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LOS USOS DEL ANÁLISIS DE IMPLEMENTACIÓNDE POLÍTICAS

Omar Guerrero OrozcoUniversidad Nacional Autónoma de México

Publicado en:México, Revista Gestión y Política Pública,

vol. III, núm. 1, 1994, pp. 19-43.Y

Medellín, Colombia, Signos Públicos ESAP, núm. 1.1999, pp. 41-68

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INTRODUCCIÓN

En la historia reciente de los países de Iberoamérica,principalmente en la década de los ochenta y los años transcurridosdel decenio actual, es perceptible un proceso de cambio con granaceleración, cuyo signo ha sido la alteración de instituciones ymodos de vida, de valores largamente profesados, y de prácticaseconómicas que habían adoptado cartas de naturalización. Estoscambios, siguieron a etapas de desarrollo histórico en las cualesel Estado había desempeñado un papel fundamental, y acorde con losprogresos y las ideas de entonces, su actividad había girado entorno al eje de los programas de bienestar social, el protagonismoeconómico en gran escala mediante sus empresas públicas, y unamayúscula y diversificada red de funciones administrativas de lamás diversa índole. El producto histórico de estas etapas, fue unnotorio vacío de rendimiento gubernamental, que es observable en eldéficit fiscal, el deterioro generalizado de la economía nacional,la pérdida de calidad de vida de la población, el crecimientodesmedido de la deuda pública, el carácter superfluo de muchasdependencias de la Administración Pública, la falta de calidad delos servicios públicos y otras manifestaciones igualmentesensibles.

Entonces, como suele ocurrir en etapas de crisis histórica,los países iberoamericanos se encontraron ante una situación deincertidumbre con respecto del futuro, y la solución fue planteadacomo un problema de reforma del Estado. El problema inherente a lacrisis de la Región, como cualquier otro problema, implicó unaambigüedad que presentaba alternativas cuya elección significó unproceso complejo. Ante un horizonte de alta incertidumbre, lassoluciones tienden a ofrecerse como una pareja signada por lapolaridad, y en el caso de la reforma del Estado en Iberoamérica,la incertidumbre apenas dejaba percibir dos soluciones, planteadascomo un dilema: seguir sobre la línea establecida por el Estadobenefactor, reformándolo dentro de patrones de conversión en unEstado descentralizado y más próximo a la sociedad civil; o unEstado neoliberal fundado en los mecanismos del mercado y máspróximo a los empresarios nacionales y extranjeros.

En ambos casos, la solución implicaba la elaboración de unbalance del desempeño del Estado de bienestar, que discerniera lospros y contras, y ofreciera un producto neto de los progresospolíticos, sociales y económicos, junto con las pérdidasproporcionales. Sin embargo, no se realizó este balance, ydescartandose con gran rapidez una de las opciones del dilema, laelección recayó en el Estado neoliberal. Esta elección fueestablecida dentro de un entramado ideológico en el cual se combinael propio neoliberalismo, la opción pública (public choice) y la

1 Bernardo Kliksberg. ¿Cómo Transformar al Estado: más allá deMitos y Dogmas?. México, Fondo de Cultura Económica. 1989. Cap.III.

2 Juan Jacobo Rousseau. Discurso sobre las Ciencias y lasArtes. México, Editorial Porrúa. 1979. p. 88.

3 No hay lugar aquí para referirnos extensamente a losproblemas de traducción de la voz inglesa policy, indebidamentevertida al español como "política" -nosotros mismos lo hacemos enel título de este ensayo-; esta última, semántica yconceptualmente, corresponde al vocablo politics. Dejamos las voces

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privatización. Por consiguiente, no se sustentó en investigacionescientíficas, ni en elaboraciones metódicas apegadas a la realidad.Tal como lo ha demostrado Bernardo Kliksberg, la ausencia deargumentos fue sustituida por mitos y dogmas alejados de todaevidencia científica y prueba empírica.1

Sobre bases tan endebles, sin embargo, fueron construidosparadigmas acerca de la decadencia del Estado de bienestar, de lacual fueron derivados los modelos de la ingobernabilidad por la"sobrecarga de demandas" y por la "crisis fiscal del Estado", asícomo una nueva categorización patológica que conceptúa al Estadopor su "obesidad" y "tamaño", o lo juzga por su "deficienciacongénita" y su "funcionamiento patológico". La trivialización delos problemas gubernamentales, los sacó de los quicios de laCiencia Política y la Ciencia Administrativa, para situarlos en losmanuales de anatomía, fisiología y patología. No menos frívola fuela nomenclatura mercantil aplicada al temario político yadministrativo, cuya comprensión reclamaría la lectura de códigosde comercio, no de tratados de Teoría Política. Igualmente ligerofue el enfoque jurídico de los procesos políticos, y principalmentela sustitución del derecho positivo por el derecho natural, y lafalsa expectativa de que el mercado funge como un mecanismoregulador de las relaciones sociales económicas, como si se tratarade un estado idílico de la humanidad, una vuelta al hombre natural.Cuanto recuerdan estas visualizaciones, aquella frase de JuanJacobo Rousseau, cuando decía que "los antiguos políticos hablabansin cesar de las costumbres y de la virtud; los nuestros no hablanmás que de comercio y de dinero".2

Dentro de este marco de mutaciones, fue patente la tendenciaa encarar los problemas de la Administración Pública, y máscomprensivamente los problemas del Estado, bajo una ópticaorientada al análisis económico, así como una perspectiva económicadel análisis de policy.3 Este enfoque unidimensional, fue ofrecido

policy y policies en inglés, tal como lo explicamos y proponemos enotro lugar (Omar Guerrero "Las Políticas Públicas como Ámbito deConcurrencia Multidisciplinaria". Revista de Administración yDesarrollo núm. 29. Diciembre, 1991. Santafé de Bogotá. EscuelaSuperior de Administración Pública. pp. 11-33).

4 El vocablo inglés implementation no parece tener unatraducción satisfactoria en español. Su traslado a nuestra lenguapor "ejecución", "administración" o "gestión", se despega de suidea de culminación, de una finalidad completa. Su traducción por"llevar a cabo", "efectuar", "realizar" y voces similares, esmeramente literal y por lo tanto insuficiente para un usocientífico. Para Pressman y Wildaswsky, el manejo del términoentraña dificultades tales, que en una de las páginas iniciales desu texto, reproducen el significado de la palabra recurriendo a dosDiccionarios, uno de ellos es el Webster. Por consiguiente, hemoshecho un trasladado literal del término, como implementación, y ladejamos con mayúscula para dar énfasis a su incorporación ennuestro idioma. El término fue precisado los autores citados, talcomo lo propusieron originalmente en 1973 dentro su libro:Implementation (Berkeley, University of California Press. 1984.Tercera edición. Ver especialmente el Prólogo a la primeraedición). No podemos olvidar, sin embargo, que fue Douglas Bunkerel primer especialista en utilizar el término, en lugar de otrosmenos precisos. Nociones similares a la de implementación, habíansido empleadas de antaño por otros científicos de la policy:Charles Jones se había referido a la aplicación de policy, YehezkelDror a ejecución de policy, Gross a activación de planes, Gergen asubfase de sanción y control, y otros pensadores habían hablado decomo "seguir a través" (follow-through) o "llevar a cabo"(carrying-out) las policies. Douglas Bunker. "Policy SciencesPerspectives Implementation Process". Policy Sciences num. 3. 1972.pp. 71-80.

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como opción al dilema de la reforma del Estado en la Región, cuyafaz más conocida -y publicitada- es la privatización de laAdministración Pública. Sin embargo, para el dilema del la reformadel Estado y sus dos opciones, había un procedimiento de utilidadque fue soslayado -o quizá subutilizado-, y cuya aplicación hubieraofrecido beneficios actuales y futuros: el análisis deimplementación de policy.4 Además de brindar luz sobre losdeficitarios del Estado benefactor, este análisis hubiera iluminadolas zonas efectivamente susceptibles de privatización, así comoaquellas otras cuya conveniencia reclamara permanecer como delEstado. En suma, hubiera abierto las puertas a una reforma delEstado juiciosa y ponderada, que produjera conocimiento y consensosobre el rumbo de los países de la región.

5 El tema de la "reforma del Estado", desde esta perspectivaneoliberal, la he abordado en otros trabajos:

6 Un buen trabajo sobre los problemas de la pobreza enIberoamérica, lo constituye el libro compilado por BernardoKliksberg: ¿Cómo enfrentar la Pobreza?. Caracas, CentroLatinoamericano de Administración para el Desarrollo. 1989.

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Este artículo tiene como propósito central, explorar a losusos del análisis de implementación de policy, como una opciónadecuada para la valoración de los problemas de desempeño de laAdministración Pública. En todo caso, la reforma del Estado comoprivatización de la Administración Pública, ilustra adecuadamenteuna opción ajena al uso del análisis de implementación.5 En laspáginas siguientes destacaremos su utilidad, de cara a losproblemas de dicha Administración. De aquí su título: "Los Usos delAnálisis de Implementación de Políticas".

El análisis de implementación ofrece consejos sobre laspolicies actuales y futuras, con base en la experiencia de laspolicies pasadas, y constituye un procedimiento de aprendizaje quecapacita a los gobiernos para lidiar con los futuros inciertos yelevadamente complejos. Ayuda a obtener un concepción proporcionaly razonablemente clara de la situación actual, y favorece elpronóstico de los resultados esperables en el mañana. No es unapanacea, sino un procedimiento científico útil para enfrentar losproblemas de cambio, por ejemplo, como la reforma del Estado. Elanálisis puede aconsejar sobre los alcances y riegos de losprogramas de alta drasticidad sobre los sectores "paraestatales",la Administración central y los programas sociales, y brinda laevaluación y la experiencia para asumir medidas tan social ynacionalmente de relevancia, como son las relacionadas con laenajenación del patrimonio público, el riesgo de pérdida de calidadde vida de la población y la amenaza de conculcación de lasconquistas de las clases trabajadoras.

Los programas de privatización aplicados bajo la ideologíaneoliberal, han dejado ya saldos socialmente lamentables yoprobiosos, como el incremento de la pobreza y su reproducción comopauperización, así como la proliferación de enfermedades epidémicasy la emergencia de ingredientes de inestabilidad social y ladesestabilización de las frágiles democracias de nuestros países.6Después de una década de experimentación, el neoliberalismo haestimulado la concentración de la riqueza y substraído a lostrabajadores beneficios alcanzados después de muchos años de luchay sacrificio. A dos lustros del fracaso de los programas deprivatización, de los que Bernardo Kliksberg detecta siete pecados

7 Los siete pecados capitales de la privatización, son lossiguientes: 1) no limitarse a elevar al máximo los ingresos, crearun clima competitivo; 2) no sustituir los monopolios públicos porlos monopolios privados; 3) no vender con procedimientosdiscrecionales y no transparentes, que provocan denuncias decorrupción; 4) no utilizar los ingresos de las ventas parafinanciar déficit presupuestarios, amortizar la deuda nacional; 5)no "atiborrar" los mercados financieros con empréstitos públicos enmomentos de desinversión pública; 6) no hacer promesas falaces alos trabajadores, readiestrarlos para nuevas tareas; 7) y norecurrir meramente a órdenes de mando, crear un consenso político.Bernardo Kliksberg. "¿Cómo será la Gerencia Pública en la Década dedel 90?". "Rediseño del Estado para el Desarrollo Socioeconómico yel Cambio: una Agenda Estratégica para la Discusión". Documento dela Relatoría General, introduciendo a la Conferencia Internacionalcelebrada en Toluca, México, del 27 al 30 de julio de 1993. p. 18.

8 Yehezkel Dror. "Policy Analists: a new Professional Rol inGovernment". Public Administration Review, vol. XXVIII, num.3.

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capitales, estamos ante la oportunidad de someter a laAdministración Pública a un recuento objetivo e imparcial de susdeficiencias si, como es posible, las pasamos bajo el tamiz delestudio de implementación.7 Si dicho estudio, que no se aplicó -noal menos suficientemente- a la reforma del Estado, se aplicaraahora mismo, seguramente ofrecería explicaciones convincentes de sufracaso, y nos ayudaría a no volver a fracasar.

I. EL PARADIGMA RACIONAL FORMAL DEL PROCESO DECISORIO

Una explicación posible del vacío de exploraciones deimplementación en el enfoque de la reforma del Estado enIberoamérica, es la permanencia del paradigma de racionalidadbasado en un enfoque económico del proceso decisorio. Susherramientas de aplicación y análisis, siguen siendo lainvestigación de operaciones, la efectividad de costos y elanálisis costo-beneficio, así como el análisis de sistemas y elpresupuesto por programas. Todos estos elementos integran el PPBS(Planning-Programming Budgeting Sistem) o Sistema dePresupuestación por Planeación y Programación, desarrolladoprimigeniamente en el Departamento de Defensa de los Estados Unidosen la década de los sesenta. Sobre esto, a finales de esta década,Yehezkel Dror advirtió lo siguiente: "en esencia, estas reformas[de la administración pública en los Estados Unidos] constituyenuna invasión en las elaboración de decisiones públicas, por laEconomía".8

Sept-nov., 1967. pp. 197.

9 Giandomenico Majone. "Los Usos del Análisis de Políticas".Aguilar, Luis F. La Hechura de las Políticas. México, Miguel ÁngelPorrúa. 1992 (1978). p. 346.

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El problema no consiste, estrictamente, en la intrusióndisciplinaria de la Economía Política, sino en que, bajo esteenfoque, la asignación de recursos se defina y se ciña a una puradecisión entre alternativas; es decir, su limitación como "unproblema económico". No debemos olvidar que la aportación principaldel PPBS, fue la formación de un sistema integrado y coherente deteoría presupuestaria. Por consiguiente, esta aplicación, enprincipio benéfica, se tornó posteriormente en un ingredientelimitativo a la toma de decisiones, debido a que la Economía sólopuede aportar elementos parciales a la elaboración de policy, nouna visión de conjunto, y no contribuye al resto del proceso parafavorecer que los resultados esperados, coincidan con la intenciónimplícita en la elaboración de policy. El problema radica, en queel proceso de gobierno se sigue concibiendo con base en latradicional concepción de cadena de decisiones, cuyo procedimientoes la elección entre alternativas. En contraste, como lo sugierenlas recientes investigaciones en el análisis de policy, el gobiernoes un fenómeno complejo que transciende la elaboración de la ideay transita hasta su implementación cabal. Por consiguiente, unavance al respecto lo constituye la diferenciación entre decisióny policy.

1. Diferenciación entre Decisión y Policy.

Dentro de la literatura actual del análisis de implementación,se ha progresado sobre la distinción conceptual entre decisión ypolicy, con saldos benéficos para el estudio de los problemas delgobierno. Ha sido explicado que "una decisión, en el sentido de laTeoría de las Decisiones, es la elección o juicio, realizado conbase en los datos disponibles, entre cursos de acción biendefinidos y cuyas consecuencias en varios 'estados de naturaleza'se comprenden razonablemente bien".9 La elección se realiza dentrode una situación, que el decisor confronta "inmediatamente",tomando como base, desde la situación "presente", las consecuenciasprobables de casa curso de acción posible. La palabra decisión, queen griego significa krisis (del verbo Krinein: separar, decidir,juzgar), entraña el sentido de urgencia, necesidad imperiosa ycrisis. Con frecuencia, los administradores públicos realizan susopciones dentro de condiciones propias de la teoría de lasdecisiones, y estas condiciones deben ser diferenciadas de las que

10 Esta proposición es hecha por Hugh Heclo, al que invocaMajone en el artículo precitado.

11 Una de las definiciones usuales, bajo esta concepción,enuncia que "policy Pública es aquello que el Gobierno opta porhacer o no hacer", Esta idea significa una variedad de accioneshechas por el Gobierno, tales como la organización de la sociedad,la regulación de conflictos entre los grupos, la distribución debeneficios, la acuñación de moneda y otras más. Bajo esta óptica,quedan incluidas todas las acciones gubernamentales, tanto las queel gobierno hace explícitas, como aquellas que no lo son. ThomasDye. Understanding Public Policy. Prentice-Hall, Inc. EnglewoodCliffs. 1984. p. 1. Sobre esta línea, otro autor sugiere que las

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son propias de la elaboración de policy, porque éstas son máscomplejas y no se justifican con decisiones singulares ni concadenas de decisiones.

Otro razonamiento sobre las diferencias entre policy ydecisión, explica que la primera tiene un carácter más amplio quelas reglas y regulaciones administradas dentro de los gobiernos.Como la decisión, una policy puede consistir en hacer nada y comoinacción evitar que se liberen recursos. La policy no se define porsí misma, es más bien una categoría analítica cuyos contenidos sondeterminados por el analista, no por el elaborador de las policiesni por la legislación y la administración. "Una política puedeconsiderarse, en última instancia, como curso de acción o comoinacción, en vez de acciones o decisiones específicas, y cómo talcurso puede ser percibido por el analista en cuestión".10 Laspolicies existen por la interrogación de los fenómenos políticos,no por intuición. También hay no-policies, como hay no-decisiones,pero la diferencia es que, mientras en la lógica de la toma dedecisiones las no-decisiones son tratadas como todas lasdecisiones, y por lo tanto, hay una simetría perfecta entre todaslas decisiones alternativas permisibles y la decisión de no hacernada; en la elaboración de policy, la no-policy tiene unsignificado especial para el analista. Esto ocurre porque, deacuerdo con esta idea, la policy es una reconstrucción racional ouna teoría acerca de cómo las piezas de decisiones y conducta seajustan entre sí, en un patrón coherente. Así, la no-policysignifica que hay una falta absoluta de coherencia interna en lasecuencia del acontecimiento estudiado, de modo que no ofrece unpatrón significativo. Una vez puestas en marcha, las policies seconvierten en doctrinas, y dirigen y justifican la acción delgobierno por un lapso determinado. Dentro de la literatura delanálisis de policy, otros pensadores también sugieren la inaccióndel Gobierno como una policy,11 pero esta perspectiva ha sido

"policies públicas son una larga serie de opciones más o menosrelacionadas (incluyendo decisiones de no actuar) hechas porcuerpos y oficiales gubernamentales". William Dunn. Public PolicyAnalysis: an Introduction. Prentice-Hall, Englewood Cliffs, N.J.1981. pp. 46-47.

12 Chester Barnard. The Functions of Executive. HarvardUniversity Press. 1938. p. 194. Hay que recalcar, que Barnard deseóenfatizar este pasaje, pues originalmente fue impreso en cursivas

13 Aaron Wildawsky. Speaking Truth to Power: the Art and Craftof Policy Analysis. Boston, Little Brown and Company. 1979. Cap.3.

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debatida dentro del estudio de implementación debido a que sejuzga, que una policy existe y se puede evaluar, sólo si seImplementó. De otro modo, únicamente fue una idea.

La moderna literatura del estudio de implementación hainspirado una revisión de la Teoría de las Decisiones, e inclusouna nueva lectura de uno de sus fundadores: Chester Barnard. Así,se ha encontrado que el célebre administrativista se refería más ano-policies, que a no-decisiones, de acuerdo con el siguientepasaje: "el arte fino de la decisión ejecutiva consiste en nodecidir cuestiones que son pertinentes sólo ahora, en no decidirprematuramente, en no elaborar decisiones que no puedan ser hechasefectivas, y en no elaborar decisiones que otros podían hacer".12Con base en planteamientos como estos, se sabe que las policiestienen características propias, que están ausentes en lasdecisiones, principalmente las cualidades de deliberación,permanencia relativa y desarrollo doctrinal posible. La policy esel resultado de la acción humana, no de su designio, toda vez que,de acuerdo con Aaron Wildawsky, la expansión de la autonomía en elambiente de las policies las está transformado en causa de símismas.13

El estudio de implementación ha revalorado el papel decomunicación en las organizaciones, que contribuye también a ladistinción entre policy y decisión, porque el decisor, de acuerdocon la Teoría de la Decisión, se comporta como un único juez yejecutor de sus decisiones. Esto es inexacto, incluso en lasorganizaciones más centralizadas, donde no existen decisoressingulares. Una decisión singular exige la explicación y lapersuasión, para obtener la aceptación de otros, y porconsiguiente, es menester la elaboración de argumentos distintos alas razones subjetivas que dieron origen a la decisión singular,toda vez que deben ser aptos para la comunicación interpersonal yla particularidad del auditorio. La pos-decisión, que es

14 Majone, obra citada.

15 Thomas Shelling. The Strategy of Conflict. Cambridge,Harvard University Press. 1980. 2ª ed.

16 Graham Allison. "Conceptuals Models and the Cuban MissilsCrisis". The American Political Science Review LXIII, num.3. pp.689-718. 1969. El modelo de policy racional es tratado en las pp.691-698.

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irrelevante para la lógica de la Teoría de las Decisiones, es partede la elaboración e implementación de las policies, y por lo tanto,los elaboradores de policy reclaman no sólo el recurso de losanálisis prospectivos, sino también retrospectivos.14

El modelo racional formal de policy, vigente en los paísesiberoamericanos, está basado en la aplicación del concepto de tomade decisiones. Una explicación, al menos somera, nos ayudará aentender el modus operandi de este modelo.

2. Operación del Modelo de Policy Racional

La construcción operativa del modelo de policy racional, puedeser bien entendida bajo la perspectiva de los estudios delconflicto y la disuasión en la Era Nuclear.15 Su planteamientotransciende la idea de la preservación del balance entre dospotencias, se basa en lo que se llama el balance del terror yconsiste en que la probabilidad de una guerra nuclear amenaza porigual a quien responde el ataque, como a quien lo inicia. Atacarprimero no garantiza estar a salvo de una respuesta igual. Dentrode este modelo, la opción de una acción significa que el gobiernoescoge aquella que maximiza las metas y los objetivos estratégicos.La estrategia, en sí, es única, como única es la concepción de ungobierno unitario.16 El actor es una nación o el gobierno, concebidocomo un agente decisor racional unitario, que tiene un conjunto demetas explícitas, una variedad de opciones y una medida única parahacer la estimación de las consecuencias previsible en cada opción.La acción es el resultado de una elección orientada a responder aun problema estratégico, que es enfrentado. En el caso de políticaexterior, un incentivo procede de las amenazas y oportunidades queofrece el "mercado estratégico internacional", para un Estadoactúe. La solución al problema es el resultado que un gobiernoofrece a través de sus representantes, para abordar dicho problema.La acción, como producto de una opción racional en este modelo,está integrada por metas y objetivos que se juzgan preponderantes(la política exterior, la seguridad y los intereses nacionales).

17 David Garson. "De la Ciencia de Políticas al Análisis dePolíticas". En Luis F. Aguilar (ed.), El Estudio de las PolíticasPúblicas. México, Miguel Ángel Porrúa. 1992 (1986). pp. 159-172.

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También está integrada por cursos de acción para abordar elproblema estratégico, por consecuencias en términos de beneficiosy costos inherentes a las metas y objetivos estratégicos; y por laopción como elección racional que maximiza valores, es decir, quefavorece el alcance de las metas y los objetivos.

El modelo racional de policy se identifica con el pluralismocomo metateoría, con el análisis contextual y de casos comometodología, y con la racionalidad social como criterio dedecisión. Su desarrollo en los Estados Unidos se debe,principalmente, a la presencia en los gobiernos de Kennedy yJohnson, de profesionales formados dentro de le Economía Política,que favoreció la implantación del PPBS y su influencia en quieneselaboraban las policies de gobierno. Pasado el tiempo y una vez queel PPBS fue descartado, su método con base en el análisis costo-beneficio y la evaluación de programas, se perpetuó, y seidentificó con el análisis de policy mediante un traslape. Desdeentonces, es este país ha venido disminuyendo la influencia de losmatemáticos, investigadores de operaciones, expertos encomputación, estadísticos y economistas, dentro de los programas depolicy pública.17 En contraste, en los gobiernos iberoamericanos esaún vigente el modelo racional de policy, acompañado por elpresupuesto por programas, el control de gestión programático y lainfluencia de quienes portan el conocimiento de sus técnicas deanálisis.

II. EL ANÁLISIS DE IMPLEMENTACIÓN DE POLICY

La reforma del Estado en los países iberoamericanos se hacentrado en la privatización de la Administración Pública, y ladesregulación de una gran variedad de actividades y procedimientos,si bien es cierto que algunos han acentuado los procesos dedescentralización regional. El entorno histórico de laprivatización, consiste en la irrupción del neoliberalismo durantelas décadas de los ochenta y noventa, y su esquema fundamentalsobre la policy pública se basa en la proposición de que lasdeficiencias de la Administración Pública obedecen a problemasgenerados por la ausencia de los mecanismos del mercado.

18 Omar Guerrero. Introducción a la Administración Pública.México, Harper and Row Latinoamericana. 1984.

19 Richard Elmore. "Backward Mapping: Implementation Researchand Policy Decision". Political Science Quarterly. Volumen 94,num.4. 1979-1980. pp. 601-616.

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1. Interpretaciones Mercantiles de la Implementación

El análisis de policy con base económica, ha mostrado suimpotencia explicativa ante las complejidades inherentes a laorganización y el funcionamiento de la Administración Pública; perotambién la Teoría de la Organización se empantanó en imprecisionesconceptuales derivadas de su falta de capacidad, para generalizarcon suficiencia en los rasgos comunes de las organizaciones. No esuna verdad menor, el que la Teoría de la Administración Públicahaya abandonado desde hace tiempo los problemas de desempeño de losorganismos gubernamentales, centrándose en el estudio de laorganización. Tal como lo examinamos en otro lugar, la ciencia dela administración de la sociedad, se fue transformando en laciencia de la organización administrativa.18 No debemos extrañarnos,de que a los analistas formados bajo la Economía Política,aplicaran sus propios conocimientos y no aquellos que debíanprovenir de la Teoría de la Administración Pública y de la Teoríade las Organizaciones.

Tampoco debe impresionarnos que, bajo el modelo racional depolicy, se haya tendido ha reducir los problemas de implementacióna los mecanismos de mercado, y que hayan autores que identifican ala implementación como el mero diagnóstico de las patologías de lasestructuras ajenas al mercado, es decir, como un examen de lasdefectos debidos a la ausencia de mercado. Por consiguiente, bajoesta perspectiva, la insolvencia de la organización administrativaes aliviable por la virtual eficacia de la creación de cuasi-mercados, que actúan sustituyendo a las organizaciones cuyo papel,se piensa, ha sido el de barreras de implementación. Los resultadosde la reforma del Estado en Iberoamérica, han mostrado la falaciade esta consideración, pues los mercados han concentrado elcapital, colaborado en la pauperización de la población yalimentado la inestabilidad social. La noción equívoca de lasorganizaciones como barreras para la implementación, una idea quecomparten los economistas con otros analistas de formaciónprofesional diferente, puede ser corregida, concibiéndolas como elmejor vehículo para la implementación, a partir del estudio de lasrelaciones que influyen determinantemente en la implementación ensí: las relaciones de autoridad.19

20 Ibid.

21 Richard Elmore. "Modelos Organizacionales para el Análisisde Implementación de Programas Sociales". Luis F. Aguilar (ed.). LaImplementación de las Políticas. México, Miguel Ángel Porrúa. 1992

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El procedimiento de re-conceptuación de la organizaciónadministrativa, comienza con la revisión de la categoría deautoridad formal como el mejor mecanismo que, fluyendo de lacúspide a la base, garantiza la culminación de la policy con elresultado apetecido por la intención original. Frente a esteplanteamiento, se debe propone la opción del concepto de autoridadinformal, que nace de la experiencia, habilidad y proximidad a lastareas esenciales de la organización. La discrecionalidad delegada,suscitada por esta noción, desenvuelve potencias de implementaciónen las organizaciones, que la autoridad formal es incapaz de crear.Dentro de esta perspectiva, el análisis de implementación se centrael proceso de solución organizada de los problemas y en elresultado del proceso mismo, y aísla aquellos puntos críticos deuna organización compleja que están más próximos al problema, ydescribe lo que debe ocurrir en esos puntos para solucionarlos.Poco se podrá avanzar en el estudio y el mejoramiento de laimplementación, si ella sigue siendo concebida como un conjuntojerárquico de relaciones de autoridad, es decir, que laimplementación siga siendo dominada por reglamentos, conceptosformales de organización y controles administrativos rígidos. 20

Tal como lo hemos observado, en contraste a la concepción delas patologías administrativas como un producto de la ausencia demecanismos de mercado, los estudios de implementación de policy hanservido para demostrar que las deficiencias de la AdministraciónPública no se pueden acreditar necesariamente a la falta de esosmecanismos.

2. El Problema de Implementación

El estudio de implementación ha dejado en claro lainsuficiencia del análisis económico, para la exploración de losproblemas de la ejecución de policy, tal como lo explicó Dror en1968. Por extensión, ha demostrado que la función de lasorganizaciones de la Administración Pública no consiste en obstruirel proceso policy, sino en hacerlo fluir, si las relaciones deautoridad están debidamente configuradas. Es la autoridad la quedetermina el formalismo, el ritualismo y el control administrativorígido, y por consiguiente los obstáculos a la implementación comoinstancias de veto.21 Estos estudios se iniciaron en los Estados

(1978). pp. 185-249.

22 La historia de tales estudios ha sido desarrollada por LuisF. Aguilar, en el Estudio Introductorio de la antología, a sucargo, titulada La Implementación de las Políticas. México, MiguelÁngel Porrúa. 1992. pp. 15-92.

23 Donald van Meter y Carl van Horn. "El Proceso deImplementación de Políticas: un Marco Conceptual". Luis F. Aguilar(ed.). La Implementación de las Políticas. México, Miguel ÁngelPorrúa. 1992 (1975). pp. 96-146.

24 Eugene Meehan. "Policy: Constructing a Definition". PolicySciences number 18. 1985. pp. 291-311.

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Unidos a principio de los años setenta, principalmente debido alfracaso de los programas sociales desenvueltos en aquella época.22Una vez asumida la conciencia de este fracaso, se procedió enahondar en las causas que lo originaron, y en lugar de actuarmediante espectaculares programas de privatización, se comenzarona replantear los problemas de operación de la AdministraciónPública, a partir de investigaciones sobre su desempeño. Antaño,estas investigaciones se habían ceñido a la exploración de losefectos de los programas gubernamentales y a los problemas queintentaban resolver, pero habían soslayado el modo cómo sedesenvolvían estos programas. Paradójicamente, un país en el cualhay una gran cantidad de servicios públicos, se desconocía como setraducían a partir de las decisiones políticas. Con objeto delograr un campo conceptual aceptable, la implementación fuedefinida de manera estricta, para ser distinguida de laadministración y otras categorías similares; este esfuerzo dedefinición, desde entonces en curso, aún no termina. Sin embargo,a grandes rasgos existe el consenso de que la implementación es elvínculo entre la policy y su realización, y comprende a lasacciones encaminadas al alcance de los objetivos previstos.23 Laliteratura sobre el tema de la implementación parece ser escasaantes de 1973, en esta época hay que destacar el trabajo de MarthaDerthik sobre el programa de renovación habitacional en variasciudades de los Estados Unidos. Sin embargo, las primerasconceptuaciones científicas fueron elaboradas a partir del añomencionado, se deben a Douglas Bunker, Thomas Smith, y JeffreyPreesman y Aaron Wildawsky .

Como otros campos del saber en Ciencias de Policy, que sedistingue por un formidable debate que ha derivado en problemasinsolutos de definición,24 el concepto de implementación haproducido una diversidad de definiciones. Baste que, saltando por

25 Eugene Bardach. The Implementation Game. Cambridge,Massachusets. MIT Press. 1977. p. 5.

26 Bunker, obra citada, p. 71-72.

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encima de este debate, situemos el punto en el incentivo quesuscita a la implementación, y que se ha sido definido como elproblema de implementación. Este problema parte, como premisa, dela existencia de una estrategia singular del gobierno, que puedeinvolucrar a un conjunto complejo e interrelacionado de oficinas yagencias gubernamentales, así como de organizaciones privadas,asociaciones profesionales, grupos de interés y clientelas. Y secuestiona, sucedáneamente: "¿cómo puede ser controlada y dirigidaesta profusión de actividades? Esta cuestión está en el corazón delo que ha venido a conocerse, entre ciertos herejes, como el'problema de implementación'".25

Tal problema, en suma, consiste en el modo cómo se suscita lanecesidad de la implementación. Ella puede suscitarse de tres modos-entre otros más-: por la necesidad de traducción de lasintenciones, en resultados; por la imposibilidad de continuar unproceso de policy; y por el imperativo de aliviar las tensiones queproduce este proceso.

A. Dentro de la primera perspectiva, para que se puedaplantear un problema de implementación, debe formularse uncuestionamiento: si las policies, planes, decisiones o programasson Implementados, la pregunta esencial que debe ser formulada esla siguiente: ¿cómo son transformadas las ideas dentro de la accióncolectiva efectiva?. La respuesta es que la efectividad de laimplementación, reclama condiciones mínimas, entre las que destacael asentimiento de quienes están a cargo de ella y de aquellos quesufrirán su impacto. Asimismo, debe cuajar un compromiso en tornoa la comprensión de los objetivos de la policy, y la confianza enel departamento, organización o persona identificada con él. Esnecesario, igualmente, el flujo de recursos financieros procedentesde asignaciones presupuestales, o que fluyen del mercado, y elórgano administrativo necesario para realizar cualquier actividadhacia los resultados; a saber: la provisión de los servicios, elcumplimiento de las regulaciones y la reasignación de beneficios.La ausencia de estas condiciones hacen problemática a laImplementaciones, sobre todo si la fuente de los planes es unmandato remoto o una decisión administrativa elaborada localmente.La implementación fue suscitada, para traducir las intenciones enlos resultados apetecidos.26

27 Pressman and Wildawsky, obra citada, pp. XXI-XXII.

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B. Desde el segundo punto de vista, la cuestión se plantea dela siguiente manera: "qué es, el ser implementado. Una policy,naturalmente", que habrá de ser algo anterior a la implementación,porque si no, nada se podría mover hacia el proceso deimplementación. Con base en esta consideración, se explica que "unverbo como 'implement' debe tener un objeto, como 'policy'. Perolas policies normalmente contienen las metas y los medios pararealizarlas. ¿Cómo, entonces, podemos distinguir a una policy y suimplementación?". El asunto es que, con frecuencia, se utilizapolicy cuando se hace referencia a una decisión, pero de variasformas. Algunas veces, policy significa la declaración de unaintención, como una amplia declaración de metas y objetivos, y sinembargo, nada se ha dicho acerca de lo que puede hacerse o sicualquier cosa ha sido hecha, o qué será hecho para satisfacer unpropósito. En otras ocasiones, policy es identificada con laconducta real, es decir, implica la meta y su realización. Ambosconceptos impiden el estudio de la implementación porque, cuando lapolicy permanece como un objetivo desincorporado, sin actoresespecíficos o sin los actos implicados en la realización de losdeseos, no existen las posibilidades para un estudio deimplementación. También, cuando la declaración de un objetivoincluye su realización, la implementación es innecesaria. En suma:no se puede trabajar con una definición de policy que excluyecualquier implementación, o que la incluye del todo. En laidentificación del problema de implementación, "debe haber un puntode arranque", porque sin una acción no comenzada, no puede haberlugar para la implementación. La implementación debe tener "unpunto de fin. La implementación no puede ser exitosa o fracasada,sin una meta contra la cual juzgarla". Esto explica porqué losproblemas de implementación son más frecuentes por la incapacidadde continuar, más que por la ineptitud para comenzar.27

C. Finalmente, desde el tercer ángulo, la cuestión radica enla tensión que produce la ejecución de una policy, de modo que laimplementación se suscita como problema cuando esta tensión debeser aliviada. "Las policies gubernamentales han sido definidas comouna acción deliberada del gobierno, hacia el establecimiento denuevos patrones de transacción o de las instituciones, o el cambioen los patrones establecidos dentro de antiguas instituciones". Lapolicy formulada por un gobierno, por consiguiente, sirve como unatensión que produce fuerza en una sociedad. Cuando las policies sonImplementadas, tensiones, distorsiones y conflictos, sonexperimentados por quienes están a su cargo, y por quienes sufrensu impacto. Las tensiones generan un influjo que produce patronesde interacción en las instituciones implementadoras y en otras más,

28 Thomas Smith. "The Policy Implementation Process". PolicySciences num. 4. 1973. pp. 197-209.

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que se desenvuelven con proximidad. La implementación es suscitada,por consiguiente, como un procedimiento de degradación tensional.28

En todo caso, ya se trate de estas u otras perspectivas delproblema de implementación, en el seno de los organizaciones laimplementación transcurre a través de un entramado de escalas,competencias, funciones e instancias de veto, y sin embargo, sepiensa que este proceso es sencillo, que las organizaciones sonmaquinas de relojería perfectos y que el servidor público estáintegrado por personas omniscientes. Con notoria ingenuidad, secree que los problemas de policy se pueden resolver, de antemano,en la etapa de formulación, pero la verdad es que las leyes,planes, programas y proyectos, por lo general contienen enunciadosambiguos; y que con frecuencia, la ambigüedad es deliberada, puessu objeto es acercar apoyo político y generar consenso entre unadiversidad de funcionarios públicos y organizaciones, a cargo de laimplementación. Igualmente, suele ocurrir que la meta de la policyesté implícita y corresponde al análisis detectarla, y porconsiguiente sea más motivo de investigación, que tema deevaluación.

El análisis de implementación ha ahondado en un territorio aúnmuy opaco, cuyas fronteras extremas son la intención legislativa ygubernamental, y la acción administrativa. Tal análisis tiene comoobjeto develar la misterio del modo cómo la intención se traduce enacción, es un proceso de despeje de las incógnitas que encierra lacomplejidad del proceso de policy cuando está en marcha y queentraña la irrupción de desviaciones, correcciones, impedimentos yreformulaciones, muchas veces inexplicadas. También consiste en laidentificación las causas que provocan los cambios y las razonesque ofrecen la justificación de las mutaciones. Gracias a losestudios de implementación, se puede detectar el que laoperacionalización de una policy ocurre dentro de un proceso dejaloneo y transacción entre dilemas y paradojas, entre una variedadde imperativos que se esfuerzan por darle forma. Destacan entreestos imperativos, los referentes a la legalidad, la racionalidady el consenso, que con frecuencia traducen los intereses de lasclientelas funcionariales que portan intereses, cuya satisfacciónes posible durante la implementación de la policy. La negociaciónes introducida como un insumo del proceso de implementación, paragarantizar el curso de la realización de la policy y evitar su

29 Martin Rein and Francine Rabinovitz. "Implementation: aTheorical Perspective". En Martin Rein, From Policy to Practice.M.S., Sharpe, Inc. 1983. pp. 113-137.

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extravío, y ofrece un equilibrio a la correctividad jurídica, a laracionalidad administrativa y al consenso político.29

De acuerdo con este enfoque, la implementación sigue unproceso integrado por tres etapas: elaboración de lineamentos,distribución de recursos y supervisión. En cada una de las etapasaparecen los imperativos, como estímulos a la modelación de lapolicy en curso, y cuyo flujo significa en sí mismo una policy deimplementación establecida por el gobierno, para asegurar algunosresultados previstos, o como la denominaría Yehezkel Dror, unameta-policy. Tal meta-policy de implementación tiene como objetoresolver los conflictos de los imperativos, por medio de laclarificación, prominencia y consistencia de los objetivos depolicy, y develar del grado de complejidad organizativo paraconocer el grado de factibilidad por cuanto a la oportunidad, tipoy nivel de los recursos aplicados a la policy en curso.

El concepto de factibilidad, implica que un designio puede ono transformarse en resultado, y por lo tanto, derivar en el éxitoo el fracaso. Tal como lo explicaron Pressman y Wildawsky, elanálisis de implementación brinda la posibilidad de definir conprecisión las nociones de éxito y fracaso.

3. Definición del Éxito y el Fracaso

El concepto fracaso puede determinar la capacidad o falta decapacidad para alcanzar los objetivo; es decir, si una organizacióngubernamental ha desarrollado la suficiencia de personal y recursospara alcanzarlos, como una unidad coherente. En otras palabras, lainvestigación de implementación colabora a explicar el fracaso deun programa de gobierno, pero no como una patología burocrática ouna deficiencia de diseño, sino como una insuficiencia derealización. Entre otras materias de interés, la investigación deimplementación se centra en el desempeño de la administraciónpública como conjunto de organizaciones, en donde se procesan laspolicies, y explica porqué no alcanzaron los propósitos previstos,y como se pueden lograr en el futuro. En suma, el estudio deimplementación ofrece una experiencia vivida, como éxito ofracaso, para enderezar la elaboración y ejecución de policiesfuturas.

30 Harold Lasswell. "Policy Orientation". Daniel Lerner andHarold Lasswell (eds.). The Policy Sciences. Stanford UniversityPress. 1951. pp. 3-15.

31 Peter May. "Reconsidering Policy Design: policies andPublics". Journal of Public Policy, II, 2. April-June, 1991. pp.187-206.

32 Nos ocupamos de estos temas en el artículo "Ingobernabilidady Políticas Públicas", próximamente a publicarse en la Revista delCentro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo.

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Tales estudios están colaborando en mostrar el vacío deejecución de una policy, y la brecha existente entre los objetivosy los resultados de policy. Al ofrecer la definición de losconceptos de fracaso y de éxito, el estudio de implementación hamostrado el grado de definición de los objetivos, que generalmenteson formulados de modo desmedido, y el alcance real de losresultados, que normalmente son pobres. Con estas aportaciones,resulta claro que las fallas de policy no siempre son de origen,sino de ejecución. Esta aportación ha significado una invitacióninexcusable para que la Teoría de la Administración Públicareoriente parte su temario hacia la implementación, y su impactoreclama una seria revisión de las Ciencias de Policy y del papel delos analistas. Incluso el optimismo original puesto en laelaboración de policy, desde la época del trabajo pionero de HaroldLasswell,30 en el sentido de que en la fase de hechura podíanpreverse y aun anticiparse las fallas de ejecución, ha derivado enla moderación de propuestas del policy-making como unaprocedimiento de diseño.31 Sin dejar de considerar el beneficioimplícito en la exactitud de las intenciones políticas, de laadecuada atención de los deberes del servicio público y de laexposición clara del alcance de los resultados, existe unaconciencia plena de su insuficiencia sin una debida policy deimplementación.

Con base en estas contribuciones, principalmente referentes ala definición de éxito y fracaso, pueden explicarse las causas dela decadencia de algunos Estados modernos, principalmente la otroraUnión Soviética, cuya insolvencia administrativa posiblemente sedeba a serias deficiencias de implementación. No menos valiosaspueden ser dichas colaboraciones para el estudio de laingobernabilidad, tan limitada a desajustes meramentedisfuncionales e interpretaciones mecánicas, como ya lo comentamos.Desde muchos aspectos, los problemas de ingobernabilidad puedentener su fuente dificultades de implementación que no se alcanzarona resolver.32 Algunas hipótesis sobre las causas y estrategias de

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la reforma del Estado en los países iberoamericanos, que atribuyenla ingobernabilidad a las patologías burocráticas que se debencortar con la cirugía mayor de la privatización, se pudieronplantear a partir de estudios de implementación en muchasinstituciones administrativas extintas, liquidadas o enajenadas.

III. LA IMPLEMENTACIÓN DE POLICIES EN LA REFORMA DEL ESTADO

La ausencia de consideraciones sobre implementación, se hanreflejado dramáticamente en los programas de privatización de laAdministración Pública en los países iberoamericanos. No deja deasombrar la velocidad de los procesos de desmantelamiento de lossectores "paraestatales", cuyo crecimiento consumió hasta 50 añosy significó grandes gastos a los gobiernos de la Región.Seguramente el análisis de implementación pudo ofrecer unaalternativa a la extinción o enajenación de algunas institucionesadministrativas, cuya desaparición es posible que sea más costosaen el futuro, que su supervivencia. Una de las causas delmencionado desmantelamiento, se dijo que es el "tamaño" que alcanzóel sector en su conjunto y, particularmente, la magnitud de algunasempresas públicas; sin embargo, causas similares se pueden esgrimirpara el "achicamiento" de las dependencias centrales de laAdministración Pública. La razón esgrimida, es que el "tamaño"representó una sangría financiera extraordinaria, que repercutiónegativamente en la crisis fiscal del Estado y de esta crisis, enla parálisis generalizada del Estado de bienestar.

El problema del "tamaño" fue relacionado con el factor decomplejidad, y esta complejidad, juzgada como innecesaria,enjuiciada como causa natural de la imposibilidad del manejo de laacrecentada Administración Pública. Sin embargo, no se exploraronlas fuentes sociales, económicas y políticas de la complejidad, nise buscaron soluciones alternas a la amputación de secciones,órganos y organismos enteros de dicha Administración, amén de losvastos y acelerados programas de privatización. No se consideró ala complejidad como un fenómeno inherente a la modernidad de laAdministración pública y una condición de su grado de progreso,sino como una patología organizativa cuyo único remedio era sudrástica disminución. En fin, no se deslindaron los terrenos de lacomplejidad necesaria y la complejidad innecesaria.

1. La Complejidad de la Acción Conjunta

Uno de los estudios de implementación pioneros, yaconsiderado, se produjeron conclusiones de gran valor sobre elpapel de la complejidad en los procesos de implementación de

33 Pressman y Wildawsky, obra citada, cap. 5.

34 Paul Berman. "Estudio de la Macro y Micro-Implementación".Luis F. Aguilar (ed.). La Implementación de las Políticas. México,Miguel Ángel Porrúa. 1992 (1978). pp. 281-321.

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policies, principalmente con referencia al grado de complejidad dela organización administrativa y su influjo en la marcha delproceso de policy. Tal estudio, debidamente documentado, descubrióel principio de la complejidad de la acción conjunta, como unacondición a considerar en la implementación. Este principioenuncia, que existe una relación inversa entre el número detransacciones necesarias para implementar una decisión y laprobabilidad de producir un efecto, cualquiera que sea este efecto.En otras palabras, a mayor cantidad de participantes, yparticularmente de portadores del poder de veto, mayores son lasinstancias de decisión y los controles para asegurar la obedienciaa la decisión; como consecuencia, las condiciones de laimplementación propenden más a propiciar desviaciones y retardos dela policy en curso, y a la necesidad de tutela de quienes están acargo de la implementación.33

La complejidad entraña, asimismo, un fuerte ingrediente deincertidumbre y oscuridad en los procesos de realización de lapolicy. De hecho, como lo adelantamos, existe un terreno incógnitoentre las intenciones y los resultados de policy, un elementoinadvertido y faltante cuya ausencia deja incompleta la explicaciónde porqué lo pensado, no deriva en acciones congruentes al designioformulado. Este elemento, un "eslabón perdido", es precisamente laimplementación. Por lo tanto, la implementación ha sidoidentificada como el eslabón perdido entre los insumos políticos ylos resultados de policy. El estudio de implementación hademostrado la inexistencia de la "mano invisible" que traduce lasintenciones y resultados, a través de la Administración Pública, yque equilibra a las fuerzas complejas y la dinámica organizativa.En este sentido, el estudio de implementación es el procedimientode develación de la complejidad inherente al proceso de policy.Dicho estudio puede ser definido como la exploración de lascondiciones en las cuales las decisiones de autoridad, conducenefectivamente a los resultados deseados.34

La incertidumbre latente en el proceso de implementación, esinherente a la complejidad del entramado que implica la conversiónde los objetivos en resultados. El grado de complejidad determinala capacidad de prefijar los resultados, a partir de la variedad deopciones, y de anticipar las diversidad de implicaciones de losposibles efectos. Hay que considerar, paralelamente, la complejidad

35 Moisés Naim. "Un Marco Conceptual para el Análisis deImplementación de Políticas Públicas". Caracas, Politeia número 8.1979. pp. 7-33.

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existente en los contextos en los cuales se desempeñan lasorganizaciones y que impide que su comportamiento sea enteramenteracional, inequívoco y directamente dependiente de sus intereses.Con mucha razón, contextos como estos han sido definidos comoambientes de turbulencia, en el sentido en que constituyen espaciosde policy en los cuales hay tipos específicos de confusión quedomina los procedimientos de discusión y negociación. En estosambientes, existen prescripciones confusas y contradictorias,determinadas por elevada complejidad. La incertidumbre, porprincipio, es inherente a la actividad de gobierno, implica lo queha sido identificado como "perplejidad colectiva" y que reclamatanto el conocer, como el decidir. En suma, la complejidad es elingrediente determinante de la fragmentación, diversidad ydiferenciación de las organizaciones a cuyo cargo se encuentra laimplementación, en tanto que la incertidumbre es al mismo tiempo lacausa de la multiplicidad de organizaciones y objetivos, y laconsecuencia de la complejidad resultante de la multiplicidad. 35

El flujo del proceso de policy, de la fase de elaboración a lade implementación, no constituye un proceso lineal, sino unmovimiento fluctuante integrado por fragmentos que se debenvincular mediante procedimientos de cooperación, o que se puedendesvincular por el influjo del conflicto. En realidad, el procesode implementación de policy está compuesto por fases a través delas cuales, las intenciones originales pueden permanecer,transfigurarse o pervertirse. Estas fases no son eslabones de unacadena ya articulada, más bien constituyen pasajes por los quefluyen las actividades del gobierno, como eslabones por ser unidos.Cada pasaje tiene sus propios modos de vida y plasman, en su seno,a una variedad de intereses. Los estudios de implementación handemostrado que la validez técnica de una policy, ya no puede serpresupuesta en el diseño, sino hasta una vez que se ejercitó, y quecada pasaje influye en el proceso. Esto obedece a que la"arquitectura" del proceso de implementación, como la llama elautor precitado, está constituidos por pasajes que fungen comoeslabones de transición, que constituyen insumos de las fasessubsecuentes, en las cuales la policy se redefine y reelabora en sucurso. El problema, es que cada pasaje significa un incremento dedificultad y complejidad.

Han sido identificados tres pasajes principales:administración, adaptación y validación técnica. El proceso deimplementación de policy, entonces, significa un procedimiento

36 Christopher Ham and Michael Hill. The Policy Process in theModern Capitalist State. Brighton, Wheatsheaf Books, 1988. pp. 97-101.

37 Daniel Mazmanian and Paul Sabatier. Implementation andPublic Policy. Dallas: Scott, Foresman and Co. 1983. Cap. 2.

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dialéctico de acciones, interacciones y reacciones, dentro del cualel pasaje de administración, por ejemplo, está encargado de que lasintenciones sean cumplidas, pero bajo condiciones de elevadaambigüedad que ofrece a los administradores una gran libertad deacción, con todo lo que esto pude significar para el futuro de unapolicy. La burocracia puede apoderarse de ella o no lograr hacerlo,generando una opción de curso de implementación distinto. Lospasajes son transcursos de reelaboración de policy, que ayudan aexplicar cómo se extravió un resultado que se había previsto en eldiseño de policy, o cómo llegó a feliz término.

El concepto de que la implementación, como una cadenacaracterizada por el grado de cooperación entre las agenciasresponsables, ha introducido la definición del déficit acumulativocomo un efecto de degradación de la cooperación, que se asemeja ala idea de la "administración perfecta", como modelo de contraste.De manera similar a la "competencia perfecta" caracterizada por laEconomía Política, la administración perfecta puede ser definidacomo una condición en la cual los elementos "'externos'" de fuentede viabilidad y aceptabilidad política, produce una implementaciónde policy "perfecta". Este modelo supone la existencia de límites,que no se sitúan en el proceso político que ocurre en el sistemaadministrativo, sino en las fronteras de control en los sistemascomplejos. Por extensión, la implementación "perfecta" estáintegrada por la falta de ambigüedad, la existencia de un mínimo deeslabones de la cadena, la prevención de interferencias externas yel control sobre los actores de la implementación. El efecto decontraste, por consiguiente, sirve de patrón de análisis del nivelde deficitario de implementación existente y permite abocarse a sudisminución.36

Dentro del concepto de Estado de derecho, inherente a lacultura política occidental, el estudio de la implementación nosofrece una revaloración del procedimiento legislativo, y suresultado como ley, para la configuración de la policy. La leyidentifica los problemas a resolver, fija los objetivos pararealizar esta tarea y designa a las instituciones encargadas de laimplementación. Su papel no se ciñe a la elaboración, permanecetutelarmente en el transcurso de la implementación y regula laintervención de nuevos participantes.37

38 Robert Stocker. "Un Marco de Análisis para el Régimen deImplementación y Reconciliación entre los ImperativosFederalistas". Luis F. Aguilar (ed.). La Implementación de lasPolíticas. México, Miguel Ángel Porrúa. 1992 (1989). pp. 373-412.

39 Ibid.

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EPÍLOGO

La investigación de implementación ha movido el punto degravedad del análisis de policy, desde el modelo económico deracionalidad formal, hacia la polémica política. El proceso deimplementación ocurre no sólo en un sistema político comprensivo,también se realiza en arenas de poder, que ofrecen fuentes deautoridad legítima a quienes intervienen en él. La noción de arenade poder explica algunos de los factores principales que surtenefectos en la implementación, a manera de desvíos, extravíos yrupturas, y en particular, el modo cómo una policy cambio de rostroy esencia en el lapso que transcurre entre el alfa y la omega,entre las intenciones y los resultados. La explicación de la causay resultado del desfiguro de una policy, como en el retrato deDorian Grey, puede ser ofrecida por el análisis de implementación.38

Hay una categoría que ayuda a entender fallas de implementación,pero también el modo de prevenir los errores. Se trata del régimende implementación, que significa el establecimiento de unaconfiguración administrativa de relaciones de cooperación, querefuerza al régimen político constitucional. El régimen deimplementación tiene como objeto producir las condiciones para lacooperación, estableciendo los principios, las reglas y losprocedimientos respectivos, y puede ser muy útil para el desarrollode programas sociales masivos y el desenvolvimiento de lasrelaciones intergubernamentales, como las propias de los gobiernosfederalistas.39

En suma, los estudios de implementación constituyen un nuevoy novedoso campo de la investigación administrativa, que puedeofrecer frutos muy valiosos para comprender porqué fracasan losgobiernos; y, mejor aún, cómo pueden evitar el fracaso.

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