDADES RESULTADO PLAZO INSTITUCIÓN RESPONSABLE

Recopilar, sistematizar y difundir información cuantitativa y cualitativa sobre la incidencia del Trabajo Infantil en el Uruguay, actividades de prevención, inspección, capacitación, erradicación, documentos, etc.

Organización de un centro de información especializado en prevención integral. Poner en funcionamiento el centro de información.

Al menos 80% de la información sobre acciones de prevención, control y erradicación del Trabajo Infantil, esta sistematizada y a disposición de la población.

Año #1 al #4 Secretaría Técnica del CETI

OBJETIVO 3 ACTIVIDADES RESULTADO PLAZO INSTITUCIÓN RESPONSABLE

Evaluar las acciones de investigación, prevención, inspección, alternativas económico-productivas, etc.

Ejecución de evaluaciones trimestrales y anuales con las localidades contempladas en el área del plan

100% de las acciones del plan han sido evaluadas periódicamente.

Año #1 al # 4 Secretaría Técnica del CETI

125

EJEMPLO DE UN ARBOL DE PROYECTOS POR PROGRAMASTRABAJO INFANTIL

126

GUIA DE DISCUSIÓN TEMA 3Segunda Sesión Grupal

MATRIZ DE PLANIFICACIÓN DE RECURSOS POR PROGRAMA

PROGRAMA

PROYECTO Y/O ACTIVIDADES

PRIMERA ENTRADA SEGUNDA ENTRADA TERCERA ENTRADAFUENTEDE RECURSOS HUMANOS MATERIALES FINANCIEROS HUMANOS MATERIALES FINANCIEROS HUMANOS MATERIALES FINANCIEROS

PROYECTO Y/O ACTIVIDADES

PROYECTO Y/O ACTIVIDADES

PROYECTO Y/O ACTIVIDADES

PROGRAMA DE EDUCACIÓN, NIVELACIÓN Y CAPACITACIÓN LABORAL

PROYECTO DE BECAS ESCOLARES

PRIMERA ENTRADA SEGUNDA ENTRADA TERCERA ENTRADAFUENTEDE RECURSOS HUMANOS MATERIALES FINANCIEROS HUMANOS MATERIALES FINANCIEROS HUMANOS MATERIALES FINANCIEROS

CODICEN xxx xxx x xx xxxIMM x xxx x xx xxx

INAME xxx xx x xx xxxBID xxxxxxxxx

PROYECTO DE VACACIONES ÚTILES

CAMARA DECOMERCIO

xx xxx xxx

ANONG xxxx xxINAME xxx xx x xx xx xxx

CODICEN xxx xxx x xx xxxIMM x xxx x xx xxxBID xxxxxxxx

PROYECTO DE CAPACITACIÓN OCUPACIONAL

IPEC xx xx xxxxxxxMTSS xx xxx x xx xxx

CODICEN xxx xxxx xx xxxBID xxxxxxx

EJEMPLO DE MATRIZ DE PLANIFICACIÓN DE RECURSOS POR PROGRAMA(No se indican montos en Dólares sino proporción de recursos)

GUIA DE DISCUSIÓN TEMA 4Sesión Grupal

Criterios para la Validación Institucional

¿Cuáles de los siguientes criterios deberían incluirse en un estudio de validación institucio-nal? y ¿por qué?

En general y tanto para las instituciones del Estado como de la Sociedad Civil:

Criterio SI NO FUNDAMENTACIONMarco jurídico-institucional en que operan (ti-po de legislación que respalda su actividad)Misión y/o mandatos institucionales y los pro-cedimientos administrativos y operativosexistentes.Objetivos generales de las instituciones

Principios rectores de las instituciones (marcoético-filosófico)

Programas, proyectos y acciones en ejecucióny coordinación intra e interinstitucional defini-da por cada instituciónDiversidad y cobertura de las acciones institu-cionalesOrganización interna de las instituciones

Capacidad instalada y recursos disponibles ypotenciales

A nivel específico:

Criterio SI NO FUNDAMENTACIONCumplimiento de la misión y objetivos, deacuerdo con las capacidades y recursos dispo-niblesRegularidad y calidad en la prestación de losservicios que ofrece (eficacia y eficiencia ins-titucional).Evaluación continua de las respuestas institu-cionales

129

GUIA DE DISCUSIÓN TEMA 4Sesión Grupal

Identificación de Satisfactores

Especificidad de los productos a ofrecer con el Plan:Aspectos relevantes del problemao factores de riesgo

Satisfactores Específicos paraenfrentar el problema

Prioridad por Perti-nencia y Eficacia(numerar los satis-factores)

Especialidad de los productos a ofrecer con el Plan:Satisfactores Específicos para en-frentar el problema

Población objetivo delos Satisfactores

Prioridad por caracte-rísticas de la poblaciónobjetivo(numerar los satisfacto-res)

130

EJEMPLO DE IDENTIFICACIÓN DE ALGUNOS SATISFACTORESTrabajo Infantil

131

CRONOGRAMA TENTATIVO PPF Y PLAN DE ACCIÓNPRIMER AÑO

MES I II III IV V VI VII VIII IX X XI XIISeminario deIntroducción ala Planificación

XXX

Fortalecimientode las redesinstitucionales yoperación delECP, GTA y RC

XXX XXX XXX XXX XXX XXX

Trabajo de Se-guimiento a laPlanificacióniniciada

XXX XXX

InvestigaciónParticipativa paradeterminar laDemanda yajustar los Pro-gramas

XXX XXX

Seminario parael ajuste delPlan de Acción

XXX

Programa deCoordinaciónoperativo

XXX XXX XXX XXX XXX XXX XXX

Presentación yPromoción delPlan de Acción

XXX

Seminario deAjuste Progra-mático del Plan

XXX

Implementa-ción del Planpara 2 años.Primeras Ex-periencias

XXX XXX XXX XXX XXX

Evaluación deProceso – Pri-mer Año

XXX

Nota: Para el segundo año se replantea las secuencia de actividades de acuerdo a lasevaluaciones que se procesen.

132