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Mag. Carlos Chaurand ArzatePresidente

Tribunal Federal de Justicia Administrativa

Dr. Guillermo A. Tenorio CuetoDirector General

Lic. Mauricio Estrada AvilésSubdirector Académico

Lic. Alejandra Abril Mondragón ContrerasJefa de Departamento

LDG Dulce María Castro RobeloJefa de Departamento de Diseño

Lic. Diana Karen Mendoza GarcíaTécnico Administrativo

C. María de los Ángeles González GonzálezSecretaria

Mag. Carlos Chaurand Arzate

CENTRO DE ESTUDIOS SUPERIORESEN MATERIA DE DERECHO FISCAL Y ADMINISTRATIVO

Mag. Julián Alfonso Olivas UgaldeMag. Juan Ángel Chávez Ramírez

Mag. María del Consuelo Arce RodeaMag. Adalberto Gaspar Salgado Borrego

JUNTA DE GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN

2017ISBN: 978-607-8140-23-7

Publicación editada por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa con domicilio en Insurgentes Sur 881, Torre "O", Col. Nápoles, Del. Benito Juárez, C. P. 03810, Ciudad de México, www.tfja.mx.Se prohíbe la reproducción parcial o total, la comunicación pública y distribución de los contenidos y/o imágenes de la publicación, incluyendo almacenamiento electrónico, temporal o permanente, sin previa autorización que por escrito expida el Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

México2017

Las vías previas en lajusticia administrativaTRIBUNALES Y RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL SISTEMA ESPAÑOL E INCIDENCIA EN MÉXICO

Manuel Jesús Sarmiento Acosta1

1 Catedrático de Universidad de Derecho Administrativo de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria.

Abreviaturas utilizadas ...........................................................................................

CAPÍTULO PRIMEROLA VÍA PREVIA DE RECURSO COMO ALTERNATIVA:

ESPAÑA Y MÉXICOI. Losrecursosadministrativoscomoalternativaalatascojudicial:finali-

dades teóricas y resultados prácticos ........................................................II. Breve panorama del Derecho Comparado: exceso de litigios judicia-

les en el contencioso-administrativo español ........................................III. Los recursos administrativos en México ................................................IV. La situación en España a partir de la Constitución de 1978 ................

CAPÍTULO SEGUNDOLAS INCÓGNITAS DE LA REGULACIÓN DE LOS

RECURSOS ADMINISTRATIVOSI. Introducción ..............................................................................................II. Recurso de reposición, recurso de súplica y principio de instancia única.

1. La voluntad del legislador ........................................................................... 2. Principio de instancia única versus recurso de súplica ..............................

III. Los procedimientos de sustitución del recurso ordinario: el Artículo 107.2 de la Ley 30/1992 ................................................................................ 1. Idea general ................................................................................................. 2. Características generales de los procedimientos de sustitución .................. 3. Notas críticas sobre lo dispuesto en el Artículo 107.2 ................................

IV. La comunicación previa al órgano que dictó el acto impugnado para interponer el recurso jurisdiccional .........................................................

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índice

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1. Una novedad difícilmente justificable que genera muchas interrogantes ... 2. Una interpretación acerca de sus requisitos ................................................ 3. El incumplimiento de la comunicación y la necesidad de notificar su instru-

mentación práctica ......................................................................................V. Certificacióndeactospresuntosyresoluciónderecursos ....................VI. La interposición del recurso indirecto contra reglamentos ....................

1. Las incógnitas del Artículo 107.3 ............................................................... 2. Una propuesta para la operatividad del recurso indirecto .......................... 3. El alcance de la resolución del recurso indirecto contra reglamentos .........

VII. La problemática. Determinación del órgano competente para resolver el recurso de revisión ................................................................................ 1. La ambigüedad de la regulación y las interpretaciones doctrinales ............ 2. Las premisas para superar la ambigüedad ..................................................

VIII. A modo de conclusiones..........................................................................CAPÍTULO TERCERO

LA COMUNICACIÓN PREVIA A LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO EN LA

DOCTRINA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONALI. Determinaciones previas .............................................................................II. Los motivos invocados ante el Tribunal Constitucional .........................

1. En la Sentencia del Pleno 76/1996 ....................................................................... 2. En la Sentencia de la Sala Segunda 83/1996 .............................................. 3. En la Sentencia de la Sala Primera 84/1996 ............................................... 4. En la Sentencia del Pleno 89/1996 ..............................................................

III. La indagación sobre el sentido de la comunicación previa o el esfuerzo para concretar su futilidad .......................................................................... 1. En general ................................................................................................... 2. La posición del Abogado del Estado ............................................................ 3. Las precisiones del Ministerio Fiscal sobre el carácter previo ..................... 4. Algunas conclusiones ..................................................................................

IV. La tesis del Tribunal Constitucional .......................................................... 1. Delimitación de la cuestión debatida........................................................... 2. La razonabilidad y proporcionalidad de los requisitos procesales ...............

3. Concreción y valoración de los fines de la comunicación previa ................. 4. La articulación de la doctrina con el apoyo del principio de interpretación

conforme a la Constitución .........................................................................V. Observacionesfinales ...................................................................................

CAPÍTULO CUARTOEL PROCESO DE DEFINICIÓN DE LOS RECURSOS

ADMINISTRATIVOS EN LA ESFERA LOCALI. Consideraciones generales ..........................................................................II. Evolución de la vía de recurso en la Administración local ....................

1. Centralización y recurso jerárquico ............................................................ 2. El surgimiento del recurso de reposición: los Estatutos de Calvo Sotelo ... 3. El estado de la cuestión en la legislación de los años cincuenta .................

III. El impacto de la Constitución de 1978 y la nueva legislación local ......IV. La regulación de los recursos administrativos en la Ley 30/1992 y su

repercusión en la esfera local ......................................................................V. Reflexionesfinales ........................................................................................

CAPÍTULO QUINTOEL SISTEMA DE RECURSOS ADMINISTRATIVOS:

A PROPÓSITO DE LA REGULACIÓN DE LA LEY 4/1999I. Introducción ..................................................................................................II. La situación creada por la aprobación de la Ley 30/1992 .....................

1. En general ................................................................................................... 2. Las críticas más comunes ............................................................................

III. LasmodificacionesintroducidasporlaLey4/1999 ................................ 1. La necesidad de la reforma .......................................................................... 2. El restablecimiento del recurso de reposición ..............................................

A. Determinaciones previas ........................................................................B. Concepto y caracteres .............................................................................C. Plazos .....................................................................................................

3. El “nuevo” recurso de alzada ...................................................................... 4. Los cambios del régimen del recurso de revisión .........................................

A. La definición del recurso .........................................................................B. Las novedades introducidas por la Ley ...................................................

IV. A modo de conclusiones ..............................................................................

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CAPÍTULO SEXTOFÓRMULAS COMPLEMENTARIAS DE RESOLUCIÓN DE

CONTROVERSIAS JURÍDICO-ADMINISTRATIVAS:ACERCA DE LA CREACIÓN DE COMISIONES O

TRIBUNALES ADMINISTRATIVOSI. El perenne problema de la lentitud judicial. En particular, en la juris-

dicción contencioso-administrativa ...........................................................II. Acerca de las virtualidades del Artículo 107.2 de la Ley 30/1992, de 26

de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común ................................................. 1. Determinaciones previas ............................................................................. 2. Caracteres generales ....................................................................................

III. Un ejemplo tradicional: el Tribunal Administrativo de Navarra ..........IV. Un supuesto sectorial: el Consell Tributari del Ayuntamiento de

Barcelona ........................................................................................................V. Un proyecto para el futuro: el Tribunal Administrativo de la Junta de

Andalucía ....................................................................................................... 1. Planteamiento general de la cuestión: similitudes y diferencias con los dos

órganos anteriores ....................................................................................... 2. Organización y composición ....................................................................... 3. Competencias .............................................................................................. 4. Procedimiento y resolución .........................................................................

VI. Reflexiónconclusiva .....................................................................................CAPÍTULO SÉPTIMO

LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN LA LEY 39/2015:LA CONTINUIDAD DE UN MODELO FRACASADO

I. Los recursos administrativos generales en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ....................

II. El recurso de alzada ..................................................................................... 1. Evolución histórica: recurso jerárquico-recurso de alzada-recurso ordina-

rio-recurso de alzada ...................................................................................A. La situación previa a la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de

julio de 1958 ...........................................................................................

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B. El recurso de alzada en la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 ...........................................................................................

2. Sobre el llamado “recurso de alzada impropio” ...........................................3. La aprobación de la Constitución, críticas doctrinales y cambio de Ley: el

recurso ordinario en la redacción inicial de la Ley 30/1992 ........................4. Las novedades incorporadas por la Ley 30/1992 en materia de recursos; en

particular, el ahora llamado recurso ordinario ............................................5. Los cambios introducidos por la Ley 4/1999: el nuevo recurso de alzada ...6. Concepto, naturaleza y características ........................................................7. Requisitos del acto administrativo impugnable ..........................................8. Tramitación y resolución del recurso ..........................................................

III. El recurso potestativo de reposición ......................................................... 1. Evolución histórica: desaparición y recuperación de un recurso ................ 2. Concepto, naturaleza y características ........................................................ 3. Requisitos del acto administrativo impugnable .......................................... 4. Plazos y resolución ......................................................................................

IV. El recurso administrativo extraordinario de revisión ............................. 1. Evolución histórica ...................................................................................... 2. Concepto y naturaleza ................................................................................. 3. Los motivos del recurso ............................................................................... 4. Tramitación y resolución .............................................................................

V. Consideracionesfinalessobrelosrecursosadministrativos ..................Fuentes de información ...........................................................................................

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ABREVIATURAS UTILIZADAS

Auto del Tribunal Supremo ATSBoletínOficialdelEstado BOEConstitución española CEDocumentación Administrativa DAInstituto de Estudios Administrativos IEALey General Tributaria LGTLey Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa LJCALey Orgánica del Consejo de Estado LOCELey de Organización y Funcionamiento de la Administración General de Estado LOFAGELey Orgánica del Poder Judicial LOPJLey de Procedimiento Administrativo de 1958 LPALey de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas de 1 de octubre de 2015 LPACLey Reguladora de las Bases del Régimen Local LRBRLLey de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 LRJAELey de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de 1992

LRJAP y PAC

Ley de Régimen Jurídico del Sector Público de 1 de octubre de 2015 LRJSPRevista de Administración Pública RAPRevista Española de Derecho Administrativo REDAReglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales de 1986 ROFSentencia del Tribunal Constitucional STCSentencia del Tribunal Supremo STS

CAPÍTULO PRIMERO

La vía previa de recurso como alternativa: España y México

15Las vías previas en la justicia administrativa

I. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS COMO ALTERNATIVA AL ATASCO JUDICIAL: FINALIDADES TEÓRICAS Y

RESULTADOS PRÁCTICOS

Losrecursosadministrativosconstituyenunaalternativaeficazyeficientealaju-dicializacióndelosconflictos.Atravésdeestemediodeimpugnaciónselecon-

fierealparticularunaoportunidadparaquelaadministraciónpúblicarevisesuactuacióny,ensucaso,rectifiqueomantengasudecisión,conlatramitacióndeun procedimiento administrativo de naturaleza impugnatoria que es más barato yflexiblequeunprocedimiento judicial,queexigeordinariamente ladefensayrepresentación profesional, y tiene unas solemnidades más rígidas que un procedi-miento administrativo.

Ciertamente, son varios los países que en Europa y en Latinoamérica han adoptado un régimen de recursos administrativos como vía previa a la judicial, en orden de dar oportunidad a la administración pública para que pueda volver sobresuactuación,yrectificarsiloestimaoportuno,sinmayoresrigoresformalesni gastos para el interesado que impugna. Se trata, pues, de una vía consolidada, aceptadapordistintosEstadosypotencialmentemuyeficaztantoparalapropiaAdministración como para los particulares y, evidentemente, para el propio Poder Judicial, que a través de esta válvula de escape se ve menos congestionado y con más capacidad para abordar los asuntos verdaderamente relevantes desde el punto de vista jurídico. A nadie se le escapa, entonces, que muchos casos tienen muy

CAPÍTULO PRIMEROLa vía previa de recurso como alternativa: España y México

16 Manuel Jesús Sarmiento Acosta

escasa entidad para judicializarse, y que hay también muchos particulares que no solo carecen de los medios económicos para pleitear con la Administración Pública ante los tribunales de justicia, sino que, incluso teniendo capacidad económica, optan por no acudir a los tribunales porque la entidad de los asuntos no tiene el nivel necesario para ello. Pero lo cierto es que se pueden producir por esta actitud muchas injusticias, que no por pequeñas se hacen más aceptables y legítimas.

Desde la perspectiva de la propia Administración Pública de un Estado deDerecho lanecesidadde contar conunavíade recursosoperativay eficaz estambiénmuynecesariaparasupropioautocontrol.Uncontroladministrativoeficazpermite administrar mejor2, sermás eficaces y eficientes, yno tener que acudirnecesariamente a los Tribunales de Justicia para que estos, normalmente bastante después,dictensentenciasqueconstituyenuncontrolounarectificacióndelactuarerróneo o ilegal de la Administración Pública como brazo del Poder Ejecutivo.

Por su parte, la administración de justicia se puede ver bastante desahogada siseestableceunsistemaderecursosadministrativos,eficaz,conautoridadyefi-ciencia, puesto que los particulares una vez que tienen una decisión administrativa que resuelve un recurso administrativo interpuesto se aquietan por considerar que esaresoluciónescoherenteenDerecho,adecuada;endefinitiva,relativamentejus-ta, con lo que su aceptación es clara.

Ahora bien, ¿es esto así en la realidad jurídico-administrativa?; ¿tiene el sis-tema de recursos administrativos una aceptación basada en la seriedad y autori-dad de la Administración cuando se erige en juez y parte en la resolución de una controversia jurídico-administrativa? En España, al menos, la respuesta tiene que ser negativa. A pesar de que han pasado ya muchos años desde que se aprobó la Constitución de 1978, y que se ha transformado de manera notable el ordenamiento 2 Debe tenerse presente que el Artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea garantiza el derecho a una buena administración, que se define nadamenos que como derecho fundamental (vid. Rodríguez-Arana Muñoz, Jaime, “El Derecho Administrativo global: un derecho principal”, Revista Andaluza de Administración Pública, Andalucía, número 76, 2010, pp. 56 y ss.).


jurídico, con un reconocimiento de derechos fundamentales como el de la tutela ju-dicial efectiva (Artículo 24.1 de la CE)3 o con el establecimiento del control integral de la Administración Pública (Artículo 106.1 de la CE)4 por los Tribunales de Justicia paraverificarqueaquellasesometeplenamentealaleyyalDerecho(Artículo103.1de la CE), es lo cierto que la vía administrativa de recursos, basada en los clásicos recursos de alzada, reposición y extraordinario de revisión, fundamentalmente, no ha experimentado una transformación para mejorar lo que antes de la Constitución existía. El sistema de recursos administrativos existente está diseñado de una forma muytradicionaleineficaz,loquesuponequenicontribuyaefectivamenteatutelarlos derechos e intereses legítimos de los particulares, ni por supuesto sea un verda-deroautocontroldelaactividadadministrativa.TampocoesválidoparabeneficiaralPoderJudicialconunareducciónsignificativadelalitigiosidad,quenosoloco-lapsalaadministracióndejusticia,sinoqueencarecedeformaartificialdetermina-dosconflictosydejanenelairemuchascuestionesconflictivasqueporlalentitudde la administración de justicia no se resuelven en tiempo adecuado, generando una situación de ambigüedad cuando no de inseguridad jurídica. Lo que, como es natural, afecta negativamente a la actividad económica y social que reclama la re-soluciónjustadelosconflictosqueseplanteanyungradoapreciabledeseguridadjurídica, que permita saber a qué atenerse para saber si es posible una inversión, una comprar de un inmueble o una contratación de personal, por poner tres ejemplos emblemáticos de los miles que podrían reseñarse.

La realidad jurídica no es otra cosa que la realidad social vista desde el Derecho, y no algo independiente que funciona con criterios teóricos ajenos a la dinámica común de la sociedad. El Derecho, por tanto, cumple una función social importante, de garantía de la seguridad, de previsibilidad y, en definitiva, de instrumentopara lograr cierta justicia –que no toda la justicia, porque esto es prácticamente 3 ComorefiereRodríguez-AranaMuñoz,Jaime,(Interés general, Derecho Administrativo y Estado

del bienestar, Madrid, Syntagma-Iustel, 2012, p. 92), el Artículo 24.1 de la Constitución es uno de los preceptos que más ha afectado a la transformación del Derecho Administrativo.

4 Ibidem, p.146.


imposibleenunasociedadhumana–.Siestareflexióngeneralesválida,esclaroque las normas que regulan la vía administrativa de recursos deben responder a las tresfinalidadesque todosistemaderecursosadministrativodebeperseguir:ser medios de garantía de los derechos de los particulares, ser un mecanismo de autocontrol, y contribuir a mejorar la administración de justicia.

Aunque no hay estudios estadísticos pormenorizados, sí hay por el contrario evidencias de que el índice de litigiosidad en España es superior al de otros países europeos, como Alemania, Inglaterra, Gales o Francia (vid. “Informe explicativo ypropuestadeanteproyectodeLeydeEficienciadelaJurisdicciónContencioso-Administrativa”, de la sección especial para la reforma de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Ministerio de Justicia, marzo, 2013), y que además el número de estimaciones en primera instancia por los juzgados de lo contencioso- administrativo es muy elevado, asimismo, en comparación con otros países, lo que comportaque:a)nohayunfiltroquepermitaelautocontroladministrativodeformaeficazyeficiente;b)quelasvulneracionesdelordenamientojurídicosonevidentesynoserectificanpormediodelaformulaciónderecursosadministrativos;yc)que,debido a lo anterior, se sobrecarga a los juzgados de lo contencioso-administrativos con cuestiones que muy bien podrían resolverse en sede administrativa. A ello hay que añadir que muchos recursos administrativos sencillamente no se resuelven, y la Administración deja pasar el tiempo para acogerse al cómodo expediente del silencio administrativo negativo, y los que se resuelven se hacen en un gran número de casos en sentido desestimatorio, y sin apenas motivación en Derecho.

La responsabilidad de gran parte de estas consecuencias negativas la tiene sindudalaconfiguracióntradicionalquetienenlosrecursosadministrativos,perotambiénobedece a la tendencia ano rectificardecisiones administrativas adop-tadas por órganos inferiores, o bien que muchas de las resoluciones de recursos sean adoptadas por órganos políticos (ministros, consejeros autonómicos, alcaldes, presidentes de diputación provincial, rectores, etc.), y no por órganos técnicos y neutrales.Concurren,pues,deficienciastécnicasnotablesenlaconfiguraciónde


los recursos y tendencias meta-jurídicas que conectan con la politización de cues-tionesolareticenciaacambiardecriterio–esdecir,arectificarlaprimeradecisiónexplicitadaenelactooacuerdorecurrido–paraenviarunmensajedefirmezaparacasos futuros. El resultado no es otro que una pérdida de sentido del modelo de recursos,quesemantieneporinerciaydesdeluegonologralasfinalidadesyare-feridas anteriormente.

Encuantoa laconfiguración técnicade los recursosadministrativosordi-narios tradicionales –esto es, el recurso de reposición y el recurso de alzada–sin perjuicio de lo que se expondrá pormenorizadamente más adelante, es claro que no da unos resultados aceptables para conseguir las finalidades apuntadas. Elrecursodereposición,quesiempreha tenidounaeficaciamuyreducida,supo-ne que es el mismo órgano que dictó el acto administrativo impugnado el que tiene la competencia para resolverlo, lo que normalmente conlleva que se deci-damantenerelactoadministrativorecurrido.Porloqueserefierealrecursodealzada o jerárquico, es el superior jerárquico el competente para resolverlo, pero también suele mantenerse la decisión del órgano administrativo inferior para de algunamaneranorectificarlodecididoporuninferior.Subyacenaquídetermi-nadas “patologías” del actuar administrativo que van desde la política de no al-terar o enmendar la plana al órgano que dictó el acto hasta la necesidad de enviar un mensaje al exterior de que la formulación del recurso poco o nada cambiará el criterio seguido por la Administración Pública. Esto se hace, además, en muchísi-mas ocasiones sin motivar mínimamente la resolución del recurso, con un uso de fórmulas estereotipadas que sirven para todo, pero que en realidad no explican –y menosaúnjustifican–nadaenelcasoconcreto.Hayqueañadir,porotraparte,quelaconfiguracióntradicionaldelosrecursoshacequenoseannecesariamenteór-ganos administrativos colegiados los que resuelven, sino que ordinariamente son órganos administrativos unipersonales (y en muchos casos, además, ocupados por cargos políticos, y no por funcionarios públicos), lo que implica asimismo que las


ventajas inherentes a la actuación colegiada5 no acompañen a la resolución de los recursos administrativos.

Detodoloargüidoseinfiereque,elvalorquetienelavíaadministrativaderecursocomoalternativaeficaz,viableyseriaalatascojudicialdeunassociedadescadavezmásmasificadasy conflictivas, esmuyescaso,pornodecirquenulo.Hoy todavía –al menos en el ordenamiento jurídico español– la vía de recurso está malconfigurada,respondeaunainerciadelacualnosabelibrarseellegislador,y no logra ninguna de las finalidades que teóricamente justifican los recursosadministrativos.

II. BREVE PANORAMA DEL DERECHO COMPARADO: EXCESO DE LITIGIOS JUDICIALES EN EL

CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO ESPAÑOL

Los recursos administrativos, como cauces previos a la formulación del recurso jurisdiccional, existen en diversos países, como Francia, Alemania o Italia6. No tendría mucho sentido esbozar los regímenes jurídicos en estos Estados, si bien esprecisodestacarlasdiferenciasevidentesentreunosyotrosyladificultaddeasimilar modelos. En Alemania, por ejemplo, es obligado interponer un recurso administrativo antes de presentar demanda ante el tribunal de justicia compe-tente; pero en Francia no es obligación general7. Ciñéndonos al que quizá guarda 5 Es sabido que los órganos administrativos colegiados tienen su encuadramiento natural

en el ámbito de la Administración consultiva y en la Administración local, no tanto en la Administración del Estado o la Administración de las Comunidades Autónomas. La actuación colegiada tiene evidentes inconvenientes en la esfera de la administración activa, es decir, la que dicta actos, suscribe contratos, etc., pero goza, no obstante, de indudables ventajas para la actuación consultiva (emitir informes o dictámenes) y en la esfera local (Ayuntamientos, etc.). También me parece oportuno que en la esfera del control –los recursos son también un autocontrol administrativo, como ya se ha dicho– se subraye el valor que puede tener la resolución de un recurso por un órgano colegiado, con una actuación formalizada en la cual se establezca la participación de una pluralidad de sujetos con sus distintas perspectivas y sensibilidades.

6 Vid. Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, Los recursos administrativos en el marco de la justicia administrativa, Madrid, Civitas, 1996, pp. 366 y ss.

7 Vid. Ziller, J., “Introducción”, Procedimiento administrativo europeo, Madrid, Civitas, 2012, pp. 53-54.


más analogías culturales con España –la República italiana–, observamos como el Decreto 1199/1971 disciplina los recursos: jerárquico, de oposición y el extraordi-nario ante el Presidente de la República. También se prevé el denominado “recurso jerárquico impropio”, que es aquel que se interpone ante otro órgano que no tiene vinculación jerárquica sobre el que ha dictado el acto impugnado8. En el ámbito latinoamericano, también son muchos los Estados que tienen reconocida la vía ad-ministrativa de recursos, como Argentina o México, entre otros.

En el caso de Europa9, la vía administrativa previa se inserta en un modelo en el cual en unos casos el recurso tiene carácter preceptivo y en otros, facultativo. Pero en cualquier caso teóricamente contribuyen también a posibilitar mecanismos de defensa del interesado y reducir el índice de litigios judiciales. Así, por ejemplo, en Alemania late en la doctrina alemana la convicción de que la vía administrati-va (Vorverfahren) previa a la jurisdiccional cumple una importante función en tres frentes; en primer lugar como instrumento que proporciona mayor protección a los derechos de los particulares en la medida que el recurso administrativo permite un control jurídico global10 de los actos administrativos impugnados, ya que no

8 Vid. Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, op. cit., pp. 393 y ss. También, Clarich, M., Manuale di Diritto Ammninistrativo, 2ª. ed., Bologna, Pandora Campus, 2015, pp. 493 y ss.

9 Conviene mencionar, además, que en el ámbito de las instituciones de la Unión Europea ya comienzaadefinirseunmodeloderecursosadministrativosquetienensimilitudesconlajusticia administrativa de los Estados miembros; de suerte que cuando se produce la ejecu-ción del Derecho Comunitario por la Administración Comunitaria, antes de llegar a la vía judicial,seprevéenalgunoscasosloquepodríaidentificarsecomoun“recursoadministra-tivo” ante la Administración Comunitaria (puede consultarse el trabajo del autor italiano Di Lucia, L., “I ricorsi ammninistrativi nell Unione Europea dopo il Trattato di Lisbona”, Rivista Trimentrale di Diritto Pubblico, Roma, vol. 2, 2013, pp. 323 y ss.). El profesor Arana García ha destacado dos casos de recursos similares a los que proporciona el Derecho es-pañol: a) procedimientos de revisión ante el mismo órgano autor del acto impugnado, y b) procedimientos resueltos por comisiones independientes creadas dentro de las agencias comunitarias. Vid. Los recursos administrativos en la Unión Europea: Hacia un modelo común de justicia administrativa, Instituto de Derecho Europeo e Integración Regional, Madrid, Uni-versidad Complutense, 2016, p. 4.

10 Bullinger, M. y Bacigalupo, M. “Los recursos administrativos en la República Federal de Alemania”, Documentación administrativa, número 221, enero-marzo de 1990, p. 20.


solosefiscalizasu juridicidad,sinotambiénsuconvenienciacuandosetratedeactosdiscrecionales;ensegundolugar,porquepermiteuneficazautocontroldelaAdministración Pública al otorgar a la misma la posibilidad de revisar y corregir, en su caso, sus propios actos o acuerdos; y, en tercer lugar, porque la vía previa es unadecuadofiltro(ULE)paradescargardetrabajoalostribunales.Yparecequeesto se consigue, pues un Estado como la República Federal de Alemania, con un total de 81’305,856 habitantes en el año 2011 –es decir, casi el doble que España– y una Administración de grandes dimensiones, tramitó en ese año de 2011 la mitad de los asuntos sustanciados por los órganos contencioso-españoles, con un bajo número de recursos de apelación y de revisión-casación11.

Porloqueserefierealoquesucedeenotropaísmuysignificativo(Inglaterra),los datos que señala el “Informe explicativo y propuesta de anteproyecto de Ley de EficienciadelaJurisdicciónContencioso-Administrativa”12,reflejanporcompara-ción el exceso de litigiosidad en España. Dice este Informe:

Más complicada es la exposición de datos estadísticos para Inglaterra y Gales. De un lado, porque –con carácter general– en Inglaterra y Gales no existe algo homologable a un orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Hay más bien órganos judiciales ordinarios que se ocupan de litigios administrativos. Por otro lado, la estructura organizativa de la justicia británica es mucho másdiversificadaycomplejaquelaespañola.Aunreconociendoestasdifi-cultades comparativas, podemos dar los siguientes datos sobre los litigios judiciales en los que una parte es una autoridad administrativa (siguiendo el informe Annual Tribunal Statistics, que publica el Ministerio de Justicia británico). La Administrative Court (High Court) tramitó en 2011 un total de 18.811 nuevos asuntos; en segunda instancia, las Courts of Appel tramitaron 1.269recursos.Yfinalmente,laSupremeCourtconocióde249litigiosenlos

11 El“InformeexplicativoypropuestadeanteproyectodeLeydeEficienciadelaJurisdicciónContencioso-Administrativa”, elaboradopor laComisiónGeneral deCodificación (Sec-ción Especial para la reforma de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), Ministerio de Justicia, marzo de 2013, p. 17.

12 Ibidem, pp. 18-19.


que era parte una autoridad administrativa. Aun insistiendo en la asimetría entre organización judicial inglesa (y galesa) y la española, la diferencia estadís-tica es muy llamativa. En primera instancia judicial la justicia británica tramita diez veces menos asuntos que el orden contencioso-administrativo español. Y, en lo que hace a la Supreme Court, sus 249 asuntos anuales contrastan os-tensiblemente con los datos de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo…

Con relación a Francia, que es también un sistema muy próximo al español, tampoco arroja las cifras de litigiosidad de España, si bien son más próximas, pero no hay que olvidar que tienen una población superior a la española (unos 20 millo-nes más que España)13. En este país, en el estudio adoptado por la asamblea general del Conseil d`Etat “Les recours administratifs préalables obligatories”, de 29 de mayo de 2008, se descubrió unos 140 procedimientos por vía de recurso administrativo pre-vio obligatorio, la mayoría no detectados por las investigaciones jurídicas; lo que pusodemanifiestolanecesidaddehacerunareflexióndeconjuntosobreelmodelode recursos administrativos en el Estado francés. El reciente Código de Procedimiento Administrativo de 23 de octubre de 2015 (Code des relations entre le public et l’ administra-tion), que entró en vigor el 1° de enero de 2016, prevé (Artículo L 410-1) que la vía administrativaderecursosedefinedelasiguientemanera:

1°. Recurso administrativo: la reclamación dirigida a una administración con el fin de resolver un conflicto surgido de una decisión administrativa; 2°.Recurso de reposición (Recours gracieux): el recurso administrativo dirigido a la administración que dictó la decisión impugnada. 3°. Recurso de alzada (Recours hiérarchique): recurso administrativo dirigido al órgano superior al que dictó la decisión impugnada. 4°. Recurso administrativo previo obligatorio (Recours administratif préalable obligatorie): el recurso administrativo al cual está subordinada la interposición de un recurso contencioso-administrativo contra una decisión administrativa.

13 “Informe explicativo…”, op. cit., p. 20.


Se excluye, en principio, la universalización del recurso administrativo pre-vio obligatorio, porque el Consejo de Estado ha entendido que solo debe aplicarse a ámbitos administrativos caracterizados por generar eventualmente numerosos conflictos,conlaulteriorconsecuenciadecolapsaralosórganosjudiciales;asíseadmite en esferas como la de decisiones administrativas que invalidan el permiso de conducir por la pérdida de la totalidad de los puntos, en materia penitenciaria, enextranjeríao,enfin,enelámbitodelafunciónpública14.

En conclusión, se observa que, si bien hay una vía administrativa previa en muchos países, e incluso ya se está desarrollando en la esfera de la Administración Comunitaria, ello no se traduce necesariamente ni en un régimen jurídico unívo-co ni en una rebaja de los litigios. El caso español es particularmente llamativo, pues su índice de litigios judiciales es anormalmente alto si se compara con otros Estados de Derecho muy desarrollados, como Alemania, Inglaterra o Francia. Es claro que no toda la responsabilidad de esta desviación “judicialista” española la tieneunamuydeficientevíaadministrativaderecursos,peroestambiénpalmarioque no contribuye en nada a la rebaja. Lo que aconseja una reforma de mucho más calado que la que en los últimos tiempos se ha producido.

III. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN MÉXICOLa situación de la vía administrativa de recurso en México tiene caracteres pro-pios, pero también similitudes con lo que acontece en otros países, como el caso de España. Se mantiene en varias leyes un régimen de recursos administrativos como medio –al menos teórico– de defensa de los derechos e intereses del particular y como control de las Administraciones Públicas mexicanas. También se esgrimen argumentos a favor y en contra de los recursos15, si bien es verdad que se conside-raqueelrecursoadministrativoesunacargapocoeficaz,yaquenormalmentelaAdministraciónnosuelerectificarsusactosoacuerdosimpugnados.14 Vid. Canals Ametller, Dolors, “Los recursos administrativos en Francia: de lo contencioso a lo

gubernativo” en Fernando López, Ramón (coord.), Actas del XI Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derechos Administrativo, Zaragoza, 5 y 6 de febrero de 2016, pp. 12 y ss.

15 Vid. Vázquez Alfaro, José L., El control de la Administración Pública en México, México, unam, 1996, pp. 63 y ss., nota 12.


La doctrina especializada de México, al igual que sucede con otros Estados, ha buceado en los antecedentes históricos y ha encontrado vestigios de la vía admi-nistrativa de recursos, incluso en la época colonial, en la cual se podían interponer ante el Virrey y tenían por objeto atacar los abusos cometidos por las autoridades fis-cales16. No obstante, Vázquez Alfaro ha afirmado que en la Ley del Impuesto sobre la Renta de 1925 y en la Ley de Calificación de Infracciones de las Leyes Fiscales y para Aplicación de Penas de 1929, se establecieron específicamente recursos contra actos de las llamadas “comisiones calificadoras”, y es a partir de ese momento –según destaca este profesor mexicano–, cuando se puede hablar de verdaderos recursos administrativos en el país17.

La regulación que sobre la vía de recursos administrativos existe debe estar amparada en una ley formal, y no en un mero reglamento administrativo. Se par-te, pues, de la premisa de que ciertas materias deben ser reguladas no solo por un órgano representativo, sino por un órgano plural en el sentido de recoger los dis-tintos sectores representativos en el Congreso. En este sentido, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha afirmado que es inconstitucional que, por ejemplo, un reglamento del Presidente de la República regule una materia reservada a la ley. Por ello se considera que el recurso administrativo solo puede estar regulado por una ley que provenga del Poder Legislativo18.

16 Armienta Hernández, Gonzalo, Tratado teórico práctico de los recursos administrativos, 6ª. ed., México, Porrúa, 2002, p. 53.

17 Vázquez Alfaro, José L., op. cit., p. 69.18 López Olvera, Miguel A., “El recurso administrativo como mecanismo de control de la

Administración Pública”, AA. VV., Control de la Administración Pública. Segundo Congreso Iberoamericano de Derecho Administrativo, México, unam, 2007, p. 232. Según este autor, un ejemplo lo encontramos en el Reglamento del Recurso de Inconformidad, derivado del Artículo 294 de la Ley del Seguro Social, pues el Artículo 31 de dicho Reglamento fue declarado inconstitucional por el Segundo Tribunal Colegiado del Octavo Circuito. El Tribunal entendió que el referido precepto era inconstitucional por dos razones: a) porque tiene su origen en una norma reglamentaria expedida por el Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos (órgano que no expresa la voluntad general), y b) porque dicho Reglamento debe ser una norma subordinada a la Ley.


Por otra parte, en México se aboga por parte de la doctrina por una regula-ción de los recursos que sea opcional, y no que tenga carácter obligatorio al poste-riorrecursojudicial,yporunasistematizaciónyunificacióndelmodelo,algoquetodavía no se ha logrado.

Respecto de la primera cuestión destacada –esto es, el carácter opcional–, se considera, sobre la base de jurisprudencia incluso de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que a pesar de que en los ordenamientos internos existen múltiples recursos, no todos ellos tienen la misma utilidad, y, por consiguien-te, “Los recursos son ilusorios cuando se demuestre su inutilidad en la práctica” (Caso Iucher Bronstein, párrafo 137). En este sentido, la gran mayoría de los re-cursos previstos en las leyes son opcionales. El Artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo dispone que: “Los interesados afectados por los actosyresolucionesdelasautoridadesadministrativasqueponganfinalproce-dimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, podrán in-terponer recurso de revisión o, cuando proceda, intentar la vía jurisdiccional que corresponda”. Sigue diciendo este Artículo:

En los casos de actos de autoridad de los organismos descentralizados fede-rales, de los servicios que el Estado presta de manera exclusiva a través de di-chos organismos y de los contratos que los particulares solo pueden celebrar conaquéllosquenoserefieranalasmateriasexcluidasdelaaplicacióndelaLey, el recurso de revisión previsto en el párrafo anterior también podrá in-terponerseencontradeactosyresolucionesqueponganfinalprocedimientoadministrativo a una instancia o resuelvan un expediente.

El Artículo 108 de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal sigue el mismo criterio.

Sin embargo, la regulación de los recursos administrativos en México tiene un serio problema que se ha superado, por ejemplo, en España. Ese problema es la falta de unidad y de ordenación sistemática19. De los distintos recursos que se prevén 19 López Olvera, Miguel A., “El recurso administrativo como mecanismo de control de

la Administración Pública”, op. cit., pp. 238 y ss. También, Jiménez Illescas, Juan M., “Unificacióndelosrecursosadministrativos”,Revista de Investigaciones Jurídicas, México, número 10, 1986, p. 223.


enlalegislación,seobservandefectosgravesparaqueestossirvanalafinalidadque debe perseguir siempre la vía previa: ser una garantía de los derechos del particular y un mecanismo de control de las Administraciones. Y lo cierto es que se aprecian: a) diversas denominaciones, lo cual genera confusión; b) plazos no uniformes; c) una regulación dispar de la suspensión de la ejecutividad del acto o acuerdo administrativo; d) una disparidad, asimismo, de órganos que tienen la competencia para resolverlos: en unos casos es el mismo órgano que ha dictado el acto o acuerdo, y en otros es el superior jerárquico; y, e) una diversidad de trámites.

La regulación uniforme, con trámites, fases, plazos, etc., unívocos y genera-les es fundamental para otorgar seguridad jurídica a los interesados que se enfren-tan a un acto o acuerdo administrativo ilegal (o supuestamente ilegal). No basta conlaconfiguraciónopcional,sinoqueesprecisounaconfiguraciónsistemáticayla regulación ordenada, con nombres idénticos, plazos razonables y generales (no que sean ni muy largos o cortos, o que sean distintos, cuando no hay una razón que justifiqueesadiferencia)ytrámitesprocedimentalesreguladosydeobligadaobser-vancia (audiencia del interesado, informes, prueba, etc.). Es más, como se sostiene en este libro, lo más adecuado es crear órganos colegiados en los que participen expertosyfuncionarioscualificadosqueseancompetentesparaconoceryresolverlos recursos administrativos. Con ello –también en México–, se ganaría en credi-bilidad, y el recurso administrativo adquiriría más prestigio y utilidad que el que tiene en la actualidad.

Regulaciónporley,configuraciónopcionalysistemática,ycreacióndeórganoscolegiados que sean independientes de la estructura jerárquica, ayudarían a ganar re-levancia al modelo de recursos. Además, esos órganos deben estar integrados por per-sonas(técnicos)cualificadas,ynoporpolíticos,yaqueelcontroldelaAdministracióny la tutela de los derechos de los particulares se garantizan así de mejor forma. A ello habría que añadirse la necesidad de un estudio pormenorizado de la legislación que regulaestosrecursos,paraarticular lasmodificacionesprecisasparaconseguir losobjetivos destacados.


IV. LA SITUACIÓN EN ESPAÑA A PARTIR DE LA CONSTITUCIÓN DE 1978

Cuando se aprobó la Constitución española de 1978 se aplicaba la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, muy relevante, técnicamente buena, y que supuso un gran avance para el Derecho Administrativo español de su tiempo. En cuantoarecursosadministrativos,comportóunamayorsistematizaciónyunifica-ción, con una superación de un panorama caótico, que era el que existía con anterio-ridad. Previó los recursos de alzada, súplica, reposición y extraordinario de revisión, así como algunas especialidades que se regulaban en la legislación sectorial (por ejemplo, las reclamaciones económico-administrativas). Sin embargo, era un sistema que fue criticado por la doctrina más autorizada, porque no constituía un verdadero mecanismodetuteladederechosdelosparticulares,ysedefiníamásbiencomounacarga que tenía que levantar el justiciable antes de acudir a los órganos de la jurisdic-ción contencioso-administrativa.

A pesar de ello, este modelo se mantuvo hasta la Ley 30/1992, de 26 de no-viembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que previó un modelo similar al anterior con algunas mo-dificacionesterminológicas–elrecursodealzadapasóallamarserecursoordina-rio– y de más calado, como la que permitió articular por leyes sectoriales procedi-mientos de sustitución por la mediación, arbitraje, etc. Este nuevo régimen jurídico de los recursos tampoco fuemuyvaloradopor ladoctrina científica, y ademásno constituyó una reforma sustancial, ya que se mantuvo el carácter preceptivo del recurso ordinario y, aunque se suprimió el recurso de reposición, las críticas doctrinales hicieron que la reforma llevada a cabo por la Ley 4/1999, de 13 de enero, lo recuperara, si bien con carácter potestativo. Esta última Ley –es decir, la Ley 4/1999–modificóen parte el sistema de recursos, pero respetando las bases del sistema. Lo que también se observa en la más reciente Ley 39/2015, de 1 de octubre, que prácticamente deja como estaba el modelo de recursos y, por tanto, hace caso omiso tanto de las reiteradas –y casi unánimes– críticas doctrinales y


delaspropuestasoficialescomolaquesepuedecomprobarenelcitado“Informe explicativo y propuesta de anteproyecto de Ley de Eficiencia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa” de marzo de 2013. Es más, tampoco parece que se tiene en cuenta que el sistema –todavía embrionario, pero nítido– que se está desarrollando en esta materia en el ámbito de la Unión Europea, reserva a órganos colegiados (salas de recursos dotadas de independencia funcional, cuyos miembros no pueden recibir instrucciones de cualquier otro órgano de las agencias europeas correspondientes)20 con independencia en su funcionamiento la resolución de estos recursos, porque se parte de la base de que para otorgarles un mínimo de seriedad se debe estructurar un modelo que permita la resolución sin interferencias o condicionamientos de otros órganos o entidades administrativas21.

Por otra parte, el agravamiento de la situación deficiente de la víaadministrativa se hace más dramático si se tiene en cuenta la exacción de las tasas judiciales, cuya regulación en la esfera del contencioso-administrativo parece desconocer o depreciar el hecho de que en este orden jurisdiccional prima el control de la Administración Pública, el cual trasciende el mero interés de los particulares22.

20 Vid. Arana García, Estanislao, op. cit., p. 35.21 Debetambiéndestacarsequeenunámbitoadministrativotansignificativocomoeldelos

contratos públicos, por imperativo de las normas comunitarias, el legislador español se ha visto obligado a establecer un recurso especial y a la creación de los llamados Tribunales Administrativos, a los que atribuye la competencia para resolver (vid. Santamaría Pastor, Juan A., “Un síndrome de Lázaro en el Derecho Administrativo español” en Baño León, José Ma. (coord.), Memorial para la reforma del Estado. Estudios en homenaje al profesor Santiago Muñoz Machado, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2016, t. III, pp. 2511 y ss.

También, en este mismo volumen, el trabajo de Noguera de la Muela, Belén, “El proceso de europeización de las reglas nacionales en el establecimiento de un sistema rápido y eficazdecontroldelacontrataciónpública:elrecursoadministrativoespecialenmateriade contratos”, pp. 2539 y ss.

22 Vid. Gamero Casado, Eduardo, Desafíos del Derecho Administrativo ante un mundo en disrupción, Granada, Comares, 2015, p. 128. Quien recuerda cómo Carlos Carnicer, Presidente del Consejo GeneraldelColegiodeAbogados,afirmóquelaimplantacióndelastasasjudicialesenelámbito contencioso-administrativo, asociada al privilegio de decisión ejecutoria de los actos administrativos, determina que en este orden jurisdiccional directamente se haya anulado el derecho a la tutela judicial efectiva que proclama el Artículo 24 de la Constitución española.


Si se imponen tasas desorbitadas que alejan o ahuyentan al justiciable más modesto de los órganos jurisdiccionales, y encima no funciona con un mínimo de rigor y seriedad la vía administrativa previa, las injusticias proliferan por doquier, algo que desde luego es incompatible con un Estado de Derecho23.

De todo este proceso se da cumplida cuenta en este libro, así como de laspropiasdeficienciasquehan tenidoque rectificarsepor constituir obstáculospara el ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva, como la previsión de una comunicación previa a la interposición del recurso contencioso-administrativo (que luego fue eliminada con acierto, aunque más acertado hubiese sido no regularla nunca),lasincógnitasdelainicialregulacióndelaLey30/1992olasmodificacionesnosustanciales que previó la posterior Ley 4/1999. También se hace un estudio acabado delaactualregulaciónllevadaacaboporlaLey39/2015.Endefinitiva,seanalizaconpormenor la regulación que se ha llevado a cabo después de la Constitución y que está vigente en la actualidad, con sus luces y sus más que evidentes sombras.

23 Vid. Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, En los límites del Estado de Derecho: un análisis de la justicia administrativa, Santiago de Compostela, Andavira, in totum.

CAPÍTULO SEGUNDO

Las incógnitas de la regulación de los recursos administrativos


I. INTRODUCCIÓN

La entrada en vigor de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo

Común (LRJAP y PAC) ha introducido un cambio profundo en el sistema de recursosadministrativos, cuyo elemento más destacable quizá sea la supresión del recurso de reposición. Ciertamente, la Ley no ha establecido un modelo completamente nuevo ni revolucionario, ya que el carácter previo y preceptivo de los recursos se mantiene (Artículo107),pero resultaevidentequeha supuestounamodificación relevanteenordenalaunificacióndelosrecursosordinarios(Artículos107.1y114),laam-pliación del plazo para interponer el recurso ordinario, que ahora es el de un mes (Artículo 114.2), la imposibilidad de formular recurso administrativo directo contra disposiciones administrativas de carácter general (Artículo 107.3, primer párrafo), la mayor operatividad de los motivos fundamentadores del recurso extraordinario de revisión (Artículo 118), o la posibilidad de sustituir el recurso ordinario por otros procedimientos de impugnación o reclamación en ámbitos sectoriales determina-dosycuandolaespecialidaddelamateriaasílojustifique(Artículo107.2).

Todas estas innovaciones de la Ley se encaminan a establecer una profunda modificación del sistema de recursos,segúnafirmalaexposición de motivos, e induda-blementesuponenunatransformacióndeloselementosqueconfiguranydefinenal sistema. No obstante, del análisis conjunto de la regulación que dispone la Ley en el Capítulo II (“Recursos Administrativos”) del Título VII (“De la Revisión de

CAPÍTULO SEGUNDOLas incógnitas de la regulación de los recursos administrativos


los Actos en Vía Administrativa”), se pueden observar algunas incógnitas que de-jan en la penumbra cuestiones de gran importancia para la adecuada puesta en marcha y funcionamiento del modelo, y que no logran explicarse teniendo en cuen-ta la posición y la función que la LRJAP y PAC tiene en el sistema. Por consiguiente, es posible detectar algunas incógnitas que, a nuestro juicio, no están despejadas con ladebidaclaridadyprecisiónenelmodeloquealfinalharesultadodelanuevaLey, y que producen una incertidumbre perniciosa que afecta de lleno a la correcta tutela de los derechos e intereses legítimos de los recurrentes.

II. RECURSO DE REPOSICIÓN, RECURSO DE SÚPLICA Y PRINCIPIO DE INSTANCIA ÚNICA

1. La voluntad del legisladorUna de las innovaciones más importantes de la LRJAP y PAC es la supresión del recurso de reposición, que se ha hecho por medio de la derogación de los Artículos 52, 53, 54 y 55 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de 27 de diciembre de 195624. Desde luego el recurso de reposición había sido objeto de una severa crítica y llegó a ser considerado por el Tribunal Supremo como un recurso de nula utilidad “según la práctica pone de manifiesto y la doctrina denunció hace ya años”25. Sin embargo, permitía en aquellos supuestos en los cuales el órgano

24 Cfr. La disposición derogatoria 2, c), de la LRJAP y PAC.25 Auto del Tribunal Supremo (ATS) de 20 de junio de 1989, cuyo ponente fue González Na-

varro, Francisco. Siempre se contempló el recurso de reposición con cierto escepticismo, porque al ser un

recurso en el que era el mismo órgano que dictó el acto impugnado quien lo resolvía, no parecía que el recurrente pudiera albergar muchas esperanzas sobre el mismo. Son muy expresivasdeestepuntodevistalasafirmacionesquehizoPérezSerrano,Nicolás,sobrela reposición: “El desgraciado recurso de reposición había fracasado en nuestro enjuicia-miento civil como el de ‘reforma’ en lo criminal. Y, sin embargo, con buena intención se introdujo en la esfera administrativa local al darle cabida en el Estatuto Municipal de Calvo Sotelo.Ytantohaprendidoenesefértilsueloqueahoratieneflorecimientoespléndidoenla nueva Ley de lo Contencioso-Administrativo, aunque el estrago que está produciendo aconseja ya un fallecimiento rápido que nadie lloraría como muerte prematura... Nues-trosprocesalistas,conelardordeneófitosquecorrespondeaquienestrenatécnica,handiscutido briosamente si la reposición (o en su caso la súplica) constituye propiamente un


administrativo carece de superior jerárquico que los actos o acuerdos pudieran ser recurridos en vía administrativa antes de acudir a los órganos jurisdiccionales; supuestos que, como es sabido, son abundantes en el ámbito de la Administración local26. Por esta razón la supresión de este recurso ha sido, en general, mal acep-tada por la doctrina27, porque, efectivamente, hace que un gran número de actos y acuerdos administrativos tengan que recurrirse directamente ante los órganos ju-risdiccionales,locualnoesdeltodobeneficiosooacertadosisereparaenqueenmuchoscasoslosasuntosnotienenlaentidadsuficientecomoparaabrirunprocesojudicial, además de negarse la posibilidad de que la propia Administración pueda volver sobre sus propios actos a instancias de los interesados.

Pero de la misma regulación de la Ley 30/92 surge la incógnita en torno a la interpretación de lo establecido en el Artículo 109 c), puesto que dicho precepto dis-ponequeponenfinalavíaadministrativa,“las resoluciones de los órganos administra-tivos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario”, lo que significaquecuandounaleyformalestablezcaotracosadistintaalodispuestoenel citado precepto cabrá recurso contra los actos de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico.

Esta disposición introduce, por lo pronto, dos dudas. En primer lugar, ¿es posible tomando como apoyo lo prescrito en este precepto, el establecer un recurso

‛remedio’o‛unrecurso’.Probablementenoesnilounonilootro:esunamaneradeperderel tiempo,porquedadasueficaciapráctica...” [Humoradas, dolorosas y greguerías jurídicas (rapsodia intranscendente), Madrid, Editorial Ilustrada, 1960, pp. 126 y ss.].

26 González Pérez, Jesús, contrariamente a lo que decía Pérez Serrano (idem), que consideraba una inutilidad este recurso, estimaba que reducido el recurso a los supuestos no exceptuados en el Artículo 53 de la Ley Jurisdiccional de 1956, “parece que puede reportar cierta utilidad”, pues –prosigue este autor–, como dice la sentencia de 3 de febrero de 1960, según su exposición de motivos, el recurso responde al designio de que el órgano administrativo que dictó el acto pueda acceder a las pretensiones y evitar el proceso en una nueva determinación (vid. Los recursos administrativos, 2ª. ed., Madrid, Instituto de Estudios Políticos, 1969, p. 171).

27 Salvo en el ámbito de las reclamaciones económico-administrativas, en el cual se mantiene con carácter potestativo la reposición (disposición adicional 5ª. LRJAP y PAC) y el recurso de reposición previsto en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (Artículo 14.4); vid. AnexoI.3delRealDecreto803/1993,de28demayo,porelcualsemodificandeterminadosprocedimientos tributarios. Boletín Oficial del Estado (BOE), núm. 128, 29 de mayo de 1993.


de reposición u otro análogo? En segundo lugar, ¿con arreglo a este precepto es admisible el recurso de súplica?

Los interrogantes son importantes porque pueden poner en tela de juicio todalavoluntadreformadorayunificadoradellegislador.Siestehapretendidosuprimir los recursos de reposición y súplica, y luego la propia Ley propicia una interpretación que puede comportar la implantación de un recurso de reposición o de súplica, realmente la pretensión del legislador se diluye como un azucarillo. Para tratar de resolver estas dos dudas es necesario, por tanto, partir, por un lado, de los objetivos que ha pretendido alcanzar el legislador explicitados en la exposi-ción de motivosy,porotro,delprincipiodeinstanciaúnicaqueseafirmaenlaLey.

En la exposición de motivos de la Ley 30/92 se declara que:El Título VII, “Revisión de los Actos Administrativos”, establece una profun-damodificacióndelsistemaderecursosadministrativosvigentehastahoy,atendiendo los más consolidados planteamientos doctrinales, tanto en lo re-ferentealasimplificación,comoalasposibilidadesdelestablecimientodesis-temas de solución de reclamaciones y recursos distintos a los tradicionales y cuya implantación se va haciendo frecuente en los países de nuestro entorno y que ya existen, en algún caso, en nuestro propio ordenamiento.El sistema de revisión de la actividad de las Administraciones Públicas, que laLeyestablece,seorganizaentornoadoslíneasbásicas:launificacióndelosrecursosordinariosy,elreforzamientodelarevisióndeoficioporcausade nulidad. La primera línea supone establecer un sólo posible recurso para agotar la vía administrativa, bien sea el ordinario que se regula en la Ley, o el sustitutivo que, con carácter sectorial, puedan establecer otras leyes...

Esclaroquelavoluntaddellegisladoressimplificarelsistemaderecursosyracionalizarlo, por lo cual solo es posible un único recurso para agotar la vía adminis-trativa. Partiendo de este dato se explica la supresión de los recursos de reposición y de súplica. El único recurso ordinario que prevé es el jerárquico o de alzada, que ahora se denomina ordinario (Artículos 107.1 y 114-117 de la LRJAP y PAC), y la única inter-pretación coherente con los objetivos y el espíritu de la Ley es la que entiende que, lo


que dispone la coletilla transcrita del Artículo 109.c), es la posibilidad de establecer recursos análogos a las alzadas impropias, esto es, recursos que se interponen ante un órgano de una Administración distinta. Esta es la interpretación que, desde una óp-tica global del sistema de recursos implantado, puede sostenerse, aunque, qué duda cabe, que en una interpretación textual del Artículo 109.c) pueden mantenerse otras, que convertirían al sistema de la Ley en una paradoja.2. Principio de instancia única versus recurso de súplicaLaLey30/92afirmaelprincipiode instanciaúnicapara evitar el alargamientoinnecesariodelavíaadministrativa.Unadelasconsecuenciasdirectasdeestaafir-mación es la supresión, también, del recurso de súplica, que anteriormente estaba previsto en el Artículo 122.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958.

En el Proyecto de Ley, por mimetismo y sin tener en cuenta las críticas que realizóladoctrinamáscualificada,seestablecíalaposibilidaddeinterponerrecur-so de súplica. El Artículo 106 del Proyecto, bajo el epígrafe de “recurso de revisión y súplica”, disponía en su numeral 2 que “el recurso de súplica ante el Gobierno o Consejo de Gobierno de las Comunidades Autónomas solo podrá interponerse cuando esté expresamente establecido por ley, regulándose en todo caso por las dis-posiciones del presente capítulo”28. Durante la tramitación del Proyecto se acogió la enmienda número 391 del Grupo Socialista, en orden a la supresión del apartado 2 del mencionado Artículo29;yconelloseponíafinalTítulohabilitantequeconteníael anterior Artículo 122.3 de la LPA, y que suscitó fundadas críticas30, porque una vez aprobada la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, el controljurisdiccionaldeunaseriedeactosqueantesnosefiscalizabaneramayor,y la formulación del recurso de reposición previo al contencioso hacía frente a las posibles lagunas que podía haber colmado el recurso de súplica.28 Proyecto de Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común, Boletín Oficial de las Cortes Generales-Congreso de los Diputados, serie A, número 82-1, 4 de marzo de 1992.

29 A pesar de todo, en gran parte de la tramitación parlamentaria se mantuvo el rótulo de “Recurso de revisión y súplica”, que fue corregido en el Senado español.

30 García de Enterría, Eduardo y Fernández Rodríguez, Tomás Ramón, Curso de Derecho Administrativo II, 2ª. ed., Madrid, Civitas, 1981, pp. 465-466.


En la Ley 30/92 no se contiene, pues, ninguna previsión parecida a la del Artículo 122.3 de la LPA, no existe ningún título habilitante para el establecimiento por medio de ley formal31 de recursos de súplica. Pero comoquiera, el Artículo 109, c) no es, como ya se ha comprobado, del todo claro existe la incógnita sobre si una ley puede establecer recursos de súplica con apoyo en el precitado artículo.

Hay autores que estiman que es posible el establecimiento de recursos de súplica. Así, Rafael Entrena Cuesta entiende que:

… por más que la LRJPAC regule como únicos recursos el ordinario –que podrá ser sustituido por la legislación sectorial– y el de revisión, de carácter extraordinario,lociertoesque,atenordelArtículo109,c)ponenfinalavíaadministrativa “las resoluciones de los órganos administrativos que carecen de superior jerárquico, salvo que una ley establezca lo contrario”, lo que per-mite pensar –dice este autor– que sin mayor fundamento se admite la subsis-tencia del desfasado recurso de súplica32.

Asimismo, Fernández Pastrana, tras constatar que es problemática la subsis-tencia del recurso de súplica, toda vez que el Artículo 122.3 de la LPA se encuentra formalmentederogado,afirmaque:

… el hecho de que tal precepto no regulaba directamente, sino que se limitaba a remitir a la Ley, dicho recurso, y el hecho de que se admita ahora la posibilidad de recursos especiales contra los órganos que carecen de superior jerárquico, cuando tal excepción esté expresamente reconocida en norma con rango de Ley, permite sostener que el recurso de súplica sigue siendo posible en aquellos casos en que está establecido, o se instituya, por norma de ese carácter33.

El Artículo 109, c) de la LRJAP y PAC plantea un problema no aclarado, porque resultadifícil afirmar rotundamente que es imposible la subsistencia de 31 Sobre la necesidad de ley formal –es decir, ley aprobada en el Parlamento–, para el

establecimiento del recurso de súplica; vid. Piñar Mañas, José L., “La pretendida especialidad de los recursos especiales”, Documentación administrativa, número 221, enero-marzo de 1990, pp. 137 y 138.

32 Curso de Derecho Administrativo. Concepto, fuentes, relación jurídico-administrativa y justicia administrativa, 10ª. ed., Madrid, Tecnos, 1993, t. I, vol. I, pp. 257-264.

33 Garrido Falla, Fernando y Fernández Pastrana, José Ma., Régimen Jurídico y Procedimiento de las Administraciones Públicas (Un estudio de la Ley 30/1992), Madrid, Civitas, 1993, p. 225.


los recursos de súplica. Esta falta de claridad de la Ley debe, empero, suplirse acu-diendo a los antecedentes históricos y legislativos, teniendo presente la voluntad dellegislador,laconfiguracióndelrecursodesúplicayelprincipiodeinstanciaúnica. Y partiendo de estas premisas puede llegarse a la siguiente conclusión:

En primer lugar, como ya se ha puesto de relieve, en la tramitación parla-mentaria se suprimió expresamente la prescripción destinada a mantener los re-cursos de súplica; supresión acertada, habida cuenta que el recurso de súplica lo único que hacía era dilatar de manera innecesaria la vía administrativa previa. En segundolugar,elpropiolegisladormanifiestasuvoluntaddeunificaryracionali-zarelmodeloderecursos,locualcomportaquelasexcepcionesaesaunificacióndebeninterpretarserestringidamente.Entercerlugar,elArtículo109,c)serefierearesoluciones de órganos que carezcan de superior jerárquico. Pero es que la confi-guración institucional del recurso de súplica se acercaba más al recurso jerárquico que a la reposición (esto es, el recurso que se interpone ante y se resuelve por el órgano que dictó el acto)34. Prueba de ello es lo que disponía el Artículo 122.3 de la LPA (“El recurso de súplica o alzada...”); por lo que el mencionado precepto, más queunrecursodeconfiguraciónjerárquica,loqueadmiteesunrecursodeanáloganaturaleza al de reposición. Y, en cuarto lugar, el principio de instancia única es uno de los que informa la vigente regulación establecida por la Ley 30/92 para los recur-sos. Todo ello conduce a que, en una interpretación que atienda a los antecedentes, al espírituyfinalidaddelanorma,nopuedeadmitirsecomocoberturaparalaimplan-tación del recurso de súplica lo dispuesto en el Artículo 109, c) de la LRJAP y PAC. 34 Naturalmente, esto sepuedeafirmarsoloenelterrenodelosprincipiosynoeneldelaprácticalegislativa,porquelafaltadeprecisiónenlaconfiguracióndeesterecursohasidonotable. En algunas leyes se denominaba “recurso de alzada”, como sucedía con la Ley de Enseñanza Media de 1953 (Artículo 36), o en la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario de 1973 (Artículo 146). En otras, en cambio, se le daba el nombre de recurso de súplica concretamente, como fue el caso de la Ley de Prensa, de 19 de marzo de 1966. Ha habido ocasiones, incluso, como en la Ley Orgánica de 26 de marzo de 1984, Reguladora del De-recho de Asilo y la Condición de Refugiado, la cual estableció que, contra las resoluciones del Ministro del Interior, “cabe interponer recurso de alzada ante el Consejo de Ministros” (Artículo 21.1); y, a su vez, contra las resoluciones del Consejo de Ministros podrá interpo-nerse recurso de súplica ante el mismo (Artículo 21.2). Todos estos ejemplos dejan claro que laconfiguracióndelrecursodesúplicanoeraprecisamentecoherente.


Por tanto, lo que realmente permite dicho precepto es la posibilidad de formular recursos contra actos que dictan Administraciones distintas a las que conoce y re-suelve el recurso35.

III. LOS PROCEDIMIENTOS DE SUSTITUCIÓN DEL RECURSO ORDINARIO: EL ARTÍCULO 107. 2 DE LA LEY 30/1992

1. Idea generalUna de las más relevantes innovaciones que establece la Ley 30/1992 en el modelo de recursos administrativos está prevista en el Artículo 107.2, según el cual:

Las leyes podrán sustituir el recurso ordinario, en supuestos o ámbitos sec-torialesdeterminados,ycuandolaespecifidaddelamateriaasílojustifique,por otros procedimientos de impugnación o reclamación, incluidos los de conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones es-pecíficasnosometidasa instrucciones jerárquicas,conrespetoa losprinci-pios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo. La aplicación de estos procedimientos en el ámbito de la Administración local no podrá suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los órganos representativos electos establecidos por la Ley.El precepto permite una vía alternativa por la cual se pueden establecer en

ámbitos concretos sistemas de solución de reclamaciones y recursos distintos a los tradicionales, cuya implantación, según proclama la exposición de motivos, se va ha-ciendo frecuente en los países de nuestro entorno y que ya existen en algún caso en nuestro ordenamiento.

LaLey,enelArtículo107.2,noproporcionamuchoselementosparaconfiguraresta vía alternativa. Tendrá que ser el legislador sectorial, estatal o autonómico, según la distribución de competencias realizada por el “bloque de la constitucionalidad”36, elqueperfile estos órganos de manera más clara. Pero lo que parece evidente en la prescripción de este Artículo, es que el legislador no tiene un poder omnímodo para 35 Vid. Notas anteriores.36 Sobre el concepto de “bloque de constitucionalidad” vid., el estudio de Rubio Llorente,

Francisco, “El bloque de constitucionalidad”, Estudios sobre la Constitución española. Homenaje al Profesor Eduardo García de Enterría. I. El ordenamiento jurídico, Madrid, Civitas, 1991, pp. 3-27.


la sustitución del recurso ordinario, pues solo puede implantar tales sistemas cuan-dolaespecificidaddelamateriaasílojustifique37. Debe, por tanto, existir una ra-zónquejustifiquelasustitucióndelrecursoordinarioquetengalasuficienteentidad.Ahora bien, el límite que establece la Ley quiere decir mucho, pero al mismo tiempo no concreta nada, y lo que, en cualquier caso, puede asegurarse es que no es admisible un uso abusivo de lo previsto en el Artículo 107.2, toda vez que como regla general el medio de impugnación en vía administrativa es el recurso ordinario. De manera que, solo en aquellos casos en que este no pueda desempeñar ningún cometido, debe darse entrada a la alternativa que prevé el referido precepto. A nuestro jui-cio,estaeslainterpretaciónmáscoherenteconlaconfiguracióndelrecursoordinarioy, en general, con la vía administrativa previa, así como con la posición que tiene la Ley30/1992enelordenamientojurídico,pues,comoafirmaGarcíadeEnterría,noesaconsejable incurrir en el error cometido por los desarrollos de la Ley de 19 de octubre de 1889, más graves ahora por lo dispuesto en el Artículo 149.1.1838.37 No se admite, como destaca Sánchez Morón, Miguel, la sustitución general del recurso or-

dinario por estos otros medios de impugnación (vid. “La revisión de los actos en vía admi-nistrativa”, en la obra colectiva Comentarios a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, Madrid, Consejería de Hacienda, Dirección General de la Función Pública de la Comunidad de Madrid, 1993, p. 75).

En los debates parlamentarios se incluyó el matiz, sin duda importante a efectos de determi-narelalcancedelaprescripción,dequeelprocesosustitutorioprocede“cuandolaespecifi-cidaddelamateriaasílojustifique”;porqueenelProyectodeLey(Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, serie A, 4 de marzo de 1992) solo se establecía que: “Las leyes podrán sustituir el recurso ordinario, en supuestos o ámbitos sectoriales determi-nados, por otros procedimientos de impugnación o reclamación, incluidos los de conciliación oarbitraje,anteórganoscolegiadosocomisionesespecíficasnosometidasa instruccionesjerárquicas...” (Artículo 105.3 del Proyecto). En el informe de la ponencia, el –ahora– Artículo 105.2,yaconteníadichaespecificación,lacualpasóaltextofinaldelaLey(Puedeconsultarsela edición preparada por Sainz Moreno, Fernando, Ley de Régimen Jurídico de las Administracio-nes Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Trabajos Parlamentarios, Cortes Genera-les, 1993, p. 269; y Abajo Quintana, José Joaquín, La tramitación de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Aspectos administrativos y parlamentarios,Madrid,AgenciaEstatalBoletínOficialdelEstado,1994,pp.459yss.).

38 “Un punto de vista sobre la nueva Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públi-cas y de Procedimiento Administrativo Común de 1992”, Revista de Administración Pública RAP, Madrid, número 130, enero-abril de 1993, p. 17.


2. Características generales de los procedimientos de sustituciónLaprimeracaracterísticaqueesprecisosignificar,esladequelosprocedimientosque permite el Artículo 107.2 de la LRJAP y PAC son de sustitución, y no de acu-mulación al recurso ordinario. Lo que implica la consecuencia lógica dentro de la estructuración de los recursos administrativos –principio de instancia única–, de que solo proceden contra actos que puedan ser objeto de impugnación por medio de un recurso ordinario39. Por otra parte, se establece que la sustitución puede ha-cerse mediante la creación de otros procedimientos de impugnación o reclamación, incluidos los de conciliación, arbitraje o mediación, que hay que interpretar en el sen-tido de que no necesariamente el proceso sustitutivo será la conciliación, el arbitraje o la mediación, sino que es perfectamente posible la creación de otros procedimien-tos40. En tercer lugar, los procedimientos de impugnación sustitutivos deben llevarse acaboanteórganoscolegiadosocomisionesespecíficasnosometidasainstruccionesjerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento41. La colegialidad es, pues, una de las señas de identidad de estos órganos, como la especialidad y la independencia en su funcionamiento. Pero la Ley 30/1992 no establece nada sobre la composición y el

39 Sánchez Morón, Miguel, “Capítulo XII. Recursos Administrativos”, en la obra colectiva Estudios y comentarios sobre la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, Madrid,Agencia Estatal BoletínOficial del Estado,1993, p. 346.

40 Lamenciónexpresadelaconciliación,elarbitrajeolamediaciónparecereflejarinfluenciasde experiencias en el ámbito laboral. La conciliación puede resultar operativa para la resolucióndeconflictosenmateriadepersonalalserviciodelasAdministracionesPúblicas;en estos órganos pueden ingresarse representantes de colectivos y reforzar de esta manera lalegitimidaddelaresolución.Elarbitrajepuede,porsuparte,serútilenlosconflictoscontractuales que pudieran suscitarse entre Administración y contratistas (vid. García de Enterría, Eduardo y Fernández Rodríguez, Tomás Ramón, Curso de Derecho Administrativo II, 4ª. ed., Madrid, Civitas, 1993, p. 534; y Sánchez Morón, Miguel, “La revisión de los actos en vía administrativa”, op. cit., p. 76).

41 No obstante, hay que tener en cuenta que el rango de la Ley, en términos jurídicos estrictos, no puede impedir que las leyes que implanten efectivamente los órganos colegiados excepcionen tales extremos y solo en relación con las posibles leyes autonómicas podría tener efectividad (García de Enterría, Eduardo y Fernández Rodríguez, Tomás Ramón, ibidem, p. 354).


funcionamiento de tales órganos colegiados, por lo que, de momento, su plasma-ción efectiva constituye otra incógnita que habrá de ser despejada por las leyes que establezcan estos procedimientos42.

3. Notas críticas sobre lo dispuesto en el Artículo 107.2Aunque lo que establece el Artículo 107.2 de la LRJAP y PAC constituye una de las innovacionesmássignificativasdelvigentesistemaderecursos,lociertoesquenosupone, en realidad, ningún cambio revolucionario.

El sistema general de recursos administrativos del que parte el Artículo 107.2, es el que sitúa como pieza maestra al recurso ordinario, que es previo y pre-ceptivo al jurisdiccional y no facultativo. Se trata, por consiguiente, de una previsión quepermitelasustitucióncuandolaespecificidaddelamateriaasílojustifique,ynode una sustitución sin más. Además, adviértase que solo procede cuando pueda interponerse el recurso ordinario (esto es, cuando exista relación jerárquica). Todo ello permite comprobar que, en modo alguno, se altera el régimen general implan-tado43 que, como se sabe, sigue girando en torno al esquema vía administrativa 42 Sánchez Morón, Miguel, ha abundado sobre la composición que pueden tener los órganos colegiadosalosqueserefiereelArtículo107.2.Consideraquepuedenestarintegradosporpersonal funcionarios, técnicos, expertos o árbitros ajenos a la propia Administración (“Capí-tulo XII. Recursos Administrativos”, en la obra colectiva Estudios y comentarios sobre la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas… op. cit., p. 347).

43 Desde la doctrina se ha propugnado un cambio estructural del modelo de recursos administrativosenordenadarleseficaciaysentido.Así,TornosMas,Joaquín“Lasituaciónactual del proceso contencioso-administrativo”, Revista de Administración Pública RAP, Madrid, número 122, mayo-agosto de 1990, pp. 128 y 129; y “Vía previa y garantías de los ciudadanos”, La protección jurídica del ciudadano (procedimiento administrativo y garantía jurisdiccional), Estudios en homenaje al Profesor Jesús González Pérez. I. Consideraciones generales. El procedimiento administrativo, Madrid, Civitas, 1993, pp. 652 y 653), tras subrayar la valoración negativa que merece el sistema de recursos tradicional, postula por un cambio de perspectiva enlaconfiguracióndelsistemaderecursos,quepudieraderivarhacialacreacióndeunosórganosderesoluciónespecíficosseparadosdelalíneajerárquicaaloscualesseleatribuyala competencia para resolver o proponer la resolución de los recursos. Da como ejemplo a los Jurados Provinciales de Expropiación, los Tribunales Económico-Administrativos, los Tribunales previstos en la Ley de Aguas o el Consejo Tributario del Ayuntamiento de Barcelona.

En la misma dirección, Sánchez Morón, Miguel, en su libro El control de las Administraciones Públicas y sus problemas, Madrid, Espasa-Calpe, 1991, p. 148, tras destacar la poca utilidad delosrecursosadministrativostradicionales,afirmaque:“Loqueprocedees,másbien,


previa y preceptiva-vía jurisdiccional, y que solo se ha introducido una alternativa imprecisa sobre la cual lo único que se puede tener es escepticismo44.

IV. LA COMUNICACIÓN PREVIA AL ÓRGANO QUE DICTÓ EL ACTO IMPUGNADO PARA INTERPONER EL RECURSO JURISDICCIONAL

1. Una novedad difícilmente justificable que genera muchas interrogantesElArtículo110.3delaLey30/1992haintroducidootranovedadquedificultaaúnmás la vía administrativa, ya que requiere la comunicación previa al órgano ad-

modificarelmodelodelrecursoadministrativo,atribuyendosuresolución–salvocuandose recurra decisiones normativas o de contenido general o político evidente– a órganos especializados de control no sometidos a instrucciones”.

De forma que la implantación de este modelo nuevo comportaría la constitución de unos órganos no sometidos a instrucciones jerárquicas. La norma que los creara podría conferir-les el poder de resolver los expedientes, o bien, mantenerlos como órganos que elevan una propuesta al órgano administrativo que tiene la competencia para resolverlo (Tornos Mas, Joaquín, “Vía previa y garantías...”, ibidem, p. 653). Hay ejemplos de los dos supuestos en el ordenamiento vigente: los Jurados Provinciales de Expropiación o los Tribunales Económico-Administrativos, resuelven ellos mismos. En cambio, el Consell Tributari del Ayuntamiento de Barcelona solo informa los recursos, pero su resolución formal corresponde al Alcalde. Y lo mismo ocurre, salvando las distancias, con la resolución de los recursos jerárquicos que se in-terponen, por ejemplo, en el ámbito de la Universidad de La Coruña, ya que el Artículo 222.3 y 4 de sus Estatutos (Boletín Oficial del Estado, número 260, 29 de octubre de 1992) dispone que tanto los acuerdos como las resoluciones de determinados órganos son recurribles en alzada, bien ante la Junta de Gobierno, bien ante el Rector, previo informe de la Comisión de Garan-tíasdelaComunidadUniversitaria(órganocolegiadodetutelaespecíficadelosderechosdelos miembros de la comunidad universitaria, Artículo 223.1 de los Estatutos).

44 Particularmente crítico se muestra el Abogado del Estado Abajo Quintana, José Joaquín, con respecto a esta novedad. Estima que los procedimientos de impugnación o reclama-ción, incluidos los de conciliación o arbitraje, “no tienen nada que ver con los supuestos de impugnaciónoreclamaciónyque,endefinitiva,suponen la introducciónennuestroordenamiento jurídico de una fórmula que ha generado muchos más problemas de los que pretendía solucionar, siendo otro de los supuestos en los que el Proyecto del Gobierno ha accedido a un deseo de modernidad mal entendida. Si al hablar de la tramitación de los procedimientos, ya criticamos la introducción de la terminación convencional, con mucho mayor motivo ha de criticarse la posibilidad de esa terminación cuando se trata del ejercicio del derecho de recurso por parte de los administrados, recurso que en todo caso debería ser resuelto por parte de la Administración no acudiendo a procedimientos de composición con los recurrentes, lo que, por otra parte, se comprueba en la exclusión de tales sistemas de reso-lución de los reglamentos de desarrollo de la Ley” (La tramitación de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas..., op. cit., pp. 459 y 460, nota 7).


ministrativo que dictó el acto impugnado cuando se interponga un recurso con-tencioso-administrativo. En congruencia con esta nueva exigencia, la disposición adicional undécima de la LRJAP y PAC establece que se “añade un apartado f) al Artículo 57.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de 27 de diciembre de 1956: f) Acreditación de haber efectuado al órgano admi-nistrativo autor del acto impugnado, con carácter previo, la comunicación a que serefiereelArtículo110.3delaLeydeRégimenJurídicodelasAdministracionesPúblicas y del Procedimiento Administrativo Común”45.45 La introducción de esta novedad se hizo por el Grupo Parlamentario Socialista en el Congre-

so de los Diputados. Este grupo introdujo un segundo apartado al Artículo 107 del proyecto del Gobierno (“Fin de la vía administrativa”), y lo hizo por medio de la enmienda número 392, que tenía el siguiente contenido: “La interposición del recurso contencioso-adminis-trativocontraactosqueponenfinalavíaadministrativarequerirácomunicaciónpreviaal órgano que dictó el acto impugnado”. El representante del Grupo Parlamentario Vasco requirió una explicación al Grupo Socialista acerca de este extremo. Y en el debate de la Co-misión el representante socialista, Sr. Fajardo, señaló que simplemente se trataba de facilitar información al órgano recurrido, al órgano titular responsable del acto administrativo, para un más rápido conocimiento. “De todas formas, dijo el Sr. Fajardo Spínola, ese conocimiento lo iba a tener por la puesta en marcha de los mecanismos del procedimiento contencioso-administrativo, pero aquí lo tendría de una manera más rápida, con una mayor celeridad, y de ninguna manera se puede entender que esto vaya a afectar a los plazos –que los plazos vayan a acortarse o a limitarse–, ni tampoco que suponga ningún tipo de requisito previo de la naturaleza del que hemos quitado, el recurso de reposición. Es simplemente una mera comunicación de esa pretensión, de esa intención que se puede hacer, además, con gran facilidad hoy con todos los medios que nos proporciona el procedimiento administrativo que estamos regulando en esta ley...”; Diario de sesiones del Congreso de los Diputados. Comi-siones. IV Legislatura, número 489, sesión celebrada el 18 de junio de 1992.

Sin embargo, hay que señalar que la citada enmienda se incorporó como apartado tercero del Artículo 108 del Proyecto y 109 del texto aprobado por la Comisión (vid. Abajo Quinta-na, José Joaquín, La tramitación de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas..., op. cit., pp. 467 y 468).

Quizá, mutatis mutandis, pueda encontrarse también un antecedente en la reforma que se llevó a cabo por la Ley 10/1992, de 30 de abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal (Boletín Oficial del Estado,número108,de5demayo).EstaLey,comosesabe,modificó,entreotros, a los Artículos 64 y 66 de la LJCA y, teniendo como sujeto obligado a la Administración Pública, estableció en el Artículo 64 de la Ley Jurisdiccional que “la resolución de la Admi-nistración autora del acto o la disposición impugnadas, por la que se acuerde la remisión del expediente,senotificarádeinmediatoacuantosaparezcancomointeresadosenelmismo...Practicadaslasnotificaciones,seenviaráelexpedienteadministrativoalTribunal”.Conesta


Es difícil ver algo positivo en esta nueva prescripción si realmente se con-ciben los recursos administrativos como medios que permitan la garantía de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, y solo se entiende desde una concepción marcada por la idea del privilegio o la prerrogativa administrativa46. Es más, probablemente sea una norma inconstitucional (González Pérez)47, pues estableceunobstáculoexcesivoeinnecesarioquenoparece justificado.Pero,encualquier caso, y al margen del juicio crítico que esta prescripción merece, es evi-dente que esta norma genera muchos interrogantes en torno a distintos extremos relativos a su instrumentación práctica y a los efectos de su incumplimiento. En primer lugar, no se expresa cuál es el órgano al que debe dirigirse la comunica-

prescripción dispuso la necesidad de comunicar la pendencia de un proceso contencioso-administrativocontraunactomedianteunanotificación(vid. Xiol Ríos, Juan Antonio, Co-mentarios a la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal. III. La reforma del Proceso Conten-cioso-Administrativo, Valencia, Tirant lo Blanch, 1992, p. 93). La redacción de este precepto, al igual que la del Artículo 66, fue incorporada por virtud de la enmienda número 248, que presentó en el Congreso de los Diputados el Grupo Parlamentario Socialista. Curiosa-mente, en la motivación de la enmienda se invocó el precedente de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona (Artículo 8.2), pero no se hizo referencia ni a la necesidad de introducir el emplazamiento personal en el contencioso-administrativo, ni a la existencia de una apelación realizada por elTribunalConstitucional(STC38/1987)allegisladorparamodificarlaLeyenestamate-ria. La motivación, por el contrario, se centró en razones más pedestres, como la de descar-gar a los Tribunales de la realización de los emplazamientos y el hacer recaer la obligación en la entidad que mejor puede (según se decía) llevarla a cabo por su propio conocimiento apriorístico de las actuaciones que integran el expediente administrativo (Xiol Ríos, Juan Antonio, ibidem, p. 92).

46 Fernández Pastrana, José Ma., considera, con acierto, que esta doble exigencia, la de co-municar y acreditar, es una manifestación más de la regresión formalista de la nueva Ley y añadeunprivilegioinjustificadoalaAdministraciónPública(op. cit., p. 251). Pero es que, yanosolosetratadeunaadiciónalosprivilegiosadministrativoscarentesdejustificaciónseria, sino que constituye una clara contradicción con la voluntad que expresa el legislador desimplificarelsistemaderecursosadministrativos,comohadestacadoTorresFernández,Juan José, “La comunicación previa al recurso contencioso-administrativo”, Actualidad ad-ministrativa, número 39, 1993, p. 499.

47 “La subsanación de la falta de comunicar al órgano administrativo la interposición del re-curso contencioso-administrativo”, Revista de Administración Pública RAP, Madrid, número 134, 1994, p. 64.


ción previa. Habida cuenta que si el acto o la resolución administrativa debe ser impugnado ante el superior jerárquico (recurso ordinario), al acto inicial le segui-rá otro, expreso o presunto; de manera que, cuando se vaya a formular el recurso contencioso-administrativo, ¿a qué órgano debe dirigirse la comunicación previa? Ensegundotérmino,comoquieraqueelArtículo110.3delaLRJAPyPACserefiereal órgano que dictó el acto impugnado, expresión que parece aludir a resoluciones expresas (Fernández Pastrana), ¿es exigible la comunicación previa cuando se im-pugnen actos presuntos? En tercer lugar, ¿cómo se materializa en la práctica esta co-municación? Y, en cuarto lugar, ¿qué efectos tiene su inobservancia? Todas estas cuestiones son de gran relevancia y ninguna de ellas está aclarada en el texto de la Ley.2. Una interpretación acerca de sus requisitosEs evidenteque,apartedesufaltadejustificaciónenelterrenodelosprincipios,suinstrumentaciónprácticadejademasiadosflancosporcubrir48, y que deben ser objeto de una interpretación progresiva por la jurisprudencia, para que, en virtud de la fuerza irradiante del Artículo 24.1 de la Constitución, no convierta la comuni-cación previa en una especie de vía crucis, por la inseguridad que los mencionados interrogantes crean. Por ello puede entenderse que la comunicación previa al no tenerseñaladoespecíficamenteelórganoalcualhayquedirigirla,ysignificarelprecepto solo que se debe comunicar al órgano que dictó el acto impugnado, pue-de hacerse, a elección del interesado, bien al órgano que dictó el acto inicial o bien al que dictó la resolución desestimatoria del recurso49, y no tiene por qué hacerse 48 Se adivina ninguna razón o utilidad en este requisito que impone el Artículo 110.3 de la

LRJAP y PAC. Parece que el legislador ha querido de alguna manera paliar la supresión del recurso de reposición mediante el establecimiento de la comunicación previa (García de Enterría, Eduardo y Fernández Rodríguez, Tomás Ramón, Curso de Derecho Administrativo II, op. cit., p. 614 y Entrena Cuesta, Rafael, Curso..., op. cit., p. 283). Pero dicha comunicación, ni es propiamente un recurso, ni tampoco constituye ninguna garantía para el particular, sino más bien todo lo contrario.

49 Entrena Cuesta, Rafael, ibidem, p. 284, tratando de virtualizar el esotérico Artículo 110.3 con-sidera, sin embargo, que los términos en que el legislador se pronuncia “permiten sostener que se están contraponiendo las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico y las de los demás órganos administrativos respecto de los que una disposición legal o reglamentaria establezca que agotan la vía administrativa, con las reso-


cuando el acto es presunto. Como dice Fernández Pastrana50, aunque la cuestión es dudosa, este privilegio de la Administración debe interpretarse de forma restringida; y, además, desde la tutela judicial efectiva del Artículo 24.1 de la Carta Magna, pues no es razonable que cuando la Administración Pública incumple su deber de resol-verexpresamente,sebeneficietodavíadeesteprivilegioqueleconfiereelArtículo110.3 de la LRJAP y PAC.

Por otra parte, aunque la Ley tampoco concreta nada sobre la forma en que debe hacerse la comunicación, es claro que basta con que se presente ante el órga-no administrativo correspondiente, sin ninguna formalidad especial, y este selle la misma;yanteelórganojurisdiccionalessuficienteconadjuntarcopiaselladaporel registro del órgano receptor del escrito de comunicación.

3. El incumplimiento de la comunicación y la necesidad de notificar su instrumentación prácticaPor ser los anteriores interrogantes de una indudable trascendencia práctica, no tienen la relevancia que ostenta la determinación de los efectos que el incumpli-miento de esta obligación puede generar.

Para dilucidar esta cuestión es necesario tener presente que el Artículo 57.3 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956, permite un plazo de diez días para completar los documentos acompañantes al escrito de in-terposición. El precepto dice, no obstante, que si el recurrente no subsana el defecto el Tribunal ordenará el archivo de las actuaciones. Asimismo, el Artículo 129 de la misma Ley jurisdiccional establece con carácter general para cualquiera de las partes

lucionesdelosrecursosordinariosodelosprocedimientosdeimpugnaciónaqueserefiereel Artículo 107.2”, y “solo en los dos primeros supuestos, en que la Administración no ha tenido noticias de la discrepancia del interesado, será exigible la comunicación previa; que, por el contrario, no habrá de practicarse cuando se vaya a impugnar en vía contenciosa la resolución de un recurso ordinario o de uno de los procedimientos de impugnación a que serefiereelArtículo107.2”.Pero–heaquílainseguridadquecrealaLey–actoseguidodice:“En cualquier caso, en tanto no exista una jurisprudencia consolidada, resulta aconsejable efectuar la comunicación previa, incluso en los casos en que, en nuestra opinión, no será exigible. Por más que también somos del parecer de que se trata de un mero trámite, cuya omisión podrá ser subsanada en virtud del principio de tutela efectiva y conforme a los Artículos 11.3 y 57.3 de la LOPJ”.

50 Ibidem, p. 252.


la posibilidad de subsanar los defectos. Ambos preceptos deben interpretarse dentro del nuevo contexto constitucional, en el cual los Artículos 24.1 de la Constitución y 11.3 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, exigen un cambio de rumbo51 en relación con lo que se declaró en algunas sentencias preconstitucionales52, y en consecuencia, es obligado desde la perspectiva constitucional admitir la subsa-nación. Esta conclusión es hoy evidente y está avalada por la doctrina sentada por los Tribunales Constitucional y Supremo53.

Teniendo como horizonte al principio de la tutela judicial efectiva (Artículo 24.1 de la CE) y al principio antiformalista consagrado por la Ley Jurisdiccional, hay que entender que la subsanación no solo debe circunscribirse a la acredita-ción, sino, incluso, a la propia comunicación, si bien una interpretación textual del Artículo 57.3 de la Ley Jurisdiccional puede llevar a otra conclusión, como la de entender que solamente es subsanable la falta de presentación del documento acredita-tivo, pero no la comunicación propiamente dicha54.51 La STS de 12 de julio de 1985 declaraba, con respecto a la ausencia del preceptivo recurso

previo de reposición que “a estas alturas una inadmisibilidad del proceso por este motivo es totalmente improcedente, por los siguientes motivos: 1º) por las directrices del nuevo Orde-namiento plasmadas en el Artículo 24.1 de nuestra CE de 1978; 2º) por la jurisprudencia que ha surgido como consecuencia del mismo –SS de 3 febrero y 20 de julio de 1984, entre otras–, lo que ha supuesto un giro radical en la interpretación y aplicación del Artículo 129.3 de la LJCA;3º)comorematedetodoello,laconfirmacióndeestaposturaporlaLeyOrgánica6/85, de 1 de julio, del Poder Judicial, que en su Artículo 11.3 dispone, invocando dicho Artículo 24.1 de la CE que los jueces y tribunales... deberán resolver siempre sobre las pre-tensiones que se formulen, y solo podrán desestimarlas por motivos formales cuando el defecto fuera insubsanable o no se subsanase por el procedimiento establecido en las leyes”.

52 Vid. García de Enterría, Eduardo y Fernández Rodríguez, Tomás Ramón, Curso de Derecho Administrativo II, op. cit., p. 614.

53 Cfr. García de Enterría, Eduardo y Fernández Rodríguez, Tomás Ramón, ibidem, p. 614.54 Esta ha sido la interpretación que se ha hecho por la Dirección General del Servicio Jurídico

del Estado (Instrucción 1/1994, de 31 de enero), según la cual los Abogados del Estado, cuando observen la falta de la presentación del documento enumerado en el apartado f) del Artículo 57.2 de la LJCA, deben plantear la cuestión del defecto, y advierte que únicamen-te es subsanable la falta de presentación del documento acreditativo, pero no procede la subsanación de la falta de cumplimiento con la comunicación posterior. Sin embargo, como refiereGonzálezPérez,Jesús(op. cit., p. 69), la mayoría de los Abogados del Estado han hecho caso omiso de esta interpretación formalista y algunos de ellos ya han manifestado por escrito su tesis contraria, como ocurre con Torres Fernández, Juan José (op. cit., p. 504).


Sinembargo,comoafirmaelprofesorGonzálezPérez,“nopuedeseriamen-te admitirse tal interpretación y ha de sentarse la procedencia de subsanar la falta de presentación del documento acreditativo de la comunicación como la falta de comunicación de los defectos en que se hubiera podido incurrir al realizarla...”55

Ahora bien, no sería ocioso dar un paso más y plantearse la cuestión de los efectos que produciría la total inobservancia de la comunicación previa, pues debido a que se trata de un mero formalismo, producto degenerado de una concepción proclive al reforzamiento de las prerrogativas administrativas, parece que podría intentarse una interpretación que armonizara más con el principio de la tutela judi-cial efectiva. Así que, como la comunicación previa es un deber que se le impone al interesado,cuandoselenotificaelactoadministrativoimpugnadodebe expresarse la exigencia de comunicación previa al órgano que dictó el acto en el caso de que se pre-tenda interponer recurso contencioso-administrativo. Esta solución encuentra res-paldo en la propia Constitución y en la doctrina sentada por el Tribunal Supremo, el cual, en la Sentencia de 13 de abril de 1993, declaró que:

...debeseñalarseque,alnotificarsealinteresadoelacuerdoimpugnadodelJurado Provincial de Expropiación se le informó que contra el mismo cabía interponer recurso contencioso-administrativo, sin hacer alusión alguna al previo y preceptivo recurso de reposición, por lo que, en aplicación de la doc-trina de esta Sala, establecida entre otras por las Sentencias de 21 de mayo de 1977 (A. 2251), 17 de febrero de 1984 (A. 1070), 21 de noviembre de 1985 (A. 5570), 28 de enero de 1986 (A. 70), 1 de febrero de 1986 (A. 2140) y 29 de mayo de 1986 (A. 2772), no procede declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativoalserdebidalafaltadereposiciónaladeficienteinstrucciónenlanotificacióndelactoadministrativo,comoexigeunainter-pretación que permita hacer operante el derecho a la tutela judicial efectiva. Razón ésta que, unida a las anteriores, impone la desestimación de tal motivo de impugnación de la sentencia apelada por el Abogado del Estado.

55 “La subsanación de la falta de comunicar…”, op. cit., pp. 71 y 72. Se apoya, también, este autor en el Auto del Tribunal Supremo de 26 de enero de 1994, que presupone que lo que subsana no es la falta de presentación de un documento, sino la falta de comunicación en sí.


Parece que en este extremo el legislador también ha dejado una laguna, ya que si, en principio, y como señala García de Enterría56, el establecimiento de esta exigencia de comunicar previamente al órgano que dictó el acto en caso de formular recurso contencioso-administrativo pretende contrabalancear la supresión del recur-sodereposición,luegoalestablecerlosrequisitosdelanotificaciónenelArtículo58de la LRJAP y PAC, no menciona para nada este punto, sin duda importante, si se pretende dar unos efectos mínimamente serios a la comunicación previa57.

Por estarazón,ennuestraopinión,laexigenciadenotificaciónesnecesaria,para lo cual, si quiere darse efectos a la inobservancia de este requisito, es preciso, o bien que se inserte esta exigencia en el Artículo 58.2 de la LRJAP y PAC, o bien que, por vía jurisprudencial, se establezca una doctrina que supere esta omisión. Partiendo de esta premisa, las incógnitas que el Artículo 110.3 arroja se despejan en gran parte, toda vezqueenesanotificacióntendríaqueexpresarsenosoloelórganoalcualdebedi-rigirse la comunicación, sino que permitiría a los Tribunales no exigirla cuando se trate de actos presuntos o cuando la Administración Pública no consigne expresa-menteelrequisitodedirigircomunicaciónpreviaenlacorrespondientenotificacióndel acto o acuerdo administrativo58.56 “Un punto de vista...”, op. cit., p. 15.57 El Artículo 58 de la LRJAP y PAC establece: Senotificaránalosinteresadoslasresolucionesyactosadministrativosqueafectenasusde-

rechos e intereses, en los términos previstos en el artículo siguiente. Todanotificacióndeberásercursadaenelplazodediezdíasapartirdelafechaenqueelacto

haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o nodefinitivaenvíaadministrativa,laexpresióndelosrecursosqueprocedan,órganoanteelque hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.

Lasnotificacionesdefectuosassurtiránefectoapartirdelafechaenqueelinteresadorea-lice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido de la resolución o acto objeto delanotificación,ointerpongaelrecursoprocedente.Lasnotificacionesdefectuosassur-tirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimientodelcontenidodelaresoluciónoactoobjetodelanotificación,ointerpongael recurso procedente.

58 Como es obvio, se parte de la base de que el acto o resolución administrativa afecta a dere-choseinteresesdelosinteresados(Artículo58),delimitaciónsubjetivadetodanotificacióny, por consiguiente, también procede la expresión de este extremo cuando haya de publi-carseelactoadministrativocomosucedáneodelanotificación.


V. CERTIFICACIÓN DE ACTOS PRESUNTOS Y RESOLUCIÓN DE RECURSOS

El procedimiento de recurso, como cualquier otro, termina normalmente por me-dio de la resolución que dicta el órgano administrativo competente en los términos que establece el Artículo 113 de la LRJAP y PAC. De manera que cuando se dicta una resolución expresa no se plantean los problemas inherentes a los actos presun-tosysucertificación(Artículos43y44LRJAPyPAC),pero,encambio,cuandonose dicta resolución expresa la cuestión es distinta.

El Artículo 117 de la Ley 30/1992, bajo el rótulo de “Resolución Presunta” dispone que: “Transcurridos tres meses desde la interposición del recurso ordina-rio sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado, salvo en el supuesto previsto en el Artículo 43.3 b), y quedará expedita la vía procedente”.

Asimismo, el Artículo 119.3, respecto del recurso de revisión, establece que: “Transcurrido el plazo de tres meses desde la interposición del recurso extraordi-nario de revisión sin que recaiga resolución, se entenderá desestimado, quedando expedita la vía jurisdiccional contencioso-administrativa”.

La Administración, por tanto, dispone de un plazo de tres meses para la re-solución de los recursos, transcurrido el cual se entienden desestimados, salvo lo que establece el Artículo 43.3 b) (en caso de recurso ordinario, Artículo 117), se-gún el cual cuando el recurso se haya interpuesto contra la desestimación presunta de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado si llegado el plazo de resolución de este el órgano competente no dictase resolución expresa.

Se establece claramente como criterio general la desestimación, salvo en el caso de recurso contra resolución presunta, en el cual el legislador quiere poner coto a la inactividad reiterada de la Administración, que por su misma subsistencia amena-za los derechos de los particulares. Dicho esto, y habida cuenta de la nueva regula-ción que la Ley establece con respecto a los actos presuntos en los Artículos 43 y 44, cabe preguntarse si es o no obligado solicitar antes de acudir a la vía judicial la certificación del acto presunto; porque tal y como está redactada la Ley pueden sostenerse dos tesis: la primera, que sería más favorable a los intereses del particular, consistiría


en entender que una vez que se considera desestimado el recurso queda libre la víajudicial,sinnecesidaddetenerquepedirunacertificacióndelactopresuntodedudosautilidad,puestoquealnoprecisarlaLeyesteextremo,yapartirlaconfigu-ración de los recursos administrativos en nuestro ordenamiento jurídico –al menos a nivel de principio– de la premisa de que son una garantía para el particular, lo procedente es aligerar trámites y permitir al recurrente iniciar el proceso judicial cuanto antes; una segunda tesis exigiría,porelcontrario, lacertificacióndelactopresunto, ya que el sistema que establece la Ley con relación a los actos presuntos es aplicable a todo tipo de procedimiento, incluido el de recurso, y porque, ade-más, en otros procedimientos de análogo sentido al de recursos administrativos, seexigelacertificacióndeactospresuntos,comoocurreenlosprocedimientosderevisióndeoficiodeactosnulosyanulables(Artículos102.4y103.6,respectiva-mente); además, cabe añadir que el Artículo 44.5 de la LRJAP y PAC, dispone que: “Los plazos para interponer recursos administrativos y contencioso administrativo respecto de los actos presuntos se contarán a partir del día siguiente a la recepción delacertificación,ysiéstanofueseemitidaenplazo,apartirdeldíasiguientealdelafinalizacióndedichoplazo”.

Dejandodeladoquelaexigenciadecertificacióndeactopresuntonohasidoregulada con la debida claridad59, lo que resulta evidente es que son admisibles las dos tesis60. Pero teniendo en cuenta la razón de ser de los recursos administrativos, 59 Saenz Moreno, Fernando, “Obligación de resolver y actos presuntos”, en la obra colectiva

Estudios y comentarios sobre la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas…, op. cit., p. 148.

60 De hecho, en los estudios que hasta este momento se han realizado se expresan las dos. Así, si García de Enterría, Eduardo y Fernández Rodríguez, Tomás Ramón (Curso de Derecho Admi-nistrativo II, op. cit., p. 525), Saenz Moreno, Fernando, (ibidem, p. 148), o Cosculluela Montaner, Luis, (Manual de Derecho Administrativo I, 4ª. ed., Madrid, Civitas, 1993, p. 419), consideran que noesnecesarialacertificacióndeactospresuntos,aligualqueparecequeconsideranGonzá-lez Pérez, Jesús y González Navarro, Francisco (Régimen Jurídico de las Administraciones Públi-cas y Procedimiento Administrativo Común (Ley 30 /1992, de 26 de noviembre), Madrid, Civitas, 1993, pp. 1162-1164); otros autores, como Sánchez Morón, Miguel “Capítulo XII. Recursos Administrativos”, de la obra colectiva Estudios y comentarios sobre la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas..., op. cit., p. 345), en cambio, estiman que sí hay que pedir certificacióndeactopresunto.


que son medios de garantía y presupuestos de impugnación jurisdiccional, lo más ajustado al Artículo 24.1 de la Constitución española es interpretar que el silencio de los Artículos 117 y 119 de la LRJAP y PAC debe ser entendido como que no es necesariopedircertificacióndeactopresunto.PorqueesdesdeelArtículo24.1deltexto constitucional y del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva en él contenido, desde donde hay que partir para la interpretación de las omisiones o incógnitas de la Ley 30/1992. Si es posible una interpretación contextual, en la cual habría que incluir a los Artículos 44, 102.4 y 103.6 de la LRJAP y PAC, es también ad-misible y preferible una interpretación literal y teleológica, de mayor fuerza en esta concreta materia que la meramente contextual, puesto que está más en armonía con la Constitución, y porque parece intolerable que el interesado, después de esperar tresmeses,tengaqueesperarotrosveintedíasmásparaobtenerlacertificacióndelactopresuntoytenerexpeditalavíajudicial.NocabehacerespecificacionesquelaLey no hace en los Artículos 117 y 119, sobre todo cuando estas precisiones son para agravar la situación del particular.

Con todo, la Ley 30/1992 debió ser más precisa sobre este extremo y evitar cualquier duda sobre el particular estableciendo una previsión más diáfana sobre lanocertificacióndeactospresuntosenelcasoderesoluciónderecursosadminis-trativos61.

61 Ello, sobre todo después de que el Consejo de Estado advirtiera que la aplicación práctica del citado mecanismo podría suscitar muchos problemas (vid. Abajo Quintana, José Joa-quín, La tramitación de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedi-miento Administrativo Común..., op. cit., p. 309).

En este sentido, es positiva la regulación que se contiene en el borrador del primer antepro-yecto de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de 15 de junio de 1994, que al resucitar el recurso de reposición, dice en su Artículo 41.3 que el plazo para resolver el recurso de reposición será de un mes, transcurrido el cual se entenderá desesti-mado, y quedará expedita la vía contencioso-administrativa, sin necesidad de solicitar pre-viamentelacertificacióndeactopresunto;regulaciónquesereiteraenelsegundoborrador,de 16 de enero de 1995.


VI. LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO INDIRECTO CONTRA REGLAMENTOS

1. Las incógnitas del Artículo 107.3La Ley 30/1992 ha suprimido el recurso administrativo directo contra las disposi-ciones de carácter general, pero, no obstante, permite la interposición del recurso indirecto contra reglamentos, es decir, aquel que se formula contra un acto admi-nistrativo dictado en aplicación del reglamento ilegal y fundado, justamente, en la ilegalidad del reglamento recurrido. Así se colige de lo establecido en el Artículo 107.3, según el cual: “Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa. Los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la ilegalidad de alguna disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición”.

La complejidad del actual fenómeno administrativo, con una pluralidad de Administraciones Públicas con ámbitos competenciales protegidos, y la misma dicción del precepto transcrito, producen también un buen número de interrogan-tes en la aplicación práctica de esta prescripción.

Por lo pronto hay que tener en cuenta que para interponer el recurso indi-recto contra reglamentos es necesario que exista un acto administrativo dictado en aplicación del reglamento supuestamente ilegal. Pero es que puede ocurrir que la impugnación se fundamente no solo en la ilegalidad del reglamento, sino, asi-mismo, en la ilegalidad del propio acto administrativo. En este caso, el régimen de impugnación no ofrece ninguna singularidad, y se sigue, consecuentemente, el sistema general62. Sí ofrece, en cambio, dudas la impugnación de un acto adminis-trativo que se funda única y exclusivamente en la ilegalidad del reglamento. En este supuesto es procedente hacer las siguientes puntualizaciones:

62 Vid. Fernández Pastrana, José María op. cit., p. 234. También, Parada Vázquez, José Ramón, Derecho Administrativo I. Parte General, 5ª. ed., Madrid, 1993, p. 75.


1) A tenor de lo dispuesto en el Artículo 107.3 de la LRJAP y PAC, parece que el recurso no es obligatorio, sino potestativo (“podrán impugnarse”)63. No obstante, la cuestión se complica cuando se profundiza un poco más, ya que podrán también es posible entenderlo como una posibilidad que tiene el interesado de interponer el recurso ante el órgano que dictó el reglamento64; posibilidad que no es obligación.

2) Hay que reparar en los problemas que pueden surgir de la aplicación del Artículo 107.3, segundo párrafo, con respecto a la Administración Pública que re-suelve el recurso indirecto contra el Reglamento, ya que si cuando el recurso se interpone ante un órgano perteneciente a la misma Administración que dictó el actoimpugnado,parecequenotienenporquéproducirseproblemasodificultadesadicionales, e, incluso, es una solución que técnicamente podría merecer un juicio positivo65; en cambio, no sucede lo mismo cuando la Administración que resuelve el recurso es distinta a la que emitió el acto impugnado. En estos casos, la resolu-ción del recurso administrativo indirecto podría no ser coherente con el principio de autonomía que reconoce y garantiza el denominado “bloque de la constitucio-nalidad”.

La posibilidad no es meramente académica, sino que puede materializarse fácilmente. Cuando las Comunidades Autónomas ejecutan reglamentos estatales o cuando las Entidades locales ejecutan reglamentos estatales o autonómicos, la circunstancia se produce de forma automática. En este precepto tal vez el legisla-dor se dejó llevar por el mimetismo66,puessiguióelmismoperfilqueestablecíael63 Fernández Pastrana, José María, ibidem, p. 234.64 García de Enterría, Eduardo y Fernández Rodríguez, Tomás Ramón (Curso de Derecho Ad-

ministrativo II, op. cit., p. 517) señalan que: “El Artículo 107.3 LPC, al permitir que el recurso se interponga directamente ante el órgano autor del reglamento ilegal (se trata de una posibilidad adicional, no de una imposición, como indica el potestativo ‘podrán’ que el textolegalemplea)esconsecuenteconlaverdaderafinalidaddelrecurso(atacarelregla-mentomismo)ypretendeasegurarsuvirtualidadespecífica,queseperdería,sinduda,siel recurso se interpusiera ante un órgano inferior...”

65 Cfr. García de Enterría, Eduardo y Fernández Rodríguez, Tomás Ramón, ibidem, p. 517.66 En efecto, la inercia en la nueva regulación se observa si se coteja el Artículo 107.3 con el

Artículo 113.2 de la LPA, el cual disponía que: “Los recursos contra un acto administrativo


Artículo 113.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, sin establecer ningunaprevisiónquepermitaresolverlosconflictosquegeneralanuevasitua-ción constitucional y legal, y que comporta que las Comunidades Autónomas y las Entidades locales tienen una posición autónoma y un nivel de competencias atri-buido o conferido por el bloque de la constitucionalidad que necesariamente debe ser respetado67. Por eso, en la actualidad el aumento de las relaciones interadminis-trativas hubiera aconsejado que el legislador hubiera previsto algún instrumento oalgunafórmulaparasolventarestosconflictos,quedejaraasalvo,porunaparte,la posición autónoma de la Administración que dicta los actos administrativos en aplicación del reglamento, y, por otra, que permitiera a la Administración autora del reglamento tener conocimiento de la impugnación de los actos que se fundaran exclusivamente en la presunta ilegalidad de un reglamento suyo y actuar en con-secuencia.

2. Una propuesta para la operatividad del recurso indirectoDesde esta perspectiva, cabe incluso arriesgarse con una propuesta como la de que la Ley incluya alguna previsión en virtud de la cual la Administración, autora del regla-mento, informe preceptivamente cuando el recurso se funda únicamente en la ilegalidad de la disposición reglamentaria, resolviendo en todo caso la Administración que dic-tó el acto administrativo impugnado. Este informe requerido por una Administración distinta de manera preceptiva encontraría apoyo en los Artículos 83.4 y 4° de la LRJAP y PAC68, y permitiría mantener indemne la autonomía de la Administración Pública

que se funden únicamente en la ilegalidad de alguna disposición administrativa de carác-ter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición”.

67 El Artículo 4.1 de la LRJAP y PAC dispone que: “Las Administraciones Públicas, en el desarro-llo de su actividad y en sus relaciones recíprocas, deberán: a) Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias…”

68 Durante largo tiempo, lo normal fue que el informe se solicitara y emitiera por órganos pertenecientes a una misma Administración, constituyendo una manifestación del llamado “auxilio administrativo” (vid. González Pérez, Jesús y González Navarro, Francisco, Régi-men Jurídico de las Administraciones Públicas..., op. cit., p. 937), y, concretamente, por el órgano consultivo. Sin embargo, la complejidad del fenómeno administrativo, la pluralidad de Administraciones Públicas y la autonomía de estas dentro del marco constitucional, obli-gan a matizar el esquema tradicional de petición y emisión de informes. De entrada, hay que


que dictó el acto impugnado. Esta resolvería el recurso una vez que hubiera solicitado y recibido el informe, mientras que la Administración autora del reglamento tendría conocimiento de la impugnación y, por lo tanto, podría mantener el reglamento o abrirelprocedimientonecesarioparaanularomodificarelmismo,segúnconsidereque se ajusta o no al ordenamiento jurídico.

Sin embargo, no puede desconocerse que los problemas que esta posibili-dad genera también en relación con otras Administraciones que sigan aplicando el reglamento durante el intervalo de tiempo en que todavía esté vigente no son despreciables.3. El alcance de la resolución del recurso indirecto contra reglamentosOtracuestiónquepresentaperfiles,nodeltodonítido,esladesabercuáleselal-cance de la resolución del recurso indirecto contra el reglamento. En este sentido, si el recurso se desestima considerando que la disposición reglamentaria no es ilegal,

considerar como plausible que órganos activos puedan colocarse a unos concretos efectos en la posición de órganos consultivos (cfr. García de Enterría, Eduardo y Fernández Rodríguez, Tomás Ramón, Curso de Derecho Administrativo II, op. cit., p. 482). Pero es que, además, el Derecho positivo admite que en determinados casos emita informe una Administración dis-tintaalaqueresuelvefinalmente.Así,elEstatuto del Consejo de Seguridad Nuclear, aprobado por el Real Decreto 1157/1982, de 30 de abril (Boletín Oficial del Estado, número 135, de 7 de junio), establece entre las funciones del Consejo de Seguridad Nuclear, la de emitir informes preceptivos y vinculantes, tanto para la Administración del Estado como para las Comuni-dades Autónomas (Artículos 5° y 6°). Y el Consejo no es ningún órgano administrativo, sino como dice el Artículo 1° del mencionado Estatuto, un Ente de Derecho Público, independiente de la Administración Central del Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propio independiente del Estado. Asimismo, es sabido que para los reglamentos ejecutivos de las leyes es preceptivo el informe del Consejo de Estado (Artículos 10.6 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado). Pues bien, el informe es preceptivo tanto en el caso de que los re-glamentos los dicte el Estado como las Comunidades Autónomas (cfr. Parada Vázquez, José Ramón, Derecho Administrativo I, Parte General,3ª.ed.,Madrid,1991,p.66;ymásespecífica-mente, Alonso García, Ricardo, Consejo de Estado y elaboración de reglamentos estatales y autonó-micos, Madrid, Civitas, 1992, in totum); y es evidente que el Consejo de Estado es el “supremo órgano consultivo del Gobierno”, como dice con dudosa exactitud el Artículo 107 de la Cons-titución y repite el Artículo 1.1 de su Ley Orgánica. Por consiguiente, parece que no hay, en principio, ninguna imposibilidad para la solicitud de informe a una Administración distinta alaqueresuelvedefinitivamentelaimpugnacióndeunactoadministrativo.


lógicamente no existe problema alguno. La complejidad surge cuando el recurso la estima, puesto que se reconoce que la disposición administrativa de carácter general es ilegal. Lo razonable en esta hipótesis es que el órgano que resuelve el recurso, que es, a la sazón, según establece el Artículo 107.3, el que dictó el regla-mento,procedadeoficioaexpulsarlasdisposicionesdelordenamientojurídico,o sustituirlo por otro, ya que los Artículos 9.1 y 3, 103.1 de la Constitución y 3.1 de la LRJAP y PAC, exigen que la Administración se someta a la ley y al Derecho, y de la misma manera que el Artículo 6° de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985, dispone que los jueces y tribunales no aplicarán reglamentos o cualquier otra disposición contraria a la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía norma-tiva, las autoridades y funcionarios administrativos están obligados a inaplicar el reglamento ilegal, esto es, el reglamento que ha vulnerado los requisitos materiales y/o formales de los cuales depende su validez y que, por ello, es radicalmente nulo (cfr. Artículos 62.2 de la LRJAP y PAC; 1.2 del Código Civil, y 26 y 28 de la LRJAE). Como dice García de Enterría, “la inaplicación es la técnica por excelencia arbitra-da por el ordenamiento frente al reglamento ilegal”69. Pero la inaplicación solo es el primer paso, y es necesario seguir otros cauces para que el Reglamento sea radical-mente expulsado del ordenamiento jurídico al cual no se ajusta.

Habida cuenta que en la resolución del recurso se da por cierto que el reglamento es ilegal, es a partir de ese momento cuando surge un deber de proceder a la declaración de nulidad delreferidoreglamento,inclusodeoficio70, y ello a pesar queelArtículo102.1delaLRJAPyPAC,reguladordelarevisióndeoficiodelosactos nulos, no se remite sino al Artículo 62.1 (nulidad de actos administrativos), y no al Artículo 62.2 (nulidad de disposiciones)71.

69 Curso de Derecho Administrativo I, con Fernández Rodríguez, Tomás Ramón, 6ª. ed., Madrid, Civitas, 1993, p. 213.

70 Ibidem, p. 214.71 García de Enterría, Eduardo, ibidem, p. 216. Este autor considera que el problema que ge-

nera la actual redacción del Artículo 102 de la LRJAP y PAC es el relativo al procedimiento paraacordarlanulidaddelreglamentoilegal,puesnohayunaregulaciónespecíficaparaarticularlo. Esta laguna debe llenarse, según García de Enterría, Eduardo, con la aplicación


Por otra parte, el reconocimiento implícito de la ilegalidad del reglamento, de su nulidad total y absoluta, ¿habilita la acción de nulidad? La pregunta es im-portante, toda vez que los efectos de la resolución de un recurso indirecto no son tan completos y contundentes como los de un recurso directo (Parada Vázquez)72, ya que solo queda anulado el acto, pero no el reglamento propiamente dicho; y, al menos como hipótesis, podría suceder que la Administración no proceda de oficioy,portanto,incumplasuobligacióndeexpulsardelordenamientoadichoreglamento ilegal. Ante esta omisión, un mecanismo técnico es la acción de nuli-dad, pero como el Artículo 102 de la LRJAP y PAC solo prevé la citada acción para los actos administrativos, con exclusión de las disposiciones de carácter general, podría darse el caso que no se admitiera, en una interpretación textual y rígida. Sin embargo, tal interpretación debe rechazarse. La omisión puede salvarse por la jurisprudencia, y por razones de peso que conectan con la salubridad del ordena-miento jurídico. Es cierto que se han suprimido los recursos contra los reglamentos y que esta supresión debe conceptuarse como positiva73, pero no es menos cierto

del Artículo 4.1 del Código Civil (analogía) y, por consiguiente, debe estimarse exigible el dictamen del Consejo de Estado.

Con respecto al recurso indirecto contra reglamentos que prevé el Artículo 39.2 de la LJCA, estima el citado autor que la posibilidad de una anulación general del reglamento ilegal con ocasión de la decisión sobre el recurso interpuesto contra un acto que aplica dicho re-glamentoseconvierteenunaobligación,ejercitableinclusodeoficio(ibidem, pp. 210 y 220).

72 Derecho Administrativo I. Parte General, 6ª. ed., Madrid, Open Ediciones Universitarias, 1994, p. 75.

73 En este sentido, García de Enterría, Eduardo y Fernández Rodríguez, Tomás Ramón, Curso de Derecho Administrativo II, op. cit., p. 520.

Sin embargo, en la tramitación del Proyecto, tanto en el Congreso de los Diputados como en el Senado, se insistió por parte del Grupo Popular en la utilidad de los recursos adminis-trativoscontralasdisposicionesreglamentarias.Así,elDiputadoSr.M.NúñezPérezafirmabaque: “Creemos que no hay razón para suprimir los recursos administrativos contra las dispo-siciones administrativas; que no hay razón para limitar los recursos ordinarios que regula el Proyecto; que no hay razón para limitar los recursos a los actos que no agoten la vía adminis-trativa. Los recursos administrativos deben pasar a tener carácter exclusivamente potestativo para los administrados, pero no se les debe privar de ellos, pues pueden ser de utilidad en casos concretos” (Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, Comisiones, IV Legislatura, número 489, sesión celebrada el jueves, 18 de junio de 1992). Y el Senador Sr. Gómez Martínez-Conde repitió la tesis en el Senado (Diario de Sesiones del Senado, IV Legislatura, número 136, sesión del pleno celebrada el jueves, 29 de octubre de 1992).


que la funcionalidad del recurso es distinta a la de la acción de nulidad. Recurso administrativo y acción de nulidad son dos instrumentos cualitativamente distin-tos y operan desde presupuestos diversos, lo cual se demuestra claramente en su régimen(imprescriptibilidaddelaaccióndenulidadfrenteaunplazoprefijadopara el recurso, legitimación)74.

Otra cuestión que plantea la resolución del recurso indirecto contra reglamen-tos, que prevé el mencionado Artículo 107.3, segundo párrafo, es la concerniente a los efectos con relación a los actos que se dictaron conforme a un reglamento que se reconoce ilegal por la misma resolución. Bajo el imperio del Artículo 120 de la Ley deProcedimientoAdministrativoseconsideróquelosactosquenoeranfirmesaldictarse la resolución de un recurso interpuesto contra un reglamento del que eran de aplicación, podían impugnarse por medio de los correspondientes recursos75 y los actosfirmessubsistían(Artículo120.1delaLPA),yparapoderdeclararlosnuloserapreciso seguir los procedimientos que establecían los Artículos 109 y 110 de la Ley procedimental76.Conarregloalanuevaregulación,esevidentequelosactosfir-mes siguen ostentando el mismo régimen jurídico y, por tanto, son inimpugnables, salvo para el recurso de revisión y en los casos de apertura de los procedimientos que establecen los Artículos 102 y 103 de la LRJAP y PAC.

Pero,¿yconrespectoalosactosqueaúnnohanadquiridofirmeza?Lacues-tión es compleja y hay que resolverla teniendo en cuenta el alcance y operatividad del recurso previsto en el Artículo 107.3, segundo párrafo, así como al principio de favor acti (que, como se sabe, inspira el procedimiento administrativo y tiene apoyo

74 Vid. Bocanegra Sierra, Raúl, La revisión de oficio de los actos administrativos, Madrid, Instituto de Estudios de Administración Local, 1977, pp. 194 y ss.

75 González Pérez, Jesús, Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo, Madrid, 3ª. ed., 1989, p. 1021 (con la colaboración de González Salinas, Pedro).

76 El Tribunal Supremo, en la Sentencia de 15 de junio de 1987, señaló que la declaración de nu-lidad eliminaba al mismo, y que los actos dictados en aplicación del reglamento nulo durante el lapso en que ofreció una apariencia de vigor quedaban sin cobertura jurídica. Tales actos había que enjuiciarlos como si el reglamento no hubiera existido, y así, a la luz del ordena-miento jurídico resultante, dichos actos podían ser nulos de pleno derecho e incluso válidos.


explícito en los Artículos 64 a 67 de la LRJAP y PAC). Así, es preciso distinguir entre los actos que se dictaron en aplicación del reglamento ilegal y que tienen un conte-nido idéntico al acto impugnado y actos que, aun teniendo como cobertura directa al reglamento ilegal, no tienen un contenido idéntico al impugnado y anulado. Con respecto a los primeros, es posible entender que son también actos nulos o anulables (tienen un contenido idéntico), pero con relación a los segundos, la solución puede y debe ser distinta puesto que, en efecto, los actos que se dictaren en aplicación o con apoyo de un reglamento ilegal quedan sin esa cobertura jurídica y, por tanto, solos ante el resto del ordenamiento jurídico. Pero tales actos habrá que enjuiciarlos “como si el reglamento no hubiera existido”, y así, a la luz del ordenamiento jurídico resul-tante, dichos actos podrán ser nulos de pleno derecho, anulables e incluso válidos (STS de 15 de junio de 1987)77. Esto es así porque los efectos de un recurso adminis-trativo indirecto contra un reglamento no pueden ser iguales a los de un recurso di-recto, que en el Derecho positivo vigente solo puede ser jurisdiccional (Artículo 39 de la LJCA), aunque resulta evidente que no se puede tampoco sentar una regla general y abstracta respecto de esta cuestión y habrá que estar al caso concreto.

VII. LA PROBLEMÁTICA. DETERMINACIÓN DEL ÓRGANO COMPETENTE PARA RESOLVER EL RECURSO DE REVISIÓN

1. La ambigüedad de la regulación y las interpretaciones doctrinalesOtro problema hermenéutico que ha creado la entrada en vigor de la LRJAP y PAC es el relativo a la determinación del órgano administrativo competente para resol-ver el recurso extraordinario de revisión.

77 En cualquier caso, es claro que resulta difícil dar una respuesta unívoca (cfr. Asís Roig, Agustín, “La conservación de actos no firmes dictados en ejercicio de una disposicióngeneral declarada nula”, Revista Española de Derecho Administrativo REDA, número 59, 1988, p. 459; y, del mismo autor, “El tiempo como factor distorsionante de los efectos de la anulación judicial de los reglamentos (en torno a las consecuencias de la anulación judicial del Decreto de 20 de diciembre de 1974)”, Revista de Administración Pública RAP, Madrid, número 120, 1989, pp. 195 y ss.), ya que habrá que calibrar con el debido equilibrio distintos extremos como la protección de los derechos e intereses legítimos en juego, el carácter de acto favorable o de gravamen, etc.


La Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 fue precisa en este extre-mo, y dispuso en su Artículo 127 que el recurso de revisión debía interponerse ante el Ministro competente. Empero, durante el largo periodo de vigencia de la misma, se produjeron algunos problemas acerca de la posibilidad de formular recurso de revisión cuando los actos y acuerdos fueran dictados por órganos que no estaban insertos dentro de la estructura jerárquica y, por ende, no fuera posible la interposi-ciónderecursoderevisiónanteelMinistro.Estasdificultadessemanifestabansobretodo en el ámbito de la Administración local y con relación a los acuerdos de los Jurados Provinciales de Expropiación78; y quizá por ello la nueva Ley 30/1992, al querer evitar estos problemas ha creado otros, puesto que la imprecisión que se de-tecta sobre el particular en las normas reguladoras del recurso de revisión impide saber con claridad cuál es el órgano competente para conocer y resolver el recurso de revisión.

Lapruebamáscontundentedelaanteriorafirmaciónesladisparidaddetesisque sobre esta cuestión se mantiene en la doctrina que se ha ocupado del análisis de la nueva regulación de los recursos administrativos. Porque al establecer el Artículo 118.1 de la LRJAP y PAC, que contra los actos que agotan la vía administrativa o contra los que no se haya interpuesto recurso administrativo podrá interponerse recurso extraordi-

78 Al tener la Administración local unas características singulares y distintas a la Adminis-tracióndelEstadoencuantoalaestructuraciónjerárquicaserefiere,seconsideróporladoctrina que el obstáculo que imponía el Artículo 127 LPA, con respecto al órgano compe-tente (Ministro) debía superarse, estimando que “al aplicar el Artículo 127.1 de la LPA, a la esfera local, habrá que entender que la competencia para resolver el recurso de revisión corresponde al órgano supremo de la misma. Será la Corporación en Pleno la que deba re-solver los recursos de revisión” (González Pérez, Jesús, Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo, op. cit., pp. 1103 y 1104).

Por otra parte, y en relación con los acuerdos de los Jurados Provinciales de Expropiación, al ser estos órganos que estaban fuera de la estructura jerárquica de la Administración, tampo-co podía aplicarse mecánicamente el Artículo 127.1 de la LPA, y se consideró por el Consejo de Estado que los recursos de revisión contra sus resoluciones debían interponerse ante los propios Jurados y resolverse por estos (vid. García de Enterría, Eduardo y Fernández Rodrí-guez, Tomás Ramón, Curso de Derecho Administrativo II, op. cit.,p.533.Específicamente,parael caso de los Jurados, Lavilla Alsina, Landelino, “Recurso de revisión contra acuerdos de los Jurados de Expropiación”, Documentación administrativa, número 221, enero-marzo de 1990, pp. 109 y ss.).


nario de revisión ante el órgano administrativo que los dictó, parece que es evidente que el órgano competente es el que dictó el acto. Sin embargo, cuando se lee el siguiente Artículo,el119,aflorandenuevolasinseguridadesydudas,yaquediceque:“1. En la presentación del recurso serán de aplicación las disposiciones del Artículo 116 de la presente Ley”. Y en el número 2 dispone que: “El órgano al que corresponde conocer del recurso extraordinario de revisión debe pronunciarse no sólo sobre la procedencia del recurso, sino también, en su caso, sobre el fondo de la cuestión resuelta por el acto recu-rrido”. De la dicción del Artículo 119.1 y 2 de la LRJAP y PAC no se puede, pues, extraer una conclusión clara sobre el órgano competente para resolver el recur-so de revisión. Por esta razón, para algunos autores, como González Pérez, Jesús y González Navarro, Francisco79, Sánchez Morón, Miguel80 o Arozamena Laso81, el órgano administrativo competente para resolver el recurso es el que dictó el acto impugnado; mientras que para otros la interpretación que debe darse a los referidos preceptos permite otra solución. Así, para García de Enterría, Eduardo y Fernández Rodríguez, Tomás Ramón, el silencio y la ambigüedad de los Artículos 118.1 y 119.2 hay que entenderlos, en principio, como:79 Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común..., op.

cit., pp. 1166 y 1167. “Parece evidente –dicen– que la expresión supone que el órgano admi-nistrativo que dictó el acto impugnado tiene competencia para resolver el recurso”.

80 “Capítulo XII. Recursos Administrativos”, en la obra colectiva Estudios y comentarios sobre la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas..., op. cit., p. 349. La posible con-tradicción que comporta las redacciones de los Artículos 118.1 y 119.1 es interpretada por este autor de la siguiente manera: “La nueva Ley dispone que el recurso se interpone ante el órgano administrativo que dictó el acto recurrido (Artículo 118.1), con lo que parece poner finatodasesasdudasycríticas.Sinembargo,elArtículo119.1disponeque‘enlapresentacióndel recurso serán de aplicación las disposiciones del Artículo 116’, disposiciones que están pensadas para los recursos ordinarios, que se interponen ante el órgano superior jerárquico del que los dictó. No se trata de un enigma, sino de un lamentable lapsus del legislador. La explicación del mismo reside en que, según el Proyecto de Ley, competente para resolver el recurso de revisión era el órgano en que se agota la vía administrativa, de donde la posibili-dad de que fuera superior jerárquico del que dictó el acto recurrido y la aplicabilidad de las disposiciones del actual Artículo 116. Corregido aquel criterio, se ha mantenido, en cambio, el actual Artículo 110.1, que ahora carece de todo sentido”.

81 “Administraciones Públicas y ciudadanos (Estudio sistemático de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común)”, Revista Española de Derecho Constitucional, Madrid, número 40, enero-abril de 1994, p. 734.


… que ese órgano había de ser el Ministro del Departamento correspondien-te, salvedad hecha de los acuerdos de los Jurados de Expropiación, en el ám-bito de la Administración del Estado, o el Consejero del ramo, en el caso de las Comunidades Autónomas (a menos que el acto recurrido proceda del Gobierno de la Nación o del de éstas, naturalmente), los órganos superiores de las Corporaciones Locales o los de igual carácter de las entidades institu-cionales dotadas por sus normas propias de una autonomía efectiva...82

LaposicióndeParadaes tambiénmatizada,puesafirmaque:“Laresolu-ción de los recursos de revisión ya no corresponde, como preceptuaba la Ley de Procedimiento Administrativo, al Ministro u órgano superior de la línea jerárquica de cada Administración, sino que puede ser, como dijimos, ese órgano superior, pero también, si no se había agotado la vía administrativa, el titular de la compe-tencia que había dictado el acto cuya revisión se pretende”83.

Por su parte, Fernández Pastrana, José María, distingue el órgano ante el cual se puede interponer el recurso, del órgano competente para resolver; y consi-dera que si el órgano ante el cual se interpone el recurso está claro (Artículo 118.1:“… ante el órgano administrativo que lo dictó”), no se aclara cuál es el órgano competente para resolverlo84. Ante la duda, se muestra favorable a la tesis según la cual es el superior jerárquico de aquel, “por congruencia con el espíritu de la Ley (supresión del recurso de reposición), por la perfecta inutilidad que en otro caso supondría la incongruencia de someter al autor de un posible delito la revisión delactodelictivoy,enfin,porlaremisiónalArtículo116delaLey,queregulalainterposición del recurso de alzada, y presupone, pues, un superior jerárquico85”.

82 Curso de Derecho Administrativo II, op. cit., p. 533.83 Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (Es-

tudio, comentarios y texto de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre), Madrid, 1993, p. 374. Tesis que reitera en su Derecho Administrativo I. Parte General, 6ª. ed., op. cit., p. 674, aunque en este mis-mo volumen (p. 667) asevera, al analizar las clases de recurso que el de revisión “se interpone y resuelve por el mismo órgano que dictó el acto”.

84 Régimen Jurídico y Procedimiento de las Administraciones Públicas (Un estudio de la Ley 30/1992), junto con Garrido Falla, Fernando, op. cit., p. 238.

85 Idem.


Y Entrena Cuesta, Rafael, también estima que al declarar el Artículo 119, que son aplicables las normas del Artículo 116, relativo al recurso ordinario, la cuestión no está tan clara, pues “no tendría sentido si el órgano competente para resolver el recurso fuese el mismo que dictó al acto contra el que el recurso se dirige, con independencia del rango que ocupase, pues entonces, en todo caso, el recurso se interpondría ante y se resolvería por el propio órgano, sobrando en consecuen-cia cualquier prescripción sobre la emisión de informe y el envío de la copia del expediente”86.

86 Curso de Derecho Administrativo..., op. cit., p. 265. Ciertamente, no puede equipararse mecánicamente el órgano ante el cual se interpone el re-

curso con el órgano competente para resolverlo, al menos desde la interpretación del Artículo 116.1 de la LRJAP y PAC, relativo al recurso ordinario, ya que se dispone que “el recurso po-drá interponerse ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el órgano competente para resolverlo”, y con esta diferenciación entre órgano ante el cual se interpone y órgano que resuelveopuederesolver,noesposibleunaidentificacióntotal.

Según el Diccionario de la Lengua Española, de la Real Academia Española, 21ª. ed., Madrid, 1992, t. II, p. 1181, interponersignificaformalizarpormediodeunpedimentoalgunodelosrecursos legales, como el de nulidad, de apelación, etc. Asimismo, el Diccionario de uso del español de María Moliner (Madrid, Gredos, 1990, t. II, p. 156), dice que interponer es enta-blar o iniciar un recurso legal. De manera que, si como dispone el Artículo 3.1 del Código Civil, “las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el con-texto”, cuando se concreta el órgano ante el cual se interpone el recurso de revisión no se está especificandonecesariamente el órgano competente para resolverlo. Sondos cosasdistintas. Desde esta perspectiva, podría cobrar sentido lo establecido en el Artículo 119.1 de la LRJAP y PAC, el cual ya no tendría que ser entendido simplemente como resultado de un lapsus, sino como Derecho vigente que hay que interpretar y aplicar adecuadamente.

Desde otro criterio hermenéutico, el de los antecedentes legislativos, también es posible lle-gar a la misma conclusión, porque el anteproyecto siguió el criterio propuesto por el Conse-jo de Estado, de que se debía atribuir la competencia para resolver el recurso extraordinario de revisión al órgano administrativo cuya resolución agote las instancias administrativas (Artículo 116.1 del Proyecto del Gobierno). Y, en coherencia con ello, el Artículo 117.1 del Proyecto disponía que “el recurso podrá presentarse ante el órgano que dictó el acto objeto de la revisión o ante el órgano competente para resolverlo. Si el recurso se hubiera interpuesto ante el órgano que dictó el acto este deberá remitirlo al competente en el plazo de diez días, con su in-forme y copia completa y ordenada del procedimiento” (cfr. Abajo Quintana, José Joaquín, La tramitación de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas..., op. cit., pp. 492 y 495), de lo cual se puede deducir que órgano competente para la resolución de recursos y órgano ante el cual se interpone el recurso no es lo mismo.


El panorama doctrinal, como se observa, es plural. La sin duda oscura regu-lación de la competencia para resolver el recurso de revisión ha generado proble-mas hermenéuticos que debieron resolverse en la Ley. Sea por omisión o por algún lapsus del legislador (Sánchez Morón, Miguel), lo cierto es que las normas que re-gulan este extremo han dejado demasiadas incógnitas sin despejar.2. Las premisas para superar la ambigüedadPosiblemente esto ha ocurrido porque el legislador no ha logrado resistir la inercia de la regulación de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, o bien porque hapretendidodefiniruncaminodestinadoarevolverlosproblemasqueofrecíala Ley de 1958 sobre el órgano competente para resolver el recurso de revisión sin perfilardemaneracongruenteelnuevorégimen87.

En cualquier caso, la incógnita que se detecta en la regulación de los Artículos 118 y 119, respecto del órgano competente para resolver, puede, quizá, ser despeja-da entendiendo que:

• Determinar el órgano ante el cual se interpone el recurso de revisión no es lo mismo que señalar el órgano competente para resolverlo. Como ya se ha comprobado88, no necesariamente existe tal equiparación (cfr. Artículo 116.1 de la LRJAP y PAC).

• Lo que establece el Artículo 118.1 de la LRJAP y PAC es una norma que hay que interpretar en el contexto constitucional y legal vigente, en el cual hay una pluralidad de Administraciones Públicas que no tienen una configuración idéntica.Laestructurade laAdministraciónGeneraldelEstado o de la Administración de las Comunidades Autónomas no es igual a la de la Administración local, de la misma forma que la posición de un Jurado Provincial de Expropiación no es homologable con la de, por ejemplo, una Dirección General.

87 De la comparación de los Artículos 127 y 128 de la LPA con los Artículos 118 y 119 de la LRJAPyPACnoresultadifícilobservarelmimetismodellegisladorenlaconfiguracióndeeste recurso.

88 Vid. Notas anteriores.


• La remisión que hace el Artículo 119.1 al 116 (al margen de que pueda, en efecto, deberse a un lapsus o no) se puede interpretar como que habrá casos en que el recurso de revisión se interpone ante y se resuelve por el mismo órgano que dictó el acto objeto de impugnación (v.gr.: Jurado Provincial de Expropiación), mientras que habrá otros supuestos en que el órgano competente para resolver el recurso es distinto al órgano ante el cual se interpone.Y puede ser un superior jerárquico o no, dependiendo de la Administra-ción de que se trate (estatal, autonómica, local, etc.), ya que debe repa-rarse en que la remisión que hace el Artículo 119.1 al 116 de la LRJAP y PACnoimplicanecesariamentequeelrecursoderevisiónseconfigurealmodo del recurso ordinario (jerárquico), sino que es una remisión a unos efectos muy concretos (presentación del recurso, Artículo 119.1) y nada más. De suerte que las conclusiones que puedan extraerse de tal remisión tienen que limitarse a lo que dispone la Ley.

Partiendo de estas premisas, es perfectamente posible que el recurso de re-visión pueda interponerse y resolverse por el mismo órgano que dictó el acto im-pugnado o por otro superior, aunque lo normal en el ámbito de la Administración General del Estado o de la Administración de las Comunidades Autónomas es que sea el órgano administrativo cuyas resoluciones agoten las instancias administrati-vas, el que tenga la competencia para resolver el recurso.

Es evidente que la LRJAP y PAC debió ser mucho más concreta en este impor-tante extremo y prever las particularidades de la Administración local y las de otros órganos, en evitación de confusión e inseguridad. Esta es otra prueba más de que el legislador se ha dejado llevar por la inercia y no previó con la debida claridad y ex-tensión las circunstancias que concurren en las distintas Administraciones.

VIII. A MODO DE CONCLUSIONESLa regulación de la Ley 30/1992 sobre los recursos administrativos tiene muchas incógnitas o interrogantes. Es claro que se trata de una normativa que debió ser


objetodeunareflexiónmássosegadaparadisponerdetodoslosdatosyelemen-tos, y prever con la necesaria claridad y extensión las distintas y complejas circuns-tancias que concurren en las Administraciones Públicas. De manera que, conforme a lo establecido en la Ley, existe una ambigüedad en extremos importantes, que ge-nera inseguridad y confusión. Así, el Artículo 109, c) permite, en una interpretación textual, sostener tesis como el mantenimiento del recurso de súplica o la posibilidad de establecer los recursos de reposición, que contradicen los propios propósitos del legislador explicitados en la exposición de motivos. El Artículo 107.2 establece una importante novedad en orden a la sustitución del recurso ordinario, por otro tipo deprocedimientocuandolaespecificidaddelamateriaasí lo justifique,perolospocos datos que da el precepto no permiten de momento extraer conclusiones, ni tan siquiera provisionales, lo cual quiere decir que su verdadera operatividad está en el aire y lo único que se sabe a ciencia cierta es que lo dispuesto en el citado precepto no permite una sustitución abusiva del recurso ordinario. Por su parte, la novedadquecontieneelArtículo110.3,apartedesudifíciljustificaciónenelterrenode los principios, toda vez que es muy probable que sea una norma inconstitucional, está preñada de vaguedad en aspectos fundamentales relativos a su instrumentación práctica y efectos de su incumplimiento. Como se ha destacado, lo razonable, desde la perspectiva del Artículo 24.1 de la Constitución, es que se permita la subsanación tanto de la acreditación como del requisito en sí, y además es necesario que en la notificacióndelactoseexpreselaexigenciadeesterequisito.Quizáseaestalaúni-ca forma de racionalizar lo que, se insiste, desde una perspectiva constitucional, es poco razonable, pues establecer obstáculos inútiles a la tutela judicial efectiva no es precisamente una medida progresiva en orden a la adecuada garantía de los derechos e intereses del particular. Otra novedad relevante que, a nivel general, in-troducelaLRJAPyPACeslacertificacióndeactospresuntos(Artículo44).Perolasnormas sobre resolución de recursos administrativos no mencionan su exigencia, nitampocoespecificanlocontrario,porloquepuedenmantenersedostesis:ladeexigirlacertificacióndeactopresuntotambiénparalaresoluciónderecursoso,por


el contrario, la de entender que no es exigible. Sin duda, la que está más en armonía conlaConstitución(Artículo24.1)eslasegunda,esdecir,nosedebeexigircertifica-ción de acto presunto cuando se trata de resolución de recursos administrativos. Sin embargo, la Ley debió expresar este extremo y así evitar la duda.

Tampoco se despeja la incógnita en la redacción que ofrece el Artículo 107.3, segundo párrafo, respecto del recurso administrativo indirecto contra reglamentos. Puesto que en la aplicación del mencionado precepto pueden surgir problemas en el caso de disposiciones reglamentarias dictadas por Administraciones Públicas dis-tintas a la que dictó el acto administrativo impugnado. El legislador no ha aclarado nada sobre el particular, ni ha establecido fórmulas o mecanismos en virtud de los cualesresolverlosconflictosqueellopuedeproducir.Ynoesquenoexistan,yaquepodrían articularse algunos mecanismos como, por ejemplo, la posibilidad de pedir un informe a la Administración que dictó el reglamento cuando la Administración que ha ordenado el acto en aplicación del reglamento es distinta de la que emanó la disposición reglamentaria, y el recurso se funde únicamente en la ilegalidad del re-glamento. Tal vez esto podría salvar el principio de autonomía, aunque lógicamente esunapropuestaquenecesitaríaperfilarseconmayorparticularidad.

Y,enfin,tambiénsurgendemasiadosproblemasinterpretativosparadeter-minar el órgano competente para resolver el recurso extraordinario de revisión. Se ha comprobado que las tesis doctrinales que han tratado de virtualizar lo dispuesto en los Artículos 118.1 y 119, de la LRJAP y PAC son variadas, y ello se debe a que la Ley no se ha pronunciado con la debida precisión en esta importante cuestión. Con todo, es claro que deben salvarse los obstáculos e interpretar dichos preceptos de conformidad con la vigente situación constitucional y legal. De manera que la plura-lidad de Administraciones Públicas y la complejidad del fenómeno administrativo comportan que no siempre será el órgano administrativo, cuyas resoluciones ago-tan las instancias administrativas, el competente para resolver el recurso, y habrá casos, también, que será otro órgano distinto, según se trate de una Administración local, autonómica, etc.


Endefinitiva,sondemasiadasincógnitasparaunaregulacióndetantaim-portancia jurídica. Quizá haya sido por el poco tiempo que duró su tramitación89, o porque no se ha podido huir de la inercia de la regulación de la LPA de 1958, pero el resultado finalarrojamásdudasquecertezasenextremostrascendentalesparala operatividad del sistema de recursos administrativos, lo que es particularmente grave para una Ley que pretende establecer el “estatus” común de los ciudadanos ante las Administraciones Públicas90.

89 Otras leyes de procedimiento han tenido un proceso de gestación mucho más dilatado. En Alemania, la Ley de Procedimiento Administrativo tuvo un proceso de elaboración que duró más de quince años, y en Italia, la Ley de 7 de agosto de 1990, se elaboró en unos seis años.

90 García de Enterría, Eduardo, “Un punto de vista...”, op. cit., p. 15.

CAPÍTULO TERCERO

La comunicación previa a la interposición del recurso contencioso-administrativo en la

doctrina del Tribunal Constitucional


I. DETERMINACIONES PREVIAS

El establecimiento del requisito de comunicar previamente al órgano de la Administración, que dictó el acto administrativo impugnado, la interposición

del recurso contencioso-administrativo es una de las novedades más sorprenden-tes introducidas por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP y PAC), ya que obliga al interesado a cumplir con una doble exigencia: comunicar la interposición, y luego acreditar debidamente dicha interposición. Este requisito viene recogido en el Artículo 110.3 de la LRJAP y PAC91 y, por eso, la disposición adicional undécima de la mencionada Ley añade el apartado f), al Artículo 57.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de 27 de diciembre de 1956 (LJCA); que dispone que, al escrito de iniciación del recurso se acompañará: “Acreditación de haber efectuado al órgano administrativo autor del acto impug-nado,concarácterprevio, lacomunicaciónaqueserefiereelArtículo110.3de laLey de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común”.

Esta innovación legislativa no ha sido bien recibida por la generalidad de la doctrinay,ciertamente,lareprobaciónquemereceestámásquejustificada,toda 91 Según el cual, “la interposición de recurso contencioso-administrativo contra actos que ponenfinalavíaadministrativarequerirácomunicaciónpreviaalórganoquedictóelactoimpugnado”.

CAPÍTULO TERCEROLa comunicación previa a la interposición del recurso contencioso-administrativo en la doctrina del Tribunal Constitucional


vez que genera muchas dudas sobre cómo ha de practicarse la comunicación92. Pero con tales incertidumbres relevantes, quizá la más grave, desde el punto de vista del ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el Artículo 24.1 de la Constitución española (CE), es la relativa a la consecuencia de la omisión de la comunicación o, en su caso, la comunicación no previa, sino hecha a posteriori, esto es, después de interponer el recurso jurisdiccional. Se trata de una circunstan-ciadeparticularsignificaciónporquepuedeerigirunobstáculofrentealejerciciodel derecho constitucional previsto en el Artículo 24.1 de la CE, que, por esta razón, podría estar viciada de inconstitucionalidad93.

Era de esperar que los problemas no tardaran en presentarse. Cuando las normas jurídicas de esta dimensión no son claras y precisas su aplicación origina casiautomáticamenteconflictosqueponenenteladejuiciolabondaddelainnova-ción94. Y esto es, justamente, lo que ha sucedido con los Artículos 110.3 de la LRJAP y PAC, y 57.2, f), de la LJCA, que han suscitado serias incertidumbres acerca de ex-92 Vid. Los comentarios críticos contenidos en mi libro Los recursos administrativos en el marco de

la justicia administrativa, Madrid, Civitas, 1996, pp. 317 y 318; y en el artículo “Las incógnitas de la regulación de los recursos administrativos”, Actualidad administrativa, número 2, 1996, pp. 47-52 (ahora incluido en este volumen).

93 Así lo considera González Pérez, Jesús, “La subsanación de la falta de comunicar al órgano administrativo la interposición del ‘recurso contencioso-administrativo’”, op. cit., 1994, p. 64. “En mi opinión –dice este autor–, estamos ante una norma claramente inconstitucional como lo son –según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional– todas las que establecen requisitos procesales que son obstáculos que pueden estimarse excesivos, que sean produc-to de un innecesario formalismo y que no se compaginen con el derecho a la justicia o que noaparezcanjustificadosyproporcionadosconformealasfinalidadesparalasquesees-tablecen...Ynoexisterequisitoprocesalmásinjustificado,innecesario,carentedesentido,que el que estableció el Artículo 110.3 de la LRJAP”.

94 Una ley como la LRJAP y PAC, que ocupa un lugar central en las relaciones entre Adminis-tración Pública y particulares, no puede tener tantas ambigüedades y zonas de penumbra, porque ello comporta una inseguridad que deja malparada la posición del particular. Y la seguridad jurídica, garantizada por el Artículo 9.3 de la Carta Magna, implica certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y sobre los intereses jurídicamente tutelados, y es el legislador el que debe perseguir la claridad y procurar que, acerca de la materia sobre la que legisle, los operadores jurídicos y los ciudadanos “sepan a qué atenerse” (Sentencia del Tribunal Constitucional STC. 46/1990, de 15 de marzo, así como Sentencia número 903/95, de 20 de octubre, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias).


tremos importantes, que ya han llegado al Tribunal Constitucional por virtud del planteamiento de cuestiones de inconstitucionalidad y la interposición de recursos de amparo. Así, las Sentencias números 76/1996, de 30 de abril, y 89/1996, de 23 de mayo, han resuelto cuestiones de inconstitucionalidad promovidas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, mientras que las Sentencias números 83/1996, de 20 de mayo, y 84/1996, de 21 de mayo, resolvieron recursos de amparo formulados contra resoluciones de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares. Sontodosasuntosqueponendemanifiestolacarenciadesentidoylosproblemasinnecesarios que una desafortunada prescripción origina y merecen, por tanto, un análisis detenido.

II. LOS MOTIVOS INVOCADOS ANTE EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

1. En la Sentencia del Pleno 76/1996De todas las Sentencias objeto de este comentario, sin lugar a dudas la más trascen-dente es la dictada por el Pleno (número 76/1996, de 30 de abril. Ponente: Javier Delgado Barrio)95, pues es la que establece la doctrina esencial sobre la interpreta-ción de los Artículos citados y sirve de apoyo para las posteriores.

La sección primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón planteó varias cuestiones de inconstitucionalidad al entender que, como existía falta de comunicación previa, había que declarar inadmisible el recurso contencioso-administrativo, y esta consecuencia conduce a considerar que los Artículos referidos son inconstitucionales por los motivos siguientes:

En primer lugar, porque estima que, según la jurisprudencia constitucional, son inconstitucionales aquellas normas que impongan condiciones impeditivas u obstaculizadoras del acceso a la jurisdicción cuando tales obstáculos sean excesivos ycarezcandeproporcionalidadrespectodelosfinesquelícitamentepuedenperse-95 Boletín Oficial del Estado, número 132, suplemento de 31 de mayo de 1996.


guir. En segundo término, porque la comunicación previa carece de utilidad prác-tica o efectiva, lo que supone un obstáculo a la acción contencioso-administrativa sinjustificaciónalguna,puesnopuedevariarlasituacióndelrecurrente,alnoserfactible que la Administración vuelva sobre su anterior decisión, sin que en ningún caso pueda evitarse la vía jurisdiccional. Y, en tercer lugar, porque, a resultas de las normas aplicables, las consecuencias son muy graves, ya que la subsanabilidad hay que referirla a la acreditación, pero no al hecho en sí de la comunicación, que ha de ser previa en todo caso.

Esta Sala, por consiguiente, interpreta la dicción de los preceptos, y llega a la conclusión de que la comunicación propiamente dicha ha de ser previa, lo que puede resultar inconstitucional al no poderse subsanar.2. En la Sentencia de la Sala Segunda 83/1996La razón por la cual llegó ante el intérprete supremo de la Constitución96 el caso resuelto por la Sentencia 83/1996, de 20 de mayo (Ponente: González Campos, Julio Diego)97 es distinta. Se trata aquí de un recurso de amparo interpuesto contra resoluciones de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, por las que se dispuso el archivo del recurso inter-puestocontralasresolucionesconfirmatoriasdeactosdeinfracciónyliquidación.

El demandante recurrió en amparo porque la expresada Sala consideró que, al ser posterior a la interposición del recurso jurisdiccional la comunicación, proce-día el archivo, interpretación no compartida por el recurrente, pues entiende que resulta materialmente indiferente que el anuncio se haga antes o después de la interposición formal del recurso, en la medida que la puesta en conocimiento en nada puede servir en relación al proceso.

El motivo que se encuentra en esta impugnación radica en una interpreta-ción literal o textual de la redacción de los preceptos cuestionados, lo que hace que la comunicación posterior sea insubsanable.96 Cfr. Artículo 1.1 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.97 Boletín Oficial del Estado, número 150, suplemento de 21 de junio de 1996.


3. En la Sentencia de la Sala Primera 84/1996Lo resuelto por la Sentencia de 21 de mayo de 1996 (Ponente: Delgado Barrio, Javier)98 trae su causa, también, en una interpretación pegada a la Ley, realizada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares. Decide un recurso de amparo presentado contra los autos de 13 de enero de 1994, que desestimaron los recursos de súplica interpuestos contra las providen-cias de 22 de diciembre de 1993, las cuales ordenaron el archivo de las actuaciones en los recursos contencioso-administrativos por falta de subsanación del requisito de la comunicación previa.

El recurrente aduce ante el Tribunal Constitucional que, después de ser desesti-mados los recursos de reposición contra liquidaciones por el impuesto sobre la renta de las personas físicas, y las reclamaciones económico-administrativas, de la misma forma que resultó desestimado el recurso de alzada formulado ante el Tribunal Económico-Administrativo Central, presentó sendos recursos contencioso-administrativos ante la Sala mencionada, la cual, por providencia de 7 de diciembre de 1993, requirió al recurrente para que en el plazo improrrogable de diez días acreditara haber efectua-do, en ambos casos, la comunicación previa. Una vez hechas las comunicaciones y acreditada su realización, la Sala, en providencias de 22 de diciembre de 1993, estimó no subsanable el defecto, al haber sido los anuncios efectuados con posterioridad a la interposición de los recursos contencioso-administrativos. Interpretación que reiteró esa Sala en la resolución de los recursos de súplica. Lo que para el recurrente implica una vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.

A mayor abundamiento, el demandante argumenta que el Artículo 110.3 de la LRJAP y PAC no era aplicable al caso, porque tenía suspendida su vigencia a te-nor de lo dispuesto en el Real Decreto-Ley 14/1993, de 4 de agosto, y también, por aplicación de lo establecido en el apartado primero de la disposición transitoria segunda de la Ley 30/92, al iniciarse el asunto el 14 de agosto de 199199; por otra 98 Idem.99 La argumentación que esgrime el recurrente nos pone en la pista de otro de los problemas

que se han suscitado por la aplicación de la Ley 30/92, cual es el de su efectiva entrada en vigor.Laadecuacióndeunagrancantidaddeprocedimientosadministrativosyladificultad


parte, reitera la inutilidad del requisito; aparte –dice– que en nuestro ordenamiento ju-rídico existen supuestos en los que se permite la práctica posterior dentro del plazo de subsanación, no ya de simples comunicaciones, sino de reclamaciones previas obliga-torias como el intento de conciliación previa en el procedimiento laboral (Artículo 81.2 de la Ley de Procedimiento Laboral). Además arguye que la inadmisión del recurso jurisdiccionalnoescongruenteniproporcionadaconlafinalidaddelrequisito,sisetiene en cuenta su inutilidad. Por último, pone en relación la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, como derecho a los recursos legalmente establecidos (sic), con el principio de irretroactividad de las leyes no favorables o restrictivas de derechos individuales. De manera que, con la iniciación del proceso, adquirió el derecho a utili-zar todos los recursos previstos en la legislación vigente, y considera que la aplicación a tales recursos de una ley posterior que establece distintos requisitos para su inter-posición, supone una conculcación del principio de irretroactividad y una fuente de inseguridad jurídica contrarias al Artículo 9.3 de la Norma Fundamental.

4. En la Sentencia del Pleno 89/1996En la Sentencia de 23 de mayo de 1996 (Ponente: Jiménez de Parga y Cabrera, Manuel), el Pleno resolvió una cuestión de inconstitucionalidad promovida, asi-mismo, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, y los motivos invocados fueron los mismos que se habían esgri-

de la operación han producido confusión. Vid. González Pérez, Jesús y González Navarro, Francisco, Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Co-mún (Ley 30/1992, de 26 de noviembre), Madrid, Civitas, 1993, p. 143. Para preservar el recto ejercicio de los derechos constitucionales me parece que los jueces y los tribunales deben mostrarseflexiblesysensiblesantelasincertidumbreseincorreccionesquedebidoaestacon-fusión tengan los recurrentes, ya que estos no tienen culpa de una entrada en vigor algo irre-gular (cfr. Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, Los recursos administrativos..., op. cit., pp. 288-292). En esta dirección se pronuncia la Sentencia número 903/1995, de 20 de octubre, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Las Palmas del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Ponente: Sarmiento Acosta, Manuel Jesús), que entra en el fondo del asunto, porque “por diversas causasajenasal recurrente, sehadefinidounasituaciónde incertidumbrequeexige entrar en el examen del fondo del asunto, y ello en un caso en el que, de no mediar tal incertidumbre, la actitud de la actora hubiese supuesto considerar la interposición del recurso administrativo de reposición como improcedente”.


mido en las cuestiones de inconstitucionalidad resueltas por la Sentencia 76/1996, lo que excusa su exposición.

III. LA INDAGACIÓN SOBRE EL SENTIDO DE LA COMUNICACIÓN PREVIA O EL ESFUERZO PARA CONCRETAR LA FUTILIDAD

1. En generalEn todo proceso, incluido el constitucional, se presentan razones o argumentos para fundamentar las pretensiones de las partes. En ocasiones las razones no solo sonmeramenteformales,sinoartificiales,yquedanenunejerciciolegítimo,aun-que algo voluntarista. En otros casos, por el contrario, tienen entidad para propiciar el triunfo procesal. Algo de lo primero se puede observar en el caso que tratamos. El requisito que establece el Artículo 110.3 de la LRJAP y PAC en relación con lo dispuestoenelArtículo57.2,f)delaLJCAofrece,enprincipio,pocajustificación,ydesde los primeros comentarios o análisis doctrinales se enfatizó la inutilidad que esta obligación tiene100, sobre todo si se concibe al sistema de recursos administra-tivosdesdelaperspectivaconstitucional,lacualabocahacialaconfiguracióndeun modelo ordenado a favorecer el ejercicio del derecho de recurso y facilitar, sin obstáculos o impedimentos irracionales, la tutela judicial efectiva (Artículo 24.1 de la CE).

Pareceser–yasíloafirmaelmismoTribunalConstitucional–quelafigurade la comunicación previa ha venido a sustituir al recurso de reposición (Sentencia 100SirvademuestralasafirmacionesdeGarcíadeEnterría,Eduardo:“Resultasorprendente

que esa exclusión del recurso de reposición parece haberse pretendido contrabalancear con la absolutamente inútil ‘comunicación previa’ a la Administración de la interposición, contra uno de sus actos, de un recurso contencioso-administrativo (Artículo 110.3), exigencia (por lo demás elementalmente subsanable, según los criterios establecidos de la jurisprudencia constitucional, incluso, a mi juicio, por el mero emplazamiento de la Administración como demandada, que le avisa del recurso antes de que tenga que proceder a su defensa) que se hallevadohastaincluirenladisposiciónadicional11ª.delanuevaLey,unamodificaciónexpresa de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que lo que requiere con urgencia, con toda evidencia, son revisiones de alguna consistencia superior”; en el libro colectivo, Leguina Villa, Jesús y Sánchez Morón, Miguel (coords.), La nueva Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, Madrid, Tecnos, 1993, p. 15.


76/1996, fundamento jurídico 6°). Pero ese anuncio no es propiamente un recurso administrativonitienelafinalidadqueesteintentalograr.Loquesignificaquelosobjetivosdeambasfigurassondistintos.Desuertequelosfinesdelacomunica-ción son los que pueden servir de fundamento para sostener la constitucionalidad del requisito porque, como ha declarado el Alto Tribunal, las exigencias formales handeadecuarsea lanaturalezadelprocesoy tenerfinalidadesdiscernibles;y,aunque la exigencia formal tenga una razonabilidad intrínseca, no puede conducir a exigencias desproporcionadas (STC 48/1995). Así las cosas, resulta evidente que la labor de las otras partes (Abogado del Estado y Ministerio Fiscal) consiste en profundizarenlosfinesquesepuedenconseguirconlacomunicación previa.

2. La posición del Abogado del EstadoEn la cuestión debatida destaca el esfuerzo desplegado por el Abogado del Estado paraencontrarfinesdiscerniblesqueayudenajustificarlodifícilmentejustificable.En esta línea, tras aseverar que de lo que se trata es de efectuar un juicio de razo-nabilidad y proporcionalidad, indaga, en primer lugar, sobre la razonabilidad del fundamentodelacomunicaciónpreviayprocedeluegoaponderarladificultadquesusatisfacciónsuponeparaelrecurrente,parafinalizarelexamendelascon-secuencias de la omisión del mencionado anuncio.

Porloqueconciernealafinalidad,estimaquesepersigueponerenconoci-miento de la Administración Pública el propósito de interponer recurso contencio-so-administrativo. La comunicación, hecha antes de la iniciación del proceso, pue-defacilitarelejerciciodelaspotestadesderevisióndeoficioyrevocación,procurarla preparación del expediente administrativo que ha de ser remitido al Tribunal, facilitar los contactos entre la Administración activa y sus Abogados para la defen-saensedejurisdiccionalofijarlaslíneasaseguirencasosanálogos.

Noobstante,reconocequesonfinalidadesdeescasovalor;ydestilamásaúnsuargumentoafirmandoqueenrealidadnosecomunicalainterposición,“sinoelpropósito de presentarlo”, y que la comunicación se ciñe a los actos, dejando fuera los recursos directos contra reglamentos. Empero, lo que más sorprende de la posi-


ción del Abogado del Estado y resulta, a la sazón, más revelador, es cuando alega que la inexistencia de comunicación previa no es óbice para que la Administración pueda alcanzar los fines enunciados, por lo que puede decirse que la comunicación previa solo sirve para anticipar en unos meses lo que la Administración conocerá de todas formas cuando el órgano jurisdiccional reclame el expediente. Con todo, considera que la modestia de los finesnoexcluyesurazonabilidad,yaquesonconstitucionalmentelegítimos,puesenlazan con el principio de legalidad (Artículos 9.3 y 103.1, de la CE), en orden al posible ejercicio de potestades revisoras o revocatorias, cambio de criterio, la cola-boración con la justicia que exige el Artículo 118 de la CE, facilitando la prepara-ción del expediente y la defensa jurisdiccional de la Administración Pública, titular del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. Además:

• Sobre la carga, arguye que es levísima y muy fácil de levantar.• Y respecto a las consecuencias de su incumplimiento, que es el núcleo

duro del debate, aduce que sería contrario a la Constitución la insubsana-bilidad de la acreditación, y sería muy restrictivo que la subsanación solo comprendiese la falta de acreditamiento y no la falta de comunicación en sí,todavezque,aunqueellegisladorlahacalificadodepreviayhainsis-tido en su carácter precedente a la interposición del recurso contencioso-administrativo[Artículo57.2,f),delaLJCA],nopuedeentendersequelosfinesquediscerniblementepersiguequedentotalmentefrustradosporlacomunicación posterior. Y son –asevera– los órganos jurisdiccionales los quedebenimpulsardeoficiolasubsanación.Ahorabien,nocompartelatesis de que la remisión del expediente supone que la Administración ha quedado enterada de la pendencia del proceso de forma que, remitido el expediente, la falta de comunicación previa nunca podría determinar la inadmisión del recurso, pues admitir la subsanación con semejante amplitud priva de trascendencia jurídica la comunicación101. Partiendo de esta premisa,

101Repáreseenelrazonamientousadoparadarsentidoa loquetienemuydifícil justifica-ción: aunque se envía el expediente administrativo no se subsana la omisión. Pero es que


dice que la falta de anuncio o comunicación podría ser determinante de la inadmisibilidad en virtud del Artículo 82, f) de la LJCA, sencillamente cuando se le diera la oportunidad de subsanar al recurrente, y este, por deliberada voluntad o por negligencia, dejara sin cumplimiento el requi-sito aludido. Lo que hace que los efectos del incumplimiento no sean des-proporcionados.

Por otro lado, en la Sentencia 83/1996, se observa cómo el Abogado del Estado considera correcto el criterio de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares, utilizando lo que se llama un argumen-to por analogía102. Dice que la imposibilidad de subsanar el requisito transcurrido el plazoparainterponerelrecursodereposicióneradoctrinajurisprudencialpacíficaconelderogadorecursodereposición,loqueconfirmalarazonabilidaddelcriterioadoptado por la Sala, “si bien esta podía haber sostenido una interpretación restric-tiva del alcance del Artículo 110.3 de la Ley 30/92, en el sentido de limitarlo a los casos en que el acto que agota la vía administrativa sea el acto originario”.3. Las precisiones del Ministerio Fiscal sobre el carácter previoLas alegaciones de este Ministerio revelan un talante más crítico frente a la comu-nicación previa que las presentadas por el Abogado del Estado, puesto que consi-dera que lo establecido en el Artículo 57.2, f), de la LJCA, en el inciso que reza “con carácter previo”, y en el Artículo 110.3 de la LRJAP y PAC (el adjetivo “previo”) es incompatible con el Artículo 24.1 de la Norma Suprema. Además, no cree que sea unafinalidadaceptablequelaAdministraciónPúblicapuedarevisardeoficiosusactos porque, como indica la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, “de facto”, los plazos previstos para el ejercicio de lapotestadderevisióndeoficioexcedende losestablecidospara lasatisfacción

laremisióndelexpedientecomportaquelamayoríadelasfinalidadesinvocadasparadarapoyo al anuncio previo se satisfacen. Entonces, ¿para qué sirve esta comunicación? Aquí la “razonabilidad” se resiente un poco, y hace recordar lo que decía el Digesto: lo útil no debe ser viciado por lo inútil (“Utile non debet per inutile vitiare”, Libro XLV, Título I, Ley 1ª.).

102 Vid. Weston, Anthony, A rulebook for arguments. Traducción española: Las claves de la argu-mentación, Barcelona, Ariel, 1994, pp. 47-53.


extraprocesal.Enunintentodebuscaralgunafinalidadconsistente,aducequequi-zá pueda hacer posible la suspensión de la ejecutividad del acto administrativo (Artículo 111 de la LRJAP y PAC). Pero lo que tiene claro el Fiscal es que no parece quelapreparacióndelexpedientejustifiqueunaobligacióntangraveparaeladmi-nistrado103, habida cuenta que la mera presentación del escrito cumple ya la misma función. Todo ello lo lleva a estimar que, con arreglo a los términos imperativos en que se pronuncia la Ley 30/92 (Artículo 110.3), en relación con la nueva redacción del Artículo 57.2, f) de la LJCA, se trata, en una interpretación literal, de un defecto insubsanable, pues la comunicación posterior es contradictoria e incongruente con la antelación que la Ley establece. Llega así a la conclusión de que, siguiendo el princi-pio de mínima intervención en la declaración de inconstitucionalidad, sobra el inciso “con carácter previo” del Artículo 57.2, f) de la LJCA y, en consecuencia, también el adjetivo “previo” del Artículo 110.3 de la LRJAP y PAC debe reputarse contrario a la efectividad de la tutela judicial. Y, de no ser así, se obliga a jueces y tribunales ordinarios, o bien a extraer del texto legal unas consecuencias desproporcionadas como declarar la inadmisión del recurso jurisdiccional cuando no haya comunica-ción previa, o bien, realizar una interpretación contra legem, para hacer posible la subsanación de un defecto que, en puridad, no cabe subsanar.

Estos argumentos los repite el Fiscal General del Estado en la otra cuestión de inconstitucionalidad resuelta por la Sentencia 89/1996. Sin embargo, las alega-ciones que el Fiscal esgrime en recursos de amparo interpuestos contra resolucio-nes de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia deBaleares,resueltasporlasSentencias83y84/1996,difiereny,enciertosentido,podrían resultar contradictorias con lo sentado anteriormente, porque reprueba la interpretación literal que hace la sobredicha Sala, al considerarla poco razonable por la consecuencia que conlleva (inadmisión). Y ello implica que no tuvo en cuenta otras posibilidades hermenéuticas que, como la teleológica, hubieran llevado a otro resultado. De forma que ahora el Fiscal estima que pese al tenor literal de los preceptos en liza, no es un requisito absolutamente esencial e ineludible que la

103 Son los términos que utiliza.


comunicación tenga carácter previo. De nuevo se observa el propósito de buscar salidas,deencontrarjustificaciónalrequisitodebatido,yporelloespeculaydiceque incluso parece que hubiera sido más lógico una regulación que impusiera al recurrente, si acaso, la comunicación a la Administración del recurso ya in-terpuesto “aunque dicha obligación –prosigue– seguiría sin ser completamente explicable, pues la Administración conocerá de su existencia tan pronto como el Tribunal reclame el expediente”.4. Algunas conclusionesMe ha parecido de interés examinar con algún detenimiento los argumentos del Abogado del Estado y del Ministerio Fiscal, en tanto que a través de su contraste se pueden extraer algunas conclusiones que permiten esclarecer, o al menos colegir, algunas ideas que ayuden a saber cómo opera este requisito. Y ello porque, ante lo difícilmente explicable de la comunicación, el Abogado del Estado y el Fiscal han lucido su agudeza para concretar lo que no es más que una futilidad. Se quiere encontrar razonabilidad y proporcionalidad, y se considera que la comunicación puedeservirparaalcanzardeterminadosfines(ejerciciodelaspotestadesderevi-sióndeoficioyrevocatoria,preparacióndelexpediente,etc.).Noobstante,estasfinalidadesestánimpregnadasdevoluntarismoynopueden,enelfondo,hacerposible el encaje natural de esta obligación en un sistema de justicia administrativa confeccionado desde la óptica del Artículo 24 de la Constitución. Se invocan mo-tivos lícitos, pero no se llega a encontrar la razón, el porqué de un requisito a todas lucesexcesivoyfútil,yaqueesevidentequemuchasdeesasfinalidadessepuedenlograr por otras vías menos onerosas para el particular. Lo reprobable, pues, es que para perseguir unos objetivos que pueden alcanzarse por otros medios o fórmulas se mediatice el derecho a la tutela judicial efectiva y se imponga una carga al par-ticular para servir intereses que pueden ser perfectamente tutelados por el uso de otrosmecanismos.Esenesteextremodondeestálaclaveparadescalificar,desdesumisma raíz, la comunicación previa: la Administración Pública sirve con objetivi-dad los intereses generales (Artículo 103.1 de la CE), pero no debe, en buena lógica jurídico-constitucional, servirse de los ciudadanos para cumplir con sus cometidos


cuando le resulte posible hacerlo por otros medios, máxime cuando los derechos fundamentales, como elementos esenciales y “componentes estructurales básicos, tanto del conjunto del orden jurídico objetivo como de cada una de las ramas que lo integran”(STCde11deabrilde1985),sonpresupuestoyfindelaactividadadmi-nistrativa104. Por esta razón, desde el ángulo constitucional, esta obligación pierde en gran parte su licitud105,ylasjustificacionespresentadassonrecursosdialécticoslegítimos,peroqueno llegana fundamentardemanerasuficiente la carga im-puesta al particular.

IV. LA TESIS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL1. Delimitación de la cuestión debatidaEl intérprete máximo de la Constitución, en su calidad de “legislador negativo”, de-sarrolla su tesis básicamente en la sentencia 76/1996. Las otras que ya se han mencio-nado toman como apoyo la doctrina sentada en esta, y alguna incluso se limita sim-plemente a reproducir ad pédem lítterae el fundamento jurídico 7º de la misma, como sucede con la STC 89/1996. Por tanto circunscribiremos nuestro análisis a lo conte-nidoenlasentencia76/1996;yconarregloaellasepuedeafirmarqueelTribunalConstitucional, rechazando lo pretendido por el Abogado del Estado, examina tan-to lo previsto en el Artículo 57.2, f) de la LJCA como lo dispuesto en el Artículo 110.3 de la LRJAP y PAC, al estimar que se trata de cuestiones que comprenden no sololainsubsanabilidaddelacomunicaciónprevia,sinotambiénlosfinesalosqueobedece esta. Partiendo de este presupuesto, destaca que el control por el arbitrado vadirigido“aconcretaryvalorarlosfinesquepretendenalcanzarseconlacomu-nicaciónprevia,paradespuésapreciarsilaregulacióndeestafiguray,másconcre-tamente, la consecuencia que se atribuye a su omisión, resulta proporcionada por 104 Sarmiento Acosta,ManuelJesús,“Losderechosfundamentalescomopresupuestoyfinde

la actividad administrativa”, Revista del Foro Canario, número 88, 1993, pp. 97 y ss. 105 García de Enterría, Eduardo, Hacia una nueva justicia administrativa, Madrid, Civitas, 1989,

pp. 48 y 95, realza el principio de favor libertatis, que lleva a una interpretación lo más ex-tensa posible de los derechos fundamentales, para que su contenido pueda ser efectivo. Desde esta óptica, los derechos de esta clase han de prevalecer incluso sobre los intereses de la Administración, “que tantas veces encubren simples comodidades o intereses de la burocracia”. Estas palabras vienen como anillo al dedo a la cuestión que estudiamos.


derivarsedeellamásbeneficiosoventajasparaelinterésgeneralqueperjuiciosparaotrosbienesovaloresenconflicto”(STC66/1995).

2. La razonabilidad y proporcionalidad de los requisitos procesalesEl ordenamiento jurídico establece determinados requisitos y formalidades proce-sales que deben observarse y cuyo cumplimiento no puede dejarse al libre arbitrio del recurrente o demandante106. El juez o tribunal debe comprobar la concurrencia de estos presupuestos pues, como ha dicho el Tribunal Constitucional, “el derecho a la tutela judicial efectiva no es un derecho absoluto susceptible de ser ejercido en todo caso y al margen del proceso legalmente establecido, sino que ha de ser ejercitado dentro de este y con el cumplimiento de sus requisitos, interpretados de manera razonable, que no impida limitación sustancial del derecho de defensa” (Sentencia 149/1986, de 26 de noviembre). Pues bien, el Tribunal Constitucional, en la Sentencia que nos ocupa, repite su doctrina de la necesidad de que los requi-sitos sean razonables y proporcionados (fundamento jurídico 2º), y añade que el denominado recurso contencioso-administrativo no es propiamente un recurso –no genera una segunda instancia o una casación–, pues viene a dar vida a un proceso en pri-mera o única instancia, de suerte que no se instala en el terreno del acceso a los recursos, sino en el del acceso a la jurisdicción107,loqueintensificalasexigenciasquederivandel principio de proporcionalidad, que tan destacada función cumple en el ámbito de los derechos fundamentales108.

3. Concreción y valoración de los fines de la comunicación previaResaltaelTribunalelnotableesfuerzoque,paralaaveriguacióndelosfinesdelacomunicación previa, han realizado el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal, y señala que este anuncio, hecho antes del inicio del proceso:106 Vid. González Pérez, Jesús, El derecho a la tutela jurisdiccional, 2ª. ed., Madrid, Civitas, 1989,

pp. 59 y ss. También, Alonso Ibáñez, Ma. del Rosario, Las causas de inadmisión en el proceso contencioso-administrativo, Madrid, Civitas, 1996, in totum.

107 SSTC 3/1983, 37/1995 y 55/1995. Véanse, además, las interesantes observaciones de García de Enterría, Eduardo, Hacia una nueva justicia..., op. cit., pp. 52, 94 y 95, en las cuales pone énfasis en la circunstancia de que el proceso contencioso-administrativo no es un proceso al acto, sino de efectiva tutela de los derechos del recurrente y de la administración.

108 STC 55/1996.


• Podráfacilitarlaactuacióndelaspotestadesderevisióndeoficioyrevo-cación;

• Puede servir para la preparación del expediente administrativo que ha de ser remitido al Tribunal;

• Facilita los contactos entre la Administración activa y los Abogados para la defensa en sede jurisdiccional;

• Puede propiciar la suspensión de la ejecutividad del acto administrativo que se sabe va a ser impugnado;

• Y,también,puedeservirparafijarlalíneaaseguirencasosanálogos.EstosfinessonparaelAltoTribunalensímismoslegítimos,aunquetienen

escasorelieve.Justificalalegitimidadacogiendoconbastantefidelidadlosargu-mentos del Abogado del Estado: enlazan con el principio de legalidad (Artículos 9.3 y 103.1, de la CE), con el de colaborar con la justicia (Artículo 118 de la CE) y con la defensa de la Administración Pública, titular del derecho a la tutela ju-dicial efectiva (Artículo 24.1 de la CE). Asimismo, indica que la carga que se impone al particular es muy leve. Sin embargo, donde adquiere relevancia el re-quisito, es al determinar las consecuencias que pueden derivarse de su omisión; y en este sentido declara que, ciertamente, la inadmisibilidad como consecuencia de la falta de comunicación previa es una de las interpretaciones posibles que se pueden mantener, pero tal interpretación supondría la inconstitucionalidad de lospreceptoscuestionadosyaque,juntoalaescasaimportanciadelosfines,hayquetenerencuentaqueesasfinalidades“son perfectamente alcanzables sin ella”, por loquelafaltadecomunicaciónprevianofrustralasfinalidadesconellaperseguidas.Y de todo ello deriva la clara inconstitucionalidad de los preceptos cuestionados, en la interpretación que hace de aquella falta un vicio insubsanable: ni la levedad de los finesaquerespondelacomunicaciónpreviajustificaunaeliminacióndelcontenidopropio y normal del derecho a la tutela judicial efectiva –conocimiento del fondo del asunto– y ni siquiera tal comunicación previa resulta estrictamente imprescindible para lograrlos. La exigencia de la comunicación previa, en términos de insubsana-


bilidad de su omisión, resultaría desproporcionada en relación con el contenido esencial del Artículo 24.1 de la CE y por tanto inconstitucional.

Sedestaca,enconsecuencia,nosololafaltaderelievedelosfines,sinoqueno resulta estrictamente imprescindible el aviso previo para lograrlos. Es claro que la Administraciónpuedeconseguirlasfinalidadesinvocadasporotrasvías.

4. La articulación de la doctrina con el apoyo del principio de interpretación conforme a la ConstituciónAhora bien, entiende el Tribunal que asume un papel de legislador negativo, y no positivo, lo que le compele a profundizar en la indagación del sentido y alcance de las normas en orden a la aplicación del principio de interpretación conforme a la Constitución de todo el ordenamiento jurídico; principio que impera en otros sis-temas (Estados Unidos o Alemania), y que exige como presupuesto que la norma admita determinado entendimiento109.

Conviene advertir que el principio de interpretación conforme con la Constitución no puede ser considerado como un criterio más de interpretación, según los cuatro métodos de Savigny –gramatical, lógico, histórico y sistemáti-co–. Debe ser conceptuado como una directiva de preferencia (Wróblewsky), enca-minada a elegir la interpretación que, dentro de las posibles, se ajuste más a las disposiciones y principios constitucionales, bien entendido que la interpretación conforme (Hesse) implica siempre una previa interpretación legal según los cáno-nes establecidos en el Artículo 3.1 del Código Civil Español de 1889110, y que tiene 109 Es un principio consecuente con el carácter normativo y la superioridad sobre el resto de

las normas de la Constitución. En la práctica, la totalidad de los países donde opera (EE.UU., Alemania, etc.) su formulación la ha hecho la jurisprudencia. En España, también la jurisprudencia recogió el principio (SSTC de 2 de febrero de 1981 y 16 de diciembre de 1983, entre otras), si bien la Ley Orgánica del Poder Judicial, de 1 de julio de 1985, lo reconoce específicamenteensuArtículo5.1:“LaConstitucióneslanormasupremadelordenamien-to jurídico, y vincula a todos los jueces y tribunales, quienes interpretarán y aplicarán las leyes y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Cons-titucional en todo tipo de procesos”. Y el Artículo 5.3 de la misma Ley sigue la misma línea.

110 El Artículo 3.1 del Código se encuentra en el Título Preliminar, el cual tiene, según ha puestodemanifiestoelTribunalSupremo(Sentenciade21denoviembrede1981)vocación


unos límites, toda vez que tampoco puede admitirse que bajo la cobertura de dicha interpretación se altere el sentido de mandatos legales meridianamente claros111. “No cabe tratar de reconstruir una norma que no esté debidamente explícita en un texto para concluir que esta es la norma constitucional” (STC 11/1981, de 8 de abril), porque “la interpretación conforme a la Constitución de los preceptos legales tiene también sus límites, entre los que se cuenta el del respeto al propio tenor literal de aquellos” (STC 222/1992, de 11 de diciembre). En el asunto que nos ocupa, hay algunadificultad,porqueeltenorliteraldelosArtículos110.3delaLRJAPyPAC,y 57.2, f) de la LJCA, realza el carácter previo de la comunicación. Lo que conduce directamente a estimar que una comunicación posterior determina o puede deter-minar la inadmisibilidad. El texto de los preceptos citados no ofrece dudas sobre el particular y, ante este escollo, el Tribunal Constitucional arguye: “Pero la interpre-tación literal es siempre un punto de partida imprescindible, sí, pero necesitado de la colaboración de otros criterios hermenéuticos que vengan a corroborar o corregir los resultados de un puro entendimiento literal de las normas ‘según el sentido propio de sus palabras’ –Artículo 3.1 del Título Preliminar del Código Civil”–.

Así las cosas, ante todo ha de destacarse que la exigencia de la comunicación previa se inserta dentro del Artículo 57 de la LJCA, más concretamente en su aparta-do 2, al que sigue el 3 con el siguiente texto: “si con el escrito de interposición no se acompañan los documentos anteriormente expresados o los presentados son incom-pletos, y en general, siempre que el Tribunal estime que no concurren los requisitos

constitucional. Por su parte, el Tribunal Constitucional (Sentencia 37/1987, de 26 de marzo) ha dicho que se trata de preceptos que en su mayor parte no son exclusivos de la legislación civil, sino que se aplican a todo el ordenamiento jurídico.

111 La interpretación conforme con la Constitución parte del “horror vacui”, y tiene que operar segúnunaspremisas.Enestalínea,EduardoGarcíadeEnterríaafirmaqueenalgunostribu-nales, como el Supremo americano, la presunción de constitucionalidad de las leyes ha sido relacionada con el principio de interpretación conforme e implica materialmente: primero, unaconfianzaotorgadaalLegislativoenlaobservanciayenlainterpretacióncorrectadelosprincipios de la Constitución; segundo, que una ley no puede ser declarada inconstitucional más que cuando no exista “duda razonable” sobre su contradicción con la Carta Magna; y, tercero, cuando la ley está redactada en términos tan amplios que puede permitir una inter-pretación constitucional, habrá que presumir que la interpretación más razonable es la que sea conforme con la Constitución (La Constitución como norma..., op. cit. p. 96).


exigidos por esta Ley para la validez de la comparecencia, señalará un plazo de diez días para que el recurrente pueda subsanar el defecto, y si no lo hace ordenará el archivo de las actuaciones”. Resulta pues evidente que el incumplimiento de lo pre-visto en el Artículo 57.2, f) de la LJCA es perfectamente subsanable, aunque, desde luego, pueda dudarse si la subsanación va referida solo al supuesto de que, habién-dose producido la comunicación previa, no se haya presentado la “acreditación” de ello o si también comprende la inexistencia misma de la comunicación previa. “A este respecto es de subrayar que el Artículo 57.3 LJCA contempla un doble supuesto: a) Por un lado incluye dentro del campo de la posibilidad de subsanación la no presentación de los documentos exigidos y el carácter incompleto de estos; b) Pero, por otra parte, comprende también los casos de no concurrencia de ‘los requisitos exigidos por esta Ley’, expresión esta que contrapuesta a la anterior –falta de documentos o su carácter incompleto– evidencia la inclusión en el campo de la subsanabilidad de otros requisitos distintos de los meramente documentales, como es el caso no ya de la falta de acreditación de la comunicación previa, sino de la omisión de la propia comunicación”112.

Salva, en consecuencia, el obstáculo que ofrece la interpretación literal o tex-tual de los preceptos debatidos al amparo del Artículo 57.3 de la LJCA, lo cual implica que si bien existe la obligación de cumplir con ese requisito, en caso de omisión,puedesersubsanado,tantorespectoalajustificacióndocumentalcomoen relación a la comunicación misma.

Esta solución la refuerza el Tribunal siguiendo otros criterios hermenéuticos: elde losantecedentes legislativosyelmuyescasorelievede losfinesa losqueatiende la comunicación. Declara así que, el recurso de reposición, cuya supresión ha venido a sustituir la comunicación previa, tenía también carácter previo a la in-terposición del recurso contencioso-administrativo y, sin embargo, su omisión po-día subsanarse con posterioridad. Por lo que hace a las finalidades, destaca la falta designificacióndelasmismas,deformaquelainadmisiónpornocumplimentarel requisito “vendría a contradecir abiertamente el espíritu de dicha Ley, cuya ma-gistral exposición de motivos anunciaba claramente un principio favorable al en-

112 La cursiva es mía.


juiciamiento del fondo del asunto...”. Al seguir estos itinerarios interpretativos se supera la literalidad de los preceptos puestos en cuestión y, paralelamente, se abre la posibilidad de un entendimiento que admite la subsanabilidad de la omisión del anuncio previo. De suerte que el principio de interpretación de las normas y requi-sitos procesales, en el sentido más favorable al derecho a la tutela judicial efectiva (Artículo 24.1 de la CE), permite así un pronunciamiento sobre el fondo del asunto debatido en sede jurisdiccional113.

V. OBSERVACIONES FINALESLa entrada en vigor de la LRJAP y PAC ha originado muchas incertidumbres, en-tre las cuales la concerniente a la comunicación previa al órgano administrativo de la interposición del recurso jurisdiccional destaca con luz propia, en la medida que una interpretación textual, no virtualizada con otra sistemática o teleológica, podría conducir a inadmitir el recurso contencioso-administrativo cuando no se cumpla con la obligación. Como era de esperar, la aplicación de la ley en este ex-tremo originó enseguida problemas que han llegado al Tribunal Constitucional, el cual ha logrado, en las resoluciones analizadas, despejar algunas incógnitas plan-113 Así, el fundamento jurídico 7°. dice: “El principio de interpretación conforme a la Consti-

tución de todo el ordenamiento jurídico reclama, en lo que ahora importa, la necesidad de interpretar las normas procesales en el sentido más favorable a la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva (STC 90/1986), muy especialmente cuando está en juego no el acceso a los recursos sino el acceso a la jurisdicción (SSTC 37/1995 y 55/1995), para permi-tir así un pronunciamiento judicial sobre el fondo del asunto, contenido propio y normal de aquel derecho (STC 40/1996), que aquí, al proyectarse sobre los actos de la Administra-ción,integramásespecíficamenteelderechodelosadministradosaqueeljuezenjuicielosactos administrativos que les afectan (Artículo 24.1 de la CE), controlando la legalidad de la actuación administrativa (Artículo 106.1 de la CE), esto es, su sometimiento pleno a la ley y al Derecho (Artículo 103.1 de la CE), lo que ‘constituye la culminación del sistema de derechos y garantías característico del Estado de Derecho’ (STC 294/1994).

De todo ello deriva, en suma, que de entre las distintas interpretaciones posibles de las normas cuestionadas ha de prevalecer no la que sostienen los autos de planteamiento de las cuestiones aquí acumuladas y que determina la inadmisión del recurso contencioso-administrativo, impidiendo la resolución jurisdiccional de fondo, sino la que viene a hacer viable esta resolución con plena efectividad del derecho a la tutela judicial que recoge el artículo24.1delaCEyquesetraduceenunaconfiguracióndelaomisióndelacomunica-ción previa como defecto subsanable”.


teadasporlosArtículos110.3,LRJAPyPAC,y57.2,f),LJCA.Específicamente,laSTC 76/1996, de30deabril,perfilaladoctrinasobreestacuestión.Esunadeci-sión que, siguiendo el principio de interpretación conforme con la Constitución, declara que de las distintas interpretaciones que se pueden sostener acerca de la operatividad de los citados preceptos debe primar aquella que haga posible el ejer-cicio del derecho a la tutela judicial efectiva en orden a propiciar el conocimiento sobre el fondo del asunto. Con esta sentencia se soslaya el obstáculo que erige una interpretación puramente literal114, que se patentizó tanto en las cuestiones de in-constitucionalidad promovidas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón como en las resoluciones de inadmisión por inobservancia del requisito, dictadas por la Sala del mismo orden jurisdiccio-nal del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, y solo por esto ya merece el reconocimiento y la adhesión.

El hecho de que se haya resuelto esta importante cuestión y que, por ende, cobre todo su vigor lo previsto en el Artículo 24.1 de la CE, en el sentido de admi-tirse sin reservas la subsanación en sus dos vertientes; es decir, en lo relativo a la justificacióndocumentalyenloconcernientealcumplimientodelrequisitoensí,no puede, sin embargo, hacernos olvidar que se sigue estando ante una condición superflua.ResultaadmirableelesfuerzoqueelAbogadodelEstadoyelMinisterioFiscal hacen para encontrar sentido a la comunicación previa, pero justamente este esfuerzo deja más clara aún la vacuidad de este anuncio previo al órgano admi-nistrativo.Niunasoladelasfinalidadestanhábilmenteinvocadastieneentidadsuficienteparaotorgarlesentidorealyefectivo,ynomeramenteformaloartificial.Estasfinalidades,enrealidad,puedenseralcanzadasporotrosmedios115, por consi-114 Interpretación, por cierto, muy común en la mayoría de los órganos administrativos y ju-

risdiccionales, que se adhieren a la letra de la ley con auténtica obsesión, lo cual impide en muchas ocasiones extraer todas las virtualidades de las normas jurídicas (vid. Nieto García, Alejandro, “El positivismo jurídico y la Constitución de 1978”, Revista Española de Derecho Constitucional, número 26, 1989, pp. 9 y ss.).

115 El propio Tribunal Constitucional, en la Sentencia 76/1996 (fundamento jurídico 4°) señala quelosfinessonperfectamentealcanzablessinella:“laprimeraprovidenciaadictarenel recurso contencioso-administrativo, además de su admisión, ordena la publicación de edictos (Artículo 60 de la LJCA) y la reclamación del expediente a la Administración (Ar-


guiente, este requisito restringe de forma evidente la fuerza expansiva del Artículo 24.1 del texto constitucional, habida cuenta que el principio de favor libertatis exige que los derechos fundamentales –como el reconocido y garantizado por el referido precepto– deben interpretarse de la manera más amplia posible para que su con-tenido pueda ser efectivo. En el fulgor de las argumentaciones se cruzan incluso ciertascontradicciones,productodeldeseodebuscarjustificaciónalanuncio.Enel asunto resuelto por la STC 76/1996, el Ministerio Fiscal aduce que los términos en que se pronuncian los tan citados Artículos impulsan a considerar que, en una interpretación literal, no es subsanable el requisito, por lo que –concluye– sobra el inciso con carácter previo (Artículo 57.2, f), de la LJCA) y el adjetivo previo (Artículo 110.3 de la LRJAP y PAC), por ser contrarios a la Carta Magna, para evitar que jueces y tribunales ordinarios hagan una interpretación contra legem. En cambio, en la STC 83/1996, critica el formalismo excesivo de la interpretación del Tribunal Superior de Justicia de Baleares, lo mismo que lo hace en el caso resuelto por la STC 84/1996; y es que, bien mirado, la posición que procesalmente debe asumir aboca a estas incongruencias, que en el fondo, tampoco son tan graves si se repara que, el horizonte en ambos supuestos es dejar expedita la tutela judicial efectiva. Estas con-tradiccionesesclarecenlasituaciónpintorescaquehavenidoadefinirellegislador.Por muchas vueltas que se quiera dar, el lugar de llegada es el mismo: la inutilidad de la comunicación previa. Por eso, de lege ferenda, cabe postular por la supresión pura y simple del requisito. Como es natural, el Tribunal Constitucional ha hecho lo que ha podido hacer, y parece que ha respetado los límites de la interpretación conforme con la Constitución. Ahora, está muy claro que la supresión del adjetivo previo o el inciso de “carácter previo”, propuesta por el Ministerio Fiscal, hubiese supuesto la plasmación del absurdo, pues automáticamente casi todas (por no de-

tículo 61.1 de la LJCA). Ello implica que esta, por consecuencia de la propia andadura del proceso, va a tener noticia, no ya de la intención de formular el recurso –la virtualidad de la comunicación previa no puede ser otra– sino del hecho mismo de su interposición: la reclamación del expediente administrativo, contenido de la primera providencia dictada en el proceso hace saber a la Administración su efectiva iniciación, con un retraso de unos días respecto del momento en el que la comunicación previa hubiera podido dar noticia del propósito de recurrir”.


cirtodas)lasfinalidadesquedaríansinsentido,porpoderserfácilmentealcanza-das por otras vías más aptas. Tomando el enunciado de la Ley de Murphy, podría decirsequelacomunicaciónprevia,segúnestáconfiguradaenlaLey30/92,teníamuchas posibilidades de salir mal, y la práctica ha demostrado su malignidad, so-bre todo para el ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva.

Por esta razón hay que congratularse con la postura mantenida por el Consejo General del Poder Judicial en los informes que, con ocasión de los anteproyectos de Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, ha emitido en 1995 y en 1997 (cfr. Artículo 108, de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial), ya que postula por la desaparición de la comunicación previa y por el restablecimien-to del recurso de reposición para, de esta forma, permitir “un replanteamiento por parte de la Administración de la decisión adoptada, evitando el planteamiento de recursos en vía judicial” (Informe de 22 de febrero de 1995).

En el más reciente, de 19 de febrero de 1997, evacuado con motivo del nuevo anteproyecto de Ley dice: “En coherencia con dicho restablecimiento, el presente an-teproyecto debería proceder a la eliminación de la comunicación previa prevista en el Artículo 110.3 de la Ley 30/1992, respecto de la cual el Tribunal Constitucional ha puestodemanifiestosucaráctersubsanable(STC76/1996,de30deabril)”.

Sin lugar a dudas es elogiable esta propuesta, tanto en lo relativo al resta-blecimiento de la reposición potestativa, como a la desaparición pura y simple de un requisito carente de consistencia, que solo entorpece el ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva, incluso en los términosquehadefinido el TribunalConstitucional en las sentencias examinadas116.

116 Vid. González Pérez, Jesús, junto con González Navarro, Francisco, Comentarios a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común II, (Ley 30/1992, de 26 de noviembre), Madrid, Civitas, 1997, pp. 1733 y 1734; para quien la STC de 30 de abril “no ha sido congruente con los criterios sentados por la jurisprudencia constitu-cional para enjuiciar la constitucionalidad de los requisitos procesales. Porque –arguye– si existeunobstáculoprocesalexcesivo,injustificableeirrazonableeselqueestableceelAr-tículo 110.3”. Vid., con los mismos argumentos, el comentario de este autor a la Sentencia de 30 de abril de 1996, del Tribunal Constitucional, en la Revista Española de Derecho Admi-nistrativo, número 90, 1996, pp. 277-284.

CAPÍTULO CUARTO

Elprocesodedefinicióndelosrecursos administrativos en la esfera local


I. CONSIDERACIONES GENERALES

Las normas jurídicas sobre Administración local tienen una importancia fun-damental para el régimen jurídico administrativo; y ello no solo porque las

Corporaciones Locales son las Administraciones Públicas más cercanas al ciu-dadano, sino porque es en la esfera local donde normalmente se ha concentrado la dialéctica poder público-derechos de los particulares, tan propia del Derecho Administrativo, como ordenamiento que procura equilibrio entre potestades ad-ministrativas y derechos de los ciudadanos. Esta afirmación se comprueba consuma facilidad si se repasan las normas locales del pasado y presente siglo. Sea por lo que fuere, el legislador parece presa de un tic compulsivo que le obliga una yotravezacambiarorectificarelrégimenlocal,ycuandosehaceestonoespormotivos honestos sino, como dice Nieto, A., porque los Ayuntamientos son centros de poder que al Gobierno de turno importa mucho controlar117.

Por otra parte, el análisis de las normas locales resulta también interesante porque históricamente muchos institutos o técnicas se han alumbrado por el legisla-dor local. Basta recordar la regulación que sobre el silencio administrativo negativo hicieron los Estatutos de Calvo Sotelo de 1924 y 1925, y la Ley Municipal de 1935, o las normas que sobre contratos administrativos implantó el Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales de 1953, las cuales establecieron un régimen unitario para el contrato administrativo local y ayudaron a depurarlo dogmáticamente. En 117 “Estudio preliminar” al libro de Ortiz de Zúñiga, Manuel, El libro de los Alcaldes y Ayun-

tamientos, Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública, 1978, p. XXX.

CAPÍTULO CUARTOElprocesodedefinicióndelosrecursosadministrativosenlaesfera local


el caso de los recursos administrativos, es evidente que las evoluciones de los mis-mos van unidas a los cambios constitucionales y los procesos de centralización o descentralización que se han producido en España con mayor o menor intensidad. Así, el recurso jerárquico o de alzada se regula en una serie de normas de claro carácter centralista mientras que el recurso de reposición cobra carta de naturaleza con normas favorecedoras de cierto autonomismo. Sin embargo, tampoco convie-nesimplificarenexcesolaevoluciónyextraerconclusionesquenosondeltodociertas, porque, como se comprobará, el recurso de reposición se ha previsto en etapas muy centralistas.

Desde este punto de vista, los recursos administrativos se convierten en un tema-testigo que sirve para desentrañar cuestiones relativas a la organización del Estado, la posición de los ciudadanos y de la misma justicia administrativa, cues-tiones de enorme trascendencia para comprender cabalmente la regulación actual de los recursos, realizada por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP y PAC).

II. EVOLUCIÓN DE LA VÍA DE RECURSO EN LAADMINISTRACIÓN LOCAL

1. Centralización y recurso jerárquicoCon el fortalecimiento del Estado y el paralelo crecimiento del poder real, el Municipio entra en crisis. Este proceso puede situarse históricamente en la Baja Edad Media118. Al advenimiento del Estado moderno, el Municipio pierde inde-pendencia frente al poder central y entra en decadencia. El carácter centralizado de la organización administrativa del siglo XVIII119 se puede observar a través de un com-

118 Vid. Sánchez-Arcilla Bernal, José, “Del municipio del antiguo régimen al municipio constitucional. Un caso concreto: Guadalajara”, Actas del IV Symposium de Historia de la Ad-ministración, Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública, 1983, pp. 632-638.

119 Merchán Fernández, Carlos, Gobierno municipal y Administración local en la España del Anti-guo Régimen, Madrid, Tecnos, 1988, in totum. También, Martín Retortillo, Sebastián y Argu-llol, Eduardo, Descentralización administrativa y organización política. Aproximación histórica (1812-1931), Madrid, Alfaguara, 1973, t. I, p. 34.


plejo sistema institucional de corregidores, intendentes e intendentes-corregidores. Por tanto, cuando se produce el movimiento constitucional y en España se aprueba la Constitución de 1812, había un sustrato que abonaba las ideas jurídicas y adminis-trativas que anidaban en la Carta Magna120. De forma que, una vez que se aprueba esta,seconfiguraunrégimenlocalcaracterizadoporsutendenciaalcentralismo,almargen de los matices que sin duda hay que tener en cuenta para una cabal compren-sión de la evolución histórica del régimen local121. La Instrucción de 23 de junio de 1813, para el Gobierno Económico-Político de las Provincias (Decreto CCLXIX)122 muestra una diáfana vocación centralista que se concreta en rígidos controles sobre la actuación de los Ayuntamientos123, así como en la posibilidad que reconoce el Artículo 18 de que: “si algún vecino se sintiere agraviado por Providencias econó-

120 Martín Retortillo, Sebastián y Argullol, Eduardo, ibidem, p. 42. Puede consultarse, también, el trabajo ya citado de Sánchez-Arcilla Bernal, José, pp. 629-681.

Sobre las bases del modelo local, véase García de Enterría, Eduardo, “Administración local y administración periférica del Estado: problemas de articulación”, La administración espa-ñola: estudios de Ciencia Administrativa, 4ª. ed., Madrid, Civitas, 1985, pp. 73 y ss.

121 Fundamental resulta remitirse a la investigación de García Fernández, Javier, El origen del municipio constitucional, Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública, 1983, in to-tum. Cfr., además, Meilán Gil, José Luis, “La articulación de los ordenamientos local y au-tonómico”, Revista Española de Derecho Administrativo, número 44, 1984, pp. 657 y ss.

122 Puede consultarse la clásica obra de Posada, Adolfo, Evolución legislativa del régimen local en España 1812-1909, Madrid, 1910. El Instituto de Estudios de Administración Local la reeditó en 1982, de donde cito (pp. 75 y ss.).

123 El centralismo no fue producto de la casualidad, como cabe suponer, sino de una voluntad que se explicitó en la discusión del Proyecto de Constitución. Frente a los argumentos del diputado Americano Castillo, que pretendía una mayor autonomía, el Conde de Toreno decía que “no hay más representación que la del Congreso nacional”, ya que “los Ayunta-mientos no son más que unos agentes del Poder executivo (sic) para el gobierno económico de los pueblos” (cita tomada del trabajo de Sánchez-Arcilla Bernal, José, “Del municipio del antiguo...”, op. cit. pp. 654 y 655).

Véase también, Morell Ocaña, Luis, El régimen local español, Madrid, Civitas, 1988, t. I, pp. 234 y ss.

Parece claroqueenesta situación institucional, el recursodealzada sedefinecomounrecurso que sirve para controlar las decisiones del órgano inferior y aparece como un me-canismo de tutela administrativa (en el mismo sentido Tornos Mas, Joaquín, “Medios com-plementarios a la resolución jurisdiccional de los conflictos administrativos”,Revista de Administración Pública RAP, Madrid, número 136, 1995, p. 162).


micas o gubernativas dadas por el Ayuntamiento o por el Alcalde sobre qualquiera (sic) de los objetos que quedan indicados, deberá acudir al Jefe político, quien por sí, oyendo a la Diputación provincial quando (sic) lo tuviere por conveniente, re-solverá gubernativamente toda duda”. Igualmente, la Instrucción para el Gobierno Económico-Político de las Provincias de la Península, Islas y Posiciones Adyacentes (Decreto de las Cortes de 3 de febrero de 1823, el cual fue sancionando como Ley el 2 de marzo de 1823), aunque es más moderada que la Instrucción de 1813124, también es netamente centralista, lo que se constata en la posición tutelante de las Diputaciones sobre los Ayuntamientos; de suerte que los vecinos y demás interesados podían in-terponer recursos contra las providencias de los Alcaldes125.

Después de volver Fernando VII con los Cien mil Hijos de San Luis, se des-monta todo el aparato que se implantó en la segunda experiencia constitucional del trienio liberal126, y cuando desaparece el mencionado monarca en 1833, se reto-ma de nuevo la legislación sobre Ayuntamientos y Diputaciones liberal, que estará vigente de 1836 a 1843 y que volverá a estar en vigor de 1854 a 1856, durante el bienio progresista.

En 1840 se aprueba la Ley de 14 de julio, que no logrará tener una vigencia efectiva127, y así se llega a las leyes que aprueban los moderados en 1845, las cuales 124 Vid. Sánchez-Arcilla Bernal, José, “Del municipio del antiguo...”, op. cit., p. 677. Sobre la Instrucción de 1823, véase Gallego Anabitarte, Alfredo, Administración y jueces: gu-

bernativo y contencioso, Madrid, Instituto de Estudios Administrativos, 1971, pp. 131 y ss.; así como el interesante trabajo “Notas histórico-jurídicas sobre régimen local español (intento de revisión)”, Revista de Estudios de la Vida Local, número 166, 1970, pp. 265 y ss. Este trabajo desborda en mucho la Instrucción, pero contiene observaciones de sumo interés sobre la me-todología por virtud de la cual se ha abordado el examen del régimen local (vid. la contes-tación de Martín Retortillo, Sebastián y Argullol, Eduardo, ibidem, pp. 8-10, nota 7).

125 Artículo 209. Cfr. El libro de Ortiz de Zúñiga, Manuel, El libro de los Alcaldes y Ayuntamientos, op. cit., p. 45.

Como se sabe, esta Ley fue derogada varios meses después, cuando vuelve Fernando VII y cae de nuevo el régimen constitucional. Sin embargo, en ella se comprueba sin duda la centralización (Parejo Alfonso, Luciano, Derecho básico de la Administración local, Barcelona, Ariel, 1988, pp. 63 y 64).

126 Martín Retortillo, Sebastián y Argullol, Eduardo, ibidem, pp. 82 y 83.127 Parejo Alfonso, Luciano, Derecho básico..., op. cit., pp. 66 y ss.


muestran un notorio carácter centralizador128. La Diputación Provincial es concebi-da como un órgano superior jerárquico del Ayuntamiento; así se establece el some-timiento de los acuerdos del Ayuntamiento a la aprobación del jefe superior, y los presupuestos son aprobados por el jefe político o por el Gobierno, según fuera la cuantía. En este contexto, los acuerdos de los Ayuntamientos podían ser objeto de reclamación ante el Gobernador (Artículo 80 de la Ley de Ayuntamientos, de 8 de enero de 1845). Este régimen llega hasta 1868, con el paréntesis de 1854-56129, mo-mento en el que se produce una verdadera revolución originada por diversos facto-res que no son del caso. Esta etapa la orientación que toma el legislador es netamente descentralizadora. La Ley de 21 de octubre de 1868, así como la Constitución de 1869 y la Ley Municipal de 20 de agosto de 1870, son pruebas de la misma y en relación con los recursos hay que tener en cuenta que los acuerdos de los Ayuntamientos son, salvo alguna excepción, inmediatamente ejecutivos. Los Artículos 84, 161 y 168, de la Ley de 1870 regularon, no obstante, un recurso de alzada contra los acuerdos dic-tados en asuntos de la competencia del Ayuntamiento ante la Comisión Provincial. Y cuando concluye este régimen y se produce la restauración de Cánovas del Castillo, se dicta una nueva ley el 2 de octubre de 1877, la cual se fundamenta, como es obvio, en la nueva Constitución de 1876. La Ley de 1877 prevé a su vez un recurso de alza-da contra los acuerdos de los Ayuntamientos, que se interponía ante el Gobernador (Artículo 171)130, el cual, para decidir, debía oír a la Comisión Provincial. Este régi-

128 Vid. Posada, Adolfo, Evolución legislativa del régimen local en España..., op. cit., pp.193 y ss.; Gallego Anabitarte, Alfredo, (“Notas histórico-jurídicas...”, op. cit., p. 273), desde otros pre-supuestosmetodológicos.Afirma, en cambio, que: “ElAyuntamientomoderadono fue‘centralista’ como dice la doctrina, sino antidemocrático y antiliberal”.

129 Parejo Alfonso, Luciano, Derecho básico..., op. cit., pp. 68 y 69. También Gallego Anabitarte, Alfredo, y Marcos Fernández, Ana de, Derecho Administrativo I. Materiales, 4ª. ed., Madrid, Fuenlabrada, 1992, pp. 134 y 135.

130 La Ley de 1877 tiene nuevamente un marcado carácter centralizador, lo que se comprueba enmateriadepresupuestos,cuentas,beneficencia,etc.,queerancompetenciasquereque-rían la aprobación del Gobernador (vid. Royo Villanova, Segismundo, Problemas del régimen jurídico municipal, Madrid, Diana, 1944, p. 107).


men de recursos tuvo un periodo de vigencia bastante largo131, y es bajo la dictadura de Primo De Rivera cuando sufrirá un cambio radical, que comportará que la con-cepción de los recursos locales se sitúe en los antípodas.

Curiosamente, en el régimen de Primo De Rivera, la descentralización ocupa un papel importante132. Los Estatutos Municipal, de 8 de marzo de 1924, y Provincial, de 20 de marzo de 1925, constituyen un hito dentro de la legislación local al incor-porar un notable grado de autonomía y establecer un régimen jurídico que técnica-mente rozaba la perfección133.131 Sin embargo, durante este largo periodo se intentó reformar muchas veces el régimen local.

Por ejemplo, el diputado González, Venancio llegó a presentar hasta cinco Proyectos de refor-ma (en 1882, 1886, 1887, 1888 y 1889). Pero también Moret (1884), Silvela, Francisco y Sánchez Toca, Dato (1891), (dos en 1889), de nuevo Moret (1902), Maura (1907), Romanones (1906), La Cierva (1907) o Canalejas (1912) (vid. Sánchez-Arcilla Bernal, José, Historia de las instituciones político-administrativas contemporáneas (1808-1975), Madrid, Dykinson, 1994, p. 346).

DetodosestosProyectos,interesadestacareldeMaura,porqueinfluyóenlalegislaciónlo-cal de la dictadura de Primo De Rivera. En la base 11ª. se disponía que: “Los acuerdos de los Ayuntamientos, en cuanto recaigan sobre asuntos de su exclusiva competencia, causarán estado en el orden gubernativo, quedando expedito el recurso contencioso que se podrá fundar, bien en infracción de ley u otra disposición obligatoria, o bien en derecho preexis-tente a favor de quien reclame por estimarlo vulnerado. Cualquier vecino, a título de su sola participación en el interés comunal, podrá entablar o sustentar el indicado recurso, aun cuando no alegue lesión en derecho adquirido antes”.

132 Entrena Cuesta, Rafael, Curso de Derecho Administrativo. Organización administrativa, 10ª. ed., Madrid, Tecnos, 1994, t. 2, vol. I, p. 174. Véase también, García-Escudero Márquez, Piedad, y Pendás García, Benigno, El nuevo régimen local español. Estudio sistemático de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, Barcelona, Praxis, 1985, pp. 71 y ss. Comocabeimaginar,lassolucionesautonómicasnofructificarondemasiadoenlarealidadpolítica de una dictadura.

133 Sosa Wagner, Francisco, Manual de Derecho local, Madrid, Aranzadi, 1987, p. 45. Los Estatutos municipal y provincial toman su nombre de un ministro de la dictadura, Cal-

vo Sotelo, que era abogado del Estado, de tendencias mauristas y participó en la elaboración de los mismos (vid. Tuñón de Lara, Manuel, Poder y sociedad en España, 1900-1931, Madrid, S.L.U. Espasa Libros, 1992, p. 298).

El Estatuto municipal concedió una superior autonomía a los Ayuntamientos, la cual se manifestó en mayores medios económicos, competencias y la supresión de muchos contro-les. Por su parte, el Estatuto Provincial de 1925, como destaca el profesor García de Enterría (Problemas actuales de régimen local, Sevilla, Instituto García Oviedo, 1986, p. 36), es el que configuralaprovinciacomoentidadlocalennuestroDerecho,yaqueconsagralaplenaseparación entre la Administración provincial y la municipal, y con ello se cobra plena con-ciencia de que la Provincia es una Entidad sustantiva.


2. El surgimiento del recurso de reposición: los Estatutos de Calvo SoteloLa autonomía que propician los Estatutos Municipal y Provincial de Calvo Sotelo es notoria. Se puede observar en ellos las ideas de Maura consignadas en su proyecto de casi veinte años antes. De manera que, partiendo de esta nueva concepción de lo local, se reducen los controles y se fortalece la posición de los entes locales. En este sentidosesuprimendefinitivamentelosrecursosdealzada.Losactosyacuerdoslocales causan estado en vía administrativa. El criterio jerárquico y las relaciones de sometimiento o tutela sufren, por tanto, una alteración sustancial, de forma que si vigente la Ley de 1877 el recurso gubernativo ordinario era el de alzada, este des-apareceenelsistemaqueconfiguranlosEstatutosy,porelcontrario,cobra carta de naturaleza el recurso administrativo de reposición.

El recurso de reposición (o reforma) es aquel que se interpone ante y se re-suelve por el mismo órgano que dictó el acto administrativo impugnado. Por con-siguiente, no es necesario la existencia de una relación jerárquica entre órganos para la formulación de dicho recurso. Y, aunque no estaba previsto en la Ley de Bases de 19 de octubre de 1889 –también conocida por Ley Azcárate– ni en la ma-yor parte de los reglamentos que desarrollaron las bases de esa Ley, aparece regu-lado en el Reglamento de Procedimiento Económico-Administrativo de 29 de julio de 1924134 y en el Estatuto Municipal de 1924 y en el Reglamento de Procedimiento en Materia Municipal135.134Luegomodificadoel2deagostode1934.135 El Estatuto Municipal al establecer un régimen que hizo desaparecer gran parte de las

técnicas de tutela y control (vid. García de Enterría, Eduardo, “Prefectos y gobernadores civiles. El problema de la Administración periférica en España”, La Administración española, op. cit. p. 57), suprimió las alzadas y reguló el recurso de reposición en los Artículos 253 y ss. Asimismo, el Reglamento de Procedimiento en Materia Municipal lo reguló en los Artículos 29 a 31.

Luego, algunos reglamentos desarrolladores de la Ley de Bases de 1889 sí lo regulaban (cfr., por ejemplo, el Reglamento de Procedimiento Administrativo del Ministerio de Industria, Boletín Oficial del Estado, número 284, de 11 de octubre de 1954).

Por otra parte, hay que tener en cuenta que en materia de presupuestos y exacciones mu-nicipales regía otro sistema, que estaba previsto en el libro segundo del Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924, aplicable por virtud de lo dispuesto en el Artículo adicional de la Ley de Bases de 10 de julio de 1935 (vid. Royo Villanova, Segismundo, ibidem, pp. 195 y ss.)


El recurso de reposición desplaza, entonces, al de alzada en la esfera local, y lo hace, justamente, como consecuencia de la asunción por el Estatuto Municipal de los principios autonomistas136, que ya estaban esbozados en el proyecto Maura, como ya he dicho anteriormente. Sin embargo, como señaló Segismundo Royo Villanova137, “el legislador no estimó oportuno que, sin más, todos los acuerdos municipales fueran impugnables directamente ante los tribunales y jueces. Y así, exigió que antes de interponer el recurso contencioso-administrativo o el de alzada ante los jueces de instrucción, se promoviera trámite previo de reposición ante la misma Corporación, Comisión Municipal Permanente o Autoridad municipal que hubiese adoptado el acuerdo”.

ElsistemaderecursosqueconfiguraelEstatutoMunicipalcomportó,pues,que antes de la interposición del recurso jurisdiccional, se formulara el recurso ad-ministrativo de reposición. Así, el Artículo 255 es palmario en este sentido cuando estableceque:“ParainterponerlosrecursosaqueserefierenlosArtículos253y254,será preciso promover trámite previo de reposición ante la misma Corporación, Comisión Municipal permanente o Autoridad Municipal que hubiera adoptado el acuerdo”.

No obstante, el recurso de reposición no era obligatorio para la formulación del ejercicio de la acción civil ante los Tribunales ordinarios por lesión de derechos de carácter civil (Artículo 257).

ConlafinalizacióndeladictaduradePrimo De Rivera y el surgimiento de la II República, se vuelve a la legislación anterior a los Estatutos138, pero se conserva algún extremo de los mismos, como la supresión de los recursos de alzada. La Constitución de 9 de diciembre de 1931 proclama, en su Artículo 9, el carácter autó-

136 No obstante, es necesario destacar que había algunas leyes sectoriales que permitían los recursos de alzada. Así, en materia de policía de aguas públicas, los acuerdos municipales eran recurribles en alzada ante el gobernador de la provincia, según disponía la Ley de Aguas de 13 de junio de 1879 (Artículo 251). Y si no se formulaba dicho recurso no se ago-taba la vía administrativa (Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de abril de 1929. Véase, también, Royo Villanova, Segismundo, op. cit., p. 87).

137 Problemas de régimen jurídico municipal, op. cit., p. 61.138 La Ley de 15 de septiembre de 1931 restableció la Ley de 1877.


nomo de los municipios, y la Ley de 31 de octubre de 1935, por la que se articuló la de 10 de julio de aquel mismo año, dispuso un régimen139 que previó también el re-curso de reposición como requisito previo común a toda clase de recursos y al ejer-cicio de acciones civiles; lo cual comportó que el carácter potestativo que, respecto a las acciones civiles tenía el recurso de reposición en el Estatuto, desapareciera140.

Una vez acabada la guerra civil, el Ministerio de la Gobernación publica en 1941 un Proyecto de Código de Gobierno y Administración local, que en su Artículo 1.081 establecía como requisito previo la reposición en el plazo de quince días. Empero, la existencia del recurso de reposición no debe llamar a engaño: este Proyecto de Código era centralista y autoritario141, y por este motivo distaba mu-cho de las ideas autonomistas que se encontraban en el Estatuto Municipal de 1924 o en la propia Ley de 1935.

Tras un Proyecto de 1943, se promulga la Ley de Bases de 17 de julio de 1945, la cual se articuló por la Ley de 16 de diciembre de 1950. Pero en 1953 se dicta otra Ley de Bases, que refundida con la de 1950, da lugar al Decreto de 24 de junio de 1955 (LRL), que regula al régimen local durante un largo periodo142.

La LRL de 1955 establece un régimen local inspirado en el centralismo y el autoritarismo,yconfiguraunrégimendetutelabastanteefectivo,aunquecompa-rado con el que dispuso la Ley de 1877 gozó de mayor autonomía143. De todas for-mas, el libre nombramiento y cese de los alcaldes por el Ministro de la Gobernación o por el Gobernador civil, según los casos, el vaciamiento de competencias, la sus-pensióndeacuerdoslocales(Artículos361yss.)olasnotoriasdeficienciasenlafinanciacióndelasEntidadeslocales,comportaronquecualquieratisbodeauto-nomía fuera mera ilusión.139 Como ha destacado Parejo Alfonso, Luciano, la Ley de 1935 no fue innovadora y carecía de

la perfección técnica del Estatuto de Calvo Sotelo, José (Derecho básico..., op. cit. p. 49).140 El Artículo 218 establecía que: “Será requisito previo y común a toda clase de recursos y al

ejercicio de acciones civiles la interposición ante la Corporación o Autoridad que hubiese adoptado el acuerdo, el recurso de reposición”.

141 Parejo Alfonso, Luciano, ibidem. p. 49.142 Vid. Sánchez-Arcilla Bernal, José, Historia de las instituciones político-administrativas..., op. cit.

pp. 347 y 348.143 Ibidem, p. 348.


3. El estado de la cuestión en la legislación de los años cincuentaEldesarrollodelDerechoAdministrativoespañol se intensificóen losañoscin-cuenta del siglo pasado. La concurrencia de una serie de factores originó que en dicha década se dictaran unas leyes que han sido consideradas por buena parte de la doctrina como auténticos hitos para el Derecho Público hispano. Junto a ello, el surgimientodeunageneracióndeadministrativistas, calificadanormalmentecomo “generación de la RAP”, en clara alusión a la Revista de Administración Públicaqueaparecióen1950porprimeravez,eldespeguecientíficodelDerechoAdministrativo fue evidente, lo cual se tradujo en una mayor sistematización y en unamejorconfiguracióndogmáticadelasinstitucionesytécnicas144. Respecto a los recursos administrativos en el seno de la Administración local, dos son los textos legales que hay que considerar. El primero es el Decreto de 24 de junio de 1955145, por el cual se aprobó el texto articulado y refundido (LRL) que va a regir durante varias décadas. El segundo, la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 (LPA)146,lacualracionalizóyunificóelcaóticorégimenderecursosadmi-nistrativos que existía con anterioridad y que regularon los distintos reglamentos ministeriales que se dictaron en desarrollo de la Ley Azcárate de 1889.

144 Vid. Nieto García, Alejandro, Estudios históricos sobre Administración y Derecho Administrati-vo, Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública, 1986, p. 8 y del mismo autor, 34 artículos seleccionados de la Revista de Administración Pública con ocasión de su centenario, Ma-drid, 1983, pp. 69 y ss.; Santamaría Pastor, Juan A., Fundamentos de Derecho Administrativo, Madrid, Iustel, 1988, t. I, pp. 180 y 181; y Parejo Alfonso, Luciano, “Estudio preliminar” al libro de Parada Vázquez, José Ramón, La Administración y los Jueces, Madrid-Caracas, Mar-cial Pons, 1988, pp. 16 y 17.

145 Como ya se ha dicho, acabada la guerra civil se elaboró un proyecto en 1941. En 1943 se confeccionó otro y en 1944, el Ministro de la Gobernación de la época, Pérez González, B., elevó al gobierno un Proyecto de Ley de Bases de Régimen Local, el cual se presentó a las Cortes en 1945. Este Proyecto se sancionó por las referidas Cortes y se promulgó el 17 de ju-lio de 1945, aunque su articulación se demoró hasta la Ley de 16 de diciembre de 1950. Esta LeyfuemodificadaporotraLeydeBases,de3dediciembrede1953,lacualsedesarrollóel18 del mismo mes y año. Y las Leyes de 16 de diciembre de 1950 y 18 de diciembre de 1953, se refundieron en el Decreto de 24 de junio de 1955 el cual fue, a su vez, desarrollado por ocho reglamentos.

146 Reformada por la Ley de 2 de diciembre de 1963.


La Ley de Régimen Local de 1955 parte de una concepción marcadamente centralista del régimen jurídico de la Administración local. Ello también se ma-nifiesta en los recursos administrativos que se podían interponer contra los ac-tos, acuerdos y disposiciones locales. De suerte que, si por un lado estableció en su Artículo 386 que, “los actos y acuerdos de las Autoridades y Corporaciones Locales, con excepción de aquellos a que la Ley asigne otro recurso de naturaleza especial, causarán estado en la vía gubernativa y podrán ser objeto de recurso con-tencioso-administrativo ante el Tribunal provincial”; por otro, admitió los recursos administrativosdereposiciónyalzada.Eldereposiciónloconfigurósiguiendoelperfildogmáticoqueyahabíandefinidootrostextosjurídicos;esdecir,recursoquese interponía ante y se resolvía por el mismo órgano que había dictado el acto admi-nistrativo objeto de impugnación (Artículo 377 de la LRL)147. El recurso de alzada, en cambio, se reconoció para cuando existiera una relación jerárquica o de tutela; esto es, un recurso que se resuelve por el órgano superior jerárquico de aquel que haya dictado el acto recurrido. Es precisamente en el régimen de este recurso don-de se observa con nitidez el carácter centralista que tenía la LRL de 1955; si bien había que distinguir las alzadas que se formulaban contra los actos que dictaban los Presidentes de las Corporaciones Locales como delegados de la Administración central (Artículo 383 de la LRL), de aquellos otros que se podían presentar en los casos especiales previstos por otras leyes148.

Con carácter general, los actos, acuerdos y disposiciones locales agotaban la vía administrativa (Artículo 386 de la LRL). Había, empero, casos en los que se admitía alguna excepción, como sucedía con las multas (Artículo 385 de la LRL)

147 También, Artículo 355.1 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Ju-rídico de las Corporaciones Locales (ROF). Vid. González Pérez, Jesús, Los recursos adminis-trativos y económico-administrativos, 3ª. ed., Madrid, Civitas, 1975, pp. 208 y ss.

Además, el Artículo 380 LRL, dispuso que en materia de multas, en las reclamaciones eco-nómico-administrativas y demás referentes a las Haciendas locales, el recurso de reposición era potestativo.

148 González Pérez, Jesús, “Los recursos administrativos”, 2ª. ed., Madrid, Instituto de Estudios Políticos, 1969, p. 261.


o en materia de Haciendas locales (Artículos. 722 y 725); de manera que los actos del alcalde sobre empadronamiento (Artículo 56 de la LRL), imposición de mul-tas (Artículos 385 de la LRL y 197 del ROF), resoluciones de cuestiones de com-petencia (Artículo 384) eran recurribles en alzada ante el Gobernador civil de la provincia149. Asimismo, eran susceptibles de alzada ante la Comisión Provincial de Urbanismo o ante el Ministerio de la Vivienda, diversos actos y acuerdos sobre urbanismo, como los que decidían la suspensión del otorgamiento de licencias, la revisión de las valoraciones, etc., (Artículos 22 y 220 de la Ley del Suelo). También eran recurribles en alzada, ante el Ministerio de Agricultura, los actos de adjudica-ción de aprovechamientos forestales (Decreto de 2 de abril de 1948)150.

La Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 estableció una regulación más sistemática que la que existía hasta ese momento. En su misma exposición de motivos se resalta la pretensióndeunificar los recursos administrativos, y en elArtículo 1°, párrafo tercero, decía que “el silencio administrativo y el ejercicio del derecho de recurso en vía administrativa que estuviere reconocido en disposicio-nes especiales se ajustarán, en todo caso, a lo dispuesto en Artículos 94 y 95, y en el Título V de esta Ley, respectivamente”. Como quiera que la Ley de Procedimiento dispuso un sistema de recursos que giraba sobre los recursos ordinarios de alzada y reposición151, y el extraordinario de revisión152; la repercusión de este sistema 149 Vid. Artículo 43 del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligro-sas,de30denoviembrede1961.SobrelaconfiguracióndelGobernadorcivil,vid. García de Enterría, Eduardo, “Prefectos y Gobernadores civiles. El problema de la Administra-ción periférica en España”, La Administración española, op. cit., pp. 57 y ss., y Parada Váz-quez, José Ramón, Derecho Administrativo II. Organización y empleo público, 7ª. ed., Madrid, Marcial Pons, 1993, pp. 99-105; y, del mismo profesor, “Los Gobernadores civiles: entre el centralismo y la descentralización”, Nueva Revista de Política, Cultura y Arte, número 38, 1995, pp. 27-39.

150 González Pérez, Jesús, Los recursos administrativos, op. cit., pp. 261-264. 151 El recurso de reposición estaba previsto en el Artículo 126 de la LPA y lo regulaba la Ley

Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956 (Ar-tículos 52 y ss.).

152 Aparte, claro está, de lo establecido en el Artículo 122.3 de la LPA, que permitió el recurso de súplica ante el Consejo de Ministros o la Presidencia del Gobierno, y lo previsto en la disposición adicional tercera, respecto de la especialidad de las reclamaciones económico-administrativas.


en sede local tenía que producirse153, al margen de que en algún caso, como el del recurso de revisión (Artículos 127 y 128 de la LPA), la aplicación mecánica y sin matices de las disposiciones de la LPA era sencillamente imposible. Sin embargo, este escollo se superó determinando que cuando el acto administrativo objeto de recurso de revisión emanase de un órgano de la Administración local, la resolución del mismo correspondía al órgano supremo de dicha Administración154.

III. EL IMPACTO DE LA CONSTITUCIÓN DE 1978Y LA NUEVA LEGISLACIÓN LOCAL

YaheafirmadoanteriormentequelaLRLtuvounlargoperiododevigencia.Huboduranteesosañosalgunasmodificacionesqueprodujeronunabrechaalunifor-mismo ínsito en la LRL, pero que no desvirtuaron la concepción global del régi-men jurídico implantado por la referida Ley155. La gran innovación podía haber sido la efectuada por la Ley 41/1975, de 19 de noviembre, que aprobó las Bases del Estatuto de Régimen Local156. No obstante, debido al momento en que se in-tentóestamodificación(laLeyesdeundíaantesaldelfallecimientodelGeneralFranco),lasprescripcioneslegalesnofructificaron157.

El gran cambio se produce con la aprobación de la Constitución española de 1978 y con la doctrina que el Tribunal Constitucional consagra interpretando los principios y normas constitucionales. Si la situación en la que se encontraban las

153 González Pérez, Jesús, Los recursos administrativos, op. cit., p. 44.154 Ibidem, p. 292.155 Sobre las brechas en el uniformismo administrativo me he ocupado en otros trabajos míos.

Vid. “El régimen especial del municipio turístico”, Actualidad administrativa, número 45, 1994,pp.671-674; “Reflexiones sobre laorganización territorial e institucionaldeCana-rias”, Revista del Foro Canario, número 84, 1992, pp. 92 y ss.; y también en la Revista Canaria de Administración Pública, número 13, 1992, pp. 109 y ss. (Este estudio con relación a la dialéctica Islas-Provincias en el ordenamiento español); y “La isla como entidad local en el ordenamientoespañol”,trabajofirmadojuntoalProf.JaimeRodríguez-Arana,Actualidad administrativa, número 33, 1991, pp. 407 y ss., y publicado también en Actualidad y Derecho, número 50, 1991, pp. 855 y ss.

156 Vid. Entrena Cuesta, Rafael, Curso de Derecho Administrativo, op. cit., pp. 175 y 176.157 Idem.


entidades locales antes de aprobarse la norma fundamental estaba mediatizada por el centralismo y el autoritarismo imperante en el régimen político vigente, tras la entrada en vigor de la Carta Magna, el panorama se transforma sustancialmente, toda vez que esta reconoce y garantiza la autonomía local (Artículos 137, 140 y 141) lo que implica que todo el entramado de relaciones de tutela y control sobre los entes locales sufre un cambio radical158.

ElTribunalConstitucional,enunbuennúmerodesentencias,haperfiladoladoctrina sobre autonomía local159,quehainfluidoenlaLey7/1985,de2deabril,Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL). Esta Ley, en su Artículo 52.1, dispusoquecontralosactosdelasAdministracioneslocales“queponganfinalavía administrativa podrán, previo recurso de reposición, en los casos en que pro-ceda, ejercer las acciones que procedan ante la jurisdicción competente”160. Como afirmóGonzálezPérez161, a tenor de esta normativa el recurso de reposición se admitíaúnicamentecontraactosqueponganfinalavíaadministrativa,expresiónque se utilizaba, al igual que el Artículo 122.1 de la LPA, como límite a la interpo-sición del recurso de alzada. Ello supuso una innovación162 en orden a establecer el recurso de alzada como recurso administrativo ordinario en la esfera local163. Por otra parte, hay que tener en cuenta los recursos de alzada que se pueden formular 158 La autonomía local ha sido estudiada por diversos autores. Vid., solo a título de ejemplo,

Parejo Alfonso, Luciano, Garantía institucional y autonomías locales, Madrid, Instituto de Es-tudios de Administración Local, 1981, in totum; Fanlo Loras, Antonio, Fundamentos consti-tucionales de la autonomía local. El control sobre las Corporaciones Locales. El funcionamiento del modelo constitucional de autonomía local, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1990, pp. 231 y ss.; y Gallego Anabitarte, Alfredo, Derechos fundamentales y garantías instituciona-les: análisis doctrinal y jurisprudencial (Derecho a la educación; autonomía local; opinión pública), Madrid, Civitas, 1994, pp. 135 y ss.; así como la bibliografía indicada en esas monografías.

159 Una referenciadelassentenciasdelTribunalConstitucionalquehanperfiladoladoctrinasobre autonomía local en la nota 2 de mi estudio “El régimen especial del municipio turís-tico”, op. cit., p. 670.

160 Cfr., también el Artículo 211.1 del ROF (Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre).161 González Pérez, Jesús, Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo, op. cit., pp. 951 y

952, y, del mismo autor, Régimen Jurídico de la Administración local, Madrid, El Consultor de los Ayuntamientos y Juzgados, 1985, pp. 411 y 412.

162 González Pérez, Jesús, Comentarios..., op. cit., p. 951.163 Ibidem, p. 952.


contra los actos y acuerdos locales dictados en ejercicio de competencias delegadas (Artículo 27.2 de la LRBRL)164.

En otro orden de consideraciones, es preciso aclarar la naturaleza del requeri-miento previo que prevé el Artículo 65 LRBRL, y es necesario esclarecerla porque al-gún autor ha considerado que se trata, en realidad, de un recurso especial potestativo de reposición previo al contencioso-administrativo165, en el cual la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma respectiva, tendría la condición de inte-resado por ministerio del Artículo 63.1 de la LRBRL y precisamente por ello ponen en marcha, mediante la petición que formulan (verdadero recurso que impugna el acto, dice González Navarro), el ejercicio de la potestad revisora local.

El Artículo 65 establece, en relación con lo que aquí importa, lo siguiente:1. Cuando la Administración del Estado o la de las Comunidades Autónomas considere, en el ámbito de sus respectivas competencias, que un acto o acuer-do de alguna entidad local infringe el ordenamiento jurídico, podrá requerir-la, invocando expresamente el presente Artículo, para que anule dicho acto o acuerdo.2. El requerimiento deberá ser motivado y expresar la normativa que se esti-me vulnerada. Se formulará en el plazo de quince días hábiles a partir de la recepción de la comunicación del acuerdo.

EsclaroqueelArtículo65.1y2,serefierenaunrequerimientomotivadoyde carácter potestativo. El precepto no hace referencia a recurso de reposición, el cual, como cualquier recurso administrativo, parte de los dos presupuestos con-figuradoresdelosrecursos:eldeseruninstrumentodegarantíadelosderechose intereses de los particulares, y el propiciar una posibilidad de revisión de los actos y acuerdos administrativos antes de la impugnación jurisdiccional. Por con-

164 Sobre la operatividad de las competencias delegadas y el recurso que en el ámbito de las mismas se puede formular. Vid. Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, Las competencias de los Cabildos Insulares, Las Palmas, Cabildo Insular de Gran Canarias,1993, pp. 90-96.

165 Se trata de González Navarro, Francisco, “Capítulo X. El procedimiento administrativo de las Corporaciones Locales” en Muñoz Machado, Santiago (coord.), Tratado de Derecho muni-cipal, Madrid, Iustel, 1988, t. I, vol. IV, pp. 485 y ss.


siguiente, parece que el requerimiento puede entenderse como una técnica, por lo demás con antecedentes en el Derecho comparado, como ha destacado el profesor Fanlo Loras166, que se inscribe en las relaciones entre Administraciones Públicas y que correctamente instrumentada puede evitar un buen número de recursos con-tencioso-administrativos167.

IV. LA REGULACIÓN DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN LA LEY 30/1992 Y SU REPERCUSIÓN EN LA ESFERA LOCAL

A pesar del avance importante que comportó la entrada en vigor de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 respecto de la unificación de los recursos administrativos, lo cierto es que durante bastante tiempo se abogó por una revisión radical del sistema de recursos168 en orden a la configuración de los mismos como un verdadero instrumento de garantía para los derechos e intereses legítimos de los particulares, y no como un obstáculo previo y preceptivo al recurso jurisdiccional que se interpone ante los tribunales de justicia. La reforma del régimen de recursos era, por tanto, necesaria y esperada, y la doctrina propuso durante muchos años algunas innovaciones para perfilar el sistema de recursos de manera que se ajustase a las garantías constitucionales. Se propuso, por ejemplo, el establecimiento del carácter potestativo (salvo para los casos de relaciones de tutela entre entes públicos y de control en casos de autoadministración), la regulación más flexible de los plazos, la unificación de los recursos o la constitución de órganos específicos alejados de la estructuración jerárquica de la Administración Pública, y que estuvieran destinados

166 Fundamentos constitucionales de la autonomía local, op. cit., p. 478. Este autor hace referencia a la institución italiana de la “richiesta di riesame”, que establecen los Artículos 125 y 130 de la Constitución italiana, o a la posibilidad que se reconoce en Francia, a raíz de la reforma de 1982, de hacer observaciones sobre la legalidad de los actos locales. Vid. Nieto García, Ale-jandro, “Impugnación jurisdiccional de actos y acuerdos de las entidades locales”, Revista de Administración Pública, número 115, 1988, pp. 7-26.

167 Tal como se configura la técnica del requerimiento en la LRBRL, es evidente que se pueden hacer algunas objeciones (Fanlo Loras, Antonio, idem.).

168 Véase, por todos, García de Enterría, Eduardo y Fernández Rodríguez, Tomás Ramón, Cur-so de Derecho Administrativo II, op. cit., pp. 440 y 441.


a la resolución de los recursos administrativos169. Sin embargo, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común (LRJAP y PAC), no ha asumido las acertadas tesis que durante tanto tiempo se fueron esbozando. Además, la regulación que sobrerecursoscontiene,nohaacertadoaconfigurarunsistemaoperativoparaelnuevo modelo territorial del Estado. La inercia de la anterior normativa y la escasa visióndeconjuntohansupuestoquelaregulaciónfinalarrojemásincógnitasquecertezas170, lo que es particularmente grave para un régimen jurídico que pretenda ser un instrumento para la garantía de los derechos de los ciudadanos.

Por estos motivos, la regulación de los recursos administrativos que ha hecho la LRJAP y PAC no ha sido bien recibida, puesto que si existe reforma, esta nosehahechotomandolosplanteamientossustancialesdeladoctrinacientífica,apesar de la enfática declaración que el legislador hace en la exposición de motivos de laLey.Porquelaunificacióndelosrecursosordinariosque,enefecto,sehace,nosupone en la práctica nada positivo en la medida que la supresión total del recurso administrativodereposiciónimplicaqueunagrancantidaddeconflictosdepocaentidad jurídica y económica tengan que sustanciarse en sede judicial.

169 Vid. García de Enterría, Eduardo y Fernández Rodríguez, Tomás Ramón, Curso de Derecho Administrativo II, op. cit. pp.440yss.;FernándezRodríguez,TomásRamón,“Reflexionessobre la utilidad de la vía administrativa de recurso”, Documentación administrativa, número 221, enero-marzo de 1990, pp. 5-9; Parada Vázquez, José Ramón, Derecho Administrativo I. Parte General, Madrid, 3ª. ed., 1991, pp. 632 y 633; González Pérez, Jesús, La reforma de la le-gislación procesal administrativa, Madrid, Civitas, 1992, p. 46; Pemán Gavín, Juan, “Vía admi-nistrativa previa y derecho a la tutela judicial”, Revista de Administración Pública RAP, Ma-drid, número 127, 1992, pp. 145 y ss.; Tornos Mas, Joaquín, “La situación actual del proceso contencioso administrativo”, Revista de Administración Pública RAP, Madrid, número 122, 1990, pp. 128 y 129; y, del mismo autor, “Vía previa y garantías de los administrados”…, op. cit., pp. 647 y ss.; y Sánchez Morón, Miguel, El control de las Administraciones públicas y sus problemas, op. cit., pp. 148 y ss.

170 Sobre las incógnitas y claroscuros de la Ley 30/1992 en materia de recursos administrati-vos, ya me he ocupado en mi estudio “Las incógnitas de la regulación de los recursos ad-ministrativos”, (más atrás ya visto en este libro) y, desde una perspectiva más general, en la monografía Los recursos administrativos en el marco de la justicia administrativa, op. cit.


Efectivamente, la Ley 30/1992 ha unificado los recursos administrativosy ha suprimido el de reposición. Lo que hace que ahora exista un único recurso administrativo, que por mandato de la Ley se llama ordinario (Artículos 114-117). Este recurso, empero, es un recurso de alzada de naturaleza jerárquica171, de manera que solo podrá interponerse recurso administrativo cuando exista relación jerárquica, salvo los supuestos acogidos al Artículo 109, c) de la LRJAP y PAC. Y cuando no exista tal relación no cabe la formulación de recurso administrativo y el interesado tendrá que impugnar el acto o acuerdo administrativo jurisdiccionalmente172. La consecuencia inmediata que se produce en el ámbito de la Administración local es que, en un número importante de casos, el particular, para impugnar actos de escasa entidad (piénsese en el casode lasmultasde tráfico), tendráque acudira los tribunales de justicia e interponer el correspondiente recurso contencioso-administrativo. Lo cual no es en modo alguno positivo, ya que esos asuntos de poca relevancia por su misma naturaleza tendrían que ser sustanciados y resueltos ensedeadministrativa,oalmenosdejaresaposibilidadconfigurandounrecursoadministrativo de carácter potestativo. Porque al establecer como supuesto normal o habitual para agotar la vía administrativa y tener, en consecuencia, expedita la vía jurisdiccional, el recurso ordinario (Artículo 107.1 de la LRJAP y PAC), es 171 Para un análisis global del sistema de recursos administrativos implantado por la LRJAP

y PAC puede verse, entre otros, a González Pérez, Jesús y González Navarro, Francisco, Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992, de 26 de noviembre), op. cit., pp. 1119 y ss.; García de Enterría, Eduardo y Fernández Rodríguez, Tomás Ramón, Curso de Derecho Administrativo II, Madrid, Civitas, 4ª. ed., 1993, pp. 505 y ss.; Garrido Falla, Fernando y Fernández Pastrana, José María, Régimen jurídico y Procedimiento de las Administraciones Públicas (Un estudio de la Ley 30/1992), op. cit., pp. 221 y ss.; Parada Vázquez, José Ramón, Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (Estudio, comentarios y texto de la Ley 30/1992, de 26 de no-viembre), op. cit., pp. 359 y ss.; y Sánchez Morón, Miguel, “Capítulo XII. Recursos Adminis-trativos”, Estudios y comentarios sobre la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, op. cit., pp. 321 y ss.; aparte, claro es, mi monografía ya citada.

172 Curiosamente, y por aplicación de la disposición adicional quinta, subsiste el recurso de reposición potestativo de carácter especial en el ámbito de las reclamaciones económico-administrativas (cfr. Artículos 153 y ss. de la Ley General Tributaria).


evidente que no se puede interponer recurso de reposición173. Y esta situación trae, por lo pronto, tres efectos perjudiciales: primero, para los particulares, que pierden la oportunidad de utilizar el recurso administrativo como un instrumento de garantía no excesivamente oneroso y, en muchos casos, útil; segundo, para la misma Administración local, que a partir de la entrada en vigor de la Ley 30/1992 está desapoderada para conocer y revisar por segunda vez sus propios actos a instanciadelosinteresados(otracosasonlosprocedimientosderevisióndeoficioprevistos en los Artículos 102 y 103 de la LRJAP y PAC); y tercero, para los mismos tribunalesdejusticia,puesalyapermanentecolapsoderivadodelamasificación,habrán de sumar una presumible avalancha de impugnaciones que incrementan e intensificanlosyagravesproblemasdelaadministracióndejusticia.

Por tanto, con la supresión del recurso administrativo de reposición, la mayoría de los actos y acuerdos locales dictados por los órganos con competencias decisorias, como el Alcalde, la Comisión de Gobierno o el Ayuntamiento Pleno (Artículo 52.2 de la LRBRL), ultiman la vía administrativa, lo cual se traduce en que cualquier conflicto,pormínimoquesea,seconvierteencontroversiaopleitojudicial174.

173 Vid. disposición derogatoria 1-2, c) de la LRJAP y PAC, por la cual se derogan los Artículos 52, 53, 54 y 55 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956.

174 García de Enterría, Eduardo y Fernández Rodríguez, Tomás Ramón, Curso de Derecho Admi-nistrativo II, 4ª. ed., op. cit.p.512.Estosautoresafirmanque,desdeelpuntodevistaconsti-tucional, la eliminación del recurso de reposición es grave, pues “deja sin garantía alguna a todos los ciudadanos en los asuntos de pequeña cuantía, en los cuales el acceso a los Tribu-nales resulta desproporcionado por antieconómico… En el caso de la Administración local –prosiguen estos profesores–, las consecuencias son particularmente dramáticas, porque sus órganos con competencias decisorias (Alcalde, Comisión de Gobierno, Ayuntamiento Pleno) ultiman siempre la vía administrativa. La supresión del recurso de reposición equivale aquí, de facto, a la supresión pura y simple de la vía administrativa de recurso, lo que tiende a con-vertirenconflictojudicialtodadiscrepanciadelosciudadanos con las autoridades locales”.

Sin embargo, como ha destacado Romero Hernández, Federico, “Alternativas de los recur-sos administrativos en la Administración local”, Revista Andaluza de Administración Pública, número 19, 1994, pp. 20 y 29), cabe en el ámbito local la interposición de recursos de alzada en supuestos de autoadministración o de control de entes instrumentales, v.gr.: Artículo 158, párrafo 5°, del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Ur-bana de 26 de junio de 1992.


El legislador de 1992 no solo ha seguido la tradicional regla de mantener el carácter previo y preceptivo del recurso administrativo175, y ha perdido por ello laoportunidadde configurar el recurso comopotestativo, sinoquenohaabordadolamodificacióndelsistemaderecursosconladebidaamplitud.Vistala regulación de conjunto que hace la Ley 30/1992 en sus Artículos 107 a 119 (Capítulo II. Recursos administrativos del Título VII), parece que el legislador solo se ha limitado a prever los problemas que se plantean en las Administraciones General del Estado y de las Comunidades Autónomas, y no ha abordado los que se concitan en la esfera de la Administración local, la cual tiene unas características propias que la distinguen y la singularizan de manera evidente. Es cierto que la Ley soslaya en parte el obstáculo que respecto al órgano competente para resolver el recurso de revisión tenía la LPA, ya que no establece que será el Ministro del ramo el órgano ante el cual se debe interponer el recurso de revisión176; es decir, 175 No obstante, durante la tramitación del Proyecto de Ley en las Cortes Generales hubo in-tentosdecambiarelmodeloderecursos.Essignificativalaenmiendanúmero120,quesepropuso en el Congreso, al entonces Artículo 105 por el Grupo Parlamentario Izquierda Unida-Iniciativa por Cataluña. En dicha enmienda se proponía que el Artículo 105.1 tu-viera la siguiente redacción: “Contra las resoluciones administrativas y actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión, los interesados podrán interponer, de modo facultativo, el recurso ordinario a que se re-fierelasecciónsegundadeestecapítulo,salvoquesedispongaotracosaporley.Lafaltade interposición de este recurso no impedirá la impugnación del acto ante la jurisdicción contencioso-administrativa. La interposición de un recurso administrativo previsto por la Ley interrumpirá el plazo para interponer recurso contencioso-administrativo”. Sin embar-go, el representante del Grupo Socialista rechazó la enmienda (discusión de la Comisión celebrada el 18 de junio de 1992. Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Comisiones. IV Legislatura, número 489).

176 El Artículo 127 de la LPA, disponía: “Podrá interponerse recurso extraordinario de revisión ante el Ministro competente...”; mientras que el Artículo 118.1 de la LRJAP y PAC, establece que: “Contra los actos que agoten la vía administrativa o contra los que no se haya inter-puesto recurso administrativo en plazo, podrá interponerse el recurso extraordinario de revisión ante el órgano administrativo que los dictó...”. Ahora se supera el problema que tenía la redacción del Artículo 127 LPA, aunque se han creado otros nuevos que, como es natural, no podemos analizar aquí. De ellos ya me he ocupado en mi estudio “Las incóg-nitas de la regulación de los recursos administrativos”, op. cit., (y en la recensión que he hecho al libro de García-Trevijano Garnica, Ernesto, El recurso administrativo extraordinario de revisión en la nueva Ley de Procedimiento, Madrid, Civitas, 1995), publicada en la Revista Gallega de Administración Pública, número 10, 1995, pp. 325-331.


ahora la operatividad del recurso de revisión en la Administración local es más clara. También es verdad que se prevé la posibilidad de sustituir al recurso ordinario en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidadde lamateriaasílojustifique,porotrosprocedimientosdeimpugnaciónoreclamación(Artículo107.2delaLRJAPyPAC);pero,contodo,elresultadofinalesatodasluces insatisfactorio, porque la supresión del recurso de reposición no se puede contrabalancear con los posibles procedimientos de sustitución (repárese en que el procedimiento está ordenado a sustituir el recurso ordinario, esto es, al recurso jerárquico)177, y en cuanto a la mayor operatividad del recurso de revisión (Artículos118y119delaLRJAPyPAC),tampocolograbeneficiaralrégimenderecursoscomountodo,pues,dejandoalmargenlasdeficienciasqueexistenenladefinicióndelrecursoextraordinarioderevisiónenlaLey30/1992,sobretodoacerca del órgano competente para resolverlo178, lo que es palmario es la poca utilización que el mismo tiene. Lo que se comprueba fácilmente con un simple repaso de las sentencias que el Tribunal Supremo ha dictado sobre el mismo o de los dictámenes emitidos por el Consejo de Estado (preceptivos, de acuerdo con el Artículo 22. 9 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado).

Todo ello ha supuesto que la situación que ha generado la Ley 30/1992 sea insostenible179. La inercia de la normativa anterior, la falta de una visión de con-junto y el descuido de extremos importantes para la correcta puesta en marcha del sistema de recursos, han jugado una mala pasada al legislador, y lo positivo que 177 Vid. Sánchez Morón, Miguel, “Capítulo XII. Recursos Administrativos”, Estudios y comenta-

rios sobre la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Adminis-trativo Común..., op. cit., p. 346. Esto implica que en la esfera local, salvo contadas excepciones, no es posible interponer recurso ordinario y, por tanto, no puede aplicarse la previsión del Artículo 107.2, respecto a los procedimientos de sustitución del recurso ordinario, lo cual es contradictorioconloqueesemismopreceptodisponealfinal:“Laaplicacióndeestosproce-dimientos en el ámbito de la Administración local no podrá suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los órganos representativos electos establecidos por la Ley” (cfr. Tornos Mas, Joaquín, “Medios complementarios...”, op. cit., p. 167).

178 Vid. García-Trevijano Garnica, Ernesto, El recurso administrativo extraordinario de revisión..., op. cit. pp. 29-39.

179 Vid. García de Enterría, Eduardo y Fernández Rodríguez, Tomás Ramón, Curso de Derecho Administrativo II, 4ª. ed., op. cit., p. 512.


también tiene la Ley en esta materia180 ha quedado diluido por el resultado de con-juntoquealfinalsehaproducido.

Lasdeficienciasdelanormativaquesobrerecursosadministrativossedetec-tan en la Ley 30/1992 han sido denunciadas desde el primer momento por la doc-trinamáscalificadayelpropio legisladorsehavistoobligadoa rectificar.Así,elProyecto de Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa181 “resu-cita” el recurso de reposición, aunque con carácter potestativo, el cual “se presentará ante el órgano autor del acto recurrido en el plazo de un mes” (Artículo 41.2)182.

V. REFLEXIONES FINALESElprocesodedefinicióndelavíaadministrativaderecursoenlaesferalocalnohasidolineal.Sonmuchoslosfactoresquehaninfluidoenlamodulacióndelrégimenjurídico de los recursos administrativos locales: los constantes cambios constitucio-nales, la dialéctica centralización-descentralización, las luchas políticas o el aumen-todelacomplejidaddelfenómenoadministrativo,hancontribuidoaladefinicióndel modelo de recursos administrativos en el ámbito local durante el último siglo y medio.

En estos diferentes factores se puede observar cómo, en ocasiones, solo ha primado la perspectiva por la cual se consideraba al recurso administrativo como un mero instrumento al servicio de la prerrogativa administrativa, de la ventaja posicional de la Administración Pública y ha quedado, por tanto, la vertiente de garantía, malparada o sencillamente desconectada totalmente, del régimen implan-tadoporlaLeydeturno.Porotrolado,sepuedeafirmarqueladialécticacentraliza-ción-descentralización ha sido en muchos casos determinante para conferir sustanti-vidad propia a la vía de recurso en el seno de la Administración local. Sin embargo,

180Elaumentodelplazoparainterponerelrecursoordinario(unmes)olamayorflexibilidaddelas circunstancias fundamentadoras del recurso extraordinario de revisión, son dos ejemplos de algunos extremos positivos de la Ley 30/1992 en materia de recursos (vid. Artículos 114.2 y 118.1, respectivamente).

181 Borrador de 16 de enero de 1995.182 En el primer borrador, de 15 de junio de 1994, también se estableció el recurso de reposición

potestativo (Artículos 41 y ss.).


no sería serio ni acertado formular una abstracta ecuación que estableciera que la centralización es igual a recurso de alzada (o jerárquico), y la descentralización es igual a recurso de reposición. Consignar tal ecuación sería simplista. Pues, como se hademostradoenestetrabajo,aunqueelrecursodealzadaseconfiguróenalgunasleyes del siglo XIX, e incluso del XX, como un resorte técnico que se enmarcaba en la centralización imperante; y el recurso de reposición apareció en algunos textos jurí-dicos (v.gr.: el Estatuto de Calvo Sotelo), como una manifestación del autonomismo o, al menos, de cierto autonomismo, no se puede pasar por alto que en etapas históri-cas en las cuales existía un férreo y cerrado centralismo, el recurso de reposición tuvo un papel estimable. El ejemplo que suministra la legislación de los años cincuenta y, en concreto, la Ley de Régimen Local de 1955, es aquí bien explicativo.

La entrada en vigor de la Constitución española de 1978 implicó un impac-to trascendental para todo el ordenamiento jurídico. Tanto para el régimen local como para los recursos, la Carta Magna es el contexto en el cual se debe desen-volver todo régimen jurídico. En el caso del régimen local, el texto fundamental y la doctrina emanada del Tribunal Constitucional, en su posición de intérprete supremo de la Constitución183, han supuestouna radicalmodificaciónde la si-tuación precedente, pues la autonomía que reconoce y garantiza la Carta Magna exige que las entidades locales asuman un papel importante en la gestión de los asuntos públicos184, y corolario de ello es la supresión o disminución de los me-canismos de tutela o control sobre la actividad de las entidades locales. Por lo queserefierearecursosadministrativos,ladefinicióndeestoscomoverdaderosinstrumentos de garantía de los derechos del particular constituye una exigencia. Hoy, las prerrogativas o potestades administrativas tienen que ser entendidas y desarrolladas teniendo siempre en cuenta el contexto constitucional. En este senti-

183 Vid. Artículo 1.1 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.184LaCartaEuropeadeAutonomíaLocal,de15deoctubrede1985,quehasidoratificadapor

España el 20 de enero de 1988 (Boletín Oficial de Estado, número 47, de 24 de febrero), dice en su Artículo 3.1 que por autonomía local se entiende “el derecho y la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, enelmarcodelaLey,bajosupropiaresponsabilidadyenbeneficiodesushabitantes”.


do, si bien la aprobación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, supuso cierto realce del recurso de alzada (Artículo 52.1), lo que al finalesevidenteesquelaregulacióndelosrecursosadministrativosdebetenerencuenta una serie de circunstancias determinantes, y lograr superar inercias y enfo-ques reduccionistas. La Administración local tiene unas características propias que la singularizan y marcan su diferencia respecto de otras, como la Administración General del Estado o la Administración de las Comunidades Autónomas. Por esta razón, hay que criticar la situación creada por virtud de la aplicación de la Ley 30/1992.Alunificarlosrecursosordinariosysuprimirelrecursoadministrativodereposición,lareferidaLeyoriginaqueunbuennúmerodeconflictosdeescasaenti-dad,comolasmultasdetráfico,pasenautomáticamentealostribunalesdejusticia,cuandomuybienpodríanresolverseensedeadministrativaconlaconfiguraciónde una vía previa de naturaleza potestativa. Pero esto no se ha hecho por el legis-lador de 1992. La Ley 30/1992 no solo ha seguido manteniendo el carácter previo y preceptivo del recurso ordinario o jerárquico. Ha hecho, quizá, algo peor: supri-mir el recurso de reposición y hacer judiciales controversias sin trascendencia, lo que en la práctica se traduce en más gastos para el ciudadano y en el aumento del colapso en el cual se encuentra la administración de justicia. Si a ello se añade la circunstancia de que la opinión que sobre la justicia tienen muchos ciudadanos no es muy halagüeña185, las expectativas para que las garantías constitucionales sean efectivassereducendeformamanifiesta.

185 Vid. Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, “Nueva funcionalidad de las medidas cautelares en el contencioso español”, Revista de Administración Pública RAP, Madrid, número 129, 1992, pp. 388-390. Según datos de Demoscopia, publicados por el periódico El País, la mayoría de losespañolesconsideraa la justicia“ineficaz,arbitraria, incoherente,discriminatoriacon los acusados, abusiva en el uso de la prisión preventiva y depositaria de un poder ex-cesivo” (14 de marzo de 1995, p. 12). Al margen de las cautelas que hay que tener respecto de una opinión, y a la publicación de la misma en un momento concreto y con un contexto determinadoe,incluso,sisequiere,porunmediodecomunicaciónsocialespecífico,loqueresulta evidente es que la imagen de la administración de justicia no es idílica precisamente.

CAPÍTULO QUINTO

El sistema de recursos administrativos: a propósito de la regulación de la Ley 4/1999


I. INTRODUCCIÓNEl sistemaderecursosadministrativoshaexperimentadounsignificativocambioporvirtuddelaaprobacióndelaLey4/1999,de13deenero;demodificacióndela Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP y PAC)186, la cual vie-ne a recuperar el recurso de reposición, aunque con carácter potestativo, retomar, de nuevo, la expresión de recurso de alzada, y a precisar algunos extremos en el régimen del recurso administrativo extraordinario de revisión187.

Hay que decir que esta materia, en general, no ha tenido, por así decir, mu-chasuerte,nienloqueserefiereasuregulación,ni,porsupuesto,enloqueafectaa su aptitud para ser un verdadero instrumento para la defensa de los derechos e intereses legítimos de los particulares frente a la Administración Pública. Es claro que no se pueden menospreciar los avances que el sistema tuvo con ocasión de la promulgación de la Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1958, oalgunasmodificacionesprevistasenlaLey30/1992,comoelaumentodelplazo

186 Boletín Oficial del Estado, número 12, de 14 de enero; corrección de erratas en Boletín Oficial del Estado, número 30, de 4 de febrero.

187 Es reseñable, también, la alteración que ha sufrido la suspensión de la ejecutividad del acto administrativo, toda vez que, aunque se mantiene la tradicional regla de la no suspensión (cfr.Artículo111),seintroducenalgunoscriteriosquelajurisprudenciahadefinidosobrelatutela cautelar, “autorizándose la posibilidad de que la suspensión, en el marco del principio de ra-zonabilidad, pueda prolongarse sin solución de continuidad hasta la sede jurisdiccional” (exposición de motivos de la Ley 4/1999).

CAPÍTULO QUINTOEl sistema de recursos administrativos: a propósito de la regulación de la Ley 4/1999


paraformularrecursoordinario.Pero,enconjunto,sepuedeafirmarquelaregu-lación y aplicación de los recursos no ha sido la más propicia para la tutela real y efectiva de los derechos de los particulares. El carácter preceptivo que se les ha conferido, la fugacidad de los plazos, paliada por la reforma de 1992, y, el hecho de que sea la propia administración juez y parte en la controversia que se plantea188, nohanayudadoaperfilaradecuadamenteestainstitución,yconvertirlaenunau-téntico medio de garantía.

Ciertamente la cuestión no es sencilla, pues si bien no es admisible que cual-quierconflictojurídicopase,indiscriminadamente,alosTribunalesdeJusticia,tam-poco lo es un régimen, que, más que facilitar mecanismos efectivos de defensa, se transforme en una rémora para poder ejercer el derecho constitucional a la tutela ju-dicial efectiva (Artículo 24.1 de la Constitución). Es esta la razón por la que la doctrina mayoritaria, desde hace bastantes años, ha criticado el modelo de recursos implan-tado por ser, en puridad, “un auténtico privilegio de la Administración y, correlati-vamente... una carga efectiva para el administrado” (García de Enterría y Fernández Rodríguez)189.

No obstante, es evidente que en el actual estado de la Administración y del Poder Judicial, los recursos regulados de una manera adecuada, pueden tener cier-ta utilidad y servir a la causa de la justicia190. Bien es verdad que se trata de una utilidad modesta, porque como ya hemos advertido, no puede perderse de vista el dato esencial de que la Administración Publica es juez y parte en la resolución de los mismos. Pero con todas las reservas, qué duda cabe que la supresión pura y simple de este medio de la justicia administrativa no es defendible. La clave, enton-ces, está en establecer un régimen jurídico que permita, por una parte, desempeñar unpapelconrelativaeficacia–evitando,porejemplo,elplanteamientojudicialde188 Pues, como es sabido, se trata de una impugnación de un acto o acuerdo administrativo

ante un órgano de la Administración, para que este lo reexamine, y, en su caso, lo anule o revoque.

189 Curso de Derecho Administrativo II, 2ª. ed., Madrid, Civitas, 1981, pp. 435-441.190 Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, Los recursos administrativos en el marco de la justicia adminis-

trativa, op. cit., p. 39.


asuntos de escasa trascendencia–, y por otra, que asegure un efectivo ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva, sin erigir obstáculos que entorpezcan gratuita-mente el ejercicio de tan importante derecho.

Desde la doctrina se han planteado soluciones que van en esa dirección. Son proclamashechasyadesdehacemuchosaños,comoladeestablecerunaconfigu-raciónfacultativa,corregirelrégimendelosplazos,o,enfin,implantarunmodelounificadoyoperativosuperadorde lacomplejidad innecesariaque losdiversosregímenes especiales pueden ofrecer. Es más, ha habido propuestas o sugerencias más progresivas, que pretenden la creación de órganos separados de la estructura jerárquica, y de composición mixta, para resolver los recursos y asegurar mayor neutralidad y corrección en dicha resolución191.

II. LA SITUACIÓN CREADA POR LA APROBACIÓN DE LA LEY 30/1992

1. En generalComo cabe imaginar, el legislador ha tenido en cuenta estas críticas. Es obvio que la insistencia de estas a lo largo de décadas, la autoridad de quienes las hacían, y, sobre todo, los decepcionantes resultados que la aplicación del sistema ha ori-ginado, aconsejaban por lo menos no desatender algunas sugerencias que esta-ban cargadas de sentido común, y avaladas por la fuerza de la realidad. Así, en la propia exposición de motivosdelaLey30/1992,seafirmabaqueseintroducíauna“profundamodificacióndelsistemaderecursosadministrativosvigenteshastaesemomento” atendiendo a los más consolidados planteamientos doctrinales, tanto enloreferentealasimplificacióncomoalas posibilidades del establecimiento de sistemas de solución de reclamaciones y recursos distintos a los tradicionales. Y, aunque es cierto que se habían recogido algunas propuestas de la doctrina espe-cializada, como la del aumento del plazo para interponer recurso de alzada, no es menos verdad que el régimen que estableció la Ley no fue tampoco el más idóneo para remozar esta institución de la justicia administrativa.

191 Me remito aquí a los trabajos de Tornos Mas, Joaquín como, por ejemplo, “La situación ac-tual del proceso contencioso-administrativo”, op. cit., pp. 128 y ss., o “Vía previa y garantía de los ciudadanos”, op. cit., pp. 651-653.


La Ley 30/1992 introdujo, en efecto, un cambio profundo en el modelo, cuyo elemento más destacable quizá fue la supresión del recurso de reposición, y aunque no dispuso un sistema completamente nuevo, ya que el carácter previo y precep-tivosemantuvo(Artículo107),resultabaevidentequeimplicóunamodificaciónmuysignificativaenordenalaunificaciónderecursosordinarios(Artículos107.1y 114), la ampliación del plazo para formular recurso ordinario (un mes, Artículo 114.2), la imposibilidad de formular recurso administrativo directo contra disposi-ciones administrativas de carácter general (Artículo 107.3, primer párrafo), la ma-yor operatividad de los motivos fundamentadores del recurso extraordinario de revisión (Artículo 118), o la posibilidad de sustituir el mencionado recurso ordina-rio por otros procedimientos de impugnación o reclamación en ámbitos sectoriales determinadosocuandolaespecialidaddelamateriaasílojustifique.2. Las críticas más comunesSin embargo, la regulación que sobre esta materia dispuso la referida Ley 30/1992, enelCapítuloIIdelTítuloVII,conteníainsuficienciasoincógnitasdeimportancia,las cuales han puesto, en ocasiones, al particular en una situación palmariamente desventajosa. En este sentido, la supresión del recurso de reposición produjo que, en la esfera local, muchos actos y acuerdos tuvieran que ser necesariamente im-pugnados en sede jurisdiccional192,cuandocarecíandelaentidadsuficiente,conelconsiguiente gasto para el recurrente. Por otra parte, el establecimiento de la llama-da“comunicaciónprevia”(Artículo110.3),eradedifíciljustificaciónenelterrenode los principios, y de muy escasa utilidad en la práctica. Por fortuna, el Tribunal Constitucional, en la Sentencia número 76/1996, de 30 de abril, a la que siguieron otrasconelmismoperfilinterpretativo,soslayóelobstáculoqueerigíauna inter-pretación puramente literal del citado precepto, y permitió la subsanación de este

192 Vid.SarmientoAcosta,ManuelJesús,“Elprocesodedefinicióndelosrecursosadministra-tivos en la esfera local”, Revista de Ciencias Jurídicas, Universidad de Las Palmas de Gran Canaria, número 1, 1996, particularmente, pp. 293-299. También, Entrena Cuesta, Rafael, “Los recursos administrativos en las Corporaciones Locales”, en el vol. II, Jornadas sobre Ad-ministración local en Canarias. Santa Cruz de La Palma, 27, 28, 29 y 30 de abril, de 1998, Gobierno de Canarias, 1998, pp. 343-360.


requisitoensusdosvertientes–esdecir,enlorelativoalajustificacióndocumen-tal y en lo concerniente al cumplimiento del requisito en sí193–, pero mantuvo, no obstante, esta condición194, que siguió entorpeciendo absurdamente el ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva.

Pero es que, además, la mencionada regulación de la Ley 30/1992, dejaba dudas de evidente gravedad para el correcto funcionamiento del sistema de recur-sos,comolareferentealanecesidadonodesolicitarlacertificacióndeactospre-suntos para el caso de la resolución de recursos, antes de acudir a la vía judicial o, enfin,elproblemaparadeterminaralórganocompetentepararesolverelrecursode revisión195, cuestiones, todas ellas, que estudié en su momento196, tratando de conseguir alguna luz en lo que era penumbra.

Por consiguiente, es evidente que el modelo que estableció la Ley 30/1992, no era precisamente el más idóneo para mejorar la vía de recurso; y si en algunos extremos su regulación era positiva, en otros lo negativo era también patente; lo que condujo a que, como concepción de conjunto, el sistema no resultara elogiable enordendeasegurarlaposiciónjurídicadelparticular.Ladoctrinacientíficacri-

193 Véase, González Pérez, Jesús, “La subsanación de la falta de comunicar al órgano adminis-trativo la interposición del recurso contencioso-administrativo”, op. cit., p. 64; y, del mismo autor, “El anuncio previo a la interposición del recurso contencioso-administrativo”, Revis-ta Española de Derecho Administrativo, número 90, 1996, pp. 277 y ss.

194 González Pérez, Jesús, (“El anuncio previo…”, op. cit. p. 284) decía, que la referida jurispru-dencia “no ha sido congruente con los criterios sentados por la jurisprudencia constitucional para enjuiciar la constitucionalidad de los requisitos procesales”.

Finalmente, la Ley 29/1998 de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Admi-nistrativa,derogóelapartado3delArtículo110delaLey30/1992[disposiciónderogatoriasegunda, letra c)].

195 Sibienhayquienafirmaquenohabíarazonesparamantenertalesdudas(Vid. Nieto-Guerrero Lozano, Ana M., El recurso administrativo de revisión, Madrid, Marcial Pons, 1998, pp. 21 y ss.); aseveración contradicha, desde luego, por la disparidad de criterios existente en este punto en ladoctrina,porlapropiaconfiguracióninstitucionaldelrecurso(véase,AgúndezFernández,Antonio, Los recursos de revisión civil, contencioso-administrativo y laboral, Granada, Comares, 1997) y, sobre todo, porque el mismo legislador, en la Ley 4/1999, se ha visto obligado a se-ñalar, en el Artículo 118.1, que el órgano que los dictó “también será el competente para su resolución”, lo que hubiese sido innecesario si hubiera estado tan claro.

196 Vid. Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, “Las incógnitas de la regulación de los recursos ad-ministrativos”, op. cit., pp. 39-64.


ticóabiertamenteestasdeficiencias,yalgunasdeestascríticashansidotenidasencuentaporellegisladorordinarioalaprobarlarecientemodificación.

III. LAS MODIFICACIONES INTRODUCIDAS POR LA LEY 4/19991. La necesidad de la reformaDesde distintos frentes se abogaba por la reforma de la Ley 30/1992, para tratar de evitar algunas de las consecuencias más perniciosas que dicha Ley propició197. Muysignificativamente,serequeríaelrestablecimientodelrecursodereposición,con carácter potestativo, para así poder hacer frente a la situación indeseable que sehabíadefinidoenlasCorporacionesLocales.Porotrolado,lasupresióndelacomunicación previa era una importante exigencia para que el modelo tuviera un mínimodecredibilidad,porqueafirmarquelosrecursossonmediosdegarantíadelparticular,yluegoadmitirunrequisitodetalcarácter,nodejadeserunafla-grante contradicción, que resulta inaceptable.

En este contexto, la Ley 4/1999, que entra en vigor, según reza su disposición finalúnica,alostresmesesdesupublicaciónenel“BoletínOficialdelEstado”,dispone un régimen jurídico que sigue las líneas maestras del modelo que exis-tía. Es decir, lo primero que hay que destacar es que esta nueva Ley no cambia la estructura fundamental del sistema, ni introduce aspectos que puedan conside-rarserevolucionarios.Soloprevéalgunasmodificaciones,sinasumirdemasiadosriesgos, pues esencialmente ya estaban sugeridas por la doctrina más autorizada, y en algún extremo, como sucede con la alteración de la redacción de la circuns-tancia segunda del Artículo 118.1, respecto del recurso administrativo extraordi-narioderevisión,parecevolveralperfilqueestablecíaelArtículo127dela Ley de Procedimiento Administrativo de 1958.

Así, en la exposición de motivos, da cuenta de las novedades que introduce en los siguientes términos:

Respecto al sistema de recursos previsto en el Capítulo II se producen im-portantes modificaciones. En particular destaca el establecimiento, en los

197 Entrena Cuesta, Rafael, “Los recursos administrativos en las Corporaciones Locales”, op. cit., p. 343.


Artículos 107 y 116 a 117 del recurso de reposición con carácter potestati-vo, atendiendo, sobre todo, a los problemas planteados en el ámbito de la Administración local. Se recupera en el mismo Artículo 107, el recurso de alzada,queseregulaconsuconfiguracióntradicionalenlosArtículos114y115.TodoellojuntoalrecursoderevisióncontraactosfirmesprevistoenelArtículo 108, del que se precisa la causa segunda de procedencia del recurso en el Artículo 118.1, introduciendo en el Artículo 119 un trámite de inadmi-siónsimilaralprevistoparalarevisióndeoficio…”

De ello se colige que lo verdaderamente sustantivo es la “resurrección” de la reposición,aunqueahoraconcarácterpotestativo,pueselrestodelasmodificacio-nes son matices de cierta relevancia que no suponen ninguna reforma global de lo que ya se encontraba vigente.

2. El restablecimiento del recurso de reposiciónA. Determinaciones previas

Una de las críticas más reiteradas que se hicieron a la Ley 30/1992, fue la supresión pura y simple del recurso administrativo de reposición198. Ciertamente, este recur-so no gozaba de gran predicamento. Y desde luego, lo que no cabe hacer ahora, esmitificarlocomosideunaapariciónmilagrosase tratara.Esclaroque lacir-cunstancia de que se interponga ante y se resuelva por el mismo órgano que dicta el acto administrativo impugnado le resta gran parte de su operatividad práctica en orden a la defensa de los derechos o intereses legítimos del particular porque, como sabe cualquiera que tenga alguna experiencia con la Administración, por re-gla general las decisiones suelen mantenerse, a pesar del recurso. Sin embargo, qué duda cabe, que en algunas Administraciones, como acontece con la local, puede desempeñar un modesto papel, sobre todo en asuntos de escasa entidad, como las multasdetráfico199. Por este motivo, la doctrina se mostró reacia a su supresión y 198 Véase, por ejemplo, García de Enterría, Eduardo, “Un punto de vista sobre la nueva Ley

de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de 1992”, op. cit., p. 14.

199LaAdministración local tieneunassingularidadesque ladefinendeuna formadistintaa otras Administraciones; así, las entidades locales carecen de poder legislativo y en su seno no cabe distinguir entre Gobierno y Administración. Por lo demás, el principio de


la Ley 4/1999 lo restablece, aunque, en línea precisamente con lo que postulaba la doctrina, otorgándole carácter potestativo.

El Artículo 107.1 dispone:Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden di-recta o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquie-ra de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los Artículos 62 y 63 de esta Ley.La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesa-dosparasuconsideraciónenlaresoluciónquepongafinalprocedimiento.

B. Concepto y caracteresPortanto,elrecursodereposiciónseconfiguracomounrecurso ordinario, que se interpone ante y se resuelve por el propio órgano que ha dictado el acto o acuerdo admi-nistrativo,afindequeeste,porvirtuddeotroactooacuerdo,revoqueoanuleladecisión recurrida. Además, se interpone “contra los actos que pongan fin a la vía administrativa”, y tiene carácter potestativo (Artículo 116.1), lo que marca una palma-ria diferencia con respecto al recurso de reposición que existía antes de la reforma llevada a cabo por la Ley 30/1992.

Como recurso ordinario, se puede fundamentar “en cualquiera de los moti-vos de nulidad o anulabilidad previstos en los Artículos 62 y 63” de la Ley 30/1992.

El Artículo 116.2, en su nueva redacción, dice asimismo, que “no se podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto expresamen-te o se haya producido la desestimación presunta del recurso de reposición inter-puesto”.

jerarquía administrativa tiene muy escasa relevancia, como se deduce del Artículo 6° de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), que ni lo menciona (vid. Entrena Cuesta, Rafael, “Los recursos administrativos en las Corporaciones Locales”, op. cit. pp. 349-351).


C. PlazosEl plazo para interponer el recurso será de un mes, si el acto fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo será de tres meses y se contará para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica,seproduzcaelactopresunto.Transcurridosdichosplazos,únicamentepodrá interponerse recurso contencioso-administrativo, sin perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisión.

Elplazomáximoparadictarynotificarlaresolucióndelrecursoserádeunmes, y contra la resolución de un recurso de reposición no podrá interponerse de nuevo dicho recurso (Artículo 117).

Hayquetenerencuenta,además,lamodificaciónquesehahechodelare-dacción del Artículo 48.4, según el cual “los plazos expresados en días se contarán a partirdeldíasiguienteaaquelenquetengalugarlanotificaciónopublicacióndelacto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o la desestimación por silencio administrativo”.

3. El “nuevo” recurso de alzadaLa Ley 4/1999 retoma nuevamente la denominación de recurso de alzada, para refe-rirse al que se interpone ante y se resuelve por el superior jerárquico. Es sabido que la Ley 30/1992 estableció el nombre de “recurso ordinario”, de tono italianizante que, en realidad, no desnaturalizaba lo que es un recurso jerárquico o de alzada. Tal vez acoger de nuevo el referido nombre exprese mejor el sentido de dicho re-curso. Por lo demás, la regulación que hace esta nueva Ley, en los Artículos 114 y 115, responde al patrón tradicional. Esto es, un recurso ordinario que se interpone contralasresolucionesyactosaqueserefiereelArtículo107.1yatranscrito,cuan-donoponganfinalavíaadministrativa200.

200ElArtículo109relacionalosactosqueponenfinalavíaadministrativa.Ladisposiciónadi-cional15delaLOFAGEaludealosactosqueponenfinalavíaadministrativaenelsenode la Administración General del Estado, salvo lo que pueda establecer una Ley especial, de acuerdo con lo dispuesto en las letras e) y d) del Artículo 109 de la LRJAP y PAC; y el Artículo 52.2 de la LRBRL, lo hace para los actos y acuerdos de la Administración local.


El recurso de alzada se interpone ante el órgano superior jerárquico del que lo dictó (Artículo 114.1), aunque también “podrá interponerse ante el órgano que dictó el acto que se impugna”, en cuyo caso “este deberá remitirlo al competente en el plazo de diez días, con un informe, y con una copia completa y ordenada del expediente” (Artículo 114.1 y 2).

Como sucede con el recurso de reposición, al ser un recurso ordinario puede fundarse en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los Artículos 62 y 63 de la Ley (Artículo 107.1).

El plazo para formularlo es igual que el que estaba previsto en la Ley 30/1992, esto es, un mes, si el acto fuera expreso; y si no lo fuera, “el plazo será de tres meses y se contará para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguien-teaaquelenque,deacuerdoconsunormativaespecífica,seproduzcanlosefectosdel silencio administrativo” (Artículo 115.1).

Porsuparte,segúnelArtículo115.2,“elplazomáximoparadictarynotificarla resolución será de tres meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolu-ción, se podrá entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto previsto en el Artículo 43.2 segundo párrafo”201.

La Ley trata de evitar las dobles alzadas que alargan innecesariamente la vía administrativa y dispone que, “contra la resolución de un recurso de alzada no habrá ningún otro recurso administrativo salvo el recurso extraordinario de revi-sión en los casos establecidos en el Artículo 118.1”; lo que indica que se veda toda posibilidad de retardar el ulterior acceso a los tribunales.

Conlanuevaredacciónnoesprecisosolicitarpreviamenteelcertificadodeacto presunto, lo cual es coherente con las nuevas normas202.Laconfiguracióndelrecurso ordinario hecha por la Ley 30/1992 dejó esta incógnita203, pues no se sabía 201 El Artículo 43.2, segundo párrafo, dispone: “No obstante, cuando el recurso de alzada se

haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo”.

202 Cfr. Exposición de motivos de la Ley 4/1999.203 Vid. Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, Los recursos administrativos en el marco de la justicia

administrativa, op. cit. pp. 338 y 339; también, del mismo autor, “Las incógnitas de la regula-ción de los recursos administrativos”, op. cit., pp. 52-54.


concertezasieraonoexigibleestecertificado204 aunque, como en su momento ex-puse, la tesis más ajustada al Artículo 24.1 de la Constitución española era la de no exigirlo. Con la nueva Ley, el problema interpretativo ya no existe.

Es asimismo destacable que ahora se establece como plazo máximo para “dictarynotificarlaresolución”eldetresmeses,loquevinculaactoynotificación,con consecuencias favorables para el interesado. 4. Los cambios del régimen del recurso de revisión

A. La definición del recurso El recurso de revisión, regulado en los Artículos 118 y 119 de la Ley, tiene carácter extraordinario o excepcional205,yaqueseinterponecontraactosfirmesenvíaadmi-nistrativa206, cuando concurra alguna de las circunstancias previstas en el precitado Artículo 118.1 de la Ley 30/1992. Esta reguló el recurso de forma similar a como lo hacía la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958207. Hay que resaltar que es un medio impugnatorio que no ha tenido excesiva aceptación o utilización, y, por tanto,sueficaciaprácticaesmásquedudosa.Empero,ellegisladorde1992amplióla operatividad de las circunstancias que permiten su fundamentación, mediante el usodeexpresionesytérminosmásflexibles208 y omnicomprensivos. Este dato, que 204Lapruebadeloqueseafirmaestáenlasdiferentesinterpretacionesdoctrinalesquesobre

este extremo se hicieron. Vid. González Pérez, Jesús y González Navarro, Francisco, Comen-tarios a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administra-tivo Común II, op. cit., p. 1767.

205 Ibidem, p. 1770, así como bibliografía allí citada.206ComorefiereRamónParada,“elconceptodefirmezaadministrativaquesesitúamásalládelcarácterdefinitivodelactoesequivalentealqueseutilizaparadesignaralassentenciasjudicialesquepornohabersidoimpugnadasentiempoyformadevienenigualmentefir-mes y no son ya susceptibles de recurso ordinario” (Derecho Administrativo I. Parte general, 10ª. ed., Madrid, 1998, p. 113).

207 Vid. García-Trevijano Garnica, Ernesto, El recurso administrativo extraordinario de revisión en la nueva Ley de Procedimiento,Madrid,Civitas,1995,pp.13y14,quienafirmaquelasmo-dificaciones introducidas son fundamentalmenteconsecuenciade lasobservacionesqueformuló el Consejo de Estado en su dictamen 1076/1991, de 31 de octubre, recaído sobre el entonces anteproyecto de la LRJAP y PAC.

208 Ibidem,p.15,paraelcual“lanuevaregulaciónintroduceunaciertaflexibilidadrespectoala regulación hasta entonces vigente”.


en sí mismo no tiene que ser criticado, pudo ayudar a que el mencionado recurso tuviera algo más de relevancia práctica, pero no logró ocultar el mimetismo que comportó sancionar el solapamiento con la acción de nulidad (Artículo 102 de la LRJAP y PAC). Dicha inercia impidió, a su vez, cambiar el método en virtud del cualseconfiguranlosmotivosfundamentadores,pasandoporaltocríticasyre-flexionesinteresantes209.

B. Las novedades introducidas por la LeyPues bien, la nueva Ley, respecto a la revisión, matiza la circunstancia segunda del Artículo 118.1 y despeja alguna incógnita que antes existía. En todo lo demás, sigue la misma línea que trazó la Ley 30/1992.

La circunstancia segunda del citado Artículo 118.1 de la Ley establece como motivo fundamentador del recurso: “Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida”210, lo que viene a limitar más la operatividad de este recurso al impedir que otros documentos posteriores a la resolución impugnada puedan aportarse desnaturalizando lo que, en puridad, es el recurso extraordina-rio de revisión.

Hay que destacar también que el Artículo 118.1 de la Ley, al disponer que el órgano competente para resolver el recurso de revisión es el mismo que dicta la re-solución, despeja la incógnita que la interpretación conjunta de los Artículos 118.1

209 Vid. Santamaría Pastor, Juan A., “Notas sobre el recurso administrativo de revisión”, Documentación administrativa, número 221, enero-marzo de 1990, pp. 83 y ss.

210 La redacción de la Ley de 1992 decía: “Que aparezcan o se aporten documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida”. Redacción que introdujo una novedad fundamental que acogía la sugerencia hecha por el Consejo de Estado en el dictamen número 1076/1991, y que permitía que los documentos que aporte el interesado sean de fecha posterior a la resolución impug-nada. Sin embargo, al aludir el precepto a que los documentos “aparezcan o se aporten”, admitía que tales documentos podían ser conocidos por el interesado, lo que llevó a García-Trevijano (op. cit., p. 78) a preguntarse, si admitir esto “no comporta una cierta desnaturalización del recurso de revisión al permitir, sin más, la aportación de pruebas nuevas”.


y 119.2 ofrecía211, y que suscitó un debate acerca de cuál era el órgano competente para resolver212.

Lo que dispone ahora el referido Artículo 118.1 de la Ley, es congruente con lo que ya establecía la LOFAGE en su disposición adicional 17213 y, si bien es cierto que con ella se superan los obstáculos que existían en la redacción del Artículo 127 de la Ley de Procedimiento Administrativo214, no está claro que este nuevo régi-menrespondaa loquees laconfiguración institucionaldel recursoderevisión,quehasidodefinidocomounrecursodeinstanciasuprema(GonzálezNavarro)215. Y si también es verdad que el legislador puede hacer una regulación como la que ha hecho, al menos debió explicar cumplidamente –que para eso están, justamente, las exposiciones de motivos–, por qué razón ha establecido esta nueva regulación; expli-cación que no se encuentra ni en la Ley de 1992, ni tampoco en la nueva Ley 4/1999. Por tanto, no se trata de mantener una “visión jerárquica” o de corte tradicional, como a veces se dice con cierta ligereza216, sino que las técnicas y las instituciones sevanperfilandoalolargodeltiempo;yesesoloquelashacereconocibles,mane-jables y operativas en orden a integrar el sistema jurídico. El positivismo legalista que solo mira de forma unidimensional la letra de la ley está hoy ya superado, por fortuna.Desuertequecuandosemodificanoalteranenaspectossustanciales–algoque, obviamente, puede hacer el legislador–, deben explicarse para que la aplica-

211 Vid. García de Enterría, Eduardo y Fernández Rodríguez, Tomás Ramón. Curso de Derecho Administrativo II, 4ª. ed., op. cit., p. 533.

212 Vid. Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, Los recursos administrativos en el marco de la justicia administrativa, op. cit., pp. 345-349; y, del mismo autor, “Las incógnitas de la regulación de los recursos administrativos”, en Actualidad administrativa, op. cit., pp. 59-63, donde se da cumpli-da cuenta de las distintas posiciones doctrinales sobre este asunto.

213 Según la cual: “Será competente para conocer del recurso extraordinario de revisión el ór-gano administrativo que haya dictado el acto objeto de recurso”.

214 Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, Los recursos administrativos en el marco de la justicia adminis-trativa, op. cit., pp. 224 y ss.

215 Vid. Derecho Administrativo español. El acto y el procedimiento administrativo, Pamplona, Eunsa, 1997, p. 1225. Desde otro punto de vista puede, además, consultarse Agúndez Fernández, Antonio, op. cit., pp. 4 y ss.

216 Nieto-Guerrero Lozano, Ana M., op. cit., pp. 22 y 26.


cióndedichamodificaciónpuedahacersesintraumasuobstáculosinnecesarios.Ylo cierto es que el recurso de revisión, que no se olvide, es extraordinario y especial, ypersigueunosconcretosfines,hasidounrecursodeinstanciasuprema.

Por otro lado, la nueva redacción del Artículo 118.1 aclara que el recurso se podrá interponer“contra losactosfirmesenvíaadministrativa”,evitandocual-quierconfusiónsobreladoblefirmeza–envíaadministrativayenvíajurisdiccio-nal217–, como en el pasado se llegó a plantear.

Otra novedad reseñable es la redacción dada al Artículo 119.1, que sin duda ratificaelcarácterextraordinariooexcepcionaldelmencionadorecurso.Estepre-cepto dice: “El órgano competente para la resolución del recurso podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u otro órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando el mismo no se funde en alguna de las causas previstas en el apartado I del Artículo anterior o en el supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales”.

La razón de ser de esta nueva prescripción está en que muchas veces este re-curso ha servido de refugio de asuntos de escasa cuantía y en un instrumento para intentar reabrir indebidamente plazos ya fenecidos218, por lo que cuando el órgano competente constate que no concurren las causas fundamentadoras, lo inadmita, expresando los motivos y razones de tal inadmisión.

El resto del régimen de este recurso es, básicamente, el mismo, por lo que hay que remitirse a los estudios generales sobre esta materia.

IV. A MODO DE CONCLUSIONESEsevidentequelanuevaLey4/1999incorporaalgunasmodificacionesqueclarifi-canymejoranelmodeloderecursosprefiguradoenlaLey30/1992.Noobstante,

217 Vid. Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, Los recursos administrativos en el marco de la justicia administrativa, op. cit., pp. 223 y 224.

218 García-Trevijano Garnica, Ernesto, op. cit. pp. 16 y 17, ha destacado, por ejemplo, que du-rante el año 1993 se dictaminaron por el Consejo de Estado 179 recursos de revisión, de los cuales únicamente se propuso la estimación de 18, porcentaje similar al de otros años.


dicho modelo no ha experimentado grandes cambios, ni ha establecido giros ra-dicales.Ellegislador,almenosenestepunto,hacaminadosobretierrafirmeynoha querido aventurarse en otros terrenos con prescripciones que alteran las líneas maestrasdelsistema.Alfinyalcabo,elrestablecimientodelrecursodereposicióncon carácter potestativo, o la supresión de la comunicación previa219, eran procla-mas doctrinales prácticamente unánimes, basadas en el interés que sobre todo en la esfera local tiene el mantenimiento del susodicho recurso, y las exigencias deriva-das del Artículo 24.1 de la Constitución española de 1978. Y el recurso de alzada se regula, como dice la exposición de motivos,consuconfiguracióntradicional.

Porloqueserefierealrecursoextraordinarioderevisión,seperfilamejorla circunstancia segunda del Artículo 118.1 de la Ley, y se esclarece un asunto que ofrecía algunas dudas, como es el que afecta al órgano competente para resolverlo; articulándose, asimismo, un trámite de inadmisión similar al previsto para la revi-sióndeoficioquepuedetenermuchautilidadparahacerfrenteaunusoindebidode este medio extraordinario y excepcional de impugnación de actos administrati-vosfirmes.

Qué duda cabe que, aunque modestamente, la posición del particular puede quedar más robustecida en general; y esta es la razón por la cual, la disposición transitoria segunda, relativa a la aplicación de la Ley 4/1999 a los procedimientos en tramitación, dice que se les aplicará el sistema de recursos.

219Aunqueseríamásprecisodecir,laconfirmacióndelasupresión,todavezque,coninde-pendencia de que la exposición de motivos lo invoque como una novedad, lo cierto es que, como ya hemos referido, la Ley 29/1998, de 13 de julio, ya había derogado el Artículo 110.3 [disposiciónderogatoriasegunda,letrad)].

CAPÍTULO SEXTO

Fórmulas complementarias de resolución de controversias jurídico-administrativas:

acerca de la creación de comisiones o tribunales administrativos


I. EL PERENNE PROBLEMA DE LA LENTITUD JUDICIAL. EN PARTICULAR, EN LA JURISDICCIÓN

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

No se descubre ningún Mediterráneo si se pone de relieve el atasco que sufre la ad-ministración de justicia y los consiguientes desfallecimientos del Poder Judicial220, auténtico pilar de un Estado de Derecho, cuyo correcto funcionamiento es crucial para lograr dar efectividad a los valores, principios y derechos constitucionales. En

220 Los Informes del Defensor del Pueblo y las Memorias del Consejo General del Poder Judicial son elocuentes sobre este problema, que se ha convertido en una rémora para la efectividad del Estado de Derecho. Desde el punto de vista doctrinal, puede consultarse el implacable diagnóstico que hace Nieto García, Alejandro, en su libro El desgobierno judicial, Madrid, Trotta, 2004; que habla de una justicia tardía, atascada, cara, desigual, imprevisible, mal tra-bada,desgarradaeineficaz.

Una voz autorizada, por ser de un Magistrado profesional, aclara cualquier duda que se pueda tener sobre el particular. Aragonés Beltrán, Emilio, en su estudio “El autocontrol ju-rídico de las Corporaciones Locales: el ejemplo del Consell Tributari de Barcelona”, Revista de Hacienda Local, número 70, 1994, p. 17, dice: “Los retrasos en la resolución de los procesos no solo constituyen intolerables dilaciones indebidas en el otorgamiento de la tutela judicial, sino que repercuten en el funcionamiento del régimen administrativo en su conjunto. Por lo pronto, la jurisprudencia queda privada de una de sus funciones esenciales como guía de actuación de los operadores jurídicos, pues cuando se consolida una línea jurisprudencial, la normativa interpretada ya no suele estar en vigor. Se trata entonces de decisiones judiciales para los libros de historia del derecho, diciendo cómo debieron ser interpretadas normas ya derogadas. A la frustración del litigante que, salvo casos de portentosa memoria, no será ca-paz de recordar sobre qué versaba su reclamación interpuesta 3, 4, 5 o 6 años antes, se añade la de todo el sistema judicial”.

CAPÍTULO SEXTOFórmulas complementarias de resolución de controversias jurídico-administrativas: acerca de la creación de comisiones o tribunales administrativos


particular, la situación de la jurisdicción contencioso- administrativa es de una gra-vedad palmaria221, pues los asuntos se incrementan cada vez más y ello origina otros problemas colaterales que de alguna manera desnaturalizan y hacen perder vigor a este orden jurisdiccional, como es la pérdida de calidad técnica de las sentencias y demás resoluciones judiciales, las prácticas poco ortodoxas de la Administración, que parte de la base de la desmotivación que supone la lentitud judicial para el recurrente, la iniciación de procedimientos de forma infundada, y para impugnar asuntos de mínima entidad, etc.222Hay,pues,unaevidentepérdidadeeficaciayefectividad de la jurisdicción contencioso-administrativa, que se patentiza en su grado de aceptación, cumplimiento de las sentencias, y aplicación de las normas administrativas223. Y esta cuestión no es precisamente un problema pequeño, sino quepuede amenazar a todo el sistema.Desde la perspectivade la filosofíadelDerecho,serecalcaelesencialvalorquetienelaeficaciaparaelordenamientojurí-dico.Así,ElíasDíazhaafirmado:

Losdéficitsdeeficaciasontambiénentodomomentodéficitsdevalidez,ycomoantessehasubrayado,encasodegravepérdidadeefectividadyefica-cia general, social y política esta puede acabar repercutiendo de manera ne-gativa y negadora sobre la propia validez de todo el ordenamiento. Con todo, la verdad es que por ello no me parecen muy convincentes los alegatos de

221 Vid. García de Enterría, Eduardo, Hacia una nueva justicia administrativa, Madrid, Civitas, 1989, en concreto, pp. 55 y ss.; Tornos Mas, Joaquín, “La situación actual del proceso con-tencioso-administrativo”, op. cit., pp. 103 y ss. Con un planteamiento general, Martín Ma-teo, Ramón, Eficacia social de la jurisdicción contencioso-administrativa, Madrid, Cátedra de Derecho Administrativo, Universidad, D. L., 1989.

222 Vid., sobre estos extremos las observaciones que hace, por ejemplo, Martín Rebollo, Luis, en la edición que prepara este profesor para Thomson-Aranzadi, Leyes administrativas, 13ª. ed., Pamplona, 2007, pp. 1254 y ss. Dice este autor: “Las Administraciones Públicas, por su parte, utilizan perversamente en ocasiones esta situación para no resolver o para enviar al adminis-trado al recurso, a sabiendas de que lo va a ganar… dentro de algunos años, perpetuando así un talante y unos comportamientos inerciales difícilmente compatibles con los que deben imperar desde planteamientos constitucionales…”

223 Vid. Sobre estas cuestiones generales, Díaz, Elías, Curso de Filosofía del Derecho, Madrid-Barcelona, Marcial Pons, 1998, p. 31. Si es claro que la aceptación de la jurisdicción conten-cioso-administrativa nadie la pone en duda, otra cosa acontece con el cumplimiento de las normas y la ejecución, real y efectiva, de las resoluciones judiciales.


Kelsenconcediendoquelaeficaciaserá“condición”peronocausao“razón”paralavalidez:setrata,creo,deunacondiciónnosólonecesariasinosufi-ciente,lamássuficiente…Sinaquella,sinlaeficaciaadministrativayjudicial,sin el respaldo del poder político y social no hay –a mi juicio– normatividad jurídica ni nadie se consideraría obligado o vinculado a proceder según tal. Así es el Derecho224.

De forma que, si el “centro de imputación (que es el Derecho) no funciona, si el aparato judicial o, tras él, el poder político y social deja de responder, se acaba desvaneciendo la validez225.

Es indudable que el paso de un Estado autocrático y fuertemente centralizado aotroquesecalificaconstitucionalmentecomo“socialydemocráticodeDerecho”(Artículo 1.1 de la CE), y en el cual se ha llevado a cabo una potente labor descentra-lizadora que ha creado ipso facto muchos más organismos con aptitud para intervenir mediante actos, acuerdos y reglamentos en la vida y la hacienda de los ciudadanos, juega un papel clave en el sustancial incremento de asuntos contencioso-adminis-trativos. También es evidente que la mayor conciencia de los ciudadanos de sus de-rechos e intereses legítimos colabora en dicho aumento, y que ambos fenómenos no son en sí mismos perversos226. Pero también es diáfano que ha habido otros factores quenosontanelogiables,como,porejemplo,laeliminacióndeciertosfiltroscomoel económico- administrativo en la esfera local, la falta, en muchísimas ocasiones, de una buena técnica legislativa227, y la carencia de unos criterios o axiomas jurispru-224 Ibidem, pp. 31 y 32.225 Ibidem, p. 129.226TornosMas,Joaquín,“Medioscomplementariosalaresoluciónjurisdiccionaldelosconflic-

tos administrativos”, Revista de Administración Pública, núm. 136, 1995, pp. 151 y ss., alude a dos crisis: una de crecimiento, que responde al incremento de las funciones administra-tivas “coincidente con la mayor conciencia ciudadana sobre el contenido de los derechos”, el perfeccionamiento del sistema, la generosidad en la interpretación de los requisitos de legitimación, la posibilidad de recurrir, en materia de personal, sin abogado ni procurador, la escasautilidaddelacondenaencostasyladeficienciatécnicadelsistemanormativo;yotradeidentidad, de carácter más complejo, que surge cuando la norma se limita a habilitar o “impo-nerunaconductavinculadatansoloencuantoalosobjetivosfinales”.“Eljuezpodráanularladecisiónadministrativa,perolaaccióndelrecurrentetieneotroobjetivo.Queeljuezdefinacuál es el interés y, en consecuencia, el contenido del acto” (p. 152).

227 Una ley clara, precisa y coherente, que pueda ser fácilmente interpretada, origina muchos menos problemas que otra opaca, inconcreta e incongruente, que produzca una multipli-


denciales precisos, seguros y bien trabados, que generen seguridad jurídica, y, por ende,desanimena losprovocadoresdepleitosartificiales,quevenenlasaguasturbias del océano legislativo una oportunidad para lanzar las redes y pescar en provecho propio.

Ciertamente, el problema no es nuevo228, pero cada vez está más enquistado y producemayoresdeficienciasparaelsistemaglobalmenteconsiderado229, y perjui-cios para el justiciable, que observa inerme cómo pasa el tiempo y no se hace nada eficazparaqueleresuelvansuconflicto.Esclaroqueellodibujaunescenariodondela decepción y la desmotivación ocupan los papeles centrales; decepción y desmo-tivación que pueden convertir, en muchos casos, en papel mojado, los derechos e intereses legítimos del ciudadano, y restar consistencia y credibilidad al sistema judicial.

cidad de interpretaciones que obligan a impugnar una y otra vez para saber exactamente cuál es el mandato legal que se impone. Y es claro que es habitual la aprobación de normas que, más que aclarar y desarrollar el ordenamiento jurídico, lo hacen más oscuro, confuso y farragoso. El caso del urbanismo es aquí paradigmático. (Sobre estas cuestiones, véanse, García de Enterría, Eduardo, Justicia y seguridad jurídica en un mundo de leyes desbocadas, Ma-drid,Civitas,1999,particularmente,pp.80yss.,quehabladequeenocasioneseltextofinalde la ley resulta “inextricable para el lector incluso más despierto”; del mismo autor, junto con Menéndez Menéndez, Aurelio, El Derecho, la ley y el juez. Dos estudios, Madrid, Civitas, 1997, pp. 52 y ss; y Cruz Villalón, Pedro, “Control de la calidad de la Ley y calidad del control de la ley”, Derecho Privado y Constitución, número 17, 2003, pp. 147 y ss.).

228 Véase, por ejemplo, González Pérez, Jesús, La reforma de la legislación procesal administrativa, Madrid, Civitas, 1992, pp. 59 y ss. “… si la lentitud de la justicia no es un problema de hoy ni exclusivamente nuestro, lo cierto es que hoy ha alcanzado proporciones intolerables… Los tribunales, desbordados por la avalancha de demandas que se acumulan ante ellos, son incapaces de impartir justicia en plazos medianamente razonables… Si el enfermo que engrosa las colas de espera de la seguridad social puede esperar varios meses en recibir la prestación sanitaria adecuada, para el justiciable que pide justicia los meses se convertirán en años. Y así como la prestación sanitaria llega a veces cuando el paciente ha muerto, es casi seguro que la sentencia llegará cuando ha desaparecido el objeto litigioso, cuando ya no tie-ne sentido o cuando se han producido perjuicios muy superiores al contenido patrimonial del derecho que se pretendía satisfacer. Y es que una justicia que tarda en tramitarse varios años es solo una caricatura de justicia. En palabras del Tribunal Constitucional, ‘una justicia tardíamente concedida equivale a una falta de tutela jurisdiccional efectiva’ (STC 26/1983 de 13 de abril)…”

229 En concreto, para su credibilidad y su fuerza, para captar la adhesión del ciudadano.


Las soluciones no son fáciles ni puedenconfiarsealmilagro,quenoencuen-tra su lugar natural en sitios tan poco espirituales y agrios, como las sedes parla-mentariaso lasoficinas judiciales.Yesunhechoqueel legisladorha intentadoen varias ocasiones solventar estos problemas, con la adecuación de las plantillas, la creación de nuevos órganos jurisdiccionales, la ampliación de medidas caute-lares, etc. En esta dirección, hay que mencionar tanto la creación de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, por medio del Real Decreto-Ley de 4 de enero de 1977, la aprobación de la importante Ley de 26 de diciembre de 1978, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales230, la aprobación de la Ley Orgánica del Poder Judicial, de 1° de julio de 1985, la aprobación de la Ley10/1992,de30deabril,conlacreacióndelrecursodecasacióno,enfin,laLeyReguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de 13 de julio de 1998, y la creación efectiva de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo y los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, de ámbito nacional y provincial, res-pectivamente231. Pero, con ser estos avances dignos de reconocimiento, lo cierto es que los problemas no se han resuelto y ni siquiera se ha atenuado sustancialmente ladramáticasituaciónqueoriginan.La lentitud, la ineficaciay la faltadecredi-bilidadcrecencadadíamás,ynodefinenunhorizontemuyesperanzadorparala adecuada tutela de los derechos e intereses de los ciudadanos; mientras tanto, los Gobiernos y Administraciones estatal, autonómicas y locales ven reforzadas sus prerrogativas por el perverso efecto que esta situación origina. Tener plena consciencia de que si se pierde se paga a muy largo plazo, produce una agradable sensación de irresponsabilidad temporal, de libertad momentánea, que, además, ni siquiera genera consecuencias directas si el que sufre las sentencias condenatorias 230 Que como se sabe introdujo algunas novedades elogiables, como la conversión de la vía

administrativa previa en facultativa, un régimen más favorable de suspensión cautelar de los actos o acuerdos recurridos, etc., vid. Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, “Control de la discrecionalidad y derechos fundamentales”, Poder Judicial, número 31, 1993, pp. 220-225.

231 Es evidente que en un trabajo de esta naturaleza no podemos detenernos en la problemática de estas novedades. Para una visión general y sintética, véase, por ejemplo, Santamaría Pastor, Juan A., Principios de Derecho Administrativo General II, 2ª. ed., Madrid, Iustel, 2009, pp. 662 y ss.


es otro Gobierno de signo ideológico distinto. Los efectos de este juego combinado y diabólico son terribles para el ciudadano, pues no es que tenga que esperar largos años para obtener una resolución favorable, sino que, además, debe sufrir la arrogan-cia en el ejercicio de las potestades administrativas; una arrogancia que en ocasiones raya la arbitrariedad232, y que no es propia de una Administración de un Estado de Derecho que debe servir con objetividad a los ciudadanos (Artículo 103.1 de la CE)233.

Por lo tanto, la respuesta meramente legislativa que solo atienda al reforza-miento organizativo de la administración de justicia, el incremento de personal o loscambiosdeordencompetencialsemuestrahoyinsuficiente,ycomohadesta-cado ya hace algún tiempo Tornos Mas, la demanda se dirige ya directamente a evitarelconflictojurisdiccional,conlaexpresiónADR,estoes,Alternative Dispute Resolution, que tiene en los Administrative Tribunals ingleses un ejemplo señero234.

Lasvíaspreviasal recurso contencioso-administrativo sehandefinidodeuna manera muy clara en nuestro ordenamiento jurídico235, muchas veces como 232 En asuntos como la selección de personal al servicio de las Administraciones Públicas, calificacionesyreclasificacionesurbanísticas,planeamiento,etc., laarbitrariedadadoptafórmulas que, por desgracia, siguen siendo aceptadas por los tribunales bajo excusas como la discrecionalidad técnica, etc.

233 Martín Rebollo, Luis, Leyes administrativas, op. cit., p. 1258, que destaca que congestión, len-titud y falta de credibilidad son problemas de la justicia administrativa, pero no son fáciles de resolver exclusivamente con respuestas legislativas.

234 Vid. Tornos Mas, Joaquín “Medios complementarios a la resolución jurisdiccional de los conflictos administrativos”, op. cit., pp. 151 y 163, respectivamente. Asimismo, Romero Hernández, Federico, “Alternativas de los recursos administrativos en la Administración local “, op. cit., pp. 11 y ss.

235 Vid. Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, Los recursos administrativos en el marco de la justicia administrativa, op. cit., pp. 71 y ss., donde se analiza en detalle el proceso de sustantivación ydefiniciónde lavíaadministrativaprevia,y se comprueba cómoestavía se configuraconforme a dos factores: como un medio para que la Administración revise su propia actua-ción, y, en concreto, para facilitar al superior jerárquico la posibilidad de corregir o anular lo resuelto por el órgano inferior, y como medio para proteger los derechos e intereses del par-ticular. Así, por ejemplo, el Real Decreto de 21 de mayo de 1853 integró la vía gubernativa o administrativa con la contenciosa, pues su Artículo 2° estableció la exigencia de revisión gu-bernativa ante el Ministro de las resoluciones de los Directores Generales. Por el contrario, en la esfera de Hacienda, la Real Orden de 20 de agosto de 1866, estableció que los acuerdos de la Junta Superior de Ventas y de la Dirección de Propiedades y Derechos del Estado cau-saban estado en vía administrativa si en el plazo de sesenta días no se reclamaban.


expresión de un privilegio o prerrogativa administrativa, alguna como una espe-cie de conciliación (Real Orden de 9 de junio de 1847)236, y otras como un inten-to en orden a proteger o garantizar los derechos e intereses de los particulares. Fundamentarenunouotroextremolaconfiguracióndelavíaadministrativapreviaesloque,enúltimotérmino,justificasumantenimiento.Hoy,traslaaprobacióndelaConstitución española de 1978, las prerrogativas o potestades deben tener una apli-cación razonable, que, además, contribuya a mejorar no solo la tutela de los intereses públicos, sino de los derechos de los ciudadanos237, pues los Artículos 9.3, 24, 103.1 y106,delaCartaMagnade1978fijanunosparámetrosmuyclarosydeterminantesen este punto. Por ello, en la actualidad, la vía previa puede concebirse como garantía, y, además, como mecanismo de ayuda a la justicia administrativa en orden a reducir el atasco desproporcionado de esta. Así que es claro que, en sí misma considerada, no puede estimarse inconstitucional, como lo ha entendido, por lo demás, el propio Tribunal Constitucional, quien en la STC 217/1991, de 14 de noviembre, declaró:

Este Tribunal ha declarado reiteradamente la compatibilidad con el derecho a la tutela judicial efectiva de la exigencia de trámites previos al proceso, como

236 Vid. García de Enterría, Eduardo y Fernández Rodríguez, Tomás Ramón, Curso de Derecho Administrativo II, 6ª. ed., Madrid, Civitas, 1999, pp. 689 y ss. Vid., asimismo, Santamaría Pastor, Juan A., “Sobre el origen y evolución de la reclamación administrativa previa”, Re-vista de Administración Pública RAP, Madrid, número 77, 1975, pp. 81-180. También, Clavero Arévalo, Manuel, “Consideraciones generales sobre la vía gubernativa”, Estudios dedicados al Profesor García Oviedo. Sevilla, 1954, vol. I; ahora incluido en el volumen recopilatorio Estudios de Derecho Administrativo, Instituto García Oviedo-Universidad de Sevilla, Madrid, Civitas, 1992, pp. 185- 204, quien resalta que la vía administrativa previa es “necesaria y conveniente” (p. 201); y Rivero Isern, José L., “Vía administrativa de recurso y justicia ad-ministrativa”, Revista Española de Derecho Administrativo, número 75, 1992, pp. 382-385.

237 Derechos de los ciudadanos, pero ejercidos de forma coherente. Así, la STS de 20 de marzo de 2002 (en la Ley actualidad, número 31, 2002), declaró: “En el sistema español de recursos administrativos no es posible aprovechar recursos ajenos. No es posible que un interesado noimpugneenalzadaunactoadministrativo,lodejefirmeydespués,cualquieraqueseael tiempo transcurrido (un año en nuestro caso), comparezca en un recurso de alzada ajeno, interpuesto en tiempo y aún no resuelto, y pretenda con ello, ante el silencio de la Adminis-tración, que ha agotado la vía administrativa como requisito para acceder a los tribunales contencioso-administrativos. El agotamiento de la vía administrativa es un requisito subje-tivo y no objetivo, es decir, una persona puede haberla agotado y otra no, y la que no lo ha hecho no puede aprovecharse indebidamente de la diligencia ajena”.


son los de conciliación o de reclamación administrativa previa (por todas, STC 60/ 1989, las que en ella se citan y también, por su proximidad al presen-te supuesto, la STC 162/1989). De un lado, porque en ningún caso excluyen el conocimiento jurisdiccional de la cuestión controvertida, ya que únicamente suponen un aplazamiento de la intervención de los órganos judiciales; y, de otro,porquesontrámitesproporcionadosyjustificados,yaquesufinnoesotroque procurar una solución extraprocesal de la controversia, lo cual resulta be-neficiosotantoparalaspartes,quepuedenresolverasídeformamásrápidayacomodada a sus intervenciones el problema, como para el desenvolvimiento del sistema judicial en su conjunto que ve aliviada su carga de trabajo238.

Ello significa que la vía previa enmodo algunopuede convertirse enunobstáculo para la recta aplicación del derecho a la tutela judicial efectiva (Artículo 24.1 de la CE); no solo es que no pueda impedir su ejercicio, sino algo más: que no se conviertaenunobstáculoporsudesproporciónysufaltadejustificación,comohaacontecido muchas veces que no solo se ha impuesto una vía previa, sino que, enci-ma,estasehaalargadodeformainjustificadaconclaroperjuicioparalosinteresesdel particular.

Por lo demás, a nadie se le escapa que el tradicional sistema de recursos administrativos239, que pivota sobre los recursos de alzada y de reposición, ofre-ce unos resultados muy pobres para el particular. Un porcentaje muy elevado se resuelve tarde, o no se resuelve, y solo un porcentaje muy escaso sirve para que

238 Por el contrario, tampoco puede entenderse que el derecho al recurso previo forma parte delatutelajudicialefectiva.LaSTSde21defebrerode2003,asíloafirmó:“Debecoinci-dirse con dicho órgano constitucional en que el derecho a un recurso administrativo previo no forma parte del derecho a la tutela judicial efectiva y que por esta razón la omisión de esa posibilidad no es contraria a lo establecido en el Artículo 24 de la CE, que queda debi-damente atendido con la remisión que el repetido Artículo 423.2 de la LOPJ hace a la vía jurisdiccional”.

239 Una descripción y análisis pormenorizado de estos recursos puede verse en Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, Los recursos administrativos en el marco de la justicia administrativa, op. cit., pp. 292 y ss. También, Barrero Rodríguez, Concepción, voces “Recurso de alzada”, “Recurso de reposición” y “Recurso de revisión (administrativo)”, en Muñoz Machado, Santiago (coord.), Diccionario de Derecho Administrativo, Madrid, Iustel, 2005, t. II, pp. 2057-2064, 2093-2100, y 2100-2107, respectivamente.


laAdministración rectifique, todavezque lohabitual esque laAdministraciónconfirme, pura y simplemente, lo decidido en el acto o acuerdo administrativoimpugnado, algo que es comprensible por la propia dinámica administrativa, en la que el mismo órgano –en el caso de la reposición– no suele reconocer su fallo –encasodeexistir–,oelsuperiorjerárquiconosueletampocorectificarloactuadoporel inferior jerárquico,paranodescalificarle,osimplemente,paramanifestarunmensajedefirmezaen loacordado.Lociertoes,por tanto,que los recursosresueltos por la Administración activa no constituyen ninguna garantía para el ciudadano, sino una carga que debe sobrellevar antes de acudir a los órganos ju-risdiccionales. Por ello no es ningún despropósito alumbrar un nuevo camino que tienda a cambiar el enfoque de esta materia, si se le quiere dar alguna validez, y ese camino es el de otorgar competencia a otros órganos separados de la estructu-ra jerárquica de la Administración activa240 para que puedan resolver los recursos o reclamaciones de los particulares, pues lo que no es de recibo es mantener una vía administrativa que sirve para muy poco. En este contexto, es donde tiene al-guna trascendencia lo que ha incorporado el Artículo 107. 2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común241, al permitir la sustitución del recurso de alzada por otros procedimientos y reconocer el valor de comisiones específicaspara solventar las controversias. Si se pretende fundamentar la vía previa como un cauce para garantizar los derechos del particular, es obvio que la experiencia de-muestra que son órganos colegiados, situados fuera de la estructura jerárquica de la Administración Pública, y, por tanto, dotados de cierto grado de independencia, los que tienen mayor aptitud para que la vía previa sirva para algo más que para agotar un engorroso trámite antes de acudir a los órganos jurisdiccionales. La experiencia 240 Así ya se sostenía en Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, Los recursos administrativos en el marco

de la justicia administrativa, op. cit., pp. 419-424.241BienesverdadqueestaLey,tantoensuprimeraredacciónde1992,comoenlamodifica-

ción de 1999, no abandona las bases del sistema tradicional de recursos administrativos, que se basa en el recurso jerárquico o de alzada, el de reposición y el extraordinario de revisión. Solo apunta una apertura en el Artículo 107.2, que necesita un desarrollo legal ulterior.


de los Tribunales Económico-Administrativos242 o de los Jurados Provinciales de Expropiación243 arroja cierta luz sobre este punto. Pero, además, el papel de otros órganos, quizá menos conocidos, como el Consell Tributari del Ayuntamiento de Barcelona, o el Tribunal Administrativo de Navarra, así como el proyecto del Tribunal Administrativo de Andalucía, tienen un evidente valor para dotar de mayor consis-tencia y credibilidad a una vía previa, hoy por hoy, claramente perfectible244.242 Desde hace muchísimos años es propio de lo económico-administrativo la separación entre

órganos de gestión y órganos especializados encargados de resolver los recursos adminis-trativos. La STS de 16 de mayo de 1996 (Artículo 4311), lo explica con claridad: “La materia económico-administrativa y, más concretamente, los asuntos relativos a la gestión, inspec-ción, recaudación, revisión y devolución de los tributos estatales, se ha caracterizado desde tiempo inmemorial por la división y separación del orden de gestión y del orden de re-clamacioneseconómico-administrativas,proclamadoyaenlainstruccióndefinitivasobrereorganización de la Administración Económica Central y Provincial, y del procedimiento económico-administrativode1902,principioorganizativoratificadoenlaactualidadporel Artículo 90 de la Ley General Tributaria de 28 de diciembre de 1963 que dispone: ‘Las funciones de la Administración en materia tributaria se ejercerán con separación en sus dos órdenes de gestión, para la liquidación y recaudación, y de resolución de reclamaciones que contra aquella gestión se susciten, y estarán encomendadas a órganos distintos’”. Véanse, entre otros, Serrano Contreras, P. L., Lo económico-administrativo: historia y ámbito, Sevilla, Instituto García Oviedo, 1966, y González Pérez, Jesús y Toledo Jáudenes, Julio, Comentarios al Reglamento de Procedimiento en las Reclamaciones Económico-Administrativas, 2ª. ed., Madrid, Civitas, 1997, especialmente, pp. 330 y ss.

243 Con muy buena crítica de, por ejemplo, García de Enterría, Eduardo, Los principios de la nueva Ley de Expropiación Forzosa, Madrid, Civitas, 1984 (reimpresión de 1989, de la primera edición de 1956 del Instituto de Estudios Políticos), pp.131-134.

La exposición de motivos de esta importante Ley de Expropiación de 16 de diciembre de 1954, afirmaba,comoaspectosquecontribuíanasusolvencia:“La permanencia y especialización de la función, la colegiación (que permite llevar a su seno los intereses contrapuestos) y la preparación, al mismo tiempo, en los aspectos material y jurídico, de la cuestión a decidir”.

Santamaría Pastor, Juan A., (Principios de Derecho Administrativo General II, op. cit., p. 474), destaca la importancia que tiene la decisión del Jurado en la práctica, porque la jurispru-dencia ha considerado que las valoraciones que este órgano hace están realizadas con la capacidad técnica y jurídica necesarias, y con independencia, por no hallarse vinculados sus miembros a los intereses en juego.

244 No obstante, los supuestos que se citan tienen puntos comunes pero evidentes diferencias. Los tribunales económico-administrativos tienen una competencia muy concreta en ma-teria tributaria, los Jurados de Expropiación actúan en el concreto extremo de la determina-ción de la indemnización que debe satisfacer la Administración expropiante al expropiado, el Consell Tributari, además, es un simple órgano que dictamina con carácter preceptivo en un Ayuntamiento –el de Barcelona–, y el Tribunal Administrativo de Navarra es producto de


II. ACERCA DE LAS VIRTUALIDADES DEL ARTÍCULO 107.2 DE LA LEY 30/1992, DE 26 DE NOVIEMBRE, DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO COMÚN1. Determinaciones previasLa Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LRJAP y PAC), aunque mantiene el sistema tradicional de recursos administrativos (de alzada, potestativo de revisión, y extraor-dinarioderevisión),y,portanto,confierealospropiosórganosdelaAdministraciónactiva, implicados en los actos y acuerdos que se impugnan, la competencia para resolver estos recursos administrativos –superior jerárquico, en el caso del de alza-da, el mismo órgano que dictó el acto, en el supuesto del recurso potestativo de reposición– prevé una posibilidad que permite abrir otra forma de resolver en sede administrativa las controversias jurídico-administrativas, y así, el Artículo 107.2, modificadoporvirtuddelaLey4/1999,de13deenero245, dispone:

Las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sec-toriales determinados, y cuando la especificidadde lamateria así lo justi-

las particularidades de la evolución del régimen de Navarra, y contrae sus competencias a los recursos potestativos de alzada contra actos y acuerdos de las entidades locales de Navarra. Lo común, por el contrario, es la colegialidad, la especialización (están integrados porindividuoscualificadosenesassingularesmaterias)ysuubicaciónfueradelaestruc-tura jerárquica de la Administración activa.

245 La redacción de 1992 se refería al recurso ordinario, y no mencionada al recurso de repo-sición. Al recuperar la tradicional denominación de “recurso de alzada” y, después de la lluvia de críticas que tuvo que soportar, restablecer el recurso de reposición, con carácter potestativo, se añadió un nuevo párrafo al Artículo 107.2 para prever la sustitución, tam-bién, del recurso de reposición (vid. Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, “El sistema de recursos administrativos (a propósito de la regulación de la Ley 4/1999)”; texto de la conferencia pronunciada por su autor el día 24 de marzo de 1999, en el Palacio de Congresos Europa de Vitoria-Gasteiz, en las “Jornadas sobre modificación de la Ley 30/92 operada por la Ley 4/1999”, organizadas por el Instituto Vasco de Administración Pública; ahora publicado en la Revista de Ciencias Jurídicas, Universidad de Las Palmas de Gran Canaria, número 5, 2000, pp. 391 y ss. Véase, asimismo, Tornos Mas, Joaquín, “Los recursos administrativos en la Ley 4/1999”, Justicia Administrativa. Revista de Derecho Administrativo, número 5, 1999, pp. 5-26.

SobrelasmodificacionesqueincorporólaaludidaLey4/1999de13deenero,puedeconsul-tarse, González Pérez, Jesús, González Navarro, Francisco y González Rivas, Juan J., Comen-tarios a la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, Madrid, Civitas, 1999.


fique,porotrosprocedimientosdeimpugnación,reclamación,conciliación,mediaciónyarbitraje, anteórganos colegiadoso comisiones específicasnosometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo.En las mismas condiciones, el recurso de reposición podrá ser sustituido por losprocedimientosaqueserefiereelpárrafoanterior,respetandoelcarácterpotestativo para el interesado.La aplicación de estos procedimientos en el ámbito de la Administración local no podrá suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias reconoci-das a los órganos representativos electos establecidos por la Ley246.

Delalecturadeestepreceptoseinfierequesedisponedeunavíaalternati-va por la cual se pueden establecer en concretos ámbitos sistemas de solución de reclamaciones y recursos distintos a los tradicionales, cuya implantación, según proclama la exposición de motivos de la Ley, se va haciendo frecuente en los países de nuestro entorno y que ya existen, en algún caso, en nuestro ordenamiento.

El establecimiento de estas nuevas –en términos históricos, claro es–, fórmulas de solución de controversias jurídico-administrativas lo puede hacer tanto el legis-lador estatal247 como los legisladores autonómicos, según la distribución constitu-cional de competencias realizada por el denominado “bloque de la constituciona-lidad”, pero dichos legisladores, según el texto y el espíritu de la norma, no tienen un poder omnímodo para la sustitución de los recursos de alzada y potestativo dereposición,puessolopuedehacersecuandolaespecificidaddelamateriaasí246 Este precepto, como es natural, es necesario ponerlo en relación con el Artículo 109 b), de laLey30/1992,segúnelcualponenfinalavíaadministrativa,“LasresolucionesdelosprocedimientosdeimpugnaciónaqueserefiereelArtículo107.2”.

247HayquerecordarquelapropiaLey4/1999,de13deenero(quemodificólaLey30/1992,de 26 de noviembre), en su disposición adicional segunda, estableció: “En el plazo de die-ciocho meses, el Gobierno remitirá a las Cortes Generales el proyecto o proyectos de ley que resulten necesarios para regular los procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje sustitutivos de los recursos de alzada y reposición”.

Como es sabido, el plazo se superó ampliamente, y aunque ha habido borradores, lo cierto es que no se ha aprobado la ley –o leyes– que esta disposición auspiciaba.


lojustifique248. Debe haber, entonces, una razón que no puede ser meramente for-mal, sino que debe obedecer a causas reales. Empero, el límite que establece la leyquieredecirmucho,peroalmismotiemponoconcretanadaespecífico,y,encualquier caso, tiene una virtualidad más bien simbólica, pues la Ley posterior no necesariamente está condicionada por la Ley 30/1992, en virtud de los principios jurídicos que articulan las relaciones entre leyes249; y lo que procede entender es que parece que el legislador no quiere que se haga un uso abusivo de lo dispuesto en el precitado Artículo 107.2, ya que como supuesto ordinario o normal el medio de impugnación en sede administrativa sigue siendo el tradicional –es decir, los recursos de alzada y potestativo de reposición–. Solo en aquellos casos en que este no pueda desempeñar ningún cometido puede darse entrada al sistema alternativo contenido en dicho precepto.

2. Caracteres generalesLa primera nota característica de los procedimientos que permite el Artículo 107.2 de la LRJAP y PAC, es que se trata de procesos de sustitución y no de acumulación al recurso administrativo –en particular, y después de la redacción dada al precep-to por la Ley 4/1999– del de alzada y del potestativo de reposición. Lo que implica la consecuencia lógica dentro de la estructuración de los recursos –principio de

248 En los debates parlamentarios se incluyó el matiz, sin duda importante, de que el proceso sustitutorioprocede“cuandolaespecificidaddelamateriaasílojustifique”;porqueenelProyecto de Ley (Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, serie A, de 4 de marzo de 1992) solo se establecía que: “Las Leyes podrán sustituir el recurso ordi-nario, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, por otros procedimientos de im-pugnación o reclamación, incluidos los de conciliación o arbitraje, ante órganos colegiados ocomisionesespecíficasno sometidasa instrucciones jerárquicas…” (Artículo105.3delProyecto). En el Informe de la Ponencia, el –ahora– Artículo 105.2, ya contenía dicha espe-cificación,lacualpasóaltextofinaldelaLey(vid. la edición preparada por Sainz Moreno, Fernando, Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administra-tivo Común. Trabajos Parlamentarios, op. cit., p. 269).

249 En este sentido, Tornos Mas, Joaquín, “Medios complementarios a la resolución jurisdiccio-naldelosconflictosadministrativos”,op. cit., p. 166. Dice este profesor: “El valor del Artículo 107 de la Ley 30/1992 se reduciría a ser una manifestación de juicio del legislador, en el sen-tido de sugerir la conveniencia de avanzar sectorialmente en la tendencia que apunta”.


instancia única– de que solo proceden contra actos o acuerdos administrativos que puedan ser objeto de estos recursos. En segundo término, se establece que la sus-titución puede ser mediante la creación de otros procedimientos de impugnación o reclamación, incluidos los de conciliación, arbitraje o mediación. Lo que hay que interpretar en el sentido de que no necesariamente el procedimiento sustitutivo será la conciliación, el arbitraje o la mediación250, sino que es perfectamente posible la creación de otros procedimientos, que bien pudieran tener el carácter de recurso, al margen o con independencia del nombre que puedan asignarle. En tercer lugar, los procedimientos de impugnación sustitutivos deben llevarse a cabo ante órga-noscolegiadosocomisionesespecíficasnosometidasainstruccionesjerárquicas,que actúen con respeto a los principios, garantías y plazos que la Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento. La colegialidad es, pues, unadelascaracterísticasconfiguradorasdeestosórganos251, así como la especia-lidad y la independencia en su funcionamiento252. La ley no expresa nada sobre 250 Que, además, como es obvio, son distintos entre sí. En la mediación, hay una propuesta concreta,pararesolverelconflicto,porpartedelmediador.Así,porejemplo,enCataluña,el Artículo 28.1 de la Ley Reguladora del Síndic de Greuges, (Síndico de Agravios o Quejas), de 20 de marzo de 1984, prevé que esta institución pueda “proponer al Departamento, organismo o entidad afectados, en el marco de la legislación vigente, fórmulas de con-ciliación o de acuerdo que faciliten una resolución positiva y rápida de las quejas”; en el arbitraje, por el contrario, hay un laudo, una decisión del árbitro, que tiene la fuerza de cosa juzgada (Artículo 37 de la Ley 36/1988, de 5 de diciembre, de Arbitraje), y que debe ser cumplida por las partes; y en la conciliación se llega de un modo paccionado a la solución del problema (vid. Tornos Mas, Joaquín “Medios complementarios… op. cit., pp. 169 y ss. También, sobre el arbitraje, Trayter Jiménez, Joan Manuel, “El arbitraje de Derecho Admi-nistrativo”, Revista de Administración Pública RAP, Madrid, número 143, 1997, pp. 75-106).

251 Puede consultarse, Carbonell Porras, Eloisa, Los órganos colegiados: organización, funciona-miento, procedimiento y régimen jurídico, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucio-nales, 1999; Valero Torrijos, Julián, Los órganos colegiados: análisis histórico de la colegialidad en la organización pública española y régimen jurídico-administrativo vigente, Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública, 2002. También, de este mismo autor, “Las bases del régimen jurídico de los órganos administrativos colegiados en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (Comentario a la STC 50/1999)”, Revista de Administración Pública RAP, Madrid, número 154, 2001, pp. 255- 278.

252 Sánchez Morón, Miguel, “Capítulo XII. Recursos Administrativos”, del volumen colecti-vo, coordinado por Leguina Villa, Jesús y él mismo, La nueva Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, op. cit., p. 347, considera


la composición y el funcionamiento de dichos órganos, por lo que habrá de ser la ley que establezca el procedimiento sustitutivo la que concrete el régimen jurídi-co. Sánchez Morón estima que la conciliación y el arbitraje son útiles en el ámbito de las relaciones funcionariales253. No obstante, no se puede pasar por alto el he-cho de que en el Derecho Público la mediación tiene menor importancia que en el Privado254.Porloquerespectaalarbitrajenoseespecificaquétipodearbitraje debe utilizarse255. Lo único que puede decirse con los materiales que proporciona la Ley

que estos órganos pueden estar compuestos por personal funcionario, técnico, expertos o árbitros ajenos a la Administración, y que el éxito de esta nueva fórmula depende de la ca-pacidad técnica e independencia de criterio. Y, ciertamente, dada la redacción del precepto parecequesepiensaenmateriasosectoresespecíficos,encuyocasodeberánserespecialis-tas elegidos con criterios de objetividad los que formen tales órganos.

253 “Capítulo XII. Recursos Administrativos”, del volumen colectivo coordinado por Leguina Villa, Jesús y él mismo, op. cit., p. 347.

254 Esto no es ningún apriorismo dogmático, sino una constatación de la realidad jurídico-admi-nistrativa más evidente, y es una consecuencia derivada de la distinta posición que tiene la Administración Pública con relación a los particulares. Esto es evidente si se tiene en cuenta que la Administración sirve con objetividad los intereses generales (Artículo 103.1, CE), y tiene por ello mismo unas potestades que son indisponibles por la misma en cuanto a la creación del Derecho objetivo. Dichas potestades implican, además, la obligación de actuar a favordelfinparaelquefueronconferidas.Portanto,noesquelamediaciónnotenganipue-da tener papel alguno, sino que las soluciones que puede proponer el mediador en el ámbito del Derecho Público están delimitadas por su misma posición.

255 Puede consultarse, Rosa Moreno, Juan, El arbitraje administrativo, Madrid, Universidad de Alicante-McGraw-Hilll, 1998. También López Menudo, Francisco, “Arbitraje y Derecho Pú-blico”, Justicia administrativa, número 2, 1999, pp. 5-21; Bustillo Bolado, Roberto, Convenios y contratos administrativos: Transacción, arbitraje y terminación convencional del procedimiento, Pamplona, Aranzadi, 2001, pp. 301-321; Granado Hijelmo, Ignacio, “El arbitraje en Derecho Administrativo:algunasreflexionessobresufundamentación”,Revista Jurídica de Navarra, número 39, 2005, particularmente, pp. 52-54.

Elarbitrajeesunatécnicaderesolucióndeconflictosenvirtuddelacuallaspartesseso-meten a la decisión de un tercero –el árbitro– que resuelve con fuerza de cosa juzgada. Este árbitro, en cuanto ajeno al orden jurisdiccional, posee jurisdictio, en tanto se la reconocen las partes y el mismo ordenamiento, pero no tiene imperium para imponer su decisión, como sí la tiene el Poder Judicial. Destaca Tornos Mas, Joaquín (op. cit., pp. 173 y 174), que el arbi-trajedebediferenciarsedelatransacción,lapericiacontractualolaresolucióndeconflictospor un órgano de composición arbitral. “En los casos en los que el recurso administrativo sea resuelto por un órgano colegiado independiente y compuesto por especialistas en la materia,podríapensarsequeestamosanteunasoluciónarbitral.Elconflictoseresuelvepor un tercero, ajeno al órgano jurisdiccional. Sin embargo, en estos casos falta la nota de


es que es una incógnita256 que deberán despejar las futuras leyes que constituyan los procedimientos sustitutivos.

En especial, el arbitraje, para que sea de Derecho Administrativo, supone un medioderesolucióndelconflictoenelque“como mínimo, una de las partes es una Administración Pública”257, e implica la voluntariedad para someterse a la decisión del árbitro (STC 56/1990, de 29 de marzo). Además, subraya Trayter que, en este sector del Derecho esos árbitros deberán reunir una serie de notas características, como el carácter colegiado y el no sometimiento a instrucciones jerárquicas258. Junto a ello debe resaltarse que, para poder hablar con propiedad de “arbitraje”, es nece-sario que el laudo o decisión arbitral se cumpla, con efectos idénticos a los de cosa juzgada (Artículo 37 de la Ley 36/1988, de 5 de diciembre, de Arbitraje) y que los conflictosquepuedanresolverseporestemedioseandisponiblesporlaspartes,que en el campo del Derecho Administrativo son reducidos, y se circunscriben a la esfera de las materias típicamente convencionales259, puesto que, como es sabido, la competencia administrativa es indisponible y se ejerce por los órganos adminis-trativos que la tengan atribuida como propia (cfr. Artículo 12.1 de la LRJAP y PAC). En este contexto, es destacable la doctrina vertida en la STS de 6 de marzo de 1987 (Artículo 1419, asunto relativo a Hispano Alemana de Construcciones, S.A.), en la cual se admite la sujeción a arbitraje de las controversias surgidas con sociedades

la fuerza de cosa juzgada que posee el arbitraje, elemento esencial en esta técnica de reso-lucióndeconflictos…”. Vid., asimismo, Trayter Jiménez, Joan M., “El arbitraje de Derecho Administrativo”, op. cit., pp. 82 y ss.

256 Véase, Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, “Las incógnitas de la regulación de los recursos administrativos”, op. cit., pp. 44-47.

257 Trayter Jiménez, Joan M., “El arbitraje de Derecho Administrativo”, op. cit., p. 78. Por otra parte, no puede confundirse el arbitraje como medio que puede resolver un con-flictoenelquelaAdministraciónseaparteinteresadadeladenominada“actividadarbitralde la Administración”, prevista en algunas leyes, y en la cual es la Administración la que resuelve la controversia. Véase, sobre esta actividad, Parada Vázquez, José Ramón, Derecho Administrativo I. Parte General, 17ª. ed., Madrid-Barcelona-Buenos Aires, Marcial Pons, 2008, pp. 507 y ss.

258 Ibidem, pp. 80 y 81.259 Véase, Trayter Jiménez, Joan M., op. cit., p. 81.


estatales cuando estas actúan sometidas al Derecho Privado, así como lo dispuesto en los Artículos 1° y 2°, de la citada Ley de Arbitraje de 1988260.

Lo que, en cualquier caso, debe quedar claro es que estos procedimientos, al ser sustitutivos del recurso administrativo, no pueden derogar las garantías, prin-cipios y plazos que la Ley establece y, por lo tanto, es claro que debe establecerse la audiencia del interesado, la admisión de prueba y, por ende, la solicitud de los informes que sean pertinentes, la congruencia con las pretensiones del interesado y la prohibición de la reformatius in peius261; prescripción encaminada a evitar el exce-sivo casuismo que desvirtúe la propia posición institucional de la ley (con respeto, naturalmente, a las leyes autonómicas). El respeto a tales extremos nucleares y la utilización no abusiva de la previsión del Artículo 107.2 de la LRJAP y PAC puede impedir una perturbadora proliferación de especialidades que, como se ha demos-trado a lo largo de la historia del procedimiento administrativo, constituye uno de los principales obstáculos para que los recursos respondan o se ajusten a uno de sus principios fundamentadores: el de ser unos verdaderos medios de garantía.

III. UN EJEMPLO TRADICIONAL:EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NAVARRA

Dentro de la materia que analizamos, debe destacarse un supuesto de órgano cole-giado que tiene ya una consolidada tradición en orden a resolver recursos adminis-trativos, y que se sitúa fuera de la estructura jerárquica de la Administración activa. Es el denominado “Tribunal Administrativo de Navarra”262, que se creó por medio del 260 Ibidem, pp. 87 y 88.261Elprecepto, sinembargo, contieneun inciso relativamente superfluo:“Laaplicaciónde

estos procedimientos en el ámbito de la Administración local no podrá suponer el desco-nocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los órganos representativos electos establecidos por la Ley”; puesto que resulta evidente que los procedimientos previstos no pueden afectar las facultades de los mencionados órganos representativos de la Adminis-tración local.

262 Puede consultarse el libro de Izu Belloso, Miguel J., El Tribunal Administrativo de Navarra, Pamplona, Gobierno de Navarra-Departamento de Administración Local, 2004; también, Razquin Lizárraga, Martín M., “El Tribunal Administrativo de Navarra”, incluido en Anua-rio del Derecho Local 2001, Barcelona, Fundación Democracia y Gobierno Local, 2002; y, del


Acuerdo del Consejo Foral Administrativo, de 24 de junio de 1964, de Creación del tribunal Administrativo de Navarra delegado de la Diputación Foral, de confor-midad con la base 11ª. del Real Decreto-Ley, de 4 de noviembre de 1925, de Bases para la aplicación del Estatuto Municipal en la Provincia de Navarra, que decía, “la Diputación organizará un Tribunal Administrativo, con funciones delegadas de la misma, para resolver los recursos que entiende esta Corporación”. Estas funciones delegadas se trasladancon“carácterindefinido”(BaseIIdelAcuerdode24dejuniode1964),y suponen el ejercicio de una competencia para resolver recursos de alzada e im-pugnaciones que se formulen contra decisiones de: autoridades y organismos de municipios, concejos y entidades administrativas de Navarra, en general (Base III). El Tribunal entenderá “igualmente de los recursos que se entablen contra la actuación individualizada de las normas relativas a los presupuestos, aplicación de contribuciones e impuestos y de las ordenanzas a que se refiere el actual Artículo 394 del Reglamento de Administración Municipal de Navarra” (Base III, segundo párrafo). No obstante, la Diputación retuvo competencias para resolver reclamaciones sobre un conjunto de asuntos (legalidad de los presupuestos, infracción de disposiciones de la Base 8ª. del Real Decreto-Ley de 4 de noviembre de 1925, etc.).

Este Tribunal funcionaba de forma delegada, lo cual quiere decir que, en apli-cación estricta de la técnica de delegación administrativa263, en cualquier momento

mismo autor, “Recursos administrativos y Administración local. Régimen general y régimen especial de Navarra”, Revista Vasca de Administración Pública, número 41, 1995; así como el Capítulo L, “El régimen especial de Navarra”, en Muñoz Machado, Santiago (coord.), Tratado de Derecho Municipal II, 2ª. ed., Madrid, Civitas, 2003, pp. 2779 y ss.

También,RazquinLizárraga,JoséA.,“ReflexionessobreelTribunalAdministrativodeNava-rra”, Azpilcueta, Cuadernos de Derecho, número 3, 1986, pp. 195-210; y Cobreros Mendazona, Edorta, “La autonomía municipal en Navarra. El Tribunal Administrativo delegado de la Diputación Foral”, Revista Vasca de Administración Pública, número 7, 1983, pp. 259-292.

263 No obstante, a pesar de que los textos hablan de delegación, hay ciertas particularidades que han inducido a pensar que no era una delegación en sentido estricto. Así, por ejemplo, Izu Belloso, Miguel J., op. cit., p. 88, estima que la atribución de funciones al Tribunal Admi-nistrativo ha carecido siempre de las características propias de la delegación de competencias administrativas, pues desde el primer “momento el Tribunal recibió competencias propias directamente por las normas jurídicas que decidían su creación, y esas normas no fueron aprobadas por la Diputación sino por el Gobierno, en 1925, y por el Consejo Foral, en 1964”.

“Curiosamente –prosigue este autor–, el Tribunal Administrativo sí tuvo parcialmente la


podía dejarse sin efecto la delegación (así se decía textualmente en la Base II del mencionado Acuerdo de 1964)264, y por esta razón, no podía plantear a la Diputación cuestiones de competencia, ni positivas ni negativas, si bien los terceros interesa-dos, recurrentes, recurridos o con interés directo en el acuerdo sí podían suscitar esta cuestión, con arreglo a un procedimiento descrito en la base V. Curiosamente, el Acuerdode1964calificabalasresolucionesdelTribunalcomo“sentencias”265.

Por Acuerdo, también, de 24 de julio de 1964, de organización del Tribunal Administrativo de Navarra, se establecieron las normas sobre organización, sede y funcionamiento del mencionado órgano. Formaban parte de él cuatro miembros –Letrados– y un Secretario, si bien para “dictar Sentencia” (sic) será indispensable la concurrencia, como mínimo, de tres miembros del Tribunal y del Secretario. El Presidente tenía “voto decisorio” (puntos 1°, 3° y 4° del Acuerdo), y su mandato duraba solo un año. Por su parte, los cuatro miembros del Tribunal tenían la con-dición de empleados de nómina y plantilla de la Diputación y estaban sujetos a incompatibilidades (punto 8° del Acuerdo).

Pues bien, con esta regulación, este órgano de Navarra estuvo funcionando hasta 1986, es decir, durante veintidós años seguidos266. Pero, como es conocido, la

calidad de órgano delegado entre 1984 y 1986, cuando el Gobierno de Navarra le delegó expresamente la tramitaciónde losrecursosdealzadacontraordenanzasfiscalesypre-supuestos; justoenvísperasdeque seabandonaradefinitivamente ladenominaciónde‘Tribunal Delegado’”.

264 Por ello los miembros tenían la consideración de empleados de la Diputación y esta podía inspeccionar al Tribunal, el cual, a su vez, debía dar cuenta a la misma de las sentencias que dictase (puntos 16 y 17 del Acuerdo de 24 de julio de 1964).

265 Así se decía en la Base VII: “Las sentencias del Tribunal Administrativo delegado de la Diputación Foral de Navarra causarán estado en vía administrativa… y contra las mismas cabrá el recurso contencioso-administrativo…”

266 Cfr. Izu Belloso, Miguel J., El Tribunal Administrativo de Navarra, op. cit., p. 46. Este autor subraya que este Tribunal además “de asumir como función principal la de resolver los recursos de alzada contra actos de las entidades locales… vino a funcionar también como un órgano asesor de la Diputación durante sus veinte primeros años de vida. La emisión de informes jurídicos sobre las más diversas cuestiones, a petición de la corporación local, fue una labor habitual. A partir de la reorganización de la Administración Foral que se produce en 1984, como consecuencia del Amejoramiento del Fuero, el Tribunal perderá esa función” (p. 47).


Constituciónespañola,de27dediciembrede1978,incorporómodificacionessus-tanciales que incidieron directamente sobre la Administración local (cfr. Artículos 137, 140, 141 y 142), aunque, también es verdad, que la disposición adicional primera de la Carta Magna garantizó la pervivencia del régimen foral267. Ante esta situación, se planteó la necesidad de reforma de un Tribunal que, de alguna manera, chocaba con los nuevos postulados constitucionales sobre autonomía local y, asimismo, con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la misma (v.gr. SSTC 4/1981, de 2 de febrero, y 214/1989, de 21 de diciembre, entre las más relevantes). De forma que la actualización del régimen foral se llevó a cabo por medio de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, cuyo Artículo 46 salvaba las competencias navarras sobre régimen local y, en concreto, dispuso que, “La Diputación Foral, sin perjuicio de la jurisdicción de los Tribunales de Justicia, ejercerá el control de legalidad y del interés general de las actuaciones de los Municipios, Consejos y Entidades Locales de Navarra, de acuer-do con lo que disponga una Ley Foral”268.

De suerte que reconocidas las competencias de Navarra sobre esta materia, en especial, invocando expresamente el ya citado Real Decreto-Ley de 4 de di-ciembre de 1925, parecía que no había obstáculo para la pervivencia del Tribunal Administrativo de Navarra269. Y así la Ley Foral 23/1983, de 11 de abril, del Gobierno

267 Textualmente dice: “La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los terri-torios forales. La actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía”.

268 Artículo 46.2 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto.269 Vid. Izu Belloso, Miguel J., El Tribunal Administrativo de Navarra, op. cit., p. 48. No obstante, se produjeron críticas sobre la subsistencia de este órgano de la Diputación; asíunautorparticularmentecualificadoenestetema,RazquinLizárraga,JoséA.(“Re-flexionessobreelTribunalAdministrativodeNavarra”,trabajoincluidoenelvolumenEstudios de Derecho Público de Navarra, Homenaje a Don Luis Oroz Zabaleta, San Sebastián, Eusko Ikaskuntza/Sociedad de Estudios Vascos, 1986, p. 206), argumentaba que se pro-ducía una situación paradójica, “toda vez que el Tribunal Administrativo de Navarra, nacido de la idea del Estatuto Municipal de preservar la autonomía municipal, es hoy cuestionado precisamente desde esa misma perspectiva de la autonomía local, procla-mada en la Constitución española, por lo que la misma razón (siempre externa al ámbito


y la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, disponía en su Artículo 4º que el Gobierno tenía la facultad revisora en materia administrativa y económica-administrativa, previa a la judicial, y “podrá delegar el ejercicio de dicha facultad en el Tribunal Administrativo de Navarra”. Y la disposición adicional primera de dicha Ley establecía que las unidades administrativas de la Diputación Foral se-rían adscritas, mediante Decreto Foral, al departamento correspondiente. “Nueva estructura–comorefiereIzuBelloso–exigidaporlatransformacióndelaantiguaDiputación Foral, entidad local de régimen especial, en Gobierno de Navarra, poder ejecutivo de la Comunidad Foral y, por tanto, equiparable a los demás gobiernos au-tonómicos que habían ido surgiendo…”270. De forma que el Decreto Foral 36/1984, de 7 de mayo, adscribió al Tribunal Administrativo de Navarra al Departamento de Presidencia.

Después de aprobada la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL), se mantienen las competencias navarras271, y se dictó la importante Ley Foral 2/1986, de 17 de abril, Reguladora del Control por el Gobierno de Navarra de la Legalidad y del Interés General de las Actuaciones de las Entidades Locales, para dar cumplimiento a las previsiones del Artículo 46.2 del amejoramiento, que hizo una nueva regulación del recurso de alzada ante el Tribunal Administrativo yleconfiriócarácterpotestativoygratuito,enordenaadecuarelrégimendeesterecurso a las exigencias constitucionales de autonomía local. De manera que, ahora, el interesado podía acudir directamente a la jurisdicción contencioso-administrativa para interponer el recurso contencioso-administrativo, bien interponer el recurso de alzada ante el Tribunal (Artículo 2°). Posteriormente, la Ley Foral 6/1990, de

foral) que motivó mediatamente su creación, se esgrime ahora en sentido opuesto, en orden a su supresión”.

270 El Tribunal Administrativo de Navarra, op. cit., p. 50.271 La disposición adicional tercera de la LRBRL establece: “La presente Ley regirá en Navarra

en lo que no se oponga al régimen que para su Administración local establece el Artículo 46 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra. A estos efectos, la normativa estatal que, de acuerdo con las leyes citadas enelmencionadoprecepto,rigeenNavarra,seentenderámodificadaporlasdisposicionescontenidas en la presente Ley…”


2 de julio, de la Administración Local de Navarra, mantiene también esta opción (Artículo 333), y ese recurso se tramitará y resolverá por el Tribunal Administrativo de Navarra por el procedimiento que se determine reglamentariamente (Artículo 338.1), en el plazo de seis meses, contados a partir de la fecha de su interposición (Artículo 338.2)272. La ejecución de las resoluciones273 del Tribunal Administrativo de Navarra corresponderá al órgano que hubiese dictado el acto o acuerdo objeto del recurso (Artículo 340.1). Es más, el “Gobierno de Navarra podrá disponer lo perti-nente para la ejecución subsidiaria de las referidas resoluciones” (Artículo 340.2).

PorloqueserefierealTribunalestrictamenteconsiderado,esnecesariotenerpresentequeporDecretoForal 217/1993,de5de julio, semodificó la composi-ción, incrementando en dos plazas el número de miembros que lo integran, que son, después de esta norma, seis miembros letrados y un Secretario (Artículo 1°

272 Razquin Lizárraga, Martín M., describe este recurso de alzada de la siguiente forma: “Se trata de un recurso de carácter potestativo, a elección del recurrente, quien también puede acudir a la vía contencioso-administrativa directamente o previo recurso de reposición. El recurso es gratuito y está sujeto a unas formalidades mínimas, correspondiendo la com-petencia para su tramitación y resolución al Tribunal Administrativo de Navarra. Consti-tuyensuobjetotodoslosactosyacuerdoslocalesqueponganfinalavíaadministrativalocal, pudiendo fundarse en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la des-viación de poder. Junto a la legitimación general de los interesados, se admite también la legitimación vecinal, de modo que los vecinos pueden recurrir en alzada cualquier acto o acuerdo local aunque no les afecte personalmente. Para su interposición no es necesaria la intervención de abogado ni procurador. El plazo para la interposición del recurso de alzada esdeunmes,contadoapartirdelafechadenotificaciónopublicacióndelactooacuerdo,o de la fecha en que se entiende producida la denegación presunta de la correspondiente petición…” (vid. Capítulo L, “El régimen especial de Navarra”, op. cit., pp. 2784 y 2785). Como es lógico, la resolución del Tribunal Administrativo es perfectamente impugnable ante los órganos jurisdiccionales de lo contencioso-administrativo.

Es el Artículo 337.3 de la citada Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, el que permite la legitimación de los vecinos.

273 Hay que indicar que ya no se alude a “Sentencias”, denominación completamente inade-cuada para mencionar a simples resoluciones de un órgano administrativo, como es este Tribunal. Se dice ahora que las decisiones del Tribunal “revestirán la forma de providencias o resoluciones” (Artículo 22 del Decreto Foral 279/ 1990, de 18 de octubre, Reglamento de desarrollo parcial de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, en materia de impugnación de los actos y acuerdos de las Entidades Locales).


del Reglamento Orgánico del Tribunal) y el Decreto Foral 31/1998, de 9 de febre-ro, aprobó el nuevo Reglamento Orgánico del Tribunal, para adaptarlo a las nue-vas exigencias derivadas de los cambios normativos y de la propia realidad del Tribunal, que ha visto incrementado el número de asuntos. De acuerdo con este nuevo Reglamento:

• El Tribunal es un órgano de la Administración Foral de Navarra que ejerce sus funciones con independencia de los restantes órganos de la Comunidad Foral (Artículos 1° y 3°)274;

• Tiene su sede en Pamplona (Artículo 4°);• Está compuesto por nueve vocales, uno de los cuales será el Presidente,

y un Secretario (Artículo 5°). El Presidente será designado por el Gobierno de Navarra de entre los vocales y tendrá a todos los efectos la categoría de Director de Servicio (Artículo 6°). La Presidencia, pues, deja de ser rota-toria275;

• El Tribunal se organiza en secciones; en concreto, tres, integrada cada una de ellas por tres vocales. El Secretario tiene voz, pero no voto (Artículo 14 g), y en caso de vacante, ausencia o enfermedad “será sustituido por el fun-cionario que habilite el Consejero de Presidencia e Interior” (Artículo 15);

• Las resoluciones del Tribunal se adoptarán por mayoría de votos, deci-diendo en caso de empate su Presidente (Artículo 18). Ninguno de los miembros del Tribunal podrá abstenerse de votar, si bien puede formu-

274 ObsérvesequeyaesteTribunalnoescalificadocomo“delegado”,sinocomoórganoqueejerce funciones propias. Vid. Izu Belloso, Miguel J., El Tribunal Administrativo de Navarra, op. cit., p. 79.

Se trata, en cambio, de un órgano desconcentrado (según Loperena), pues está adscrito al Departamento de Presidencia jerárquicamente ubicado por debajo del Gobierno (véase, Loperena Rota, Demetrio, Derecho histórico y régimen local de Navarra, Pamplona, Gobierno de Navarra, 1988, p. 336.). Sobre las técnicas de delegación entre órganos y desconcentra-ción, véanse los Artículos 12 y 13, de la LRJAP y PAC. En la doctrina, vid. Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, voz “Delegación interorgánica”, en el Diccionario de Derecho Administrativo, coordinado por Muñoz Machado, Santiago, op. cit., pp. 806-811.

275 Véase, Izu Belloso, Miguel J., op. cit., p. 80.


lar voto particular (Artículo 19). Como es lógico, están sujetos al deber de abstención en unos términos muy parecidos a los del Artículo 28 de la LRJAP y PAC (cfr. Artículo 21 del Reglamento Orgánico). Cabe, como es obvio, la recusación, pues los miembros del Tribunal están sujetos al Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra (Artículo 24 del Reglamento);

• Los puestos de Vocal serán cubiertos por funcionarios de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos que ocupen puestos de trabajo encuadrados en el nivel A276, para cuyo des-empeño se les haya exigido el título de Licenciado en Derecho, y desem-peñarán sus funciones “en régimen de plena disponibilidad, y de total y absoluta dedicación, percibiendo por ello el correspondiente complemen-to” (Artículo 25); la provisión de puestos se hace mediante el concurso de méritos.

Por consiguiente, se trata de un órgano adscrito a la Administración Foral, que resuelve recursos administrativos277 con pretensiones de independencia. No obstan-te, es claro que ni la denominación de Tribunal, ni la indicación de independencia puede llegar a confundir, puesto que hay una fuerte vinculación con la Comunidad Foral –está adscrito orgánicamente al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior del Gobierno de Navarra, bajo la dependencia directa de la Secretaría General de Presidencia (Decreto Foral 32/1998, de 9 de febrero)– y, además, sus miembros son

276 En cambio, según el Decreto Foral 317/1998, de 2 de noviembre, por el que se estructura la Secretaría del Tribunal Administrativo de Navarra, para ser Secretario basta con ser funcio-nario de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos “que ocupe puesto de trabajo encuadrado en los niveles A o B” (Artículo 2°).

277 En realidad, son recursos de alzada impropios, pues se formulan contra actos y acuerdos de órganos sobre los que solo existe tutela, no jerarquía de las entidades locales de Navarra (vid. Izu Belloso, Miguel J., op. cit., pp. 95 y ss.). Es destacable, además, que frente a la re-gla general de procedimiento administrativo común, en virtud de la cual no son posibles recursos administrativos contra los reglamentos (cfr. Artículo 107.3, de la LRJAP y PAC), en Navarra, este Tribunal sí conoce recursos contra reglamentos y ordenanzas locales, en virtud de lo que dispone el Artículo 333 de la Ley, ya citado.


funcionarios de la Administración Foral278, sin posibilidad de dar entrada a otro tipo de funcionarios o, más ampliamente, expertos que puedan dar un mayor grado de autonomía al órgano que analizamos. Es una manifestación de la evolución del par-ticular régimen local de Navarra y una muestra de órganos que, situados fuera de la estructura jerárquica estricta de la Administración279, contribuyen a dotar de mayor entidad a la vía administrativa previa y, por ende, a reforzar el carácter de garantía de los derechos e intereses del particular.

IV. UN SUPUESTO SECTORIAL: EL CONSELL TRIBUTARI DEL AYUNTAMIENTO DE BARCELONA

El Consell Tributari del Ayuntamiento de Barcelona se creó en el año 1988280 como consecuencia de la supresión de las reclamaciones económico-administrativas en la esfera local281. En virtud de la potestad auto organizatoria municipal, reconocida en el

278Esmás,comorefiereIzuBelloso(op. cit., p. 90), el Presidente del Tribunal y los Presidentes de las tres Secciones son nombrados discrecionalmente por el Gobierno de Navarra. “Es decir, la promoción profesional de cuatro de los nueve vocales de que consta el Tribunal… está en manos de decisiones discrecionales de un órgano que tiene un carácter no solo administrativo sino político”.

279Aunque,comohemosvisto,escalificadocomo“órganodesconcentrado”(Loperena),yladesconcentración, técnicamente, tiene una problemática más compleja en la cual no pode-mos entrar aquí.

280 De forma inicial, por el Pleno del Ayuntamiento de Barcelona, el 4 de diciembre de 1987, ydeformadefinitiva,el2demarzode1988.Conposterioridad,sehaconvertidoenunórgano previsto en la propia Ley (y, por tanto, no es solo expresión de la potestad auto or-ganizatoria de la entidad municipal). La Ley 1/2006, de 13 de marzo, por la que se regula elRégimenEspecialdelmunicipiodeBarcelona(“BoletínOficialdelEstado”,número62,de 14 de marzo de 2006), lo prevé en su Artículo 47, como un “órgano especializado” al que se encomienda un conjunto de funciones.

281 Véase, Tornos Mas, Joaquín, “El Consell Tributari del Ayuntamiento de Barcelona”, Docu-mentación administrativa, número 220 (dedicado al control jurisdiccional de la Administración Pública), 1989, pp. 207-226; en particular, sobre la supresión del recurso económico-adminis-trativo en la esfera local, pp. 210 y 211.

Asimismo, el trabajo ya citado de Aragonés Beltrán, Emilio, “El autocontrol jurídico de las Corporaciones Locales: el ejemplo del Consell Tributari de Barcelona”, pp. 15-55, y Olañeta Fernández-Grande, Rafael, “La organización de los servicios de gestión en el Ayuntamien-to de Barcelona”, en Ferreiro Lapatza, José Juan (coord.), Tratado de Derecho Financiero y Tributario Local, Madrid, Marcial Pons, 1993, pp. 249 y ss.


Artículo 4.1 de la LRBRL282,yenelámbitoquedefineelArtículo20c)delamen-cionada Ley283, el Ayuntamiento de Barcelona decidió crear este órgano colegiado y especializado, de naturaleza esencialmente consultiva, y de ámbito municipal. Con ello se establecía una forma singular de resolver recursos de naturaleza tributaria, que,pasadoeltiempo,hademostradosueficaciayvalía,yquehahechoqueelpro-piolegisladorlahayareconocido,certificandoasísupalmarioéxito.

El Consejo Tributario es un órgano especializado constituido por un mínimo de tres y un máximo de nueve miembros, designados por Decreto de la Alcaldía en-tre personas de reconocida competencia técnica en la materia que le es propia, oídos los portavoces de los diferentes grupos municipales y dándose cuenta al Consejo Municipal (Artículo 47.4 de la Ley 1/2006, de 13 de marzo, y 4° del Reglament Orgànic del Consell Tributari). De entre sus miembros, se nombrará por Decreto de la Alcaldía, un Presidente y un Vicepresidente, y contará con un Secretario, que debe-rá ser funcionario del’ Ajuntament de Barcelona, Licenciado en Derecho (Artículo 4.3 del Reglament). El Secretario tiene voz, pero no voto. El mandato de los miembros del Consejo Tributario será de cuatro años, renovables por otros cuatro. La renovación se hará por mitades cada dos años, después de la constitución del Consistorio y a la mitad del periodo interelectoral. Durante su mandato los miembros del Consejo serán inamovibles. Es un órgano que funciona con criterios de independencia téc-nica, objetividad, celeridad y gratuidad (Artículo 47.2 de la Ley 1/2006), lo cual se intentaaseguraratravésdesuconfiguraciónorgánica,sucomposiciónylas reglas de actuación, previstas en el Reglamento de este Consejo (Artículos 10 y ss.).282 Debe, asimismo, tenerse en cuenta que la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña,

Artículos 8.1, 46 y 47, reconocen esta potestad, así como los Artículos 4.1 y 119 del ROF, es decir, del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entida-des Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre.

283 Debe recordarse que, sobre la potestad auto organizatoria local, la STC 214/1989, de 21 de diciembre, introdujo un importante cambio en el orden de prelación de fuentes. Es claro que este asunto no se puede abordar aquí. Véase, Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, “La po-sición ordinamental de los Reglamentos orgánicos de las entidades locales tras la Sentencia 214/1989, de 21 de diciembre, del Tribunal Constitucional”, Revista de Estudios de la Admi-nistración local y Autonómica, número 252, 1991, pp. 963-983.


Resulta claro que tanto el Ayuntamiento, a través del Reglamento que ha aprobado, como la misma Ley 1/2006, establecen un órgano que pretende ser in-dependiente, para lo cual disponen que los miembros deben tener la capacidad técnica precisa (“personas de reconocida competencia técnica en la materia”284, dice el 284 Es evidente que la competencia técnica sobre la materia es básica para asegurar la calidad

del informe y la misma independencia de criterio de los individuos que lo formulan. Esto a veces se pasa por alto o sencillamente se menosprecia, con el sofístico argumento, utili-zado, además, en interés propio, según el cual, los asuntos se deben resolver “con sentido común” (como si Derecho y sentido común fueran antitéticos), y aludiendo a la conoci-da expresión de que todo juez ha de ser ante todo “bueno” y “si sabe algo de Derecho, bienvenido sea”. Como dice Aragonés Beltrán, Emilio (que, por cierto, es Magistrado), esa expresión “encierra una concepción mágica del Derecho que por más que esté profunda-mente arraigada, es la fuente de un sinfín de arbitrariedades” (“El autocontrol jurídico de las Corporaciones Locales…”, op. cit., p. 25). Pretender que un profano, invocando un abs-tracto “sentido común”, pueda resolver complejos problemas tributarios o de urbanismo, etc., carece de fundamento. No es “de sentido común” y sería, además, un paso atrás en el camino de la propia evolución del Derecho, que requiere, para poder ser aplicado con rigor y objetividad, conocimiento técnico y mecanismos jurídicos estrictos, precisamente para alejarlos de la arbitrariedad, y la presión del momento y del asunto concretos. Ese es su ámbito. Otra cosa –y esto ya sería otra dimensión y otra discusión– es determinar cuáles sonlosobjetivosdeesosmecanismos,aquiénesbeneficianyperjudican,cuálessuacepta-ción social, y hasta qué punto son justos o injustos. Pero ya no estaríamos en el campo de la Ciencia Jurídica estricta, sino en el de la Filosofía del Derecho o en el de la Sociología Jurí-dica, disciplinas muy necesarias y respetables, que se desenvuelven en otra dimensión del problema.LaCienciaJurídicaestrictaes,comorefiereDíaz,Elías(op. cit., p. 159), “ciencia normativa, porque… conoce y estudia normas jurídicas, elabora conceptos y métodos para construir instituciones y un ordenamiento dinámico, ayuda a la producción y creación de otras nuevas normas, las interpreta y aplica, contribuye a regular con ellas comportamien-toshumanosyaresolverconflictosconefectividad”.Pasarestoporalto,einvocarasecaselsentido común es, sencillamente, una arbitrariedad, disfrazada con una palabra que evoca mesura, para acabar, justamente, con esta (sobre estas cuestiones que, como es lógico, exce-den el objeto de este trabajo, resultan interesantes las argumentaciones de Díaz, Elías, Curso de Filosofía del Derecho, op. cit.,pp.21y22;y,másespecíficamente,delmismoautor,Sociología y Filosofía del Derecho, 2ª. ed., Madrid, Taurus, 1980.

La necesidad de la técnica jurídica es esencial para objetivar los problemas. Como dice Fernández, Tomás Ramón, en el diálogo epistolar que mantuvo hace ya algunos años con Nieto, A. (El Derecho y el revés. Diálogo epistolar sobre leyes, abogados y jueces, Barcelona, Ariel, 1998, pp. 133 y ss.), “la única objetividad posible en el Derecho es la objetividad de la técnicajurídica.Fueradeellaoalmargendeella,todoespurodecisionismo,gratificantecuando coincide con los propios intereses, pero insoportable en caso contrario” (p. 134). Véanse, asimismo, los argumentos de García de Enterría, Eduardo, en su libro Democracia,


Artículo 47.4), actuar con objetividad y ser inamovibles durante su mandato. Con ello se opta por un sistema en el cual personas solventes y con conocimiento técnico, que se encuentran al margen de la estructura jerárquica de la Administración mu-nicipal285, y fuera, por tanto, de lo que es la actividad común de gestión, emitan un dictamen preceptivo cuando se va a resolver un recurso en materia tributaria presen-tado contra actos y acuerdos del Ayuntamiento.

Las funciones del Consejo se encuentran desglosadas en el Artículo 47.1 de la Ley 1/2006, según el cual este órgano se encarga de:

• Dictaminar las propuestas de resolución de recursos interpuestos contra los actos de aplicación de los tributos y precios públicos y demás ingresos de derecho público;

• Informar, con carácter previo a su aprobación provisional, las Ordenanzas reguladoras de los ingresos de derecho público;

• Atender las quejas y sugerencias que presenten los contribuyentes sobre el conjunto de la actividad tributaria municipal;

• Elaborar estudios y propuestas en materia tributaria, cuando se solicite por los órganos municipales competentes.

ComoafirmóTornosMas,lasfuncionesdelConsell Tributari recuerdan, sal-vando las enormes distancias, al origen y la naturaleza del Consejo de Estado fran-

jueces y control de la Administración, 3ª. ed., Madrid, Civitas, 1997, p. 247, nota 29, así como los vertidos en su otro libro, Legislación delegada, potestad reglamentaria y control judicial, 2ª. ed., Madrid, Tecnos, 1981, pp. 221-223; a propósito de la reivindicación de Coke, Edward, de la “razón artificial” del Derecho frente a la razón natural o el mero sentimiento subjetivo de la justicia, que invocaba el Rey.

285 Como destacó Tornos Mas, Joaquín, (“El Consell Tributari del Ayuntamiento de Barcelona”, op. cit., p. 215), “Independencia como criterio subjetivo (no existe relación jerárquica o de vinculación alguna de sus miembros con la Administración Municipal) y objetividad como criterio objetivo, implicando la idea de neutralidad y de exclusiva sumisión al Derecho”.

“Por otro lado –prosigue Tornos–, se determina también de forma precisa que los Informes o Dictámenes tendrán carácter preceptivo, pero no vinculante. EstasdosnotaspermitendefinirlanaturalezadelConsell Tributari. Se ha creado un órgano

al que se encomienda en una materia concreta, la tributaria, el control y asesoramiento de la actuaciónmunicipal.Paradotardeeficaciaalórganocreadoseimponendoscondiciones:la competencia de sus miembros y la independencia”.


cés, que nació con jurisdicción retenida, con el doble cometido de asesoramiento y control286,perodejandoladecisiónfinalalaAdministraciónactiva.Y,enefecto,elConsejo Tributario informa de forma preceptiva la resolución de los recursos, pero elórganoqueadoptaladecisióndefinitivanoesél287, sino el Alcalde o el Concejal Delegado288. Además, debe advertirse que la potestad normativa local queda fuera del alcance del control de este órgano (Artículo 2 del Reglamento), pues se excluyen las reclamaciones que se interpongan frente a los actos de aprobación de las orde-nanzaslocales,delospresupuestosydesusmodificaciones.SegúnTornos,conestaexclusión se ha tratado de evitar el llevar las cuestiones de mayor carga política al juicio de un órgano que se trata de mantener con un claro componente técnico289.

Por consiguiente, se trata de un órgano colegiado local, de carácter consulti-voydecontrol,quehacomportadounaformamáseficazderesolverlosrecursoso reclamaciones en materia tributaria en el Ayuntamiento de Barcelona290. De he-cho, ha originado cambios de tendencia muy relevantes en cuanto a la resolución de recursos, y la disminución de recursos jurisdiccionales por cuestiones de escasa

286 Vid. “El Consell Tributari del Ayuntamiento de Barcelona”, op. cit., p. 215.287 Como ha subrayado Tornos Mas, Joaquín (op. cit., p. 217), funcionalmente tres son las vías

a través de las cuales puede actuar este órgano especializado: informando los recursos pre-sentados ante el Ayuntamiento, resolviendo las quejas que le llegan de forma directa de los contribuyentes, y elaborando los estudios y trabajos que les sean solicitados por los órganos legitimados, pero la más relevante es la elaboración de Informes previos a la resolución de recursos. Dice: “El sistema, de conformidad con el RCT, se ha articulado del modo si-guiente: el recurso se presenta ante el órgano municipal competente y es tramitado por la Dirección de Servicios de Gestión Tributaria –recursos– del Ayuntamiento. Dicha Dirección de Servicios formula una propuesta de resolución que es presentada ante el Consell Tributari, el cual, de conformidad con el Artículo 13 del RCT, podrá ‘dictaminar favorablemente la propuesta o bien proponer una resolución alternativa’. La interpretación que se ha dado al citado Artículo 13 no excluye formular también una redacción distinta a la misma resolu-ción, es decir, fundar de modo diverso la resolución al recurso, manteniendo, no obstante, la identidad en cuanto al fallo”.

288 Tornos Mas, Joaquín, op. cit., p. 218.289 Idem, p. 218.290 En este sentido, véase Tornos Mas, Joaquín, op. cit., pp. 220 y ss., así como Aragonés Beltrán,

Emilio, op. cit., pp. 35 y ss., quien destaca la palpable disminución de recursos contencioso-administrativos por el buen hacer del Consejo Tributario.


entidad. Al estar formado por personas de reconocido prestigio, que provienen de fuera del propio ámbito del Ayuntamiento (Abogados, Profesores, etc.), ha ganado un crédito más que evidente, y ha supuesto que la propia LRBRL, en la redacción dada por la Ley 57/ 2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local291 (Artículo 137), lo haya tenido en cuenta a efectos de prever un órganoespecíficoparalaresolucióndereclamacioneseconómico-administrativas,alqueseleconfierelacompetencianosoloparadecidirsobreestasreclamacionessino,además,paraemitiruninformesobrelosproyectosdeordenanzafiscalylaelaboración de estudios y propuestas sobre estas materias292.

V. UN PROYECTO PARA EL FUTURO:EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA

1. Planteamiento general de la cuestión: similitudes y diferencias con los dos órganos an-terioresLa Junta de Andalucía, en ejercicio de sus competencias, ha decidido establecer un órganocolegiadoespecífico,llamado“Tribunal Administrativo de Andalucía”, para conocer y resolver los recursos de alzada y potestativo de reposición que se pue-dan interponer contra los actos y resoluciones293 de la Administración autonómica, de acuerdo con la normativa general, esto es, conforme a lo previsto en la aludida 291 Vid., sobre esta Ley, AA. VV., Font I Llovet, T. (coord.), Anuario del Gobierno Local 2003. La Ley

de modernización del gobierno local. Cooperación intermunicipal, Barcelona, Instituto de Derecho Público, 2004. También, entre otros que ya se han ocupado de este órgano, Checa González, Clemente, “Ley de modernización del Gobierno Local: órganos de gestión tributaria y de re-solución de reclamaciones económico-administrativas”, Tributos locales, número 41, junio de 2004, pp. 51-65; y Chico de la Cámara, Pablo, “Los órganos de resolución de reclamaciones económico-administrativas en la esfera local”, Justicia y Derecho Tributario: libro homenaje al profesor Julio Banacloche Pérez, Banacloche, Carmen, Banacloche, Julio y Banacloche, Begoña (coords.), Madrid, La Ley, 2008, pp. 325-349.

292SantamaríaPastor,JuanA.,localificacomounórganomuyrelevante,que“sediseñaconun importante nivel de independencia (claramente inspirado en la notable experiencia pre-via ensayada en el Ayuntamiento de Barcelona), y cuyos miembros deberán ser personas de reconocida competencia técnica, nombradas por el Pleno del Ayuntamiento por el voto de la mayoría absoluta de sus miembros” (Principios de Derecho Administrativo General I, op. cit., pp. 562 y 563).

293 Aunque no diga en el Borrador “acuerdos”, es obvio que también caben contra estos.


Ley 30/1992, de 26 de noviembre (Artículos 107-117). Este órgano colegiado y es-pecializado se presenta en la exposición de motivos del Borrador del Proyecto de Ley294, como una aplicación o manifestación de lo preceptuado en el Artículo 107.2 de la Ley 30/1992, y tiene evidentes similitudes con otros órganos ya analizados en este estudio, como el Tribunal Administrativo de Navarra o el Consejo Tributario del Ayuntamiento de Barcelona, en cuanto intento del legislador –en este caso autonó-mico–dearbitrarnuevosmecanismoscomplementariosderesolucióndeconflic-tos jurídico-administrativos, que conciban la vía administrativa previa, no como una prerrogativa o privilegio del poder, sino como un medio efectivo para resolver las controversias, sin tener que acudir siempre y, en todo caso, a los tribunales de justiciaque,comoyahemosvisto,tienenseverosproblemasdeeficaciayrapidez,lo cual hace que para los asuntos de escasa entidad no resulte recomendable ni interesante acudir a ellos.

No obstante, existen notables diferencias con los órganos anteriores ya ana-lizados, ya que mientras el futuro Tribunal Administrativo de Andalucía conoce y resuelve–máspropiamente,conoceráyresolverá,sifinalmenteseponeenmarcha–recursos administrativos de alzada y potestativo de reposición contra actos y reso-luciones dictados por órganos de la Administración de la Comunidad Andaluza, el Tribunal Administrativo de Navarra conoce y resuelve recursos potestativos de al-zada contra actos y resoluciones dictados por las Corporaciones Locales Navarras, y el Consell Tributari del Ayuntamiento de Barcelona elabora un dictamen no vin-culantealahoraderesolverlosrecursosenunamateria,asimismo,específica,yno con carácter general: la materia tributaria. Por tanto, se trata de tres variantes,

294 El Borrador que se maneja para este trabajo es el que se formuló antes de la celebración de las Jornadas “Los mecanismos alternativos al recurso de alzada y reposición: la creación de tribuna-les administrativos”, Sevilla, 11 de diciembre de 2009, organizadas por el Instituto Andaluz deAdministraciónPública,yen lasqueelautorparticipó.Lasmodificacioneso rectifi-caciones ulteriores, caso de existir, no se han tenido en cuenta para la elaboración de este estudio, que lo que trata de destacar es, sobre todo, la muy interesante aportación que, para la adecuación de la justicia administrativa española a las demandas y exigencias impuestas por la realidad, supone la creación de un Tribunal Administrativo de ámbito autonómico.


detresexpresionesdeunaformasingular,potencialmentemásseriayeficaz,deresolver recursos administrativos, que opta por separar los órganos conocedores de estos, de la estructura jerárquica de la Administración Pública. El nervio que los uneyelperfilquelosidentificadeformaunívocaes,precisamente,lacircunstanciade que se encuentran al margen de los poderes inherentes a la relación jerárquica y que, además, están integrados por individuos que no han intervenido en la gestión administrativa que con el recurso se cuestiona. La exoneración del principio de je-rarquía,lacolegialidad,laespecialidadylacualificacióntécnicadesusmiembrosson los rasgos que hacen que puedan ser tratados como miembros de una misma es-pecie, si bien no son de la misma raza295, porque uno tiene un ámbito local y una labor circunscrita a la formación de un dictamen, mientras los otros dos tienen ámbito autonómico y competencia propia para resolver los recursos296.

295 Y, por supuesto, esta asimilación se hace en sentido coloquial y, en modo alguno, técnico o biológico. En particular, se usa el término “especie” en su primera acepción del Diccionario de la RAE, es decir, como “conjunto de cosas semejantes entre sí por tener uno o varios caracteres comunes”, y el de raza, en la séptima acepción del mismo Diccionario, esto es, como “calidad de algunas cosas, en relación a ciertas características que las definen”.

296Los tresórganosespecíficosqueanalizamos tienenrasgoscomunes,pero tambiénnota-bles diferencias. Tienen en común: a) ser órganos colegiados y especializados; b) encontrarse fuera de la estructura jerárquica de la Administración Pública, sin por ello perder el carác-ter de órganos administrativos, y no ser, por consiguiente, órganos jurisdiccionales; c) tener pretensiones de independencia; d) estar integrados por personas de reconocida competencia técnica y en un número impar; y e) ser órganos con competencias propias, y no, simplemente órganos delegados.

Por su parte, se diferencian: a) por su origen (histórico, en un caso, por ejercicio de la potestad auto-organizatoria local,

en otro, y por el ejercicio de la potestad auto organizatoria autonómica y aplicación del Artículo 107.2 de la Ley 30/1992, en el andaluz); b) por su ámbito territorial (en un caso local,enotroautonómico);c)porsuámbitomaterial(enmateriaespecíficauno,enmateriaestrictamente local otro, y en materia autonómica, el andaluz); d) por su ámbito funcional (en un caso carece de auténticas funciones para resolver, en los otros tiene competencia re-solutoria de recursos); e) por su composición (exclusivamente funcionarios o bien personas de reconocida competencia técnica que no tengan tal condición); f) por la legitimación para recurrir (el caso Navarro permite, incluso, la legitimación vecinal); y g) por el alcance de la competencia para la ejecución de la resolución del recurso.


2. Organización y composiciónEl Tribunal Administrativo de Andalucía es, como ya se ha visto, un órgano ad-ministrativo colegiado –y, en modo alguno jurisdiccional, pese a su denomina-ción de “Tribunal”–, que no está sometido a instrucciones jerárquicas y que asume la “competencia específica para tramitar y resolver los recursos que ante él se promuevan contra resoluciones y actos dictados por los órganos de la Administración de la Junta de Andalucía y sus agencias” (Artículo 1° del Borrador del Proyecto de Ley). Ejerce sus funciones con autonomía funcional, para garantizar su objetividad e independencia y “está adscrito orgánicamente a la Consejería competente en materia de Administración Pública” (Artículos 1.3 y 2° del Borrador). Debido a la gran extensión297 que tiene la Comunidad Andaluza, se compone de tres secciones. La primera tiene su sede en la ciudad de Granada, la segunda en la ciudad de Sevilla, y la tercera en la ciudad de Málaga. Según el Artículo 4.1, el “Tribunal Administrativo de la Junta de Andalucía está constituido por el Presidente, que también lo será de la Sección Primera y por el número de Vocales –no inferior a ocho– que se establezca en su Reglamento Orgánico, dos de los cuales ejercerán la Presidencia de las Secciones Segunda y Tercera”. Como es obvio, tendrá un Secretario General, y Secretarios de la Sección Segunda y Tercera, que “actuarán con voz y sin voto”298. El Presidente será nombrado por Decreto del Presidente de la Junta de Andalucía, oído el Consejo de Gobierno, entre funciona-rios del grupo A, subgrupos 1 y 2, de la Administración de la Junta de Andalucía, que sean juristas de reconocido prestigio con una experiencia superior a diez años. Asimismo, el cese del Presidente del Tribunal Administrativo será acordado por Decreto del Presidente de la Junta de Andalucía. El Presidente del Tribunal tendrá 297PiénsesequeAndalucíatieneunasuperficiequesuperaenextensiónapaísescomoBélgica,

Holanda, Suiza o Austria, y casi igual a Portugal.298 Por tanto, se deduce de lo que prevé el Borrador que serán funcionarios. En este punto, hay

que recordar que la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en su Artículo 25.1 dispone: “Los órganos colegiados tendrán un Secretario que podrá ser un miembro del propio órgano o una persona al servicio de la Administración Pública correspondiente”, y, si es funcionario, tendrá voz, pero no voto. Vid. Los comentarios de González Navarro, Francisco en Gon-zález Pérez, Jesús y González Navarro, Francisco, Comentarios a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común I (Ley 30/1992, de 26 de noviembre), op. cit., pp. 533 y 534.


rango asimilado al de Director General (Artículo 5°). Como sucede en otros órga-nos colegiados, se dispone que para los casos de vacante, ausencia o enfermedad “u otra causa legal”, será sustituido por el Presidente de la Sección más antiguo, y en caso de concurrir ambos en esta condición, por el que tenga mayor antigüedad en el órgano y edad, por este orden.

Al Presidente le corresponden las funciones más relevantes, como es natu-ral,yasíelBorradorrefiereque:a)representaatodoslosefectosalTribunal(algocomún en todos los presidentes o directores de órganos colegiados); b) dicta las instrucciones, circulares y órdenes de servicio necesarias para coordinar la acti-vidaddelTribunalAdministrativoyunificarsudoctrina299; c) convocar, según su criterio, a los Presidentes de Sección, a todos o parte de los miembros del Tribunal Administrativo, a sesiones de coordinación yunificacióndedoctrina;d)ejercerla

299 Esta es, sin duda, una función importante y, también, peligrosa para la misma independen-cia del Tribunal. Si se parte de la base de que al Presidente lo nombra y lo cesa un Decreto de la Presidencia del Gobierno de la Junta de Andalucía, como dice el Artículo 5° del Borra-dor,portanto,esunafiguraquecarecedelainamovilidadquesítienenlosVocales,¿nosecorreelriesgodequeestafunciónquepersigue,enteoría,la“unificacióndeladoctrina”,se convierta en un Caballo de Troya para atenuar o, sencillamente, anular la independencia de los Vocales? En mi opinión, este asunto se superaría otorgando al Presidente de igual ina-movilidad que a los Vocales, pero es que, además, la Presidencia de un órgano colegiado no otorga la supremacía jerárquica (así lo han declarado, por ejemplo, la STC 76/1983, de 5 de agosto, o las SSTS de 6 de abril y 25 de septiembre de 2009 –relativas a un asunto en el cual la Ministra de Sanidad y Consumo no convocó al Pleno del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de la Salud–. En la doctrina especializada, González Navarro, Francisco, cuando comenta el Artículo 24 de la Ley 30/1992 –en la obra, ya citada, de este autor con Gonzá-lez Pérez, Jesús–, p. 528, asevera que “no hay relación jerárquica entre el presidente y los componentes del órgano colegiado”). Una cosa es la relación jerárquica, que lleva implícita elejerciciodeunasfacultadesquesemanifiestan,porejemplo,enlaposibilidaddedictarórdenes e instrucciones, etc., (cfr. Artículo 21 de la LRJAP y PAC), y otra muy distinta es la relación de un presidente de un órgano colegiado con el resto de los miembros del mismo, donde la jerarquía brilla por su ausencia. La colegialidad, por su misma naturaleza, anula la jerarquía, o la hace mucho más difícil de desarrollar. Introducir formulas propias de la jerar-quía administrativa en una relación de un órgano colegiado es un poco forzado, sin perjuicio, claro está, de las naturales competencias que un presidente tiene, y que están dirigidas a preservar el buen funcionamiento del órgano, pero no a condicionar lo que este decida, ya que, en este último caso, el órgano colegiado se convertiría en una extensión del presidente, lo que no resulta aceptable en términos técnicos.


jefatura de los miembros y, en general, personal adscrito al Tribunal Administrativo, incluyendo la potestad disciplinaria300, sin perjuicio de las competencias del Titular de la Consejería competente en materia de Administración Pública en relación con la suspensión cautelar de los miembros del Tribunal Administrativo.

Las resoluciones que dicte el Presidente del Tribunal Administrativo en ejer-cicio de estas potestades “ponen fin a la vía administrativa y son directamente impugna-bles mediante recurso contencioso-administrativo” (Artículo 5.5).

PorloqueserefierealosVocales,señalaelArtículo6º que la provisión de los puestos de Vocal se realizará mediante concurso de méritos de entre funcionarios del grupo A, subgrupos 1 y 2, de la Administración de la Junta de Andalucía que sean 300 Los argumentos esgrimidos en la anterior nota son, también, en parte aplicables a este

supuesto, pues el Presidente, en buena lógica institucional, no es el jefe superior de los miembros –Vocales– del Tribunal; otra cosa bien distinta es la jefatura que le corresponda en relación con los funcionarios y, en general, personal al servicio del Tribunal que no ten-gan la condición de Vocales, sobre los cuales sí es posible predicar esta condición. Pero, si se quiere garantizar la independencia de criterio, no puede preverse esta especie de espada de Damocles (jefatura superior, ejercicio de la potestad disciplinaria, etc.) sobre los miembros del Tribunal,yaqueelejerciciodelapotestaddisciplinaria,querefiereelArtículo5.3d)delBo-rrador, constituye también una manifestación inherente a la jerarquía administrativa (en este sentido y, entre otros, Parada Vázquez, José Ramón, Derecho Administrativo II. Organización y empleo público, 20ª. ed., Madrid-Barcelona-Buenos Aires, Marcial Pons, 2008, p. 45; Santamaría Pastor, Juan A., Principios de Derecho Administrativo General I, op. cit., p. 716; y, también, Palo-mar Olmeda, Alberto, Derecho de la Función Pública. Régimen jurídico de los funcionarios públicos, 4ª. ed., Madrid, Dykinson, 1997, pp. 516 y 517), y por eso el Artículo 29 del Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado (Real Decreto 33/1986, de 10 de enero), dispone que será competente para ordenar la incoación del expe-diente disciplinario el Subsecretario del Departamento (que es, como se sabe, el que desem-peña la “jefatura superior de todo el personal del Departamento”, Artículo 15.1, f) de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado), los Directores Generales respecto del “personal dependiente” de su Dirección Gene-ral y los Delegados del Gobierno. Es, pues, a órganos superiores jerárquicos a los que com-pete la apertura del expediente disciplinario. Otra cosa es lo que motive la iniciativa para acordar la apertura, ya que, como es conocido, esta puede hacerse por propia iniciativa del órgano competente o como consecuencia de una orden superior, moción razonada de los subordinados o por denuncia de cualquier persona (Artículo 27 del Real Decreto 33/1986, ya citado). Es en este ámbito donde las facultades de un Presidente de un órgano como el que analizamos podrían tener protagonismo, ya que lo que también es claro es que el Presidente debe velar por el adecuado y legal funcionamiento del órgano (así, el Artículo 23 de la Ley 30/1992, si bien la STC 50/1999, de 6 de abril, declaró que no tenía carácter básico).


juristas de reconocido prestigio con una antigüedad superior a cinco años. Dichos funcionarios quedarán en situación de servicio activo. Pero “con carácter particular”, podrán proveerse puestos de Vocal por juristas de reconocido prestigio con una experiencia superior a diez años, mediante concurso de méritos. Dichos vocales no funcionarios no podrán representar más de la quinta parte de los vocales de cada Sección. Su nombramiento se efectuará por un periodo improrrogable de cinco años.Conlocualseintentadarentradaaotraspersonascualificadasparaintegrarel Tribunal, lo que hay que considerar como positivo. Es importante destacar que, a diferencia del Presidente, que puede ser cesado discrecionalmente, los Vocales, al igual que acontece hoy en una pluralidad de organizaciones que se suelen llamar “Administraciones independientes” (Banco de España, Agencia Española de ejer-cicio de sus funciones, para otorgarles una mayor independencia a la hora de de-cidir. Estos Vocales, cualquiera que sea su extracción, quedarán sujetos al régimen general de incompatibilidades del personal al servicio de la Administración Pública, así como al régimen de abstención y recusación, en los términos previstos por los Artículos 28 y 29 de la LRJAP y PAC, protección de datos, etc.301. Las causas de cese 301 Y sin que ello, como es natural, quiera decir que se asimila ipso facto este órgano a las deno-

minadas “Administraciones independientes”. Hoy por hoy, la delimitación dogmática, las característicasesencialesylaextensióndeestacategoríanosondefinitivasy,dehecho,nohay unanimidad doctrinal respecto de qué organizaciones u órganos se incluyen dentro de la misma. Un aspecto que podría dar un poco de luz, como es el de la personalidad jurídica, ni siquiera está claro, pues hay autores que incluyen a órganos que carecen de personalidad jurídica (por ejemplo, Parada Vázquez, José Ramón, Derecho Administrativo II. Organización y empleo público, 20ª. ed., op. cit., p. 283, que incluye la misma “Administración electoral”; o Meilán Gil, José L., “La Administración Pública a partir de la Constitución de 1978”, en el volumen recopilatorio, Administración Pública en perspectiva, La Coruña, Universidad de La Coruña-Universidad de Santiago de Compostela-Escola Galega de Administración Pú-blica, 1996, p. 378, que incluye, por ejemplo, los Jurados de Expropiación o los tribunales administrativos).

Mientras que existen otros que solo reputan Administraciones independientes a entes con personalidad jurídica reconocida (así, García de Enterría, Eduardo y Fernández Rodríguez, Tomás Ramón, Curso de Derecho Administrativo I, 9ª. ed., Madrid, Civitas, 1999, p. 420; o Santamaría Pastor, Juan A., Principios de Derecho Administrativo General I, 2ª. ed., op. cit., p. 637, si bien este autor dice que la personalidad jurídica no es relevante a efectos de la independencia).


están previstas y tasadas302, lo que se establece para garantizar la inamovilidad de estas personas en él.

3. CompetenciasLa competencia que asume el Tribunal Administrativo de Andalucía se limita al conocimiento y la resolución de los recursos de alzada y potestativos de reposi-

En cualquier caso, hasta el momento, la mayoría de la doctrina que se ha ocupado sobre las Administraciones independientes no inserta a este tipo de órganos –como los Tribunales Económico-Administrativos– dentro de esta clase de Administraciones (véase, entre otros, Betancor Rodríguez, Andrés, Las Administraciones independientes. Un reto para el Estado Social y Democrático de Derecho, Madrid, Tecnos, 1994). En esta misma dirección, González Pérez, Jesús y Toledo Jáudenes, Julio, Comentarios al Reglamento de Procedimiento en las Reclama-ciones Económico-Administrativas, 2ª. ed., op. cit., pp. 331 y 332. Solo hay alguna opinión doctrinal que incluye a los tribunales administrativos dentro de las Administraciones inde-pendientes, como la ya citada de Meilán Gil, José L. (p. 378).

302 Constituyen, por tanto, un numerus clausus, y son, por lo demás, las habituales: a) falleci-miento, b) renuncia, c) incompatibilidad de sus funciones, d) incumplimiento grave de sus funciones,e) incapacidaddeclaradaensentenciafirme, f) condenapordelitodolosoenvirtuddesentenciafirme,g)pérdidadelacondicióndefuncionario,incluyendolajubila-ción, y h) para el caso de vocales no funcionarios, por el transcurso del periodo para el que fueron nombrados.

Se podría, no obstante, argumentar que, teniendo en cuenta las circunstancias, y la acti-vidad que desarrollan, en la cual la experiencia es un plus, y no un demérito, se podría optar por señalar que la causa de cese fuera el haber cumplido los 70 años (edad similar paraProfesoresdeUniversidadyJuecesyMagistrados,ylaquesefijaparalosConsejerosdel Banco de España, Ley 27/1994, de 29 de septiembre, y Artículos 2.2 de la Ley Orgánica 7/1992, de 20 de noviembre, y 25.4 de la Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España), y no la jubilación a los 65 años, pues hay personas que se encuentran en perfectas condiciones para desarrollar su actividad después de los 65 años.

Hay que añadir, además que, en el caso del Banco de España, el cese se produce por el exclusivo “procesamiento por delito doloso” (Artículo 25.4 d) “Separación acordada por el Go-bierno, por… procesamiento por delito doloso. A estos efectos, el auto de apertura de juicio oral en el procedimiento a que se refiere el Título III del Libro IV de la Ley de Enjuiciamiento Criminal se asi-milará al auto de procesamiento…” y no por condena, por delito doloso en virtud de sentencia firme,locualesmásriguroso.Algoquepuedevulnerarelprincipiodepresuncióndeino-cencia, como ha advertido Pomed Sánchez, Luis A., en su estudio Régimen jurídico del Banco de España, Madrid, Tecnos, 1996, p. 357, con apoyo en la doctrina del Tribunal Constitucional (SSTC 66/1989, de 17 de abril, y 135/1989, de 19 de julio). Por lo que lo más correcto técni-camenteesestablecerlacausadeceseporsentenciafirme,ynopormeroprocesamiento,sin perjuicio de que, para salvaguardar la independencia y el prestigio del propio órgano, puedan adoptarse medidas cautelares en caso de procesamiento, como se encarga de prever el mismo Artículo 6. 5 del Borrador.


ción que se interpongan contra los actos y resoluciones dictados por los órganos de la Administración de la Junta de Andalucía y de sus agencias sujetos al con-trol de la jurisdicción contencioso-administrativa. Como es obvio, estos recursos pueden fundamentarse en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder, en que incurra el acto administrativo impugnado, en los términos establecidos en los Artículos 62 y 63 de la Ley 30/1992, de 26 de noviem-bre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Artículo 9° del Borrador). Por tanto, es evidente que se trata de unos recursos que deberán respetar los requisitos, garantías y los plazos que establece la legislación general (esto es, la citada LRJAP y PAC), como dice el Artículo 107.2 de la LRJAP y PAC. La clave está en detraer la competencia que hasta el momento tienen los órganos de la Administración activa para conocer y resolver estos recursos, y atribuirla al Tribunal Administrativo de Andalucía, pero esta “detracción” no puede, en modo alguno, vulnerar, desconocer o contradecir lo dispuesto por la Ley 30/1992.

Por otra parte, se trata de actos o resoluciones dictados por los órganos de la Administración Andaluza o de sus agencias303. No es competente este futuro

303 No se dice “Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes...” ( términos que usa el Artículo 2.2 de la LRJAP y PAC), sino “agencias”, lo que supone que el Borrador trata de adaptarse al nuevo objetivo que se persigue, y que es que, en el futuro, sean las agencias las que ocupen y absorban todo el protagonismo de lo que se conoce técnicamente como “Administración indirecta”, esto es, los entes que manifiestanladescentralizaciónfuncionalyquehastaahoraseexpresanenOrganismosAutónomos y Entidades Públicas Empresariales, fundamentalmente, sin perjuicio de otras fórmulas organizativas que constituyen también descentralización funcional. En este punto, lo que dice el Borrador es coherente con lo que ya ha establecido la Ley 9/2007, de 22 de oc-tubre,delaAdministracióndelaJuntadeAndalucía,quetrasdefinirlasagenciascomo“en-tidades con personalidad jurídica pública dependientes de la Administración de la Junta de Andalucía para la realización de actividades de la competencia de la Comunidad Autónoma en régimen de descen-tralización funcional” (Artículo 54.1), prevé en su disposición transitoria única la adaptación de los organismos autónomos y otras entidades a la Ley que, a su vez, es congruente con lo que dispuso la Ley estatal 28/2006, de 18 de julio, de “Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos”, que pretende, como advierte Santamaría Pastor, Juan A. (Principios de Derecho Administrativo General I, op. cit., p. 611), “la conversión de la mayor parte de los Orga-nismos Autónomos y Entidades Públicas Empresariales en Agencias estatales”.


Tribunal Administrativo para conocer y resolver de recursos formulados contra actos y acuerdos de las Entidades locales, salvo que se trate de competencias dele-gadas, en las cuales, como es conocido, se traslada el ejercicio de la competencia, pero no su titularidad304, que la tendría el ente delegante –en este caso, la Junta de Andalucía–, lo que le permitiría conocer los recursos de alzada formulados contra los actos y acuerdos dictados por los entes locales delegados.

Así se puede deducir de lo establecido en el Artículo 27.2 de la LRBRL, según el cual los actos de este (es decir, del delegado), “podrán ser recurridos ante los órga-nos competentes de la Administración delegante”305. Además, como es obvio, no po-drá conocer de los recursos administrativos formulados contra la Administración GeneraldelEstado,nisobreaquellasmateriasqueespecíficamenteseexcluyan.Sobre este último extremo, la exposición de motivos del Borrador destaca que dos “son las consideraciones que determinan el conjunto de materias de cuyos recursos conocerá el Tribunal Administrativo de la Junta de Andalucía: de un lado, integrar materias cuyo volumen de recursos en sede judicial está suponiendo una sobre-carga no asumible por el sistema, y de otro, conocer de asuntos de menor cuantía y/o de carácter repetitivo, que permiten la solución homogénea de una pluralidad derecursosinterpuestos”;deestamanera,serefierequeseconocerásobreasun-tos relativos a la función pública de la Junta de Andalucía, pues es una de las que estadísticamente contribuyen en gran medida a la sobrecarga judicial, a lo que se suma su naturaleza –en no pocas ocasiones– “de actos en masa y las ventajas para el interés público que se derivan de la pronta solución de los conflictos que se producen en este 304 Cfr. Santamaría Pastor, Juan A., Principios de Derecho Administrativo General I, op. cit., p. 356

y 357; y Gallego Anabitarte, Alfredo y Marcos Fernández, Ana de, Derecho Administrativo I. Materiales, op. cit., pp. 192 y ss.

305 En igual sentido se pronuncia, por ejemplo, el Artículo 54, b) de la Ley 14/1990, de 26 de julio, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias, conocida coloquialmente como “Ley de Cabildos”, que atribuye al Gobierno de Canarias y a la Administración diri-gida por él, la “resolución de los recursos de alzada que se interpongan contra los actos“ del delegado (vid. Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, Régimen jurídico de los Cabildos Insulares, Ins-tituto Canario de Administración Pública, Temas Clave de la Autonomía Canaria, Tenerife, 2005,particularmente,pp.133yss.,dondeseanalizacondetenimientoestafigura).


ámbito”. En segundo lugar, se pretende atribuir las sanciones administrativas, “exclu-yendo aquellas sanciones impuestas por el Consejo de Gobierno”.Entercerlugar,seconfie-re el conocimiento de los recursos contra actos y resoluciones que, dictados en pro-cedimientos en determinadas áreas sectoriales, tengan por objeto la interpretación, modificación,resoluciónynulidaddeconcesionesycontratosadministrativoscuya“cuantía no los haga objeto del dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía”. De la misma forma que los casos de responsabilidad patrimonial relativos a determi-nadas áreas sectoriales “cuya cuantía no los haga objeto del dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía”. En ambos casos, con la determinación del límite cuanti-tativo “se preserva –dice–, el ejercicio de la alta función consultiva del citado órgano como superior órgano consultivo del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Junta de Andalucía”306.También, se leconfierecompetenciapararesolversobreactividadesde fomento (subvenciones, ayudas y similares), excluyendo aquellas que han de ser otorgadasoratificadasporelConsejodeGobierno;porúltimo,serefierelaexposición de motivos, a determinadas manifestaciones prestacionales de servicios públicos.

306 Se pretende así evitar posibles confrontaciones entre la doctrina del Consejo Consultivo y la que, en su caso, pueda establecer el Tribunal Administrativo de Andalucía. Desde un punto de vista de armonía o “estrategia institucional”, por así decir, el criterio puede ser positivo; desde otro punto de vista, que valore la real tutela de derechos e intereses legítimos del recurrente, no, pues el Consejo Consultivo tiene una función estrictamente consultiva, y no fiscalizadoraodecontroldelaactividaddelaAdministraciónPública,loqueseexpresaenla emisión de dictámenes que, como regla general, son preceptivos, cuando así se dispon-ga, y no vinculantes. El Artículo 4°, segundo párrafo, de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía, así lo dice: “Los dictámenes no serán vinculantes, salvo en los casos en que así se establezca en las respectiva leyes” (sobre el Consejo Consultivo de Andalucía, puede verse, Pérez Vera, Elisa, “El Consejo Consultivo de Andalucía”, Admi-nistración Pública: Revista Andaluza de Administración Pública, número 52, extra 1, 2003, pp. 283-294). Por tanto, es perfectamente posible que, recabado el dictamen, incluso, el órgano de la Administración activa no lo siga o lo siga a medias. Y, además, no debe olvidarse que, en cualquier caso, lo que prima en la erección del Tribunal Administrativo de Andalucía es,deunlado,configurarlosrecursosadministrativoscomoauténticosmediosdegarantíapara los derechos e intereses legítimos del particular y, de otro, descargar de asuntos a los juzgados y tribunales del orden contencioso-administrativo. Estos fundamentos tienen, sin duda, mayor peso y consistencia que los meramente estratégicos o de buena armonía ins-titucional. No obstante, es claro que el Parlamento de la Comunidad tiene plena libertad para optar por uno u otro criterio.


Porlotanto,sinperjuiciodeloquefinalmenteseestablezcaenlaLey,pareceque la intención es atribuir competencia sobre materias que constituyen verdade-ras masas de asuntos, que tienen una similar resolución y, además, no las de mayor trascendencia, que no están atribuidas a este Tribunal, por lo que hay que colegir que, respecto de estas últimas, seguirá el vigente sistema de recursos de alzada y potestativo de reposición.

4. Procedimiento y resoluciónLa interposición de un recurso administrativo por los sujetos legitimados (Artículo 12 del Borrador) origina la iniciación de un procedimiento administrativo307, con la tramitación de las correspondientes fases, que no ofrecen particular singularidad en este caso. Sí es necesario resaltar el interés, coherente con el momento actual y la evo-lución de la misma Sociedad, por el uso de los medios electrónicos. Así, el Artículo 11 del borrador, bajo la rúbrica de “Utilización de medios electrónicos”, dice: “El Tribunal Administrativo de la Junta de Andalucía impulsará la utilización de medios electrónicos tanto en la tramitación de los procedimientos como en la gestión de índo-le interna. Se garantizará a la ciudadanía el ejercicio de sus derechos por medios elec-trónicos, permitiéndoles la interposición de recursos por dichos medios, así como para la realización de las comunicaciones a que dé lugar su tramitación”. Y, en este sentido, el Artículo 13.1, a) del citado borrador dispone que el recurso “regulado en esta Ley podrá presentarse en: De manera preferente, en el Registro Telemático de la Junta de Andalucía, en los términos que se establezcan reglamentariamente y en el marco establecido por el Artículo 111 de la Ley 9/2007, de Administración de la Junta de Andalucía”; si bien ello no quiere decir que no se puedan utilizar el registro gene-ral del Tribunal Administrativo o los registros de otros órganos (cfr. Artículo 13), lo cual es completamente lógico, porque no se puede limitar por esta vía el ejercicio del derecho a recurso de aquellas personas –todavía existen bastantes– que no tienen

307 Vid. Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, Los recursos administrativos en el marco de la justicia administrativa, op. cit., pp. 113 y ss.


acceso a medios telemáticos, o no los dominan conunmínimoniveldeeficacia308. Loqueseimplanta,precisamente,paraagilizarydareficaciaalprocedimiento,nose puede convertir, de manera paradójica, en un obstáculo para recurrir.

Como es ya criterio tradicional309, la interposición de un recurso “no sus-penderá la ejecución del acto o resolución recurrida” (Artículo 13.5 del Borrador y111delaLRJAPyPAC),yaque,comorefiereSantamaríaPastor310, se ha optado porhacerprevalecerelprincipio constitucionaldeeficaciay la continuidaddela acción administrativa frente a la garantía de la legalidad y de los derechos e intereses de los particulares. No obstante, el propio precepto prevé la suspensión cautelar cuando: a) sus efectos puedan producir perjuicios graves de imposible o difícilreparación;b)sepierdalafinalidaddelrecurso;c)concurralacausapre-vista en el Artículo 111.2, b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre; y, además, se dice,“Sinperjuiciodeello,elTribunalAdministrativoacordarádeoficiolasus-pensión del acto o resolución recurrida cuando en virtud de disposición legal, el acto o resolución no sea ejecutivo” (Artículo 13. 5)311.

Es muy ilustrativo sobre la naturaleza y alcance de este nuevo sistema de recursos lo que se establece en el Artículo 14, bajo la rúbrica de “Carácter no com-patible del recurso ante el Tribunal Administrativo de la Junta de Andalucía”:308 En un trabajo elaborado por Del Hoyo Hurtado, Mercedes, García Galera, Ma. del Carmen

y Del Olmo Barbero, Jesús, de la Universidad Rey Juan Carlos, titulado “Por qué no se uti-liza Internet en España. La brecha interregional”, Zer, vol. 14, núm. 26, 2009, pp. 211-230, se afirmaque“losdatosponendemanifiestoquemásdelamitaddelapoblaciónespañolaaún no dispone de Internet en su propia vivienda”.

309 Vid. Rodríguez-Arana Muñoz, Jaime, La suspensión del acto administrativo (en vía de recurso), Madrid, Montecorvo, 1986, pp. 241 y ss. Gallego Anabitarte, Alfredo (Poder y Derecho. Del antiguo régimen al Estado constitucional en España. Siglos XVIII a XIX. Conceptos, instituciones y estructuras administrativas en el nacimiento del Estado Moderno, Madrid-Barcelona-Buenos Aires, Marcial Pons, 2009, pp. 72 y 91, entre otras) ha vuelto a destacar que “desde 1435, por lo me-nos, y de una forma ininterrumpida hasta nuestros días, desde hace cinco siglos, en España los actos de la Administración, como se dice hoy, tienen la fuerza de la ejecutividad” (p. 72).

310 Principios de Derecho Administrativo General II, 2ª. ed., op. cit., p. 149.311 Hay que tener en cuenta, por lo demás, que existen las suspensiones automáticas, en los

supuestos previstos por el ordenamiento jurídico. Véase sobre este extremo, Parada Vázquez, José Ramón, Derecho Administrativo I. Parte General, 17ª. ed., Madrid-Barcelona-Buenos Aires, Marcial Pons, 2008, p. 165.


1) La interposición del recurso ante el Tribunal Administrativo de la Junta de Andalucía sustituye al recurso de alzada y al potestativo de reposición en las materias objeto de la presente Ley;2) Las resoluciones que dicte el Tribunal Administrativo como consecuencia de la interposición del recurso sustitutivo del de alzada o potestativo de re-posición,ponenfinalavíaadministrativaysondirectamenteimpugnablesmediante recurso contencioso- administrativo.

Con ello se resalta lo que ya hemos señalado antes: se trata de detraer de los órganos que hasta ahora tenían la competencia para resolver estos recursos, y conferirla al Tribunal Administrativo, con lo que es claro que no puede ser compa-tible,ylaresolucióndeesosrecursosponefinalavíaadministrativa,ypermite,por tanto, acudir a los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa en los términos previstos en la Ley Jurisdiccional de 1998.

El Borrador del Proyecto de Ley regula cuestiones ya conocidas en la vía de recurso312, como son la gratuidad, la no necesidad de acudir con abogado ni procurador, los plazos (un mes o tres meses, según exista resolución o se aplique el silencio administrativo), la subsanación, acorde con el principio antiformalista deestavía,lainstrucciónylafinalización(Artículos15a19delBorrador).Lains-trucción está regulada con pormenor y corresponde al Vocal ponente. Sería con-veniente en este punto establecer, entre los deberes de este, el de fundamentar en Derecho su propuesta (Artículo 10 del Borrador), pues sin duda el Tribunal ganará –o no adquirirá– prestigio dependiendo de la calidad, fundamentación y correc-ción jurídica de sus resoluciones. Por eso, sería más adecuado, además, destacar que estas resoluciones fueran “motivadas”, en línea con lo previsto en el Artículo 54.1, b) de la LRJAP y PAC, que impone la motivación de los actos administrati-vosque“resuelvanprocedimientosderevisióndeoficiodedisposicionesoactos administrativos, recursos administrativos o reclamaciones previas a la vía judicial 312 Vid., por ejemplo, García de Enterría, Eduardo y Fernández Rodríguez, Tomás Ramón, Cur-

so de Derecho Administrativo II, op. cit., pp. 515- 527; así, respecto del procedimiento adminis-trativo, en general, pp. 452 y ss.; particularmente, en relación con los principios de “economía procesal”, “in dubio pro actione”, y “la gratuidad del procedimiento administrativo”. Otros tratados y manuales destacan, como es natural, estos mismos rasgos de la vía administrativa.


y procedimientos de arbitraje”, y que se optase por una interpretación muy res-trictivadelascausasdeinadmisióndelrecurso,querefiereelArtículo19.1,1°delmencionado Borrador313.

La resolución del recurso debe producirse en el plazo establecido (Artículo 19) y, para el caso en que fuera estimatoria, la Administración que dictó el acto recurrido vendrá obligada a cumplir la resolución debiendo proceder a iniciar la actividad deejecución,entodossusefectos,enunplazode15díasacontardesdelanotifica-ción de la resolución. Cabe ejecución forzosa a través de los medios previstos a este efecto en la LRJAP y PAC (Artículo 20.1 y 3 del Borrador)314.

313Diceesteprecepto:1.Elprocedimientofinalizarámedianteresolución(nodice,pues,quesea motivada), que contendrá alguno de los siguientes pronunciamientos:

1° Inadmisión del recurso. Debe declararse la inadmisibilidad en los casos siguientes: a) Cuando el Tribunal Administrativo carezca de competencia. b) Cuando no concurran los requisitos de capacidad, legitimación o representación. c)Cuandoseinterpongacontraactosqueseanreproduccióndeotrosanterioresdefiniti-

vosyfirmes,ycontralosconfirmatoriosdeactosconsentidospornohabersidorecurridosen tiempo y forma.

d)Cuandorecayeresobreactosfirmesenvíaadministrativa. e) Cuando haya pasado el plazo para la interposición del recurso. f) Cuando conste que el recurrente haya interpuesto recurso contencioso- administrati-

vo, salvo que hubiese desistido del mismo. g) Cuando el recurso tenga por objeto actos no susceptibles de impugnación.

314 El Artículo 20.4 del mencionado Borrador dice textualmente: “El Tribunal Administrativo podráprocederalaejecuciónforzosadelaresolucióndeoficiooainstanciatantodelosrecurrentes como, en su caso, de quienes hayan comparecido en el procedimiento como interesados”.

Y el 20.5 destaca que, “La Administración que dictó el acto recurrido que no haya comu-nicado al Tribunal Administrativo la completa ejecución de la Resolución o que no haya cumplido esta en todos sus términos, vendrá obligada a sufragar todos los gastos ocasiona-dos con la ejecución forzosa”. Se trata de un mecanismo propio de la ejecución subsidiaria, si bien es verdad que, debido a que la Administración que dicta el acto es siempre o casi siempre (salvo el caso de competencias delegadas, como ya hemos indicado, Artículo 27 de la LRBRL, o las agencias, que son, también, Administración instrumental de la Comunidad Autónoma), la Administración andaluza no (por tanto, la local o la general del Estado), parecequeelpreceptoquieresignificarelórganoynolaAdministraciónconjuntamenteconsiderada.


VI. REFLEXIÓN CONCLUSIVALa experiencia de muchos años ha demostrado de forma concluyente que la regu-lación de la vía administrativa de recurso no ha supuesto una verdadera garantía para los derechos e intereses legítimos del recurrente que impugna un acto, reso-lución o acuerdo administrativo presuntamente ilegal, ni tampoco ha comportado una reducción de la carga de trabajo de los órganos jurisdiccionales (Juzgados de lo Contencioso-Administrativos y Salas de lo Contencioso- Administrativo). Se ha mantenido, pues, como una prerrogativa y un requisito previo para acudir al co-rrespondiente juez o tribunal. Ante este hecho, es evidente que procede replan-tear seria y profundamente las bases del sistema tradicional de recursos adminis-trativos, pues los órganos de la Administración activa competentes, según la Ley 30/1992315, con carácter general, o no resuelven los recursos, o no los resuelven en el plazo determinado legalmente o, si los resuelven, lo hacen casi siempre en senti-do negativo y mantienen, por consiguiente, la decisión inicial316. En esta situación, 315 Y antes, la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, la resolución del recurso de al-

zada se hace por el superior jerárquico, y el potestativo de reposición se resuelve por el mismo órgano que dictó el acto. Es obvio que, por la misma naturaleza de las cosas, estos órganos, salvo casos de rectitud y conciencia de servicio público poco habituales (y que, portanto,sonlaexcepciónynolaregla),nosemuestranpredispuestosarectificaroco-rregir al inferior jerárquico o a sí mismos, ya que tienen ordinariamente unos prejuicios muy consolidados debido a la instrucción del propio procedimiento, la experiencia previa encasossimilaresylatendenciaapreservarlavalidezdeloactuado,paraasíconfirmarlo adecuado de su decisión inicial; lo que, evidentemente, les hace poco aptos para volver sobre el asunto con una perspectiva más aséptica y objetiva. Y es que nadie puede ser juez en su propia causa, sobre todo, cuando esta “causa” está tan cercana y resulta, en el fondo, un cuestionamiento de la propia actuación, lo que comporta que se tienda, en principio, a mantener lo previamente resuelto.

En este mismo sentido, pero añadiendo un nuevo factor (el del temor a separarse del criterio del jefe o autoridad), se pronuncia, por ejemplo, Santamaría Pastor, Juan A. (Principios de Derecho Administrativo General II, 2ª. ed., op. cit., p. 623), quien destaca que “no se trata solo del hecho de que, en ellos, la Administración ostente simultáneamente la condición de juez y parte; por lo común –prosigue este autor–, el estudio y la preparación de la resolución de losrecursosseencuentraconfiadoaórganosyfuncionarioscarentesdeautonomíafuncionalalguna,estrechamentedependientesdelasautoridadescuyosactossefiscalizan,loquelleva,de modo inevitable, a la desestimación de la inmensa mayoría de las impugnaciones”.

316 Hace ya algunos años la revista Documentación administrativa, número 221, enero-marzo de 1990, pp. 157 y ss., publicó un informe realizado por la Inspección Operativa de Servicios


es obvio que el papel del recurso administrativo no es que sea modesto; es, senci-llamente, irrelevante a efectos de una verdadera tutela de derechos e intereses del particular y, cuando es preceptivo, se convierte en otro obstáculo más para obtener una resolución efectiva en tiempo razonable. Esto se sabe desde hace mucho tiem-po, tanto por la doctrina especializada como por los abogados y particulares que tienen que utilizar esta vía; lo que sucede es que no ha habido la voluntad política necesaria para abordar con altura de miras y rigor esta rechazable situación, y lo que ha hecho la Ley es, sencillamente, seguir la inercia, y regular unos recursos que sirven para poco, pues no aseguran tutela alguna de derechos, ni sirven para nin-gún autocontrol administrativo que se tenga por serio. La misma Ley 4/1999, no aportónadasignificativoenestepuntoe,incluso,loqueestablecíaensudisposición adicional segunda,nofructificóeneltiempofijadoparaello(dieciochomeses),comoya hemos visto.

El replanteamiento de la vía de recurso317 debe partir de la base de que esta vía esplenamenteconstitucional,cuandoesjustificadayproporcionada(STC217/1991,de 14 de noviembre), y no impide el ulterior acceso a los tribunales de justicia, con la preservación expresa del derecho a la tutela judicial efectiva (Artículo 24 de la CE); asimismo, tiene que fundamentar su regulación en la verdadera tutela de derechos e intereses del ciudadano y en la ayuda para descongestionar los tribunales de justicia. Estas son, a mi juicio,lasauténticasjustificacionesquehoytienelavíaderecurso,paralocualdebearticularse un sistema que, en la medida de lo posible, reduzca el papel de los órganos de la Administración activa o de gestión que han dictado los actos y acuerdos impug-nados, y se lo conceda, paralelamente, a otros órganos, preferentemente colegiados,

sobre “Procedimiento de resolución de recursos”, que contenía datos descorazonadores, pues se decía que, en un análisis de tres ministerios y un organismo autónomo, la resolución de prácticamente la totalidad de los recursos administrativos se produce fuera de plazo y, además, los que se resolvían favorablemente no superaban el 5 por 100 (p. 166).

317 De “replanteamiento en profundidad” habla también Santamaría Pastor, Juan A. (Principios de Derecho Administrativo General II, 2ª. ed., op. cit., p. 624), que considera que dicho replantea-mientodebepasarpor:a)unreforzamientodelaeficaciaeindependenciadecriteriodelosórganosencargadosdesuresolución;b)laconversiónenpotestativos;yc)launificacióndesurégimen,quehoycontinúaofreciendodisparidadesinjustificables.


que gocen de las condiciones necesarias para resolver sin prejuicios ni temores al jefe o autoridad, y sin inercias burocráticas, observando siempre el Derecho y la jurisprudencia de los tribunales. Con ello, como es evidente, no se quiere confun-dir, en modo alguno, la posición del Ejecutivo con la del Poder Judicial. Ambos poderes se encuentran separados, y constituyen una garantía por el contrapeso quedefinenporelejerciciodesusrespectivasfunciones.Y,portanto,estosórganos–llámense tribunales, comisiones o como se quiera–, son esencialmente adminis-trativos, y no jurisdiccionales. Por consiguiente, lo que se quiere con estos órganos es perfeccionar la misma autotutela de la Administración, y contribuir a que esta se someta mejor a la ley y al Derecho (Artículo 103.1, CE), y pueda ser mejor controlada, incluso, por los Tribunales de Justicia (Artículo 106.1 de la CE), pues estos ya tendrán una decisión, no meramente burocrática y, en muchos casos, con escasa o nula motivación, sino una deci-sión fundada en Derecho que, por supuesto, se podrá cuestionar, impugnar o discutir, pero que ya es mucho más que una simple resolución que solo tiene la fuerza de la prerrogativa administrativa, y el agrio resabio del poder nudo y descarnado. Desde esta óptica, ya el Artículo 107.2 de la LRJAP y PAC ofreció una vía, si bien es verdad que pasados casi dieciocho años e, incluso, después de lo que decía la aludida disposición adicio-nal segunda de la Ley 4/1999, no ha sido bien explorada y mucho menos explotada. No obstante, han surgido ya órganos colegiados que se desenvuelven en esta nue-vadimensióndelosrecursos,yquetiendenaresolverconmayorseriedadyefica-cia, pues se sitúan fuera de la estructura jerárquica de la Administración Pública, y tienen por competencia elaborar informes preceptivos que sirven para fundamentar en Derecho mejor la decisión, o bien resolver ellos mismos los recursos. Dejando de ladouncasoparticularmentesignificativo,yquenohemosanalizadoaquíporestaryalosuficientementeestudiadoenotrostrabajosypublicaciones–lasreclamacioneseconómico-administrativas ante los Tribunales Económico-Administrativos–318, nos hemoscentradoentrescasosdistintosquetienenunosperfilescomunes:elTribunal

318 Véase, Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, Los recursos administrativos en el marco de la justicia administrativa, op. cit., pp. 186 y ss, y bibliografía allí indicada.


Administrativo de Navarra, el Consell Tributari del Ayuntamiento de Barcelona y el Proyecto de Tribunal Administrativo de Andalucía. El primero es un órgano, como ya ha quedado demostrado, con amplia tradición y arraigo, y funciona con nota-blesdosisdeeficacia319; el Consell Tributari, como asimismo ha quedado acreditado, tieneunfuncionamientoeficazyaceptable,ylapruebaesque,apesardequena-ció por ejercicio de la potestad autoorganizatoria local, hoy tiene ya rango legal320, pues es la propia Ley 1/2006, de 13 de marzo (Artículo 47), la que lo prevé y regula en sus aspectos nucleares, además, ha servido de punto de referencia para lo pre-visto en el Artículo 137 de la LRBRL, después de la reforma operada por virtud de laLey57/2003,queprevéunórganoespecíficoparalaresolucióndereclamacioneseconómico-administrativas. El Proyecto del Tribunal Administrativo de Andalucía tiene, si cabe, un ámbito más ambicioso, ya que no se trata solo de resolver recursos contra actos y acuerdos locales (Tribunal Administrativo de Navarra), o de emitir uninformepreceptivoalahoraderesolverunrecursoenunamateriaespecífica(elConsell Tributari) sino, más ampliamente, de resolver recursos contra actos y resolu-ciones de la Administración autónoma andaluza y sus agencias. Dejando, por ahora, las competencias materiales concretas que se le atribuyan, lo cierto es que supone un evidente salto de escala, porque implica que esta comunidad, en ejercicio de su potestad de auto organización321, y de acuerdo con la legislación básica estatal, 319 Según los datos facilitados por el Presidente del Tribunal Administrativo de Navarra, Don

Gabriel Casajús Gavari, en las Jornadas celebradas en Sevilla el 11 de diciembre de 2009, con la denominación de “Los Mecanismos alternativos al recurso de alzada y reposición: la crea-ción de Tribunales Administrativos”, y dirigidas por el Prof. Jesús Jordano Fraga, bajo los auspicios del Instituto Andaluz de Administración Pública (Consejería de Justicia y Admi-nistración Pública), en el año 2008, por ejemplo, se ingresaron 9,328 recursos de alzada, y se resolvieron 9,184; mientras los recursos contencioso-administrativos interpuestos contra resoluciones dictadas por el Tribunal Administrativo de Navarra fueron 112; lo cual, según estos datos, arroja un 1,30%. Hay más datos que se ofrecieron en estas Jornadas, pero este eslosuficientementeilustrativoacercadelaeficaciadeestetipodeórganos.

320 Es, pues, un órgano legal, en la medida que una Ley formal lo prevé y lo regula en sus aspectos esenciales, por lo que es evidente que ya la potestad auto organizatoria del Ayun-tamiento no puede hacer nada contra él, pues el Consell Tributari ha elevado su propio fun-damento jurídico.

321 Es sabido que la potestad de auto organización es inherente a la autonomía, y permite crear, modificarosuprimirórganos;algunosporvirtuddeley,otrospormediodesimplesdecre-


creaunórganoadministrativoespecíficoparacontrolargranpartedelosactosyresoluciones administrativas de la Administración autonómica y de las agencias que de ella dependen. El propósito que se observa en el Borrador del Proyecto de Ley es el de conferir la competencia a un órgano colegiado y autónomo, compuesto porindividuoscualificadosque,nosujetosainstruccionesjerárquicas,resuelvanrecursos administrativos. Puede, por tanto, servir de ejemplo a otras comunida-des autónomas322, que pueden ver cómo una comunidad tan emblemática como la andaluza decide establecer un sistema para resolver los recursos que ya se separa resueltamentedeltradicionaleineficazmodeloqueseregulaconcaráctergeneral.El proyecto, pues, es muy positivo y puede no solo asegurar mejor los derechos e intereses de los particulares, sino reforzar el autocontrol de la administración autonómica y descargar, por ende, los juzgados y tribunales. Pero este propósi-to, para que sea realista, debe asegurar un buen funcionamiento institucional del tribunal administrativo, garantizando la independencia real y efectiva del mismo y, sobre todo, debe estar acompañado de un buen sistema de designación de los miembrosquealfinalocupenlospuestosendichoórganocolegiado.Untribunalcompuesto por personas solventes y con independencia de criterio es, en último tér-mino, lo que dará prestigio a esta esperanzadora institución. Por el contrario, una malaprefiguracióndelsistemadedesignación,viciará,sinduda,todalaactuacióndel mismo; pues no basta con un buen propósito para lograr un buen resultado,

tos u órdenes (vid., por ejemplo, Muñoz Machado, Santiago, Derecho Público de las Comuni-dades Autónomas II, Madrid, Civitas, 1984, pp. 67 y ss.). El Artículo 47.1. 1ª. del Estatuto de Autonomía de Andalucía (Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo), dice que es competencia exclusiva de la Comunidad, “El procedimiento administrativo derivado de las especialida-des de la organización propia de la Comunidad Autónoma, la estructura y regulación de los órganos administrativos públicos de Andalucía y de sus organismos autónomos”. Y la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de Administración de la Junta de Andalucía, establece en su Artículo 89 las normas para crear órganos colegiados, que en este caso debe ser interpreta-do con lo que dice el Artículo 115 de la propia Ley, relativo a la “resolución de recursos y reclamaciones”.

322 Es conocido el factor emulación que se produce en todo lo concerniente al Estado autonómico. En el caso de las reformas estatutarias, es muy evidente y, en otros supuestos organizativos, también.


sino que es preciso una Ley adecuada, que establezca un régimen jurídico acabado y eficazparalosobjetivosquesepersiguen(evitando,pues,lasveleidadesdefuturosreglamentos), y que permita la designación de los más capacitados para el ejercicio de esta importante función. Si falla algún elemento de los genéricamente apuntados, se desvirtúa todo el modelo, que, en principio, está lleno de virtudes y posibilidades para un Estado Social y Democrático de Derecho (Artículo 1.1 de la CE), que pre-tenda asegurar los derechos de los ciudadanos y controlar efectivamente los pode-res públicos y, por tanto, a la Administración (Artículos 9.1 y 3, y 106.1, de la CE). Al final, la opción es clara y no admite atajos: o se construye sobre arena o se edifica sobre roca. Las consecuencias de hacerlo en uno u otro sitio son palmarias y concluyentes. En el primer caso, lo construido se desmoronará ante el primer obstáculo grave; en el segundo, resistirá confrontaciones y presiones, puesto que los pilares sobre los que seconstruyesonsólidosyfirmes.

CAPÍTULO SÉPTIMO

Los recursos administrativos en la Ley 39/2015:la continuidad de un modelo fracasado


I. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS323 GENERALES EN LA LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN DE LAS

ADMINISTRACIONES PÚBLICASLa LPAC de 2015 no incorpora grandes novedades en el régimen jurídico de los recursosadministrativosgenerales.Porunaparte,mantienelaclasificaciónylano-menclatura tradicional, que diferencia el recurso ordinario de alzada, que mantie-ne el carácter preceptivo, del recurso potestativo de reposición, y prevé el recurso administrativo extraordinario de revisión. Por otra parte, no introduce ningún otro recurso general, si bien, en línea con lo que ya disponía la anterior LRJAP y PAC de 1992, establece en su Artículo 112.2 que las leyes “podrán sustituir el recurso de alzada,enlossupuestosoámbitossectorialesdeterminadosycuandolaespecifici-daddelamateriaasílojustifique,porotrosprocedimientosdeimpugnación,recla-mación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicasnosometidasa instrucciones jerárquicas,conrespetoa losprincipios,323 Sobre los recursos administrativos la bibliografía no es muy grande, pero tampoco es es-

casa. Desde un punto de vista general, es preciso tener en cuenta González Pérez, Jesús, Los recursos administrativos y económico-administrativos, 3ª. ed., Madrid, 1975; “Los recursos administrativos”, Documentación administrativa, número 221, enero-marzo de 1990. VVAA, Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, Los recursos administrativos en el marco de la justicia admi-nistrativa, op. cit.; Barrero Rodríguez, Concepción, voces “Recurso de alzada”, “Recurso de reposición”, “Recurso de revisión administrativo” y “Recursos administrativos”, op. cit., pp. 2057-2064, 2093-2100, 2100-2107, y 2113-2121, respectivamente. Y Escuin Palop, Vicente y Belando Garín, Beatriz, Los recursos administrativos, Pamplona, Civitas (Thomson), 2011.

CAPÍTULO SÉPTIMOLos recursos administrativos en la Ley 39/2015:la continuidad de un modelo fracasado


garantías y plazos que la presente Ley reconoce a las personas y a los interesados en todo procedimiento administrativo”.

El mismo preámbulo de la LPAC, apartado V, lo destaca:El título V, de la revisión de los actos en vía administrativa, mantiene las mis-mas vías previstas en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, permaneciendo portanto,larevisióndeoficioylatipologíaderecursosadministrativosexis-tentes hasta la fecha (alzada, potestativo de reposición y extraordinario de revisión). No obstante, cabe destacar como novedad la posibilidad de que cuando una Administración deba resolver una pluralidad de recursos admi-nistrativos que traigan causa de un mismo acto administrativo y se hubiera interpuesto un recurso judicial contra una resolución administrativa o contra el correspondiente acto presunto desestimatorio, el órgano administrativo podrá acordar la suspensión del plazo para resolver hasta que recaiga pro-nunciamiento judicial.

Otro aspecto que, aunque el preámbulo no lo destaque, constituye una nove-dad es la posibilidad que se encuentra ahora recogida en los Artículos 122.1, segun-do párrafo, para el recurso de alzada, y 124.1, segundo párrafo, para el recurso po-testativo de reposición de la LPAC, que permite que si el acto no fuera expreso, el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de alzada, o, en su caso, potestativo de reposición “en cualquier momento a partir del día siguiente aaquelenque,deacuerdoconlanormativaespecífica”,seproduzcaelsilencioad-ministrativo (Artículo 122.1) o el acto presunto (Artículo 124.1), ya que la ley utiliza estas dos formas para referirse a este extremo324. Por tanto, se suprime la limitación temporal que en este punto tenía la Ley 30/1992, de 26 de noviembre325.

324 Nótese que el Artículo 115.1 de la LRJAP y PAC, para el recurso de alzada, dispone que: “Si no lo fuera, el plazo será de tres meses y se contará, para el solicitante y otros posibles in-teresados,apartirdeldíasiguienteaaquelenque,deacuerdoconlanormativaespecífica,se produzca los efectos del silencio administrativo”. Y lo mismo decía el Artículo 117 para el plazo del recurso potestativo de reposición: “Si no lo fuera, el plazo será de tres meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquel enque,deacuerdoconsunormativaespecífica,seproduzcaelactopresunto…”

325 Como señaló el Consejo de Estado en el Dictamen 275/2015, de 29 de abril (emitido con ocasión del anteproyecto de Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Admi-


Estos recursos administrativo generales son, pues, los que con carácter ordina-rio o normal, y en directa aplicación del Artículo 149.1.18ª. de la CE, se prevén para el control administrativo de los actos y acuerdos que se dicten por las Administraciones Públicas españolas, sea la Administración General del Estado, la Administración de las Comunidades Autónomas o las entidades que integran la Administración local, así como todos los actos y acuerdos que sujetos al Derecho Administrativo dicten los organismos públicos (Artículo 2 de la LPAC)326, si bien los actos y acuerdos sujetos al Derecho Administrativo que se dicten por los entes agrupados bajo la denomi-nación de “Administración Corporativa”, esto es, Colegios Profesionales, Cámaras Oficiales, Juntas de Compensación, Cofradías de Pescadores, etc., se regirán porsu normativaespecífica,porqueelArtículo2.4de la citadaLPACestablece: “LasCorporacionesdeDerechoPúblicoseregiránporsunormativaespecíficaenelejer-

nistraciones Públicas), en este punto se hace eco de la doctrina del Tribunal Constitucional (STC 72/2008, de 23 de junio), sobre el silencio administrativo negativo y, por tanto, se elimina el plazo de tres meses.

326 Debe tenerse en cuenta que, de acuerdo con la Ley del Régimen Jurídico del Sector Público de 1 de octubre (LRJSP), las autoridades administrativas independientes de ámbito estatal se regirán por su Ley de creación, sus estatutos y la legislación especial de los sectores eco-nómicos sometidos a su supervisión y, supletoriamente y en cuanto sea compatible con su naturaleza y autonomía, por lo dispuesto en la LRJSP, la LPAC y otras normas administra-tivas (Artículo 110.1). Debido a su independencia, que es el bien que jurídicamente se pro-tege en estos entes, lo normal es que no se admitan alzadas impropias. Vid., por ejemplo, Artículo 36.2 de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia; 13.2 de la Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, de crea-ción de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, la cual dispone que, “Los actos y resoluciones del Presidente de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fis-calpondránfinalavíaadministrativa,siendoúnicamenterecurriblesantelajurisdiccióncontencioso-administrativa”; Artículo 6.4 de la Ley Orgánica 6/ 2001, de 21 de diciembre, de Universidades, según el cual, “En las Universidades públicas, las resoluciones del Rec-tor y los acuerdos del Consejo Social, el Consejo de Gobierno y del Claustro Universita-rio, agotan la vía administrativa y serán impugnables directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa…” Sobre la problemática de las denominadas “Administracio-nes independientes” puede consultarse, Betancor Rodríguez, Andrés, Las Administraciones independientes: un reto para el Estado social y democrático de Derecho, Madrid, Tecnos, 1994. También, Tornos Mas, Joaquín, “La potestad normativa de las autoridades administrativas independientes. El caso del Consell Audiovisual de Catalunya”, Derecho Privado y Constitu-ción, número 17, 2003, pp. 479 y ss.


cicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o delegadas por una Administración Pública, y supletoriamente por la presente Ley”327.

Al lado de los recursos generales existen algunas especialidades, en las que nopodemosentrarenesteCapítulo.Lamássignificativasindudaeslaquesedaenlaesferadelasreclamacioneseconómico-administrativas[cfr., disposición adi-cional primera, 2, a) de la LPAC], reguladas en los Artículos 226 y siguientes, de la Ley 58/ 2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

II. EL RECURSO DE ALZADA1. Evolución histórica: recurso jerárquico-recurso de alzada-recurso ordinario-recurso de alzada

A. La situación previa a la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958El recurso de alzada hunde sus raíces en nuestro Derecho histórico, incluso se pue-den encontrar vestigios o antecedentes en el Antiguo Régimen, como los recursos ordinarios de querella o alzada que se podían interponer contra las Cartas que dic-taba el rey que no fueran ajustadas a fuero, y que han sido estudiados por nuestra

327Eshabitual,noobstante,quesepreveanrecursosdealzadaenlosdistintosEstatutos[cfr. Artículo 6.3, h) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales]. Por otro lado, también es admisible que: a) las Administraciones Públicas deleguen competencias –delegación interadministrativa de competencias– en los entes corporativos (cfr., por ejemplo, Artículo 4.2 de la Ley 10/1990, de 23 de mayo, de Colegios Profesionales de Canarias), respecto de las cuales se prevé un recurso de alzada impropio, esto es, cuando se impugna un acto en ejercicio de una competencia delegada por el ente corporativo, el re-curso de alzada lo resuelve la Administración delegante (cfr., por ejemplo, Artículos 10.2 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, de 30 de octubre de 2015, y 184 del Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agos-to, que regula el recurso de alzada ante la Administración actuante contra los actos de la Junta de Compensación; algo que luego reiteran las Leyes autonómicas sobre urbanismo); y b) que se prevean recursos de alzada impropios contra determinados actos y acuerdos en aplicación de la tutela de la Administración a la que están adscritos los entes corporativos; así el Artículo 36 de la Ley 4/2014, de 1 de abril, Básica de las Cámaras de Comercio, Industria, Servicios y Navegación, dispone que, “Las resolucionesdelasCámarasOficialesdeComercio,Industria,ServiciosyNavegaciónydelaCámaraOficialdeComercio,Industria,ServiciosyNavegaciónde España dictadas en ejercicio de funciones público-administrativas, así como las que afec-ten a su régimen electoral, serán recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa, previo recurso administrativo formulado ante la Administración tutelante”.


doctrina328. Luego, de los siglos XIV a XVII, ya con la instauración, desarrollo y con-solidacióndelamonarquíaabsoluta,elreyfueafirmandosuregalíajurisdiccional,yjuntoasutitularidaddesupremajurisdiccióncivilycriminalseconfiguróunaorganización encargada de su ejercicio, con funciones de carácter gubernativo, que con el transcurso del tiempo fue adquiriendo mayor relevancia. Se va desarrollan-do una vertiente gubernativa en evitación de las rigideces de lo contencioso329. Los lindes entre una y otra vertiente son problemáticos, y lo contencioso era un término que se utilizaba para designar litigios de distinta naturaleza (civil, criminal, etc.). Junto a lo contencioso –que, como es lógico, no procede desarrollar aquí– también sedefinela“víaadministrativadereclamación”,queestabainsertaenotrospresu-puestosdistintosalosqueconfiguranlavíaadministrativaactual330.

Ya en el siglo XIX, dejando aparte las vicisitudes que se produjeron con el constitucionalismo, la época de Fernando VII y el periodo de regencias, se estable-ce el sistema de justicia administrativa, por medio de la aprobación de las Leyes de 2 de abril y 6 de julio de 1845, que crean los Consejos Provinciales y el Consejo Real331, respectivamente, que también van a sufrir diversos avatares que no es posi-

328 Villapalos Salas, Gustavo, Los recursos contra actos de gobierno en la Baja Edad Media. Su evolu-ción histórica en el reino castellano (1252-1504), Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1976,p.19.EstehistoriadordelDerechohadestacado–lógicamentecon lasdificultadespropias de detectar o asimilar categorías actuales (los recursos) con las fuentes estudiadas– que el recurso de gobierno más general era el de alzada, recurso de carácter jerárquico para reparar los daños de los poderes públicos que causaran fuerza o agravio. Se distingue esta alzada de la mera petición al rey, esto es, de la posibilidad de solicitar algo graciable al mo-narca. La alzada, por otro lado, se tramitada por dos vías: la de expediente y la de pesquisa, dependiendo de la mayor o menor complejidad; también de Villapalos Salas, Gustavo, puede consultarse, “Los recursos en materia administrativa en Indias en los siglos XVI y XVII”, Anuario de Historia del Derecho español, número 46, 1976, pp. 5-76.

329 Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, Los recursos administrativos en el marco de la justicia adminis-trativa, op. cit., pp. 63 y 64, y bibliografía allí citada. También, de este autor, En los límites del Estado de Derecho: un análisis de la justicia administrativa, Santiago de Compostela, Andavira, 2013, pp. 25 y ss.

330 Cfr. Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, Los recursos administrativos…, op. cit., p. 64.331 Vid. Parada Vázquez, José Ramón, “El Consejo de Estado”, Documentación administrativa,

número 226, 1991, pp. 116-119.


ble estudiar aquí, puesto que nos alejaría del objetivo de este capítulo332. Pero si es preciso, no obstante, resaltar que poco a poco se fue consolidando una vía adminis-trativa previa a la jurisdiccional, como resultado de la concurrencia e interconexión de una serie de circunstancias que comienzan por el propio carácter y evolución de la jurisdicción (primero retenida, luego delegada), pasando por los principios téc-nicos como el de jerarquía e, incluso, por circunstancias de naturaleza metajurídica tendentes a procurar a la Administración una vía previa a la jurisdiccional, para ter-minar con la consagración de la vía previa en el Derecho Positivo.

No es posible, como es obvio, analizar detalladamente el proceso en virtud delquesedefineelrecursodealzadaenlaépocadelosmoderados333, pero sí es necesario tener en cuenta que, en primer lugar, la normativa de la época exige que los actos administrativos “causen estado”, para lo cual se prevé un recurso de al-zada frente a las resoluciones de los Directores Generales que, por lo común, no causaban estado (Artículo 2 del Real Decreto de 21 de mayo de 1853, que integró la vía administrativa con la contenciosa)334. Y, en segundo lugar, porque el mo-delo de organización territorial imperante era, como es conocido, marcadamente 332Ladoctrinacientíficahaestudiadolasvicisitudesdeestosórganos,elpasodeunajuris-

dicción retenida a otra delegada, etc. Vid., por ejemplo, Betancor Rodríguez, Andrés, El acto ejecutivo. Origen y formación de una categoría central del Derecho Administrativo, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1992, pp. 135 y ss. También deben mencionarse, entre otros muchos, a Nieto García, Alejandro, Los primeros pasos del Estado constitucional. Historia administrativa de la Regencia de María Cristina de Borbón, Barcelona, Ariel, 1996; y del mismo autor, mucho antes, “Sobre la tesis de Parada en relación con los orígenes de lo contencio-so-administrativo”, Revista de Administración Pública RAP, Madrid, número 57, 1968, pp. 9-33. El propio Parada Vázquez, José Ramón, “Privilegio de decisión ejecutoria y proceso contencioso-administrativo”, Revista de Administración Pública RAP, Madrid, número 55, 1968, pp. 65-112; y “Réplica a Nieto sobre los orígenes del privilegio de decisión ejecuto-ria y proceso contencioso-administrativo”, Revista de Administración Pública RAP, Madrid, número 59, 1969, pp. 41-70. Y también Gallego Anabitarte, Alfredo, Poder y Derecho. Del antiguo régimen al Estado constitucional en España. Siglos XVIII al XIX. Conceptos, instituciones y estructuras administrativas en el nacimiento del Estado moderno, op. cit.

333Puedeconsultarse,conapoyobibliográficoy jurisprudencial,SarmientoAcosta,ManuelJesús, Los recursos administrativos…, op. cit., pp. 71-79.

334 Había casos, no obstante, en los que se permitía que las resoluciones de los Directores ge-nerales causasen estado (vid. Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, ibidem, p. 74, nota 78).


centralista335, de suerte que se establecía un recurso de alzada contra los actos y acuerdos locales ante el jefe político (luego Gobernador Civil)336. Así se puede com-probar de la lectura del Artículo 75 de la Ley de Organización y Atribuciones de los Ayuntamientos, sancionada en Barcelona el 14 de julio de 1840, y mandada a publicarporSMel30dediciembrede1830,conlasmodificacionescontenidasenel Real Decreto de la misma fecha. Y lo mismo se puede comprobar, después de la fase –muy corta en términos históricos– de la Revolución de 1868 y la Primera República, en la Ley Municipal de 1877 (Artículo 171), que permitía asimismo la interposición de recursos de alzada contra los acuerdos legítimamente dictados en asuntos de su competencia por los Ayuntamientos337.

En suma, la jerarquía, la concentración de funciones administrativas (y, por lo tanto, la ausencia de desconcentración338), y la centralización territorial, hicieron 335 Vid. Posada, Adolfo, Evolución legislativa del régimen local en España (1812-1909), Madrid, 1910,

o más recientemente, Martín Retortillo, Sebastián y Argullol, Eduardo, Descentralización ad-ministrativa y organización política, (“Aproximación histórica” (1812- 1931), op. cit., in totum. Un autordelaépocamuysignificativo,Colmeiro,Manuel,decía:“UnGobiernoúnicoexigelapresencia de una autoridad superior también única en cada provincia, un representante úni-co de su voluntad, un agente único de la Administración; y en suma, si hay un solo rey, no puede haber sino un solo delegado del poder real en cada unidad administrativa” (Derecho Administrativo español, Madrid y Santiago 1850, Escola Galega de Administración Pública, 1995, t. I, p. 127).

336 Cfr. Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, La organización de la Administración periférica, Madrid, Ministerio de Administraciones Públicas, 1997, pp. 74-79, y las voces “Administración pe-riférica del Estado”, “Delegados del Gobierno” y “Subdelegados del Gobierno”, en Muñoz Machado, Santiago (coord.), Diccionario de Derecho Administrativo, op. cit., t. I, pp. 159-164 y 811-815, t. II, pp. 2465-2469.

Asimismo, puede consultarse, González-Haba Guisado, Vicente Ma., “Los Gobernadores civiles y la Administración local (1812-1936)”, en el volumen colectivo El Gobernador civil en la política y en la Administración de la España contemporánea, Madrid, Ministerio del Interior, 1997, pp. 357-395.

337 Véase, sobre el régimen local de esta época, Parejo Alfonso, Luciano, op. cit., pp. 36 y ss.338 No procede aquí abundar sobre si en la desconcentración administrativa es posible o no el

recurso de alzada. Lo que se intenta destacar es que la desconcentración supone la facultad pararesolverdefinitivamente.Vid. Gallego Anabitarte, Alfredo y Marcos Fernández, Ana de, Derecho Administrativo I. Materiales, op. cit., p. 145. Hay que advertir que hay autores que han entendido que contra los actos emanados del órgano desconcentrado “no se podrá interpo-ner recurso de alzada o jerárquico” (cfr. De la Vallina Velarde, Juan L., “La desconcentración administrativa”, Revista de Administración Pública RAP, Madrid, número 35, 1961, p. 109).


que la importancia del recurso de alzada, en cuanto recurso jerárquico que permi-tía materializar esos principios, tuviera una importancia trascendental en el siste-ma implantado en el siglo XIX339.

La Ley de 13 de septiembre de 1888340 estableció la jurisdicción delegada, y, por lo que afecta al tema objeto de nuestro estudio, hay que destacar que el Artículo 1° previó que el recurso contencioso-administrativo podía interponerse por la Administración o los particulares contra las resoluciones administrativas que reunieran los siguientes requisitos: 1°) causaran estado; 2°) emanaran de la Administración en ejercicio de sus facultades regladas, y 3°) que vulneraran un derecho de carácter administrativo establecido anteriormente a favor del deman-dante por una ley, un reglamento u otro precepto administrativo. Por lo tanto, para formular el recurso contencioso-administrativo debía tenerse antes un acto adminis-trativo que causara estado porque, según Santamaría de Paredes341, “no hay agravio, nohayconflictoentantoquelaAdministraciónnodicesuúltimapalabra,porme-dio de la autoridad a quien competa decirla en el orden jerárquico correspondiente. Cuandolaresolucióndequesetrataadquiereesecarácterdefijeza,queimpideunareforma o mudanza por parte de la Administración, ya porque desde luego la dictó

339Debeindicarsequeenelprocesodedefinicióndelavíaderecursotuvounpapeldeim-portancia la Ley de Bases de 31 de diciembre de 1881, conocida como Ley Camacho, ya que introdujo importantes novedades que transforman de forma notoria la vía administrativa, comoestablecerlafirmezadelosactosadministrativosnorecurridos,reglaconlaquesepretendía desconcentrar la Administración y, en segundo término, se consagra la doble instancia, de manera que en la primera instancia conocen los directores generales de los asuntos propios de la Administración central, así como de las incidencias de los contratos de carácter general y de los surgidos en las propias providencias; y las resoluciones que se adoptaban en la primera instancia eran recurribles en alzada en un fugaz plazo de quince días. Estas alzadas se tramitaban por las direcciones generales, o bien, por las subsecreta-rías –según se tratara de alzadas interpuestas contra las providencias de los delegados o contra las de los directores generales–, y se resolvían en todo caso por el ministro del ramo (vid. Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, Los recursos administrativos…, op. cit., pp. 77-79, y bi-bliografía allí citada).

340 Vid., Martín Rebollo, Luis, El proceso de elaboración de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 13 de septiembre de 1888, Madrid, IEA, 1975.

341 Santamaría de Paredes, Vicente, Curso de Derecho Administrativo, 6ª. ed., Madrid, 1903, p. 750.


quien podía dictarla sin apelación a nadie, ya porque siendo apelable se ha llegado al último límite de la apelación…”

Desde esta óptica que asume la Ley de 1888 es necesario, pues, que la Administración dijera su “última palabra”, que el acto administrativo causara es-tado.Unautordelaépoca,A.Gonzálezdefiníacausarestadocomo,“crearunasituación de derecho; de una decisión administrativa… se dice que causa estado cuando declara o extingue, o hace imposible reconocer derechos y obligaciones particulares que la Administración ejerciendo la misma jurisdicción con que la dic-tó no puede desconocer ni mermar”342.

Si esto es así, es claro que se necesitaba que el acto o acuerdo administrati-vo causara estado, lo que normalmente se conseguía por medio de la interposición del recurso de alzada o jerárquico. En ese contexto se desenvuelve la regulación de otra importante ley para la evolución histórica del Derecho Administrativo español: la Ley de Bases de 19 de octubre de 1889, también conocida como la Ley Azcárate, que remitía a los Reglamentos Ministeriales la elaboración y aprobación del proce-dimiento, y de los recursos343 y, en ejercicio de esta previsión, se fueron aprobando distintos reglamentos que establecieron una regulación verdaderamente asistemá-tica de los recursos administrativos344;esmás,unaregulaciónquesepodríacalifi-car de caótica, pues, por ejemplo, en algunos reglamentos se preveía un plazo de ocho días improrrogables (así, Artículos 81 y 82 del Reglamento de Procedimiento del Ministerio de Gracia y Justicia, de 17 de abril de 1890), mientras que en otros, el plazo era de quince días (Artículo 75 del Reglamento Provisional de Procedimiento

342 González, Alfonso, La materia contencioso-administrativa. Comentario a la legislación vigente: Jurisprudencia, Madrid, Librero L. Martínez, 1903, p. 21. Puede consultarse, asimismo, Gar-cíadeEnterría,Eduardo,“Laconfiguracióndelrecursodelesividad”,Revista de Adminis-tración Pública RAP, Madrid, número 15, 1954, pp. 109 y ss.

343 Esta Ley de 1889 establecía en la Base 12 que en los reglamentos “se determinarán los casos en que la resolución administrativa cause estado, y en los que haya lugar el recurso de al-zada”.

344 Vid. Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, Los recursos administrativos en el marco de la justicia administrativa, op. cit., pp. 82-96.


Administrativo para el Ministerio de Fomento, de 23 de abril de 1890), o de solo cin-codíasacontardesdelanotificación de la providencia (Artículo 34 del Reglamento de Procedimiento Administrativo para las Dependencias del Ministerio de Guerra, de 25 de abril de 1890). Pero es que la propia denominación no era congruente, pues en algunos reglamentos se hablada del recurso de “alzada o apelación” (Artículo 78 del Reglamento de Procedimiento del Ministerio de Gracia y Justicia, ya cita-do), mientras que en otros se hacía una distinción entre la alzada y la apelación (Artículos 25 y 26 del Reglamento General de Procedimiento Administrativo del Ministerio de Agricultura, de 14 de junio de 1935).

En resumen, la situación generada por los Reglamentos de Procedimiento Ministeriales era la antítesis de la unidad que auspiciaba la Ley de 1889, por ende, la defensa de los derechos e intereses de los particulares –que es uno de los rasgos característicos de los recursos, al menos en teoría– estaba muy lejos de lograrse con unnivelmediodeeficacia.

Latraslacióndeladifícillabordeconfigurareinstrumentartécnicamenteelprocedimiento y los recursos administrativos a simples reglamentos fue una orien-taciónmetodológicafallida.Nosepuedeolvidar,evidentemente,queafinesdelsiglo XIX las cuestiones procedimentales no estaban maduras y que quizá no había unavisiónlosuficientementeprecisadel papel que unos recursos radicados en las relaciones entre Administraciones Púbicas y ciudadanos debían desempeñar345.

B. El recurso de alzada en la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958La Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 comportó un avance relevante en el proceso de sistematización del procedimiento administrativo y de los recursos; pertenece a una época en la que se aprobó un conjunto de leyes de una calidad técnica evidente y reconocidapor ladoctrina científicamásautorizada346. En el

345Analizandoesteretrasoenlaevolucióndelatecnificaciónjurídica,SarmientoAcosta,Ma-nuel Jesús, En los límites del Estado de Derecho: un análisis de la justicia administrativa, op. cit., pp. 59 y ss.

346 Vid. Garrido Falla, Fernando, “El procedimiento administrativo de 1950 hasta hoy”, Revista de Administración Pública RAP, Madrid, número 150, op. cit., pp. 115 y ss.


concretoextremodelrecursodealzada,hayquedestacarquesefijóelobjetivodesistematizarelmodelo.Sesimplificaron,pues,losrecursosyseprofundizóenlavertiente procedimental347,conregulacióndetrámitesyplazos,ysedefinióunadogmática general de la invalidez de los actos y acuerdos administrativos. Su ex-posición de motivos era muy elocuente: “Al regular los recursos administrativos, se haprocuradounificar lasdisposiciones hasta ahora vigentes. Tras unas normas generales, la Ley regula los distintos tipos de recursos. Con carácter ordinario, el recurso de alzada, y con carácter extraordinario, el de revisión. El recurso de re-posición se admite únicamente como previo al contencioso-administrativo (VI, 2, párrafos primero y segundo)”.

No obstante, a pesar del indudable avance que esta Ley implicó, no se con-siguióplenamentelaunificación,yaque,enprimerlugar,suámbitodeaplicaciónse refería primariamente a la Administración del Estado; en segundo término, por las excepciones que la propia Ley hacía al remitirse a normas especiales, y, por úl-timo, por la escasa sensibilidad y el poco respeto que el legislador posterior a 1958 demostró con relación a la citada Ley348.

La Ley de 1958 estableció recursos administrativos de tres tipos: los recur-sos ordinarios, que eran los de alzada y de reposición, los recursos especiales, que eran los de súplica y las reclamaciones económico- administrativas, y el recurso extraordinario de revisión. Pues bien, los recursos ordinarios, como es el de alzada o el de reposición, pueden formularse en el contexto de esta Ley contra cualquier acto o acuerdo administrativo, salvo exclusión legal expresa, y fundamentarse en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder (Artículo 115.1)349.

347Álvarez-Gendín,Sabino,afirmabaquelaLeyde1958“pondráordenenlanomenclaturay aún en la concepción múltiple de los recursos que los Reglamentos de Procedimientos Ministeriales perturbaron” (“Estudio de la nueva Ley de Procedimiento Administrativo”, Revista de Administración Pública RAP, Madrid, número 26, 1958, p. 195).

348 Cfr. García de Enterría, Eduardo y Fernández Rodríguez, Tomás Ramón, Curso de Derecho Administrativo II, 2ª. ed., Madrid, Civitas, op. cit., p. 441.

349 En cambio, los recursos extraordinarios solo podían interponerse en los casos concretos específicamenteprevistosenlaLeyysefundabanenmotivostasados.Porúltimo,losre-


El recurso de alzada350 se regulaba en esta Ley en los Artículos 122 a 125, como un recurso jerárquico, si bien cabía la posibilidad de recursos de alzadas no jerárquicos. Se fundamentaba institucionalmente en la jerarquía administrativa351. En la versión inicial, se establecían hasta dos alzadas (es decir, se redujo a dos las al-zadas); pero por virtud de la reforma operada por la Ley de 2 de diciembre de 1963, se redujo a una la alzada que podía interponerse352. Por otra parte, se interponía contralosactosyacuerdosquenopusiesenfinalavíaadministrativaenelfugazplazo de quince días (Artículo 122.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo), loquesupusoqueseunificóelplazo,ysesuperó,porconsiguiente,lacaóticasi-tuación precedente en torno a los plazos353, que ya hemos referido antes. Además, se dispuso que en caso de denegación presunta, esta se producía por el transcurso

cursos administrativos especiales, aunque podían fundarse en cualquier infracción del or-denamiento jurídico, incluso la desviación de poder, únicamente eran admisibles cuando así la Ley lo preveía.

350 Sobre este recurso, puede consultarse, en la doctrina española, Gascón Hernández, Juan, “Sobre el recurso jerárquico”, Revista de Estudios Políticos, número 5, 1942, pp. 148-154; Bo-queraOliver,JoséMa.,“ElrecursodealzadacontraacuerdosdeinclusióndefincasenelRegistro Público de Solares. Organismo competente para su resolución”, Revista de Admi-nistración Pública RAP, Madrid, número 36, 1961, pp. 209-235; González Pérez, Jesús, “El recurso de alzada en la nueva Ley de Procedimiento”, Documentación administrativa, nú-mero 23, 1959, pp. 17-24; Guaita, Aurelio, “Organismos autónomos y recurso de alzada”, Documentación administrativa, número 104, 1966, pp. 11-38; Ramón Rodríguez, Joaquín, “El recurso de alzada del Artículo 33 del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, No-civas y Peligrosas”, Documentación administrativa, número 139, 1971, pp. 105-123; y Toubes Herrero, Marcelino J., “Los recursos ante el Ministerio de Agricultura contra actos de sus organismos autónomos (el problema de las alzadas impropias)”, Documentación administra-tiva, número 153, 1973, pp. 95-135.

351RoyoVillanova,Segismundo,afirmabaenelyalejano1949:“Elrecursodealzadaodeape-lación tiene su razón de ser en la misma jerarquía administrativa, por cuya virtud no puede considerarse que la Administración ha dicho su última palabra hasta que haya resuelto el ‘órgano supremo del ramo administrativo correspondiente’, esto es, hasta que se haya apurado la vía administrativa” (“El procedimiento administrativo como garantía”, Revista de Estudios Políticos, número 48, 1949, p. 108).

352Enefecto,elArtículo122.1decía:“Laresolucióndelrecursodealzadaponefina lavíaadministrativa…”, con lo que se ponía término a las varias alzadas que, para agotar la vía administrativa, establecían los Reglamentos de Procedimiento de varios Ministerios.

353 Vid. Garrido Falla, Fernando, Régimen de impugnación de los actos administrativos, Madrid, Instituto de Estudios Políticos, 1956, p. 329.


de tres meses, sin necesidad de denuncia de la mora (Artículo 125). En suma, se configurócomounrecursoadministrativoordinario,jerárquicoypreceptivoparafacilitar que la Administración revisara el acto y dijera la “última palabra”.

2. Sobre el llamado “recurso de alzada impropio”Merece particular consideración la posibilidad que recogía esta Ley de formular re-cursos de alzada no jerárquicos, conocidos usualmente como “recursos de alzada impropios”354. Recursos que tienen su sede natural en el ámbito de las delegaciones interadministrativas de competencia (cfr., por ejemplo, Artículo 27, LRBRL)355, y en la de las relaciones que se plantean entre la Administración matriz y los organismos públicos vinculados o dependientes (Artículo 76 de la Ley de Entidades Estatales Autónomas, de 26 de diciembre de 1958). La interpretación del Artículo 76 de la Leycitadanoerapacífica,perorealizadadeformaconjuntaconelArtículo37.2de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de 27 de di-ciembre de 1956356, llevaba a la conclusión de que los actos de los Organismos Autónomos eran directamente impugnables ante los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, salvo que, de modo expreso, fueren susceptibles de

354 Además,nosepuedetampocopasarporaltoloquedisponíaelArtículo122.1,incisofinal,según el cual “los Tribunales y Jurados de oposiciones y concursos se considerarán depen-dientes de la autoridad que haya nombrado al Presidente de los mismos”, o lo que estable-cía el Artículo 118 de la misma Ley de 1958: “No se podrán resolver por delegación recursos de alzada o revisión contra actos dictados por el propio órgano a quien se han conferido las facultades delegadas”.

355 Vid. Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, “Capítulo Cuarto. La opción por la gestión supramu-nicipal: la potenciación de las Diputaciones Provinciales y de los Cabildos y Consejos Insula-res”, en el vol. colectivo, Rodríguez-Arana Muñoz, Jaime, y Sarmiento Acosta, Manuel Jesús (coords.), Comentarios a la Ley 27/ 2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, Granada, Comares, 2014, pp. 126-130, y bibliografía allí indicada.

356Queestablecíaque“LosactosdelasCorporacioneseInstitucionesaqueserefiereelArtículo1,párrafo 2, apartado c), podrán ser objeto directamente de recurso contencioso-administrativo, salvo que, de modo expreso, fueran susceptibles de recurso en vía administrativa ante cual-quier otro organismo o entidad”. Es decir, los actos de los Organismos Autónomos (Artículo 1.2, c) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa) eran directa-mente impugnables ante esa instancia, “salvo que de modo expreso, fueran susceptibles de recurso en vía administrativa. (Cfr. Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, Los recursos administra-tivos…, op. cit., p. 138).


recursoenvíaadministrativa.Interpretaciónqueseajustabaalaconfiguracióninsti-tucional de los Organismos Autónomos, así como al mismo carácter de las relaciones quesesostienenentrematrizyentefilial(OrganismoAutónomo).

Para concluir con las particularidades que la Ley de Procedimiento Administrativo contenía, es preciso hacer referencia al recurso de alzada contra Reglamentos, o recursos de alzada “per saltum”, que reconocía el Artículo 113.2 al establecer: “Los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la ilegalidad de alguna disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición”. Debido a que el recurso se fundaba en la ilegalidad de un reglamento, parecía lógico que fuera el órgano que dictó la disposición general el que conociera dicho recurso, y no el que se encontrase en la posición de ser el superior jerárquico del que dictó el acto. Era, pues, una excepción basada en la naturaleza del fundamento del recurso, perfectamente legítima, habida cuenta de la diferencia cualitativa entre actos admi-nistrativos y reglamentos357.3. La aprobación de la Constitución, críticas doctrinales y cambio de Ley: el recurso ordina-rio en la redacción inicial de la Ley 30/1992El recurso de alzada y, en general, todo el sistema de recursos establecido en la Ley de1958,aunquemeritoriosise lecomparaconladeficienteycaóticasituaciónanterior, no se mostraron muy adecuados para conseguir uno de los objetivos que enteoríajustificabansuexistencia:ladeserunosinstrumentosparalagarantíadelos derechos e intereses legítimos de los particulares358, y ello porque: a) se previó inicialmente un sistema en el cual se produjo una confusión sobre el número de 357 González Navarro, Francisco, Derecho Administrativo español, Pamplona, Eunsa, 1988, t. II,

p. 789.358 Teóricamente la razón de ser de los recursos administrativos es: 1) la de ser un instrumen-

tos de garantía para el particular; 2) la de servir de control de la actuación de las Adminis-traciones Públicas; y 3) la de ser un privilegio de la Administración, que le permite revisar su actuación antes de ser llevada a los Tribunales. Por desgracia, ser un instrumento de garantía ha quedado relegado en la práctica, no solo por la falta de neutralidad de los ór-ganos que resuelven los recursos, sino porque la gran mayoría ni siquiera se estiman. Hoy por hoy, la vía administrativa de recurso no sirve para gran cosa desde el punto de vista de la justicia material y en orden a descongestionar de trabajo a los juzgados y tribunales.


alzadas, confusión que resolvió, como ya nos consta, la referida Ley de 2 de di-ciembre de 1963; b) por el carácter preceptivo en todo caso; c) la relativa restricción en cuanto a legitimación para recurrir en vía administrativa que estableció la Ley sisecomparaconlostérminosmásflexiblesygenerososenquesepronunciólaLey Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (cfr. Artículos 113 de la LPA y 28 de la LJCA de 1956); d) la subsistencia de un recurso de súplica; e) unos plazos muy fugaces de los cuales dependían capitales efectos para los parti-culares; f) la poco afortunada redacción del Artículo 119, que en una interpretación no excesivamente forzada podía incluso servir de soporte a la reformatio in pejus; o, enfin,g)laproliferacióndeparticularidadesdelmodeloderecursosenelámbitodelaAdministraciónCorporativa.Todoellosirvióparaqueladoctrinacientíficaabogara por una revisión de raíz del sistema de recursos vigente359.

La aprobación de la Constitución española de 1978, por su parte, ha supues-to la necesidad de replantear todo el sistema a la luz de los Artículos 24, 103 y 106, y por tanto, enfatizar el carácter de instrumentos para la defensa de los derechos de los particulares. Junto a ello era preciso tener en cuenta la aplicación de disposi-ciones de tanto fuste como la contenida en el Artículo 149.1.18ª de la CE (cfr., SSTC 227/1988, de 27 de noviembre, FJ. 32; 98/2001, de 5 de abril, FJ. 8; 130/2013, de 4 de junio FJ. 7, y 166/2014, de 22 de octubre, FJ. 4), en virtud de la cual se prevé la com-petenciadelEstadoparafijarelrégimenjurídicodelprocedimientoadministrativocomún. La reforma del régimen de recursos era, por tanto, necesaria y esperada360, yladoctrinapropusodurantemuchosañosalgunasmodificacionesparaperfilarel sistema de manera que se ajustase a las garantías constitucionales. Se propuso, por ejemplo, el carácter potestativo (salvo para los casos de relaciones de tutela entre entes públicos y de control en casos de autoadministración), la regulación másflexibledelosplazos,launificaciónderecursosolaconstitucióndeórganos359 Vid. García de Enterría, Eduardo y Fernández Rodríguez, Tomás Rarmón, Curso de Derecho

Administrativo II, 2ª. ed., op. cit.,p.440;FernándezRodríguez,TomásRamón,“Reflexionessobre la utilidad de la vía administrativa de recurso”, Documentación administrativa, número 221, enero-marzo de 1990, pp. 5-9.

360 Debe notarse que la vía previa de recurso no puede estimarse inconstitucional; en este sen-tido, STC 217/1991, de 14 de noviembre.


específicos alejados de la estructuración jerárquica de la Administración Pública, y que estuvieran destinados a la resolución de los recursos administrativos361.

Así las cosas, la Ley 30/1992, de entre las distintas posibilidades que podía abordar, optó por establecer un régimen de recursos que deja subsistente el carácter preceptivo, pero estableciendo algunas reformas puntuales en orden a los plazos y previendo procedimientos sectoriales sustitutivos del ahora llamado “recurso ordinario”, pero en sustancia deja intacto el esquema vía administrativa previa-vía jurisdiccional.4. Las novedades incorporadas por la Ley 30/1992 en materia de recursos; en particular, el ahora llamado “recurso ordinario”La exposición de motivos de la referida Ley 30/1992 destacaba en este asunto:

El Título VII, “Revisión de los actos administrativos”, establece una profunda modificacióndelsistemaderecursosadministrativosvigentehastahoy,aten-diendo los más consolidados planteamientos doctrinales, tanto en lo referente alasimplificacióncomoalasposibilidadesdelestablecimientodesistemasde solución de reclamaciones y recursos distintos a los tradicionales y cuya implantación se va haciendo frecuente en los países de nuestro entorno y que ya existen, en algún caso, en nuestro propio ordenamiento.

Noobstante,apesardeestasafirmaciones,lociertoesqueloqueseapreciaen el régimen jurídico de los recursos administrativos implantado por esta Ley es unalíneacontinuistaenelsentidodeconfiguraralrecursoordinario(elrecursodealzada anterior) como un requisito previo y preceptivo para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa;apartequelavirtudindudabledelaunificaciónque

361 Vid. notas anteriores, y además, Parada Vázquez, José Ramón, Derecho Administrativo I. Parte General, op. cit., pp. 632 y 633; González Pérez, Jesús, La reforma de la legislación procesal administrativa, Madrid, Civitas, 1992, p. 46; Pemán Gavín, Juan, “Vía administrativa previa y derecho a la tutela judicial”, Revista de Administración Pública RAP, Madrid, número 127, 1992, pp. 145 y ss.; Rivero Ysern, José Luis, “Vía administrativa de recurso y justicia admi-nistrativa”, Revista Española de Derecho Administrativo REDA, núm. 75, 1992, pp. 381-398; Tornos Mas, Joaquín, “La situación actual del proceso contencioso-administrativo”, Revista de Administración Pública RAP,número122,1990,pp.128y129;y,enfin,SánchezMorón,Miguel, El control de las Administraciones Públicas y sus problemas, op. cit., pp. 148 y ss.


en principio era loable en sí misma, no lo fue tanto cuando se observaba que la uni-ficaciónsuponíalaimposibilidadderecurrirenvíaadministrativadeterminadosactos o resoluciones administrativas por la desaparición del recurso de reposición, lo que comportaba de hecho el que multitud de casos de escasa cuantía se queda-ran sin la posibilidad de recurrir en vía administrativa. Pues bien, la citada Ley trajo las siguientes novedades:

• Unificacióndelosrecursosordinarios,consupresióndelrecursodere-posición y el establecimiento del que ahora se llama recurso ordinario (Artículos 107.1 y 114, de la LRJAP y PAC);

• Mantenimiento del carácter preceptivo;• Ampliación del plazo para interponer el recurso ordinario, que será a

partir de la entrada en vigor de la Ley, en un mes (Artículo 114.2 de la LRJAP y PAC);

• Imposibilidad de interponer recurso administrativo contra disposiciones administrativas de carácter general, es decir, reglamentos (Artículo 107.3, primer párrafo, de la LRJAP y PAC), aunque se admite el recurso indirec-to contra las disposiciones administrativas de carácter general, y en este supuesto podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó el reglamento (Artículo 107.3, segundo párrafo, de la LRJAP y PAC);

• Posibilidad de sustituir el recurso ordinario por otros procedimientos de impugnación o reclamación de ámbitos sectoriales determinados y cuan-do la especificidadde lamateria así lo justifique (Artículo 107.1 de laLRJAP y PAC);

• Afirmacióndelprincipiodeinstanciaúnica,salvoenlorelativoalasrecla-maciones económico-administrativas (Artículos 107.1 y 108, de la LRJAP y PAC);

• Mantenimiento de la especialidad en el ámbito tributario (reclamaciones económico-administrativas, Disposición Adicional Quinta de la LRJAP y PAC);


• Supresión del recurso de súplica;• Mantenimientodelrecursoextraordinarioderevisiónconperfilesdog-

máticos similares al anterior, aunque con mayor operatividad en relación con los motivos fundamentadores; y

• Ampliación del concepto de interesado (Artículo 31 de la LRJAP y PAC) en relación con lo que disponía el Artículo 23 de la Ley de Procedimiento de 1958.

Esta Ley, además, previó un requisito cuestionable desde la perspectiva constitucional de asegurar el derecho a la tutela judicial efectiva (Artículo 24.1 de la CE), ya que estableció la exigencia de comunicar previamente al órgano de la Administración que dictó el acto administrativo impugnado la interposición del recurso contencioso-administrativo (Artículo 110.3 de la LRJAP y PAC)362. Esta exi-gencia,sinembargo,fuecontodoaciertoflexibilizadaporelTribunalConstitucional,y así en la STC 76/ 1996, de 30 de abril –a la cual siguieron otras con la misma doc-trina–, declaró que de las distintas interpretaciones que se podían sostener acerca de la operatividad de esta exigencia debía primar aquella que haga posible el ejer-cicio de la tutela judicial efectiva y, por tanto, que cabía la subsanación en sus dos vertientes,esdecir,enlorelativoalajustificacióndocumental,yenloconcernienteal cumplimiento del requisito en sí363. Luego, también con todo acierto, este requi-sito fue derogado por la Ley 29/ 1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LRJPAC).

362 Y en coherencia con esta exigencia, la Disposición Adicional Undécima de la LRJAP y PAC añadió el apartado f) al Artículo 57.2 de la anterior Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de 27 de diciembre de 1956, que disponía que al escrito de iniciación del recurso se acompañará: ”Acreditación de haber efectuado al órgano admi-nistrativoautordelactoimpugnado,concarácterprevio,lacomunicaciónaqueserefiereel Artículo 110.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común”. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional, flexibilizóestacomunicaciónprevia;vid. Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, “La comunica-ción previa a la interposición del recurso contencioso-administrativo en la doctrina del TC (Sentencias números 76, 83, 84 y 89 de 1996)”, Revista del Poder Judicial, número 55, op. cit., pp. 555- 577 (ahora incluido en este libro).

363 Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, “La comunicación previa…”, op. cit., p. 575.


Conrelaciónalllamado“recursoordinario”,laLeyloconcibecomolafiguraestelar, desaparecido el recurso de reposición. Lo regula en la Sección Segunda del CapítuloSegundo(Artículos114-117delaLRJPAC)yloconfiguracomounrecursode naturaleza jerárquica, previo y preceptivo al recurso jurisdiccional, de tal manera que para agotar la vía administrativa hay que formular, con carácter general, el recur-so ordinario. Con todo, lo que disponía el Artículo 109 c) de la LRJPAC, según el cual ponenfinalavíaadministrativalasresolucionesdelosórganosadministrativosquecarezcan de superior jerárquico, “salvo que una Ley establezca lo contrario”, admitía que una Ley pudiera prever un recurso administrativo en tales casos.

En cuanto los actos (resoluciones) contra los que cabía formular recurso ordi-narioeranaquellosquenoponganfinalavíaadministrativaylosactosdetrámiteque determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan inde-fensión.ElArtículo109delaLRJPACdesglosabaquéresolucionesponíanfinalavíaadministrativa,delamismamaneraqueelArtículo52.2delaLRBRLrefierequéactosyresolucionesponenfinalavíaadministrativaenlaesferalocal364. Tampoco cabía interponer este recurso ordinario contra las resoluciones de los procedimien-tosderevisióndeoficiodelosactosnulosyanulables(Artículos102y103,delaLRJPAC)365.

Como recurso ordinario, la LRJPAC preveía asimismo que podía fundarse en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, es decir, en cualquiera de los moti-vos de nulidad o anulabilidad previstos en sus Artículos 62 y 63, si bien los vicios o defectos que hagan anulable el acto no podrán ser alegados por los causantes de los mismos (Artículo 115.2 de la LRJPAC).

Existían una serie de modulaciones, que más adelante se expondrán con más detenimiento al analizar la instrumentación técnica del recurso de alzada en la ac-tualidad, que aclaraban extremos problemáticos acerca del órgano encargado de la 364 Vid.SarmientoAcosta,ManuelJesús,“Elprocesodedefinicióndelosrecursosadministra-

tivos en la esfera local”, Revista de Ciencias Jurídicas, Universidad de Las Palmas de Gran Canaria, número 1, 1996, pp. 293-297.

365 Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, Los recursos administrativos…, op. cit., pp. 329 y 330.


resolución en casos de Tribunales y órganos de selección de personal, recursos de alzada impropios, etc.

El recurso ordinario debía resolverse en el plazo de tres meses, transcurri-do el cual se entendía desestimado, salvo lo que disponía el Artículo 43.3, b) de la LRJPAC, según el cual cuando el recurso se hubiera interpuesto contra la desestima-ción presunta de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado si llegado el plazo de resolución de este, el órgano competente no dictase resolución expresa (Artículo 117).5. Los cambios introducidos por la Ley 4/1999: el nuevo recurso de alzadaEl sistema de recursos administrativos experimentó un ligero cambio por virtud de laaprobacióndelaLey4/1999,de13deenero,demodificacióndelaLey30/1992,de 26 de noviembre, es decir, la LRJPAC366, la cual vino a recuperar el recurso de reposición, aunque ahora con carácter potestativo, y retomar de nuevo la expresión tradicional y sólidamente asentada de “recurso de alzada”. También vino a preci-sar algunos extremos del recurso administrativo extraordinario de revisión.

La exposición de motivos de la citada Ley 4/ 1999 destacaba que:Respecto al sistema de recursos previsto en el Capítulo II se producen im-portantes modificaciones. En particular destaca el establecimiento, en losArtículos 107 y 116 a 117, del recurso de reposición con carácter potestati-vo, atendiendo, sobre todo, a los problemas planteados en el ámbito de la Administración Local. Se recupera en el mismo Artículo 107, el recurso de alzada,queseregulaconsuconfiguracióntradicionalenlosArtículos114y115.TodoellojuntoalrecursoderevisióncontraactosfirmesprevistoenelArtículo 108, del que se precisa la causa segunda de procedencia del recurso en el Artículo 108.1, introduciendo en el Artículo 119 un trámite de inadmi-siónsimilaralprevistoparalarevisióndeoficio…

Por consiguiente, es palmario que esta reforma altera un poco la sistemáti-ca de la Ley (cambio de Artículos), resucita el recurso de reposición, aunque con

366 Vid. González Pérez, Jesús, González Navarro, Francisco y González Rivas, Juan J., Comen-tarios a la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, op. cit., pp. 433 y ss.


carácter potestativo, recupera la denominación tradicional de recurso de alzada, precisa algunos extremos técnicos, como la causa segunda del recurso de revisión, y la incorporación de un trámite de inadmisión en la nueva redacción del Artículo 119, e instrumenta la interposición y desarrollo de los recursos administrativos de acuerdoconotrasmodificacionesque,concaráctergeneral,seincorporaronenlamisma Ley 4/1999, e incluso en la anterior Ley 29/1998367, como la no necesidad desolicitarcertificacióndeactopresuntoolasupresióndelaexigenciadecomuni-cación previa del derogado Artículo 110.3 de la LRJPAC. No cambia, pues, las ba-ses del sistema368, que queda de la siguiente manera: dos recursos ordinarios (uno preceptivo, que es el de alzada, y otro potestativo, que es el de reposición), el man-tenimientoensusperfilesbásicosdelrecursoderevisión,yunrecursoespecial,el económico-administrativo, más un régimen confuso en relación al recurso en materia tributaria dentro de la esfera local369. No quiso el legislador de 1999 otorgar carácter facultativo al recurso de alzada, en congruencia con lo que ya establecía el Artículo 25.1 de la LJCA de 1998370.

Conrelaciónalrecursodealzada,sibienmantienesuconfiguracióninsti-tucionalpropia(recurso jerárquico), incorporaalgunasmodificaciones371. Así, en primer lugar, la regulación la concentra en los Artículos 114 y 115, de la LRJPAC, 367 Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.368 Vid. Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, “El sistema de recursos administrativos (A propósito

de la regulación de la Ley 4/1999)”, Revista de Ciencias Jurídicas. Universidad de Las Palmas de Gran Canaria, núm. 5, 2000, pp. 389-402.

369 Vid. Tornos Mas, Joaquín, “Los recursos administrativos en la Ley 4/1999”, en el volumen colectivo, La Ley 4/1999 de Procedimiento administrativo. Reforma de la Ley 30/1992, en Suay, J.J., y Martín Espino, J. D. (coords.), Centro Superior de Estudios, Entidad delegada de la Universidad Alfonso X, el Sabio, Madrid, Colex, 2000, pp. 133-135.

370 Dice el Artículo 25.1 de la LJCA: “El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administraciónpúblicaqueponganfinalavíaadministrativa,yaseandefinitivosodetrá-mite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos”.

371 Vid. De Asís Roig, Agustín, “Los recursos administrativos de reposición y de alzada”, Do-cumentación administrativa, núm. 254-255, 1999, pp. 310-316.


dedicando los Artículos 116 y 117 al recurso de reposición. En segundo término, el Artículo 114.1 de la LRJPAC prevé no solo los “tribunales y órganos de selección del personal”, sino también “a cualquiera otros que, en el seno de estas, actúen con au-tonomía funcional” y, en tercer lugar, el Artículo 114 establece plazos distintos para interponer el recurso: si el acto administrativo objeto de impugnación fuera expreso, el plazo es de un mes; en cambio, en casos de silencio administrativo, el plazo es de tres meses372. Esta es considerada como la novedad más importante373; plazo de tres meses que se contará para el solicitante y otros posibles interesados a partir del día siguienteaaquelenque,deacuerdoconsunormativaespecífica,seproduzcanlosefectos del silencio administrativo. Por lo demás, la Ley 4/1999 sigue manteniendo que si bien el silencio administrativo es negativo, de forma excepcional, y al igual que sucedía con la redacción inicial de la LRJAP y PAC de 1992, si el recurso se interpone frente a la desestimación por silencio de una solicitud, la no resolución expresa del recurso de alzada tendrá efecto de silencio positivo (Artículo 43.2 de la LRJAP y PAC), de modo que se entiende que se emana un acto administrativo con el que finaliza elprocedimiento; actopresuntoque ademásno requiereque se solicitecertificación,comoyahemosadvertido.6. Concepto, naturaleza y característicasEl recurso de alzada es el recurso administrativo típico, general y usual para agotar la vía administrativa previa. Lo es con la LRJAP y PAC, y lo será, asimismo, con arreglo a la LPAC. (Artículo 121)374. Es un recurso administrativo ordinario, pre-372Unautorparticularmentecualificadoenmateriaderecursos,elprofesorGonzálezPérez,

Jesús, comentaba: “Se ha atendido parcialmente las críticas de la doctrina a la aplicación en todo caso de un mismo plazo. Pues la reforma se ha quedado en el camino, ya que, en principio, salvo que exista un tercero interesado y se regulara adecuadamente el procedi-miento para que pudiera provocar la presunción denegatoria o el acto estimatorio, en los supuestosdesilencioadministrativonodebefijarseunplazoniparaelrecursoadministra-tivoniparainiciarelprocedimientoadministrativo.Peronosehamodificadoelrégimendel cómputo de plazo, al que se aplicarán las normas generales sobre el cómputo de plazos fijadosenmeses…”(Comentarios a la Ley 4/1999, de 13 de enero, op. cit., p. 466).

373 Tornos Mas, Joaquín, “Los recursos administrativos en la Ley 4/ 1999”, op. cit., p. 137.374Efectivamente,elArtículo121.1delaLeydispone:“LasresolucionesyactosaqueserefiereelArtículo112.1,cuandonoponganfinalavíaadministrativa,podránserrecurridosen


ceptivo,deconfiguraciónjerárquica,quesepodráinterponerporlosinteresados,fundado en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los Artículos 47 y 48 de esta Ley.

Es ordinario, porque ni es extraordinario ni tampoco es especial: se interpo-ne fundado en cualquier infracción del ordenamiento –y no por causas tasadas, como la revisión– y respecto de cualquier materia o sector de la acción pública. El recurso de alzada impropio, en cambio, solo se formula cuando esté expresamente previsto.

Es preceptivo, ya que la Ley lo mantiene con tal carácter, lo que comporta queelinteresado,parapoderponerfinalavíaadministrativa,debeformularlo“ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el competente para re-solverlo”(Artículo121.2delaLPAC).LaLJCA,porsuparte,confirmaelcarácterpreceptivo cuando establece que se puede interponer el recurso contencioso-ad-ministrativo contra los actos expresos o presuntos de la Administración Pública “queponganfinalavíaadministrativa”,yaseandefinitivosodetrámite,sies-tos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos”375. Sin embargo, en los litigios entre Administraciones Públicas no cabrá recurso en vía administrativa (Artículo 44.1 de la LJCA), con independencia de otras formas de relación interadministrativa (requerimientos, etc.) que puedan preverse, pero que no son propiamente recur-sos administrativos en sentido técnico.

alzada ante el órgano superior jerárquico del que los dictó. A estos efectos, los tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las Administraciones Públicas y cua-lesquiera otros que, en el seno de estas, actúen con autonomía funcional, se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos”.

375 García-Trevijano Garnica, Ernesto, La impugnación de los actos de trámite, Madrid, Montecor-vo, 1993, in totum. También, Villar Ezcurra, José L., “Los actos administrativos de trámite: el acto reiterativo y la indefensión del particular”, Revista de Administración Pública RAP, Madrid, número 86, 1978, pp. 335-386.


Tieneconfiguración jerárquica,porqueconstituyeun instrumento jurídicoque permite al órgano administrativo superior jerárquico enmendar, revisar o con-firmar lo resueltoporelórgano inferior.Dehecho, esunade las consecuenciasde la jerarquía administrativa como principio rector del funcionamiento de las Administraciones Públicas (cfr. Artículo 103.1 de la CE). El carácter jerárquico, ade-más, ya es tradicional, pues sigue la estela que, como ya hemos visto, tenían los re-cursos de alzada o apelación que se regulaban en los reglamentos ministeriales, el recurso que estableció la LPA de 1958 o el “recurso ordinario” de la LRJAP y PAC. En este extremo también se sigue la línea de considerar que a estos efectos “los tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las Administraciones Públicas y cualesquiera otros que, en el seno de estas, actúen con autonomía funcional, se considerarán dependientes del órgano al que están adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos” (Artículo 121.1 de la LPAC.). Por otra parte, ha sido tradicional en España que los órganos superiores que tienen atribuida la competencia para resolver las alzadas sean los que se si-túan en la parte más relevante de la organización administrativa que, con carácter ordinario, suelen estar ocupados por políticos y no por funcionarios (Ministros, Secretarios de Estado, Consejeros autonómicos, Rectores de Universidades, etc.)376. 376El“InformeexplicativoypropuestadeanteproyectodeLeydeEficienciadelaJurisdicciónContencioso-Administrativa”, elaboradopor laComisiónGeneral deCodificación (Sec-ción Especial para la reforma de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), Ministerio de Justicia, marzo de 2013, pp. 24 y 25 señala: “La segunda razón es la escasa operatividad estructural de un recurso, como el de alzada, que normalmente relaciona a cargos superiores de cada Administración. Hay que tener en cuenta que la tradición admi-nistrativa española es de alta concentración de las funciones resolutivas en niveles altos de la Administración. Esto es, en los Secretarios de Estado, Subsecretarios y Directores Gene-rales (en la Administración General del Estado); en los Consejeros, Secretarios Generales y Directores Generales (en las Comunidades Autónomas); en el Pleno, Junta de Gobierno Lo-cal y Alcalde (o concejales por delegación), en los Ayuntamientos; o, por poner un ejemplo de Administración institucional, en el Rector y Consejo de Gobierno de las Universidades. Incluso las normas de desconcentración, donde existen, solo trasladan competencias entre órganos superiores de la Administración. No hay tradición en España de que al menos las resoluciones regladas se dicten por órganos directivos o simplemente técnicos de la Admi-nistración. Esta situación estructural produce, en lo que aquí importa, dos efectos relevan-


Esto ha originado, no obstante, una escasa operatividad estructural del recurso, que no ha contribuido a que sea una verdadera garantía para los derechos de los par-ticulares (son muchos los que no se resuelven expresamente y son más los que se resuelven en sentido negativo o desestimatorio), ni sirva para realizar un control internoserioyeficaz,nitampocohaservidoparaevitarlaaltalitigiosidadqueseobserva en las estadísticas que analizan esta cuestión. Por eso no es descabellado abogar por un cambio profundo de este recurso, que tal y como está regulado no se muestra capaz de lograr los objetivos que teóricamente debería cumplir377.7. Requisitos del acto administrativo impugnableElrecursodealzadaseinterponecontraactosquenoponganfinalavíaadminis-trativa. No cabe, pues, recurso de alzada contra disposiciones administrativas de carácter general –reglamentos– (Artículo 112. 3 de la LPAC), si bien los recursos ad-ministrativos contra un acto que se funde únicamente en la nulidad de alguna dis-posición administrativa de carácter general podrá interponerse directamente ante el órgano que dictó la resolución (Artículo 112.3, segundo párrafo, de la LPAC).

Prima facie, el recurso se interpone contra una resolución, es decir, contra un actoadministrativopormediodelcualfinalizaelprocedimientoadministrativo;sin embargo, la Ley permite que se pueda formular contra los actos de trámite, si “deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinen la imposibili-dad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a

tes. Uno es el alto número de resoluciones administrativas que no son recurribles en alzada (porque agotan la vía administrativa). El ejemplo paradigmático es la Administración local. El segundo efecto anunciado es el bajo número relativo de recursos administrativos esti-mados”.

377 En este punto, el mencionado “Informe explicativo y propuesta de anteproyecto de Ley deEficienciade la JurisdicciónContencioso-Administrativa” (op. cit., pp. 36 y ss.), pro-pone la creación de comisiones independientes de recursos administrativos, que podrían incluir por tiempo determinado a expertos no pertenecientes a una Administración Pú-blica; Comisiones que resolverían los recursos de alzada y reposición, con miembros independientes que actuarían conforme a criterios estrictos de legalidad y no se someterían a instrucción alguna.


derechos e intereses legítimos”378 (Artículo 112.1 de la LPAC)379; al igual que tam-bién se permitía con arreglo a la LRJAP y PAC.

HayenlaLeycasosenlosquenocaberecurso,yaquelosactosponenfinala vía administrativa: Así, el Artículo 114 de la LPAC, bajo el epígrafe “Fin de la vía administrativa”, establece:

1.Ponenfinalavíaadministrativa:a) Las resoluciones de los recursos de alzada.b) Las resoluciones de los procedimientos a que se refiere enArtículo

112.2.c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de supe-

rior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario.d) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la considera-

cióndefinalizadoresdelprocedimiento.e) La resolución administrativa de los procedimientos de responsabili-

dad patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive.

f) La resolución de los procedimientos complementarios en materia san-cionadoraalosqueserefiereelArtículo90.4.

g) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una dispo-sición legal o reglamentaria así lo establezca.

2. Además de lo previsto en el apartado anterior, en el ámbito estatal ponenfinalavíaadministrativalosactosyresolucionessiguientes:

378Como refiereDeAsísRoig,Agustín, en referencia a lasmodificacionesque incorporóla Ley 4/1999 (op. cit., p. 290), en ningún caso pueden ser recurrido por medio de los recursosordinariosnilosactosfirmes,cuyarevisiónsehacesoloatravésdelrecursoderevisión,nilosactosdeejecucióndelosfirmesrespectodelasirregularidadesquepu-dieran revestir los actos que les dan cobertura, ni las disposiciones de carácter general, ni la inactividad administrativa (Artículo 29 de la LJCA) ni las actuaciones materiales o de hecho (Artículo 30 LJCA), frente a las que únicamente cabe la reclamación prevista en la LJCA, y los actos de trámites en los que no concurran las circunstancias que impone la Ley,puestoquesusirregularidadespodránseralegadasalimpugnarlaresoluciónfinal.

379 Cfr., Artículo 25.1 de la LJCA. Al igual que aconteció con la reforma llevada a cabo por la Ley 4/1999 (Vid., por ejemplo, Barrero Rodríguez, Concepción, voz “Recurso de alzada”, op. cit., p. 2058), se produce una cierta ampliación en orden a impugnar actos de trámite.


a) Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno.b) Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejer-

cicio de las competencias que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares.

c) Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director general o superior, en relación con las competencias que tengan atribuidas en materia de personal.

d) En los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, los emana-dos de los máximos órganos de dirección unipersonales o colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por ley se establezca otra cosa.

Este Artículo se ha ampliado de forma considerable si se le compara con el Artículo 109 de la LRJPAC pues, por una parte, en el apartado primero se añaden las resoluciones administrativas de los procedimientos de responsabilidad patrimonial o la resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora; y, porotra,serefierenespecíficamentelosactosyresolucionesqueponenfinalavíaadministrativa en el ámbito estatal. En la primitiva redacción de la LRJAP y PAC se estableció en la disposición adicional novena (que a su vez conectaba con lo que decía la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 20 de julio de 1957, Artículo 28). Con posterioridad, la LOFAGE derogó la citada disposición adi-cional novena de la LRJAP y PAC e incluyó la disposición adicional decimoquinta, que relacionaba los actosqueponenfina lavía administrativa en la esferade laAdministración General del Estado.

Por otro lado, en relación con las resoluciones que se dicten por la Administraciónenlosprocedimientosderevisióndeoficiodeactosnulos(Artículo106 de la LPAC) o en la declaración de lesividad de actos anulables (Artículo 107 de laLPAC),debidoaquelacompetenciaparalarevisióndeoficioenelámbitodelaAdministración General del Estado está atribuida a los órganos superiores (Artículo 111), como Ministros y Secretarios de Estado, es claro que no son susceptibles de


alzada. Lo que sigue la línea de lo dispuesto en la LRJPAC (Artículos 102.2 y 103), que establecía que la resolución de estos procedimientos no es susceptible de re-curso administrativo alguno380.

Hay que advertir, asimismo, que lo que dispone el Artículo 114.1, c): las re-soluciones de los órganos que carezcan de superior jerárquico, “salvo que una ley establezca lo contario”, hace referencia a las llamadas alzadas impropias; es decir, recursos de alzada que se interponen en el ámbito de la Administración institucional, cuando una ley así lo prevea, o de la Administración Corporativa, como ya hemos visto más atrás. Así, por ejemplo, el Artículo 10.2 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre), establece que los acuerdos de las asociaciones administrativas que se constituyan de conformidad con la legislación sobre urbanismo y ordenación del territorio “po-drán impugnarse en alzada ante la Administración urbanística actuante”.

En el ámbito de las Comunidades Autónomas, son sus respectivas leyes las que establecen los casos de agotamiento de la vía administrativa; en la práctica, debido al mimetismo que se observa en estas Administraciones respecto de la Administración Estatal381,sesiguen,engeneral,laspautasquereflejaenesteextre-mo la Administración General del Estado, aunque se observan distintos matices y, en casos, cierta falta de homogeneidad382. Merece destacarse en este punto la posibi-

380 Vid. Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, Los recursos administrativos en el marco de la justicia administrativa, op. cit., pp. 329 y 330.

381 Vid. Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, “Notas críticas sobre la Administración General del Estado”, Revista Jurídica de Canarias, número 34, 2014, pp. 3-20. Hay un “efecto imitación”, comoseobservaenlaexistenciadeunaconfiguracióndepartamental(Consejerías),jerar-quización, existencia de órganos unipersonales como Directores Generales o Secretarios GeneralesTécnicoso,enfin,elestablecimientodeunaAdministraciónconsultiva.Nohahabido un planteamiento verdaderamente original sobre esta cuestión (puede verse una aproximación a las diversas Comunidades Autónomas en Bassols Coma, Martín, La Admi-nistración Pública de las Comunidades Autónomas, Madrid, Instituto Nacional de Administra-ción Pública, 2004).

382 La regulación de esta materia suele estar contenida en leyes formales, salvo el caso de Ca-narias, en la cual hay un Decreto que previó la adaptación a la Ley 30/1992. Así nos encon-tramos que:


lidad que se reconoce en algunas leyes autonómicas de que los actos y resoluciones de los Consejeros sean susceptibles de recurso de alzada ante el Gobierno, cuando una ley así lo establezca expresamente (v.gr.: Artículo 52.2 del Decreto Legislativo 2/2001, de 3 de julio, de Aragón).

PorloqueserefierealaAdministraciónlocal,elArtículo52.2delaLRBRLrelaciona los actos y acuerdos que agotan la vía administrativa, que son: a) Los del Pleno, los Alcaldes o Presidentes y las Juntas de Gobierno, salvo en los ca-sos excepcionales en que una ley sectorial requiera la aprobación ulterior de la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma, o cuando proceda re-

• En Andalucía, Ley 9/2007, de 22 de octubre, de Administración de la Junta de Andalu-cía (Artículo 112);

• En Aragón, el Texto refundido de la Ley de la Administración de la Comunidad Autó-noma de Aragón (Decreto Legislativo 2/2001, de 3 de julio) (Artículo 54);

• En Asturias, la Ley 2/1995, de 13 de marzo, de Régimen Jurídico de la Administración del Principado de Asturias (Artículo 26);

• En las Islas Baleares, la Ley 3/2003, de 26 de marzo, de Régimen Jurídico de la Comuni-dad Autónoma de las Islas Baleares (Artículo 53);

• En las Islas Canarias, el Decreto 64/1994, de 29 de julio, por el que se adaptan los proce-dimientos a la LRJPAC (Artículo 8);

• En Cantabria, la Ley 6/2002, de 10 de diciembre, de Régimen Jurídico del Gobierno y la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria (Artículo 127.1), señala los actosyacuerdosqueponenfinalavíaadministrativa;

• En Castilla-La Mancha, la Ley 3/1984, de 25 de abril, sobre Régimen Jurídico del Gobierno y de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha (Artículo 38);

• En Castilla y León, la Ley 3/2001, de 3 de julio (Artículo 61);• En Cataluña, Ley 26/2010, de 3 de agosto, de Régimen Jurídico y Procedimiento de las

Administraciones Públicas de Cataluña (Artículo 75);• En Extremadura, la Ley 1/2002, de 28 de febrero (Artículo 103.1);• En Galicia, la Ley 6/2001, de 29 de junio, de adecuación normativa de la Comunidad

Autónoma de Galicia a la LRJPAC (Artículo 4);• En Madrid, la Ley 1/1983, de 13 de diciembre (Artículo 53.1);• En Murcia, la Ley 7/2004, de 28 de diciembre (Artículo 28);• En Navarra, la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre (Artículo 56);• En La Rioja, la Ley 4/2005, de 1 de junio (Artículo 45);• En el País Vasco, solo se prevé de forma imprecisa en el Artículo 67 de la Ley 7/1981, de

30 de junio, sobre “Ley de Gobierno”;• En la Comunidad Valenciana, la Ley 10/2010, de 9 de julio, de Ordenación y Gestión de

la Función Pública Valenciana (disposición adicional 21ª.).


curso ante estas en los supuestos del Artículo 27.2; b) las de autoridades y órganos inferiores en los casos que resuelvan por delegación del Alcalde, del Presidente odeotroórganocuyasresolucionesponganfinalavíaadministrativa;c)lasdecualquiera otra autoridad u órgano cuando así lo establezca una disposición legal.

LaAdministracióninstitucionaltambiéntieneunrégimenespecífico;así,laLOFAGE, en su disposición adicional quince, establece que en el caso de los orga-nismospúblicosponenfinalavíaadministrativa“losemanadosdelosmáximosórganos de dirección unipersonales o colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por ley se establezca otra cosa”. Norma que, en sustancia, reitera la más reciente LRJSP, porque si el Artículo 89.2 de la citada Ley establece que los actos y resoluciones dictados por los organismos públicos en el ejercicio de po-testades administrativas son susceptibles de los recursos administrativos previstos en la LPAC, el Artículo 93.1, b), relativo al contenido de los estatutos, dispone que dichosestatutos“especificaránaquellosdesusactosyresolucionesqueagotenlavíaadministrativa”. Lo que deja la puerta abierta a que se admita alguna alzada impro-pia, en congruencia, por lo demás, con lo que prevé el Artículo 114, c) de la LPAC y el mismo Artículo 91 LRJSP, respecto de la Ley que crea los Organismos Públicos383.

Por último, con relación a las autoridades administrativas independientes (Artículos109y110,delaLRJSP),hayqueestarasuregulaciónespecífica,aunquelo ordinario o normal es que los actos y acuerdos que dicten sus órganos pongan finalavíaadministrativa,ysoloseaposiblelaimpugnaciónpormediodelrecursocontencioso-administrativo ante los órganos jurisdiccionales competentes384.383 Así, por ejemplo, el Real Decreto 1275/2011, de 16 de septiembre, por el que se crea la Agen-

cia estatal “Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios”, y se aprueba su Estatuto, establece en su Artículo 4.2 la vía económico-administrativa en materia tributaria.

384Noobstante,estaafirmacióndebesermatizada,yaque,porejemplo,uncasotípicoquesesuele incluir dentro de las llamadas “Administraciones independientes”, como es el Banco de España, tiene una regulación en virtud de la cual hay actos y acuerdos que agotan la vía administrativa y contra ellos solo cabe, pues, el recurso contencioso- administrativo, y hay otros que, en cambio, admiten un recurso de alzada ante el Ministerio de Economía y Hacienda (cfr., Artículo 2.1 y 2, de la Ley 13/1994, de 1 de junio, de autonomía del Banco de España, así como el Artículo 113.2 de la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, su-


8. Tramitación y resolución del recursoLa interposición de un recurso de alzada se hace en los términos previstos por la ley[Artículo115delaLPAC,5.3y11.2,c)],ydalugaraunauténticoprocedimientoadministrativo de naturaleza impugnatoria385. Es un procedimiento que se inicia a instancia de interesado, reviste formalidades menos solemnes que un proceso judi-cial y es gratuito, sin necesidad de defensa ni representación; así, se interpone ante el órgano superior jerárquico del que dictó el acto impugnado386 (salvo las alzadas impropias) en el plazo de un mes (Artículo 122.1 de la LPAC), y tiene por objeto la revisión de la resolución administrativa impugnada. Además, no suspende la ejecución del acto administrativo, siguiendo ya una tradición muy consolidada387 (Artículo 117.1 de la LPAC). Ahora se regula, además, un conjunto de causas de inadmisión, como:

a) Ser incompetente el órgano administrativo, cuando el competente perte-neciera a otra Administración Pública. El recurso deberá remitirse al órgano

pervisión y solvencia de las entidades de crédito). Vid. Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, “La potestad normativa del Banco Central Europeo y del Banco de España: una transformación del tradicional sistema de fuentes”, Noticias de la Unión Europea, número 217, 2003, pp. 57 y ss.; y también, Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, “Consecuencias de la Unión Monetaria en la organización y el funcionamiento del Banco de España”, Noticias de la Unión Europea, número 238, 2004, pp. 71-79.

385 Ha declarado el Tribunal Supremo (STS de 15 de febrero de 2013; rec. núm. 3378/2008): “la interposición del recurso administrativo da lugar a un verdadero y distinto procedimiento administrativo, con autonomía y sustantividad propia que puede terminar de una forma normal (esto es, mediante una resolución expresa dictada por el órgano competente para re-solverlodebidamentemotivada)odeunaformaficticia,mediantesilencioadministrativo…”

En esta misma STS se destaca, por otro lado, una obviedad, cuando asevera: “No resulta, pues, de recibo la equiparación que se pretende entre la alzada administrativa y los recur-sos penales de apelación o casación, pretendiendo extrapolar a aquella la prescripción para estos prevista. La diferencia entre el recurso administrativo y el recurso jurisdiccional es palmaria y no necesita muchas demostraciones dada su elementalidad…”

386 Sin embargo, como ha sido tradicional en el recurso de alzada, el Artículo 121.2 de la LPAC, dispone que el recurso puede también interponerse ante el órgano que dictó el acto impug-nado, en cuyo caso “este deberá remitirlo al competente en el plazo de diez días, con un informe y con una copia completa y ordenada del expediente”.

387 Véase, Rodríguez-Arana Muñoz, Jaime, La suspensión del acto administrativo (en vía de recur-so), op. cit., 1986.


competente, de acuerdo con lo establecido en el Artículo 14.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público; b) Carecer de legitimación el recurrente; c) Tratarse de un acto no susceptible de recurso; d) Haber transcurrido el pla-zoparalainterposicióndelrecurso;ye)Carecerelrecursomanifiestamentede fundamento (Artículo 116 de la LPAC).

El recurso de alzada es, como ya se ha destacado, un recurso jerárquico, pero laLeyprevéespecificaciones,comoladeque“lostribunalesyórganosdeseleccióndel personal al servicio de las Administraciones Públicas y cualesquiera otros que, en el seno de estas, actúen con autonomía funcional, se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presi-dente de los mismos” (Artículo 121.1 de la LPAC).

El plazo para la formulación del recurso es de un mes, como se ha dicho, pero si el acto no fuera expreso, el solicitante y otros posibles interesados podrán interponerlo “en cualquier momento” a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdoconlanormativaespecífica,seproduzcanlosefectosdelsilencioadminis-trativo. Novedad importante respecto de la regulación de la LRJAP y PAC.

El plazo que tiene la Administración para resolver es de tres meses, transcu-rrido el cual se podrá entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto previs-to en el Artículo 24.1, tercer párrafo, esto es, cuando el recurso se interpusiera con-tra silencio negativo, lo que da que negativo + negativo = positivo. Se intenta así poner coto a la no actuación y resolución en tiempo y forma de la Administración388, que por medio del refugio en el silencio negativo podría simplemente cercenar o anular los derechos e intereses legítimos de los particulares.

La Administración deberá practicar los trámites que sean procedentes (Artículos. 118 y 119, de la LPAC). Cabe la suspensión del acto cuando concurra alguna de las circunstancias previstas en la Ley (Artículo 117.2 de la LPAC)389, y 388 De Asís Roig, Agustín, “Los recursos administrativos de reposición y de alzada”, op. cit., p. 315.389 Adviértase que el Artículo 117.3 de la LPAC dispone: “La ejecución del acto impugnado se

entenderá suspendida si transcurrido un mes desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para decidir sobre la misma, el órgano a quien competa resolver el recurso no ha dictado y notificadoresoluciónexpresaalrespecto.Enestoscasos,noserádeaplicaciónloestableci-


además se puede prolongar después de agotada la vía administrativa “cuando, habiéndolo solicitado previamente el interesado, exista medida cautelar y los efec-tos de esta se extiendan a la vía contencioso-administrativa” (Artículo 117.4 de la LPAC). Debe destacarse particularmente la posibilidad de formular alegaciones, cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario. No obstante, como dice el Artículo 118.1, segundo párrafo, “No se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho. Tampoco podrá solicitarse la práctica de pruebas cuando su falta de realización en el procedimiento en el que se dictó la resolución recurrida fuera imputable al interesado”.

Como cualquier recurso ordinario, puede fundamentarse en cualquier infrac-ción del ordenamiento jurídico, pero “los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los hubieran causado” (Artículo 115.3 de la LPAC),queesunviejoprincipioenvirtuddelcualnadiepuedebeneficiarsedesupropia torpeza. Ahora bien, la limitación que recoge la Ley opera únicamente res-pecto a las irregularidades o defectos que originen la anulabilidad del acto, pero no a los que supongan la nulidad radical, absoluta o de pleno derecho390.

do en el Artículo 21.4, segundo párrafo, de esta Ley”. Ahora bien, el Tribunal Supremo (STS de 26 de enero de 2011, rec. núm. 1065/2010), ha declarado que la suspensión otorgada por silencio no vincula al órgano jurisdiccional y el interesado tendrá que pedir al propio órgano jurisdiccional competente la adopción de la correspondiente medida cautelar para asegurar la efectividad de la sentencia, según establece el Artículo 129.1 de la LJCA, y dicho órgano podrá o no acceder. Vid, asimismo, con relación a la regulación de la Ley 4/1999, Barrero Rodríguez, Concepción, “Recurso de alzada”, op. cit., p. 2062).

Por otro lado, el Artículo 233.9 de la LGT establece que se mantendrá la suspensión produ-cida en vía administrativa cuando el interesado comunique a la Administración Tributaria en el plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo que ha interpuesto di-cho recurso y ha solicitado la suspensión en el mismo. Dicha suspensión continuará, siem-pre que la garantía que se hubiera aportado en vía administrativa conserve su vigencia y eficacia,hastaqueelórganojudicialadopteladecisiónquecorresponda.

390 En este sentido, también, De Asís Roig, Agustín, “Los recursos administrativos de reposi-ción y de alzada”, op. cit., p. 293.


Finalmente, es necesario subrayar tres aspectos: en primer lugar, como es tradicional[así,Artículo13.2,c)delaLRJAPyPAC]391, no puede delegarse la com-petenciapararesolverelrecurso[Artículo9.2,c)delaLRJSP];ensegundotérmino,si hubiere otros interesados se les dará, en todo caso, traslado del recurso para que en el plazo correspondiente (Artículo 118) aleguen cuanto estimen procedente. Y en tercer lugar, es preciso destacar la novedad prevista ahora en el Artículo 120 (pluralidad de recursos administrativos) de la LPAC, según el cual “Cuando deban resolverse una pluralidad de recursos administrativos que traigan causa del mismo acto administrativo y se hubiera interpuesto recurso judicial contra una resolución administrativa o bien contra el correspondiente acto presunto desestimatorio, el ór-gano administrativo podrá acordar la suspensión del plazo para resolver hasta que recaiga pronunciamiento judicial”392;acuerdodesuspensiónquedeberásernotifica-do a los interesados, quienes podrán recurrirlo. Y la interposición del correspondien-te recurso por un interesado, no afectará a los restantes procedimientos del recurso que se encuentren suspendidos por traer causa del mismo acto administrativo.

Elmodonormaldefinalizar elprocedimientode recursoes la resoluciónmotivada[Artículo35.1,b)delaLPAC],queestimaráentodooenparte,odes-estimará las pretensiones formuladas en el mismo o declarará la inadmisibilidad (Artículo119.1delaLPAC).Puedetambiénfinalizarelprocedimientoderecurso con arreglo a otras formas generales, que académicamente se denominan formas 391 Vid. Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, voz “Delegación interorgánica”, en Diccionario de De-

recho Administrativo, op. cit., t. I, pp. 806-811.392 El Consejo de Estado, en el Dictamen 275/2015, de 29 de abril, emitido sobre el anteproyecto

de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, advir-tió: “… el anteproyecto parece estar pensando en actos que no agotan la vía administrativa y que, como tales, han de ser recurridos en alzada con carácter previo a la interposición del recurso contencioso-administrativo, así como en actos que agoten dicha vía y que hayan sido impugnadosenreposición.Elloseinfieredelinciso“contraunaresoluciónadministrativaporla que se resuelva alguno de tales recursos”. Olvida así los actos que, siendo susceptibles de reposición, hayan sido directamente recurridos en vía contencioso-administrativa. Es posible que tales actos hayan dado lugar a una pluralidad de recursos en vía administrativa –supuesto regulado por este precepto–, pero que alguno de los destinatarios, en lugar de recurrirlo en re-posición, lo haya impugnado ante la jurisdicción, eventualidad esta que, por un elemental principio de coherencia, debería dar también lugar a la aplicación de la regla recogida, pues también en tal caso se dará el supuesto de hecho determinante de dicha aplicación…”


anormalesdefinalización(desistimiento,renuncia,etc.).Además,elrecursopuederesolverse después de seguir los trámites ordinarios o comunes, o a través de ter-minación convencional (total o parcial) en los términos que recogen los Artículos 88 de la LRJAP y PAC, y 86 de la LPAC. De hecho, hay leyes, como la Ley Foral de Navarra 18/1994, de 9 de diciembre, de reforma de infraestructuras agrarias (que permite la resolución de recursos administrativos interpuestos contra las resolu-ciones administrativas en materia de concentración parcelaria por medio de acuer-dos, Artículo 113), o la Ley Vasca 3/1998, de 27 de febrero, General de Protección delMedioAmbiente(Artículos19y20),quelodisponenespecíficamente.

Cuando existiendo un vicio de forma, no se estime procedente resolver so-bre el fondo se ordenará la retroacción del procedimiento al momento en el que el vicio fue cometido, sin perjuicio de que eventualmente pueda acordarse la con-validación de actuaciones por el órgano competente para ello, de acuerdo con lo dispuesto en el Artículo 52.

Se decide sobre cuantas cuestiones de forma o de fondo plantee el procedi-miento, hayan sido o no alegadas por los interesados, si bien en este último caso “se les oirá previamente”. No obstante, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial (Artículo 119 de la LPAC). Es decir, no cabe la denominada reformatio in peius393.

III. EL RECURSO POTESTATIVO DE REPOSICIÓN1. Evolución histórica: desaparición y recuperación de un recurso394

El recurso administrativo de reposición tiene, asimismo, una larga tradición en la legislación administrativa y la Administración Pública española395; larga tradición,

393 Aunque tiene ya algunos años, resulta muy revelador de esta categoría el estudio de Santa-maríaPastor,JuanA.,“¿Crisisdefinitivadelareformatio in peius”?, Revista de Administración Pública RAP, Madrid, número 42, 1973, pp. 129 y ss.

394 Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, “El sistema de recursos administrativos (A propósito de la regulación de la Ley 4/1999)”, op. cit., pp., 395-397.

395 Vid. Guaita, Aurelio, “Naturaleza del recurso de reposición previo al contencioso”, Revista de Administración Pública RAP, Madrid, número 82, 1977, pp. 27- 60.


sinembargo,nomuyexitosa,puestoquetantoladoctrinacientíficacomolapropiajurisprudenciadelTribunalSupremohansubrayadosuescasaeficaciae,incluso,sehallegadoaafirmarpuraysimplementequeesunrecursoquenosirveparacasi nada396.

A pesar de ello, hay que señalar que el Estatuto Municipal de Calvo Sotelo, de 8 de marzo de 1924, previó para la Administración local la posibilidad de inter-poner recursos de reposición (Artículo 255)397. Más tarde será la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa, de 27 de diciembre de 1956, la que lo establece en los Artículos 52 a 55; regulación que explica en su exposición de mo-tivos,segúnlacual“seinstituyeunrecursodereposición,afindequeelórganoadministrativo que dictó el acto pueda, si lo reconoce justo, acceder a las preten-siones del demandante y evitar el proceso”. Y con estos antecedentes, la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 lo previó en su Artículo 126398. También se 396Enestepuntonoesocioso recordar lasafirmacionesdePérezSerrano,Nicolás, [Humo-

radas, dolorosas y greguerías jurídicas (rapsodia intranscendente)]. Bermejo, C., Madrid, 1960, pp.216yss.,quellegóaafirmar:“Eldesgraciado‘recursodereposición’habíafracasadoen nuestro Enjuiciamiento Civil, como el de ‘reforma’ en lo criminal. Y, sin embargo, con buena intención se introdujo en la esfera administrativa local al darle cabida en el Estatuto MunicipaldeCalvoSotelo.Ytantohaprendidoenesefértilsuelo,queahoratienefloreci-miento espléndido en la nueva Ley de lo Contencioso-Administrativo, aunque el estrago que está produciendo aconseja ya un fallecimiento rápido, que nadie lloraría como muerte prematura” (p. 216). Más adelante asevera también (p. 218): “Nuestros procesalistas, con elardordeneófitosquecorrespondeaquienestrenatécnica,handiscutidobriosamentesila reposición (o en su caso la súplica) constituye propiamente un ‘remedio’ o ‘un recurso’. Probablemente no es ni lo uno ni lo otro: es una manera de perder el tiempo, porque dada sueficaciapráctica…”.Enestamismadireccióndescalificadora,unAutodelTribunalSu-premo,de20dejuniode1989,cuyoponentefueGonzálezNavarro,Francisco,afirmabalanula utilidad del recurso de reposición previo al contencioso.

397 También, Artículos 218 de la Ley Municipal de 31 de octubre de 1935, y 377 de la Ley de Régimen Local de 1950.

398 Artículo que establecía: 1. El recurso de reposición, previo al contencioso se interpondrá de conformidad con lo

dispuesto en la Ley de lo Contencioso-Administrativo, y se resolverá por el mismo órgano que dictó el acto recurrido.

2. En los casos enumerados en el Artículo 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa cabe interponer el recurso de reposición con carácter potestativo. De haberse interpuesto, el plazo para el contencioso-administrativo empezará a contarse en la forma


estableció en los Artículos 108 de la LRBRL y 211 del ROF, aparte del recurso de reposiciónprevioalareclamacióneconómico-administrativa,queseconfigurabaen este caso como un recurso especial, y no ordinario399.

Se reguló como un recurso administrativo, ordinario y no jerárquico, que se interponía como requisito previo a la formulación del recurso contencioso-admi-nistrativo,conlafinalidadteóricadeevitarelprocesoconelreconocimientodelaspretensiones del demandante, como decía la citada exposición de motivos de la Ley Jurisdiccional.

Como recurso ordinario que era se podía fundamentar en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder (Artículos 115.1 de la LPA, en relación con el Artículo 52 de la LJCA de 1956), contra actos que agotasen la vía ad-ministrativa400, se interponía en el plazo de un mes (Artículo 52 de la LJCA de 1956), y se resolvía por el mismo órgano que dictó la resolución administrativa. Había actos respecto de los cuales era de formulación potestativa. La distinción entre recurso de reposición previo y preceptivo al contencioso, y recurso de reposición potestativo se hacía conforme al Artículo 53 de la LJCA de 1956.

Ciertamente este recurso no solo no tenía mucha utilidad, sino que tal y como estabaconfiguradooriginómuchosproblemas,algunosdeellospuramenteartifi-ciales. En primer lugar, al resolverse por el mismo órgano que dictó el acto impug-nado,esobvioquelasposibilidadesrealesdemodificaciónoanulacióndedichoacto eran escasas. En segundo lugar, se llegó a sostener por alguna jurisprudencia que la interposición de un recurso de reposición con carácter potestativo “no inte-rrumpía el plazo para iniciar el proceso administrativo” (STS de 25 de abril de 1959

prevista en el Artículo 58, párrafos primero y segundo, de la Ley de dicha Jurisdicción. 3. Contra la resolución de un recurso de reposición no puede interponerse de nuevo dicho

recurso.399 Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, Los recursos administrativos en el marco de la justicia adminis-

trativa, op. cit., pp. 176 y ss.400 Vid., un análisis del recurso de reposición conforme a la LPA en Sarmiento Acosta, Manuel

Jesús, Los recursos administrativos en el marco de la justicia administrativa, op. cit., pp. 139 y ss.; así como la copiosa bibliografía sobre este recurso allí citada.


y 18 de junio de 1959)401, se plantearon problemas para el cómputo del plazo402. Y, en tercer lugar, se produjeron inadmisibilidades del recurso contencioso-adminis-trativo por no haber sido antes interpuesto el recurso de reposición. Bien es verdad que muchos de estos problemas fueron superados en parte por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, recaída con fundamento en los Artículos 24.1 y 106 de la CE. Pero lo que estaba claro es que este recurso perjudicaba más de lo que beneficiabaal correctoejerciciode losderechose intereses legítimosde lospar-ticulares, y mostraba escasa utilidad para permitir un control interno serio de la Administración, al ser el mismo órgano autor del acto el que tenía la competencia para resolverlo. Por ello la supresión de este recurso por la LRJAP y PAC no era algo insólito403, si bien es verdad que luego planteó otros problemas que fueron enfatizados incluso por los comentaristas de la LRJAP y PAC404.

La reforma de la LRJAP y PAC, realizada, como ya hemos advertido más arri-ba, por la Ley 4/1999, restableció el recurso administrativo de reposición, aunque con carácter potestativo; sin embargo, en una de las tantas incongruencias del le-gislador, la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas ydelOrdenSocial,modificóelArtículo108delaLRBRL,yregulócomopreceptivo

401 Puede consultarse, González Navarro, Francisco, “Cómputo de plazos y recurso de reposi-ción”, Revista de Administración Pública RAP, Madrid, número 53, 1967, pp. 325 y ss.

402 Vid. Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, Los recursos administrativos en el marco de la justicia administrativa, op. cit., pp. 158 y ss.

403LaLRJPAC[disposición2,c)]derogólosArtículos52a55delaLeyReguladoradelaJuris-dicción Contencioso-Administrativa, de 27 de diciembre de 1956, que preveían el recurso de reposición con carácter de presupuesto procesal en todos aquellos supuestos no excep-tuados por el Artículo 53 de la LJCA de 1956.

404 Véase, por ejemplo, Parada Vázquez, José Ramón, Régimen Jurídico de las Administracio-nes Públicas y Procedimiento Administrativo Común (Estudio, comentarios y texto de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre), Madrid, Marcial Pons, 1993, p. 363; Sánchez Morón, Miguel, “Capítulo XII. Recursos Administrativos”, de la obra colectiva, coordinada por él mismo y por Leguina Villa, Jesús, Estudios y comentarios sobre la Ley de Régimen Jurídico de las Ad-ministraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, op. cit., p. 326; y Barrero Rodríguez, Concepción, voz “Recurso de reposición”, Diccionario de Derecho Administrati-vo, op. cit., t. II, p. 2094.


el recurso de reposición en ese ámbito405. Unos años más tarde, la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local (conocida coloquialmente como la “Ley de Grandes Ciudades”), cambió la redacción del re-ferido Artículo 108 de la LRBRL, que establece:

Contra los actos sobre aplicación y efectividad de los tributos locales y de los restantes ingresos de Derecho Público de las entidades locales, tales como prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias, precios públi-cos, y multas y sanciones pecuniarias, se formulará el recurso de reposición específicamenteprevistoatalefectoenlaLeyReguladoradelasHaciendasLocales. Dicho recurso tendrá carácter potestativo en los municipios a que se refiereelTítuloXdeestaLey.

Fuera de este concreto ámbito, amparado en la misma especialidad que se le reconoce a la materia tributaria (disposición adicional quinta de la LRJAP y PAC, y disposición adicional primera 2, a) de la LPAC406), el carácter potestativo es general por la posición y función que tiene la LRJAP y PAC –la LPAC– en nuestro sistema jurídico, por virtud del Artículo 149.1.18ª de la CE.

Y, efectivamente, como se ha advertido, este recurso no gozaba de gran pre-dicamento.Ydesdeluegoloquenocabeesmitificarlocomosifueraunasalidami-lagrosaalaineficaciaeinmovilismodelsistemaderecursosadministrativos.Escla-ro que la circunstancia de que se interponga ante y se resuelva por el mismo órgano que dictó la resolución impugnada le resta gran parte de su operatividad práctica en orden a la defensa de los derechos e intereses legítimos del particular, porque, como sabe cualquiera que tenga alguna experiencia con la Administración, por re-gla general las decisiones suelen mantenerse, a pesar del recurso. Ocurre en la alza-da, pero es más patente incluso en el recurso de reposición. Sin embargo, a pesar de

405 Vid. González Pérez, Jesús, Comentarios a la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, junto a González Navarro, Francisco, y González Rivas, Juan J., op. cit., pp. 470 y 471. También, Tornos Mas, Joaquín, “Los recursos administrativos en la Ley 4/1999”, op. cit.,p.149,quelocalificóde“recursoobligatoriodenaturalezaespecial”.

406 Establece la disposición adicional primera (Especialidades por razón de la materia), 2, a): “Las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en materia tributaria y aduanera, así como su revisión en vía administrativa”. Cfr. Artículos 226 y siguientes de la LGT.


esta circunstancia, no se puede cerrar el paso a que en algunas Administraciones con características muy marcadas, como la Administración local407, pueda desem-peñar un modesto papel, sobre todo en asuntos de escasa entidad, como las multas detráfico.Porestemotivo,ladoctrinasemostróreaciaasusupresióntotal,ylaLey4/1999 –que es una Ley conservadora–, ya que, en realidad, no aporta gran cosa en elsistemaderecursos,sinoquesolohacerectificacionespuntualesque,además,ya estaban propuestas por la doctrina, lo restablece, aunque en línea precisamente con lo que postulaba la doctrina, otorgándole carácter potestativo (Artículo 107.1 de la LRJPAC)408.

La LPAC lo mantiene con carácter potestativo (Artículos 112.1, 123 y 124), y con un régimen igual al que previó la Ley 4/ 1999409, con algunas matizaciones (por ejemplo, Artículos 116, sobre las causas de inadmisión, y 120, sobre la pluralidad de recursos), ya vistas al analizar el recurso de alzada.2. Concepto, naturaleza y característicasEl recurso de reposición es un recurso administrativo, ordinario –y no especial o extraordinario– de carácter potestativo y no preceptivo, que se interpone contra actosadministrativosqueponganfinalavíaadministrativa(Artículo123.1delaLPAC), ante el mismo órgano que los hubiera dictado, y que además se debe conju-gar adecuadamente -en cuanto a su formulación y régimen de plazos-, con el recurso contencioso-administrativo, ya que no se podrá interponer el recurso jurisdiccional

407 Vid., sobre los recursos administrativos en la Administración local, Sarmiento Acosta, Ma-nuelJesús,“Elprocesodedefinicióndelosrecursosadministrativosenlaesferalocal”,op. cit., pp. 281-299.

408 Vid. De Asís Roig, Agustín, “Los recursos administrativos de reposición y de alzada”, op. cit.; en concreto, para la reposición, pp. 307-310, donde se hace una exégesis de la novedad que supone la reincorporación general de la reposición, aunque con carácter potestativo, por la Ley 4/1999.

409 Hay que advertir que la doctrina más autorizada habla sin tapujos de “inmovilismo del sistema de recursos” de la LPAC, si bien la crítica era al Proyecto (vid. Santamaría Pastor, Juan A., “Los proyectos de Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Adminis-traciones Públicas y de Régimen Jurídico del Sector Público: Una primera evaluación”, Documentación administrativa: nueva época, número 2, 2015, p. 12).


hasta que sea resuelto expresamente o se haya producido la desestimación presunta del recurso de reposición. El plazo para interponer el recurso contencioso-adminis-trativo deberá computarse desde la resolución expresa o presunta de la reposición, y no desde que se dictara el acto administrativo impugnado.

Es un recurso administrativo, porque se interpone contra resoluciones admi-nistrativas y se resuelve por un órgano administrativo. Ni las posibles confusiones que la regulación en el pasado pudieran originar (se regulaba en dos Leyes: la LPA de 1958 y la LJCA de 1956), ni los desfallecimientos dogmáticos y conceptuales de algunajurisprudencia,quellegóacalificarloerróneamentede“naturalezamixta”(administrativayprocesal,e inclusollegóarechazarsucalificacióncomorecur-so administrativo)410 pueden inducir a confusión: tiene naturaleza estrictamente administrativa y no es ningún requisito previo para la interposición del recurso jurisdiccional.

Es, asimismo, un recurso ordinario, y no especial ni extraordinario, porque se funda “en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los Artículos 47 y 48” de la LPAC, y se puede interponer genéricamente contra los ac-tosqueponganfinalavíaadministrativa(Artículo123.1delaLPAC).Portanto,nosepuedeformularcontralosactosquenoponganfinalavíaadministrativa,puesestos habrán de ser recurridos preceptivamente por medio del recurso de alzada (Artículo 121.1 de la LPAC). Tampoco podrá formularse contra la resolución de un recurso de alzada (Artículo 122.3 de la LPAC), ni es admisible interponer otra repo-sición contra la resolución de un recurso de reposición (Artículo 124.3 de la LPAC).

Tiene carácter potestativo, y no preceptivo. Esto es, puede o no interponerse en función del criterio del interesado; ahora bien, si se interpone, habrá que espe-rar a su resolución expresa o presunta por transcurrir el plazo de un mes (Artículo 124.2 de la LPAC), puesto que el Artículo 123.2 de la LPAC es terminante cuando dispone: “No se podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que 410 Un análisis de esta ya vieja jurisprudencia puede encontrarse en el trabajo, ya citado, de

González Navarro, Francisco, “Cómputo de plazos y recurso de reposición”, Revista de Ad-ministración Pública RAP, Madrid, número 53, 1967, pp. 330 y ss.; con mención de las STS de 31 de mayo de 1966 (Aranzadi 2.953) y de 30 de mayo de 1966 (Aranzadi 2.884).


sea resuelto expresamente o se haya producido la desestimación presunta del re-curso de reposición interpuesto”.

A diferencia de lo que se dispone para el recurso de alzada en el Artículo 122.2 de la LPAC411, para el silencio administrativo (silencio negativo + silencio negativo = positivo), no se prevé para el recurso de reposición una consecuencia similar.

3. Requisitos del acto administrativo impugnableElactooacuerdoadministrativosusceptibledereposicióntienequeponerfinala vía administrativa (Artículo 123.1 de la LPAC). Puede ser expreso o presunto (Artículo124.1, segundopárrafo,de laLPAC),perodebeponerfinadichavía.Cabe, asimismo, y como ya hemos visto, la formulación contra actos administrati-vos de trámite (Artículo 112.1 de la LPAC), si bien es una posibilidad excepcional en nuestro Derecho412. No cabe, por otro lado, formular recurso de reposición contra disposiciones administrativas de carácter general (Artículo 112.2 de la LPAC), ni contralosactosquenoponganfinalavíaadministrativa,quedebenserrecurridosenalzada.Además,cuandoelactoadquierafirmeza,tampocopuedeformularse,puesto que el Artículo 124.1 de la LPAC, establece que “El plazo para la interposi-ción del recurso de reposición será de un mes, si el acto fuera expreso. Transcurrido dicho plazo, únicamente podrá interponerse recurso contencioso-administrativo, sin perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisión”.

4. Plazos y resoluciónComo ya se ha visto, el plazo para interponer el recurso potestativo de reposición es de un mes, si el acto fuera expreso; pero si no lo fuera, “el solicitante y otros po-

411DiceelArtículo122.2delaLPAC:“Elplazomáximoparadictarynotificarlaresoluciónserá de tres meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto previsto en el Artículo 24.1, tercer párrafo”. Y el Artículo 24.1, solo que en su tercer párrafo, dice: “El sentido del silencio también será deses-timatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión deoficioiniciadosasolicituddelosinteresados.Noobstante,cuandoelrecursodealzadase haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órganoadministrativocompetentenodictaseynotificaseresoluciónexpresa…”

412 Vid. Barrero Rodríguez, Concepción, “Recurso de reposición”, op. cit., p. 2095.


sibles interesados podrán interponer recurso de reposición en cualquier momento apartirdeldíasiguienteaaquelenque,deacuerdoconsunormativaespecífica,seproduzca el acto presunto”. Lo que marca una importante diferencia con lo previs-to en la LRJAP y PAC, porque en esta Ley se prevé que si no fuera el acto expreso “el plazo será de tres meses”. La tramitación sigue las mismas pautas que la Ley establece para la alzada y ya se han referido. Por consiguiente, cabe la suspensión del acto en los términos previstos en el Artículo 117, así como la audiencia, infor-mes, etc. (Artículo 118).

Elplazomáximoparadictarynotificarlaresoluciónmotivada[Artículo35.1b) de la LPAC] del recurso de reposición será de un mes (por tanto, mucho más cortoqueparadictarynotificarlaresolucióndelaalzada,queesdetresmeses,Artículo 122.2 de la LPAC)413. Contra dicha resolución no podrá interponerse, como ya hemos dicho, de nuevo dicho recurso (Artículo 124.3 de la LPAC), pero se puede interponer el recurso contencioso-administrativo, computando el plazo a partir de lanotificacióndelaresolución.

La resolución del recurso de reposición puede estimar en todo o en parte o desestimar las pretensiones formuladas en el mismo o declarar su inadmisión.

Al igual que sucede con la resolución del recurso de alzada, el órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma414 como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este último caso se les oirá previamente. No obstante, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravar-se su situación inicial (Artículo 119.1 y 3, de la LPAC).413 La explicación que puede encontrarse en esta diferencia sustancial de tiempo para resolver

ambos recursos es que, en la reposición, es el mismo órgano que ha dictado el acto el que resuelve, mientras que en la alzada es el superior, y además de tener que –al menos en teo-ría– analizar el caso y ponderar sus distintos factores, debe enviarse el expediente completo y ordenado (cfr., por ejemplo, Artículo 121.2 de la LPAC).

414 Dice el Artículo 119.2 de la LPAC: “Cuando existiendo vicio de forma no se estime proce-dente resolver sobre el fondo se ordenará la retroacción del procedimiento al momento en el que el vicio fue cometido, sin perjuicio de que eventualmente pueda acordarse la conva-lidación de actuaciones por el órgano competente para ello, de acuerdo con lo dispuesto en el Artículo 52”.


IV. EL RECURSO ADMINISTRATIVO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN415

1. Evolución históricaEl recurso de revisión regulado en la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) de1958partedelosantecedentesheterogéneosquesedefinieronenlosdistintosReglamentos de los Departamentos Ministeriales que se aprobaron en el ámbito de la Ley Azcárate de 1889416, y en los cuales, como es natural, no procede entrar aquí. Lo que sí es preciso subrayar es que se produjo una diversa interpretación del mandato legal en los referidos reglamentos ministeriales, ya que: a) una línea interpretativa adoptada por algunos reglamentos estableció un recurso extraordi-nario de revisión de corte clásico (v.gr.: Reglamento para el Procedimiento de las Reclamaciones Económico-Administrativas de 1890, Artículos 146-155); b) otra lí-nea la siguieron aquellos reglamentos de procedimiento que dividieron idealmente el recurso de nulidad entre un incidente o reclamación de nulidad –sin naturaleza de recurso– y un recurso de revisión (por ejemplo, Reglamento del Procedimiento de la Subsecretaría del Ministerio de Gracia y Justicia de 1917, Artículos 272-281); y c) una tercera línea interpretativa, que es observable en los Reglamentos de Procedimiento, que adoptaron parcialmente criterios de la Ley de Santamaría De Paredes de 1888, al establecer un único procedimiento de impugnación con un contenido mixto o armónico, que el recurso de revisión tenía en la mencionada Ley, pero dándole la denominación de recurso de nulidad.

La LPA de 1958 reguló en sus Artículos 127 y 128 este recurso yleconfiriócarácter administrativo, extraordinario417y,además,loconfiguródetalmaneraque415 Vid. García-Trevijano Garnica, Ernesto, El recurso administrativo extraordinario de revisión,

Madrid, Civitas, 1995; también Nieto-Guerrero Lozano, Ana M., El recurso extraordinario de revisión, Madrid, Marcial Pons, 1998; y Fonseca Ferrandis, Fernando E., “El recurso extraor-dinario de revisión”, Documentación administrativa, números 254-255, 1999, pp. 319-336.

416 Puede consultarse, Santamaría Pastor, Juan A., “Notas sobre el recurso administrativo ex-traordinario de revisión”, Documentación administrativa, número 221, enero-marzo de 1990, p. 98.

417 Vigente la LPA, se planteó por la doctrina una discusión terminológica de tono menor paracalificaralrecursocomoexcepcional o como extraordinario.Quizálacalificaciónmáscoherente es la que entiende que es un recurso extraordinario en cuanto debe fundarse en motivostasados,peroexcepcional,yaquesolocabecontraactosfirmes(unresumensobre


se interponía ante una instancia suprema (en concreto, ante el Ministro del ramo418). En este recurso extraordinario se produce una tensión entre los principios de se-guridad jurídica y de justicia material (cfr., Artículos. 9.3 y 1.1, de la CE, respecti-vamente419),porqueseinterponecontraactosfirmes.Peroellegisladorpermitesuinterposición contra este tipo de actos por motivos tasados en orden a conseguir soluciones más justas, que las que una interpretación cerrada y formalista de los principiosqueinformanlosactosadministrativosfirmes,pudierandefinir.

Los motivos que preveía el Artículo 127 no eran homogéneos, pues alguno se basaba en una causa intrínseca a la resolución (error de hecho que provenía del expe-diente), pero otros derivaban de una causa extrínseca (aparición o aportación de docu-mentos nuevos). Además, se le achacaba cierto solapamiento con la acción de nulidad, prevista en el Artículo 109 de la Ley de 1958. Si a esto se le añade que la LPA no reguló deformaadecuadalatramitación,puestoquenadadecíaespecíficamenteparaestere-curso sobre la resolución, el silencio, etc., no es de extrañar que su aplicación práctica no lograse grandes resultados420.

esta distinción en Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, Los recursos administrativos en el marco de la justicia administrativa, op. cit., p. 223, en nota).

418 Esta disposición, sin embargo, originó algunos problemas interpretativos, que se fueron salvando al superar la interpretación textual del precepto y primando su razón de ser ins-titucional. Así, se consideró que cuando el acuerdo impugnado hubiese sido dictado por el Consejo de Ministros era este, y no el Ministro, el competente para resolverlo. En la esfera de la Administración local, por su parte, se le confería la competencia al Pleno de la Corpo-ración; e incluso se admitió la formulación del recurso de revisión contra los acuerdos del Jurado Provincial de Expropiación, recurso que, según la doctrina del Consejo de Estado, podía conocer el propio Jurado. Sobre todo ello, con doctrina y jurisprudencia, puede con-sultarse Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, Los recursos administrativos en el marco de la justicia administrativa, op. cit., pp. 224-227.

419 Si bien es cierto que la justicia es propiamente un valor superior de nuestro ordenamiento jurídico (Artículo 1.1 de la CE). El Tribunal Supremo (STS de 7 de junio de 2005, rec. núm. 2018/ 2003), ha declarado que el recurso de revisión se enmarca en el derecho de protección jurídica que garantiza el Artículo 24 de la CE y en el principio de seguridad jurídica del Artículo 9.3 también de la CE.

420 Es revelador de la cortedad de sus resultados un artículo de González Pérez, Jesús, que llevaba por título, precisamente, el de “El recurso de revisión todavía existe”, Revista de Administración Pública RAP, Madrid, número 54, 1967, pp. 295 y ss.


Comorecursoextraordinario(excepcional,localificabaalgunadoctrina),losmotivos eran interpretados de forma estricta. Lo cual hay que reputar como correc-to, ya que ello proviene de la misma naturaleza del recurso, que no puede conver-tirse en un recurso ordinario al uso.

La LRJAP y PAC reguló de manera análoga a este recurso, dejándolo sus-tancialmente como estaba, como se puede comprobar de la simple comparación de los Artículos 118 y 119 LRJAP y PAC con los Artículos 127 y 128 de la derogada LPAde1958.Hay,sinembargo,algunasmodificaciones,comolaampliacióndelosmotivos fundamentadores, la previsión de compatibilidad de la acción de nulidad (Artículo102),y la solicitudde rectificacióndeerrores (Artículo105.2) conesterecurso. También se estableció que el órgano competente para resolver el recurso debe pronunciarse no solo sobre la procedencia del mismo, sino también, en su caso, sobre el fondo, y se previó la resolución presunta; órgano competente que no tenía ya que ser el Ministro del ramo, sino que se dispuso más imprecisamente que se podía interponer ante el órgano administrativo que lo dictó.

Posteriormente, la Ley 4/1999, de 13 de enero, introdujo algunos cambios421, como la matización en el Artículo 118.1 de que se interpone ante el órgano que lo dictó, “que también será competente para su resolución”422, que se formula contra actosfirmes(portanto,nosediceyaqueseformulacontra“actosqueagotenlavíaadministrativa o contra los que no se haya interpuesto recurso administrativo en plazo”). En la circunstancia 2 del citado Artículo 118.1 se eliminó la expresión “o se aporten”, se suprimió el número 1 del texto original, y se introdujo una importante novedad en el Artículo 119.1, al prever la posibilidad de inadmisión a trámite.

421 Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, “El sistema de recursos administrativos (A propósito de la regulación de la Ley 4/1999)”, op. cit., pp. 399 y ss.

422 Antes de la reforma de 1999 existía cierta confusión sobre el órgano. Véase, Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, “Las incógnitas de la regulación de los recursos administrativos”, op. cit., pp. 59-63.


2. Concepto y naturalezaEl recurso de revisión tiene ya una arraigada tradición en la legislación adminis-trativa española. Es un recurso extraordinario o excepcional,423 de carácter ad-ministrativo, que se interpone ante y se resuelve por el órgano que ha dictado el actoadministrativoimpugnado.Seformula,además,contraactosfirmesenvíaadministrativa (Artículo125.1 LPAC.) y solo cuando concurra uno de los motivos expresamenteprevistosenlaLey[Artículo125.1,a),b),c)yd),delaLPAC];moti-vos que, además, habrán de interpretarse con rigor, porque no es ningún recurso ordinario.

No se puede confundir, pues, con ningún recurso ordinario –por supuesto, no se puede hacer con el de reposición–, pero tampoco cabe asimilarlo al recurso de revisión previsto en el Artículo 102 de la LJCA de 1998 (recurso de revisión contra unasentenciafirme)424. Puesto que el objeto del recurso administrativo de revisión sonactosadministrativos(ynosentencias)y,además,firmesenvíaadministrativa.

La LPAC sigue la línea ya marcada por la reforma de la LRJAP y PAC, lle-vada a cabo en 1999, y establece que el recurso se interpone ante el órgano admi-nistrativo que dictó el acto, que también será competente para resolverlo. Con ello se produce, de un lado, una aclaración respecto a la ambigua redacción inicial que teníalaLRJAPyPACy,deotro,sealejadelanormaquefigurabaenlaLPAde1958,que atribuía la competencia para resolver este recurso al Ministro425. Sin embargo, 423 Vid. González Pérez, Jesús, Comentarios a la Ley 4/1999…, op. cit., p. 481, que dice: “El recurso

de revisión es un recurso extraordinario o excepcional que se da contra actos administrati-vosfirmescuandoqueparacionalmentedudadelavalidezdelactoenvirtuddedocumen-tososentenciasfirmesdelostribunales”.

424 ModificadoporlaLeyOrgánica7/2015,de21de julio,quecambiólaLOPJ.ElArtículo102.3 LJCA dispone, además: “El recurso de revisión en materia de responsabilidad conta-ble procederá en los casos establecidos en la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuen-tas”; es decir, la Ley 7/1988, de 5 de abril.

425 El recurso administrativo extraordinario de revisión ha recibido muchas críticas, que se pueden sintetizar en: a) escasa utilidad; b) parca regulación; y c) solapamiento con la acción de nulidad; críticas que se pueden encontrar, por ejemplo, en el Dictamen 1076/1991, de 31 de octubre, del Consejo de Estado, emitido con ocasión del anteproyecto LRJAP y PAC; consideraciones que vuelve a reiterar el alto órgano consultivo en un dictamen ulterior, el Dictamen5356/1997,de28deenerode1998,emitidoconmotivodelamodificacióndelareferida LRJAP y PAC.


después incluso de la entrada en vigor de la LRJAP y PAC, algunas leyes autonó-micas siguieron estableciendo que la competencia para resolver este recurso es del Consejero Autonómico426, lo cual no se ajusta a la posición y función que, conforme al Artículo 149.1.18ª. de la CE, tiene la Ley Estatal427.3. Los motivos del recursoAl ser un recurso extraordinario y excepcional tiene que impugnar un acto admi-nistrativofirmeenvíaadministrativaydebebasarse,únicayexclusivamente,enlos motivos previstos en la Ley, que son los siguientes:

• Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente;

• Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asun-to que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recu-rrida;

• Queenlaresoluciónhayaninfluidoesencialmentedocumentosotesti-moniosdeclaradosfalsosporsentenciajudicialfirme,anterioroposteriora aquella resolución;

• Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevarica-ción, cohecho, violencia, manipulación fraudulenta u otra conducta pu-nibleysehayadeclaradoasíenvirtuddesentenciajudicialfirme.

Son cuatro motivos428, como sucedía con la LPA de 1958 y como reiteró la LRJAP y PAC; cuatro motivos que, en esencia, se mantienen, si bien hay alguna ma-

426 Así, el Artículo 54 de la Ley 4/2005, de 1 de junio, de Funcionamiento y Régimen Jurídico de la Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja, según el cual, “El recurso extraordinario de revisión se interpondrá… Ante el Consejero competente por razón de la materia, a quien corresponde su resolución, incluidos los que se interpongan contra actos de organismos públicos dependientes o adscritos a su Consejería, salvo que se trate de ac-tos del Consejo de Gobierno, en cuyo caso será este el competente para resolverlo”.

427 Dice González Pérez, Jesús, Comentarios a la Ley 4/1999…, op. cit., p. 483, es “más que discu-tible la validez de las normas autonómicas dictadas en contravención con la estatal”.

428 No obstante, por la doctrina que se deduce del Consejo de Estado, la gran mayoría de los recursos administrativos extraordinarios de revisión se fundamentan en los dos primeros motivos de la Ley (es decir, Artículo 118.1ª. y 2ª.).


tización,yaqueahoranoseexigequeelerrorsea“manifiesto”,comoenelArtículo127delaLPAde1958,onoseespecificaquelosdocumentosdevaloresencialfueranignorados al dictarse la resolución, o de imposible aportación al expediente.

Respecto al primer motivo, es necesario circunscribirlo solo al error de hecho y, por tanto, no se pueden incluir dentro de esta hipótesis los errores cometidos en la interpretación de una norma o en la aplicación de la misma. El error de he-cho es, según la doctrina del Consejo de Estado, “la apreciación no ajustada a la realidad objetiva de los acontecimientos” (Dictamen número 4388/1998, de 26 de noviembre). Es la inexacta representación de un hecho. Al ser un error “de hecho”, solo puede ser considerado como tal el que aparece en los datos fácticos del expe-diente sinquederivede interpretaciones, calificacionesovaloraciones jurídicasde los mismos. Dice el Consejo de Estado que, a efectos de recurso de revisión, ese errordebeser“evidente,indiscutibleymanifiesto(Dictamen399/2012,de26deabril). El Tribunal Supremo (STS de 4 de febrero de 2008, Fundamento de Derecho Octavo, rec. 2160/2003), ha declarado sobre este extremo:

Hay error de hecho en una resolución administrativa cuando el órgano admi-nistrativo que la dictó apoya su decisión en hechos inexistentes o no pondera otros que son reales y relevantes para lo que había de resolverse; y esta clase de error constituye la circunstancia 1ª., del Artículo 118.1 de la LRJAP y PAC, cuando la inexactitud o la omisión, determinante del desacierto en la aprecia-ción fáctica, resulta de las propias actuaciones obrantes en el expediente ad-ministrativo donde fue dictada la resolución cuya revisión se pretende. Hay error de derecho cuando no hay controversia sobre los hechos materiales que tuvo en consideración el órgano administrativo y, sin discutirse esa realidad fácticaomaterial,lapolémicaquepretendesuscitarseestáreferidaalacalifi-cación formal que en un plano normativo haya sido dada a los hechos o a las consecuencias jurídicas que se hayan hecho derivar de esos mismos hechos… También ha dicho esta Sala que, error de hecho, “es solo el que versa justamente sobre un hecho, cosa o suceso de forma independiente a toda opinión, criterio y cali-ficación, excluyéndose toda cuestión jurídica y de apreciación de la trascendencia de hechos indubitados, incluso los hipotéticos errores jurídicos” (Sentencia de 17 de septiembre de 2004, casación 4714/2002).


El error además debe resultar de los propios documentos incorporados al ex-pediente429, por lo que no cabe interponer recurso administrativo de revisión fun-damentado en esta circunstancia cuando se pretenda invocar un error con arreglo a la confrontación que se puede producir con documentos externos al expediente, como, por ejemplo, una sentencia dictada en un proceso penal después de haber-se resuelto el procedimiento administrativo sancionador430. Tampoco es admisible –debido al carácter extraordinario del recurso– un replanteamiento jurídico que tuvo que tener su sede en el recurso ordinario de alzada o, en su caso, en el recurso contencioso-administrativo.

Con relación al segundo, es decir, que aparezcan documentos de valor esen-cial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida; ahora no se exige que “fueran ignorados”, y puede que sean posteriores.

El documento, además, tiene que tener valor esencial, concepto normativo indeterminado, que, como es natural, habrá que discernir a la luz del asunto concre-to. No se trata de invocar cualquier documento, sino el que tenga “valor esencial”, es decir, que de alguna manera haya determinado en un sentido u otro la resolu-ción del asunto. Dice sobre este motivo el Consejo de Estado: “el precepto establece que esos documentos deben ser de valor esencial para la resolución del asunto, evidenciandoelerrordelaresoluciónrecurrida.Ellosignificaquesuconocimientoprevio por la Administración hubiera llevado necesariamente a dictar una resolu-cióndistintadelaquefinalmenteseadoptó”(Dictamen778/2002,de18deabril).429 Ha declarado el Consejo de Estado que la exigencia de “que los documentos estén incorpo-

rados al expediente excluye, como documentos idóneos… aquellos que acompaña el inte-resado a su recurso de revisión, o que se incorporan con posterioridad a la conclusión del expediente mismo que dio lugar al acto impugnado” (Dictamen 219/1998, de 12 de mayo). De suerte que tienen la consideración de documentos incorporados al expediente, no solo los que se aportan al mismo durante la tramitación del procedimiento administrativo de instancia, sino también aquellos otros que lo hubieran sido durante la tramitación de los recursos administrativos, en su caso, interpuestos.

430 Vid. García-Trevijano Garnica, Ernesto, El recurso administrativo extraordinario de revisión, op. cit., pp. 63 y ss.


Pero adviértase que no todo documento ignorado por la Administración autora del acto administrativo es adecuado para apoyar un recurso de revisión, sino aquel que evidencie el error de la resolución que se impugna. Así, el Tribunal Supremo ha re-chazado,porejemplo,comodocumentodevaloresencial,uncertificadoquepudoser solicitado por el interesado durante la tramitación del procedimiento, puesto que “entender lo contrario sería posibilitar siempre el recurso extraordinario por estacausa,consolopediracualquierórganocertificante laconstanciadedocu-mentos anteriores” (STS de 6 de julio de 1998, rec. núm. 6/1996). También ha acla-radoelAltoTribunalquelameraaportacióndecertificadosderegistrospúblicoso de otros documentos que con la diligencia propia de un ciudadano normalmente cuidadoso podrían haber sido aportados en tiempo, sino que la Ley lo que permite es la aportación de documentos desconocidos o de conocimiento difícil o anormal (STS de 19 de febrero de 2003, rec. núm. 5409/1999). También puso coto a un certi-ficadobancarioconfeccionadoconposterioridad,pues“noesundocumentoqueaparezca con posterioridad a la resolución que a través del recurso extraordinario pretende combatirse, sino que simple y llanamente se confecciona con posteriori-dad; tampoco es que se aporte con posterioridad porque no ha resultado posible suaportaciónanterior…Noes,portanto,unodelosdocumentosaqueserefierela circunstancia 2ª. del tan citado Artículo 118.1... Y su admisión atentaría contra el principio de seguridad jurídica” (STS de 26 de abril de 2004; rec núm. 2259/ 2000).

En resumen, se trata de documentos de valor esencial que el interesado no pudo aportarlos por desconocer su existencia (e incluso cuando se acredite que fue imposible su aportación entonces), pero excluye todo documento que el interesado razonablemente conocía y que pudo aportar antes de dictarse el acto, pues, como ha subrayado el Consejo de Estado, admitir la posibilidad de aportar en cualquier momento por el interesado, y obligar a la Administración a aceptar documentos producidos con posterioridad al acto impugnado supondría dejar en manos del interesado la apertura del plazo para recurrir, lo que casa mal con el carácter ex-traordinario del recurso de revisión (Dictamen 2.695/2001, de 18 de octubre).


Conrespectoal tercermotivo(“Queenlaresoluciónhayaninfluidoesen-cialmentedocumentoso testimoniosdeclarados falsosporsentencia judicialfir-me431, anterior o posterior a aquella resolución”), se requiere que los documentos olostestimoniosdeclaradosfalsoshayaninfluidoenlaresolución,yqueademáslasentencia,enlacualsedeclare,seafirme,estoes,quecontralamismayanoseaposible interponer ningún recurso, salvo el de revisión. Hay una ampliación del motivo, puesto que no se exige que en el supuesto en que la sentencia fuese ante-rior sea desconocida por el recurrente.

Por último, en relación con el cuarto motivo, se trata de conductas punibles que pueden dar lugar al recurso administrativo de revisión, siempre que así haya sidodeclaradoporsentenciajudicialfirme.Setrata,además,deactosnulosdeple-noderecho[Artículo47.1,d)delaLPAC]sometidos,portanto,al régimen jurídico de este tipo de actos viciados con defectos de tal entidad.4. Tramitación y resoluciónLa interposición del recurso administrativo extraordinario de revisión debe reunir losrequisitosqueconcaráctergeneralestablecelaLey[cfr. Artículos 115, 5.3 y 11, 2, c),delaLPAC],yaquellosotrosquesonespecíficosdelarevisión,comoeslaexpre-sión del motivo o motivos en que se funda. Es importante destacar que, conforme al Artículo 126.1 de la LPAC, “El órgano competente para la resolución del recurso podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando el mismo no se funde en alguna de las causas previstas en el apartado 1 del Artículo anterior o en el supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales”432. Es evidente que esta norma tiene 431 Debe advertirse que en el ámbito jurisdiccional –esto es, en el recurso de revisión contra

sentencias del Artículo 102 de la LJCA–, el Tribunal Supremo (STS de 17 de julio de 2015, rec. núm. 34/2014) ha admitido que la falsedad pueda declararse en procesos civiles, sin necesidad de intervención de la jurisdicción penal en orden a la declaración formal del documento de que se trate; es más, ha admitido la “retractación” de aquel que lo redactó, si bien de forma expresa.

432 El trámite de admisión del recurso se previó ya en la reforma de la LRJAP y PAC, llevada a caboporlamencionadaLey4/1999,quemodificóelArtículo119.1delaLRJAPyPAC.


lógica institucional, ya que el recurso de revisión posee una tramitación en la cual es preceptiva la intervención del Consejo de Estado o del órgano consultivo auto-nómico competente, y no parece razonable dar curso a toda interposición si no tie-ne un mínimo de rigor. No obstante, ni la reforma de 1999 ni la LPAC avanzan gran cosa sobre los requisitos que debe tener esta resolución, salvo el que sea motivada. Por eso es preciso tener en cuenta que esa inadmisión deba acordarse en el plazo que tiene la Administración para resolver, ya que de lo contrario entra en juego el silencio administrativo negativo (Artículo 126.3 de la LPAC), y además, como no podría ser de otra manera, puede ser impugnada como acto independiente tanto en vía administrativa como jurisdiccional. Por tanto: debe ser motivada, dictada en el tiempo correspondiente, y puede ser recurrida433. Solo así se puede equilibrar el indudable poder que se le otorga a la Administración para inadmitir el recurso de revisión.Elerrorenlacalificacióndelfundamentodelrecursonoesmotivosufi-ciente de desestimación del mismo,434 siempre y cuando, como es natural, se trate de un fundamento que permita el recurso de revisión.

El plazo para la interposición del recurso de revisión dependerá del motivo; así, cuando se trate de la causa a) del Artículo 125 de la LPAC, será de cuatro años siguientesalafechadelanotificacióndelaresoluciónimpugnada.Enlosdemáscasos, el plazo será de tres meses, a contar desde el conocimiento de los docu-mentosodesdequelasentenciajudicialquedófirme(Artículo125.2,LPAC).Porotra parte, la formulación del recurso “no perjudica el derecho de los interesados a formularlasolicitudylainstanciaaqueserefierenlosArtículos106y109.2,delapresente Ley ni su derecho a que las mismas se sustancien y resuelvan” (Artículo 125.3delaLPAC),esdecir,solicitarlarevisióndeoficioobienlarectificacióndeerrores materiales, de hecho o aritméticos.

La Administración competente para resolver el recurso deberá realizar los trámites preceptivos, por tanto, cabe la audiencia del interesado (Artículo 118 de la LPAC) o la solicitud de los informes, en particular, el informe del Consejo de Estado 433 En este punto, con relación a la anterior regulación, ver Tornos Mas, Joaquín, “Los recursos

administrativos en la Ley 4/1999”, op. cit., pp.141-142.434 Vid., con apoyo en la jurisprudencia, Fonseca Ferrandis, Fernando E., op. cit., p. 331.


o del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma435 (Artículo 22.9 de la LOCE); informe que reviste el carácter de trámite esencial, cuya omisión produce un vicio del procedimiento. No obstante, el informe no es vinculante (Artículo 80.1, de la LPAC).

Elplazoparadictarresoluciónmotivada[Artículo35.1,b)delaLPAC]esde tres meses, desde la interposición del recurso extraordinario de revisión; trans-currido este plazo sin haberse dictado y notificado la resolución, se entenderádesestimado, quedando expedita la vía jurisdiccional contencioso-administrativa (Artículo 126.3 de la LPAC). La resolución del recurso debe pronunciarse no solo sobre su procedencia, sino también, en su caso, sobre el fondo de la cuestión resuel-ta por el acto recurrido (Artículo 126.2 de la LPAC.).

Además, es preciso tener presente que ni se admite lo previsto en el Artículo 122.2, en relación con el Artículo 24.1, tercer párrafo, de la LPAC, para el recurso de alzada y, por consiguiente, no cabe silencio positivo, ni se permite tampoco plan-tear en la impugnación jurisdiccional más que los motivos previstos para el recurso administrativo de revisión.

V. CONSIDERACIONES FINALES SOBRE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

La LPAC, al igual que la reforma de la LRJAP y PAC llevada a cabo en 1999, no introducecambiossignificativosenlostresrecursosprevistos,nitampocoglobal-menteentodoelmodeloderecursos.Solohamodificadoalgunosdetallespuntua-les, ya analizados, que no alteran las bases del sistema. De nuevo se ha perdido una valiosa oportunidad para incorporar al ordenamiento medidas auténticamente re-novadorasyeficaces,tantoparalatuteladelosderechoseintereseslegítimosdelosparticularescomoparapropiciaruncontrolinternoválidoyeficaz.Tampoco

435Las Leyes Reguladoras de los Consejos ConsultivosAutonómicos atribuyen específica-mente la competencia de emitir informes en los recursos de revisión a los respectivos órga-nos consultivos. Así, por ejemplo, la Ley 5/2002, de 3 de junio, del Consejo Consultivo de Canarias[Artículo11.D,b)];laLey4/2005,de8deabril,delConsejoConsultivodeAnda-lucía[Artículo17.10,c)],o,enfin,laLey3/2014,de24deabril,delConsejoConsultivodeGalicia[Artículo12,f)].


parece que ha preocupado al legislador el enorme índice de litigios jurisdiccionales que amenazan con colapsar la administración de justicia y encarecen de forma arti-ficiallaresolucióndecuestionesque,porsuescasacuantíaorelevancia436, tendrían que tener su sede natural de solución en la esfera administrativa. En resumen, no se ha aprendido –o no se quiere aprender– nada, ni de la experiencia administra-tiva atesorada ni de las propuestas que se han hecho por la doctrina y por la pro-piaComisiónGeneraldeCodificación437, ni por supuesto del Derecho Comparado, donde existen casos en los que la vía administrativa de recurso o reclamación está estructuradadeunamaneramásracionalyeficaz,mayormenteapta,endefinitiva,para el cumplimiento de los objetivos que debe perseguir: la tutela de los derechos e intereses de los particulares, el autocontrol de la Administración Pública y la co-laboraciónconelPoderJudicialenordenanomasificarlosjuzgadosytribunalescon asuntos que muy bien pueden ser resueltos por la Administración Pública, si esta actuara con arreglo a otro modelo de recurso administrativos.436 Enel“InformeexplicativoypropuestasdeanteproyectodeLeydeEficienciadelaJuris-

dicción Contencioso-Administrativa”, de la Sección Especial para la reforma de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Ministerio de Justicia, marzo de 2013, pp.16 y ss., se constata la alta litigiosidad, comparada con la de países como Alemania, Inglaterra yGales,oFrancia.Seafirma:“Aunreiterandoladificultadeimperfeccióndelacompara-ción estadística, se pueden formular dos conclusiones tendenciales. La primera conclusión es que en la primera instancia contencioso-administrativa (para la cual son especialmente determinantes los datos de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo) se produce un número comparativamente muy alto de estimaciones; cerca del doble que en Alema-nia o Francia. Y esto es tanto como decir que existe una disfunción –comparada– en los controles de legalidad internos de la Administración. La segunda conclusión es que en la segunda instancia o casación los datos de estimación son muy similares a los de Alemania oelReinoUnido.Ydeahí,unaposibleconclusiónfinal:haymayorinfraccióndelDerechoen las resoluciones administrativas que en las resoluciones judiciales de primera instancia. Entérminosdeeficienciadelgastopúblico,queeslaperspectivaanalíticapropiadeestaSección Especial, hay que considerar que, según resulta de países de nuestro entorno, es hi-potéticamente posible una reducción sustancial de la litigiosidad, incluso hasta una cuarta parte de las cifras actuales, sin merma de los principios constitucionales de tutela judicial efectiva (Artículo 24.1 de la CE) y de pleno control judicial de la Administración…”

437 Vid.“InformeexplicativoypropuestadeanteproyectodeLeydeEficienciadelaJurisdic-ción Contencioso-Administrativa”, op. cit., así como “Propuesta de anteproyecto de Ley deEficienciade la JurisdicciónContencioso-Administrativa”,marzo2013,MinisteriodeJusticia.


Se mantieneunsistemaderecursosadministrativosarcaico,ineficazyabso-lutamenteinadecuadoparalosfinesqueteóricamentedeberíaperseguir.Unsiste-ma de recursos administrativo que supone: a) que una parte importante de recursos de alzada y reposición se resuelven presuntamente438, esto es, con silencio adminis-trativonegativo;loqueespocoserio,porqueestosignificaquelaAdministraciónseacoge a su superioridad posicional para denegar peticiones o derechos, sin molestar-se en contestar y por supuesto sin motivar, obligando al recurrente a acudir a los juz-gados o tribunales; b) existe una escasa operatividad estructural, en particular, en el recurso de alzada, que implica que son normalmente los órganos situados en la parte superior de la organización administrativa (Secretarios de Estado, Subsecretarios, Directores Generales, Rectores, Alcaldes, etc.), los que tienen la competencia para re-solver estos recursos, con lo que no solo se recarga a unos órganos –muchos de ellos de claro carácter político y no funcionarial o técnico, lo cual también debe ponderar-se– con la tramitación de expedientes de naturaleza común u ordinaria (sanciones, etc.), sino que se relega a los órganos directivos o simplemente técnicos439; y c) el recurso de reposición, al ser resuelto por el mismo órgano que dictó el acto admi-nistrativo impugnado, no suele ser un cauce adecuado ni para el control interno de la Administración –ya que el órgano suele mantenerse en su criterio, incluso para no reconocer que ha errado y para enviar un mensaje estratégico para casos futu-ros–, ni para la debida tutela de los derechos e intereses de los particulares.

438 Dice el “Informe explicativo…”, op. cit.,p.24.“Essignificativo,además,queunporcentajemuyelevadodelasestimacionescontencioso-administrativasserefiereprecisamentealainactividad administrativa. En total, según la estadística de 2011, elaborada por el Ministe-rio de Justicia para la Sección Especial, de los recursos contra inactividad administrativa los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, estiman el 61,9 por 100. Esto es: la inactividad administrativa (y en especial, el silencio administrativo negativo) es causa de un abultado número de casos trasladados, para primera decisión, al poder judicial”.

439 El “Informe explicativo…”, op. cit., p. 25, dice: “No hay tradición en España de que al me-nos las resoluciones regladas se dicten por órganos directivos o simplemente técnicos de la Administración. Esta situación estructural produce, en lo que aquí importa, dos efectos relevantes. Uno es el alto número de resoluciones administrativas que no son recurribles en alzada (porque agotan la vía administrativa). El segundo efecto anunciado es el bajo número relativo de recursos administrativos estimados”.


Noobstante,concaráctersectorialsehaidodefiniendounasituaciónqueme-recería mayor reconocimiento legislativo, con carácter general. La experiencia de los Tribunales Económico-Administrativos, muy sólida históricamente, el Consell Tributari del Ayuntamiento de Barcelona, el Tribunal Administrativo de Navarra440 o –más recientemente–, los Tribunales Especiales de Recursos Contractuales (del Estado, de las Comunidades Autónomas o incluso de los entes locales, Artículo 41.1 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público), constituyen ejem-plos de la dirección que estimamos adecuada para que la vía de recurso sea verda-deramente operativa, tenga sentido y adquiera un poco más de prestigio441.

Que los recursos administrativos se resuelvan por Tribunales o Comisiones si-tuadasfueradelalíneajerárquicadelaAdministraciónPública,configuradoscomoórganoscolegiadosintegradosporpersonascualificadaseindependientes,seríaungran avance para: a) el control interno administrativo, que sería, en efecto, un ver-dadero control, y no lo que es ahora, una carga burocrática inútil la mayoría de los casos y carente de credibilidad; b) para los derechos e intereses de los particulares, que tendrían más posibilidades de que su caso, por lo menos, se analizara con ojos más objetivos, con la expectativa de que se estimasen sus pretensiones y así evitar el tener siempre que acudir a los juzgados y tribunales, y c) para la propia adminis-tración de justicia, que se vería un poco más aliviada, como sucede en otros Estados que ya hemos señalado.

440 Vid., un desarrollo de todos estos modelos en Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, “Fórmu-las complementarias de resolución de controversias jurídico-administrativas: acerca de la creación de comisiones o tribunales administrativos”, Revista Andaluza de Administración Pública, Administración de Andalucía, número 76, 2010, pp. 69 y ss.

441Losdatos objetivos, por otra parte, avalan esta afirmación. Piénsese que, por ejemplo,en el ámbito de las reclamaciones económico-administrativas, según la Memoria de los Tribunales Económico-Administrativos del Estado correspondiente a 2010, de las 198, 532 reclamaciones económico-administrativas formuladas fueron estimadas el 36.2 por 100. O que según la Memoria 2011 del Tribunal Central de Recursos Contractuales, en 2011 se tramitaron 346 recursos especiales, de los cuales el 26 por 100 fueron estimados (datos reflejadosenel“InformeexplicativoypropuestadeanteproyectodeLeydeEficienciadela Jurisdicción Contencioso-Administrativa”, op. cit., pp. 28 y 29).


Desde hace ya algún tiempo hemos abogado por esta solución442, y la ComisiónGeneraldeCodificación(SecciónEspecialparalareformadelaLeydela Jurisdicción Contencioso-Administrativa) también escoge esta vía para mejorar elmodeloderecursos.Proponelamodificacióndedistintasleyes–entreellas laLRJAP y PAC– en orden a crear “Comisiones independientes de recursos admi-nistrativos”, que actuarían sometidas al principio de legalidad y no estarían so-metidas a instrucciones jerárquicas, y resolverían recursos de alzada y reposición. Aboga, pues, no por la sustitución de los recursos, sino por algo más sencillo: la sustitución del órgano que resuelve, que pasa a ser una Comisión independiente. Tambiénpostulaporunconjuntodemodificacionesdelalegislaciónsectorial(em-pleopúblico,extranjería,tráfico)paraestablecerestemodeloderecursosresueltospor comisiones independientes. “Es a cada sector de la actividad administrativa dondela leydebeponderar laoportunidadyeficienciadeestasComisiones,suconcreta composición, el sistema de selección de sus miembros y las concretas ga-rantías de independencia e inamovilidad de la que deben gozar aquellos. Esta re-gulación sectorial unas veces será estatal (en materias reservadas al Estado) y otras veces de las Comunidades Autónomas”443.

Portanto,loprocedenteesmodificarelmodeloderecursosadministrativospara que tenga sentido institucional y consiga, como ya hemos reiterado, los obje-tivos, que en buena lógica debe obtener: control interno administrativo, tutela de derechos e intereses de los particulares y, en la medida de lo posible, desconges-tionar la administración de justicia. Con lo previsto en la LPAC, la situación no ha cambiado y es algo que debe criticarse sin reservas, porque los datos ya eran muy evidentes cuando se aprobó esta Ley que, aunque nueva por la fecha, en materia derecursosesviejaeineficaz.

442 Vid. Sarmiento Acosta, Manuel Jesús, Los recursos administrativos en el marco de la justicia ad-ministrativa, op. cit., pp. 419-424; también del mismo autor, “Fórmulas complementarias de resolución de controversias jurídico-administrativas: acerca de la creación de comisiones o tribunales administrativos”, op. cit., pp. 111-116.

443 Vid. “Informe explicativo…”, op. cit., p. 39.


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