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UNIVERSIDAD AUTÓNOMA METROPOLITANA
UNIDAD XOCHIMILCO
División de Ciencias Sociales y Humanidades
Maestría en Políticas Públicas
Evaluación de diseño y operación de la Comisión de Regulación
Especial, contenida en el Programa Delegacional de Desarrollo Urbano
Xochimilco.
T E S I S
Q U E P A R A O B T E N E R E L T Í T U L O D E
MAESTRA EN POLÍTICAS PÚBLICAS
P R E S E N T A :
M U Ñ O Z M E J I A S A R A
Asesor de tesis: Dra. María del Pilar Berrios Navarro
Lectores: Mtra. Evelyn Marcela Gúzman Rojas
Dr. Carlos Alberto Guerrero Torrentera
México, D.F. julio del 2019
2
Agradecimientos
En primer lugar, quiero agradecer el apoyo, cariño y dedicación de la Dra. Maríadel Pilar Berrios Navarro, quien se convirtió en una gran amiga, que llevo siempreen el corazón, sin ella nada hubiera sido posible.
A mis lectores, Evelyn Marcela Guzmán Rojas y Carlos Alberto GuerreroTorrentera, por sus apreciables consideraciones, que fortalecieron, sin duda, miformación académica.
A mis amados padres, fuente de fortaleza.
A mis grandiosos hermanos, David, Mario y Adán, por la inexplicable misión deamar sin fronteras.
Quiero agradecer a mis colegas que permitieron conocer la gestión política através de la administración pública.
Mi paso por la alcaldía de Coyoacán, Asamblea Legislativa del Distrito Federal, elInstituto de Vivienda de la Ciudad de México y el Instituto Nacional para laEvaluación de la Educación, y en éste momento a la Secretaría de EducaciónCiencia, Tecnología e Innovación, el desarrollo de múltiples estrategias para tratarde resolver los famosos problemas públicos.
Gracias al Dr. Adolfo Uriel González Monzón ex delegado de Xochimilco por sucariño y apoyo. A mis amigos de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda,de la Secretaría de Medio Ambiente y al grandioso Mtro. Emigdio Roa Exsubprocurador de la Procuraduría Ambiental y Ordenamiento Territorial.
En especial quiero agradecer las maravillosas charlas con el Mtro. RobertoEibeschutz, Enrique Ortiz, Antonio Azuela, Manuel Perló, Laksmi Charly, ElizabethTellman y a todos los académicos que me brindaron su tiempo y cariño.
Por supuesto agradecer a los líderes y habitantes de los Asentamientos porconfiar en mí.
Finalmente quiero agradecer al “Programa Universitario de Estudios Sobre laCiudad UNAM” y a la asociación civil “Construye Bienestar” por aceptarme enel “Seminario de Regeneración Urbana y Vivienda, Inclusión y Habitabilidaden la Zona Metropolitana del Valle de México” (se llevó a cabo del 29 deoctubre del 2018 al 11 de marzo del 2019), por otorgarme el tercer lugar a lamejor investigación y por el financiamiento para desarrollar y concluir estaevaluación.
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ContenidoIntroducción ........................................................................................................................................ 7
Capítulo 1. Evaluación de las políticas públicas, políticas para el desarrollo urbano y asentamientoshumanos irregulares. ........................................................................................................................ 15
1 conceptos básicos para la evaluación de políticas públicas........................................................... 16
1.1 ¿Qué son las políticas públicas?.............................................................................................. 16
1.1.1 Fases de las políticas públicas. Diseño, operación y evaluación. ..................................... 18
1.1.2 La evaluación como herramienta de análisis de las políticas públicas ............................ 19
1.1.3 Tipos de evaluación.......................................................................................................... 21
1.2 Políticas públicas de desarrollo urbano y asentamientos humanos irregulares..................... 25
1.2.1 Políticas públicas de desarrollo urbano ........................................................................... 26
1.2.2 Asentamientos precarios ................................................................................................. 27
1.2.3 Crítica al paradigma global de políticas públicas dirigidas al crecimiento urbano. ......... 29
Capítulo 2. “Metodología específica para la evaluación de los objetivos dirigidos a losasentamientos humanos irregulares localizados al suelo de conservación y de la operación de laComisión de Regulación Especial, ambos contenidos en el PDDUX, 2005”...................................... 32
2.1 Propuestas metodológicas para la evaluación de diseño y operación ................................... 33
2.1.1 Indicadores específicos para la evaluación de diseño de la Comisión de RegulaciónEspecial (CRE) contenida en el Programa Delegacional de Desarrollo Urbano Xochimilco, enparticular de los objetivos dirigidos a los asentamientos localizados en suelo de conservación.................................................................................................................................................... 35
2.1.2 Indicadores específicos para la evaluación de la operación de la Comisión de RegulaciónEspecial (CRE) ............................................................................................................................ 39
2.2 Técnicas e instrumentos que se utilizan en la evaluación. ..................................................... 42
Capítulo 3. Evaluación de diseño de la Comisión de Regulación Especial contenida en el ProgramaDelegacional de Desarrollo Urbano Xochimilco, 2005...................................................................... 49
3.1 Antecedentes del PDDUX publicado el 6 de mayo del 2005 vigente a la fecha. Breve síntesiscronológica.................................................................................................................................... 49
3.1.1 La expansión de la Ciudad a partir de la industrialización en México. ............................ 50
3.1.2 Disposiciones en legislación urbanística en materia de conurbación que se diseñaronpara regular el crecimiento y que dieron origen a los programas delegacionales. .................. 52
3.1.3 Descripción del Plan Director, Plan General, Plan Parcial, estipulados en la nueva Ley deDesarrollo Urbano del año 1976. .............................................................................................. 54
3.2 Comisión de Regulación Especial ............................................................................................ 60
3.2.1 Instrumentos dirigidos a AHÍ que antecedieron a la Comisión de Regulación Especial. . 60
3.2.2 ¿Qué es la Comisión de Regulación Especial? y ¿Cuál es su objetivo? ............................ 62
4
3.2.3 Ambigüedades en el diseño de la CREX dentro del PDDUX, 2005. .................................. 64
3.2.4 Instalación de la Comisión de Regulación Especial .......................................................... 68
3.3 Descripción del contexto gubernamental, político y social en el que se desarrolla la presenteevaluación ......................................................................................................................................... 70
3.4 Agencias del gobierno de la Ciudad de México que diseñaron y operan el programa............... 75
3.5 Marco Normativo que regula el programa ................................................................................. 75
3.6 Legislación que rige el suelo de conservación del Distrito Federal ahora Ciudad de México..... 76
3.8 Relevancia del problema público. ............................................................................................... 81
3.9 Pertinencia de los objetivos y estrategias dirigidos al suelo de conservación y en particular a losAsentamientos Humanos Irregulares................................................................................................ 86
3.10 Coherencia interna el problema público, objetivo general, objetivos particulares, estrategias yacciones dirigidos a suelo de conservación. ..................................................................................... 89
3.11 Coherencia externa entre el Programa Delegacional de Desarrollo Urbano, en particular desus objetivos dirigidos al suelo de conservación y el Programa General de Ordenamiento Ecológico............................................................................................................................................................ 95
Conclusiones del capítulo............................................................................................................ 102
Capítulo 4. Evaluación de Operación de la Comisión de Regulación Especial ................................ 106
4.1 Capacidad de gestión ............................................................................................................ 107
4.1.1 Organización interna de la división de tareas y responsabilidades según las Reglas deOperación (ROP)...................................................................................................................... 107
4.1.2 Evaluación de los recursos humanos y materiales......................................................... 114
4.1.4 Sistema Administrativo para la difusión y promoción de las actuaciones de la Comisiónde Regulación Especial y sus procedimientos para la recolección de información, tramitación yanálisis de los expedientes...................................................................................................... 124
4.2 Opinión de los habitantes de los Asentamientos Humanos irregulares con respecto a lacapacidad de gestión gubernamental en la operación de la CRE. .............................................. 125
4.2.1 Asentamientos Humanos Irregulares que iniciaron procedimiento administrativo paracambio de usos de suelo y no fueron considerados por la CRE.............................................. 143
4.3 Análisis de la actuación de los líderes de Asentamientos Humanos Irregulares para lainstalación de la Comisión de Evaluación de Asentamientos Humanos Irregulares (CEAHI) ..... 143
Conclusiones del capítulo de evaluación de la operación .......................................................... 149
Conclusiones y recomendaciones ................................................................................................... 152
Bibliografía ...................................................................................................................................... 158
5
TABLA 1 INSTRUMENTOS DEL TRABAJO DE CAMPO ........................................................................................ 48
TABLA 2. COMISIONES DE LA ARDG-1997 ........................................................................................................ 56
TABLA 3 OBJETIVOS ENTRE DOS INSTRUMENTOS: ZEDEC Y PDDU ................................................................ 62
TABLA 4 AMBIGÜEDADES DEL DISEÑO DE LA CRE EN EL PDDUX, 2005 ......................................................... 66
TABLA 5 ZONIFICACIONES QUE EVALUARÁN CON BASE EN EL ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL ............ 67
TABLA 6 DISEÑO PDDUX, 2005 ........................................................................................................................ 77
TABLA 7 OBJETIVOS DIRIGIDOS A SUELO DE CONSERVACIÓN DEL PDDUX, 2005 ......................................... 79
TABLA 8 ESTRATEGIAS DIRIGIDAS A SUELO DE CONSERVACIÓN ................................................................... 80
TABLA 9 EVALUACIÓN DEL PROBLEMA PÚBLICO EN EL DIAGNÓSTICO ......................................................... 84
TABLA 10 EVALUACIÓN PARTICULAR DE LOS OBJETIVOS DIRIGIDOS AHI ..................................................... 85
TABLA 11 EVALUACIÓN DE LA PERTINENCIA DE LOS OBJETIVOS DIRIGIDOS A SUELO DE CONSERVACIÓN. 87
TABLA 12 ANÁLISIS DE LA COHERENCIA INTERNA ENTRE: PROBLEMA, OBJETIVO GENERAL, PARTICULARES,
ESTRATEGIAS Y ACCIONES DIRIGIDOS A SUELO DE CONSERVACIÓN ................................................... 90
TABLA 13. DICTÁMENES EMITIDOS EN LA GESTIÓN DELEGACIONAL DE FAUSTINO SOTO RAMOS............ 115
TABLA 14 DICTÁMENES EMITIDOS EN LA GESTIÓN DELEGACIONAL DEL BIÓLOGO URIEL GONZÁLEZ
MONZÓN .............................................................................................................................................. 115
TABLA 15 DICTÁMENES EMITIDOS EN LA GESTIÓN DELEGACIONAL DE MANUEL GONZÁLEZ GONZÁLEZ. 116
TABLA 16 COMPILACIÓN DE DICTÁMENES EMITIDOS DEL 2005 A LA FECHA .............................................. 126
TABLA 17 CUESTIONAMIENTOS DE LOS LÍDERES DE AHÍ AL JEFE DELEGACIONAL DE XOCHIMILCO 2015-
2018. ..................................................................................................................................................... 136
6
ILUSTRACIÓN 1 ANÁLISIS DE CRECIMIENTO DE LOS ASENTAMIENTOS HUMANOS IRREGULARES EN SUELO
DE CONSERVACIÓN. ............................................................................................................................... 11
ILUSTRACIÓN 2 ASENTAMIENTOS HUMANOS IRREGULARES EN LA CDMX................................................... 11
ILUSTRACIÓN 3. GABINETE DEL DDF, 1997 ...................................................................................................... 57
ILUSTRACIÓN 4. INTEGRANTES DE LA CRE ...................................................................................................... 63
ILUSTRACIÓN 5 REUNIÓN CELEBRADA EN LA DIRECCIÓN GENERAL DE OBRAS Y DESARROLLO URBANO 2015-
2018 ........................................................................................................................................................ 72
ILUSTRACIÓN 6 ESCRITO LIBRE SOLICITANDO LA INSTALACIÓN DE LA CEAHI............................................... 74
ILUSTRACIÓN 8. MAPA SUELO DE CONSERVACIÓN........................................................................................ 97
ILUSTRACIÓN 9. ZONIFICACIÓN SUELO DE CONSERVACIÓN, SEGÚN PGOEDF, 2000. ................................... 98
ILUSTRACIÓN 10. ZONIFICACIONES PGOEDF, 2000 ........................................................................................ 99
ILUSTRACIÓN 11. MAPA DE ZONIFICACIONES PDDUX, 2005 ....................................................................... 100
ILUSTRACIÓN 12. ZONIFICACIÓN PDDUX, 2005............................................................................................ 101
ILUSTRACIÓN 13. AHI POR PUEBLO............................................................................................................... 103
ILUSTRACIÓN 14 PRIMERA REUNIÓN DE AHI, MARZO 2017 ........................................................................ 128
ILUSTRACIÓN 15. CLASIFICACIÓN DE AHÍ POR AÑO DE ORIGEN E INSTRUMENTO PARA SU TRATAMIENTO.
.............................................................................................................................................................. 129
ILUSTRACIÓN 16. CUESTIONAMIENTOS A LA MESA INTERINSTUCIONAL POR LÍDERES DE ASENTAMIENTOS
IRREGULARES. ...................................................................................................................................... 133
ILUSTRACIÓN 17. REUNIÓN CELEBRADA CON LÍDERES DE ASENTAMIENTOS IRREGULARES, SEDUVI,
SEDEMA EN LA SECRETARÍA DE GOBIERNO DE LA CDMX. .................................................................. 134
ILUSTRACIÓN 18. LÍDERES DE ASENTAMIENTOS: TLAXOPAS, TEJOMULCO, TLALCANTECH, XICALHUACÁN,
EVEREST, SAN FRANCISCO CHIQUIMOLA. JUNIO 2017 ....................................................................... 135
ILUSTRACIÓN 19. REUNIÓN CELEBRADA CON EL JEFE DELEGACIONAL EN XOCHIMILCO AVELINO MÉNDEZ
RANGEL. 2015-2018.............................................................................................................................. 136
ILUSTRACIÓN 20. VECINOS ESCUCHANDO EL RESUMEN DE LA REUNIÓN CON EL JEFE DELEGACIONAL
AVELINO MÉNDEZ ................................................................................................................................ 137
ILUSTRACIÓN 21. REUNIÓN DE LÍDERES DE ASENTAMIENTOS IRREGULARES. EN CASA DE LA LÍDER
GUADALUPE PALPA DEL ASENTAMIENTO TLALCANTECH, PUEBLO DE SAN MATEO. ........................ 138
ILUSTRACIÓN 22. GRUPO FOCAL DE LÍDERES DE ASENTAMIENTOS IRREGULARES. CEDE UAM-X.............. 140
ILUSTRACIÓN 23. MÚLTIPLES ESCRITOS LIBRES SOLICITANDO LA INSTALACIÓN DE LA CEAHI................... 147
ILUSTRACIÓN 24. REUNIÓN CON EL LIC. JORGE VELÁZQUEZ DÍAZ. DIRECTOR DE OBRAS Y DESARROLLO
URBANO, ALCALDÍA DE XOCHIMILCO. 2018-2021 .............................................................................. 148
ILUSTRACIÓN 25. LÍDERES DE ASENTAMIENTOS IRREGULARES EN LA PRIMERA REUNIÓN CON JORGE
VELÁZQUEZ DÍAZ. ALCALDÍA DE XOCHIMILCO. ................................................................................... 149
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Introducción
El incesante flujo migratorio del campo a la ciudad, iniciado en el ocaso del siglo
XVIII como resultado de la llamada revolución industrial, ha dado lugar a la
proliferación de grandes urbes, que albergan millones de personas. (López y
Fernández en Fernández y Rivera coord., 2011)
Actualmente, el 54 por ciento de la población mundial reside en áreas urbanas y
se prevé que para 2050 llegará al 66 por ciento. (ONU-HÁBITAT, 2012). Asia
alberga en estos momentos el 53% de la población urbana mundial, seguida de
Europa (14%) y América Latina y el Caribe (13%). (ONU-DAES, 2014)
México presentó la señalada tendencia migratoria universal durante el siglo XX,
por lo que, de ser un país predominantemente rural, pasó a ser fundamentalmente
urbano en la que tres cuartas partes de su población vive en las ciudades, cuyos
procesos y acontecimientos socioeconómicos son los más importantes del país.
(López y Fernández en Fernández y Rivera coord., 2011)
Estas cifras destacan la presión de la urbanización en el suelo para vivienda y
equipamiento (agua, drenaje y energía eléctrica principalmente).
Desafortunadamente en países en vía de desarrollo, como México, y en particular
en la Ciudad de México, el suministro y acceso a suelo urbano a bajo costo, es
limitado.
Asimismo, el fracaso de los instrumentos dirigidos a la planificación y el
ordenamiento territorial tales como el Programa General, delegacionales y
parciales de desarrollo urbano, así como otros factores (por ejemplo, el
encarecimiento del suelo), inciden para que cada vez más personas, opten por
asentamientos precarios1 en suelo rural tipificado como suelo de conservación.
1 En algunas ciudades, hasta el 80% de la población vive en tugurios. De hecho, desde el 2000 sehan sumado a la lista 55 millones de personas adicionales en todo el mundo. Latinoamérica y elCaribe cuentan con 110,7 millones y Asia sudoriental con 88,9 millones, seguida por Asiaoccidental con 35 millones y finalmente África del norte con 11,8 millones. Los tugurios con unaclara manifestación de la mala planificación y administración del sector urbano y, en particular, delmal funcionamiento del sector encargado de la vivienda. Diariamente, 120.000 personas
8
Este tipo de asentamientos, se identifican como irregulares, con base en dos
supuestos, el primero, el origen de la propiedad, es decir, no cuenta con un
documento que dé certeza jurídica de su posesión, el segundo por su localización
en suelo donde no está permitida la vivienda.
La ocupación por asentamientos humanos irregulares se observa en las alcaldías
de Cuajimalpa de Morelos, Magdalena Contreras, Álvaro Obregón, Tlalpan,
Tláhuac, Milpa Alta, Gustavo A. Madero y Xochimilco, siendo ésta última la que
contiene el mayor número. (PAOT,2011)
“La superficie total de la alcaldía de Xochimilco es de 12, 517.8hectáreas (8.40% del área total del DF2), de los cuales: 2,505hectáreas son suelo urbano, representado el 20% del territorio y el1.68% con relación a la Ciudad de México y 10,012 hectáreas sonsuelo de conservación que representa el 80% de la delegación y el6.72% de la Ciudad de México”. (DOF, 16 de julio de 1987 citado enPDDUX, 2005:7)
El dato anterior muestra ambigüedad con respecto al crecimiento natural de las
familias en Xochimilco, a pesar de mencionar en el diagnóstico el crecimiento
poblacional y por ende la necesidad de vivienda de los mismos no se ha destinado
suelo para urbanizarlo y así obtener un crecimiento ordenado.
Según el primer Programa Parcial de Desarrollo Urbano3 Xochimilco 1981
(antecedente del programa delegacional) el proceso migratorio ya tenía una
significación alta, pues alcanzaba un 48% de crecimiento la población durante la
década de 1960 a 1970.
adicionales se suman a la población de las ciudades asiáticas, lo que requiere la construcción de almenos 20.000 nuevas viviendas e infraestructura de apoyo. En Latinoamérica y el Caribe estascifras se estiman alrededor de 42 y 52 millones de viviendas. En África, se calcula alrededor decuatro millones de viviendas anuales, de los cuales el 60% de la demanda corresponde a lapoblación urbana. (ONU-HÁBITAT, 2012)
2 Esta investigación se desarrolló en el contexto de la publicación de la Constitución de la Ciudadde México, por lo tanto, se hace referencia al Distrito Federal.3 En este contexto, se nombraba Plan Parcial al instrumento que actualmente se conoce comoPrograma Delegacional de Desarrollo Urbano, es importante subrayar que aún existe estadenominación pero el nombre corresponde a una delimitación menor.
9
“Actualmente la delegación cuenta con un área urbana de 1,100hectáreas, la cual está teniendo un crecimiento anárquico debido a lapresión de la mancha urbana del área metropolitana y a lairregularidad de la tenencia de la tierra, que de propiedad comunal hapasado a propiedad privada, sin regularización oficial lo cual impideel ordenamiento del desarrollo urbano y la realización de obras deinfraestructura y servicios básicos, principalmente en los pobladosdispersos de la delegación”. (DOF, 26 de enero 1981)
Los programas parciales, 1981, 1982, 1987, 1992 y delegacionales 1997 y 2005
definen como principal problema público el crecimiento de asentamientos
humanos irregulares, sin embargo, es hasta el año de 1994 que se crea la Zona
Especial de Desarrollo Controlado (ZEDEC) como primer instrumento de
contención y crecimiento cero. Posteriormente, nace la Comisión de
Regulación Especial en el programa aún vigente, publicado el 6 de mayo del
2005, ya derogada y actualmente se está implementando la Comisión de
Evaluación de Asentamientos Humanos Irregulares (16 de marzo del 2017)
En este sentido, conviene cuestionarse
¿Cómo atiende la Comisión de Regulación Especial (CRE),
el problema de los asentamientos humanos irregulares en
su diseño, y qué restricciones institucionales y sociales
se han manifestado en la operación?
Esta investigación se plantea como objetivo general evaluar el diseño y operación
de la Comisión de Regulación Especial. También, y a manera de síntesis, se
realizará una descripción de la instalación de la nueva Comisión de Evaluación de
Asentamientos Humanos Irregulares, como último instrumento vigente.
Subrayando, que será necesario evaluar sólo el apartado dirigido a suelo de
conservación del Programa Delegacional de Desarrollo Urbano Xochimilco
versión 2005 vigente, donde aparece ésta.
Como objetivos particulares, para la evaluación del diseño se analizará la
relevancia del problema público, la pertinencia de sus objetivos, la coherencia
interna entre objetivos, estrategias y acciones y la coherencia externa entre la
10
Comisión de Regulación Especial y el Programa General de Ordenamiento
Ecológico del Distrito Federal, 2000.
Asimismo, para la evaluación de la implementación se pretende conocer, explicar
y valorar tres categorías de análisis:
La primera se refiere a la capacidad de gestión de la CREX en la implementación
de los objetivos, la segunda la participación ciudadana en el seguimiento de la
implementación de éstos y la tercera, la actuación de los líderes de
asentamientos humanos irregulares y de los actores gubernamentales para la
instalación de la Comisión de Evaluación de Asentamientos Humanos Irregulares
(CEAHI).
Hipótesis: La CRE (Comisión de Regulación Especial) ha contribuido al
tratamiento de asentamientos humanos irregulares en su diseño, a partir
que incorpora objetivos dirigidos a la evaluación, pero éstos resultan
ambiguos, además de presentar un conjunto de restricciones en la
operación que dispersan sus acciones logrando tener resultados limitados a
13 años de su publicación.
Situación actual del problema de los asentamientos humanos irregulares
El suelo de conservación abarca 87,291 hectáreas, 59% del territorio de la
Ciudad de México. Se ubica en las alcaldías de Cuajimalpa, Iztapalapa,
Magdalena Contreras, Milpa Alta, Álvaro Obregón, Tláhuac, Tlalpan y Xochimilco.
Todas, presentan Asentamientos Humanos Irregulares, siendo ésta última, la que
contiene el mayor número, con 308 según la siguiente tabla elaborada por la
Procuraduría Ambiental del Ordenamiento Territorial (PAOT, 2016). Según Roa,
en el inventario 2016 de AHÍ que realizó la PAOT, estan ocupadas 2,739.12
hectáreas de suelo de conservación, tal y como se muestra en la siguiente
ilustración.
11
Por lo tanto, de 87, 291 hectáreas de suelo de conservación, sólo 2,739.12
están ocupadas por Asentamientos Humanos Irregulares, sin especificar
cuántos pueblos y barrios originarios se localizan dentro de polígono.
Fuente: Roa, 2016 con base en inventario de Asentamiento Humanos Irregulares de 2010,
publicado en el Atlas Geográfico de Suelo de Conservación del entonces Distrito Federal
(PAOT-SMA,2010)
*Estudio sobre el ordenamiento, control y tratamiento integral de los AHI, ubicados en suelode conservación del Distrito Federal, PAOT 2010, con información del 2009.
Ilustración 2 Asentamientos Humanos Irregulares en la CDMX
Ilustración 1 Análisis de crecimiento de losAsentamientos Humanos Irregulares en Suelo deConservación.
12
Fuente: Roa, 2016 con base en inventario de Asentamiento Humanos Irregulares de 2010,
publicado en el Atlas Geográfico de Suelo de Conservación del entonces Distrito Federal
(PAOT-SMA,2010)
*Estudio sobre el ordenamiento, control y tratamiento integral de los AHI, ubicados en suelode conservación del Distrito Federal, PAOT 2010, con información del 2009.
Emigdio Roa, Sub procurador de la PAOT, afirma que las principales causas del
crecimiento de los asentamientos humanos irregulares en suelo de conservación
son las siguientes:
Cambios de uso de suelo
Insuficientes programas para incentivar y retribuir la protección del Suelo de
Conservación
Incompatibilidad en los instrumentos de ordenación (Programa General de
Desarrollo Urbano y Programa General de Ordenamiento Ecológico del
Distrito Federal, el primero publicado en el 2003 y el segundo en el año
2000, aún vigentes)
Carencia de un plan integral de rescate y aprovechamiento racional y
sustentable, así como de un ente rector
Insuficientes instrumentos para el tratamiento de AHÍ (Asentamientos
Humanos Irregulares)
13
Especulación diversa
Falta de una política integral de vivienda y de suelo de reserva
Insuficiente aplicación efectiva de la legislación aplicable
Asimismo, define los instrumentos de Planeación y Ordenación del territorio que a
continuación se anuncian:
Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y
Desarrollo Urbano.
Constitución Política de la Ciudad de México.
Programas de desarrollo urbano (estatal y por alcaldía)
Comisión (s) del congreso de la Ciudad de México
Comisión de Regulación Especial (CRE, ya derogada), Comisión de
Evaluación de Asentamientos Humano-Irregulares (CEAHI, vigente).
Se constituyeron las siguientes CRE:
Xochimilco (2005), Tlalpan (2009), Tláhuac (2011), Milpa Alta (2012) e Iztapalapaen el (2015).
Por lo tanto, la evaluación del diseño y operación de la Comisión de Regulación
Especial (CRE) instalada en Xochimilco, como instrumento de tratamiento y
contención dirigido asentamientos humanos irregulares, es indispensable para
conocer, entender y explicar la actuación gubernamental y social.
Para cumplir el objetivo antes mencionado, este trabajo está dividido en los
siguientes apartados:
El primer capítulo corresponde al marco teórico conceptual que contiene, la
evaluación de las políticas públicas como herramienta de análisis en el contexto
de la administración pública y, las políticas urbanas como instrumentos de
planeación objeto de evaluación.
El siguiente capítulo, “Metodología específica”, muestra en un primer momento la
importante e inevitable distinción de la evaluación de las políticas urbanas de las
políticas de desarrollo social. Enseguida, las metodologías para la evaluación de
diseño y operación propuestas por dos académicos y dos instituciones encargadas
14
de la evaluación en México (gobierno federal y estatal, Ciudad de México).
Finalmente, la definición de indicadores que se utilizaron en el presente análisis y
las técnicas e instrumentos para la recolección de información.
El capítulo 3 “Evaluación de diseño de la CRE contenida en el PDDUX, 2005”,
contiene nueve subcapítulos, el primero, antecedentes, desarrolla una síntesis
cronológica, primero de la expansión de la Ciudad de México a partir de la
industrialización en México y segundo, de las disposiciones en legislación
urbanística en materia de conurbación que se diseñaron para regular dicho
crecimiento y que dieron origen a los programas delegacionales de desarrollo
urbano.
Después, se muestra la definición instrumental de la CRE y su objetivo, la
descripción de los instrumentos con el mismo fin que antecedieron a la comisión,
su instalación y las ambigüedades en el diseño de la CREX en el PDDUX, 2005
Por otro lado, se describe el contexto gubernamental, político y social en el que se
desarrolla la presente evaluación, agencias del gobierno de la Ciudad de México
que diseñaron y operan el programa, el marco normativo que regula el programa y
el contenido del programa. Este último se muestra con la finalidad de entender la
complejidad del mismo.
Enseguida, se analiza y evalúa la relevancia de los asentamientos humanos
irregulares como problema público, la pertinencia de los objetivos dirigidos a su
evaluación, ordenación, tratamiento y control, la coherencia interna entre estos
objetivos, estrategias y acciones y la coherencia externa entre el programa y el
Programa General de Ordenamiento Ecológico del Distrito Federal, 2000, por ser
su principal eje rector en el uso y disfrute del suelo de conservación.
Por su parte, el capítulo 4, desarrolla la evaluación de la operación de la Comisión
de Regulación Especial para Xochimilco. En primer lugar, muestra la capacidad
de gestión es decir, la organización interna, la división de tareas y
responsabilidades según las Reglas de Operación.
15
Con base en éstas últimas, se analiza y evalúa, los recursos humanos y
materiales, el sistema administrativo para la difusión y promoción de las
actuaciones de la comisión, y los procedimientos para la recolección de
información, tramitación y análisis de los expedientes.
La segunda parte del capítulo retoma la participación ciudadana con respecto a
la capacidad de gestión gubernamental en la operación de la CRE.
El capítulo concluye con la breve descripción de la actuación de los líderes para
la instalación de la Reciente Comisión de Evaluación de Asentamientos Humanos
Irregulares. Comisión que remplaza a la ya derogada CREX.
Finalmente, se ofrece un apartado de conclusiones generales, sobre la evaluación
de diseño y operación, en donde se apuntan los hallazgos más importantes del
trabajo, así como las limitaciones y los temas pendientes.
Capítulo 1. Evaluación de las políticas públicas, políticas para el desarrollo urbanoy asentamientos humanos irregulares.
16
Este capítulo contiene dos grandes apartados: El primero, muestra las definiciones
conceptuales de la evaluación de las políticas públicas en el contexto de la
administración pública. El segundo, las políticas urbanas y la discusión conceptual
que guían el debate actual en el campo del análisis de los instrumentos de
planeación.
1 conceptos básicos para la evaluación de políticas públicas.
Para lograr dicho objetivo se presenta, en primer lugar, algunas definiciones de
políticas públicas y la descripción de sus fases. En segundo lugar, se muestra el
marco conceptual de la evaluación de diseño y operación.
1.1 ¿Qué son las políticas públicas?
Para las ciencias políticas y la administración pública, uno de los principales
objetos de estudio son las políticas públicas. Conviene subrayar, que su definición,
al igual que muchas en las ciencias sociales, son tantas, como autores han escrito
sobre ella. Estas definiciones se complementan, no se contraponen, por ejemplo,
todas asumen la acción (y sólo Cardozo (2012) la omisión) de los tomadores de
decisiones gubernamentales, mismas que atienden un problema público.
Para Cardozo son “un fenómeno social, administrativo y políticoespecífico, resultado de un proceso de sucesivas tomas de posición,que se concretan en un conjunto de decisiones, acciones uomisiones, asumidas fundamentalmente por los gobiernos, mismasque se traducen, en un lugar y período determinado, la respuestapreponderante del mismo frente a los problemas públicos vividos porla sociedad civil”. (2012ª:24)
Cabe subrayar que, los gobiernos están conformados por organizaciones
administrativas, donde sólo un pequeño grupo de burócratas de confianza
(elegidos por un mando superior) toman las decisiones en un lugar y tiempo
determinado como lo afirma el párrafo anterior.
Por su parte Knoepfel, menciona que una política pública se definecomo “una concatenación de decisiones o de accionesintencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores,públicos y ocasionalmente privados, cuyos recursos, nexos
17
institucionales e intereses varían, a fin de resolver de manera puntualun problema definido políticamente como colectivo. Este conjunto dedecisiones y acciones da lugar a actos formales, con un grado deobligatoriedad variable, tendiente a modificar el comportamiento degrupos sociales que, se supone, originan el problema colectivo aresolver (grupos objetivo), en el interés de grupos sociales quepadecen los efectos negativos del problema en cuestión(beneficiarios finales)” (2008:285)
Por otro lado, Kessler define las políticas públicas en un sentido más técnico
como: “un conjunto complejo de programas, procedimientos y regulaciones que
concurren a un mismo objetivo general”. (et al., 1998:1; traducción libre citado en
Cardozo, 2012a:25)
¿Cómo se define un programa?
Con base en la acepción anterior se entiende que un programa es parte de una
política pública. Definiéndolo como: “un conjunto de recursos y actividades,
organizados para obtener ciertos objetivos” (Ballart citado en Bañon,2003:234)
Asimismo, Cardozo menciona que un programa define con precisión los objetivos
operativos de la política pública, los medios para alcanzarlos, así como las
acciones a realizar en un cierto tiempo. (2012ª:25)
Retomando el análisis del marco conceptual de las políticas públicas, en las
definiciones se describen tres principales actores: los sociales, los
gubernamentales y los políticos. Los primeros utilizan la herramienta de cabildeo y
presión para obligar a definir bajo un contexto determinado a los segundos. Es
necesario subrayar que los actores sociales y gubernamentales son también
considerados como actores políticos.
Posteriormente, las decisiones tomadas por los actores gubernamentales, que
pretenden resolver el problema público, se traducen en un conjunto de planes o
programas que son parte de un marco jurídico determinado.
A continuación, se mencionan las fases de una política pública.
18
1.1.1 Fases de las políticas públicas. Diseño, operación y evaluación.
El número de fases no cuenta con un consenso entre los distintos autores que han
estudiado el tema; sin embargo, las más aceptadas son tres: formulación,
implementación y evaluación, siendo ésta última una herramienta para el análisis
de políticas públicas (Cardozo y Mundo, 2012b:12)
Diseño
Se entiende como la etapa o fase donde actores gubernamentales analizan un
problema público, que ya fue posicionado en la agenda, para definir las posibles
acciones para resolverlo. En este análisis se determinan en primer lugar los
componentes de la problemática, así como sus causas y consecuencias,
asimismo, se definen los objetivos, estrategias, metas, destinatarios y la
metodología para la implementación.
En cuanto a la definición de objetivos, se establecen en función de los problemas
que pretende resolver la acción pública. Estas acciones suelen estructurarse bajo
la forma de programas más concretos o proyectos específicos, para
operacionalizar su ejecución en la siguiente etapa (Cardozo, 2012ª: 25)
Esta fase o etapa se considera la más importante en el proceso de políticas
públicas, ya que el diseño de ésta definirá su fracaso o éxito.
Operación
Una vez que se ha diseñado la política o programa público, la o las instancias de
gobierno ejecutan las acciones estratégicas ya establecidas para resolver el
problema público. A continuación, se mencionan dos definiciones de la fase de
operación de políticas públicas.
Los autores anglosajones recurren a la noción de “implementation” para designar
todas las actividades de ejecución de una legislación. (Pressman y Wildavski,
1973 citado en IGOP, s/f.)
19
Para Omar Guerrero (2010), la implementación es el conjunto de procesos que,
tras la fase de programación o de diseño, tienden a la realización concreta de los
objetivos de una política pública. Estas fases pertenecen a la hechura de las
políticas públicas, que al ejecutarse surge la necesidad conocer si ha cumplido
con los objetivos propuestos, por lo tanto, se desarrolla el análisis de las políticas
públicas y la evaluación.
Evaluación
La evaluación como herramienta puede utilizarse en las etapas o fases
mencionadas anteriormente y una vez transcurrido el tiempo necesario de la
ejecución u operación de la política pública (o los elementos y componentes que la
integran) puede valorarse los resultados e impactos conociéndose este tipo de
evaluación como a posteriori.
Para finalizar, es importante subrayar, que el objetivo general de este capítulo es
mostrar a la evaluación como herramienta de análisis de políticas públicas en el
contexto de la administración pública y en particular la evaluación de diseño y
operación. Por lo tanto, en el siguiente apartado, se exponen algunas
definiciones, el uso y tipos de evaluación.
1.1.2 La evaluación como herramienta de análisis de las políticas públicas
¿Qué es la evaluación?
La definición de la evaluación como herramienta de análisis de las políticas y
programas públicos, presenta las mismas restricciones que la definición de las
políticas públicas, no existe una definición consensuada. Sin embargo, como
afirma Cardozo, “Sus diferencias suelen girar alrededor de un énfasis distinto
atribuido a los elementos que componen el concepto de estudio, por lo que
podemos hablar fundamentalmente de un conjunto de definiciones que se
complementan, más que de concepciones opuestas” (2012ª:43)
Duran y Monnier proponen a M. Weber como uno de los primeros en definir a la
evaluación como: “la apreciación (bewertung) de un fenómeno sobre el cual la
20
actividad puede ejercer una influencia al adoptar respecto de este una actitud de
aprobación o desaprobación” (1992, traducción libre citado en Cardozo, 2012ª: 43)
Siguiendo el interés por mostrar el desarrollo de las definiciones a través del
tiempo, se retoma La Guía para la Evaluación de las Políticas Públicas (GEPP)4,
ésta realiza la recopilación sistematizada de las aportaciones e investigaciones de
diversos autores como, Epstein y Tripody, 1977; Patton, 1987; Ruthman en Alvira,
1991; Rossi y Freeman,1993; Dye, 1995. Que influyen en el grupo para definirla
como
“un área de investigación aplicada cuya finalidad es valorar lautilidad y bondad de la intervención pública mediante laaplicación de un conjunto de técnicas que se emplean en otroscampos de las ciencias sociales. (Osuna, Márquez, Cirera, Vélez,Barrera, Bueno, Coq, Guerrero, Contreras, Gañán, Jiménez, López yRomán, 2000: 2)
De igual forma, Cardozo realiza una investigación exhaustiva del Estado del arte
en su libro Evaluación y Metaevaluación en las políticas y programas públicos, en
el cual menciona que, “sintetizando las aportaciones de múltiples autores como
Guba y Lincoln, 1981; Nioche, 1982; Stufflebeam y Shinkfield,1987; Guba, 1987;
Rossi y Freeman, 1993; Mény y Thoenig, 1995, citado en IDR, 2000; Weiss,1998;
Duran, 1999; BM, 2004ª, es posible considerar a la evaluación como
“una investigación aplicada de tendencia interdisciplinaria, cuyoobjetivo es conocer, explicar y valorar el nivel de logrosalcanzado (resultados e impactos) por las políticas y programaspúblicos, así como aportar elementos al proceso de toma dedecisiones para mejorar los efectos de la actividad evaluada”.(Cardozo, 2012a: 15)
En síntesis, se entenderá a la evaluación como una investigación aplicada,
cuyo objetivo es conocer, explicar y valorar a las políticas públicas,
entendidas como el conjunto de programas, procedimientos, regulaciones.
Uso de la evaluación
4 coordinada por el actual presidente de la Sociedad Española de Evaluación. Cabe subrayar queen el momento de la publicación era el subdirector del Instituto de Desarrollo Regional IDR, dirigidapor el director Carlos Román del Río.
21
Weiss considera que “la evaluación puede ser fuente de noticias para los actores
del ámbito de las políticas. Puede representar el papel de educación continua al
ayudarles a mantenerse enterados de nuevas ideas e información; puede ser una
herramienta que les ayude a mostrarse como personas modernas y racionales;
puede ayudarles a desarrollar un argumento para apoyar su postura en materia de
políticas y contrarrestar las de la oposición.” (Weiss, 1999).
1.1.3 Tipos de evaluación
Cardozo afirma que existen muchas formas de clasificar las evaluaciones y
describe aquellas que se desarrollan en forma sistemática, que implican una
rigurosa recopilación de datos, basada en buen conocimiento de epistemología,
reglas empíricas, ciencias informativas, proyectos de investigación, valoraciones,
estadísticas, comunicación, descartando las evaluaciones efectuadas de forma
intuitiva, según la clasificación de Stufflebeam y Shinkfield (1987 citado en
Cardozo, 2012ª:48).
Asimismo, Osuna coincide con los tipos que presenta Cardozo y que se
mencionan a continuación:
Fuente: tomada de la diapositiva entregada a estudiantes del Master Universitario en Consultoría
Económica y Análisis Aplicado. Evaluación de Políticas Públicas, elaborada por el Dr. Osuna, JoséLuis, en la Universidad de Sevilla, del 23 al 6 de marzo de 2014.
Ilustración 3 Tipos de Evaluación
22
Como se observa en la tabla anterior, se clasifica el tipo de evaluación con base
en quién evalúa, su función, el contenido de la evaluación y la perspectiva
temporal. A continuación, se definen.
¿Quién evalúa?
Evaluación interna
Puede realizarse por el personal del programa o por el personal encargado de
gestionarlo y ejecutarlo.
Evaluación externa
La realizan especialistas externos contratados por la administración.
Frente a la objetividad e independencia de la evaluación externa, la evaluación
interna presenta como ventajas la mayor familiarización con el programa y por
tanto un mayor conocimiento de sus mecanismos de gestión y ejecución. De ahí
que lo más recomendable sea la creación de equipos de evaluación mixtos,
formados por personal ajeno al programa y por algunos responsables de su
gestión y ejecución. (Osuna, 2000: 17)
Según su función
Sumatoria, de balance, recapitulativa o conclusiva
Evalúa los resultados finales de una actividad, plan, política o programa aplicado,
en comparación con los objetivos planeados o lo resultados obtenidos en
empresas similares. (Cardozo, 2012ª:51)
Formativa
Endoformativa o correctora: realiza un seguimiento continuo de la actividad
desarrollada para detectar a tiempo si se están presentando dificultades y trata de
resolverlas. Cuando se realiza en forma participativa, funciona como un
instrumento de aprendizaje colectivo que permite a los mismos protagonistas de la
actividad a modificar conductas y mejorar acciones, contribuyendo así a los
23
procesos de participación y democratización; en caso contrario, se limita al
aprendizaje organizacional del gobierno (Leeuw y otros, 2000 citado en Cardozo,
2012ª:51)
Según su perspectiva temporal
Evaluación Ex ante
Se realiza antes de ejecutar el plan, política o programa, siendo su objetivo
principal analizar su adecuación a las necesidades que lo motivaron y sus
posibilidades de éxito. Es decir, garantizar antes de o a priori, que el programa tal
y como ha sido concebido, conseguirá los objetivos para los que se ha planificado.
Más allá del examen conceptual, la evaluación ex ante, también se pronuncia
sobre la funcionalidad de los mecanismos de gestión y seguimiento, sobre la
coherencia de cada una de sus líneas de actuación y sobre el impacto previsible
del programa. (Osuna, 2000:20)
La evaluación intermedia
Se lleva a cabo a “medio camino” en la ejecución o implementación. Consiste en el
análisis crítico de los datos recogidos sobre el programa y la medición de la forma
en que los objetivos perseguidos están siendo alcanzados, explicando las
diferencias y estimando anticipadamente los resultados finales de la intervención.
Las evaluaciones intermedias se pronuncian sobre la validez de la intervención en
curso, la pertinencia de los objetivos considerados y calidad del sistema de gestión
y seguimiento del programa. Su objetivo principal es obtener información relevante
y precisa que permita introducir las modificaciones necesarias en el diseño, o
ejecución del programa. (Osuna, 2000:20)
La evaluación ex post
Se realiza una vez finalizado el programa. Permite enjuiciar el éxito del programa,
el acierto de la estrategia diseñada en el mismo, su grado de flexibilidad, y
capacidad de adaptación en una realidad siempre cambiante, su eficacia, su
eficiencia y la adecuación de los mecanismos de gestión y seguimiento previstos.
24
Según la fase de la política: Evaluación de diseño, operación ymetaevaluación.
Evaluación de diseño
Evaluación conceptual o de diseño de un programa, su objetivo es analizar el
diseño del programa, es decir, cada uno de los elementos que lo integran
(problemas, diagnóstico, objetivos y acciones que establece), así como la lógica
interna entre dichos elementos y su relación con otras políticas y programas.
Evaluación de operación o del proceso de aplicación y gestión:
Consiste en examinar la forma en que se gestiona5 y ejecuta el programa, esto es,
su puesta en práctica. Trata de medir la capacidad de un organismo en relación
con el diseño, ejecución, seguimiento y valorar el grado de implicación de los
gestores con dichas tareas, su actitud, formación, organización y la dotación de
recursos para llevarlas a cabo óptimamente.
Por otro lado, la evaluación de la gestión supone el estudio de la organización
encargada de gestionar el programa y de sus procedimientos y criterios de
funcionamiento interno. Por lo tanto, valora los factores que influyen en la
operación o puesta en marcha del programa, tanto físicos como financieros.
Posteriormente, nace la metaevaluación que consiste en evaluar la evaluación.
Con base en lo antes expuesto es necesario subrayar la importancia del abordaje
conceptual de las políticas públicas para reconocer a la evaluación como un
5 El uso del término gestión es ambiguo, por lo tanto, se mencionan dos definiciones que enparticular importan a la presente evaluación.
1. La gestión pública, entendida como los mecanismos de decisión para la asignación ydistribución de recursos públicos y la coordinación de los gestores para lograr objetivoscolectivos. (Albi et Alia, 1997 citado en Osuna et al.,2000) y,
2. La gestión de programas, entendida como procesos, criterios y mecanismos puestos enmarcha por los administradores y responsables para la ejecución de programas. (Osuna etal.,2000)
25
instrumento de análisis de las políticas urbanas (cuya participación ciudadana es
legalmente obligatoria).
Después de este recorrido conceptual en torno a las políticas públicas y las fases
que las componen, el siguiente apartado tiene por objetivo, mostrar los conceptos
teóricos básicos de las políticas públicas dirigidas al desarrollo urbano,
conocidas en el estado del arte como políticas urbanas, su relación con el
derecho urbanístico, y a partir de este marco jurídico, la existencia de
asentamientos humanos regulares e irregulares cuya definición es necesaria.
Finalmente se muestra la crítica al paradigma (o receta) de estas políticas para la
planificación y ordenamiento territorial.
1.2 Políticas públicas de desarrollo urbano y asentamientos humanos irregulares
En primer lugar, se definen conceptos básicos, como lo urbano, urbanismo y
urbanización.
El vocablo urbano deriva de las raíces latinas urbs, urbis, urbanus, que significan
la ciudad, y, por extensión, perteneciente a la ciudad. (López, 2011:5). Por otro
lado, urbanismo es: “el conjunto de conocimientos que se refieren al estudio de la
creación, desarrollo, reforma y progreso de los poblados en orden de las
necesidades materiales de la vida humana” (López, 2011:5). Asimismo, el
urbanismo es la ciencia que estudia el ordenamiento de las ciudades en sus
aspectos físico, social y económico. (López, 2011:5). El proceso de urbanización
se refiere a la introducción de servicios básicos en un terreno o a la transformación
de los asentamientos de rurales a urbanos mediante una mayor concentración de
población en un espacio territorial determinado. (López, 2011:5)
En la mayoría de los países desarrollados y subdesarrollados, la urbanización
está trayendo consigo grandes cambios en la distribución espacial de personas,
así como en el uso y consumo de suelo. Aunque un proceso de tales
características está fuertemente vinculado al desarrollo social y económico,
muchos países carecen de políticas y de marcos de apoyo que puedan
26
impulsar el proceso para incrementar los beneficios del desarrollo y guiarlo hacia
patrones más sostenibles. (ONU Hábitat, 2018)
1.2.1 Políticas públicas de desarrollo urbano
En el contexto de la administración pública, principalmente, se han desarrollado
políticas y programas para la planificación y el ordenamiento territorial, su directriz
es el marco jurídico que regula el crecimiento urbano y la apropiación del suelo.
Así, éste marco se puede definir como:
“El conjunto de normas, principios y valores dedicado a regular lasconductas humanas que inciden en el funcionamiento de lasciudades, para la adecuada organización de su territorio y la correctaoperación de sus servicios públicos, con el fin de otorgar a susmoradores el hábitat requerido por la dignidad humana”. (López,2011: XI en Fernández y Rivera. (Coord.) (2011)
Asimismo, Fernández citado en Martínez definen el derecho urbanístico como:
Un conjunto de normas jurídicas, que por sí mismas, o a través delplanteamiento que regulan, establecen el régimen urbanístico de lapropiedad del suelo y la ordenación urbana y regulan la actividadadministrativa encaminada al uso del suelo, la urbanización y laedificación. (IIJ-UNAM)
Para Martínez es:
El conjunto de normas jurídicas, cuyo objeto es regular las conductasde los seres humanos que inciden en el funcionamiento de lasciudades, para la adecuada organización de su territorio…con lafinalidad de otorgar a sus moradores el hábitat requerido por ladignidad de la humanidad. (IIJ-UNAM)
Con base en las definiciones antes expuestas se puede aseverar que el derecho
urbanístico es quién dicta el margen de acción de los tomadores de decisiones,
que, diseñan y ejecutan las políticas públicas dirigidas a la planeación y
ordenación del territorio, creando, a su vez, nuevos instrumentos de regulación
jurídica.
Relación del derecho urbanístico con la ciencia de la administración pública.
27
La crisis urbana en países poco desarrollados, derivado de daños ecológicos en
las ciudades, principalmente, obligaron a los decisores gubernamentales a centrar
su atención en los problemas generados por la urbanización acelerada.
Desde la fundación de la ciudad, hasta la dirección y control de su crecimiento; de
la ordenación de su espacio para sus aprovechamientos públicos, comunes,
privados y privados a la regulación de los servicios urbanos; y en general, la
organización de la población para preservar y mejorar su hábitat son acciones que
corresponde atender a la administración pública en sus distintos niveles (local,
regional y nacional). (Martínez, IIJ-UNAM)
Por lo tanto, las políticas públicas de planeación, regulación, contención y
tratamiento del suelo, conocidas como políticas urbanas se definen como:
El conjunto de decisiones, acciones u omisiones gubernamentales, tomadas
en un contexto político, administrativo especifico cuyo objeto es planificar y
ordenar el territorio para los habitantes de las ciudades,
La política pública directriz es la “Política de Desarrollo urbano y Ordenamiento
Territorial” una vez que se ha establecido el uso y destino del suelo, pueden
diseñarse las políticas secundarias tales como: políticas de vivienda,
infraestructura, servicios, transporte y medio ambiente por mencionar algunas.
Las políticas antes mencionadas ofrecen un marco de coordinación general para
tratar las cuestiones más urgentes en relación con el crecimiento poblacional
acelerado, incluyendo el tratamiento y regularización de asentamientos
precarios, el acceso a suelo, servicios básicos e infraestructura. La legislación
urbana faculta de autoridad a gobiernos subnacionales y locales, para llevarlas a
cabo.
1.2.2 Asentamientos precarios
¿Cómo se define un asentamiento humano?
28
"Por asentamiento humano se entenderá la radicación de undeterminado conglomerado demográfico, con el conjunto de sussistemas de convivencia, en un área físicamente localizada,considerando dentro de la misma los elementos naturales y las obrasmateriales que la integran" (Ley General de AsentamientosHumanos, 1976)
Los asentamientos humanos se localizan en la zonificación primaria, es decir, en
suelo urbano o suelo de conservación. Las dos tipificaciones antes mencionadas
son establecidas por el marco jurídico de desarrollo urbano y en particular en los
planes y programas. Los asentamientos que se establecen fuera del suelo urbano
se consideran irregulares, por lo tanto, la irregularidad surge a partir de la
concepción del marco jurídico.
En el siguiente apartado mostramos algunas definiciones de asentamientos
irregulares.
La importante distinción entre asentamiento humano y Asentamiento Humano
Irregular versa con relación al origen de la propiedad y a la ubicación dentro de un
territorio determinado.
Bazant, entiende por Asentamiento Humano Irregular a “la ocupaciónde un lote por una familia de bajos ingresos adquirido de manerailegal al ejidatario, comunero, y, en ocasiones al pequeño propietario.A esto se debe que se caracterice porque los vendedores no tienendocumentos oficiales de subdivisión de sus parcelas agrícolas nicumplen con las normas de dotación de servicios ni áreas dedonación para equipamiento comunitario”. (Bazant, 2004:introducción)
No se puede generalizar el origen de la propiedad como: ejidatario, comunero o
pequeño propietario, ya que algunos predios pertenecen al Estado mexicano. Es
importante subrayar que también se atribuye la ilegalidad a la carencia de
documentos oficiales de subdivisión de parcelas agrícolas, desde un enfoque
particularmente agrario.
Para ONU Hábitat las cinco características que definen un asentamiento precarioson:
29
Acceso inadecuado a agua potable.
Acceso inadecuado a infraestructura y saneamiento.
Calidad estructural reducida en la vivienda.
Superpoblación o hacinamiento.
Estatus residencial precario
La PAOT (2010:4) Lo define como el establecimiento demográfico en un área
físicamente localizada, en la cual se integran elementos naturales y obras
materiales con el objetivo de ser habitada, sin regularización en el uso de suelo y
en la tenencia de la tierra.
Por lo tanto, se entiende como Asentamiento Humano Irregular a la ocupación de
un espacio territorial determinado que no ha sido destinado por el marco jurídico
de desarrollo urbano nacional, estatal o local, para el uso y disfrute de la vivienda.
Por otro lado, y retomando la zonificación primaria, ésta determina la irregularidad
con relación al uso y disfrute del suelo, ya que representa el primer nivel de
división, destinada a establecer las orientaciones más generales de ordenación,
uso y gestión del suelo. Se divide en dos grandes tipos de suelo, urbano y de
conservación ecológica.
El suelo de conservación contiene zonas que por sus características ecológicas
como de alto valor ambiental, que debe protegerse a través de la delimitación en
el marco jurídico de desarrollo urbano.
1.2.3 Crítica al paradigma global de políticas públicas dirigidas al crecimientourbano.
A continuación, se mencionan las principales críticas de ONU Hábitat (2018):
El marco jurídico de desarrollo urbano se encuentra entre los mayores
obstáculos para alcaldes y gestores urbanos innovadores, ya que no
permiten que inicien reformas con la finalidad de superar desafíos de las
ciudades y sistemas urbanos.
30
Las ciudades están sobrecargadas con leyes no acordes con la realidad
urbana imperante.
Los actores gubernamentales carecen de capacidad para ejecutar las leyes
y regulaciones que ya existen.
Las autoridades municipales a menudo tienen acceso limitado a experiencia
legislativa especializada, y luchan para responder a estas situaciones.
La multiplicidad y rigidez de las leyes y regulaciones obliga a los
ciudadanos a recurrir a rutas informales para conducir transacciones de
suelo y propiedad, para llevar a cabo negocios, para adquirir medios de
subsistencia, e incluso para acceder a servicios básicos. Como
consecuencia, florecen sistemas paralelos y la Informalidad Jurídica Urbana
se convierte en lo habitual.
Dentro de los teóricos destacados del tema, se encuentra Emilio Pradilla Cobos
quien juzga el paradigma de políticas públicas urbanas y sostiene que:
“En el neoliberalismo y su globalización parece inobjetable que lasteorías que explican la problemática urbana y las políticas públicasque pretenden resolverla tienen validez universal, objetivoshomogéneos, eficacia general y pueden adquirirse en el libremercado mundial, intelectual y gubernamental” (Pradilla, 2010)
Asimismo, subraya que en un contexto donde existe una visión alienada de estos
procesos, generalizada a casi todos los actores sociales e ideologías políticas,
parece justificarlo.
Por otra parte, Víctor Delgadillo, autor joven que se insertó dentro de los
referentes del tema, en su documento nombrado “Urbanismo a la carta: teorías,
políticas, programas y otras recetas urbanas para ciudades latinoamericanas”
menciona que…
“En las últimas décadas diversas ciudades latinoamericanas hanimpulsado un conjunto de similares políticas públicas, programasurbanos y otras “recetas” urbanísticas para: confrontar distintasproblemáticas urbanas, generar competitividad económica o construiruna buena imagen de la ciudad.” (Delgadillo, s/f).
31
Asimismo, se cuestiona por qué alcaldes con orientaciones políticas tan diferentes
ejecutan el mismo tipo de políticas urbanas. ¿Será una visión pragmática
compartida, coincidencia política, coacción económica o una ideología dominante?
Finaliza, mencionando que está de acuerdo con Pradilla cuando sostiene que las
“mismas” políticas urbanas y similares megaproyectos urbanos son reproducidos
en distintas ciudades latinoamericanas por gobiernos con distintas ideologías y
orientaciones políticas por tres razones fundamentales:
1) Después de la caída del socialismo real, se ha perdido la raíz ideológica y
el pensamiento neoliberal se ha convertido en un pensamiento hegemónico
del cual se alimenta la mayoría de las tendencias políticas actuales,
2) La falta de conocimiento y de ideología en muchos gobernantes y políticos
les impide establecer las diferencias,
3) El pragmatismo ha reemplazado el conocimiento, de igual forma que la
planeación estratégica y los megaproyectos (que tienden a sustituir a la
planeación urbana tradicional), se concentran en algunas partes de la
ciudad y no en el todo de la ciudad. (Delgadillo, s/f).
Por lo tanto, las políticas urbanas de planeación y ordenamiento territorial, a pesar
de conocer sus limitantes con relación al éxito y fracaso en su implementación, se
producen como recetas en distintos países, en particular en los subdesarrollados,
factor que no favorece al objetivo de dichas políticas.
Es conveniente concluir este capítulo, subrayando la importancia que tiene la
evaluación de las políticas públicas traducidas en políticas urbanas, hacia la
atención de los Asentamientos Humanos Irregulares, dado que el diseño de los
instrumentos e implementación ha contribuido a su tratamiento, pero no a su
regularización, obligando a 40, 000 familias a vivir en la ambigüedad jurídica sin
servicios de salubridad por la falta de infraestructura para agua y drenaje
principalmente.
32
Capítulo 2. “Metodología específica para la evaluación de diseño y operación de laComisión de Regulación Especial contenida en el PDDUX, 2005”.
El propósito de este apartado consiste en mostrar la metodología que se utilizó
para la evaluación de diseño y operación del Programa Delegacional de Desarrollo
Urbano Xochimilco, en particular de los objetivos dirigidos al tratamiento de
asentamientos humanos localizados en suelo de conservación, cuyo objetivo más
importante es la creación y operación de la Comisión de Regulación Especial.
Para conocer, explicar y valorar el diseño y operación del PDDUX y en particular
de los objetivos antes mencionados es necesario establecer indicadores ya
propuestos por diversas metodologías internacionales, en particular de México y
España.
A continuación, se muestra la construcción de la metodología específica para esta
evaluación, explicando el origen de sus indicadores. Es importante subrayar que
el PDDUX es un programa normativo y no tiene las características generales de
los programas actuales de desarrollo social, que por lo general son los más
evaluados, por lo tanto, el lector, no encontrará la receta de evaluación de diseño
utilizada para programas sociales.
Por ejemplo, en el año 2016 se realizó una evaluación de diseño del Programa
P005, “Política de Desarrollo urbano y Ordenamiento del Territorio” de la
Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU), donde la posición
institucional de la SEDATU fue la siguiente:
“Es un programa cuyo objetivo es la planeación y ordenación delterritorio. Por lo tanto, el diseño de un programa con estascaracterísticas no puede elaborarse y tratarse de la misma maneraque los programas sociales, ya que, su objetivo es medir elcumplimiento de las actividades destinadas al desarrollo deprogramas, formulación, diseño, ejecución y evaluación de laspolíticas públicas y sus estrategias, así como para el establecimiento,operación y seguimiento de los programas”. (Posición institucionalP005, 2016)
33
Dicho lo anterior, menciono a manera de resumen las metodologías utilizadas para
la evaluación de diseño y operación de políticas, programas, puntualizando que se
tomarán de referencia para la construcción de indicadores particulares que
respondan al problema de investigación de esta evaluación.
2.1 Propuestas metodológicas para la evaluación de diseño y operación
La metodología para la evaluación de las políticas públicas, programas, objetivos
etc., ha sido de especial interés de académicos de USA, México, Alemania,
Francia y España por mencionar algunos. Subrayando que la construcción de esta
metodología se enfoca en el estado del arte de Myriam Cardozo Brum y José Luis
Osuna Llaneza6, la primera influenciada por el segundo, grandes académicos de
México y España, quienes desde distintos ámbitos influyen en instituciones
públicas mexicanas que actualmente desarrollan diversos tipos de evaluación.
Siguiendo a estos dos académicos, se puede aseverar que dentro de los teóricos
destacados de España con respecto a evaluación y su metodología, se localiza a
Carlos Bueno, Rafael Bañon I. Martínez, María Bustelo Ruesta, Joan Subirats,
Xavier Ballart, entre otros, que suman esfuerzos en la construcción metodológica
de los distintos tipos de evaluación. Así como Monnier, un académico francés que
influyó en los académicos antes mencionados. Estos a su vez, por teóricos norte
americanos, fundadores de la disciplina.
Con respecto a la evaluación de diseño, su objetivo es analizar el contenido del
programa, es decir, cada uno de los elementos que lo integran (problemas,
diagnóstico, objetivos y acciones que establece), así como la lógica interna entre
dichos elementos y su relación con otras políticas y programas.
Es importante subrayar que las propuestas metodológicas para la realización de la
evaluación de diseño y operación de distintos autores e instituciones no se
6 Mi estancia en la Universidad de Sevilla y en particular en la Cátedra Carlos Román del 1 deenero al 30 de abril del 2014 permitió conocer a profundidad el trabajo del Dr. Osuna y del Dr.Carlos Bueno.
34
contrapone, por el contrario, se complementa. Por ejemplo, el Dr. José Luis Osuna
Llaneza, presidente de la Sociedad Española de Evaluación, en su Guía
metodológica para construir evaluaciones, menciona los siguientes indicadores
para la evaluación de diseño: relevancia del problema público, pertinencia de los
objetivos, coherencia interna y coherencia externa.
Asimismo, la Dra. Myriam Cardozo Brum propone un check list para valorar el
diseño de un programa en el cual se adicionan los antecedentes y el marco
normativo. Ambos buscan la fundamentación teórica técnica del problema público
que se busca resolver, la consistencia interna entre objetivos, estrategias, y la
externa que vincula al programa con otros programas que pretenden resolver la
misma problemática, incluyendo la elaboración de mecanismos e indicadores de
seguimiento.
En el caso de las instituciones en México, por ejemplo el Consejo Nacional de
Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), en los Términos de
Referencia (TER, 2017) para la evaluación de diseño, divide en siete grandes
apartados la propuesta metodológica, el primero se centra en analizar la
justificación de la creación y diseño del programa, el segundo en identificar y
analizar su vinculación con la planeación sectorial y nacional, el tercero en
identificar a sus poblaciones y mecanismos de atención, el cuarto analizar el
funcionamiento y operación del padrón de beneficiarios y la entrega de apoyos,
este apartado, considero corresponde a la evaluación de la operación, el quinto
analiza la consistencia entre su diseño y la normatividad aplicable, el sexto va
enfocado a la transparencia y rendición de cuentas, al identificar el registro de
operaciones presupuestales y por último propone identificar posibles
complementariedades y/o coincidencias con otros programas federales.
El Consejo de Evaluación del Desarrollo Social (EVALÚA DF), en sus TER 2016,
propone realizar un apartado de introducción, uno de metodología de la
evaluación, la descripción del objeto de evaluación, mencionar al equipo de
evaluación y establecer los parámetros y metodología de evaluación. En los
siguientes apartados se analiza el problema o necesidad social prioritaria, la
35
población potencial, los objetivos de corto, mediano y largo plazo, el análisis de los
involucrados, la consistencia interna del programa, las Reglas de Operación
(ROP) la alineación externa del programa con la política de desarrollo social, con
base del desarrollo de los puntos anteriores, construir una Matriz FODA
(Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas) y por último presentar los
resultados de la evaluación, dentro de éste se piden las conclusiones y las
propuestas de mejora.
2.1.1 Indicadores específicos para la evaluación de diseño de la Comisión deRegulación Especial (CRE) contenida en el Programa Delegacional de DesarrolloUrbano Xochimilco, en particular de los objetivos dirigidos a los asentamientoslocalizados en suelo de conservación.
Con base en las propuestas metodológicas antes expuestas, se muestran los
indicadores que se utilizarán para el apartado de evaluación de diseño.
Antecedentes
Descripción meticulosa del objeto de evaluación
Marco normativo
Relevancia del problema público
Pertinencia de los objetivos y estrategia de gestión diseñados
Coherencia interna entre estos
Coherencia externa entre la Comisión de Regulación Especial y el
Programa General de Ordenamiento Ecológico.
Transparencia y rendición de cuentas
Conclusiones y recomendaciones del capítulo de evaluación de diseño.
A continuación, se define cada uno de los indicadores para la evaluación de
diseño.
Antecedentes
Dentro del primero, se describirá el origen del programa, el contexto y en particular
las demandas del gobierno y los actores sociales que han externado que
requieren de la acción gubernamental, dependencias involucradas en su
36
instrumentación, supuestos o hipótesis que sustentan la operación del programa,
año de creación del programa.
Descripción meticulosa del objeto de evaluación
Se realizará una descripción detallada sobre el contenido del programa,
subrayando los objetivos y estrategias dirigidos a los asentamientos humanos
localizado en suelo de conservación de la delegación Xochimilco.
Marco normativo
Se menciona el marco jurídico nacional que regula y da origen al PDDUX, 2005.
Se realiza desde el enfoque de Kelsen (1881-1973), jurista destacado por su
jerarquización de las normas, posicionando en la cúspide de un triángulo a la
Constitución política como la norma madre.
Relevancia del problema público
Posteriormente se valora la relevancia del problema público, tal como lo define
Osuna (2000) es:
“La acción de verificar, medir la magnitud y localización de problemas, así como
de sus causas y características, para justificar la hechura del programa. El
objetivo esencial es, por lo tanto, analizar la calidad y veracidad del diagnóstico.
Se trata de conocer: 1. Hasta qué punto se ha identificado adecuadamente el
alcance del problema y las características básicas del mismo para hacerle frente, y
2. La metodología y fuentes usadas para el diseño del programa”. (Osuna, 2000)
Cabe subrayar que, para identificar la relevancia del problema, se acota la
población que tiene el problema, que constituye el punto de partida de la
evaluación de diseño, identificar a los involucrados, no sólo a los beneficiarios,
sino a todos aquellos involucrados en el diseño del programa.
Pertinencia de los objetivos
Aquí se analizan los objetivos y estrategias. Para reconocer la manera de resolver
el problema, se trata de identificar los objetivos y estrategias que se proponen en
37
el diseño para resolver el problema. No siempre hay una sola estrategia posible,
sino lo habitual es que haya más de una estrategia y que el programa
simplemente escogió u optó por algunas de ellas.
La pertinencia consiste en el enjuiciamiento sistemático de la calidad en la
formulación de los objetivos del programa. A continuación, se presentan algunos
criterios propuestos por Osuna (2000) que deben contener los objetivos de
calidad.
Características de los objetivos de calidad
Compromisos asumidos: Que las expresiones y verbos utilizados indiquen
claramente los compromisos asumidos por los poderes públicos sobre la base de
una conducta, en principio, medible y observable. Los objetivos que se definen en
términos de "impulsar", "fomentar", "promover", etc., son susceptibles de varias
interpretaciones por lo que no indican con claridad su contenido. Igual ocurre con
la expresión "mejorar", a pesar de que supone un incremento respecto a la
situación inicial no contiene ningún parámetro de valoración para cualificar esa
mejora. En contraste, "aumentar", "abastecer", "disminuir", etc. son acciones
específicas orientadas a comportamientos mensurables.
Una sola meta o fin: Que se haya establecido una sola meta o fin. Los
planes o documentos programáticos pueden tener múltiples objetivos, pero deben
responder a una única meta o fin último. Estos se establecen habitualmente de
forma amplia y general. Son los objetivos los que traducen estos fines en términos
operativos y concretos. Un objetivo que establezca dos o más fines requerirá
diferentes estrategias de actuación, dificultando su determinación y su evaluación.
Plazo de ejecución: Que se hayan previsto fechas de consecución de los objetivos.
En cualquier planificación es conveniente especificar el tiempo esperado para el
logro de los objetivos, sobre todo si lo demandan las actividades que se van a
realizar.
Coherencia interna
38
Siguiendo a Osuna (2000) el establecimiento de objetivos debe hacerse siguiendo
una jerarquía, es decir entre objetivo general, objetivos particulares, estrategias y
metas. Esta ordenación permite visualizar la coherencia entre éstos. Antes de
seguir adelante es de suma importancia definir coherencia como la conexión,
relación o unión de unas cosas con otras, esta definición permite entender la
importancia de este criterio.
Se sugiere identificar la hipótesis sobre las relaciones causales entre los distintos
niveles de intervención. El establecimiento de estas hipótesis es fundamental. La
ausencia de una estrategia funcional bien detallada limita las posibilidades de
controlar y explicar el comportamiento del programa y la búsqueda de las causas
de los efectos producidos.
Las acciones antes mencionadas para valorar la coherencia externa arrojarán la
hechura de una Matriz de Marco Lógico (MML, CEPAL) como propuesta, para
replantear la jerarquía de los objetivos y verificar su congruencia, vertical y
horizontal. También se reformularán las acciones revisando lo que actualmente
está haciendo el programa y si las acciones están ajustadas a la lógica vertical de
la Matriz. Reformular los indicadores, que, bajo supuestos lógicos, cumplan con el
fin.
Coherencia externa
La valoración de la coherencia externa consiste en analizar las acciones
duplicadas, posibles complementariedades y/o coincidencias con otros programas
de planeación urbana u ordenación del territorio de su mismo rango jurídico,
delegacional, estatal y federal.
Como ya se mencionó la metodología para la evaluación de diseñó se realizó con
base en la propuesta de académicos expertos en el tema. A continuación, se
describen los indicadores que se utilizarán para la evaluación de operación.
39
2.1.2 Indicadores específicos para la evaluación de la operación de la Comisión deRegulación Especial (CRE)
Es importante mencionar que el objetivo de la evaluación de operación consiste en
conocer, explicar y valorar la forma en que se gestiona7 y ejecuta el programa,
esto es, su puesta en práctica.
“El éxito de una buena gestión de programas depende de la capacidad paradefinir la estrategia de acción y de que tenga las adecuadas y precisasestructuras para dirigir las complejas actividades internas. Por otra parte, laestructura de una organización debe estar en consonancia con los recursoshumanos, cultura organizativa y proceso de dirección adecuada”. (Osuna,2000)
Es importante tener en cuenta que el análisis del sistema de gestión va más allá
de las acciones que contiene el programa, a su vez se considera la
implementación de otras políticas, programas, proyectos o actuaciones que
desarrollan los órganos ejecutores y gestores.
Simultáneamente, se debe observar el objeto desde la teoría organizacional que
se entiende como:
“La que estudia las estructuras organizacionales y su diseño. Comprendeel análisis comparativo entre la teoría clásica, la escuela estructuralista, elenfoque de sistemas y el de contingencias”. (Osuna, 2000)
7 El uso del término gestión es ambiguo, por lo tanto, se mencionan dos definiciones que enparticular importan a la presente evaluación.
3. La gestión pública, entendida como los mecanismos de decisión para la asignación ydistribución de recursos públicos y la coordinación de los gestores para lograr objetivoscolectivos. (Albi et Alia, 1997 citado en Osuna et al.,2000) y,
4. La gestión de programas, entendida como procesos, criterios y mecanismos puestos enmarcha por los administradores y responsables para la ejecución de programas. (Osuna etal.,2000)
40
Es necesario definir una “batería de criterios o indicadores” que recoja
exhaustivamente todos los aspectos fundamentales de la actuación
gubernamental, operación o gestión con respecto al objetivo que aporte una visión
global de la misma. (Osuna, 2000)
Es importante subrayar, que no se puede establecer una receta universal que
contenga el número óptimo de criterios o indicadores para valorar el seguimiento
de la actuación gubernamental, ya que depende de la especificidad de la actividad
que se requiere analizar, en cualquier caso.
La evaluación de la gestión u operación de un programa se diseña en torno a:
Definir las agencias involucradas en la operación o gestión.
Exhibir públicamente las acciones que deben cumplir como organización,
los objetivos y los medios disponibles para su funcionamiento.
Así como las competencias entre las distintas administraciones y
organismos responsables,
Al interior de cada organización se debe evaluar:
Los procedimientos y criterios de funcionamiento interno.
División de tareas al interior de la organización,
A un nivel más individual, se evalúa el grado de implicación de los gestores
con las tareas, su actitud, formación técnica o especialización, organización
y dotación de recursos para llevarlas a cabo óptimamente. (Osuna, 2000)
Suficiencia de los medios humanos, materiales y económicos empleados a
fin de garantizar una correcta y eficaz gestión del programa.
Mecanismos de coordinación interinstitucional y de coordinación entre
organismos gestores y ejecutores.
41
Existen otras variables relacionadas con la capacidad de los organismos
implicados para gestionar el programa, que pueden condicionar sus efectos y que
por lo tanto se sugiere ser evaluados.
Al exterior:
El interés de la ciudadanía para conocer las acciones que tiene que realizar
la agencia gubernamental.
Si existe interés, el nivel de exigencia a la agencia gubernamental para que
se lleven a cabo dichas acciones.
Por otro lado, es importante subrayar que, la evaluación puede arrojar
conclusiones que impulsen cambios significativos en la estructura de las
organizaciones, cambios que impliquen un proceso de transformación y
adaptación a las nuevas demandas de gestión y que incluso pueden superar el
horizonte temporal y funcional del programa.
Antes de establecer los indicadores, sus definiciones y los criterios8 para el
enjuiciamiento sistemático de la operación, es importante mencionar que los
indicadores son expresiones cuantitativas y/o cualitativas de la realidad objeto de
estudio y constituyen una de las formas más relevantes de sistematizar
información. Sin embargo, muestran sólo aspectos parciales de las variables que
se pretenden medir. Por ello, aunque resulta más útil tener una medida que
carecer de cualquier estimación o parámetro de valoración, ningún indicador es
completo ni perfecto (Osuna et al., 2000).
Finalmente, y con base en lo antes expuesto se proponen tres categorías de
análisis y evaluación: la capacidad de gestión, la participación ciudadana con
respecto a la primera y la actuación de los líderes de AHÍ para la instalación
de la CEAHI.
Dentro de la primera se localizan los siguientes indicadores.
8 La RAE define criterio como: norma para conocer la verdad.
42
Institución o entramado institucional que ejecuta las acciones de la
Comisión de Regulación Especial
Organización interna de la división de tareas y responsabilidades según
las Reglas de Operación (ROP)
Evaluación de los recursos humanos y materiales.
Sistema Administrativo para la difusión y promoción de las actuaciones
de la Comisión de Regulación Especial
Mecanismos y procedimientos para la recolección de información.
Tramitación y análisis de los expedientes.
Mecanismos de Coordinación Interinstitucional.
Para la segunda categoría se establecieron los siguientes indicadores:
Opinión de los habitantes de los AHÍ con procedimiento administrativo
para cambio de uso de suelo con respecto a la capacidad de gestión
gubernamental en la operación de la CRE.
Beneficiarios de la CRE
Asentamientos Humanos Irregulares que iniciaron procedimiento
administrativo para cambio de uso de suelo y no fueron considerados
por la CRE.
La tercera categoría, actuación concomitante se evaluarán:
Las acciones de líderes de Asentamientos Humanos Irregulares y
actores gubernamentales, para elaborar una breve descripción de la
instalación en las alcaldías de la Ciudad de México.
Finalmente, se elabora un apartado de Conclusiones y recomendaciones del
capítulo de evaluación de la operación de la CRE.
2.2 Técnicas e instrumentos que se utilizan en la evaluación.
De manera formal, todo ejercicio de evaluación es una investigación, subrayando
que se distingue porque el evaluador realiza consideraciones personales sobre el
objeto evaluado, la Dra. María Bustelo Ruesta, aborda el tema en particular. Por lo
43
tanto, la evaluación, al igual que la investigación supone un método de
acercamiento a la realidad que genere información sobre el objeto a estudiar.
Durante el desarrollo de la investigación y como parte del método, aquí
explicitado, se presentó la necesidad de consultar diversos recursos que pudieran
aportar datos formales, sobre el programa y de qué manera general son conocidas
como fuentes de información. En este sentido, la revisión de éstas se concentró en
los documentos oficiales e investigaciones académicas.
Trabajo de gabinete.
Recolección y análisis de información documental especializada en el tema
de desarrollo urbano, en particular de los Asentamientos Humanos
Irregulares en suelo de conservación, causas y consecuencias.
Análisis de información interna de la entidad responsable de la operación
del programa.
Estadísticas generadas por las entidades públicas locales (Delegación
Político-Administrativa de Xochimilco, SEDUVI, SEDEMA, PAOT)
Estadísticas generales por entidades públicas federales (INEGI, CONAPO,
SEDATU)
Estadísticas generadas por entidades y organismos internacionales (ONU
HÁBITAT)
Estadísticas usadas para construir los indicadores del programa,
proporcionadas por la entidad responsable del diseño y operación del
Programa Delegacional de Desarrollo Urbano.
Ley de Desarrollo Urbano para el Distrito Federal vigente
Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente 1988
Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y
Desarrollo Urbano 2016
Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006
Plan Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenamiento del Territorio 2001-
2006
44
Programa General de Desarrollo Urbano para el Distrito Federal vigente
(2003)
Programa Delegacional de Desarrollo Urbano para Xochimilco vigente
(2005)
Programa Parcial de Desarrollo Urbano para Xochimilco 1987
Programa Parcial de Desarrollo Urbano para Xochimilco 1992
Programa Delegacional de Desarrollo Urbano para Xochimilco 1997
Programa General de Ordenamiento Ecológico del DF.
Programas Nacionales de Desarrollo urbano y Vivienda 2013-2018
Adicionalmente se consultaron las siguientes bases de datos especializadas:
El sistema de Información del Desarrollo Social de la Ciudad de México
(SIDESO)
El Centro de Información y Documentación Específica de Xochimilco
(CIDEX)
Centro de Información y Documentación de la PAOT (CeiDocPAOT)
Repositorio Universitario Digital Instituto de Investigaciones Sociales
UNAM. IIS-UNAM.
Programa Universitario de Estudios Sobre la Ciudad, PUEC-
UNAM/Publicaciones.
Trabajo de campo
Además de la información documental y estadística, fue necesario el acercamiento
con los protagonistas de las acciones a evaluar, este contexto obliga al
investigador, construir o recoger algunos datos no escritos en los reportes
oficiales.
45
Frente a esa necesidad, en la definición de la estrategia del trabajo de campo, se
tomó la decisión de trabajar en el diseño de técnicas tanto cualitativas, como
cuantitativas, que para algunos autores se reconoce como método mixto.
La característica principal de los métodos mixtos es la combinación de la
perspectiva cuantitativa y cualitativa en un mismo estudio, lo que permite dar
mayor profundidad al análisis y comprender mejor los procesos a estudiar, pero va
más allá de su suma, ya que implica un proceso de interface entre ellos, que va
subsanando las limitaciones de ambos, al mismo tiempo que favorece la validez
en la interpretación de los resultados. (Hamui-Sutton, 2013)
De acuerdo por lo señalado por esta autora, el modelo más utilizado en la
investigación, el método mixto es el de triangulación, en este diseño los datos
cualitativos y cuantitativos son producidos simultáneamente. La generación de
datos ocurre relativamente en poco tiempo y se involucra a la misma población,
aunque no necesariamente a los mismos individuos, en tanto que los datos se
integran en el análisis final.
Debe recordarse que las técnicas interrogativas, que técnicamente se reconocen
como cualitativas, “entrañan en contacto vivo, esto es una cierta interacción
personal…en condiciones controladas…se orientan (de modo intencionalmente
específico) a captar (de forma concreta y comprehensiva), analizar e interpretar
los conceptos significativos diferenciales de la conducta y de las representaciones
de los sujetos” (Ortiz, 1992:213) Así que, introducirse al terreno de los
significados, que expresan en los discursos construidos por los protagonistas, de
alguna manera permite acercarse a lo que algunos autores denominan como la
dimensión interior del sujeto(Giménez, 2005) ya que por esta vía exteriorizan
visiones y percepciones que otro tipo de técnicas no alcanzan a recoger.
Dentro de este grupo de técnicas, destacan las entrevistas semi abiertas, que
están dirigidas a personajes clave en el estudio y las entrevistas colectivas, las
cuales conceptualmente mantienen entre sí algunas diferencias, que se
evidencian en su denominación (grupos de discusión, grupos de conversación o
46
grupos focales) pero que al final permiten el acercamiento a un mayor grupo de
personas a diferencia de los grupos individuales.
En atención a los protagonistas del programa, el personal que estuvo adscrito a la
entidad responsable del Programa Delegacional de Desarrollo Urbano Xochimilco
versión 2005, con disposición para colaborar en la evaluación, frente a los
habitantes de 5 asentamientos humanos irregulares consolidados focalizados con
procedimiento de cambio de uso de suelo a Habitacional Rural en el diseño del
programa, se trabajó con dos tipos de técnicas interrogativas.
Para acercarse a los ex funcionarios, se decidió aplicar entrevistas individuales y
usar la técnica de grupos focales para los beneficiarios de los procedimientos de
cambio de uso de suelo. Esta técnica, es una modalidad de entrevista colectiva
que abre un espacio de opinión para captar el sentir, pensar y vivir de los
individuos, que participaron en él, con el fin de obtener datos cualitativos; facilita la
discusión, la reflexión colectiva, la expresión de comentarios a partir de lo que
dicen los otros. En su ejecución, tiene un papel importante el moderador, quien
dirige el diálogo basado en la guía de entrevista, previamente elaborada, da la
palabra a los participantes y estimula su participación equitativa (Hamui-Sutton, y
Margarita Varela-Ruiz (2012).
El trabajo con ambas técnicas supone la elaboración de un guión que orienta el
planteamiento de interrogantes en atención a los objetivos del estudio.
En el terreno de las técnicas cuantitativas, el cuestionario, es el instrumento más
utilizado para obtener datos empíricos ya que a partir de la formulación de
preguntas idénticas a todos los sujetos, los coloca en una misma situación, en
tanto que, mediante un sistema de anotaciones simples facilita su análisis y
asegura la comparabilidad de las respuestas. Se ubica en el grupo de técnicas
interrogativas, pero al intentar acercarse a una población cuantitativamente
superior que a la de las entrevistas “cara a cara”, genera mayor cantidad de datos,
que después de agruparse y representarse gráficamente, pueden ser comparados
entre sí o con otros resultados de estudios parecidos o cercanos.
47
Con estos referentes metodológicos, se diseñaron dos instrumentos de tipo
cualitativo y dos de tipo cuantitativo:
Un guión de entrevista dirigido a los responsables del diseño y operación de
la Comisión de Regulación Especial CRE
Un guión de entrevista para un grupo focal integrado por asentamientos
considerados beneficiarios con cambio de uso de suelo por la CRE.
Un cuestionario-registro para habitantes de asentamientos que realizaron
procedimientos y no se consideraron para evaluación por la CRE.
Los diseños de los instrumentos se concentraron en los siguientes ejes:
Las características del diseño del programa y en particular de la CRE
La manera en que se considera que la situación a atender es un problema
para la población objetivo
La articulación de la CRE con otros instrumentos de planeación
La normatividad de la CRE
Las particularidades de la CRE frente a otras acciones de desarrollo
urbano, en particular de procedimientos de cambio de uso de suelo para
AHÍ en suelo de conservación de la delegación Xochimilco. (sinergias,
complementariedades y coincidencias)
Un resumen de los instrumentos del trabajo de campo, sus propósitos, sus
destinatarios, su registro cuantitativo se presenta en el siguiente cuadro:
Técnica Instrumento Propósito Destinatario Cantidad
Entrevistaindividual
Guión Recabarinformación deprimera mano,sobre el origeny expectativaspuestas enmarcha con eldiseño del
Responsablesdel diseño yoperación delprograma.
10
48
programa.
Grupo Focal Guión Reconocer lapotencialidad delprograma paraatender elproblemadiagnosticadofrente a laposición de losbeneficiarios.
beneficiariosdel programa.
1
Tabla 1 Instrumentos del trabajo de campoFuente: Elaboración propia con base en Evaluación de diseño. EVALÚA, DF.
Si bien, el programa en su conjunto es el objeto de análisis, dentro de éste cobrórelevancia la Comisión de Regulación Especial, instrumento clave en eltratamiento de los objetivos encaminados a atender las problemáticas de losasentamientos humanos irregulares, por lo que la evaluación del diseño yejecución pondrán su centro en ésta.
49
Capítulo 3. Evaluación de diseño de la Comisión de Regulación Especialcontenida en el Programa Delegacional de Desarrollo Urbano Xochimilco, 2005.
La intención de este capítulo es conocer, explicar y evaluar el diseño de los
objetivos y estrategias dirigidos a los asentamientos humanos irregulares de la
Comisión de Regulación Especial (CRE, 2005) que se localizan en el apartado de
suelo de conservación del PDDUX, 2005.
Asimismo, se menciona las preguntas guía de la presente evaluación.
¿Cómo atiende la Comisión de Regulación Especial (CRE),
el problema de los asentamientos humanos irregulares en
su diseño?
En primer lugar, se describe, los antecedentes que dan origen al Programa
Delegacional de Desarrollo Urbano Xochimilco (2005) que contiene la Comisión de
Regulación Especial (CRE) y el contexto gubernamental, político y social en el que
se realiza la presente evaluación. Después, se focalizan los objetivos y
estrategias de la CRE.
En tercer lugar, se evalúa la relevancia del problema público, la pertinencia de los
objetivos y estrategias, la coherencia interna entre todos los componentes ya
mencionados, así como la coherencia externa entre éstos y el Programa General
de Ordenamiento Ecológico9 aún vigente.
Finalmente se realiza un apartado de conclusiones y recomendaciones del
capítulo de evaluación de diseño.
3.1 Antecedentes del PDDUX publicado el 6 de mayo del 2005 vigente a la fecha.Breve síntesis cronológica.
Los programas delegacionales de desarrollo urbano constituyen el elemento rector
en materia de planeación y el ordenamiento territorial en cada uno de los 16
órganos políticos administrativos que integran actualmente a la Ciudad de México.
Su diseño debe realizarse en función del marco jurídico vigente (Ley de Desarrollo
9 Publicado en el año 2000.
50
Urbano del DF) y las problemáticas particulares de la demarcación territorial que
corresponda. La definición del problema público es decisiva en la construcción de
los Programas Delegacionales.
Para entender el origen de los programas de desarrollo urbano para la Ciudad de
México, es necesario describir en una breve cronología dos factores:
1. La expansión de la ciudad de México a partir de la industrialización, por
considerarse una etapa de crecimiento acelerado y,
2. Las disposiciones en legislación urbanística en materia de conurbación10
que se diseñaron para regular dicho crecimiento y que dieron origen a los
programas delegacionales. Se finaliza con la breve descripción de cada uno
de los programas delegacionales que anteceden al programa evaluado,
publicado el 6 de mayo del año 2005.
3.1.1 La expansión de la Ciudad a partir de la industrialización en México.
El fenómeno de migración campo ciudad que vivió Inglaterra en el Siglo XVIII
debido a la Revolución Industrial, se considera el génesis de las ciudades
urbanas. Pero es hasta el siglo XX que se presenta el crecimiento acelerado.
(López, 2011: XI en Fernández y Rivera (Coord.)2011). Con las mismas
características, México se industrializa posterior a la revolución de 1910,
acelerando la transformación económica y demográfica, resultado de la migración.
(Garza, s/f)
En particular el crecimiento del Distrito Federal en el periodo de 1900 a 1930, pasó
de 344, 000 habitantes en 1900 a un millón 29 mil en 1930. En este periodo, el
área comercial aumentó su población residente, así como también la fuerza de
trabajo” (Sánchez, 2011)
En la siguiente etapa de 1930 a 1950, el mayor crecimiento se presenta en la
década de los años cuarenta, una gran migración de campesinos principalmente
de los Estados vecinos a la capital. (citados en Sánchez, 2011)
10 Conjunto de varios núcleos urbanos inicialmente independientes y contiguos por susmárgenes, que al crecer acaban formando una unidad funcional.
51
En el periodo de 1950 a 1980, denominada de “dinámica metropolitana” Por
Gustavo Garza y Araceli Damián, el crecimiento urbano rebasó los límites del
Distrito Federal por el norte y se expandió hacia los municipios del Estado de
México, tales como Tlalnepantla en 1950 y para 1960 se incorpora Naucalpan,
Chimalhuacán y Ecatepec. (Garza y Damián, 1991)
En 1970, el área urbana de la Ciudad de México se extendía sobre una superficie
de 650 km2 aproximadamente. Esta superficie incluía las cuatro nuevas
delegaciones hasta entonces consideradas como la Ciudad de México, es decir,
Cuauhtémoc, Venustiano Carranza, Miguel Hidalgo y Benito Juárez; además
de las delegaciones Azcapotzalco, Coyoacán, Iztacalco y Gustavo A. Madero y
una parte de las delegaciones restantes, exceptuando a Milpa Alta. También
comprendía casi totalmente los siguientes municipios del Estado de México:
Naucalpan, Tlalnepantla, Atizapán de Zaragoza, Ecatepec, Nezahualcóyotl,
Chimalhuacán, Huixquilucan y la Paz. (Sánchez, 2011)
En 1990, el INEGI consideró que el “Área Metropolitana de la Ciudad de México”
incluía las 16 delegaciones del Distrito Federal y los municipios conurbados del
Estado de México, tanto los que presentan: a) una continuidad urbanística del total
o parte del municipio, así como, b) una proximidad y comunicación con la mancha
urbana. (Sánchez, 2011)
Soberanes Reyes, José Luis (en Sánchez, 2011) concluye claramente el proceso
de crecimiento urbano afirmando lo siguiente:
Plantea que fue lento de 1900 a 1940 y acelerado de 1940 a 1990. En 1940
apenas existían 55 ciudades, para 1970 ya eran 178. En 1990 tenemos cuatro
grandes zonas metropolitanas, México, Guadalajara, Monterrey y Puebla, con 21.7
millones de habitantes; en las ciudades medias (entre 50 mil y un millón de
habitantes) habitan 20.5 millones de personas y en 230 ciudades pequeñas (entre
15 mil y 50 mil habitantes) se distribuyen 39 millones de habitantes, y destaca la
importancia económica, política y social que han adquirido las ciudades medias.
(Sánchez, s/f)
52
Una vez que se desarrolló una breve descripción cronológica del crecimiento
urbano del Distrito Federal, es posible analizar la legislación urbana que se diseñó
e implementó durante todo el siglo XX para atender este fenómeno.
3.1.2 Disposiciones en legislación urbanística en materia de conurbación que sediseñaron para regular el crecimiento y que dieron origen a los programasdelegacionales.
Con base en el apartado anterior, se puede afirmar que la población del Distrito
Federal creció en la etapa posterior a la Revolución Mexicana, pero fue hasta los
años cuarenta que aumentó aceleradamente.
En este contexto se publica la primera Ley General de Planeación en México, el
12 de julio de 1930 en el Diario Oficial de la Federación, estuvo a cargo de los
arquitectos Carlos Contreras y José Luis Cuevas Pietrasanta quienes habían
estudiado en Estados Unidos y en Inglaterra, cuya influencia europea estaba
presente. (Sánchez, 2011)
Siguiendo a Sánchez, es importante subrayar dos de las consideraciones que
tuvieron Contreras y Cuevas para el diseño de dicha ley.
“Entre las manifestaciones del progreso moderno está la de alcanzar unavida más cómoda, más higiénica, que busca dentro del bienestar individualel interés colectivo, para lograr que toda medida administrativa importanteobedezca a un programa definido basado en el estudio previo del desarrolloordenado y armónico del país; que a más de cincuenta años se habíainiciado este movimiento en varios países, manifestándose por la mejordisposición de las grandes ciudades, logrando su embellecimiento, unamejor circulación y la distribución racional de actividades dentro del áreadestinada para el crecimiento urbano”. (Contreras y Cuevas citados enSánchez, 2011)
Otra consideración importante, es la que se refiere al establecimiento de la
industria en los territorios, originando nuevas necesidades, tal como pasó en
Inglaterra del siglo XVIII con la revolución industrial, se pasa del problema original
de mejoramiento urbano a otro más amplio de carácter regional, y de allí, hasta
intentar, lo que muchos países vienen emprendiendo, una planeación nacional.
(Sánchez, 2011)
53
Estas dos consideraciones fortalecen la crítica que realiza Delgadillo e Iracheta
con relación a la “receta de políticas públicas de desarrollo urbano”, esta
crítica se desarrolla en el marco teórico de la presente investigación, en la cual
mencionan la influencia extranjera en el diseño de políticas públicas de desarrollo
urbano, afirmando que se han convertido en recetas de planeación.
Retomando el desarrollo de la legislación urbanística, Soberanes, de 1928 a 1940
considera los primeros esbozos de planificación moderna tales como la ya citada
Ley de Planeación de 1930 y La Ley de Planificación y Zonificación del Distrito
Federal y del Territorio de Baja California, en 1933. (DOF, 1933)
Siguiendo a Soberanes, de 1940 a 1970, describe la industrialización
urbanizadora. Menciona el modelo de sustitución de importaciones con el
presidente Manuel Ávila Camacho. Se llevan a cabo proyectos de cuencas
hidrológicas, el surgimiento de parques y ciudades industriales, las acciones en
materia de vivienda, la construcción de multifamiliares. (Soberanes citado en
Sánchez, 2011)
En el periodo de 1970 a 1988, la planificación urbana adquiere un gran impulso tal
y como lo refieren Sánchez y López de la Vega al considerar clave el año de 1976,
en materia de legislación urbana en México, con las reformas a los artículos 27, 73
y 115 de la Constitución política, así como la promulgación de la Ley General de
Asentamientos Humanos (LGAH) y las leyes locales de Desarrollo Urbano, que
establecieron las bases jurídicas para la planeación urbana. (Sánchez, 1993 citado
en Sánchez, 2011)
En orden cronológico, primero se publica la Ley de Desarrollo urbano para el
Distrito Federal, el 7 de enero de 197611, posteriormente el 6 de febrero se
publican las reformas constitucionales a los artículos ya mencionados y es hasta el
26 de mayo que se publica la LGAH.
Es importante subrayar que entre 1976 y 1977, los congresos locales de todas las
entidades federativas expiden sus respectivas leyes locales de desarrollo urbano,
11 Esta Ley abrogó, conforme a su artículo segundo transitorio, a la Ley de Planificación del DistritoFederal, de fecha 30 de diciembre de 1953.
54
con lo cual se integra, en el nivel federal y estatal, la estructura jurídica de la
planeación urbana. (Sánchez, 2011)
3.1.3 Descripción del Plan Director, Plan General, Plan Parcial, estipulados en lanueva Ley de Desarrollo Urbano del año 1976.
El artículo 14 de la Ley de Desarrollo Urbano de 1976, estipula que el Plan
Director para el desarrollo urbano, es el conjunto de disposiciones y normas para
ordenar los destinos, usos y reservas del territorio del Distrito Federal.
El Plan director se diseñará con base en el Plan Nacional, los programas
regionales y metropolitanos, así como en estudios de índole demográfico,
económico, geográfico, social y político. También se propone que las demás
autoridades se ajusten a este plan director para coordinar sus actividades en
diversas materias tales como políticas de empleo, de transporte y abasto, etc.
El Plan Director estaba integrado por: Un Plan General, 16 Planes Parciales y un
Sistema de información y Evaluación.
El Plan General determinaba los objetivos, políticas, estrategias y programas
fundamentales a corto, mediano y largo plazo para regir la ordenación y regulación
del desarrollo urbano del Distrito Federal. Su formulación o diseño estaba a cargo
de una dirección general y su aprobación correspondía al jefe del Departamento
del Distrito Federal, elegido por el Presidente de la República de los Estados
Unidos Mexicanos.
El proyecto de Plan Parcial, debía contener: una memoria descriptiva, la
documentación de carácter técnico, el plazo para su iniciación, la fecha de revisión
del plan parcial, la documentación necesaria para que la Comisión de Operación
Económica del Plan Director rindiera el dictamen correspondiente, la relación de
las áreas afectadas, la relación del área de influencia del Plan Parcial para efectos
impositivos y de solicitud de modificación o cancelación, la indicación del plazo
para que los afectados presentaran inconformidades.
55
La elaboración de los Planes Parciales, podían ser propuestos por los delegados
del Departamento del Distrito Federal, el Consejo Consultivo de la Ciudad de
México, las juntas de vecinos, las diversas dependencias del DDF, la Comisión de
Planeación Urbana, las Secretarías de Estado y organismos públicos directamente
relacionados con el ante proyecto y los colegios de profesionales
correspondientes. Su aprobación correspondía al jefe del Departamento del D.F.
Así nace, el Plan Parcial de Desarrollo Urbano, antecedente inmediato del
programa delegacional. Posteriormente, se establece que la jerarquía de Plan sólo
corresponde al instrumento nacional, por lo tanto, se nombran programas.
Finalmente, como ya se mencionó la Ley directriz que dicta la hechura del
programa general, delegacionales y parciales es la de desarrollo urbano del
Distrito Federal.
Plan Parcial de Desarrollo Urbano Xochimilco, primer instrumento rector
para la planeación y ordenamiento territorial de la delegación Xochimilco.
Existieron cuatro programas que antecedieron al programa vigente, versión 2005,
el primero se publicó en el año 1981, el segundo en 1987, el tercero en 1992 y
finalmente el programa de 1997.
El primero, segundo y tercero se nombraron planes parciales. La versión 1992 ya
se denomina Programa Delegacional de Desarrollo Urbano, por la disposición del
Diario Oficial de la Federación del mismo año donde se estipula que “La categoría
de plan queda reservada para el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988”. (DOF,
1992:1). A partir de la versión 1997 y hasta la versión vigente publicada el 6 de
mayo del 2005, se nombran Programas Delegacionales de Desarrollo Urbano.
Como ya se mencionó El Plan Director de Desarrollo Urbano del D.F., en
concordancia con la Ley de desarrollo urbano 1976 estipuló la realización de
Planes Parciales para cada una de las Delegaciones del D.F.” (DOF del 26 de
enero de 1981). Así, el 26 de enero de 1981 nace dentro del acuerdo número 104
56
el Plan Parcial para la delegación Xochimilco, considerándose el primer
instrumento de planeación, el segundo se publicó el 19 de junio de 1987
(DOF,1987).
Después, se publica la versión 1992 (DOF, 1992). Éste se enmarca en los
planteamientos del Plan Director12 ahora llamado Programa General de Desarrollo
Urbano del Distrito Federal. De acuerdo con la Ley de Desarrollo Urbano del D.F.,
la aprobación en primera instancia de los programas correspondió a cada uno de
los 16 consejos ciudadanos, cuyos acuerdos se turnaron a la Asamblea de
representantes para su discusión, y, en su caso, aprobación definitiva. (PDDUX,
1997: 4).
El consejo de ciudadanos de la delegación Xochimilco llevó a cabo una intensa
labor para analizar la propuesta de PDDUX, misma que concluyó el 13 de
septiembre de 1996, otorgando su aprobación en lo general por 10 votos a favor y
8 abstenciones y emitiendo diversas observaciones. (PDDUX, 1997:4)
A su vez, la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, con base en la
iniciativa enviada por el presidente de la República, aprobó los programas
delegacionales por 51 votos a favor y uno en contra, en su sesión plenaria del 17
de febrero de 1997. (PDDUX, 1997) siendo integrada por:
Cargo Nombre
Comisión de gobierno Amado Treviño Abatte
Comisión de Desarrollo Urbano y
Establecimiento de Reservas Territoriales
David Ricardo Cervantes Peredo
Comisión de Población y Desarrollo Esther Kolteniuk de Césarman
Comisión de Desarrollo Metropolitano Tayde González Cuadros
Comisión de Desarrollo Rural Eduardo Mondragón Manzanares
Tabla 2. Comisiones de la ARDG-1997Elaboración propia con base en el PDDUX, 1997
12 Según El PPDUX 1992, “La categoría de plan queda reservada para el Plan Nacional deDesarrollo 1983-1988”. (DOF, 1992:1)
57
Es importante destacar que un actor gubernamental que ha estado presente en la
planeación urbana, desde las cámaras e instituciones como Instituto de Vivienda
del Distrito Federal, así como desde la Sociedad Civil, es David Cervantes Peredo.
Su último cargo fue en la VII Legislatura de la ALDF y actualmente es encargado
de la reconstrucción nacional en el gobierno 2018-2014.
El contexto gubernamental del Distrito Federal, del año de 1994, aún se regía por
el ejecutivo federal ya que éste proponía el Regente o Jefe de Departamento de la
ciudad, así como a los delegados de las 16 demarcaciones político-
administrativas, escenario que favorecía la elección del consejo ciudadano.
La siguiente tabla muestra al gabinete del Departamento del Distrito Federal que
aprobó el PDDUX, 1997
Cargo Nombre
Jefe del departamento Oscar Espinoza Villarreal. (1994-1997)
Secretario de gobierno Jesús Salazar Toledano.
Secretaría de Desarrollo Urbano Juan Gil Elizondo
Secretaría de Medio Ambiente Eduardo Palazuelos Rendón
Secretaría de Educación, Salud y Desarrollo
Social
Javier Vega Camargo
Ilustración 3. Gabinete del DDF, 1997
Fuente: Elaboración propia con base en el PDDUX, 1997
Programa Delegacional de Desarrollo Urbano 1997.
Se rediseña el Programa Parcial versión 1992, y se publica el Programa
Delegacional de Desarrollo Urbano para Xochimilco (PDDUX) 1997 (antecedente
inmediato de nuestro programa), ya que el concepto de Programa Parcial será
exclusivo de un área territorial menor.
Dentro del nuevo PDDUX 1997 se estableció la zonificación secundaria por usos
del suelo, la densidad de vivienda, la intensidad de construcción y la zonificación
58
rural: cuyo propósito primordial, en el marco de un estricto respeto a los derechos
de los ejidatarios, comuneros, pequeños propietarios y vecinos, era el
fortalecimiento de las actividades productivas de la zona.
Rediseño del Programa Delegacional de Desarrollo Urbano Xochimilco 1997
“En atención a lo dispuesto por la Ley de Desarrollo Urbano del DistritoFederal (LDUDF) y su Reglamento, la Secretaría de Desarrollo Urbano yVivienda cumpliendo con los procedimientos y tiempos establecidos el 10 deseptiembre del 2002 publicó en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el avisode inicio del proceso de revisión, modificación y actualización del ProgramaDelegacional de Desarrollo Urbano en Xochimilco versión 1997, con elpropósito de adecuar los instrumentos de planeación a la dinámica urbana -ambiental del territorio Delegacional”. (PDDUX, 2005)
Se menciona en el programa que dicha revisión partió del análisis de los cambios
físicos del territorio, en el que se consideraron los aspectos demográficos,
económicos, sociales, ambientales y de ordenamiento espacial ocurridos durante
el periodo en el que se implementó el PDDUX 1997. Posteriormente esta
información se retoma en el diagnóstico del nuevo PDDUX 2005.
Concluida esta etapa y en el marco del Sistema de Planeación Urbana del Distrito
Federal y por lo dispuesto en el Artículo 25 de LDUDF, que señala la
obligatoriedad de revisar el Programa Delegacional cada tres años, el 2 de
agosto del 2004 en la Gaceta Oficial del Distrito Federal se dio aviso del proceso
de la Consulta Pública del proyecto del Programa Delegacional de Desarrollo
Urbano iniciando el 30 de julio y concluyendo el 30 de agosto del 2004. (PDDUX,
2005)13
Para llevar a cabo el proceso de Consulta Pública se instaló un módulo
permanente en el gimnasio del Centro Deportivo Xochimilco y otro itinerante en
13 Es importante subrayar, que el rediseño del programa tiene un costo aproximado de cuatromillones de pesos, según actores decisores de la alcaldía de Xochimilco (Mariana Pérez y JaimeDehesa, Dirección de Desarrollo Urbano) monto que no ha sido posible etiquetar dadas lasproblemáticas de la demarcación territorial.
Sin embargo, al ser la alcaldía con el mayor número de Asentamientos Humanos Irregulares, elcontexto socio territorial ha complicado los procedimientos tal y como se describe en el capítulo deoperación.
59
cada uno de los sitios establecidos para las 6 audiencias públicas14, exponiendo el
documento y planos temáticos del diagnóstico, la imagen objetivo, la estrategia de
ordenamiento territorial y las acciones estratégicas, con una participación de 9,427
vecinos que ingresaron 4,966 propuestas por escrito con 5,010 opiniones. Del total
de audiencias, se realizaron 11 con diferentes sectores (1 con el Legislativo, 1 el
empresarial, 1 con la Representación de Propiedad Social, 1 con Académicos y
Asociaciones Civiles, 1 con los Coordinadores Territoriales y 7 con instancias del
Gobierno del Distrito Federal).
Sin embargo, al entrevistar15 a un habitante y líder de la colonia Xicalhuacán, el
cual acudió a la mesa instalada en Ahualapa, Pueblo de Santa Cruz Acalpixca,
afirmó lo siguiente:
“Nunca se explicó el propósito de la consulta, los del gobierno sóloexpusieron que era importante nuestra presencia para el cambio de uso desuelo, situación que concentró a la mayoría de nosotros”.
Además de las audiencias públicas se llevaron a cabo los eventos de inauguración
y de clausura de dicha Consulta.
“Finalmente, de acuerdo con lo señalado en el Artículo 8 del Reglamento deLey de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, se analizaron las 5,010opiniones, resultando 2,385 procedentes, mismas que fueron incorporadasal Programa Delegacional de Desarrollo Urbano, 643 sin relación alproyecto y 1,982 improcedentes, que cuentan con un dictamen, seencuentran a la disposición para su consulta en la Secretaría de DesarrolloUrbano y Vivienda” (PDDUX,2005).
Después, se aprueba y pública el PDDUX el 6 de mayo del año 2005. Cabe
resaltar que el PDDUX vigente sostiene en su diseño que se desarrolló bajo dos
ejes de acción, el primero la contención del crecimiento de los asentamientos
14 Una mesa se instaló en el barrio de Ahualapa del pueblo de Santa Cruz Acalpixca, a esta mesaacudieron los vecinos de uno de los Asentamientos Humanos Irregulares (AHI) más poblados deXochimilco conocido como colonia Xicalhuacán, que a la fecha contiene más de 7000 habitantessegún el Sistema de Desarrollo Social (SIDESO) DF.15 En el marco de la investigación de la Zona Chinampera Tiras de Zacapa financiado por
Autoridad de la Zona Patrimonio, Tláhuac, Milpa Alta y Xochimilco, investigación que tuve laoportunidad de coordinar y agradezco al Antropólogo Gustavo Cabrera. La entrevista fue realizada
en el mes de marzo del año 2015.
60
sobre suelo de conservación y el segundo la preservación ecológica. (PDDUX,
2005: 73).
Con base en el primer eje de acción, nace dentro del diseño del PDDUX, 2005, la
Comisión de Regulación Especial, primer y único instrumento con capacidad
jurídica y administrativa para atender a los Asentamientos Humanos Irregulares
localizados en Suelo de Conservación de la demarcación territorial de Xochimilco.
Siendo ésta la que contiene el mayor número.
3.2 Comisión de Regulación Especial
3.2.1 Instrumentos dirigidos a AHÍ que antecedieron a la Comisión de RegulaciónEspecial.El 21 de enero de 1994 se publica el acuerdo del Programa de Mejoramiento de
la Zona Especial de Desarrollo Controlado (ZEDEC) de la Zona Sur en área deConservación Ecológica de la Delegación Xochimilco16. Este programa es elprimer antecedente de atención y regulación particular dirigida a los asentamientoshumanos localizados en suelo de conservación en Xochimilco con característicasespecíficas.
El acuerdo consistió en cinco artículos que se mencionan a continuación:
ARTICULO 1o.- Se aprueba la normatividad para el Programa deMejoramiento de la Zona Especial de Desarrollo Controlado (ZEDEC) de lazona sur en área de conservación ecológica de la Delegación Xochimilco,en aquellas áreas que actualmente presentan un alto grado deconsolidación de asentamientos humanos y en aquéllas donde existe fuertepresión de asentamientos y cuyos límites se indican en el plano DX4 AnexoEsc. 1:10,000 y que forma parte inseparable del presente Acuerdo, en elcual se determinan las zonificaciones secundarias: HSU (Habitaciónsuburbana 100 Hab./Ha.); HSO8 (Habitacional suburbana 80 Hab./Ha);RMP (reserva a mediano plazo).
ARTICULO 2o.- Las áreas sobre las cuales se aprueba la presentenormatividad forman parte de la franja considerada como ZEDEC al sur delárea urbana de la Delegación Xochimilco referidas en el plano DX4 anexo.La normatividad para las áreas complementarias a dicha ZEDEC seencuentran incorporadas en el anexo "A", que forman parte integrante delpresente instrumento.
16 Diario Oficial de la Federación, 1994.
61
ARTICULO 3o.- Como parte prioritaria del presente Acuerdo se permite laregularización de los predios con la superficie que ocupan actualmente antelas dependencias correspondientes, además de que se ubiquen dentro delos límites de las zonas secundarias que permitan la vivienda de acuerdo aplano de usos del suelo DX4 anexo.
ARTICULO 4o.- El uso predominante es el habitacional unifamiliar y sólo sepermitirán comercios y servicios básicos ocupando un máximo de 30 m2por lote, así como el equipamiento urbano que cubra la demanda de lapoblación comprendida en esta zona, siempre y cuando éstos no seubiquen a una distancia menor a 200 m. lineales del límite del área deconservación ecológica.
ARTICULO 5o.- Las vialidades que actualmente conforman el asentamientoserán inscritas en los planos oficiales de alineamientos, números oficiales yderechos de vía.
Es importante subrayar, que el instrumento ya se utilizaba para atender otras
áreas particulares del Distrito Federal, según Gustavo Garza exactamente en 31
polígonos. Posteriormente se derogan en 1996 tal y como lo muestra la página
oficial de SEDUVI que a su letra dice:
“… en el Artículo Sexto Transitorio de la Ley de Desarrollo Urbanodel Distrito Federal, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federalel 29 de enero de 1996, durante la realización de la ConstituciónPública de los Programas Delegacionales de Desarrollo Urbano, sedeterminó la confirmación modificación o cancelación de losAcuerdos por los que se determinaba como Zonas Especiales deDesarrollo Controlado; por lo que estos pasaron a denominarseProgramas Parciales de Desarrollo Urbano”.
Véase en: http://www.data.seduvi.cdmx.gob.mx/portal/index.php/programas-de-desarrollo/programas-parciales
La cita anterior, especifica que las Zonas Especiales de Desarrollo Controlado
(ZEDEC) pasaron a denominarse programas parciales, en el caso de la
delegación Xochimilco, no se tiene registro de los asentamientos beneficiados por
la primera herramienta y etiquetados como programas parciales. Por ejemplo, en
la página institucional de SEDUVI sólo se muestra el Programa Parcial de Santa
María Nativitas publicado el 7 de julio del 2000 y no todos los asentamientos
beneficiados.
62
Tabla 3 Objetivos entre dos instrumentos: ZEDEC Y PDDU
Zona Especial De Desarrollo Controlado Programas Parciales de Desarrollo Urbano
Atender asentamientos con un alto grado deconsolidación. Véase: ACUERDO por el que seaprueba la normatividad para el Programa deMejoramiento de la Zona Especial de DesarrolloControlado de la Zona Sur en área deConservación Ecológica de la DelegaciónXochimilco y su Anexo "A". (DOF, 1994)
Establecen la planeación del desarrollo urbano yel ordenamiento territorial en áreas específicas dela ciudad. Los Programas Parciales tienen uncarácter especial adaptado a las condicionesparticulares de algunas áreas.
Fuente: página electrónica institucional de SEDUVI.
El objetivo de las ZEDEC focaliza la atención a los asentamientos y el Programa
Parcial a cualquier área específica, por ejemplo, actualmente, en la Ciudad de
México existe un total de 45 Programas Parciales de Desarrollo Urbano, de los
cuales 29 corresponden a Suelo Urbano, 12 se encuentran en Suelo de
Conservación. Véase en:
http://www.data.seduvi.cdmx.gob.mx/portal/index.php/programas-de-
desarrollo/programas-parciales
Posteriormente en el año 2005 nace la Comisión de Regulación Especial en el
diseño del Programa Delegacional de Desarrollo Urbano. Instrumento que no
derogó a los programas parciales, aún vigentes.
3.2.2 ¿Qué es la Comisión de Regulación Especial? y ¿Cuál es su objetivo?
La Comisión de Regulación Especial (CRE) es un instrumento17, integrado por
los titulares de la delegación política, Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda y
Secretaría de Medio ambiente, cuya posición jerárquica es la siguiente:
17 Aparece por primera vez en el marco jurídico de planeación en el diseño del ProgramaDelegacional de Desarrollo Urbano de Xochimilco publicado el 6 de mayo del 2005.
63
Ilustración 4. Integrantes de la CRE
Elaboración propia con base en el PDDUX, 2005
Esta comisión podrá invitar a otras instancias gubernamentales para emitir opinión
técnica, pero no podrán ser decisores para el cambio de uso de suelo.
Su objetivo es evaluar, a través de Estudios de Impacto Urbano Ambiental y
Específicos, la posibilidad de consolidar total o parcialmente el asentamiento, o
bien dictaminar la improcedencia de su consolidación (PDDUX, 2005:79).
Además, sus líneas de acción son las siguientes (Guzmán, 2008:83):
1. Definición de compromisos con la población beneficiada, con el fin de evitar
nuevas construcciones dentro y fuera del perímetro de su asentamiento.
2. Proponer al GDF, los pagos de derechos por: a) La certificación de uso de
suelo; b) Los proyectos de urbanización y del Módulo de Servicios
Alternativos; c) La regulación de su tenencia y su incorporación catastral)
restauración ambiental.
3. Proponer, gestionar y coordinar los subsidios para diferentes acciones de
vivienda.
4. Definir el costo de la restauración y rescate del suelo de conservación
que resulte conveniente para amortiguar o mitigar el impacto urbano y
ambiental considerando el costo de la regularización de que se trate.
5. Gestionar la incorporación catastral de lotes y predios regularizados y
proponer la reubicación de asentamientos en riesgo.
64
6. Establecer una reserva legal de suelo dentro de los perímetros de
asentamientos.
7. Definir y convenir con las comunidades alternativas para la reubicación de
asentamientos en riesgo.
8. Promover la gestión de las reubicaciones que sean necesarias,
coordinando en tiempo y espacio las acciones jurídicas y administrativas
para tal efecto.
9. Otras que le sean delegadas en beneficio de las comunidades consolidadas
o reubicadas.
3.2.3 Ambigüedades en el diseño de la CREX dentro del PDDUX, 2005.
La Comisión de Regulación Especial, se localiza en el diseño del Programa
Delegacional de Desarrollo Urbano Xochimilco, en el apartado III “Estrategias de
Desarrollo Urbano” en particular en los objetivos dirigidos al suelo de
conservación, dentro del apartado de Asentamientos Humanos Irregulares (AHÍ),
donde se menciona que:
Con base en lo dispuesto en la Ley de Desarrollo Urbano del DistritoFederal y su Reglamento, los Estudios Específicos se analizarán ydictaminarán interinstitucionalmente. A través del análisis delestudio específico de los asentamientos irregulares se podrá definirla posibilidad de consolidar total o parcialmente el asentamiento, obien dictaminar la improcedencia de su consolidación. La evaluacióny dictaminación definitiva estará a cargo de una ComisiónDictaminadora, integrada y dirigida por la Secretaría del MedioAmbiente y la Secretaría de Desarrollo Urbano y Viviendaquienes podrán convocar a otras dependencias con atribuciones enmateria de obras, vialidad, transporte y protección civil. (PDDUX,2005:79)
Es importante subrayar que la comisión no aparece en la Ley de Desarrollo
Urbano18, por lo tanto, tampoco en su reglamento19. Éste último menciona que el
Consejo Asesor de Desarrollo Urbano y Vivienda podía crear las comisiones y
grupos de trabajo que considerara pertinentes para alcanzar sus objetivos. (RLDU,
18 Publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 29 de enero de 1996 y en el Diario Oficialde la Federación el 7 de febrero de 1996.19 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 4 de junio de 1997.
65
2004: 43), sin embargo, no menciona que los programas delegacionales pueden
crear dichas comisiones.
Retomando el diseño del programa, en los objetivos particulares para suelo de
conservación, no se menciona al jefe delegacional como presidente de la
Comisión de Regulación Especial como se muestra a continuación.
“La evaluación y dictaminación definitiva estará a cargo de unaComisión Dictaminadora, integrada y dirigida por la Secretaría delMedio Ambiente y la Secretaría de Desarrollo Urbano y Viviendaquienes podrán convocar a otras dependencias con atribuciones enmateria de obras, vialidad, transporte y protección civil.” (PDDUX,2005:79)
Más adelante en su apartado VI nombrado “Acciones Estratégicas e Instrumentos
de ejecución”, en el subapartado 6.2 de Instrumentos, inciso d) estipula que la
Comisión estará presidida por:
“el Jefe Delegacional e integrada por representantes de SEDUVI,DGCORENADER y de la Delegación, así como de las demás dependenciasque sean necesarias” (PDDUX, 2005:129)
La Dirección General de la Comisión de Recursos Naturales (CORENA), dirección
que forma parte de la Secretaría de Medio Ambiente, no puede ser integrante de
la comisión, sólo pueden ser titulares en su caso. Cabe subrayar que podrán
nombrar responsables subalternos para el análisis de los dictámenes. Más
adelante, se describen los actores decisores en las Reglas de Operación.
También, son ambiguos los objetivos dirigidos a la comisión, con base en las
líneas de acción que identificó Guzmán en su tesis de maestría nombrada
“Implementación de la política pública dirigida al tratamiento de los
asentamientos humanos irregulares en la delegación Xochimilco” ya que su
principal objetivo es evaluar con base en los Estudios Específicos y de Impacto
Urbano y Ambiental.
66
Por lo tanto, los objetivos son líneas de acción secundarias, que se desprenden de
la dictaminación positiva, de la institucionalización de la consolidación del
asentamiento y no de la función principal de la CREX.
Tabla 4 Ambigüedades del diseño de la CRE en el PDDUX, 2005
PDDUX, 2005:78 PDDUX, 2005:131
1. Establecer una zona deamortiguamiento parala contención delcrecimiento de lamancha urbana sobreel suelo deconservación;
1. Definición de compromisos con la población beneficiada,con el fin de evitar nuevas construcciones dentro y fueradel perímetro de su asentamiento, así como elestablecimiento de barreras físicas, cercados de contencióny límite físico para el no crecimiento del asentamiento.
2. Proponer al GDF, los pagos de derechos por: a) Lacertificación de uso del suelo; b) Los proyectos deurbanización y del Módulo de Servicios Alternativos; c) Laregularización de la tenencia y su incorporación catastral; d)restauración ambiental.
2. Recuperar y conservarla calidad de losespacios impactadosnegativamente porasentamientosirregulares;
3. Proponer, gestionar y coordinar los subsidios paradiferentes acciones de vivienda.
3. Evitar el impactoambiental de losasentamientosirregulares;
4. Definir el costo de la restauración y rescate del suelo deconservación que resulte conveniente para amortiguar omitigar el impacto urbano y ambiental, considerando elcosto de la regularización del asentamiento de que se trate.
4. Reordenar losasentamientos actualespara su control ymanejo; 5. Gestionar la incorporación catastral de lotes y predios
regularizados y proponer la reubicación de asentamientosen riesgo.
5. Fortalecer lacoordinación entre lasinstancias de gobiernofacultadas para elcuidado y vigilancia delas áreas deconservación.
6. Establecer una reserva legal de suelo dentro de losperímetros de asentamientos.
7. Definir y convenir con las comunidades alternativas para lareubicación de asentamientos en riesgo.
8. Promover la gestión de las reubicaciones que seannecesarias, coordinando en tiempo y espacio las accionesjurídicas y administrativas necesarias para tal efecto.
67
9. Otras que le sean delegadas en beneficio de lascomunidades consolidadas o reubicadas.
Fuente: PDDUX, 2005.
Asimismo, el PDDUX, 2005 plantea dos políticas de atención para los
asentamientos humanos irregulares:
Regulación Especial
Y sujetos a estudios específicos
La primera se implementará a través de la definición de tres zonificaciones
normativas, estas áreas se evaluarán a través del Estudio de Impacto Urbano y
Ambiental.
Tabla 5 Zonificaciones que evaluarán con base en el estudio de impactoambiental
Zonificación
Habitacional Rural con
Comercio
Habitacional Rural
Habitacional Rural de Baja
densidad
Fuente: Elaboración propia.
La segunda política, sujetos a Estudios Específicos, evaluarán las siguientes
zonificaciones:
Zonificación Características
HRB-PRA - El presentar algún nivel de riesgo o vulnerabilidad física,geográfica, urbana o ambiental.- Su consolidación requiere del reordenamiento urbano
PRA-HRB
Estudio de Impacto Urbano yAmbiental.
68
integral y regulación específica, por los niveles de dispersiónque presenta.- El emplazamiento represente un gran impacto ambiental en
términos de alteraciones a la biodiversidad, cambio de usodel suelo forestal y afectación a las zonas de recarga deacuíferos. - Los impactos urbanos que esté generando opueda generar al considerarse como inductor de nuevasocupaciones irregulares o de invasión de áreas de valorambiental y barrancas.
Fuente: elaboración propia.
Por lo tanto, esta segunda política como la nombra el PDDUX está dirigida a
asentamientos con algún nivel de riesgo o vulnerabilidad física, que contradice el
objetivo general del programa.
Cabe subrayar, que los indicadores que deberán contener ambos estudios
(Específicos y de Impacto Urbano y Medio Ambiente) se publican posteriormente a
la instalación de la Comisión y de la elaboración de las Reglas de Operación.
Estos datos dan cuenta que el diseño no fue analizado meticulosamente por todos
los actores que le dieron visto bueno para su publicación. El jefe de gobierno, la III
legislatura de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, y en particular la
Comisión de Desarrollo Urbano, son actores decisores dentro del procedimiento
de análisis y aprobación del PDDUX, sin embargo, se puede observar que el
diseño no tiene coherencia interna a pesar de ser analizado por las cuatro
dependencias principalmente.
Una vez que se tiene claro el origen de la Comisión de Regulación Especial y las
observaciones sobre el diseño del Programa Delegacional de Desarrollo Urbano
Xochimilco, se continúa con el primer indicador para el análisis de la operación.
3.2.4 Instalación de la Comisión de Regulación Especial
El martes 13 de septiembre del año 2005 se instaló la CRE según el acta que se
adjunta a esta evaluación, la sesión se llevó a cabo en las instalaciones de la
Secretaría de Desarrollo Urbano, firmando como vocal presidente el Contador
69
Faustino Soto Ramos, vocal 1 la Arquitecta Laura Itzel Castillo Juárez y como
vocal 2 la Dra. Claudia Sheinbaum Pardo20, titulares de la Delegación Política de
Xochimilco, SEDUVI y SEDEMA.
Como invitados permanentes asistieron las siguientes dependencias:
La Secretaría de Gobierno, Dirección General de Desarrollo Urbano de la
SEDUVI, Dirección General de la Administración Urbana (SEDUVI), Dirección
General de la Comisión de Recursos Naturales y Desarrollo Rural, la Dirección
General de Regulación y Vigilancia Ambiental, La Dirección General de
Regularización Territorial y la Dirección General del Sistema de Aguas de la
Ciudad de México.
Asimismo, en calidad de invitados especiales:
La Comisión de Preservación del Medio Ambiente y Protección Ecológica y La
Comisión de Desarrollo e Infraestructura Urbana de la Asamblea Legislativa del
Distrito Federal, la Procuraduría Ambiental y de Ordenamiento Territorial del
Distrito Federal, el Instituto de Ingeniería de la UNAM, el Instituto de Ingeniería de
la UNAM, El instituto de Ecología de la UNAM, La Universidad Autónoma
Metropolitana (UAM), La Dirección de Licencias y Desarrollo Urbano de la
Delegación Xochimilco, la coordinación de asesores de la SEDUVI, la
coordinación de asesores de la Secretaría de Medio Ambiente, la Dirección de
Control de Desarrollo Urbano y Regularización Territorial de la SEDUVI, La
dirección de Ordenamiento Ecológico de la CORENADER y el Taller de
Habitabilidad de la Ciudad de México AC.
En la sesión de instalación se firmó el acta y se acordó realizar el diseño de las
Reglas de Operación, que fueron presentadas en la sesión extraordinaria de la
CRE Xochimilco el 27 de septiembre del 2005, cuatro meses después.
Las Reglas de Operación establecen como objetivo la dictaminación de 67
Estudios de Impacto Urbano y Ambiental y 83 Estudios Específicos.
20 Se anexa acta de instalación como documento anexo.
70
La Comisión de Regulación Especial (CRE) se deroga en la reforma de Ley de
Desarrollo Urbano publicada el 16 de marzo del 2017, dando pie a la creación de
la Comisión de Evaluación de Asentamientos Humanos Irregulares (CEAHI). El
proceso de instalación de esta nueva comisión es muy lento en las 9
delegaciones21 del extinto Distrito Federal, siendo Xochimilco la última.
3.3 Descripción del contexto gubernamental, político y social en el que sedesarrolla la presente evaluación
La presente evaluación se desarrolló durante el último trienio administrativo (2015-
201822) en el que se presentaron grandes cambios políticos y gubernamentales.
Una de ellas es la publicación de la Constitución de la Ciudad de México el 5 de
febrero del 2017, inicio del rediseño del marco jurídico y administrativo de la
Jefatura de gobierno, Asamblea Legislativa del Distrito Federal y de las 16
delegaciones político-administrativas. En particular estaban por elegirse los 66
congresistas locales (33 hombres y 33 mujeres), 16 alcaldes y 160 concejales.
Otro dato significativo es la modificación a la Ley de Desarrollo urbano del 16 de
marzo del 2017, en la cual se deroga la comisión llamada Comisión de
Regulación Especial (CRE) o también conocida como la comisión “tripartita”,
integrada por los titulares de:
La jefatura delegacional,
Secretaría de Desarrollo Urbano y
la Secretaría de Medio Ambiente
Cuya finalidad era valorar a cada uno de los Asentamientos Humanos Irregulares
localizados en suelo de conservación ya considerados para Estudios Específicos y
Estudios de Impacto Urbano y Ambiental en el Programa Delegacional de
Desarrollo Urbano Xochimilco versión 2005.
Con esta reforma, nace la Comisión de Evaluación de Asentamientos Humanos
Irregulares la CEAH ahora integrada por siete instancias gubernamentales (7
21 Álvaro Obregón, Cuajimalpa de Morelos, Gustavo A. Madero, Iztapalapa, La MagdalenaContreras, Milpa Alta, Tláhuac, Tlalpan y Xochimilco.22 Algunas entrevistas se realizaron en el año 2014 (Urbanista Gabriela Quiroga y Angélica Díazdel Campo).
71
decisores y no 3 como en la CRE), la cual de nueva cuenta pretende valorar cada
una de las denuncias efectuadas por los asentamientos Humanos irregulares para
el cambio de usos de suelo para vivienda.
Adicionalmente, del Consejo para el Desarrollo Urbano Sustentable (CONDUSE)23
(la instalación en el año 2016), coordinó durante un año el rediseño el Programa
General de Desarrollo Urbano para el Distrito Federal.
Se preparó el informe final por el Dr. Manuel Perló en conjunto con el Jefe de
Gobierno Miguel Ángel Mancera a la Comisión de Gobierno de la ALDF,
encabezada por Leonel Luna integrante del Partido de la Revolución Democrática
(PRD), al ser discutido por la Comisión de Desarrollo Urbano cuya presidenta era
Margarita Martínez Fisher, en este contexto se presentaron varias protestas24 por
el partido del Movimiento de Regeneración Nacional (MORENA) situación que
detuvo su publicación.
En el contexto político gubernamental de la delegación Xochimilco, durante este
trienio no se rediseñó el Programa Delegacional, no se instaló la CRE para su
seguimiento y a finales del mismo trienio se instaló la CEAHI.
Avelino Méndez Rangel25, nombra a Julia Bonetti Mateos26 directora general de
Obras y Desarrollo Urbano. A su vez, ésta nombra a Samantha Segovia27 como
directora de área y como subdirector a Roberto Camacho, es importante subrayar
que es el único actor gubernamental, decisor de esta área que cuenta con título de
Lic. en Asentamientos Humanos.
Los actores gubernamentales antes mencionados, sostuvieron reuniones con
líderes de asentamientos situados en suelo de conservación, en las que afirmaron
que la administración pasada desapareció toda la información de sus
23 En el cual fui invitada como consejera.24 Sus demandas se enmarcaron en denuncias de los integrantes del CONDUSE.25 Primer jefe delegacional electo (2015-2018) del Movimiento de Regeneración Nacional
(MORENA), de formación veterinario sin título, experredista cuyo mentor político es ArmandoQuintero ex delegado y Secretario de Transporte y Vialidad.
26 Abogada de formación, ex integrante de partido Nueva Alianza y ex funcionaria de la delegaciónIztacalco27 Es Licenciada en Administración de empresas.
72
asentamientos con procedimientos de cambio de uso de suelo. También
mencionaron respetar la directriz del jefe delegacional y esperar las leyes
secundarias para que se derogara el pago de daño ambiental emitido por los
dictámenes de la extinta Comisión de Regulación Especial.
En la siguiente imagen se muestra una reunión realizada en la Dirección General
de Obras y Desarrollo Urbano de la ex delegación Xochimilco ahora alcaldía. Los
asentamientos que asistieron se conocen como: Los Pinos, Tlaxopa, Azizicantitla,
de los Tlaxopas del Pueblo de Santiago Tepalcatlalpan. De la zona norte, se
encontraban líderes del asentamiento Chiquimola, Cerrillos, del Carmen del
Pueblo de Santiago Tulyehualco. También de la zona centro o cercanos a la
cabecera asistieron Tejomulco el alto, Colalixpa, Tepexcalipa, Xicalhuacan, la
Gallera, el Recodo, por mencionar algunos.
Ilustración 5 Reunión celebrada en la Dirección General de Obras yDesarrollo Urbano 2015-2018
73
Fuente: memoria fotográfica del grupo de asentamientos irregulares.
Poseedores o habitantes de AHÍ realizaron un oficio solicitando la instalación de la
Comisión de Evaluación de Asentamientos Humanos Irregulares, mismo que
marcaron copia al Contralor General del D.F. Rovelo Pico, debido a la continua
negativa, exigiendo su intervención para exhortar al jefe delegacional a instalar la
CEAH vigente y respetar la Reforma de la Ley de Desarrollo Urbano.
74
Ilustración 6 Escrito libre solicitando la instalación de la CEAHI
Fuente: documento entregado por el grupo organizado de líderes de asentamientos nombradoVecinos Unidos por la Dignidad de los Asentamientos de Xochimilco (VUDAX).
Como ya se mencionó, en los últimos días del mes de septiembre del 2018, se
instaló la CEAHI de la delegación Xochimilco, siendo la última con respecto a las
otras delegaciones con asentamientos.
Por lo tanto, esta evaluación se desarrolla en un contexto político, gubernamental
complicado sin interés de los actores decisores para el seguimiento de los
75
procedimientos, sin embargo, la ciudadanía poseedores de predios en
asentamientos irregulares, son quienes han impulsado el proceso.
Las aseveraciones antes expuestas, se realizan con base en la implementación de
los instrumentos mencionados en la metodología. Subrayando que, la finalidad es
mostrar el contexto en el que se desarrolla la presente evaluación de carácter
académico.
3.4 Agencias del gobierno de la Ciudad de México que diseñaron y operan elprograma.
La Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (SEDUVI) es la encargada de
elaborar el diseño del Programa Delegacional de Desarrollo Urbano en conjunto
con la delegación político-administrativa. Una vez terminado el diseño se envía al
jefe de gobierno para su análisis a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
Consensado y votado, se envía de nuevo al jefe de gobierno del Distrito Federal
quien da el último visto bueno y ordena publicar en la Gaceta Oficial del Distrito
Federal.
Es ejecutado por SEDUVI para fundamentar la expedición del Certificado Único de
Zonificación (CUZ) que acredita el uso que puede tener la fracción de suelo del
particular. Asimismo, es el fundamento jurídico de la delegación político-
administrativa de Xochimilco para emitir permisos de comercio, vía pública,
vivienda etc. Finalmente, es la directriz de la planeación y desarrollo urbano de la
demarcación, por lo tanto, diversas agencias de gobierno lo utilizan para
fundamentar un acto ilícito como la Secretaría de Medio Ambiente (SEDEMA) y la
Procuraduría Ambiental y Ordenamiento Territorial (PAOT).
3.5 Marco Normativo que regula el programa
El programa dentro de su primer apartado de Fundamentación y Motivación
contiene el marco jurídico que lo regula. Cita legislación federal y estatal.
76
Con respecto al marco jurídico estatal, menciona entre otras, a la Ley de
Planeación de Desarrollo, Ley de Desarrollo Urbano, Ley ambiental, todos del
Distrito Federal.
Asimismo, se rige por el contenido del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, el
Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio 2001-
2006, el Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana del Valle de México, el
Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2000-2006, el Programa
General de Desarrollo Urbano, el Programa General de Ordenamiento
Ecológico y los programas sectoriales.
3.6 Legislación que rige el suelo de conservación del Distrito Federal ahora Ciudadde México.
Ernesto Ruiz Gutiérrez28 en su artículo nombrado “Doce años de suelo de
conservación, una mirada desde el enfoque de la política pública” y en particular
desde el subcapítulo nombrado “Andamiaje legal” afirma que el marco legal básico
es la Ley ambiental del Distrito Federal publicada en la gaceta oficial del 13 de
enero del 2000.
En la lógica vertical con relación a la coherencia de los instrumentos, después de
la Ley ambiental, abrogada, y que sustituye la Ley Ambiental de Protección a la
tierra en el Distrito Federal, vigente, se localiza el Programa General de
Ordenamiento Ecológico29.
Asimismo, este programa deberá ser congruente con el programa delegacional de
desarrollo urbano, que contemple dentro de su territorio, suelo de conservación.
Exigencia que no se cumple.
Los instrumentos jurídico-administrativos que tienen por objetivo atender,
contener, ordenar y regular como la Comisión de Regulación Especial (CREX),
28 Exdirector ejecutivo de coordinación regional de la CORENA/SEDEMA.29 Publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 1 de agosto del 2000.
77
abrogada y sustituida por la Comisión de Evaluación de Asentamientos Humanos
Irregulares (CEAHI) son diseñados dentro del programa delegacional de desarrollo
urbano que a su vez se alinea con el Programa General de Desarrollo Urbano, que
fue diseñado con base en la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal.
3.7 Descripción meticulosa del contenido del programa.
Su diseño contiene ocho capítulos que corresponde a lo estipulado en la Ley de
Desarrollo Urbano para el Distrito Federal del año 2010 vigente, sin embargo, el
diseño del programa se realizó con la versión 1996 de la ley ya citada, se han
establecido algunas modificaciones en particular el diagnóstico debe realizarse en
un capítulo y no dentro de la Fundamentación y motivación como se muestra a
continuación
Tabla 6 Diseño PDDUX, 2005
Ley de Desarrollo Urbano del D. F, 2010 PDDUX, 2005.
“Los programas contendrán por lo menos lossiguientes requisitos: I. Fundamento y motivos. Losmotivos consistirán en las circunstancias ocurridas ylas prevalecientes que determinan la necesidad deaprobar un programa, o en su caso, de modificar sucontenido, y en general los criterios que servirán debase para la elaboración del Programa; II. Diagnóstico- Pronóstico. El diagnóstico deberá elaborarse conbase en el Atlas de Riesgo de la Ciudad de México y enlas condiciones de la infraestructura urbanaprevalecientes y, el pronóstico comprenderá unaproyección del crecimiento poblacional y deldesarrollo urbano; III. La imagen objetivo; IV. Laestrategia general y particularizada de desarrollourbano y del ordenamiento territorial; V. Elordenamiento del territorio en el que se incluirá laclasificación del uso del suelo urbano, y para el casodel suelo de conservación, se estará a lo establecidoen el Programa General de Ordenamiento Ecológicodel Distrito Federal; VI. Las acciones estratégicas y lasautoridades corresponsables de llevarlas a cabo, asícomo los instrumentos para su ejecución; y VII. Lainformación gráfica y estadística que referirá, en la
1. Fundamentación y motivación que a suvez comprende los antecedentes, eldiagnóstico, el pronóstico, lasdisposiciones y otros instrumentosnormativos y operativos de laDelegación; 2. Imagen objetivo:contiene el objetivo general y losobjetivos particulares; 3. Estrategia deDesarrollo Urbano, aquí se proponen denuevo objetivos generales; 4.Ordenamiento territorial, analiza laestructura urbana, la delimitación de lasáreas de actuación, la zonificación ydistribución de usos del suelo, lasnormas de ordenación, y los ProgramasParciales de Desarrollo Urbano; 5. Laestructura vial; 6. Las accionesestratégicas e instrumentos deejecución; 7.Los lineamientos enmateria de ordenamiento del paisajeurbano y 8. La información gráfica.
78
forma más explícita posible, la regulación aplicablepara las diversas áreas que refleje”.
Fuente: Elaboración propia con base en la Ley de Desarrollo Urbano y el PDDUX, ambos vigentes.
El capítulo II “Imagen Objetivo” contiene:
El objetivo general del programa,
9 objetivos más, etiquetados como generales,
siete objetivos particulares en suelo urbano y
once objetivos particulares en suelo de conservación.
Objetivo general del programa
Con relación al objetivo general, el programa retoma el que estipula el Programa
General de Desarrollo Urbano para el Distrito Federal publicado en el año 2003,
éste se considera su eje rector, a su vez responde a la Ley de Desarrollo Urbano
del D.F de 1996.
De acuerdo con el Programa General de Desarrollo Urbano para el Distrito
Federal, el objetivo general del programa es:
“Mejorar la calidad de vida de la población urbana y rural de ladelegación, en un marco deseable de integración Inter delegacional yregional, buscando el desarrollo urbano sustentable mediante elordenamiento territorial equilibrado, el impulso al desarrolloeconómico y la disminución de las desigualdades sociales. Buscaconstruir una gestión integral del territorio del Distrito Federal, a fin degarantizar un efectivo resguardo de los ecosistemas y sus serviciosambientales, como lo estipula el Programa general de OrdenamientoEcológico del D.F.” (PDDUX, 2005:73)
Los nueve objetivos generales anuncian que el diseño es ambiguo. Es importante
subrayar que se focalizan los objetivos generales, particulares, estrategias y
acciones dirigidos a suelo de conservación.
En la siguiente tabla se muestran los objetivos particulares dirigidos al suelo de
conservación.
79
Tabla 7 Objetivos dirigidos a suelo de conservación del PDDUX, 2005
Once objetivos particulares en suelo de conservación del PDDUX, 2005
1. Aprovechar sustentablemente los recursos naturales existentes, a través de programascomo los que se están desarrollando en el volcán Tzompole y el cerro de Tetequilo por el áreade Desarrollo Rural de la Delegación Xochimilco y la DGCORENADER.2. Proteger las áreas de producción agrícola y las forestales.3. Resguardar las áreas de recarga del acuífero.4. Recuperar la naturaleza del suelo de conservación evitando totalmente la expansión ycrecimiento físico-espacial de asentamientos de cualquier tipo.5. Lograr un ambiente seguro eliminando riesgos por fenómenos naturales extremos, al evitarla consolidación de asentamientos humanos en zonas de riesgo.6. Convertir en espacios útiles para el desarrollo económico de los habitantes, los terrenosagrícolas y forestales mediante el fomento de actividades agroindustriales modernas,compatibles con la preservación ecológica, la calidad ambiental y la promoción turística,desalentando así, la especulación urbana en esas zonas.7. Restaurar la calidad ecológica y ambiental de suelo y agua, mediante el fomento deecotecnologías en las zonas rurales, complementadas con otras alternativas deinfraestructura de bajo impacto ambiental.8. Rescatar la biodiversidad regional aplicando acciones de reforestación, sustituyendo lasespecies arbóreas no nativas por especies locales.9. Establecer programas integrales de manejo de cuencas, para proteger las áreas naturales ycoadyuvar al mantenimiento de recursos de suelo y agua.10. Controlar el proceso de ocupación del suelo, proteger e incrementar las áreas de recargadel acuífero, ordenando y compactando las zonas ocupadas11. El ordenamiento de las zonas ocupadas, se realizará a través de la modalidad de pobladorural con sistemas de ecotécnias obligatorias en las construcciones. Lo que implica untratamiento de áreas sujetas a una normatividad específica relativa a la infraestructura.Fuente: Elaboración propia con base en el PDDUX, 2005.
El capítulo III contiene las estrategias de desarrollo urbano, en la redacción se
anuncian como objetivos y no como estrategias. Este apartado contiene:
22 objetivos generales.
10 objetivos para suelo urbano y
7 para suelo de conservación.
Dentro del suelo urbano, se consideran objetivos en las siguientes temáticas:
Protección civil, Servicios públicos, Limpia, Agua potable, Alumbrado público,
Energía Eléctrica, Panteones, Vialidad y Transporte, Vivienda, Patrimonio
Histórico y Cultural.
Para el suelo de conservación se establecen siete objetivos y se puntualiza el
80
tema de los Asentamientos Humanos Irregulares.
Tabla 8 Estrategias dirigidas a suelo de conservación
Estrategias para suelo de conservación del PDDU, 2005
1. Fomentar la realización de las actividades productivas agropecuarias y turísticas.2. Fomentar el monitoreo digital, continuo y permanente del uso del suelo y construcciones.3. Establecer reservas de suelo para ocupación a largo plazo del crecimiento natural de lospoblados de la montaña.4. Facilitar los mecanismos de coordinación de acciones entre dependencias y organismos degobierno local y federal para el aprovechamiento de apoyos y estímulos dirigidos al desarrollorural sustentable.5. Revertir la degradación del medio ambiente con programas de captación de agua,mejoramiento del suelo y reforestación acordes a la vocación del territorio.6. Apoyar la organización productiva, la capacidad de gestión comunitaria y la planeaciónparticipativa para, entre otras cosas, facilitar su acceso a los bienes, servicios e insumosproductivos.7. Apoyar y fomentar el desarrollo de los productos agropecuarios con denominación deorigen. 8. Fortalecer la conciencia cívica para respetar los recursos naturales de suelo, agua,flora y fauna.
Asentamientos Humanos Irregulares
Se plantean dos políticas de atención para los asentamientos humanos irregulares:Regulación Especial y sujetos a Estudio Específico.De Regulación Especial: Esta política se implementará a través de la definición de treszonificaciones normativas para los asentamientos irregulares ubicados en Suelo deConservación, los cuales son: - Habitacional Rural (HRC, HR, HRB), con normas particularesreferentes a lineamientos de compatibilidad con el entorno natural, así como de control delcrecimiento urbano y que requiere la realización del estudio de impacto urbano y ambiental.Sujetos a Estudio Específico: Este instrumento se propone para los asentamientos humanosirregulares con zonificación HRB-PRA y PRA-HRB que reúnan las siguientes características: - Elpresentar algún nivel de riesgo o vulnerabilidad física, geográfica, urbana o ambiental. - Suconsolidación requiere del reordenamiento urbano integral y regulación específica, por losniveles de dispersión que presenta. - El emplazamiento represente un gran impacto ambientalen términos de alteraciones a la biodiversidad, cambio de uso del suelo forestal y afectación alas zonas de recarga de acuíferos. - Los impactos urbanos que esté generando o puedagenerar al considerarse como inductor de nuevas ocupaciones irregulares o de invasión deáreas de valor ambiental y barrancas. Con base en lo dispuesto en la Ley de Desarrollo Urbanodel Distrito Federal y su Reglamento, los Estudios Específicos se analizarán y dictaminaráninterinstitucionalmente. A través del análisis del estudio específico de los asentamientosirregulares se podrá definir la posibilidad de consolidar total o parcialmente el asentamiento,o bien dictaminar la improcedencia de su consolidación. La evaluación y dictaminacióndefinitiva estará a cargo de una Comisión Dictaminadora, integrada y dirigida por la Secretaríadel Medio Ambiente y la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda quienes podrán convocara otras dependencias con atribuciones en materia de obras, vialidad, transporte y proteccióncivil.
81
Fuente: Elaboración propia con base en el PDDUX, 2005.
Su capítulo IV nombrado Ordenamiento territorial, analiza la estructura urbana, la
delimitación de las áreas de actuación, la zonificación y distribución de usos del
suelo, las normas de ordenación, y los Programas Parciales de Desarrollo Urbano.
El capítulo 5 la estructura vial y el 6 las acciones estratégicas e instrumentos de
ejecución, el 7 los lineamientos en materia de ordenamiento del paisaje urbano y
por último el capítulo 8 contiene la información gráfica.
La finalidad de mostrar la estructura del programa es para que el lector tenga una
idea del diseño del documento y su complejidad. Así como de sus objetivos y
estrategias. Por lo tanto, la valoración se realiza en los siguientes apartados.
3.8 Relevancia del problema público.
¿El problema o necesidad prioritaria que busca resolver el programa, estáclaramente definido? Es decir, ¿el problema o necesidad se formula comoun hecho negativo, o como una situación que puede ser revertida?
Osuna (2010) observó que la continua modificación del entorno político, social e
institucional, en el que tiene lugar la toma de decisiones, imposibilita en
numerosas ocasiones una aproximación absolutamente racional al problema, de
ahí la dificultad de explicar dónde, cuándo y cómo intervenir. Más aún, en muchas
ocasiones, es la presión de los agentes socioeconómicos, sectores productivos y
la opinión pública, la que contribuye a fomentar la toma de decisiones políticas no
sustentadas en análisis rigurosos de la realidad.
Cabe subrayar que esta imagen de la realidad no es única para todos,
acentuándose esta divergencia en el establecimiento de las interacciones entre
causas y efectos. En la práctica, la definición del problema depende del nivel de
conocimiento que posean los decisores de la realidad sobre la que se actúa.
(Osuna,2010)
El diseño del programa estuvo a cargo de Pérez y Dehesa, ambos ex funcionarios
82
de la Delegación político-administrativa de Xochimilco. En entrevista30 con la
exdirectora Pérez, se confirmó que el diseño del programa lo realizó la delegación
contratando a agentes externos para la realización del diagnóstico, enviando para
su visto bueno a la Secretaría de Desarrollo Urbano.
También aseguró que en el diagnóstico se cuantificaron los asentamientos
localizados en suelo de conservación y se recuperaron estudios pasados. La
directora reconoce las limitaciones de la administración pública local que
determina su margen de acción, así como la ambigüedad de los datos que
presentan otras dependencias involucradas, como SEDUVI, SEDEMA Y PAOT.
Los antecedentes y el problema público se retomaron del Programa delegacional
1997. Asimismo, se determinaron las principales problemáticas del suelo urbano,
todas en función de equipamiento.
Retomando la pregunta inicial, ¿El problema o necesidad prioritaria que busca
resolver el programa, está claramente definido? Es decir, ¿el problema o
necesidad se formula como un hecho negativo, o como una situación que puede
ser revertida?
El programa identifica el principal problema público en el apartado de
“Fundamentación y Motivación” donde asegura que:
“A través de la revisión, modificación y actualización del ProgramaDelegacional de Desarrollo Urbano de Xochimilco publicado en elaño de 1997, se analiza y evalúa el crecimiento dispar que en lasúltimas décadas ha presentado tanto la fracción del territorioconsiderado suelo urbano como suelo de conservación, en elcual se presentan constantes presiones de fraccionamientoirregular de asentamientos humanos con diversas y complejasproblemáticas de ocupación como crecimientos desordenadosen zonas comunales y ejidales, y en suelos con pendientes noaptas para el desarrollo urbano, de alta productividad o valorambiental, en general con carencia de servicios, Asimismo, antela necesidad de atender la problemática particular de ladelegación, considerando la ocupación y el ordenamiento delsuelo urbano, el control del suelo de conservación y la función
30 Entrevista realizada en mayo de 2016.
83
de la delegación dentro del ámbito Metropolitano se diseña elPDDUX. ” (PDDUX, 2005:5)
Se formula como un hecho negativo, pero no está claramente definido, es decir,
no se muestran sus causas y consecuencias, no se fundamenta con ningún tipo
de fuente.
Es necesario mencionar que los programas de desarrollo urbano pretenden
atender múltiples problemáticas que influyen en la planificación y ordenamiento
territorial. Sin embargo, su única facultad o atribución es ser el elemento rector en
materia de planeación y ordenamiento territorial, definiendo los usos del suelo y
estipulado las normas de ordenación, en cada uno de los 16 órganos políticos
administrativos que integran la Ciudad de México. (Véase página institucional de
SEDUVI)
Existe un diagnóstico del problema que atiende el programa, que describa demanera específica:
a) Causas, efectos y características del problema.b) Cuantificación y características de la población que presenta el
problema.c) Ubicación territorial de la población que presenta el problema.
El programa cuenta con un diagnóstico, que aborda 12 temáticas que se describen
a continuación:
1. Relación con la Ciudad y Zona Metropolitana, 2. Aspectos Demográficos y
Socio Demográficos, 3. Usos de Suelo, 4. Vialidad y Transporte, 5.
Infraestructura, Equipamientos y Servicios, 6. Vivienda, 7. Asentamientos
Humanos Irregulares, 8. Reserva Territorial, 9. Conservación Patrimonial, 10.
Paisaje Urbano, 11. Medio Ambiente, 12. Riesgos y Vulnerabilidad.
Dentro de los 12 temas, se localizó que el número 3 y 7 retoman la problemática
principal. Por lo tanto, se analiza si su descripción contiene las causas y
consecuencias.
Usos de suelo
84
El territorio urbano de la delegación Xochimilco, se mantiene acotado al norte y al
sur por las extensas zonas de suelo de conservación. Las conformaciones
superficiales de los usos primarios del suelo indican que un 20.1% es suelo
urbano, un 21.3% es área natural protegida y el 58.3% es suelo de conservación
incluyendo los poblados rurales.
Tabla 9 Evaluación del problema público en el diagnóstico
Problema Causas Efectos
1 El crecimiento másespectacular se ha dado ensuelo de conservación,particularmente en elpolígono de los programasparciales del sur, dónde elcrecimiento de losasentamientos irregularesha sido mayor del 51%, lospoblados rurales crecieronun 20% y todo esto se daen decremento de lasuperficie del suelo deconservación, en el cual, eluso de PreservaciónEcológica (PE) disminuyoen un 11%, el uso deproducción ruralagropecuaria (PRA),decreció 22%.
1. Falta de adecuación a la normatividad de usosde suelo con relación a los procesos de desarrollourbano y demográfico de la delegación.
2. Falta de aplicación de la normatividad de losusos de suelo y de construcción.
3. insuficientes bases legales para la aplicación dela regulación actual y futura.
4. Escasez de recursos humano y materiales paramonitoreo y control del uso del suelo.
5. Falta de atención a las denuncias ciudadanassobre el establecimiento de nuevosasentamientos irregulares en suelo deconservación.
6. Falta de una cultura urbana para propiciar laregularidad de los procesos de desarrollo urbano.
7. Inconsistencia entre la normatividad urbana, laregulación de la construcción, usos y costumbresde la población con respecto al territorio,centralización del proceso de planeación ygestión de usos de suelo en la SEDUVI
No se identifica
Fuente: Elaboración propia con base en el PDDUX, 2005
Sólo se identificó un problema, no se formuló como un hecho negativo o como una
situación que puede ser revertida.
No se define con claridad las causas y consecuencias, así como la posible
solución.
No se muestra la cuantificación y características de la población que
presenta el problema, ni su ubicación territorial.
85
No se identifican los actores gubernamentales que pueden incidir para la
solución del problema.
No existe suficiente evidencia bibliográfica para dar certidumbre a los datos
expuestos.
Las fuentes utilizadas para la elaboración de este apartado del diagnóstico fueron:
Dirección General de Administración Urbana de la Secretaría de Desarrollo
Urbano y Vivienda, 1997 y Evaluación Aero fotogramétrica.
En el apartado especial de “Asentamientos Irregulares” se muestran los
siguientes datos.
Para el año 2004 se contaron 300 asentamientos irregulares reconocidos y 291
pequeños núcleos dispersos; en los primeros habitan 133,523 personas (25,898
familias); en los segundos, una población aproximada de 4, 035. El total de la
población de los primeros representa el 46.56% de la población total de la
delegación, y el 21.5% los segundos; por lo que uno de cada tres habitantes de
Xochimilco vive en un asentamiento irregular. (PDDUX, 2005)
La siguiente tabla muestra la valoración de los problemas o necesidades del tema
de asentamientos humanos irregulares.
Tabla 10 Evaluación particular de los objetivos dirigidos AHI
Problema o necesidad Causas Efectos
1 Invasión de zona de montaña No se identifican. Riesgos de salud por la falta de serviciode drenaje y agua potable.
Afectación en la recarga de agua delacuífero.
2 Invasión de zona de chinampas(lacustre)
No se identifican. Riesgos de salud por la falta de serviciode drenaje y agua potable.
3 Invasión del Área NaturalProtegida.
No se identifican. Riesgos de salud por la falta de serviciode drenaje y agua potable.
4 Asentamientos con mayoresriesgos
No se identifican. Riesgos de salud por la falta de serviciode drenaje y agua potable.
Elaboración propia con base en el PDDUX,2005
86
Se identificaron 4 problemas de los cuales:
Tres se formulan como un hecho negativo
Ninguno muestra la definición clara de las causas y efectos
Ninguno muestra la cuantificación y características de la población
afectada.
Ninguno identifica actores gubernamentales involucrados
Las fuentes utilizadas no son suficientes para dar certidumbre a los datos
presentados.
Las fuentes utilizadas para la elaboración de este apartado del diagnóstico
son: Programa Parcial de Desarrollo Urbano Zona Sur y Base de datos de
Asentamientos irregulares, 2003.
Valoración general
El diagnóstico no jerarquiza los problemas públicos, por lo tanto, en este apartado
no se identifica como principal problemática, el fraccionamiento de suelo de
conservación para el establecimiento de asentamientos humanos.
No se localizó la metodología para la elaboración del diagnóstico.
Ninguna problemática identifica causas, efectos y características.
Es ambigua la cuantificación de los asentamientos en suelo de
conservación.
Se utilizaron como fuentes de consulta datos del INEGI, datos de la Centro
de información y Documentación de la Procuraduría Ambiental. Así como
una base de datos de Asentamientos Humanos Irregulares, elaborada en el
año 2003, no se menciona el responsable del diseño.
3.9 Pertinencia de los objetivos y estrategias dirigidos al suelo de conservación yen particular a los Asentamientos Humanos Irregulares.
87
Como ya se mencionó el programa contiene un apartado nombrado “Imagen
Objetivo” que contiene 11 objetivos dirigidos al suelo de conservación. A
continuación, se evalúan con base en los indicadores establecidos en la
metodología.
Tabla 11 Evaluación de la pertinencia de los objetivos dirigidos a suelo deconservación.Objetivos Compromisos asumidos Temporalidad
para suejecución
Metao fin
Instituciónencargadade laejecución
1. Aprovechar sustentablementelos recursos naturales existentes, através de programas como los quese están desarrollando en elvolcán Tzompole y el cerro deTetequilo por el área de DesarrolloRural de la Delegación Xochimilcoy la DGCORENADER.
No específica el lugar y suscaracterísticas.
NO NO NO
2. Proteger las áreas deproducción agrícola y lasforestales.
No se especifica el área deactuación.
NO NO NO
3. Resguardar las áreas de recargadel acuífero.
No se mencionan dónde selocalizan.
NO NO NO
4. Recuperar la naturaleza delsuelo de conservación evitandototalmente la expansión ycrecimiento físico-espacial deasentamientos de cualquier tipo.
No se define el cómo. NO NO NO
5. Lograr un ambiente seguroeliminando riesgos por fenómenosnaturales extremos, al evitar laconsolidación de asentamientoshumanos en zonas de riesgo
No se menciona qué tipo deriesgos, el cómo.
Tampoco se presenta lapropuesta para evitar laconsolidación.
NO NO NO
6. Convertir en espacios útiles parael desarrollo económico de loshabitantes, los terrenos agrícolas yforestales mediante el fomento deactividades agroindustrialesmodernas, compatibles con lapreservación ecológica, la calidadambiental y la promoción turística,desalentando así, la especulaciónurbana en esas zonas.
No se delimita el área deactuación
NO NO NO
7. Restaurar la calidad ecológica yambiental de suelo y agua,mediante el fomento deecotecnologías en las zonasrurales, complementadas con
No se menciona cómo sepretende restaurar lacalidad ecológica. Elconcepto calidad causaambigüedad en la
NO NO NO
88
otras alternativas deinfraestructura de bajo impactoambiental.
interpretación.
8. Rescatar la biodiversidadregional aplicando acciones dereforestación, sustituyendo lasespecies arbóreas no nativas porespecies locales.
No se presenta el área deactuación
NO NO NO
9. Establecer programas integralesde manejo de cuencas, paraproteger las áreas naturales ycoadyuvar al mantenimiento derecursos de suelo y agua.
No se menciona el área deactuación y quien tiene laatribución para laelaboración o diseño.
NO NO NO
10. Controlar el proceso deocupación del suelo, proteger eincrementar las áreas de recargadel acuífero, ordenando ycompactando las zonas ocupadas
No se menciona el área deactuación
NO NO NO
11. El ordenamiento de las zonasocupadas, se realizará a través dela modalidad de poblado rural consistemas de ecotecniasobligatorias en las construcciones.Lo que implica un tratamiento deáreas sujetas a una normatividadespecífica relativa a lainfraestructura.
No se específica conclaridad el área deactuación.
NO NO NO
Fuente: Elaboración propia con base en el PDDUX, 2005
Como estrategia específica dirigida a los asentamientos humanos localizados en
suelo de conservación se proponen como dos políticas de atención:
Regulación Especial y sujetos a Estudio Específico.
El primero, de regulación especial:
“se implementará a través de la definición de tres zonificacionesnormativas para los asentamientos irregulares ubicados en Suelo deConservación, los cuales son: - Habitacional Rural (HRC, HR, HRB),con normas particulares referentes a lineamientos de compatibilidadcon el entorno natural, así como de control del crecimiento urbano yque requiere la realización del estudio de impacto urbano yambiental” (PDDUX, 2005)
La segunda, Sujetos a Estudio Específico:
89
“Se propone para los asentamientos humanos irregulares conzonificación HRB-PRA y PRA-HRB que reúnan las siguientescaracterísticas: - El presentar algún nivel de riesgo o vulnerabilidadfísica, geográfica, urbana o ambiental. - Su consolidación requieredel reordenamiento urbano integral y regulación específica, por losniveles de dispersión que presenta. - El emplazamiento representeun gran impacto ambiental en términos de alteraciones a labiodiversidad, cambio de uso del suelo forestal y afectación a laszonas de recarga de acuíferos. - Los impactos urbanos que estégenerando o pueda generar al con al considerarse como inductor denuevas ocupaciones irregulares o de invasión de áreas de valorambiental y barrancas”.
A través del análisis de los asentamientos irregulares se podrá definir la
posibilidad de consolidar total o parcialmente el asentamiento, o bien
dictaminar la improcedencia de su consolidación. La evaluación y
dictaminación definitiva estará a cargo de la Comisión de Regulación
Especial quien podrá convocar a otras dependencias con atribuciones en
materia de obras, vialidad, transporte y protección civil.
Valorar la pertinencia de los objetivos y estrategias, con base en la metodología
propuesta por Osuna (2011) arrojó que no contienen compromisos asumidos, no
se establece la temporalidad para su ejecución (corto, mediano o largo plazo), no
muestra una sola meta o fin y finalmente no menciona el actor o institución
encargada de la ejecución. Por lo tanto, será necesario rediseñar los objetivos
particulares. En el caso de las estrategias, será posterior al diseño de las reglas de
operación, cuando se establecen atribuciones de los actores gubernamentales
titulares de la Comisión de Regulación Especial.
3.10 Coherencia interna el problema público, objetivo general, objetivosparticulares, estrategias y acciones dirigidos a suelo de conservación.
El problema público, objetivo general, objetivos específicos o particulares,
estrategias y acciones dirigidos a suelo de conservación que contiene el programa
90
se presentan compilados en la siguiente tabla, la que servirá de base para su
valoración.
.
Tabla 12 Análisis de la coherencia interna entre: Problema, Objetivo general,particulares, estrategias y acciones dirigidos a suelo de conservación
Problema público
A través de la revisión, modificación y actualización del Programa Delegacional de DesarrolloUrbano de Xochimilco publicado en el año de 1997, se analiza y evalúa el crecimiento disparque en las últimas décadas ha presentado tanto la fracción del territorio considerado suelourbano como suelo de conservación, en el cual se presentan constantes presiones defraccionamiento irregular de asentamientos humanos con diversas y complejas problemáticasde ocupación como crecimientos desordenados en zonas comunales y ejidales, y en sueloscon pendientes no aptas para el desarrollo urbano, de alta productividad o valor ambiental,en general con carencia de servicios, Asimismo, ante la necesidad de atender la problemáticaparticular de la delegación, considerando la ocupación y el ordenamiento del suelo urbano, elcontrol del suelo de conservación y la función de la delegación dentro del ámbitoMetropolitano se diseña el PDDUX. (PDDUX,2005:)
Objetivo general:
Mejorar la calidad de vida de la población urbana y rural de la delegación, en un marcodeseable de integración inter delegacional y regional, buscando el desarrollo urbanosustentable mediante el ordenamiento territorial equilibrado, el impulso al desarrolloeconómico y la disminución de las desigualdades sociales. Busca construir una gestiónintegral del territorio del Distrito Federal, a fin de garantizar un efectivo resguardo de losecosistemas y sus servicios ambientales, como lo estipula el Programa general deOrdenamiento Ecológico del D.F. (PDDUX, 2005:73)
Objetivos particulares:
1. Aprovechar sustentablemente los recursos naturales existentes, a través de programascomo los que se están desarrollando en el volcán Tzompole y el cerro de Tetequilo por el áreade Desarrollo Rural de la Delegación Xochimilco y la DGCORENADER.
2. Proteger las áreas de producción agrícola y las forestales.
3. Resguardar las áreas de recarga del acuífero.
4. Recuperar la naturaleza del suelo de conservación evitando totalmente la expansión ycrecimiento físico-espacial de asentamientos de cualquier tipo.
5. Lograr un ambiente seguro eliminando riesgos por fenómenos naturales extremos, al evitarla consolidación de asentamientos humanos en zonas de riesgo
6. Convertir en espacios útiles para el desarrollo económico de los habitantes, los terrenosagrícolas y forestales mediante el fomento de actividades agroindustriales modernas,compatibles con la preservación ecológica, la calidad ambiental y la promoción turística,desalentando así, la especulación urbana en esas zonas.
91
7. Restaurar la calidad ecológica y ambiental de suelo y agua, mediante el fomento deecotecnologías en las zonas rurales, complementadas con otras alternativas deinfraestructura de bajo impacto ambiental.
8. Rescatar la biodiversidad regional aplicando acciones de reforestación, sustituyendo lasespecies arbóreas no nativas por especies locales.
9. Establecer programas integrales de manejo de cuencas, para proteger las áreas naturales ycoadyuvar al mantenimiento de recursos de suelo y agua.
10. Controlar el proceso de ocupación del suelo, proteger e incrementar las áreas de recargadel acuífero, ordenando y compactando las zonas ocupadas
11. El ordenamiento de las zonas ocupadas, se realizará a través de la modalidad de pobladorural con sistemas de ecotécnias obligatorias en las construcciones. Lo que implica untratamiento de áreas sujetas a una normatividad específica relativa a la infraestructura.
Estrategias:
Como estrategia específica dirigida a los asentamientos humanos localizados en suelo deconservación se proponen dos políticas de atención: Regulación Especial y sujetos a EstudioEspecífico.
El primero, de regulación especial:
“se implementará a través de la definición de tres zonificaciones normativaspara los asentamientos irregulares ubicados en Suelo de Conservación, loscuales son: - Habitacional Rural (HRC, HR, HRB), con normas particularesreferentes a lineamientos de compatibilidad con el entorno natural, así comode control del crecimiento urbano y que requiere la realización del estudio deimpacto urbano y ambiental” (PDDUX, 2005)
La segunda, Sujetos a Estudio Específico:
“Se propone para los asentamientos humanos irregulares con zonificaciónHRB-PRA y PRA-HRB que reúnan las siguientes características: - El presentaralgún nivel de riesgo o vulnerabilidad física, geográfica, urbana o ambiental. -Su consolidación requiere del reordenamiento urbano integral y regulaciónespecífica, por los niveles de dispersión que presenta. - El emplazamientorepresente un gran impacto ambiental en términos de alteraciones a labiodiversidad, cambio de uso del suelo forestal y afectación a las zonas derecarga de acuíferos. - Los impactos urbanos que esté generando o puedagenerar al con al considerarse como inductor de nuevas ocupacionesirregulares o de invasión de áreas de valor ambiental y barrancas”.
A través del análisis de los asentamientos irregulares se podrá definir la posibilidad deconsolidar total o parcialmente el asentamiento, o bien dictaminar la improcedencia de suconsolidación. La evaluación y dictaminación definitiva estará a cargo de la Comisión deRegulación Especial quien podrá convocar a otras dependencias con atribuciones en materiade obras, vialidad, transporte y protección civil.
Acciones:
Dentro de las acciones estratégicas e instrumentos de ejecución se retoma el apartado 6.1.2
92
de estrategia territorial y el 6.2.2 de Regulación. Así como el 6.2.5 de coordinación.
La temporalidad de las acciones es la siguiente: Corto Plazo se define con un horizonte al año2007, Mediano Plazo al 2010 y Largo Plazo, 2013. En caso de que algunas de las accionesprogramadas rebasen los límites de largo plazo por su magnitud o gran demanda de recursos,el plazo quedará definido con un horizonte entre el año 2007 y el 2020. (PDDUX, 2005:122)
Para el conjunto de acciones estratégicas, se requiere la participación institucional paramejorar, optimizar y operar las acciones previstas, es decir se requiere contar con mayoreficacia en la ejecución de las acciones y mayor eficiencia en los agentes que conducen sudesarrollo. (PDDUX, 2005:122)
Entre algunas de las tareas a cubrir para la concreción de cada una de las accionesestratégicas se prevén las siguientes (Sólo se retoman las previstas para suelo deconservación):
Evitar el crecimiento de la mancha urbana sobre el suelo de conservación a travésde estrictas medidas de autocontrol de la población involucrada.
Ordenar el crecimiento poblacional esperado mediante un proceso de redensificacióndel suelo urbano.
Buscar el restablecimiento del balance hídrico en la Delegación, mediante larealización de un programa integral de captación, aprovechamiento con ahorro,suministro y reuso del agua.
Desarrollar el Sistema de Información Geográfica Urbana para la sistematizaciónadministrativa y toma de decisiones de la Delegación.
10. Recuperar el territorio del suelo de conservación mediante la reubicación deAsentamientos irregulares con uso no Habitacional
11. Procurar que los beneficiarios participen a través de la aportación económica, ode recursos en especie, para las obras necesarias, a través de la asociación enparticipación mediante la aportación de recursos al fideicomiso, que tendrá comofinalidad el financiamiento de los proyectos urbanos y de mejoramiento ambiental.
Apartado 6.1.2 De estrategia territorial
Los asentamientos no comprendidos en los polígonos definidos en este programaquedarán sujetos a la zonificación primaria correspondiente a la zona donde seencuentren y su permanencia o desalojo será tratado en relación con su función para lasactividades agroforestales. Otras acciones necesarias para el mejoramiento de losasentamientos son las siguientes:
Cuadro No. 36 Programas de acción para el reordenamiento urbano y rural. (PDDUX)
Programa Sub programa Ubicación Plazo de ejecución
Contención deasentamientosirregulares
Vigilancia, control yrecuperación
Suelo deconservación
permanente
Mejoramiento del Medio Ambiente
La Delegación Xochimilco guarda un acervo patrimonial y ambiental muy importante enespecial en el Suelo de Conservación, por lo que las acciones tendientes en esta estructuraprogramática se deben reflejar en mecanismos de control y regeneración ambiental de loselementos bióticos existentes, así como a la recuperación integral de nuevas áreas.
Asimismo, se proponen acciones urbanas para el control de la contaminación del aire,
93
mediante la ubicación de macrocentros de verificación y acciones de mejoramiento para elsaneamiento de cauces y lagos en suelo urbano, a través de la capacitación del personal, loque coadyuvará al logro de dichas acciones.
También se proponen Programas de manejo en Áreas Naturales Protegidas, en Áreas deProducción Agroindustrial y en Áreas de Restauración Ecológica y de Preservación, con lafinalidad de garantizar su conservación e impulsar aquellas que se encuentran en grado dedeterioro a corto plazo. Para lograr un eficaz cumplimiento de estas acciones se requiere quelas diversas instancias involucradas (los organismos participantes públicos y privados) secoordinen para el alcance de los objetivos.
Cuadro No. 38 Programas de acción para mejorar el medio ambiente (PDDUX, 2005)
Programa Sub programa Ubicación Plazo deejecución
Control de lacontaminación delaire
Estudio vial para elmejoramiento de los niveles deservicio en vialidades primariasy secundarias.
Zona urbana ypoblados rurales
corto
Control de lacontaminación delagua y suelo
Estudio de factibilidad para laintegración de un sistema derecolección, manejo,disposición y reutilización delos residuos sólidos de ladelegación
Suelo urbano,barrios, pobladosy comunidades.
Corto
Captación de agua Estudio de factibilidad para laintegración de un sistema decaptación de agua superficial ysubterránea.
Zona de lamontaña
corto
Restauraciónambiental ymejoramiento delpaisajechinampero.
Limpieza, desazolve y dragadode canales, así comorecuperación de canales yapancles tapados.
Proyecto para la protección delos bordes de las chinampaspara evitar su desgaste porerosión.
Reforestación de las chinampascon especies endémicas quefijen el subsuelo.
Fomento de proyectosecoturísticos acordes a lasnecesidades socioeconómicas yecológicas de la zona.
Zonachinampera.
Corto.
Excepto lalimpieza decanales serápermanente.
Comunidadesrurales
Otorgamiento de créditos defomento para las actividadesagropecuarias
Acciones de restauración y
Zonas deamortiguamientocon usos desuelo HRB/PARA
Corto.
94
conservación ecológica
Reforestación con especiesendémicas.
y PARA/HRB
Zona de lamontaña enespecial losvolcanes: Teoca,Tzompole yTehutli, cerro deXochitepec entreotros.
Zona de lamontaña conzonificación PE yRE.
6.2.5 De Coordinación Para lograr la adecuada articulación de la Delegación con las diferentesDependencias y Organismos del Gobierno del Distrito Federal, en términos de las políticas,estrategia y acciones propuestas en el Programa Delegacional, se reforzará la coordinacióncon las instancias correspondientes en función de lo que establece la Ley Orgánica del DistritoFederal: En materia de planeación del desarrollo urbano y ecología con la Secretaría deDesarrollo Urbano y Vivienda y la Secretaría del Medio Ambiente; En materia de gestiónprogramática presupuestal y de tributación, con la Secretaría de Planeación y la Tesorería delDistrito Federal; En materia de ejecución y operación de las acciones y programas derivadosdel Programa Delegacional, con las Secretarías de Obras y Servicios, Desarrollo Urbano yVivienda, Transporte y Vialidad, Medio Ambiente, Desarrollo Económico, así como concualquier instancia que la legislación vigente le involucre directa o indirectamente en laproblemática tratada.
Fuente: realizada con base en el PDDUX, 2005
Como se puede observar la coherencia interna entre todos los apartados antes
mencionados es ambigua, debido a:
El diseño del programa Delegacional de Desarrollo Urbano Xochimilco
retoma el objetivo general del Programa General de Desarrollo Urbano del
Distrito Federal, y no a las necesidades propias del diagnóstico. Cabe
subrayar que, los programas delegacionales nacen con la finalidad de
atender la situación particular de la delegación para la que son elaborados.
Se deben retomar las directrices del programa superior (en orden jurídico)
pero establecer un objetivo general para el presente programa.
A su vez, en su capítulo de imagen objetivo, presenta 9 objetivos generales
más, que promueven acciones dentro de suelo urbano y de conservación
95
que no son pertinentes ni corresponden al objetivo general. Por ejemplo, los
siguientes verbos en infinitivo sólo pretenden, proteger, resguardar,
recuperar, convertir y controlar el suelo de conservación y no como muestra
el objetivo general en un marco deseable de integración.
3.11 Coherencia externa entre el Programa Delegacional de Desarrollo Urbano, enparticular de sus objetivos dirigidos al suelo de conservación y el ProgramaGeneral de Ordenamiento Ecológico.
La Ley Ambiental de Protección a la Tierra en el Distrito Federal31 antes Ley
Ambiental del Distrito Federal32 da origen al Programa General de Ordenamiento
Ecológico (PGOEDF) que se publica en agosto del año 2000.
Este programa es quien regula los usos del suelo de conservación, por lo tanto, a
partir del año de su publicación, rige los programas delegacionales. Así, se puede
aseverar que el PDDUX, 2005 tiene coherencia externa con el PGOEDF, 2000.
Es necesario recalcar que, el PGOEDF puntualiza que no permitirá los cambios de
uso de suelo, acción que contraviene a las necesidades particulares de desarrollo
urbano de la delegación Xochimilco, por lo tanto, aunque se determine coherente
con el texto, a dieciocho años de su implementación, se considera un programa en
desuso.
Retomando el objetivo de este apartado, a continuación, se cita el objetivo general
del PGOEDF.
Determinar el uso del suelo en el área rural del Distrito Federal, asícomo regular y promover las actividades productivas enconcordancia con la estructura y función de los ecosistemas y con lasnecesidades fundamentales de la población actual y futura(PGOEDF, 2000).
31 Publicada en la GODF, el 13 de enero del 2000, aún vigente, con 31 modificaciones a la fecha(dic, 2018)32 Publicada en la GODF, el 9 de julio de 1996.
96
Los Objetivos particulares son:
• Garantizar la permanencia de los recursos naturales que generanbienes y servicios ambientales, de los cuales depende lasubsistencia de la población del Distrito Federal.
• Ordenar las actividades de producción, conservación y restauraciónen la zona rural del Distrito Federal y evitar el cambio de uso delsuelo.
• Conservar y proteger los ecosistemas, la biodiversidad, losrecursos naturales y el uso cultural de los mismos.
• Fomentar el desarrollo de instrumentos económicos que retribuyana los núcleos agrarios, por los beneficios ambientales queproporcionan sus tierras al Distrito Federal y posibilitan el desarrollocultural y sustentable de los mismos.
97
Fuente: Programa General de Ordenamiento Ecológico del DistritoFederal, 2000.
Ilustración 7. Mapa suelo de conservación.
98
Ordenamiento Ecológico. Zonificación Normativa
Ilustración 8. Zonificación suelo de conservación, según PGOEDF, 2000.
99
Fuente: Programa General de Ordenamiento Ecológico del Distrito Federal
Fuente: PGOEDF, 2000
Ilustración 9. Zonificaciones PGOEDF, 2000
100
Ordenamiento territorial. Zonificación normativa
Alcaldía de Xochimilco
Ilustración 10. Mapa de zonificaciones PDDUX, 2005
Fuente: Imagen del mapa del PDDUX, 2005.
101
Zonificación Suelo de Conservación según Programa Delegacional deDesarrollo Urbano Xochimilco.
SUELO DE CONSERVACIÓN
RE RESCATE ECOLÓGICO
PE PRESERVACIÓN ECOLÓGICA
PRA PRODUCCIÓN RURAL AGROINDUSTRIAL
COMUNIDADES Y POBLADOSRURALES
HR HABITACIONAL RURAL
HRB HABITACIONAL RURAL DE BAJA DENSIDAD
HRC HABITACIONAL RURAL CON COMERCIO YSERVICIOS
ER EQUIPAMIENTO RURAL
HR/PARA-PARA/HR APLICA NORMA DEORDENACIÓN PARTICULAR PARAASENTAMIENTOS SUJETOS A ESTUDIOSESPECÍFICOS
COMPLEMENTARIA
POLÍGONO DE ACTUACIÓN POR COOPERACIÓN
Ilustración 11. Zonificación PDDUX, 2005
Fuente: PGOEDF, 2000:3
.
Como se puede observar, las zonificaciones del PGOEDF atienden a sus
objetivos, es decir, a conservar, proteger y evitar el cambio de uso de suelo. Por
otro lado, el PDDUX, 2005 contiene zonificaciones para rescate y preservación,
pero, crea la categoría de Producción Rural Agroindustrial, que sin duda
modificará el suelo de alto valor ambiental.
Asimismo, considera las comunidades y poblados rurales, con Habitacional Rural
con sus diferentes tipificaciones, que, al observar el mapa de zonificación, no
coincide con el crecimiento poblacional, es decir, no todas las áreas delimitadas
con Habitacional Rural tienen viviendas, como es el caso del predio frente a la
102
colonia Xicalhuacán que, en el año 2005, año en el que se publica el programa, no
contiene ningún tipo de vivienda. Por lo tanto, se cambió el uso de suelo con la
finalidad de especular el suelo.
Conclusiones del capítulo
El crecimiento poblacional y urbano fue acelerado de 1940 a 1990, contexto que
generó diversas problemáticas. Como ya se mencionó en los años treinta se
publicó el primer programa en el Distrito Federal ahora Ciudad de México, pero es
hasta las reformas legislativas de 1976 que nace la Ley General de
Asentamientos Humanos. Con base en ésta, todos los congresos locales
expiden sus leyes estatales de desarrollo urbano. En el caso de la Ciudad de
México, a principios de los años 80s se publican los Programas Parciales de
Desarrollo Urbano para las delegaciones del Distrito Federal, que se nombran
hasta 1997 como Programas Delegacionales de Desarrollo Urbano.
Anteceden 4 programas delegacionales al vigente (2005), objeto de esta
evaluación, el 1981, 1987, 1992 y 1997. Cada uno identifica los asentamientos
humanos irregulares como principal problema público cuyo objetivo es el control y
ordenamiento del suelo con base en el Plan director o Programa Director (general)
de Desarrollo Urbano.
El diseño del Programa 2005, retoma en su mayoría los datos del Programa 1997,
sólo se modifican las zonificaciones o usos de suelo. Es importante subrayar que
en la década de los 80s y 90s se intensifica la migración de la ciudad al suelo rural
en el Distrito Federal, es decir, de las delegaciones centrales (Cuauhtémoc,
Venustiano Carranza, Benito Juárez y Miguel Hidalgo) a las delegaciones
periféricas como Milpa Alta, Tláhuac, Tlalpan y Xochimilco, por lo tanto, en el
programa 1997 se observa el crecimiento urbano de forma exponencial en suelo
de conservación.
Por otro lado, ¿Cuál es la relevancia del problema público, los asentamientos
humanos irregulares, en el diseño del PDDU 2005?
103
El programa contiene un Diagnóstico que muestra en el apartado 1.2.7 de
Asentamientos Humanos Irregulares, que en el año 2004 existen 300
asentamientos irregulares reconocidos (que se pueden observar en su anexo) y
291 núcleos dispersos; en los primeros habitan 133, 523 personas
(aproximadamente 25,898 familias); en los segundos, una población aproximada
de 4,035. El total de la población de los primeros representa el 46.56% de la
población total de la delegación, y el 2.15% los segundos; por lo que uno de cada
tres habitantes de Xochimilco vive en un asentamiento irregular. (PDDUX, 2005:
42)
En cuanto a la distribución de los asentamientos irregulares por zonas en el suelo
de conservación el 63.2 % de éstos se encuentran en la zona de montaña (6% en
el perímetro de pueblos rurales); otro 25% se encuentra dentro del polígono del
Programa Parcial de Desarrollo Urbano del Sur (PPDUZS); el 11.6% de
asentamientos se ubica en la zona de chinampas y dentro del perímetro del Área
Natural Protegida (donde 2.5% se encuentra en áreas con valor ambiental).
(PDDUX, 2005:42)
Los asentamientos por pueblo se muestran a continuación.
Ilustración 12. AHI por pueblo.Fuente: PDDUX, 2005: 43
104
El anexo final del Programa Delegacional de Desarrollo Urbano Xochimilco,
muestra la situación particular de cada asentamiento, área en m2 de la ocupación,
antigüedad, número de viviendas, número de familias, población, riesgo, y tipo de
zona de 290 asentamientos considerados como consolidados. No se muestran
los indicadores de medición y sus evidencias técnicas.
Con relación a la pertinencia de los objetivos y estrategias dirigidos a la regulación
de asentamientos irregulares se identifica como principal objetivo la creación de la
Comisión de Regulación Especial, aunque el programa la identifica como política
pública, herramienta que sólo evalúa y emite al congreso el cambio de uso de
suelo.
El diseño de la Comisión en el PDDUX, 2005, tiene inconsistencias de redacción,
por ejemplo, entre apartados definen diferentes objetivos. Las Reglas de
Operación fueron diseñadas por SEDUVI en las que se especifica los miembros y
sus atribuciones, así como los procedimientos que deberá seguir. Es importante
subrayar que la descripción de la implementación de la CRE se realiza en el
siguiente capítulo.
Se observó coherencia externa, entre los objetivos, estrategias y acciones
dirigidos a asentamientos irregulares, sin embargo, no se define con claridad los
asentamientos que serán evaluados por la Comisión de Regulación Especial.
Por último, es importante subrayar que, el diseño del Programa Delegacional de
Desarrollo Urbano Xochimilco, publicado el 6 de mayo del 2005, aún vigente,
cumple con lo apartados que establece la Ley de Desarrollo Urbano, así como con
el Programa General de Desarrollo Urbano para el Distrito Federal, pero es
incongruente con el Programa General de Ordenamiento Ecológico.
¿Por qué es determinante el PGOEDF para el diseño del PDDUX?
El territorio de la alcaldía de Xochimilco es 80% suelo de conservación, según su
programa delegacional de desarrollo urbano vigente, aunque existen
considerables modificaciones en el territorio, por lo tanto, más de las 4/5 partes de
su suelo debe ser regulado por el PGOEDF.
105
Por lo tanto, es posible inferir que el PDDUX (2005), no atiende las disposiciones
de zonificación del PGOEDF debido a las necesidades particulares que debe
atender como programa delegacional de desarrollo urbano.
106
Capítulo 4. Evaluación de Operación de la Comisión de Regulación Especial
El presente capítulo tiene como objetivo mostrar la evaluación de la operación de
la Comisión de Regulación Especial (CRE) en Xochimilco, recientemente
derogada33, y de la Comisión de Evaluación de Asentamientos Humanos
Irregulares (CEAHI, 2017); instrumentos cuyo objetivo es regularizar total o
parcialmente el asentamiento, o bien dictaminar la improcedencia.
Con base en lo antes expuesto, se pretende conocer
¿Qué restricciones institucionales y sociales se han
manifestado en la operación de la Comisión de
Regulación Especial (CRE)?
Se evaluará tres categorías:
La capacidad de gestión que se realiza a través del análisis de la división de
tareas y responsabilidades, atribuciones y responsabilidades de los actores
gubernamentales involucrados, el perfil de los recursos humanos, así como la
planeación para obtener los recursos financieros y materiales, el Sistema
Administrativo para la difusión y promoción de las actuaciones de la Comisión de
Regulación Especial y sus procedimientos para la recolección de información,
tramitación y análisis de los expedientes.
La participación ciudadana, a través de la Opinión de los habitantes de los
Asentamientos Humanos irregulares con respecto a la capacidad de gestión
gubernamental en la operación de la CRE.
Y finalmente, la actuación de los líderes de asentamientos para la instalación
de la Comisión de Evaluación de Asentamientos Humanos Irregulares, vigente.
33 El 16 de marzo de 2017 con la reforma a la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal.
107
4.1 Capacidad de gestión
4.1.1 Organización interna de la división de tareas y responsabilidades según lasReglas de Operación (ROP)A continuación, se describe las atribuciones de los integrantes de la Comisión de
Regulación Especial (CRE) con base en las Reglas de Operación (ROP). Éstas
se definen como un conjunto de disposiciones que precisan las acciones de los
integrantes de la comisión para lograr los objetivos establecidos. A continuación,
se muestra el índice de las ROP.
Antecedentes,Regla primera. - objeto,Regla segunda. - integración,Regla tercera. - Invitados permanentes,Regla cuarta. - De las atribuciones,Regla Quinta. - De las Sesiones de la Comisión,Regla Sexta. - Ingreso y Revisión de Estudios de Impacto UrbanoAmbiental y Estudios Específicos,Regla Séptima. - Dictaminarían,Regla Octava. - Registro de Planes y Programas,Regla Novena. - Determinación y Pago por Perdida de ServiciosAmbientales,Regla Décima. - Seguimiento al cumplimiento de medidas de Mitigación yPago por Pérdida de Servicios Ambientales.
Como se puede observar a partir de la quinta regla, se tiene que cumplir con un
protocolo de actuación que va desde las acciones que se realizan en las sesiones
de la comisión hasta el seguimiento de los asentamientos beneficiados con el
cambio de uso de suelo.
108
Presidente/Jefe delegacional en turno
Convocar a reuniones ordinarias o extraordinarias.
Presidir las sesiones del pleno de la comisión.
Representar a la comisión ante las distintas autoridades einstituciones públicas.
Conocer el avance y cumplimiento de los acuerdos que apruebe la
comisión.
Dictar las políticas necesarias para mejorar la operación de la
comisión y proponer las reformas procedentes.
El siguiente modelo representa la actuación jerárquica de la CRE.
Integrantes de la Comisión de Regulación Especial Xochimilco (CREX)
Derogada
Atribuciones del Consejero Presidente.
TítularSecretaría de
DesarrolloUrbano
Vocal 1
Delegado
Presidente
TítularSecretaría de
MedioAmbiente
Vocal 2
SecretarioTécnico
SIN VOTO
SUPLENTE SUPLENTE SUPLENTE
INVITADOSPERMANTE
NTES
SIN VOTO
SUBCOMISIÓN DE EVALUACIÓN
Voz yvoto
LA COMISIÓN DESIGNARÁ UNA SUBCOMISIÓNINTEGRADA POR LOS REPRESENTANTES DE LAS
ÁREAS DE APOYO TÉCNICO DE LAS DEPNDENCIAS
109
Secretario Técnico
Elaborar la convocatoria, ordena del día y preparar las sesiones de la comisión;
Enviar a los miembros de la comisión las convocatorias a las sesiones respectivasdebidamente suscritas por el presidente;
Conformar personalmente la asistencia de los miembros de la comisión ysubcomisión a las sesiones respectivas;
Verificar que exista el quórum suficiente para que la comisión pueda sesionarválidamente;
Someter a consideración del presidente de la comisión la ordena del día;
Elaborar las actas de las sesiones;
Presentar los dictámenes definitivos de los Estudios Específicos y de ImpactoUrbano y Ambiental, emitidos por la subcomisión una vez que estos se encuentrenfirmados por los integrantes de esta al pleno de la comisión para ser dictaminados.
Recibir de parte del área de la delegación que la comisión establezca los EstudiosEspecíficos y de Impacto Urbano Ambiental, así como los convenios de
colaboración para el cumplimiento de las medidas de mitigación y comprobantesde pago por perdida de servicios ambientales por parte de los particulares;
Turnar copia de los dictámenes aprobados por la comisión a la delegación paraefecto de la elaboración de los convenios para el cumplimiento de las medidas demitigación;
Elaborar dictámenes que emita la comisión por cumplimiento del pago por perdida
de servicios ambientales;
Llevar el registro, control, seguimiento y resguardo de los estudios dictaminadospor la comisión, de los convenios de colaboración, así como de los dictámenesemitidos por el cumplimiento de pago por perdida de servicios ambientales;
Coordinar los trabajo de la subcomisión;
Dar seguimiento y trámite a todas las resoluciones de la comisión;
Elaborar un informe trimestral que se presentará a la comisión, el cual contendráresumen del trabajo desarrollado por la comisión, y;
Las demás que se determinen a lo largo de las presentes reglas.
El Secretario Técnico será designado por los titulares de las tres
dependencias decisoras.
110
Facultades de la Comisión de Regulación Especial para Xochimilco.
La subcomisión será designada por los titulares de la Comisión de
Regulación Especial. Integrada por los representantes de las áreas de apoyo
técnico de las dependencias que integran la Comisión.
Comisión
Designar a los miembros de la subcomisión de trabajo;
Aprobar los lineamientos de trabajo elaborados por laSubcomisión;
Supervisar los trabajos realizados por la Subcomisión;
Dar seguimiento a la inscripción por parte del Registrode Planes y Programas en el Registro Público de laPropiedad y del Comercio de los dictámenes y planosde zonificación derivados de los Estudios Específicos,
de los convenios de colaboración, así como de losdictámenes emitidos por el cumplimiento del pago por
perdida de servicios ambientales;
Modificar las Reglas de Operación de la Comisión,cuando a su juicio lo considere pertinente, y,
Las demás señaladas en el Programa Delegacional deDesarrollo Urbano de Xochimilco y las que sedeterminen a lo largo de las presentes reglas.
Subcomisión
La subcomisión elaborará los lineamientos enque trabajará;
Analizar los Estudios Específicos y de ImpactoUrbano y Ambiental que le remita el SecretarioTécnico;
Elaborar y someter a consideración de laComisión los dictámenes de los Estudios
Específicos y de Impacto Urbano y Ambiental, y
Las demás que se determinen a lo largo de laspresentes reglas.
111
Reglas de las Sesiones de la Comisión
La Comisión se reunirá en sesiones ordinarias y extraordinarias;
Las sesiones ordinarias se celebran de manera bimestral, y las extraordinariascuando la importancia del asunto así lo requiera, lo cual será valorado por la
Comisión;
Dicha convocatoria se enviará con una anticipación de tres días hábilestratándose de sesión ordinaria y 2 días hábiles en el caso de sesión
extraordinaria;
Para la celebración de las sesiones se deberá contar con la asistencia de lostres miembros, de no reunirse este quórum, el Presidente a través del
Secretario Técnico emitirá una segunda convocatoria dentro de los tres díashábiles siguientes;
En caso de faltar alguno de los miembros de la segunda convocatoria, lasesión será valida, sin embargo en caso de empate, el Secretario Técnico,
deberá requerir, al miembro faltante la emisión de su voto, dentro de los tresdías siguientes a la celebración de la sesión;
No podrá haber abstención de ningún miembro de la Comisión, para que lasdeterminaciones de estas sean aprobadas;
Una vez verificado el quórum, el Secretario Técnico procederá a dar cuenta delorden del día a los asistentes para su aprobación y procederá a exponer cada
una de los estudios a dictaminar;
En caso de existir observaciones, cada integrante podrá exponer losargumentos que juzgue pertinentes de acuerdo con los lineamientos de trabajoque al efecto se emitan;
Una vez expuestos los argumentos de los miembros de la Comisión, y de losinvitados, se abrirá la etapa para dictaminar los estudios presentados, la cualse llevará a cabo a través del resultado de la evaluación de estos, concluyendo
con la votación;
Terminada la etapa de dictaminación de los Estudios Específicos y de ImpactoUrbano y Ambiental, se abordarán los asuntos de orden general.
112
Una vez plasmadas las atribuciones de la Comisión y de cada uno de sus
integrantes, se continúa con la síntesis de los criterios que deberán considerar los
Estudios de Impacto Urbano Ambiental y Específicos.
Los indicadores utilizados para la elaboración de los Estudios de Impacto Urbano
y Ambiental y Específicos con base en los Términos de Referencia son:
ESTUDIOS DE IMPACTO URBANO AMBIENTAL/ ESTUDIOS ESPECÍFICOS
Indicador Sub indicador
1. Descripción del Área de Estudio Localización y Delimitación del Polígono delAsentamiento
2. Aspectos Urbanos 2.1 Población2.2 Vivienda2.3 Infraestructura2.4 Conectividad
2.4.1 Vías de comunicación2.4.2 Crecimiento urbano
3. Aspectos del medio ambiente 3.1 Capacidad de recarga del acuífero3.2 Importancia ambiental3.3 Cuerpos de agua
4. Riesgo De localizarse el polígono en una zona deriesgo, se deberá incluír un dictamen deriesgo por parte de la dirección deadministración urbana, así mismo si algunoslotes se ubican en zona federal, indicar surestricción.
5. Identificación y descripción de ImpactosAmbientales
5.1 Perdida de la recarga del acuífero yafectación a procesos e infraestructura deextracción de agua.5.2 Manejo y disposición de aguas residuales.5.3 Manejo y disposición de residuos sólidos.Deforestación y perdida de vegetación.
6. Propuestas de Medidas de Prevención,Mitigación o Compensación.
6.1 Abasto, reutilización y Descarga de agua6.2 Disposición de Residuos Solidos6.3 Reforestación6.4 Vialidad6.5 Control de crecimiento6.6 Imagen urbana6.7 Acciones de limpieza
113
CESAC DE LA
DELEGACIÓNXOCHIMILCO
ESTUDIOSESPECÍFIC
OS Y DEIMPACTO
URBANO YAMBIENTA
COMISIÓN SUBCOMISIÓN
DEEVALUACIÓN
SECRETARIO
DICTAMENDEFINITIVO
PARAPRESENTAR
AL PLENODE LA
INGRESO Y REVISIÓN DE ESTUDIOS DE IMPACTO URBANO YAMBIENTAL Y ESTUDIOS ESPECÍFICOS.
SUBCOMISIÓN
114
4.1.2 Evaluación de los recursos humanos y materiales.
A continuación, se evalúa el grado de implicación de los servidores públicos con
dichas tareas, su actitud, formación (el nivel de formación de los cuadros
técnicos), organización y la dotación de recursos para llevarlas a cabo
óptimamente.
Es importante subrayar que los actores protagónicos y tomadores de decisiones
son los titulares de la delegación Xochimilco, Secretaría de Desarrollo Urbano y
Secretaría de Medio Ambiente, pero quien realiza el trabajo técnico y
administrativo son los empleados de confianza subalternos tal y como lo marcan
las ROP.
Por otro lado, y para interpretar mejor la actuación de cada actor gubernamental
es necesario describir una breve síntesis de la operación de la CREX. Como ya se
mencionó el contador Faustino Soto Ramos le da continuidad al Programa
Delegacional de Desarrollo Urbano Xochimilco (PDDUX) versión 1997 y
finalmente concluye la versión 2005 que contiene en su diseño a la Comisión de
Regulación Especial (CREX). También promueve su instalación e inicia la
evaluación de los asentamientos. La CREX logra emitir 11 dictámenes (véase el
siguiente cuadro), terminando su gestión el 1 de octubre del 2006.
Año deemisión deldictamen. Nombre o denominación del asentamiento, así como el poblado.
2005 28 de nov 05
Barrio San Antonio del Poblado de San Luis Tlaxiatemalco
El Capulín del Poblado de Santa María Nativitas.
2006 23 de enero del 2006
Cuzco la Era Santa Inés. Del Poblado de San Mateo Xalpa.
8 de agosto 2006
Santa Rosa Chililico, Cabecera delegacional.
Colonia del Valle del Poblado de Santiago Tepalcatlalpan
Moyocalco del Poblado de Santiago Tepalcatlalpan.
Tlaxopa II del Poblado de Santiago Tepalcatlalpan.
115
El Olivo del Pueblo de San Mateo Xalpa.
Axcayote del Poblado de San Mateo Xalpa
Tepexomulco Sur del Poblado de Santiago Tepalcatlalpan
Quirino Mendoza del Poblado de San Lucas XochimancaTabla 13. Dictámenes emitidos en la gestión delegacional de Faustino Soto Ramos
Fuente: elaboración propia con base en documentos proporcionados por la SEDUVI
Llega su sucesor y ex director de medio ambiente el Biólogo Uriel González
Monzón (2006-2009) quien emite dentro de su trienio también 11 asentamientos
como se muestra en el siguiente cuadro
Tabla 14 Dictámenes emitidos en la gestión delegacional del Biólogo UrielGonzález MonzónAño deemisión deldictamen. Nombre o denominación del asentamiento, así como el poblado.
2008 5 de nov 2008
Tlaxopas,
Tlaxopas 2da y 3ra. Sección Provivienda,
Tlaxopa Norte 4ta. Sección,
Tlaxopa Revolución y
Tlaxopa de la 1ra a la 6ta. Sección,
Texoquite el Grande,
Texcalhuixtle.
Acoca,
Acoca Tepetleta y Hacienda Santiago. Del poblado de SantiagoTelpacatlalpan.
El Moral y Texmioca del Poblado de Santiago Tulyehualco.
Duraznotitla del Poblado De Santiago TepalcatlalpanFuente: Elaboración propia con base en documentos proporcionados por SEDUVI
Durante las dos administraciones mencionadas (del 2003 al 2006 y del 2006 al
2009) los actores gubernamentales subalternos que se encargaron del análisis y
gestión de los procedimientos fueron Pérez y Dehesa.34
Asimismo, durante la administración 2009-2011 a cargo del delegado Manuel
González González, se emitieron los últimos dictámenes (véase el siguiente
34 Se omiten los nombres completos, no es interés de esta evaluación exhibir responsabilidades.
116
cuadro) que ya se habían evaluado en la administración de González35. En ésta
se designó como Directora de Desarrollo Urbano a Angélica Díaz del Campo.
Tabla 15 Dictámenes emitidos en la gestión delegacional de ManuelGonzález González
Año deemisión deldictamen. Nombre o denominación del asentamiento, así como el poblado.
2011 16 de junio de 2011Región II.
Barrio Caltongo,
Ampliación Caltongo,
Recodo Caltongo,
Santiago Chililico,
Tetitla la Gallera,
Zacapa Xicalhuacán,
Ejido de San Gregorio,
La Huerta Tulapa.
Tiziclipa, que incluye los asentamientos de:
Tiziclipa-Xocotitla,
Tototitla Cipres,
Terrojastitla-Comulijac,
La Palma Huiztoco,
Ampliación Tiziclipa,
Cuamecac y
Rancho Capulín.
Fuente: Elaboración propia con base en documentos proporcionados por SEDUVI.
Las titulares de la Secretaría de Medio Ambiente fueron del 2000-2006 Dra.
Claudia Sheinbaum Pardo, del 2006 al 2012 fue Martha Delgado Peralta, ambas
designaron al Mtro. Enrique Castelán para dar atención a las comisiones de
Tláhuac, Tlalpan y Xochimilco. Del 2012 al 2018 la gobernó Tanya Müller García,
en este último sexenio se registró sólo actividad en la Comisión de Regulación
Especial en Tlalpan36 y asistió el encargado antes mencionado.
35 En esa administración, el Biologo y ex delegado Uriel González era diputado local en la ALDF,situación que utilizó para seguir en coordinación administrativa con el jefe delegacional en turno.36 Es importante subrayar que se registró actividad sólo en Tlalpan, de las delegaciones del Sur dela Ciudad ya que Álvaro Obregón trabajó en su comisión investigación que no corresponde a losintereses de ésta.
117
En la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, en el sexenio del 2000 al 2006
la titular fue Laura Itzel Castillo Juárez, Posteriormente del 2006 al 2012
estuvieron a cargo Jesús Arturo Aispuro Coronel y Felipe Leal Fernández y
finalmente del 2012 al 2018 Simón Neumann Ladenzón y Felipe de Jesús
Gutiérrez Gutiérrez. En esta dependencia históricamente atendió el tema la
Urbanista Gabriela Quiroga y posteriormente en el último sexenio la Ingeniera
Olga Lora.
De los actores gubernamentales antes mencionados se entrevistó a Faustino
Soto, Uriel González, Mariana P. Jaime D., Angélica Díaz del Campo, Gabriela
Quiroga, Olga Lora. También se permitió la entrada a una sesión de la Comisión
de Regulación Especial en Tlalpan donde se pudo conversar con Enrique
Castelán37.
Por lo tanto, la valoración de los Recursos Humanos y materiales se da en cuatro
grandes apartados:
El primero durante la gestión de Faustino Soto Ramos del año 2003
al año 2006,
El segundo durante la gestión de Uriel González Monzón.
El tercero durante la gestión de Manuel González González y,
la tercera durante la gestión de Avelino Méndez Rangel.
Es importante subrayar que la Comisión de Regulación Especial estuvo vigente
cinco trienios, es decir 18 años, en los cuales sólo tuvo resultados, me refiero a la
emisión de dictámenes positivos o negativos, en tres administraciones. Sin
embargo, es importante analizar también la última administración (2015-2018) por
dos factores principalmente:
37 Mi participación en un proyecto de investigación en el Laboratorio Nacional de Ciencias de laSostenibilidad UNAM, por invitación de Elizabeth Tellman, invitada especial de la comisión,permitió el acceso.
118
La primera por ser gobernada por un partido diferente, Movimiento
de Regeneración Nacional (MORENA) con un actor ex perredista con
la propuesta de NO pagar el daño ambiental y,
Porque en el contexto antes mencionado, se reforma la Ley de
Desarrollo Urbano que a su vez deroga la Comisión de Regulación
Especial y nace la Comisión de Evaluación de Asentamientos
Humanos Irregulares, único instrumento actual para el tratamiento y
control.
Con relación a la entrevista realizada a los dos exdelegados de Xochimilco el
Contador Faustino Soto Ramos (2003-2006) y el Biólogo Uriel González Monzón
(2006-2009), es importante subrayar que el primero se entrevista en el contexto de
campaña, postulándose para ser nuevamente delegado por Xochimilco
(precampaña 2017) y el segundo siendo Director General de Participación
Ciudadana (2012-2015), situación que obliga a los entrevistados a cuidar mucho
sus respuestas.
Por lo tanto, el análisis y evaluación de la capacidad de gestión de la CRE, se
realizará en los trienios antes definidos.
Administración de Faustino Soto Ramos (2003-2006)
Faustino Soto de formación contador, originario del municipio de Tlapa del Estado
de Guerrero e integrante del movimiento político Izquierda Social (IS), encabezada
por Martí Batres Guadarrama, hoy senador de la República, quien lo llevó al triunfo
en la contienda para delegado electo de Xochimilco (2003-2006).
Exdirector de Participación Ciudadana por invitación del exdelegado y médico
veterinario Juan González Romero del año 2000, se desenvolvió en un contexto
que le permitió conocer meticulosamente el desarrollo urbano y sus problemáticas
de crecimiento a través de los instrumentos de participación ciudadana, por
ejemplo, tuvo contacto administrativo y territorial con los comités vecinales.
La mayoría de estos comités se localizan en asentamientos consolidados, en el
que el instituto electoral de la Ciudad de México los reconoce con alguna Unidad
119
Territorial, así como a nivel federal se identifican con la sección electoral de
algunos de los pueblos, barrios o colonias.
La llegada de un delegado electo por primera vez por voto, cuyo partido se
identifica con la lucha social, genera expectativas para los asentamientos
irregulares promoviendo su participación política a través de los comités
ciudadanos, situación que beneficia a Soto.
Durante su gestión como delegado del año 2003 al 2006 concluye el diseño del
Programa Delegacional de Desarrollo Urbano para Xochimilco e instala la
Comisión de Regulación Especial el 13 de septiembre del 2005, posteriormente
el 27 de septiembre del mismo año se diseñan las Reglas de Operación para
conocer las atribuciones de cada actor involucrado para la realización de su
objetivo.
Asimismo, se elaboran los Términos de Referencia para la elaboración del
Estudio de Impacto Urbano y Ambiental, así como los Términos de Referencia
para la elaboración de los Estudios Específicos.
Una vez instalada la comisión y respetando las reglas de operación se inicia el
proceso para el análisis de 67 Estudios de Impacto Urbano y Ambiental y 83
Estudios Específicos.
En su administración logró etiquetar presupuesto para la elaboración de 11
estudios, se desconoce el monto exacto, sólo se tiene la versión de funcionario
Dehesa en el que afirma lo siguiente:
“Si te digo que fueron tres millones, fue mucho, el presupuesto fuemínimo. Nosotros como desarrollo urbano en ese momento, tambiénbuscamos de alguna forma, buscar la regularización de algunosasentamientos, los llamados ZEDEC (Zona Especial de DesarrolloControlado), los marcaban como usos de suelo permitidos, quevenían desde el 94, nosotros jugando con cartografía, la mayoría delos programas estaba nada más en papel, entonces a veces sobreponer el programa 2005 con el programa anterior era difícil y apartelas escalas que se manejaban no te permitían hacer esos hoyos, loque se hizo en el área fue digitalizar el programa Parcial del 94 de los
120
ZEDEC y sobre ponerlo en el PDDUX 2005, además sobre poner lamascarilla de AHÍ y salió que muchos de estos no podían serregulados en su momento, no por el uso, sino por el tamaño del lote,porque el programa de ese entonces marcaba que fueran sólo 80habitantes por hectárea, estábamos hablando que la densidad depoblación era muy baja y los terrenos eran muy grandes, lotesmínimos de 750 mts2 que si lo veías en los AHÍ no daba, no te lopermitía, pero con la versión 2005 ya podíamos entrar al revés, semandaron a SEDUVI para vistos buenos varios usos de suelo deHabitacional Rural y afortunadamente tenemos muchos aprobados.”(Dehesa, 2015)
Como ya se mencionó, el contador sólo era decisor y sus subalternos de confianza
fueron quienes realizaron el seguimiento de la CRE.
“Quien dio seguimiento a la CRE, trabajó el análisis, evaluación yrecorridos en campo fue la Dirección de Desarrollo Urbano.” (Soto,2017)
Entonces, el delegado en mención etiquetó presupuesto para los estudios,
designó responsables dentro de su administración a quienes dio la instrucción de
dar seguimiento para su ejecución.
En entrevista en su casa de gestión ubicada en Cuauhtémoc38 afirmó lo siguiente:
“Mi mayor interés fue regular los Asentamientos HumanosIrregulares” (Soto,2017)
Sus subalternos, personal de confianza adscritos a la Dirección General de Obras
y Desarrollo Urbano, el Director General y en particular Pérez y Dehesa, realizaron
el trabajo de gabinete de la CREX. También realizaron recorridos territoriales para
informar a los posibles beneficiarios de asentamientos irregulares el
procedimiento.
En el trabajo de Gabinete, Dehesa menciona que el interés de las SEDUVI y
SEDEMA era acotado llevando la ejecución de los procedimientos muy lentos.
Situación que confirma Castelán y Quiroga al referirse el primero a las cargas de
38 Entrevista realizada en el mes de marzo del año 2017. Es importante subrayar que estuvieronpresentes un conjunto de líderes de Asentamientos Humanos Irregulares, situación que favorecíaal ex delegado de Xochimilco ya que era de nuevo precandidato a la ahora alcaldía por el partidoEntrevista realizada en mayo del año 2018.
121
trabajo que le designaron y la segunda al afirmar que el tema era muy complicado
debido a la falta de diagnósticos particulares por asentamiento.
Por su parte, González describe cómo fue su participación como director de medio
ambiente, aunque no era actor decisor en la CREX, influyó en la elaboración de
los estudios de diagnóstico.
“Nos dimos a la tarea de generar un programa delegacional dedesarrollo urbano desde el año 2002, es decir el trabajo que ejecutédel año 2006 al 2009 ya tenía un trabajo anterior muy importanteque inició en el periodo del delegado Juan González, se tomó lainiciativa de hacer un reordenamiento en Xochimilco por elcrecimiento irregular que ya se tenía en ese año, se contrató a laUAM Xochimilco para que nos apoyaran como consultores y de esamanera pudieran hacer un primer estudio de la situación queprevalecía en Xochimilco, derivado de ese trabajo la siguienteadministración 2003 – 2006 con el contador Faustino Soto, en eseentonces yo era director general de medio ambiente y tenía relacióndirecta con este trabajo ya que mi área veía todo el suelo deconservación y donde una de sus metas y objetivos de medioambiente era contener la mancha urbana y crecimiento, estuveinvolucrado en ese trabajo y en Junio de 2005 se publica el resultadodel programa delegacional de desarrollo urbano”39 (González, 2015)
Así, durante la gestión 2003-2006 se puede concluir que existió un interés
particular por el delegado en desahogar las actividades de la Comisión de
Regulación Especial, situación que obligó a los funcionarios subalternos de
confianza a comprometerse con la ejecución del instrumento, sin embargo, el
costo de los estudios y la dificultad de éstos fueron factores que complicaron su
éxito, sólo se emitieron 11 dictámenes.
Administración de Uriel González Monzón (2006-2009)
Como ya se mencionó, el Dr. Uriel, originario de Santiago Tepalcatlalpan y
propietario de predios en el mismo, enfocó sus esfuerzos en dictaminar
asentamientos de este pueblo. Retoma la CREX y hasta noviembre del 2008, en el
segundo año de su administración, emite los siguientes 11 dictámenes.
39 Entrevista realizada en febrero del año 2015.
122
Durante su gestión y de nuevo con el apoyo de los subalternos mencionados se
desarrollaron acciones delegacionales y de consultores externos.
“Se hizo una consulta, un estudio casa por casa analizando cuántosde los integrantes de la familia son, cuál es su situaciónsocioeconómica, qué tipo de construcción, los niveles que había enese momento, la superficie de área verde que tenía cada uno, perosobre todo la antigüedad. Uno de los aspectos que se hizo fueotorgarles un folio a todos los asentamientos que tenían un periodode más de 10 años en un primer acercamiento y la idea eraconsolidar los asentamientos que tenían ya más de 20 años ahí yregular su crecimiento, entonces unos de los primeros aspectos quetenía que cubrir el asentamiento, era firmar un convenio de cerocrecimiento para ser parte de un programa delegacional de desarrollourbano y nosotros crear condiciones para contenerlo a través de unapropuesta que hizo la Secretaría de Medio Ambiente que fue formarbarreras a través de ecotécnias donde los asentamientos que iban acambiar de uso de suelo íbamos a formar una franja como ecológicaen donde tenía que haber entre otras cosas el establecimiento dehuertos agrícolas familiares, aves de traspatio, un programa muyintenso de reforestación urbana y la utilización importante deecotécnias que es el uso de la luz a través de fotoceldas, lautilización de agua a través de plantas de tratamiento es decir hacercircuitos cerrados sustentables para que esa franja ya no tuvieramayor crecimiento” (González, 2015)
El interés por ejecutar la CREX fue relevante, ya conocía los procesos por lo tanto
podía dirigir sus acciones para dictaminar los asentamientos localizados en el
pueblo de Santiago Tepalcatlalpan.
En la siguiente categoría se evalúa la participación ciudadana cuyo caso de
estudio son los Tlaxopas (asentamientos ya dictaminados), localizados en el
pueblo antes mencionado, los habitantes describen su trayecto para conseguir el
uso de suelo y su relación con este actor.
Gestión de Manuel González González (2009-2012)
123
En este trienio, se dictaminaron 14 asentamientos, el 16 de junio del 2011, siendo
el segundo año de la administración delegacional. Estos dictámenes estaban por
publicarse antes de la salida de Uriel González, pero el esfuerzo delegacional por
consensar el pago del daño ambiental por los poseedores frenaba los
procedimientos, situación que complicó el trabajo de gestión. Asimismo, es
importante subrayar que, el ex delegado Uriel González Monzón, ahora
diputado local de la ALDF era quien daba instrucciones o dictaba las directrices
de actuación a Manuel González.
Por lo tanto, se puede concluir que este trienio atendió los compromisos
adquiridos por la pasada administración, pero no tuvo voluntad política para abrir
nuevos expedientes y evaluar más asentamientos.
En la gestión de Miguel Ángel Cámara Arango (2012-2015) no se reportó ningún
dictamen. Se localizó un oficio dirigido al Dip. Jerónimo Alejandro Ojeda Anguiano
presidente de la Mesa Directiva de la Diputación Permanente de la Asamblea
Legislativa del Distrito Federal VI Legislatura, solicitando dos puntos:
Exhortar al jefe delegacional en Xochimilco Miguel Ángel CámaraArango, a la Secretaría de Medio Ambiente y a la Secretaría deDesarrollo Urbano y Vivienda, todos del Distrito Federal, para que sereactive la Comisión de Regulación Especial para Xochimilco deacuerdo a lo establecido en el Programa Delegacional de DesarrolloUrbano.
Exhortar al jefe delegacional en Xochimilco Miguel Ángel CámaraArango, a la Secretaría de Medio Ambiente y a la Secretaría deDesarrollo Urbano y Vivienda, todos del Distrito Federal, para modificarel proceso para el cobro por pérdida de servicios ambientales,contemplando el nivel socioeconómico de los habitantes de losasentamientos humanos para ser sustituido por mano de obra por partede ellos mismos al ser evaluados positivamente por la comisión antescitada.
Esta petición fue realizada por la diputada local Ma. Angelina Hernández Solís el
30 de enero del 201340. Como resultado de esta petición fue aprobado como punto
de acuerdo y notificado el 5 de febrero del año 2013 al jefe delegacional, situación
que no tuvo seguimiento.
40 Se puede consultar como anexo.
124
Gestión de Avelino Méndez Rangel (2015-2018)
En la evaluación de diseño se describe meticulosamente los actores, su formación
y su desempeño de esta administración, aparece en el apartado de contexto en el
que se desarrolla la evaluación. A continuación, se retoman los hechos más
relevantes con relación al grado de implicación de los servidores públicos.
No se convocó a sesionar a la Comisión de Regulación Especial, el delegado en
turno esperaba la publicación de la Constitución de la Ciudad de México, así como
sus leyes secundarias.
El 16 de marzo del 2017 se reforma la Ley de Desarrollo Urbano y se deroga la
CRE, así nace la nueva Comisión de Evaluación de Asentamientos Humanos
Irregulares (CEAHI).
Los cuadros técnicos administrativos a nivel de la Dirección General de Obras y
Desarrollo Urbano, sólo el subdirector contaba con título de Licenciado en
Asentamientos Humanos. La directora general abogada y la directora de área Lic.
En Administración de Empresas. La primera residía en Iztacalco y en reunión
celebrada en el salón de cabildos afirmó no conocer el territorio de la delegación.
Después de varias solicitudes de los asentamientos vía oficio para instalar la
Comisión y de la intervención del Contralor interno de la delegación Xochimilco, a
15 días de terminar el trienio se llevó a cabo dicha petición.
4.1.4 Sistema Administrativo para la difusión y promoción de las actuaciones de laComisión de Regulación Especial y sus procedimientos para la recolección deinformación, tramitación y análisis de los expedientes.
Las acciones institucionales para dar a conocer la CRE, en los primeros trienios
(3) fue vía asamblea ciudadana en las instalaciones de la delegación Xochimilco,
así como en los asentamientos considerados “ya consolidados”.
Una vez ya evaluados y dictaminados, se presentan dos escenarios:
Positivos: Poseedores de predios beneficiados que deben pagar por la
pérdida de servicios ambientales.
125
Negativos: donde la actuación formal será gubernamental, en el desalojo,
reubicación y acciones estratégicas complementarias.
Las ROP marcan dos estrategias:
por pago por pérdida de servicios ambientales” y
cumplimiento a las medidas de mitigación
La primera marca la ruta para establecer el monto a cobrar para cada beneficiario.
La segunda, define quien informará a los beneficiarios el monto y dónde se deberá
depositar.
1. Una vez dictaminados los Estudios Específicos y de Impacto
Urbano y Ambiental cuya evaluación haya resultado favorable, y
firmados los convenios de colaboración de la delegación con los
asentados para el cumplimiento de las medidas de mitigación, la
comisión determinará las motos a cobrar por cada uno de los
propietarios y/o poseedores de los lotes beneficiados, de acuerdo
a la metodología aprobada por la comisión, los cuales se
entregarán a la delegación, para su seguimiento y aplicación.
2. La delegación informará a los propietarios y/o poseedores de los
lotes beneficiados el monto a pagar, así como en dónde y de qué
manera se realizará dicho depósito a favor del Fideicomiso de
transferencia de potencialidades de Desarrollo Urbano.
4.2 Opinión de los habitantes de los Asentamientos Humanos irregulares conrespecto a la capacidad de gestión gubernamental en la operación de la CRE.
El presente apartado tiene como finalidad describir, analizar y evaluar la opinión
de los habitantes de los Asentamientos Humanos Irregulares con respecto a los
procedimientos y a la capacidad de gestión gubernamental en la operación de la
CRE.
126
Como ya se mencionó el instrumento (CRE) se diseña en el PDDUX versión 2005,
se instala el mismo año y su operación dura 5 trienios (18 años) de los cuales sólo
tres tienen como producto dictámenes41, arrojando un total de 37.
A continuación, se muestra la compilación de los asentamientos beneficiados con
dictamen y su año de emisión.
Tabla 16 Compilación de dictámenes emitidos del 2005 a la fechaAño deemisión deldictamen. Nombre o denominación del asentamiento, así como el poblado.2005 28 de nov 05
Barrio San Antonio del Poblado de San Luis Tlaxiatemalco El Capulín del Poblado de Santa María Nativitas.
2006 23 de enero del 2006 Cruzco la Era Santa Inés. Del Poblado de San Mateo Xalpa.
8 de agosto 2006 Santa Rosa Chililico, Cabecera delegacional. Colonia del Valle del Poblado de Santiago Tepalcatlalpan Moyocalco del Poblado de Santiago Tepalcatlalpan. Tlaxopa II del Poblado de Santiago Tepalcatlalpan. El Olivo del Pueblo de San Mateo Xalpa. Axcayote del Poblado de San Mateo Xalpa Tepexomulco Sur del Poblado de Santiago Tepalcatlalpan Quirino Mendoza del Poblado de San Lucas Xochimanca
2008 5 de nov 2008 Tlaxopas, Tlaxopas 2da y 3ra. Sección Provivienda, Tlaxopa Norte 4ta. Sección, Tlaxopa Revolución y Tlaxopa de la 1ra a la 6ta. Sección, Texoquite el Grande, Texcalhuixtle. Acoca, Acoca Tepetleta y Hacienda Santiago. Del poblado de Santiago Telpacatlalpan. El Moral y Texmioca del Poblado de Santiago Tulyehualco. Duraznotitla del Poblado De Santiago Tepalcatlalpan
2011 16 de junio de 2011Región II.
Barrio Caltongo, Ampliación Caltongo,
41 Las administraciones que obtuvieron resultados de la CRE son del 2003 al 2006, del 2006 al2009 y del 2009 al 2012 cuyos titulares son Faustino Soto, Uriel González y Manuel González.
127
Recodo Caltongo, Santiago Chililico, Tetitla la Gallera, Zacapa Xicalhuacán, Ejido de San Gregorio, La Huerta Tulapa.
Tiziclipa, que incluye los asentamientos de: Tiziclipa-Xocotitla, Tototitla Cipres, Terrojastitla-Comulijac, La Palma Huiztoco, Ampliación Tiziclipa, Cuamecac y Rancho Capulín.
Fuente: Elaboración propia con documentos otorgados por SEDUVI.
De estos asentamientos se analizan los dictámenes del 2008 y 2011, es decir el
caso de los Tlaxopas y región II. Se definen estos casos con base en el interés
ciudadano de participar en distintas actividades para describir, analizar y evaluar el
procedimiento y la actuación de los actores gubernamentales en la ejecución de la
CREX.
También es importante mencionar la colaboración de la Mtra. Elizabeth Tellman y
de la Dra. Hallie Eakin de la Universidad de Arizona y del T-Lab del Laboratorio
Nacional de Ciencias de la Sostenibilidad de la UNAM cuyo interés por los
asentamientos humanos irregulares en Xochimilco coadyuvó al desarrollo de esta
investigación – evaluación.
Además, anterior a la realización de este trabajo, se publicó la investigación
nombrada “Origen y Crecimiento de los asentamientos ubicados en la Zona
Chinampera Tiras de Zacapa” financiado por el gobierno del Distrito Federal a
través de la Autoridad de la Zona Patrimonio Tláhuac, Milpa Alta y Xochimilco,
cuyo desarrollo fue elemental para entender el contexto general de los
asentamientos y sus liderazgos en la región II.
Más aún, la relación de confianza que se estableció con distintos actores político
gubernamentales derivado de las constantes reuniones de trabajo con los
128
asentamientos permitió inferir datos que en una entrevista formal no se pueden
obtener.
Para conocer la opinión de los asentamientos, primero, se realizó una
convocatoria42 dirigida a todos los líderes, a la que llegaron poseedores del
asentamiento Tlaxopas del pueblo de Santiago Tepalcatlalpan, Xicalhuacán y
Xochitonalá del Pueblo de Santa Cruz Acalpixca, Tejomulco el Alto y Tizilingo del
Pueblo de Santa María Nativitas, Everest del Pueblo de Santiago Tulyehualco y
otros, por mencionar algunos (Véase la siguiente imagen).
Esta reunión permitió realizar el análisis desde su origen para comprender qué
procesos habían pasado para el cambio de usos de suelo, sin embargo, los
poseedores de asentamientos no identifican con claridad qué es la Comisión de
Regulación Especial y qué objetivo tenía.
42 Es importante subrayar que la convocatoria fue realizada por líderesreconocidos, que ya han ganado la confianza de sus vecinos y tienen autoridadinformal dentro de la toma de decisiones territoriales. No es común que losasentamientos acepten dar información a personas que no conocen.
Ilustración 13 Primera Reunión de AHI, marzo 2017
129
Se realizó una tabla para entender cómo se relaciona su fundación o nacimiento
con el procedimiento administrativo de tratamiento y control a los que han sido
sujetos. Los asentamientos que llegaron antes del año 1994, localizados en el sur
de la delegación, fueron beneficiados con el instrumento de Zonas Especiales de
Desarrollo Controlado. En ese contexto no todos los asentamientos fueron
contemplados. La justificación para orientar el instrumento hacia el sur es el grado
de consolidación.
Posteriormente se diseña el Programa Delegacional de Desarrollo Urbano
Xochimilco 1997 que rediseña la zonificación y finalmente la versión 2005 que
contempla a todos los anteriores, clasificando aquellos que serán evaluados por la
CREX.
Asentamientos quellegaron antes de 1994
Asentamientos quellegaron entre 1994 y1997
Asentamientos quellegaron entre 1997 y2005
Asentamientos quellegaron del 2005 a lafecha.
Pueden tenerZonificación ZEDEC,sólo asentamientos dela zona sur
Los rige el PDDUX1997
Cambio de Zonificación.Aquellos que aparecenen el PDDUX comopropuesta para cambiode uso de suelo
No se identifican en elprograma delegacionalvigente a la fecha, porlo tanto, no tienenreconocimiento.
Ilustración 14. Clasificación de AHÍ por año de origen e instrumento para su tratamiento.
Fuente: elaboración propia
Hasta aquí, se han identificado los asentamientos que propone el programa para
evaluación, pero, no se tiene la certeza que realmente se han considerado por la
CREX, los líderes desconocen esta información. Por lo tanto, la única forma para
conocer el producto de la Comisión es a través de los dictámenes.
La relación con actores gubernamentales de la AZP (Autoridad de la Zona
Patrimonio Tláhuac, Milpa Alta y Xochimilco), coadyuvó para que los dictámenes
de la Región II fueran entregados para su análisis. Es importante subrayar que un
residente del asentamiento ampliación Caltongo de esta región al conocer la
investigación, decidió entregar 37 dictámenes43. También, fueron gestionados en
43 En su búsqueda por comprender la CREX comentó que los solicitó a una conocida que fuedecisora gubernamental.
130
SEDUVI y entregados de forma económica por un actor institucional, contexto que
dio certeza de la legalidad de los documentos.
En la búsqueda de los dictámenes en la delegación Xochimilco, en particular en el
área de la Dirección General de Obras y Desarrollo Urbano, se negó la
información. Una vez que se obtuvieron la totalidad de los dictámenes, se
preguntó en los asentamientos si conocían el documento y se llegó a las
siguientes aseveraciones.
Del universo de asentamientos que asistió a la reunión, sólo Xicalhuacán y
Tlaxopas tenían conocimiento del tema. En el caso de los Tlaxopas, se conocía el
documento, pero no lo tenían, ya se había realizado el pago por la pérdida de
servicios ambientales. En el caso de Xicalhuacán no se conocía el documento, sin
embargo, ya se tenía información sobre el tema por las reuniones realizadas por
personal de la delegación.
El asentamiento denominado los Tlaxopas localizado en el pueblo de Santiago
Tepalcatlalpan, está conformado por núcleos dispersos, que a su vez se nombran
en lo particular, por ejemplo, contiene la mayoría de los asentamientos44 que
fueron dictaminados en el 2008.
En este contexto se quedaron asentamientos sin dictaminar, por ejemplo,
Azizicantitla por considerase pequeño, los pinos, y tlaxopa. Éste último decidió
nombrar a su asentamiento tal y como se conoce el lugar.
A la primera reunión llegó la Sra. Ubillalda Román vecina de los Pinos, quien
conoce a la Sra. Guadalupe Pacheco habitante de un asentamiento ya
dictaminado. Principal gestora para el cambio de uso de suelo. La invita a una
segunda reunión a la jefatura de gobierno, ya programada, y a casi un año decide
brindar su confianza y acepta una entrevista y su participación en nuestro grupo
focal programado en la UAM -X.
44 Tlaxopas, Tlaxopas 2da y 3ra. Sección Provivienda, Tlaxopa Norte 4ta. Sección, TlaxopaRevolución y Tlaxopa de la 1ra a la 6ta. Sección, por mencionar algunos.
131
El caso de Xicalhuacán es un asentamiento que nace a finales de los 80s,
localizado en la zona chinampera, delimitado por cuatro canales precolombinos, la
venta de estos predios fue realizada por vecinos del pueblo de Santa Cruz
Acalpixca. Tiene el documento que acredita la ZEDEC, es contemplado por
PDDUX 2005 y dictaminado por la CREX. Sus líderes históricos algunos ya han
muerto como el Sr. Salvador Duran, otros ya son ya adultos mayores, y otros
simplemente se hartaron y dejaron de participar. Situación que ha obligado a
delegar responsabilidades a líderes nuevos.
Tal es el caso del Sr. Santiago Pachuca quien ha participado mejorando la
comunidad y decide formalizar su participación como coordinador ciudadano.
Preocupado por la situación de su asentamiento decide darle seguimiento al
instrumento gubernamental de la CREX. Como ya se mencionó, el Sr. Juan José
Rodríguez es un actor fundamental, ya que tiene más de 15 años luchando por la
regulación de su asentamiento desde su trinchera, no conoce el dictamen. El Sr.
Santiago, lo busca para pedirle información.
En este contexto es evidente que la falta de conocimiento o actualización de los
hechos ha favorecido para que los líderes olviden cómo fue su experiencia u
olviden lo elemental. Con base en lo antes expuesto, se decide realizar reuniones
con actores gubernamentales para que los líderes recuerden los hechos y puedan
inferir información. Así como, resolver sus dudas.
Se inician una serie de reuniones en el gobierno del Distrito Federal, en el área de
concertación política, así como en la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda
(SEDUVI), en la Secretaría de Medio Ambiente (SEDEMA) y la Procuraduría
Ambiental y Ordenamiento Territorial (PAOT), jefatura delegacional y en casas de
los habitantes de asentamientos.
La primera reunión en la jefatura de gobierno, en particular en el área de
concertación política, se expuso el problema y los objetivos que se persiguen, por
lo tanto, en una segunda reunión se convocaron a los actores decisores en la
CRE. Llegaron los subalternos técnicos ya mencionados. De la delegación
132
Xochimilco se presentó el subdirector Roberto Camacho, de SEDUVI la Ing. Olga
Lora y de SEDEMA Rolando Ávila Cedillo.
La gente del gobierno de la Ciudad de México y sus instituciones (SEDUVI,
SEDEMA) afirmaron que se derogó la CREX y que el único instrumento vigente
era la CEAHI y que se tenía que esperar el reglamento de la Ley de Desarrollo
Urbano. Situación que dejó a los líderes de asentamientos con más
cuestionamientos.
A continuación, se muestra algunas preguntas que se desprenden de la reunión
antes mencionada:
Cuestionamientos a la mesa interinstucional por líderes de asentamientosirregulares.
¿yo llegué a vivir ahí en 1987, desde ese entonces nos estánprometiendo el uso de suelo, ahora resulta que tengo que pagar yluego que siempre no, entonces, que debo hacer en este momento?
Nosotros metimos postes, que pagamos a la Luz y Fuerza del Centro(LFC) con un acuerdo de mejoramiento, la delegación nos dejó vivir ahípor el acuerdo ZEDEC, y… ¿ahora tengo qué pagar?
Yo ya pagué, ya hice todo lo que me dijeron en la delegación, ya tengoel uso de suelo y en la Dirección General de Regularización Territorialsur (DGRT), tienen mi expediente para liberar mi escritura, y dicen queno avanza porque la delegación no reconoce el uso de suelo, ¿Quéhago?
Fueron de la delegación a pedirnos el pagó para eso del dañoambiental, unos quisieron otros no, pero a los que hemos solicitado elmonto que nos toca, no nos pelan. ¿qué va a pasar?
Yo siempre solicité que me evaluará esa dichosa comisión tripartita, yno fue posible, ahora ya no sirve y hay que instalar otra, ¿qué hago?
Nosotros ya tenemos dictamen, pero… ¿sigue vigente, aunque ya sederogó la comisión?
Nosotros tenemos 25 años, nadie nos ha dicho nada, buscamos a ladelegación y dice que no aparecemos. ¿qué hacemos?
133
Ilustración 15. Cuestionamientos a la mesa interinstucional por líderes de asentamientosirregulares.Fuente: Elaboración propia
El representante de la delegación informó que la CEAHI era una estrategia del
gobierno del DF para boicotear a la delegación por no ser del partido del jefe de
gobierno. Y anunció que no se instalaría esta comisión. (Véase la siguiente
imagen)
Sin embargo, al inicio de la Administración (2015-2018) el subdirector elaboró un
tríptico45 en el que describía el proceso de la Comisión de Regulación Especial y lo
repartió en reunión en la plazuela de San Francisco Caltongo para anunciar que
ellos estaban exentos del pago por la pérdida de servicios ambientales, situación
que favorecía y legitimaba al delegado en turno46.
45 Que donó amablemente Guadalupe Palma del asentamiento Tlalcantech y describió cómo loobtuvo.46 Se anexa tríptico.
134
Ilustración 16. Reunión celebrada con líderes de asentamientos irregulares, SEDUVI,SEDEMA en la Secretaría de Gobierno de la CDMX.
En la imagen anterior, se identifican a los actores institucionales. Se agradece a
Julio N. adscrito al área de la Secretaría de Gobierno por su interés en el tema y
su colaboración para emitir la convocatoria pertinente a las diferentes áreas de
gobierno, situación que es complicada por la coordinación interinstitucional.
135
Después, se decide realizar una reunión con el jefe delegacional en turno, donde
estuvo presente el director general de jurídico y gobierno, la directora de área y
subdirector de desarrollo urbano. Se le explicó al jefe delegacional el interés de
los asentamientos por conocer su situación jurídica dentro del suelo de
conservación y el estatus en el que se encuentran con respecto a los
procedimientos.
El jefe delegacional aseveró que se estaba trabajando en una propuesta para que
no existiera el pago del daño ambiental, que esperaba la publicación de la
constitución y de sus leyes secundarias. Documento que nunca se elaboró.
Ilustración 17. Líderes de asentamientos: Tlaxopas, Tejomulco, Tlalcantech,Xicalhuacán, Everest, San Francisco Chiquimola. Junio 2017
136
Se entrevistó a David Cervantes47 diputado local de la Asamblea Legislativa del
Distrito Federal en la VII Legislatura, quien dijo que no era posible dicha
propuesta, sin embargo, se estaba elaborando un proyecto de pago en especie.
Ilustración 18. Reunión celebrada con el jefe delegacional en Xochimilco Avelino MéndezRangel. 2015-2018.
Asimismo, la directora de manifestaciones, Samantha Segovia mencionó que
todos los procedimientos anteriores ya no servían en este contexto y que por lo
tanto se debe esperar las instrucciones del jefe delegacional.
Aquí surgieron las siguientes interrogantes:
Tabla 17 Cuestionamientos de los líderes de AHÍ al jefe delegacional deXochimilco 2015-2018.
Cuestionamientos de los líderes de asentamientos humanos irregulares.
¿Cuándo se instala la nueva comisión?
¿Los que ya tenemos dictamen, los retomará la nueva comisión?
¿La anterior comisión dejó documentos con ustedes?
47 Especialista en Desarrollo Urbano. Exdiputado federal, asambleísta de la Asamblea deRepresentantes, Director General del Instituto de Vivienda del Distrito Federal.
137
En mi paraje se están colocando en estos momentos postes y
mencionan que ya estamos dictaminados y lo podemos hacer ¿es
cierto?
¿Cómo que ya no sirve nada? ¿Y los que ya pagamos?
En las reuniones particulares, sin funcionarios públicos, se abordó el Programa
Delegacional de Desarrollo Urbano, sus zonificaciones, es decir se les dijo que
uso de suelo dentro del “suelo de conservación” les correspondía y qué
procedimientos ya habían pasado. (Véase la siguiente imagen)
Las reuniones particulares se llevaron a cabo en casa de algunos de los
asentados, por ejemplo, la reunión que muestra la siguiente imagen fue realizada
en el hogar de la Sra. Guadalupe Palma, ella y su esposo participaron muy
intensamente en la gestión con el Contador Faustino Soto (2003-2006) para el
Ilustración 19. Vecinos escuchando el resumen de la reunión con el jefe delegacionalAvelino Méndez
138
cambio de uso de suelo. Situación que rindió frutos y se les otorgó el uso
habitacional, según mapa el PDDUX, 20005, situación que actualmente la
delegación desconoce y refuta.
Es importante mencionar, que a esta reunión llegaron más líderes de
asentamientos por ejemplo Mixica del pueblo de San Mateo Xalpa, cuya líder es
Diana C.
Ilustración 20. Reunión de líderes de asentamientos irregulares. En casa de la líderGuadalupe Palpa del asentamiento Tlalcantech, Pueblo de San Mateo.
Grupo focal
El objetivo del grupo consistió en conocer, explicar y valorar la opinión de los
beneficiarios de la Comisión de Regulación Especial en Xochimilco, con respecto
al procedimiento para obtener su dictamen. En función de su participación como
principales gestores. También de los asentamientos que, a pesar de haber
139
realizado los procedimientos administrativos en el mismo contexto, solicitando su
evaluación, nunca se tomaron en cuenta.
Se convocaron a líderes de asentamientos con dictamen emitido en el año 2008 y
2011. El Primero, “Dictamen del Estudio de Impacto Ambiental para el
Asentamiento Humano denominado Tlaxopas, Tlaxopas norte 2da. Y 3ra. Sección
Provivienda, Tlaxopa norte 4ta. Sección, Tlaxopa revolución y Tlaxopa de la 1ra a
la 6ta. Sección, Texoquite el Grande, Texcalhuixtle”.
El segundo, “Dictamen del Estudio de Impacto Urbano Ambiental para la región II
de los Asentamietos Denominados Barrio Caltongo, Ampliación Caltongo, Recodo
Caltongo, Santiago Chililico, Tetitla la Gallera, Zacapa Xicalhuacán, Ejido de San
Gregorio, La Huerta Tulapa”
Asimismo, se convocó a los asentamientos que a continuación se nombran:
Tlaxopa, Los Pinos y Azizicantitla del Pueblo de Santiago Tepalcatlalpan, así
como a Ahuehuetitla Guadalupe el Cedral del Pueblo de San Mateo,
asentamientos que realizaron la solicitud para el procedimiento y no fueron
contemplados para la evaluación.
Llegaron al grupo focal dos casos de beneficiarios con dictamen positivo. Tlaxopas
y Xicalhuacán. También, llegaron Tejomulco el alto del Pueblo de Santa María
Nativitas, Colalixpa y Tepexcalipa del Pueblo de Santa Cruz Acalpixca. Como
invitados especiales asistieron los asentamientos Puertantitla, El paraíso, El Pato y
Cerro de Guadalupe de la delegación Tláhuac.
Durante el grupo focal quienes tomaron la palabra fueron los dos grandes
protagonistas:
Guadalupe Pacheco, de Tlaxopa48 y Juan José Rodríguez de Zacapa Xicalhuacán.
En la primera foto se puede observar a nuestros actores sociales protagonistas.
48 Tlaxopa contiene un número indefinido de pequeños asentamientos, los que se localizan sobre
140
Ilustración 21. Grupo focal de líderes de asentamientos irregulares. Cede UAM-X
La primera expuso meticulosamente su experiencia con las autoridades por el
cambio de uso de suelo en particular con los delegados. Ella inicia platicando su
acercamiento con Estefanía Chávez Barragán ex delegada de Xochimilco (1997-
2000) quien le asegura que procederá su cambio de uso de suelo, sin obtener
resultados, sigue gestionando en las administraciones siguientes, Juan González
141
Romero (2000-2003), Faustino Soto Ramos (2003-2006) y Uriel González Monzón
(2006-2009).
Éste último delegado concluye el trabajo por la búsqueda de uso de suelo
habitacional al emitir dictamen positivo durante su administración. Pero, surgen
diversos problemas procedimentales, tales como las cláusulas del Fideicomiso,
que estipula el pago del 50% + 1 de los beneficiarios de este dictamen para liberar
el dinero que servirá para mitigar el impacto de daño ambiental, según las
autoridades delegacionales.
“No querían darnos el uso de suelo, iba a muchas juntas con Uriel y nada,no pasaba nada, hasta que un día fuimos con la Comisión de LímitesTerritoriales de la Asamblea Legislativa y amenazamos a Uriel, que si nonos resolvían pues íbamos hacer todo lo posible para cambiarnos a Tlalpan,y en el año 2008 salió nuestro dictamen positivo” (Pacheco, 2018)
Así Lupita, sigue narrando que, le dio seguimiento a todo, a la carta del convenio
de colaboración que les entregaba la delegación y el número de cuenta para pagar
al Fideicomiso, pidió la de sus vecinos beneficiados, se dio cuenta que faltaban
algunos por incluirse al censo para la elaboración del mapa.
Muestra el mapa en el grupo focal y se ve claramente el polígono y predios
beneficiados. Pero, muchos vecinos a pesar de ya contar con el derecho a pagar
por el uso de suelo, con el censo de su predio, con el monto definido, no les
interesaba pagar.
“Me dieron el primer monto y se me hizo caro, volvimos a luchar en SEDUVIy SEDEMA para bajar esa cantidad y sí, si funcionó, lo bajaron a la mitad.Después fui la primera en pagar, ahí tengo mi recibo, y algunos de misvecinos. En particular la Sra. XXX quedó viuda y quien sabe cómo le hizo,pero pagó, pero los demás vecinos no quieren, hasta Uriel que fuedelegado no quiere pagar lo de su terreno” (Pacheco, 2018)
Una vez pagado el monto por el pago del daño ambiental a una cuenta bancaria a
nombre del “Fideicomiso del Sistema de Transferencia de Potencialidades de
Desarrollo Urbano Denominado F/54” se dirige a SEDUVI para la liberación del
142
“Certificado Único de Zonificación” (CUZ) donde explica que su uso de suelo
actual es Habitacional Rural. Aunque no menciona el monto que pagó, se muestra
en un archivo anexo el compilado de beneficiarios y sus depósitos.
Una vez liberado el CUZ, lo llevó a la Dirección General de Regularización
Territorial (DGRT) donde se integró un expediente con sus documentos
personales, a la fecha sigue en una carpeta, esperando que se pueda liberar su
escritura.
“Ya luché mucho por el uso de suelo, en la DGRT, la que está aquí en laprepa uno, tiene mis documentos para liberar mi escritura, dicen que el jefedelegacional no quiere reconocer nuestro uso de suelo, es urgente tener miescritura, ya soy mayor, se me fue la vida buscando mi uso de suelo yéstos…no me la quieren dar” (Pacheco, 2018)
El Sr. Juan José Rodríguez vecino del asentamiento denominado Zacapa
Xicalhuacán49, menciona que de igual forma lleva 18 años en la lucha por el
cambio de uso de suelo, ha participado en diversas mesas de trabajo cada trienio
con los jefes delegacionales, con gente a su cargo, con diputados locales y
federales, etc.
“He participado en múltiples reuniones en la colonia, me he enfrentado a losvecinos, porque les gusta sabotear el trabajo de los líderes. Una vez, yateníamos planchado todo en la Asamblea Legislativa sólo para firmas y nosla voltearon” (Rodríguez, 2018)
Él está en contra del Pago de Daño Ambiental, menciona que por tiempo y
derecho les corresponde vivir ahí, que son compradores de buena fé y que si
inician un juicio por posesión, pública, pacífica y continua, ellos pueden ganar un
juicio de prescripción positiva.
49 El asentamiento Humano Irregular es una zona definida por cuatro canales precolombinos segúnel PDDUX, 2005 con más de 7000 habitantes, con alta marginalidad según SIDESO DF, 2003. Enel PDDU, 1997 estaba tipificado como Rescate Ecológico (RE), sin embargo, en el DOF publicadode 1994 se considera dentro del acuerdo de Zona Especial de Desarrollo Controlado ZEDEC.Posteriormente, entra a valoración por la CRE en el 2005, en el año 2011 sale su dictamenpositivo. Actualmente se localiza en el mapa de usos de suelo del PDDUX, 2005 como unPolígono de Actuación por Cooperación.
143
“Yo soy un buen orador, en cuanto empiezo hablar en cualquier reunión lagente me cree, por eso me jalan los políticos, porque saben que puedollegar hacer buenos acuerdos” (Rodríguez, 2018)
4.2.1 Asentamientos Humanos Irregulares que iniciaron procedimientoadministrativo para cambio de usos de suelo y no fueron considerados por la CRE.
Con respecto a los asentamientos antes mencionados se pueden realizar las
siguientes aseveraciones:
Los asentamientos que se enteraron de que había una posibilidad del cambio de
uso de suelo, lo realizaron en primer lugar con la jefatura delegacional, en un
segundo momento lo solicitaron con los diputados locales, que aseguran han
ganado gracias a su apoyo. Y en tercer lugar con las instancias involucradas con
el tema del gobierno de la Ciudad de México (SEDUVI y SEDEMA principalmente)
Su procedimiento para solicitar el cambio de uso de suelo ha sido el mismo que
los ya dictaminados, sin embargo, por razones que desconocen han sido evadidos
por las autoridades.
El año de nacimiento, número de habitantes o la infraestructura que tienen para
atender los servicios públicos como agua, luz y drenaje son factores que aseguran
los actores institucionales son determinantes para su evaluación.
Sin embargo, Guzmán (2008) asegura que los criterios para la atención de los
asentamientos están determinados por la agenda de la micro implementación
negociada entre la delegación Xochimilco y los representantes de los
asentamientos irregulares.
4.3 Análisis de la actuación de los líderes de Asentamientos Humanos Irregularespara la instalación de la Comisión de Evaluación de Asentamientos HumanosIrregulares (CEAHI)
La CEAHI nace con el decreto que contiene diversas disposiciones de la Ley de
Desarrollo Urbano del Distrito Federal y de los Programas Delegacionales de
144
Desarrollo Urbano, Álvaro Obregón, Cuajimalpa de Morelos, Gustavo A. Madero,
Magdalena Contreras, Milpa Alta, Tláhuac, Tlalpan y Xochimilco, publicado en la
GOCDMX con fecha 16 de marzo del 2017.
Al ser un instrumento de reciente creación, las delegaciones antes mencionadas
estaban obligadas por el marco jurídico a instalar la comisión. En particular el
delegado es quien convoca a las siete instancias50 de gobierno de la ciudad, tal y
como lo marca el procedimiento. Instalación que no se llevó a cabo, el principal
argumento expuesto de forma verbal fue esperar el reglamento, contexto que
contempla la ley y a su letra dice:
Las demás disposiciones internas de la Comisión serán establecidas enel Reglamento de la Ley, sin que sea obstáculo para la instalación yfuncionamiento de la Comisión, la falta de expedición de eseReglamento51. (GODF, 16 de marzo del 2017)
Una de las primeras delegaciones del sur en instalar la comisión fue la delegación
Milpa Alta y la última Xochimilco en septiembre del 2018. En el caso particular de
ésta, la exigencia ciudadana de líderes de asentamientos forzó a la instalación
antes de que se fuera el delegado en turno Avelino Méndez Rangel.
Se realizó la denuncia por escrito52 a oficialía de partes del delegado, tal y como lo
marca el procedimiento.
Es importante subrayar que la denuncia se realizó dirigida al delegado y
presidente de la CEAHI, y se marcó copia a las seis instancias que integran en el
marco jurídico la comisión. Así como al contralor general de la Ciudad de México.
50 SEDUVI, SEDEMA, PAOT, Sistema de Aguas, Protección Civil y el presidente del Pleno deConsejo Ciudadano Delegacional.51 Este reglamento se publicó el 15 de marzo del 2018, un año despúes de lapublicación del decreto.
52 . Los asentamientos que denunciaron fueron: Los Pinos Tlaxopa, TlaxopaTlaxopa, ambos del Poblado de Santiago Tepalcatlalpan, Ahuehuetitla el Cedral yTlalcantech del Pobrado de San Mateo, Axomulco, del Poblado de San Bartolo,Tecalixpa, Colalixpa y Xochitonalá del Pueblo de Santa Cruz Acalpixca
145
El siguiente fragmento muestra la respuesta de la contraloría interna en la que
menciona lo siguiente:
…me permito dar respuesta a su escrito de fecha catorce de diciembrede dos mil diecisiete, recibido en esta contraloría interna el tres de enerodel 2018, mediante él se hace referencia que las autoridades del órgano
político administrativo en Xochimilco a más de ocho meses de lapublicación en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México, del decreto quecontiene las observaciones al diverso por el que se adicionandisposiciones a la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal no hanconvocado a la instalación de la Comisión de Asentamientos HumanosIrregulares.
Al respecto, le comunico que se ha dado trámite a su petición, bajo ennúmero de expediente en el rubro indicado, procediéndose a realizar lasdiligencias y actuaciones a efecto de atender resolver esta conforme aderecho y cuyo resultado se hará de su conocimiento una vez queconcluyan las mismas.
Transcurrieron 5 meses y en el mes de junio del 2018 se emitió un nuevo escrito
solicitando la comisión al jefe delegacional. Como se muestra en la siguiente
imagen.
Se emite una respuesta ambigua que no corresponde a la solicitud antes
mencionada, tal y como se describe a continuación:
Respuesta emitida con número de oficio XOCH-13-DML-374-18 con fecha 17 de
julio del 2018 emitido por la delegación Xochimilco y firmado por Lic. Samantha A.
Segovia Arroyo. - Directora de Manifestaciones Licencias y Desarrollo Urbano
(2015-2018)
“En atención a su escrito dirigido al Prof. Avelino Méndez Rangel,jefe delegacional en Xochimilco, mediante el cual solicita se realicedictamen de afectación urbana y ambiental del asentamientodenominado Axomulco, del pueblo de San Bartolome Xicomulco, alrespecto le comento que se está en espera de la actualización delPrograma General de Desarrollo Urbano para la Ciudad de México,una vez publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, por partede esta desconcentrada se comenzará a trabajar con la actualizacióndel Programa Delegacional de Desarrollo Urbano donde claramentenos pronunciaremos por una adecuada planeación del territorio,cuidado del medio ambiente y el entorno, así como de las reservasambientales ”
146
Se rediseña el oficio y se vuelve a solicitar la instalación, en la que se obtuvo la
siguiente respuesta.
Oficio con folio número XOC13-DML-0456-2018 con fecha 27 de agosto del 2018.
Firmado por Lic. Samanta A. Segovia Arroyo Directora de Manifestaciones
Licencias y Desarrollo Urbano.
“Me refiero al oficio de fecha 4 de agosto del 2018 a través del cualsolicitan nuevamente la instalación de la Comisión de Evaluación deAsentamientos Humanos Irregulares…Le comento que tal y comohemos tenido la oportunidad de platicar al respecto; los procesosadministrativos y jurídicos están determinados por el grado de avanceen la gestión que en lo particular tenga cada uno de los asentamientos.No omito mencionar que además de las gestiones que en lo particularusted está realizando, existen otros grupos organizados y particularesque también dan seguimiento al tema de regularización, cambios de usode suelo, dictámenes y pagos por perdidas de daños ambientales. Estadesconcentrada al conocer los alcances de las modificacionesrealizadas a la Ley de Desarrollo Urbano inicio los procesos ymecanismos para la instalación de la CEAHI…”
Se puede observar que se acepta la petición inicial y se reconoce que se debe
instalar la comisión, a su vez se está dando atención a grupos con respecto a los
dictámenes y pagos por perdidas de daños ambientales. Éste último no existe.
También, se justifica el atraso debido al sismo del pasado 19 de septiembre del
2017.
Finalmente se instala la comisión en el mes de septiembre del 2018, días antes de
entregar la administración delegacional. Al llegar el alcalde José Carlos Acosta
Ruíz, se le envía de nuevo un escrito libre, pidiendo la evaluación de los
asentamientos que así lo hayan solicitado por denuncia tal y como lo marca el
procedimiento.
La siguiente imagen muestra los múltiples escritos libres que han dirigido los
poseedores de asentamientos con la finalidad de ser evaluados.
147
Ilustración 22. Múltiples escritos libres solicitando la instalación de la CEAHI
La respuesta fue emitida el 17 de diciembre del 2018 por el director de
manifestaciones licencia y desarrollo urbano, ex funcionario de confianza de la
Autoridad de la Zona Patrimonio Tláhuac, Milpa Alta y Xochimilco el Lic. Jorge
Velázquez Díaz en la que asegura que:
148
“En atención a su escrito de fecha 17 de octubre del 2018 por medio delcual denuncia el asentamiento humano irregular denominadoahuehuetitla Guadualupe el Cedral, ubicado en el pueblo de San MateoXalpa, por lo que solicita se realice dictamen de afectación urbana yambiental, especifico en gasoducto esquina camino al Cedral, SantaCruz de Guadalupe, al respecto le comento que con base en lasatribuciones conferidas en el artículo 29 de la Ley Orgánica de lasalcaldías de la Ciudad de México, se generan los mecanismos deatención para evaluar las causas, evolución y grado de consolidación delos asentamientos humanos irregulares ubicados en el suelo deconservación de la alcaldía, las afectaciones urbanas y ambientales…”53
También se realizó una reunión con el Lic. Jorge Velázquez el día martes 20 de
noviembre en el que se comprometió en trabajar para evaluar los asentamientos.
Ilustración 23. Reunión con el Lic. Jorge Velázquez Díaz. Director de Obras y DesarrolloUrbano, alcaldía de Xochimilco. 2018-2021
53 Documento con folio número XOC13-DML-312-2018. Con fecha 17 de diciembre del 2018.Firmado por Lic. Jorge Velázquez Díaz. Director de Área.
149
Ilustración 24. Líderes de asentamientos irregulares en la primera reunión con JorgeVelázquez Díaz. Alcaldía de Xochimilco.
Conclusiones del capítulo de evaluación de la operación
Como se analiza en el apartado 5.2, las ambigüedades en el diseño del Programa
Delegacional de Desarrollo Urbano Xochimilco 2005 en torno a los integrantes de
la Comisión de Regulación Especial (CREX), muestra la inconsistencia legal con
las Reglas de Operación.
Las ROP definen con claridad la división de tareas y responsabilidades en el
apartado de atribuciones. Aunque no se especifica qué le corresponde a la
delegación política de Xochimilco, SEDUVI y SEDEMA con relación al trabajo
técnico, por lo tanto, se infiere que se apegan al manual de procedimientos y a la
Ley Orgánica.
Con relación a los recursos humanos y materiales, los primeros (subalternos a los
tomadores de decisiones) no cuentan con el tiempo suficiente para ejecutar las
actividades de la CRE, ya que en sus instituciones de origen desempeñan otras
actividades. Asimismo, no se cuenta con personal especializado.
150
Los recursos son limitados ya que el pago de los estudios específicos y de
impacto urbano y ambiental corresponde a la delegación política administrativa,
situación que detiene la evaluación de cada asentamiento.
Por otro lado, el sistema administrativo para la difusión y promoción de las
actividades y resultados de la CRE son limitados ya que sólo realiza esta actividad
la Dirección General de Obras y Desarrollo Urbano, área que no cuenta con
personal suficiente para estas actividades.
La recolección de información, tramitación y análisis de los expedientes está
claramente definida en las Reglas de Operación. Sin embargo, en la
implementación, el área antes mencionada no tiene la capacidad administrativa
para atender los múltiples procedimientos que implica su ejecución.
Finalmente, la opinión de los habitantes de los Asentamientos Humanos
irregulares con respecto a la capacidad de gestión gubernamental en la operación
de la CRE se puede concluir desde dos escenarios.
El primero, con relación al desempeño de los funcionarios, y el segundo, con
relación a su participación en los procesos para ser incluidos. Es cierto que los
habitantes de los asentamientos no interpretan con claridad los instrumentos de
planeación, sin embargo, reconocen que se deben seguir los procedimientos
establecidos en ellos.
Asimismo, reconocen que su participación constante, permite estar presentes en
reuniones de trabajo con las distintas áreas de gobierno, donde pueden escuchar
el discurso ambiguo entre las agencias gubernamentales, por ejemplo, los actores
delegacionales afirmaban que se tenía que esperar la Constitución de la ciudad de
México y sus leyes secundarias, sin embargo, el personal de SEDUVI informó
sobre la reforma de la Ley de Desarrollo Urbano y sugirió el nuevo procedimiento.
Por otro lado, la constante negociación con los actores gubernamentales les ha
mostrado que el interés depende del nivel de exigencia que muestren los
asentados. También, de la definición de la petición, ya que el cambio de uso de
suelo exige solicitarlo a través de mecanismos procedimentales que contienen
151
conceptos jurídicos tales como solicitar la evaluación a través de la denuncia. Tal y
como lo marca la CEAHI.
152
Conclusiones y recomendaciones
Anteceden cuatro programas al vigente, objeto de esta evaluación, el 1981, 1987,
1992 y 1997. Cada uno identifica los asentamientos humanos irregulares como
principal problema público cuyo objetivo es el control y ordenamiento del suelo con
base en el Plan director o Programa Director (general) de Desarrollo Urbano.
El programa contiene un Diagnóstico que muestra en el apartado 1.2.7 de
Asentamientos Humanos Irregulares que en el año 2004 existen 300
asentamientos irregulares reconocidos (que se pueden observar en su apartado
anexo) y 291 núcleos dispersos; en los primeros habitan 133, 523 personas
(aproximadamente 25,898 familias); en los segundos, una población aproximada
de 4,035. El total de la población de los primeros representa el 46.56% de la
población total de la delegación, y el 2.15% los segundos; por lo que uno de cada
tres habitantes de Xochimilco vive en un asentamiento irregular. (PDDUX, 2005:
42)
No se presentan los indicadores que se utilizaron para determinar el riesgo.
Tampoco la situación particular de cada asentamiento. En el archivo anexo, se
puede observar el área en m2 de la ocupación, antigüedad, número de viviendas,
número de familias, población, riesgo, y tipo de zona de 290 asentamientos
considerados como consolidados. No se menciona el impacto ambiental de cada
uno, no se utilizan fuentes externas para citar dos datos.
Con relación a la pertinencia de los objetivos y estrategias dirigidos a la regulación
de asentamientos irregulares se identifica como principal objetivo la creación de la
Comisión de Regulación Especial, aunque el programa la identifica como política
pública.
El diseño de la Comisión en el PDDUX, 2005, tiene inconsistencias de redacción.
Se mencionaron los integrantes y sus atribuciones. En las Reglas de Operación
que posterior a su instalación diseña SEDUVI como miembro de la comisión,
especifica los miembros y sus atribuciones, así como los procedimientos que
deberá seguir.
153
Se observó coherencia externa, entre los objetivos, estrategias y acciones
dirigidos a asentamientos irregulares, sin embargo, no se define con claridad los
asentamientos que serán evaluados por la Comisión de Regulación Especial.
Por último, es importante subrayar que, el diseño del Programa Delegacional de
Desarrollo Urbano Xochimilco, publicado el 6 de mayo del 2005, aún vigente,
cumple con lo apartados que establece la Ley de Desarrollo Urbano, así como con
el Programa General de Desarrollo Urbano para el Distrito Federal, pero es
incongruente con el Programa General de Ordenamiento Ecológico.
¿Por qué es determinante el PGOEDF para el diseño del PDDUX?
El territorio de la alcaldía de Xochimilco es 80% suelo de conservación, según su
programa delegacional de desarrollo urbano vigente, aunque existen
considerables modificaciones en el territorio, por lo tanto, más de las 4/5 partes de
su suelo debe ser regulado por el PGOEDF.
Por lo tanto, es posible inferir que el PDDUX, no atiende las disposiciones de
zonificación del PGOEDF debido a las necesidades particulares que debe atender
como programa delegacional de desarrollo urbano.
Con relación a la evaluación de operación de la Comisión de Regulación Especial,
su diseño en el programa muestra la incoherencia legal con las Reglas de
Operación (ROP).
Las ROP definen con claridad la división de tareas y responsabilidades en el
apartado de atribuciones. Aunque no se especifica qué acciones corresponden a
SEDUVI y a SEDEMA con relación al trabajo técnico, por lo tanto, se infiere que se
apegan al manual de procedimientos y a la Ley Orgánica.
Con relación a los recursos humanos y materiales, los primeros (subalternos a los
tomadores de decisiones) no cuentan con el tiempo suficiente para ejecutar las
actividades de la CRE, ya que en sus instituciones de origen desempeñan otras
actividades. Asimismo, las instituciones mencionadas no cuentan con personal
especializado.
154
Los recursos son limitados ya que el pago de los estudios específicos y de
impacto urbano y ambiental corresponde a la delegación, situación que detiene la
evaluación de cada asentamiento.
Por otro lado, el sistema administrativo para la difusión y promoción de las
actividades y resultados de la CRE son limitados ya que sólo realiza esta actividad
la Dirección General de Obras y Desarrollo Urbano, área que no cuenta con
personal suficiente para estas actividades.
La recolección de información, tramitación y análisis de los expedientes está
claramente definida en las Reglas de Operación. Sin embargo, en la
implementación, el área antes mencionada no tiene la capacidad administrativa
para atender los múltiples procedimientos que implica su ejecución.
Finalmente, la opinión de los habitantes de los Asentamientos Humanos
irregulares con respecto a la capacidad de gestión gubernamental en la operación
de la CRE se puede concluir desde dos escenarios.
El primero con relación al desempeño de los funcionarios y el segundo con
relación a su participación en los procesos para ser incluidos. Es cierto que los
habitantes de los asentamientos no interpretan con claridad los instrumentos de
planeación, sin embargo, reconocen que se deben seguir los procedimientos
establecidos en ellos.
Asimismo, identifican su participación constante, la cual permite estar presentes
en reuniones de trabajo con las distintas áreas de gobierno, donde pueden
escuchar el discurso ambiguo entre las agencias gubernamentales, por ejemplo,
los actores delegacionales afirmaban que se tenía que esperar la Constitución de
la ciudad de México y sus leyes secundarias, sin embargo, el personal de SEDUVI
informó sobre la reforma de la Ley de Desarrollo Urbano y sugirió apegarse al
nuevo procedimiento.
Por otro lado, la constante negociación con los actores gubernamentales les ha
mostrado que el interés de los mismos depende del nivel de exigencia que
muestren los asentados. También, de la definición de la petición, ya que el cambio
155
de uso de suelo exige solicitarlo a través de mecanismos procedimentales que
contienen conceptos jurídicos tales como la evaluación a través de la denuncia.
Tal y como lo marca la Comisión de Evaluación de Asentamientos Humanos
Irregulares.
La instalación de ésta fue lenta, Milpa Alta fue la primera y Xochimilco la última. Se
observó resistencia administrativa con base en las propuestas del delegado en
campaña y durante su gestión (2015-2018) sobre el no pago de daño ambiental,
situación que no es contemplada en el marco que regula los instrumentos de
desarrollo urbano.
Finalmente, se puede asegurar que La Comisión de Regulación Especial
contenida en el Programa Delegacional de Desarrollo Urbano ha contribuido al
tratamiento de 37 (de 308) asentamientos humanos irregulares en su diseño, a
partir que incorpora objetivos e instrumentos dirigidos a la evaluación, pero estos
resultan ambiguos al no presentar una acción específica, y el actor gubernamental
que deberá ejecutar, además de presentar un conjunto de restricciones, como el
tiempo y el presupuesto para la operación, que dispersan sus acciones logrando
tener resultados limitados a 13 años de su publicación.
Recomendaciones
Se sugiere rediseñar el ordenamiento jurídico de planeación territorial de la CDMX,
con la finalidad de que exista coherencia interna y externa entre sus objetivos.
Contemplando escenarios prospectivos con la finalidad de proponer reservas de
suelo para vivienda (predios baldíos).
En lo general, se necesita capacitar a los actores gubernamentales decisores y
técnicos que llevarán a cabo la interpretación de los objetivos de los instrumentos
de planeación territorial, por ejemplo, alcaldía, SEDUVI, PAOT, SEDEMA,
SACMEX, Secretaría de Gestión integral de Riesgos y Protección Civil y Pleno del
Consejo Ciudadano.
156
Una vez certificados con los conocimientos necesarios para la implementación de
los instrumentos dirigidos a la evaluación de los Asentamientos Humanos
Irregulares, realizar la gestión necesaria para etiquetar presupuesto para el
diagnóstico del suelo de conservación, que deberá ser utilizado para todos los
ordenamientos.
Este diagnóstico deberá utilizar nuevas tecnologías en el levantamiento de los
polígonos y su crecimiento con la finalidad de que establezca una línea base que
puedan utilizar todos los actores decisores. Definir el número de asentamientos
localizados en suelo de conservación y cuáles de estos son de atención prioritaria
en función del marco jurídico. Evitar lagunas discrecionales en los procesos,
transparentar la toma de decisiones.
Los estudios socio territoriales deberán contemplar los predios baldíos, es decir,
analizar detalladamente el origen de la propiedad para evitar la especulación y
poder recuperarlos para la filtración de agua pluvial.
Es importante, retomar las sugerencias del Mtro. Emigdio Roa Ex Subprocurador
de la PAOT, que a continuación se mencionan:
Actualización periódica del suelo de conservación.
Previsión del crecimiento natural de los pueblos originarios.
Considerar las Zonas Patrimonio y las Áreas Naturales Protegidas.
Elaboración de propuestas para el tratamiento de los Asentamientos
Humanos Irregulares.
Promover el modelo único de ordenación del territorio en función de la
zonificación primaria.
Realizar escenarios factibles para el crecimiento racional o sustentable.
Participación social para la defensa del suelo de conservación (laboratorios
ciudadanos).
Generación de un sistema de control efectivo interinstitucional.
Acciones coordinadas en todos los niveles de gobierno.
157
Control de afectación ilícita generadas por los principales procesos de
deterioro ambiental (AHÍ, residuos de la construcción, tala).
Contar con un solo sistema de información geográfica.
Generar un sistema de monitoreo.
Desarrollo de tecnologías (cámaras de vigilancia, sensores)
Mayor intervención de instancias jurisdiccionales en la protección del
interés colectivo y legítimo.
Como se puede observar, en términos generales un problema complejo de los
Asentamientos Humanos Irregulares, requiere de acciones integrales,
promoviendo en un primer plano la lectura técnica y sustentable de la
problemática, sacando de la arena la negociación del suelo.
158
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