NUFFIC-CAMAREN

CURSO

“Gestión Integrada de Recursos

Hídricos”

LOS SISTEMAS COMUNITARIOS DE AGUA PARA CONSUMO HUMANO EN LA

PENINSULA DE SANTA ELENA. ELEMENTOS PARA EL ANÁLISIS

GUADALUPE RIVADENEIRA NÚÑEZ

SANTA ELENA 2007

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LOS SISTEMAS COMUNITARIOS DE AGUA PARA CONSUMO HUMANO EN LA PENINSULA DE SANTA ELENA.

ELEMENTOS PARA EL ANÁLISIS RESUMEN EJECUTIVO El presente trabajo analiza los dos tipos de gestión para la prestación del servicio de agua para consumo humano en la Península de Santa Elena; por un lado los Sistemas comunitarios sean estos Juntas Regionales, Juntas y Comités de agua quienes prestan su servicio en el área rural; y por otro, el sistema empresarial establecido por CEDEGÉ a través de la Empresa Agua para la Península AGUAPEN S.A. que brinda el servicio al área urbana y actualmente está en un proceso de crecimiento hacia el área rural. Este análisis quiere conocer si los Sistemas Comunitarios de agua para consumo humano (SCAP), pueden representar una alternativa sostenible para la prestación de este servicio y para ello se analizan las condiciones en los diferentes ámbitos de gestión de los dos sistemas, estableciendo parámetros de comparación en la gestión y prestación del servicio. Se parte de una visión holística de la gestión de los recursos hídricos desde una comprensión global de las políticas públicas para la gestión del agua que se han desarrollado en el país. La planificación que han llevado adelante estas políticas y se revisa someramente como sus inversiones vs. sus resultados han contribuido o no con una visión integral y sostenible en la gestión de agua para consumo humano tanto en el área urbana como rural de la PSE. Visión holística que no puede ser tal, sino refleja al componente más importante que es el ser humano, gestor y usuario, sus diferencias culturales en las comprensiones, valoraciones y manifestaciones con respecto al elemento agua, y a los sistemas de los que se sirve para suplir esta necesidad Bajo estos preceptos se centra en analizar los SCAP haciendo énfasis en cinco aspectos centrales como son: el jurídico - político; la contribución al equilibrio ambiental; promoción de la equidad social e identidad cultural; la viabilidad técnica y económica; y, el fortalecimiento institucional.

En el caso de AGUAPEN S.A. se analiza elementos generales de su constitución, la infraestructura con la cuenta haciendo un llamado de atención a fuentes de financiamiento para la prestación del servicio básicamente en el área rural; las características del servicio que presta; elementos de la viabilidad económica y financiera; el manejo ambiental y la relación que ha establecido con algunas comunidades rurales. Los parámetros de comparación establecidos se centran en conocer las potencialidades así como las debilidades en los diferentes ámbitos de gestión de cada sistema poniéndolos en una balanza -con las respectivas distancias- y asumiendo la importancia que cada uno tiene para las poblaciones a las que prestan el servicio.

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El estudio concluye que, si bien los SCAP presentan una debilidad técnica y financiera, esta se ve minimizada por la elevada capacidad equitativa reflejada en los bajos costos de prestación del servicio –que si bien no es continuo-, ofrece también otros beneficios como la promoción social, la democracia participativa que posibilita una transparente administración, los niveles de autonomía de sus sistemas, el fortalecimiento de la identidad cultural que genera, así como la intervención que con mucho interés se ha iniciado en el manejo y conservación de sus fuentes de agua, dan una clara muestra de ser sistemas sostenibles que han perdurado en el tiempo y sobre todo demostrando que el agua es un bien de servicio, no de lucro. Por su lado AGUAPEN S.A. es una empresa técnicamente viable lo que le posibilita la prestación de un servicio continuo, sin embargo presenta una debilidad considerable en el manejo financiero, debido a un alto endeudamiento externo y elevados gastos corrientes, dando esto como resultado los altos costos del servicio que brinda a sus usuarios; todo esto unido a las inexistentes prácticas de equidad, promoción social, rendición de cuentas y medidas que contribuyan al equilibrio ambiental redundan en una debilidad institucional, ya que no es reconocida, ni respaldada por la comunidad, provocando una mayor debilidad financiera. Se explicitan finalmente un conjunto de recomendaciones para lograr las condiciones de sostenibilidad de los dos tipos de sistemas en función del vital servicio que presta a la comunidad de la PSE.

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ÍNDICE 1. INTRODUCCIÓN

1.1 Alcance del trabajo de investigación 5 1.2 El caso de estudio y su delimitación 5 1.3 Descripción de la problemática 6 1.4 Pregunta de investigación 8 1.5 Metodología de investigación 9

2. MARCO CONCEPTUAL 11

2.1 Políticas de ajuste estructural y sus efectos en el manejo de los recursos hídricos 11 2.2 La planificación y las políticas públicas relativas al agua para consumo humano en la Península de Santa Elena 13 2.3 Gestión integral y sostenible del agua 15 2.4 Sistemas comunitarios en el manejo del agua 17 2.5 Valorización del agua como servicio pagado y como beneficio comunitario 19

3. ANÁLISIS DEL CASO DE ESTUDIO. HALLAZGOS SE ENCONTRARON EN LA INVESTIGACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LOS MISMOS 20

3.1 Caracterización de los Sistemas Comunitarios de Agua 20 para Consumo Humano 21

3.1.1 Ámbito jurídico político 21 3.1.2 Contribución al equilibrio ambiental 23 3.1.3 Gestión socio-organizativa 25 3.1.4 Viabilidad técnica y económica 28 3.1.5 Relación de los SCAP con las políticas municipales 33

3.2 Sistematización y análisis de los elementos más sobresalientes del servicio público de agua potable en la Península de Santa Elena a través de AGUAPEN S.A. 35 3.2.1 Elementos generales 35 3.2.2 Infraestructura 37 3.2.3 Características del servicio que presta AGUAPEN 37 3.2.4 Elementos de la viabilidad económica y financiera 39 3.2.5 Manejo ambiental de AGUAPEN 41 3.2.6 Relación con algunas comunidades rurales 41

3.3 Contrastando los dos tipos de servicio: AGUAPEN vs. los sistemas comunitarios 44 3.3.1 Rentabilidad financiera 44 3.3.2 Viabilidad técnica 45 3.3.3 Equidad y promoción social 45 3.3.4 Fortalecimiento institucional 46 3.3.5 Contribución al equilibrio ambiental 46

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4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 48

4.1 En el ámbito de la rentabilidad financiera 48 4.2 Acerca de la viabilidad técnica 48 4.3 Respecto de la equidad y la promoción social 49 4.4 En relación con el fortalecimiento institucional 50 4.5 Sobre la contribución al equilibrio ambiental 51 4.6 En referencia a la identidad cultural 53

BIBLIOGRAFÍA 55 CUADROS Cuadro 1 Políticas nacionales para la manejo de los recursos hídricos en la PSE 8 Cuadro 2 Sistemas comunitarios de agua para consumo humano en la PSE 21 Cuadro 3 Base jurídica de los Sistemas Comunitarios de Agua para Consumo Humano 22 Cuadro 4 Otros requisitos formales 23 Cuadro 5 Efectos de la disminución de agua en el servicio de los SCAP 24 Cuadro 6 Protección de fuentes de agua 24 Cuadro 7 Mecanismos de gestión 25 Cuadro 8 Relaciones de colaboración 26 Cuadro 9 Características operativas 27 Cuadro 10 Población servida por los SCAP 28 Cuadro 11 Algunos indicadores de calidad del servicio 29 Cuadro 12 Relación de tarifas 30 Cuadro 13 Componentes de los sistemas 31 Cuadro 14 Aspectos de la administración de los sistemas comunitarios 33 Cuadro 15 Población atendida por AGUAPEN S.A. en la PSE 38 Cuadro 16 Elementos de la administración de AGUAPEN S.A. 39 Cuadro 17 Calidad del servicio de AGUAPEN S.A. 39 Cuadro 18 Política tarifaria de AGUAPEN S.A. (I) 40 Cuadro 19 Política tarifaria de AGUAPEN S.A. (II) 40 Cuadro 20 Rentabilidad financiera 44 Cuadro 21 Viabilidad técnica 45 Cuadro 22 Equidad y promoción social 45 Cuadro 23 Fortalecimiento institucional 46 Cuadro 24 Contribución al equilibrio ambiental 46 Cuadro 25 Esquema comparativo de sistemas de servicio de agua para consumo humano en la PSE 47 ANEXOS

1. Ficha de toma de muestras 2. Listado de sistemas reportados 3. Sistematización de las encuestas 4. Entrevista a Stalin Campoverde Gerente de la Empresa Municipal de Agua y Saneamiento Rural – EMASAR-

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1. INTRODUCCIÓN

1.1. Alcance del trabajo de investigación

A fines de los años 70, el estado ecuatoriano se vio en la necesidad de mejorar las condiciones sanitarias de vastos estratos de la población rural. Asumiendo una posición poco comprometida con este sector social y buscando bajos costos, el gobierno militar de ese entonces creó por decreto los sistemas comunitarios autónomos de servicio de agua para consumo humano, los mismos que pasaron a ser propiedad de la comunidad de usuarios1. En la Península de Santa Elena, desde ese entonces, estos sistemas han venido prestando el servicio de agua potable a las poblaciones de cada localidad, logrando sostenerse desde hace varios lustros en condiciones bastante precarias, adoleciendo de severas deficiencias, contando apenas con pequeños apoyos técnicos y administrativos por parte de las instancias oficiales locales y nacionales. El estudio de lo que se ha venido denominando como Sistemas Comunitarios de Agua para Consumo Humano –SCAP-, la sistematización de sus principales características de funcionamiento y operación, así como de sus mecanismos de gestión constituye uno de los ejes temáticos de este trabajo. El segundo eje temático guarda relación con el análisis del modelo empresarial implementado por AGUAPEN S.A. –la Empresa de Agua Potable de la Península de Santa Elena- que se ha concentrado básicamente en los sectores urbanizados. La intención es contrastar ambos mecanismos de gestión que permitan concluir si los SCAP muestran perspectivas de viabilidad y sustentabilidad en la Península de Santa Elena.

1.2. El caso de estudio y su delimitación

Los cantones de Santa Elena, La Libertad y Salinas, representan un área aproximada de 3758 Km.². La población total según el Censo de Población del 2001, era de 238.889 hab.: Cantón Santa Elena, 111.671 hab.; Cantón La Libertad, 77.646 hab.; y, Cantón Salinas, 49.572hab2. La población rural de la PSE se encuentra organizada territorialmente en Comunas Jurídicas. En las ciudades de Santa Elena, La Libertad y Salinas, y en centros poblados, el servicio de agua potable es provisto por la empresa Agua de la Península AGUAPEN S.A.3. Para el año 2005, AGUAPEN S.A. prestaba servicio a 35.864 usuarios -titulares de las cuentas- incluyendo a la población flotante; esta cifra representaba aproximadamente el 65% de la población de la Península.4

1 Ley de Juntas Administradoras de Agua Potable y Alcantarillado. Decreto No. 3327. Consejo Supremo de Gobierno. 1979. 2 Municipio de Santa Elena. Plan de Desarrollo Estratégico Participativo del cantón Santa Elena. 2000 Santa Elena; Municipalidad de Salinas.

http://www.municipiodesalinas.gov.ec/; Municipalidad de La Libertad. http://www.lalibertad.gov.ec/.

3 AGUAPEN S.A.. es una empresa que pertenece a CEDEGE y a los Municipios de la Península y en los actuales momentos está en proceso de licitación

para ser concesionada a la empresa privada de acuerdo a la información periodística de El Universo 18/04/2006.

4 www.eluniverso.com 23/02/2006.

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La población rural que aproximadamente es de 60.000 hab. (35%) es servida por los SCAP, los mismos que se pueden clasificar en Comités, Juntas y Regionales de Agua Potable, dependiendo esta designación fundamentalmente de su cobertura y del número de familias usuarias. Cabe destacar que la población rural de la Península se encuentra organizada territorialmente en Comunas Jurídicas, cuya constitución data en su mayoría del año 19385. Esta población corresponde a “los pobladores comuneros que descienden de los pobladores nativos que habitaban estas tierras desde hace 5.000 años, conservando sus raíces culturales”6.

En este marco, lo que se pretende es identificar, describir y caracterizar a veinte y nueve SCAP, de tal manera de poder establecer sus posibilidades y perspectivas de viabilidad y sustentabilidad, considerando los siguientes ámbitos de gestión:

Jurídico - político;

Contribución al equilibrio ambiental;

Promoción de la equidad social e identidad cultural;

Viabilidad técnica y financiera; y,

Fortalecimiento institucional

De la misma manera, con el fin de contrastar los contenidos de los SCAP con el sistema empresarial, este estudio averigua y sistematiza los principales mecanismos de gestión –financiera, técnica, social, ambiental- de la Empresa AGUAPEN S.A. como instancia especializada en el servicio de provisión de agua en la PSE. En otras palabras, este estudio busca conocer y sistematizar los principales contenidos de los dos modelos de provisión del servicio de agua para consumo humano en la PSE –uno comunitario y otro empresarial- hacer un análisis comparativo de los dos sistemas, que responden a lógicas y racionalidades diversas, con la finalidad de determinar si el modelo comunitario es viable y sostenible y constituye una alternativa que merece el apoyo del estado y de la sociedad.

1.3. Descripción de la problemática

La problemática relacionada con la gestión del agua para consumo humano en la Península de Santa Elena entraña una gran complejidad y tiene sus orígenes en múltiples causales, tanto naturales como sociales, económicas, culturales y políticas. Una primera cuestión tiene que ver con factores de orden natural: el déficit hídrico presente en la PSE se manifiesta en el hecho de que “posee un clima tropical árido a semiárido con una evapotranspiración mayor a las precipitaciones recibidas”7. El nivel de precipitaciones, del orden de 300 mm anuales, se concentra entre enero y abril, mientras que en el resto del año no existen precipitaciones pluviales8.

5 Registros del Ministerio de Previsión Social, Trabajo, Agricultura e Industrias. Sección Economía Social –Comunas- Acuerdo No. 15. 7 de enero de 1938.

6 Municipio de Santa Elena, Plan de Desarrollo Estratégico Participativo del Cantón Santa Elena, Santa Elena, marzo 2000.

7 Carrión P et all. Estudio Geoeléctrico y planeamiento de explotación de aguas subterráneas en el sector de Santa Elena, Atahualpa, Ancón y Pechiche.

Revista Tecnológica. Vol. 15 No.1, Dic 2002. www.rte.espol.edu.ec/archivos/Revista_2002_Vol_15_N_1_Art09.pdf- . Julio 2006

8 Municipalidad de Santa Elena. Plan de Desarrollo Estratégico Participativo del Cantón Santa Elena. Santa Elena 2001

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Esta situación natural ha originado que desde hace varias décadas, los diversos sectores relacionados con el quehacer de la PSE hayan lanzado estudios, planes, programas y proyectos encaminados a enfrentarla. Organismos como CEDEGE, ESPOL, Consejo Provincial del Guayas, Municipalidades de Salinas, Santa Elena y La Libertad y varias organizaciones no gubernamentales se han manifestado de múltiples maneras buscando resolver la carencia del recurso hídrico.

El Estado Ecuatoriano proyectó sus políticas en dos direcciones claramente diferenciadas. Por un lado, la Comisión de Estudios para el Desarrollo de la Cuenca del Río Guayas y de la Península de Santa Elena –CEDEGE- se orientó hacia la construcción de grandes proyectos de infraestructura para trasvasar agua de los afluentes de la cuenca, almacenarlos en grandes embalses o represas y luego aprovecharla con múltiples fines tales como riego, consumo humano, control de inundaciones, entre las principales. Esta política tuvo su correlato en la constitución de varias unidades de carácter empresarial –AGUAPEN S.A., AGROTRASVASE, HIDRONACIÓN, HIDROPLAYAS, CENTRAL HIDROELÉCTRICA MARCEL LANIADO- manejadas o controladas por CEDEGE como una supra instancia regional, siempre basadas desde su origen en mecanismos de endeudamiento externo. Cabe destacar que el discurso oficial en que se amparó CEDEGE hablaba de que con estas obras monumentales de infraestructura hídrica, no solamente que se iba a terminar con la sed de amplios sectores de la población, sino que la PSE se iba a convertir en el granero nacional e incluso de América. Como se verá posteriormente, este género de declaraciones no se han correspondido íntegramente con lo que ha ocurrido en la realidad. Por otro lado, desde instancias de carácter nacional, como la que en su momento se denominó como Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias –IEOS- el Estado implementó una política de carácter social / asistencial, construyendo y equipando un sinnúmero de sistemas de agua de carácter comunitario y dotándoles de una cierta racionalidad operativa y administrativa. Muchas comunidades tuvieron acceso al agua a través de sencillos sistemas que se han venido sosteniendo en número considerable hasta la fecha. El recurso natural básicamente proviene de fuentes naturales y cercanas como vertientes, ojos de agua y, para el caso de la PSE, el agua proviene de los acuíferos subterráneos que se forman gracias a la captura de vapor de agua que ocurre gracias a la existencia de vegetación en la cordillera costera. Aquellos sectores rurales de la PSE no iban a ser atendidos con los trasvases, pasaron a ser usuarios de los SCAP, gracias a una política de inversión estatal, aunque limitada y sin continuidad en el futuro. No obstante, estos sistemas, como se explicará más adelante ha significado el empoderamiento de los comuneros al punto que buena parte de ellos se

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han mantenido desde hace 25 años, aunque con riesgos de sostenibilidad financiera y amenazados por una creciente carencia del recurso hídrico. Más allá de las diferencias existentes en estas dos formas distintas con que el estado acometió el manejo y la gestión del recurso hídrico en la PSE, es evidente que al momento las dos acusan problemas de sostenibilidad y viabilidad, tal como se demostrará más adelante. Las severas falencias que ha mostrado el complejo “endeudamiento externo - trasvase – represa – aprovechamiento multipropósito de agua” es tal que ninguna de las empresas puede sostenerse por sí sola. Del mismo modo, los sistemas comunitarios que han seguido la matriz “inversión estatal – manejo autogestionario – servicio sin fines de lucro” se encuentran en riesgo debido en buena medida al abandono del rol social por parte del Estado, que no por coincidencia se corresponde con las políticas de ajuste estructural y la vigencia del modelo neoliberal. Este conjunto de elementos que caracterizan la problemática de la gestión de los recursos hídricos en la PSE se inscribe en una vieja e inveterada condición: la inequidad campo - ciudad. Este factor de carácter estructural que se expresa en múltiples indicadores sociales y económicos a lo largo y ancho del país, tiene también otra causa de origen, la misma que está relacionada con el desequilibrio abismal entre las principales urbes – Quito y Guayaquil- y el resto del país. Es decir, el problema del manejo y distribución del agua en la PSE no puede ser entendido sino en el contexto de la situación de profunda inequidad social en que se ha desenvuelto nuestro país a diferentes niveles. El tratamiento de esta problemática en el caso de la PSE y que se irá desarrollando más adelante, se presenta en la siguiente matriz:

Cuadro No. 1 Políticas nacionales para la manejo de los recursos hídricos en la PSE Aspecto / Política Política CEDEGE Política ex - IEOS

Financiamiento Endeudamiento externo Inversión estatal

Finalidad Multipropósito Consumo humano

Mecanismo Trasvase, represa, control del recurso

Excavación, bombeo, distribución comunitaria

Entidad responsable CEDEGE, AGUAPEN S.A. IEOS, SSSA / MIDUVI

Carácter Empresarial Comunitario

Orientación Lucro, exportación Servicio, beneficio

Impacto ambiental Altamente negativo De moderado a bajo

Equidad social Excluyente Participativo

Viabilidad técnica Incierta Se ha mostrado factible

Calidad del agua Cuestionada Buena, con cierta dureza

Situación actual Insostenible Riesgos moderados

1.4. Pregunta de investigación

¿Constituyen los Sistemas Comunitarios de Gestión de Agua para Consumo Humano una alternativa sostenible para la prestación de este servicio en la Península de Santa Elena?

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1.5. Metodología de investigación

El proceso metodológico que se ha seguido para la concepción y desarrollo de esta investigación ha incluido varios aspectos entre los que se destacan:

Establecimiento de un primer nivel de consenso con las organizaciones de usuarios de los SCAP, el mismo que permitió concebir los objetivos y contenidos de este trabajo. Asimismo, en este primer momento se lograron ciertos acuerdos de cooperación con algunas instancias involucradas en la gestión de recursos hídricos en la PSE: Consorcio Peninsular de Juntas de Agua y la Coordinación Zonal del Programa de Manejo de Recursos Costeros.

Revisión y sistematización de información bibliográfica y documental existente, tanto en lo relacionado con el Marco Conceptual, cuanto referido al estado actual de las dos líneas de política implementadas desde el estado para la gestión del recurso hídrico en la PSE

Planteamiento, discusión colectiva y posterior revisión de la pregunta orientadora del trabajo de investigación. Cabe destacar que solamente a la luz de las primeras evidencias obtenidas con los informantes claves, fue posible la adecuada formulación de la cuestión principal, tal como ha sido expresada más arriba.

Elaboración de una ficha básica para recopilar información de los SCAP, la misma que fue aplicada en distintas instancias, fundamentalmente directivas a lo largo de todo el Cantón Santa Elena. En anexos se adjunta el respectivo formato.

Realización del Trabajo de campo. Aplicación de la ficha para inventariar y caracterizar las diferentes formas de existir y trabajar de los SCAP: Comités Comunitarios, Juntas de Agua Potable, Juntas Regionales de Agua Potable en el Cantón Santa Elena

Sistematización de información relativa a la constitución, funcionamiento y operación de AGUAPEN S.A.: sustento jurídico, normas y reglamentos, mecanismos de atención y servicio, y mecanismos operativos.

Entrevistas a informantes clave tales como Gerente de EMASAR, asesor de la gerencia de AGUAPEN S.A., directivos de Comités, Juntas y Regionales.

Procesamiento, análisis y extracción de Conclusiones y Recomendaciones.

Presentación de resultados preliminares mediante la realización de un Taller de socialización con actores locales.

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2. MARCO CONCEPTUAL La cuestión clave que sirve de guía a la presente investigación se ha planteado en los siguientes términos: ¿Constituyen los Sistemas Comunitarios de Gestión de Agua para Consumo Humano una alternativa sostenible en la Península de Santa Elena? Para abordarla desde el punto de vista conceptual, se ha considerado necesario establecer algunos ejes principales, los cuales se presentan a continuación.

2.1. Políticas de ajuste estructural y sus efectos en el manejo de los recursos hídricos

Desde mediados de los años 80, en el contexto de las políticas de ajuste y estabilización, fuertemente impulsadas por los organismos multilaterales de crédito como el Banco Internacional de reconstrucción y Fomento (Banco Mundial) y Banco Interamericano de Desarrollo, los países de América Latina, en materia de recursos hídricos, empezaron a concebir un nuevo marco legal que se ha dado en llamar “ajuste hídrico” dice Zapatta (2005). Para tornar operativo este ajuste, los cuerpos técnicos “especializados” han establecido algunas definiciones que vale la pena destacar. En primer lugar, las aguas existentes en un país, de cualquier origen que fueren, han sido definidas como bienes nacionales de uso público. En segundo lugar, se han establecido múltiples formas de uso y aprovechamiento de este recurso, las mismas que pueden ir desde la concesión de derechos hasta la mercantilización total. Y, finalmente, han definido diversas formas de prestación de servicios desde el sector público y también desde el sector privado. Es decir, se han abierto las posibilidades de uso y aprovechamiento del agua para fines netamente privados (Ibíd.). A partir de estos intereses, fue necesario impulsar procesos de reforma constitucional y legal. De este modo se dio paso a la figura de prestación de servicios públicos –riego, generación hidroeléctrica, consumo humano- desde las mismas instituciones públicas y también, mediante figuras como la concesión o delegación, la constitución de empresas mixtas u otras, a la empresa privada, Terán (2004). Con algunas diferencias entre países, ésta ha sido la política que en esta materia se ha venido impulsando en América Latina. Para ampliar la manera como operó esta política, vale la pena citar algunas formas en que ha ido penetrando en nuestros países la onda privatizadora: mediante contratos de administración, en países como Venezuela y Colombia; a través de contratos de concesión en Bolivia, Ecuador y Argentina; echando mano de la figura de terciarización en Guyana y Colombia; y, utilizando la figura de venta de activos, en Chile. Para Naranjo (1999) las políticas de ajuste, en lo esencial, han tendido a fomentar la competencia, flexibilizar los mercados – financiero y laboral- facilitar la apertura comercial al comercio internacional de bienes, servicios y capitales, disminuir el rol del estado en la economía -restringiendo el gasto público y los subsidios e incrementando las tarifas públicas- y aumentar la participación privada en la gestión económica.

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En este contexto las políticas públicas internacionales a partir de 1992, expresadas en la Declaración de Dublín sobre Agua y el Desarrollo Sostenible reconocen en uno de sus principios el “valor económico” del agua, y el agua como “bien económico” y por lo tanto transable como dice Isch (2006), lo que propicia la apropiación privada del recurso. La privatización, participación privada o inyección de capital privado actualmente han sido los diferentes nombres con que se le ha calificado a esta modalidad de gestión de los servicios públicos. Sin embargo sus connotaciones son diversas. Actualmente la inyección de capital privado o como lo dice Terán (2004) “la noción de participación “privada" implica la promoción de un abanico de modalidades para lograr el uso y disfrute de bienes comunes por parte de la empresa privada manteniendo simultáneamente el formalismo de la propiedad pública de los activos. Estas nuevas modalidades de participación privada incluyen: contratos de operación y mantenimiento; contratos de arrendamiento; contratos de concesión; acuerdos de construcción, operación y transferencia; y, asociaciones público-privadas”, así como venta de agua en bloque. Según lo analiza Terán últimamente, las políticas orientadas desde los organismos de poder internacional se establecen también directamente con los gobiernos subnacionales a quienes se impone todas las condicionantes de la gobernanza global del agua o “condicionamientos cruzados”. Los préstamos que se definen llevan como impronta y premisa de las políticas públicas la privatización en la provisión de los servicios de agua y saneamiento. Desde los años 90, como condición para implementar estas políticas de ajuste, se diseño una reorganización del Estado en el que la descentralización entra a jugar un papel relevante en el nivel de decisión de políticas públicas y su ejecución. De esa manera, la gestión de los recursos a nivel local obedece a una nueva agenda de reformas motivada por el interés de refundar las relaciones entre gobiernos locales y mercados globales. Es decir, se establece una relación directa entre las localidades y las grandes transnacionales mediando un marco jurídico global, dejando de lado el marco jurídico nacional. Terán (2004). Aparejada a la descentralización se evidenció una modificación al marco jurídico e institucional que permitiera una inserción y una vía más favorable para el ingreso de capital transnacional en la prestación de servicios públicos. Desde otro punto de vista, argumenta Terán, la tan mentada crisis mundial del agua que cierta o no, obliga a un uso “racional y eficiente” del agua, abre paso a su aprovechamiento “óptimo”, expresado en un valor económico, como la única y posible relación que se reconoce como válida para todos: “más valor por cada gota de agua”. Este presupuesto de política propone concebir al agua como un activo no renovable cuyo aprovechamiento económicamente óptimo requiere su asignación preferente hacia aquellos agentes capaces de maximizar su valor.

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En este contexto, las nuevas políticas basadas en una visión optimista del desarrollo y conducidas por la dinámica de la empresa privada implica la transferencia de servicios de agua y saneamiento desde la institución pública al sector privado, así como la prioridad del consumo urbano sobre el rural, el privilegio de los usos industriales por sobre los usos agrícolas o domésticos y el privilegio del acceso al agua para fines comerciales más que para la subsistencia. En definitiva, la lógica es destinar el agua, no para quien la necesita, sino para aquel que mayor valor puede extraerle (Ibíd). Uno de los mecanismos utilizados para esto fines ha sido el de ofrecer mecanismos de financiamiento a los gobiernos locales, con la condición de que se establezcan modelos empresariales eficientes para el manejo de los recursos hídricos, favoreciendo la participación de capitales transnacionales e imponiendo la disciplina de mercado en los escenarios locales. Sin duda, los efectos de la privatización no se han hecho esperar: se ha incrementado el comportamiento rentista de las empresas; se ha puesto de manifiesto la diferencia enorme entre los objetivos políticos y sociales y los objetivos fiscales de los gobiernos; se ha tornado evidente la mala asignación de recursos y el agravamiento de la gobernanza nacional de los recursos hídricos; y, han aflorado o se han acentuado las prácticas de mal uso de los recursos públicos y las prácticas corruptas. Una vez en marcha el proceso privatizador de los servicios públicos, lejos de cumplirse las ofertas de un mejor servicio y un menor costo, aduciendo ajustes en las condiciones contractuales o imprevistos, la fijación de las tarifas ha obedecido al afán de lucro y casi siempre ha terminado incrementándose. Claramente, además, los servicios privatizados se han orientado hacia los sectores con mayor capacidad de pago. La afirmación de que los pobres no son rentables porque no pueden asumir los costos de la instalación o porque no pueden consumir cantidades suficientes de agua para cubrir costos de operación y ganancias de la empresa, se vuelve una realidad. Sin embargo, las empresas transnacionales llegan incluso a aprovecharse de ciertas prácticas comunitarias como el trabajo voluntario, para satisfacer sus necesidades de rentabilidad. Un elemento final en relación con los efectos de las políticas de ajuste estructural y los procesos de privatización de los servicios públicos. El Banco mundial descubrió que en muchos sectores empobrecidos del campo y la ciudad, la existencia de pequeños proveedores independientes de agua como aquellos que proveen agua por tuberías, camiones cisternas, agua en funda, entre otros, podrían ser funcionales a esta política. Por ello, los financistas deben considerar el valor de este sector privado alternativo al momento de emprender en proyectos de envergadura. El Ecuador, al momento tiene pocas experiencias de privatización del agua o de “participación privada” como se ha llamado a esta figura para disminuir su impacto frente al público. Terán afirma que la sociedad ecuatoriana no posee el conocimiento colectivo necesario para comprender y enfrentar todas las implicaciones sociales, económicas, políticas y ambientales inherentes a esta

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novedad de política pública como es la participación privada. Sin embargo, en el caso de Santa Elena, hay evidencias de que esta política se va imponiendo porco a poco desde la lógica de la privatización del agua.

2.2. La planificación y las políticas públicas relativas al agua para consumo humano en la Península de Santa Elena

La planificación hídrica así como los inventarios -que son parte de la planificación- constituyen instrumentos de políticas públicas que se han definido en un área geográfica y que establecen estrategias para un uso sostenible del agua. La planificación y los inventarios se han definido como procesos técnicos y políticos que se establecen para llegar a acuerdos y consensos entre los diversos sectores que componen un territorio, sobre la forma en que se va a encaminar el manejo de los recursos hídricos y su aprovechamiento equitativo, eficaz y eficiente. La planificación de una cuenca hidrográfica debe guardar estrecha relación con otras instancias y procesos de planificación territorial como las que se desarrollan en nuestro país: provincial, cantonal, parroquial y comunal. En conjunto, dichos procesos de planificación deben apuntar al logro del desarrollo sostenible en el territorio definido. Para que la planificación de recursos hídricos sea efectiva debe ser realizada por los sujetos -hombres y mujeres que hacen la realidad de una cuenca hídrica- el concurso del Estado, las ONG´s, el sector privado organizado y todas la organizaciones presentes en el territorio. La efectividad en el manejo integral de los recursos solamente se da en la medida en que todos los sujetos en consenso sean capaces de tomar decisiones y ejecutarlas para alcanzar los objetivos que se han propuesto de manera consensuada, Doombos (2005) Sin embargo de estas consideraciones, hay que tener presente que no todos los sujetos participantes tienen la misma capacidad en la toma de decisiones, en la asunción de compromisos y acciones. Muchas veces, depende del poder que tenga cada involucrado: conocimiento, información, capacidad institucional, entre otros aspectos. La planificación para el manejo integral en una cuenca hídrica tiene que partir del análisis de los siguientes elementos: a) el estado en que se encuentra la distribución del agua –equitativa o inequitativa-; b) el estado de conservación de las fuentes que generan el agua –sean páramos y/o bosques-; c) los diversos actores presentes y sus intereses particulares; y, d) los conflictos que pueden existir en la distribución entre los usuarios. Estas consideraciones permitirán establecer la relación entre los distintos sectores de la población y las diversas fases del ciclo hidrológico de una región, así como la necesidad de conciliar intereses de la mayoría de usuarios /as. Uno de los aspectos fundamentales para la realización de una efectiva planificación es contar con información relevante, incorporando el profundo

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conocimiento que los sujetos hombres y mujeres tienen de su territorio. Será importante conocer históricamente cómo se ha manejado y gestionado el agua en esa región y cuáles han sido las diferentes visiones culturales del agua, configurando de este modo un diagnóstico que refleje claramente la realidad del momento y que dé cuenta de las tendencias futuras. En ciertas ocasiones y circunstancias, es posible que la existencia de información suficiente para la toma de decisiones en el manejo y gestión de una cuenca, pueda suplantar la necesidad de un plan hídrico. Para el establecimiento adecuado de un proceso de planificación hídrica y su posterior ejecución, debe definirse el marco regulatorio, es decir las reglas del juego que se precisan para el cumplimiento de las acciones definidas en el plan y para el desenvolvimiento más efectivo de todos sus participantes. El tiempo que se establece para la planificación debe tomar en cuenta las dinámicas muy variables de todos y cada uno de los sujetos, organizaciones e instituciones comprometidos. Lo conceptos vertidos contrastan con la realidad en que se ha manejado la planificación y las políticas públicas en la zona de estudio. La Comisión de Estudios para el Desarrollo de la Cuenca del Río Guayas y Península de Santa Elena (CEDEGE), desde sus inicios, contempla a la PSE dentro de sus planes y por lo tanto desde los años 60 hasta la actualidad es el organismo que define las políticas sobre los recursos hídricos de la Península. CEDEGE fue creada inicialmente con la finalidad de planificar, estudiar y diseñar proyectos para el desarrollo social y económico en la región de la Cuenca del Río Guayas, según Decreto Supremo No. 2672 del 2 de diciembre de 1965. En 1970, se incorpora a la jurisdicción de CEDEGE, el desarrollo de la Península de Santa Elena y desde noviembre de 1972, se le otorgó a CEDEGE, capacidad legal para que además de hacer investigaciones y estudios, realice obras y ejecute programas y proyectos necesarios para lograr el desarrollo integral de la Cuenca del Río Guayas y de la Península de Santa Elena. CEDEGÉ, viene desarrollando desde 1974 el denominado Plan Hidráulico Acueducto de Santa Elena (PHASE), como parte del Proyecto de Propósito Múltiple, Jaime Roldós Aguilera, siendo su objetivo el desarrollo de la Península de Santa Elena, mediante la construcción de grandes obras hidráulicas que permitan el abastecimiento de agua potable y el regadío de 42000 hectáreas, para lo cual ha realizado inversiones del orden de los 800 millones de dólares. Igualmente, a través del Proyecto OCIPSE (Obras complementarias de infraestructura de la PSE) ejecuta obras de infraestructura para la creación de un sistema agua potable y alcantarillado para la población urbana fundamentalmente y obras de riego para la población rural de un sector de la península. Sin embargo, al hacer un análisis retrospectivo de los resultados de la operación de AGUAPEN S.A., se encuentra que la empresa lleva varios años operando. En la actualidad sirve a 36.000 usuarios de los cantones Santa

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Elena, Salinas y La Libertad. Su planta procesa 38.000 de los 69.000 metros cúbicos para los que fue construida. CEDEGE es el accionista mayoritario (55%) de la Empresa AGUAPEN S.A., en tanto que los municipios de Santa Elena, La Libertad y Salinas son minoritarios (45%). Actualmente, AGUAPEN S.A. atraviesa dificultades financieras expresadas en los siguientes hechos: debe cancelar 300.000 dólares con el consorcio operador Ecuaconstrucciones; apenas el 28% de lo que produce la empresa es realmente recaudado; mantiene deudas con el Empresa Eléctrica por casi doscientos mil dólares; y, adeuda la suma de treinta y dos millones de dólares a una institución financiera brasilera9. En otras palabras, AGUAPEN S.A. como entidad pública encargada de prestar el servicio de agua potable a vastos sectores de la ciudadanía peninsular se halla en serios aprietos, demostrando que el logro de los objetivos para los que fue creada se halla muy lejos.

2.3. Gestión integral y sostenible del agua El agua constituye para toda la humanidad un bien preciado y del que no se puede prescindir; “el agua es patrimonio común” según la Visión Andina del Agua recopilada por CONDENSAM (2003), su propuesta plantea que cualquier acción en relación con este recurso debe estar orientada a protegerla, conservarla y a garantizar su disponibilidad con equidad para asegurar la existencia de todos los seres vivos del planeta. El agua debe ser considerada como patrimonio de toda forma de vida y cualquier marco jurídico que se establezca en torno a ella debe tomar en cuenta este principio. Bajo este parámetro será analizada la gestión del agua llevada a cabo por los sistemas comunitarios presentes en la Península de Santa Elena (PSE). Se analizará además, como se imbrican, se ajustan o complementan con los objetivos estratégicos de la gestión integral del agua -equidad, sostenibilidad y eficiencia- este tipo de iniciativas comunitarias de servicio. El interés es centrar la discusión en la perspectiva de la gestión integral del agua como una concepción que pretende un manejo holístico del recurso en busca de lograr un adecuado manejo del agua y sus relaciones con los seres humanos. Warner (2006) considera que para tal fin se promueve la creación de entidades de cuencas -Autoridades de Cuencas, Comités de Cuencas, Comunidades de Usuarios, Plataformas de Múltiples Actores- donde participen los diferentes actores y sectores involucrados y/o interesados. En esta línea hay quienes sostienen que por este camino se promoverían sistemas más participativos y justos de gestión (e.g. Dourojeanni, 2001)(Doc.cit.). Lograr con estos mecanismos un manejo más racional, eficiente y equitativo del agua en los ámbitos locales, que empujen al Estado a la definición y

9 www.expreso.com Expreso On line. Pugna por la gerencia de AGUAPEN. Mayo 2005

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aplicación de políticas coherentes es uno de los propósitos del manejo integral de cuencas. Un tipo de manejo que desde la concepción del agua como un bien nacional de uso público, cuyo dominio sea inalienable e imprescriptible, tal como reza la Constitución Ecuatoriana es lo que se aspira que sea cumplido. En el mismo documento Warner plantea los principios que guían la gestión integral del agua a partir de una visión holística son: sostenibilidad ambiental para proteger los recursos hídricos básicos y el ecosistema asociado; equidad en la asignación de los recursos y servicios hídricos, a través de los diferentes grupos económicos y sociales; y, eficiencia para lograr que los recursos hídricos cubran la mayor parte posible de la necesidades. Para poder hablar de sostenibilidad se abordará, entre otros aspectos, el manejo responsable de las cuencas hidrográficas y fuentes de agua partiendo del concepto que CONSENSAN (2003) propone que la gestión del agua debe basarse en un concepto de integralidad, a partir de una visión territorial de cuenca, de usos compatibles y sustentabilidad del recurso. La priorización de los usos del agua debe basarse en mecanismos participativos que permitan garantizar su conservación y el acceso equitativo. La equidad debe verse reflejada en la gestión de todos los niveles de decisión de los usuarios del agua, en el cumplimiento de su doble rol como sujetos con todo el derecho y a la vez toda la responsabilidad sobre el manejo del agua en su territorio, en la justicia en la distribución del agua para todos. Dentro de la equidad la participación social es el mecanismo que logra sus objetivos. Desde la perspectiva de Galarza(2005), la participación social es un proceso político complejo de interrelaciones humanas que incluye opinión, reflexión, confrontación, análisis, deliberación, consenso, toma de decisiones en común para el logro de los fines establecidos y el logro de una distribución del agua satisfactoria para todos. La eficiencia como la capacidad para el logro de los objetivos de distribución equitativa del agua es otro de los mecanismos que hacen posible la sostenibilidad. Por lo tanto la equidad y la eficiencia, hay que entenderlas como complementarias y pilares de la sostenibilidad. Hay que señalar que estos principios, en escenarios políticos como los que se viven en nuestros países, en donde el poder está en manos de un grupo pequeño aunque poderoso de la sociedad, que promueve la inequidad en la repartición de los recursos, son principios que señalan hacia donde se deben encaminar los procesos de gestión del agua.

Otro concepto importante que sirve como guía para el trabajo es el concepto de Interculturalidad, entendiéndolo como la visión política de reconocimiento de la diversas culturas coexistentes con sentidos, entendimientos y prácticas distintas que en el espacio social se interrelacionan, se transmutan, se recrean, se complementan y entran en conflicto cuando sus puntos de vista son distintos. La Interculturalidad trastoca las relaciones de poder dominante que

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desde siempre ha tratado de homogenizar los pensares, los sentidos y las prácticas y ha negado a los distintos y los ha sojuzgado y excluido.

Este concepto propone buscar en el desarrollo de las culturas, elementos que permitan el diálogo con otras. Como afirma Urteaga (2005(1993)), este diálogo debe considerar que los roles de emisor y receptor sean intercambiados en ambas culturas, de lo contrario, la reciprocidad quedaría anulada y el diálogo truncado. Para Villavicencio(2002) el enfoque intercultural es una visión de las relaciones humanas y sociales que busca la valoración del otro en función de un proyecto común construido con equidad, interaprendizaje y participación; esto es, con protagonismo de todos los involucrados y apelando al manejo de conflictos que se dan entre las diversas formas culturales. Propone también Villavicencio que la importancia que se le otorga a la Interculturalidad radica en la necesidad de armonizar los derechos de los pueblos indígenas, afro y otros excluidos, involucrando planteamientos jurídicos, sociales y políticos, propiciando el acceso a la igualdad y el reconocimiento de las diferencias. En tal sentido, interculturalidad implica establecer relaciones y alianzas con los múltiples sectores sociales que constituyen nuestras sociedades.

2.4. Sistemas comunitarios en el manejo del agua Los Sistemas Comunitarios de servicio de agua para consumo humano son pequeñas empresas comunitarias encargadas de administrar la infraestructura construida para la prestación de este servicio. Están amparadas por el Decreto Ley 3327 promulgado en marzo de 1979 que crea, regula y ampara a las Juntas Administradoras de Agua Potable y Alcantarillado del sector rural. Inicialmente fueron reguladas por el IEOS y actualmente lo son por la Subsecretaría de Agua Potable y Saneamiento Básico del Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda. Esta conceptualización si bien da cuenta de las ciertas condiciones en que se desenvuelven los SCAP, no da cuenta de la base en la que estos se sustentan: una “lógica de cooperación social y no de lucro” como lo dice Udaeta (2005), que en el caso de los sistemas comunitarios existentes en la Península de Santa Elena, está relacionada con sus formas culturales ancestrales de manejo del agua. El abordaje de los sistemas comunitarios que manejan recursos naturales debe ser hecho desde una visión necesariamente intercultural ya que la población que participa de ellos en la Península de Santa Elena es nativa. Para reconocer que en ella se expresa claramente “las huellas” de las culturas ancestrales, es necesario hacer un esfuerzo “intelectual” e intentar la sistematización de aquel “otro” conocimiento y darle la validez que le corresponde. Los Sistemas Comunitarios aluden a una forma de organización y existencia cultural, social, económica, y política de amplios sectores de la población

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fundamentalmente rural de nuestros países. El sentido comunitario que caracteriza a estos sistemas es una característica de la Cultura Andina10 o de un “estilo amerindio“11 en la que prima una “lógica de cooperación social y no de lucro” y correspondiente a un principio de reciprocidad que forma parte de la “conciencia comunitaria” de sus miembros12. Otra característica importante en este caso, es la identitaria relación que “el comunero peninsular” tiene con su territorio y su comuna como espacio de relación social. Álvarez (2001) afirma que el territorio para los pueblos indígenas es lo que les da identidad y autonomía: fundamentalmente la reivindicación de la tierra y el territorio, no como simple medio de producción sino como base de sustentación de la condición de “nacionalidades” de las distintas etnias indígenas. Se trata de un “territorio étnico” que ofrece un espacio cultural autónomo, donde reproducir su vida socio-organizativa, política y cultural (Ibarra, 1992:7) (Op.cit.). Los pueblos originarios de la PSE guardan esta característica intrínseca de apego y defensa de su territorio. Como señala Laviana Cuetos (citada por Álvarez 2001), si bien han conservado su pureza racial a través de los siglos, por el contrario a raíz de la conquista, adoptaron por completo y muy tempranamente la indumentaria y la lengua española, en lo que parece haber sido una concesión – o una estrategia- a cambio de mantener sus costumbres y una relativa independencia” en su territorio autonómico”. Álvarez (2002) afirma también que tales territorios en los que existe adjudicación, generalmente por parte del Estado, quien reconoce y legitima los derechos de disponibilidad a las tierras, constituyen la base material de existencia de estos pueblos. Los acuerdos y la gestión colectiva que un grupo ejerce sobre las tierras, los recursos y los bienes que ellas comprenden, se efectivizan mediante algún tipo de instancia organizativa. En estos territorios es donde viven y se reproducen los comuneros peninsulares y en los que a pesar de las condiciones climáticas adversas, caracterizadas por el déficit hídrico al encontrarse en una zona semidesértica, correspondiente al bioma Bosque Seco Tumbecino, han tenido históricamente que sobrellevar esta crudeza ambiental. Así lo confirma la antropóloga Álvarez (2004), al afirmar que las sociedades precolombinas idearon una tecnología hidráulica singular que constituye todavía un factor de identidad en cuanto a la forma de manejo del agua de lluvia y otros recursos naturales. Esto promovió formas particulares de relación con la naturaleza, modelando el paisaje de acuerdo con las lógicas y racionalidades que respondían a la tradición cultural nativa. Aludiendo a formas tradicionales de manejo de agua, afirma Álvarez (2004) también que “mediante el sistema de albarradas esta cultura todavía se

10 Se entiende por Cultura Andina todo el bagaje de saberes propios de los pueblos autóctonos en América de Sur, a la llegada de los conquistadores europeos, y aún presentes en la actualidad, según De Paz, Z. en Horizontes de sentido de la Cultura Andina. El Mito y los límites del discurso racional. Comunidad Nº 5. Piura, 2002. Centro de Investigación y Promoción Cultural RAICES. www.quechuanetwork.org Nov. 2006 11 Ver Gutiérrez M. El estilo de la Civilización Amerindia. www.quechuanetwork.org Febrero 2007 12 Ver Guillemot, Y. Para leer el Qhapaq Kuna: ¿Un nuevo paradigma? www.quechuanetwork.org Junio2006.Pág. 3-3 y Udaeta, M. El Agua como Bien Común. Bolivia. http://www.fame2005.org/IMG/pdf/Agua_Bien_Comun_Udaeta.pdf

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muestra activa y con un alto grado de eficiencia en la gobernabilidad y gestión en el manejo de agua dulce. Los sistemas de albarradas condensan el conocimiento etnoecológico local y regional acumulado por parte de la sociedad que impulsó su construcción a lo largo de su historia”. De igual forma la autora citada plantea que la información recuperada coincide en reconocer la continuidad y vigencia de estos saberes y la lógica colectiva que orienta el patrón de gestión del agua que recuperan las albarradas. Lógicas y conocimientos sobre la naturaleza que se demostraron sustentables en el tiempo y que hasta la actualidad no se han recuperado. Han sido las comunidades indígenas de la costa del Ecuador las que idearon, desarrollaron y gestionaron durante mucho tiempo sistemas de captación y manejo de agua dulce, un hecho que la sociedad actual ha omitido y eludido en su memoria, y que requiere volver a poner en valor.

2.5. Valorización del agua como servicio pagado y como beneficio comunitario

Como se ha visto en la sección anterior, el territorio y el agua son indivisibles para los pueblos nativos. Por lo tanto, el valor que tiene el agua está en estrecha relación con el significado que tiene la tierra. Según Boelens (2006) en los países andinos los valores que se le asigna al agua son variados, diversos y hasta contradictorios. Las reglas, los derechos y los deberes relacionados con el agua están estrechamente vinculados con una gran diversidad de fuentes socio-legales, marcos culturales y estructuras político-institucionales que influyen desde escalas locales, nacionales e incluso internacionales. De allí que las cuestiones de cómo ponerle valor al agua, cómo formular el gobierno del agua, cómo definir, suministrar y materializar los derechos en torno al agua y cómo organizar su control práctico, no sólo involucran asuntos técnicos, agroproductivos, gerenciales y económicos, como pretende la mayoría de las recetas para la gestión del agua plantea Boelens (2006).

Para el autor Warner (2006) a pesar de los esfuerzos de economistas ambientales, los valores de agua se definen inconmensurables e irreductibles a un valor único. Son conocidos los intensos debates sobre los valores económicos del agua: la liberalización del sector; la privatización de los derechos de agua; y, la cobertura de los gastos de explotación del recurso. Sin embargo hay perspectivas distintas desde otros sectores, talvez lo suficientemente alejadas y desoídas por los centros de decisión como para no ser entendidas, que perciben el agua como un regalo de Dios, como un espíritu; o, como la herencia común de los seres humanos, que tenemos que respetar, y que no puede ser ni comprada ni vendida en el mercado. Aparte de esas diferencias fundamentales, hay los diferentes marcos normativos, los diversos intereses que se acomodan a duras penas. Para comprender los distintos enfoques sobre el valor del agua, es útil contemplar las múltiples dimensiones del agua: valor existencial para la sobrevivencia; valor ambiental; valor de sustento; valor estético / escénico /

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turístico; valor cultural; valor negativo como lo afirma Warner y valor económico13. El agua, para muchos grupos de interés es más que un insumo para el riego, consumo o la industria; es más que algo que sale del grifo o la tubería, “es la fundación de una conexión mayor entre el mundo social y natural”. Los diferentes valores dados al agua abren espacio para la disputa política: la cuestión se torna esencialmente en una lucha. A menudo la raíz del conflicto es sobre el valor atribuido al agua por los diferentes sectores: ¿Es el agua un bien económico para generar ganancias? ¿Es acaso un bien cultural para rituales religiosos? ¿Es la conexión de la comunidad con su historia? O, ¿es un bien político, para tener poder? 14 Esta valorización diversa del agua no es reconocida en la realidad. Se puede encontrar en el discurso de la democracia una supuesta aceptación a todos sin importar las diferencia, sin embargo, al momento de ejercer el poder y tomar decisiones, la hegemonía del dinero y el afán de lucro se hacen presentes y prima el valor económico del agua. Esta contradicción genera una buena parte de los conflictos por agua en el planeta. La diversidad en la valoración del agua en las diversas culturas hace que en el momento en que se encuentren, surja un conflicto o choque de intereses ocasionado por sus entendimientos diferentes. La valoración económica del agua en la cultura dominante se enfrenta a una valoración diferente que considera al agua como un derecho intrínseco de todos los seres.

13 “El agua tiene un valor económico en todos los usos competitivos que se hacen de ella y deberá reconocerse como un bien económico” 4to Principio. Declaración de Dublín 1992 14 Warner J. Introducción conceptual: Política y conflictos por el agua. Grupo de Riego, Wageningen Universidad. Curso Curso GIRH Camaren Quito - Ecuador. Jeroen.warner@wur.nl 2006

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3. ANÁLISIS DEL CASO DE ESTUDIO. QUÉ HALLAZGOS SE

ENCONTRARON EN LA INVESTIGACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LOS MISMOS.

Un primer acercamiento a los Sistemas Comunitarios de Agua para Consumo Humano –SCAP- en la Península de Santa Elena, desde los propósitos de esta investigación, nos remiten al siguiente resumen, el mismo que ha sido obtenido de la sistematización de la información escrita, así como del trabajo de campo ejecutado: Cuadro No. 2 Sistemas comunitarios de agua para consumo humano en la PSE

TOTAL REGIONALES JUNTAS COMITÉS Reportados 55 4 24 27

Visitados 43 4 17 21

Entrevistados 31 4 14 13

Operando 29 4 14 11

Sin funcionamiento 9 0 1 8

SCAP con pozo propio 25 4 10 11

SCAP que compran agua 4 0 4 0

Por iniciar 3 0 3 0 Fuente: Revisión bibliográfica y trabajo de campo Elaboración: Autora

Cabe destacar que esta información se remite únicamente al Cantón Santa Elena, jurisdicción que abarca la mayoría del territorio peninsular y en la que existe y funciona la absoluta mayoría de los sistemas comunitarios.

3.1. Caracterización de los Sistemas Comunitarios de Agua para Consumo Humano

Para el análisis de los SCAP se han considerado los siguientes criterios que componen la noción de sustentabilidad; éstos son:

Ámbito Jurídico - político;

Contribución al equilibrio ambiental;

Gestión socio –organizativa y cultural;

Viabilidad técnica y económica

Relación con la política municipal

3.1.1. Ámbito jurídico político Como se podrá observar, en este ámbito, existen algunas diferencias entre las diferentes categorías que constituyen los SCAP en la Península de Santa Elena. Así, mientras las Regionales de Agua Potable que dan servicio a usuarios pertenecientes a varias comunidades y/o centros poblados, en su totalidad mantienen activa su personería jurídica y su relación institucional con la Subsecretaría de Saneamiento Ambiental del MIDUVI, por otro lado, la absoluta mayoría de Comités de Agua Potable funcionan de hecho, es decir sin

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el reconocimiento de entidad alguna, más allá de que algunas de ellas han recibido el apoyo estatal. En el caso de las Juntas, que constituyen instancias que se organizaron desde la rectoría de la instancia estatal mencionada y que atienden por lo general a usuarios de una misma comunidad, un 78 % de ellas mantiene su estatus de legalidad ante el MIDUVI. Cuadro No. 3 Base jurídica de los Sistemas Comunitarios de Agua para Consumo Humano

Fuente: Revisión bibliográfica y trabajo de campo Elaboración: Autora

En cuanto se refiere a la adjudicación de las respectivas fuentes de agua, dictamen que debe ser emitido por parte del Concejo Nacional de los Recursos Hídricos –CNRH- ninguno de los veinte y cinco SCAP que cuentan con pozo propio disponen de esta providencia. Esto se comprende en la medida en que las instancias directivas de los SCAP desconocen por completo respecto de la pertinencia o necesidad de este trámite o, quizá en razón de que se asume que las fuentes de agua se encuentran dentro de lo que son territorios comunitarios y, por lo tanto, no procede la tramitación de este requisito. Existen diferencias significativas en cuanto se refiere a la certificación de derechos sobre los territorios en que se encuentran los sistemas de captación y bombeo. Los porcentajes descienden del 100 % para el caso de las Regionales, pasan al 70 % en las Juntas y descienden hasta el 15 % para el caso de los Comités. Esto se puede explicar si se analiza que la relación con la base misma de la comunidad va alejándose desde el Comité, pasando por la Junta y terminando con la Regional. Es decir, la necesidad de garantizar derechos sobre el territorio en el que está construida la infraestructura de bombeo es muy alta en las Regionales, desciende para el caso de las Juntas y es muy baja para el caso de los Comités cuyos dirigentes dicen: “No tenemos (adjudicación) porque como somos comuneros tenemos derecho en cualquier parte de la comuna”. Es importante destacar el tema relacionado con el cumplimiento de las leyes tributarias. Un elevado porcentaje de las Regionales dispone de RUC y realiza las declaraciones regulares ante el SRI. Para el caso de las Juntas, este porcentaje desciende a un 21% y para el caso de los Comités, la ausencia de este requisito es absoluta.

REGIONALES (4) JUNTAS (14) COMITÉS (11) Registro legal 100 % 78,6 % 7,2 %

Adjudicación de fuentes por parte del CNRH

NO NO NO

Derechos de posesión sobre los terrenos en los que existen los sistemas de captación

100 % 70 % 15,4 %

RUC y declaración de impuestos

75 % 21,4 % 0 %

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En el cuadro que se presenta más abajo se constatará también que mientras más pequeño es el sistema, menos requisitos formales se cumplen, aunque el control social puede ser mucho más alto en los Comités. Cuadro No. 4 Otros requisitos formales

Fuente: Revisión bibliográfica y trabajo de campo Elaboración: Autora

Se puede afirmar que en cuanto se refiere al ámbito jurídico, existe un alto nivel de informalidad sobretodo en los niveles de Comité y Junta, lo cual no significa que su funcionamiento en estos casos sea ineficiente ni que los usuarios /as de la comunidad deje de intervenir en el control de los procesos rutinarios de operación y mantenimiento. Cabe decir también que esta informalidad implica un desconocimiento de sus derechos formales, es decir de la Ley que los ampara, esto repercute en su sostenibilidad como se verá más adelante.

3.1.2. Contribución al equilibrio ambiental De acuerdo al Decreto de Ley 3327 los SCAP están obligados a “vigilar y proteger las fuentes de abastecimiento del sistema, evitar su contaminación y ayudar a la protección de las cuencas hidrográficas de la región”15. A pesar de que esta disposición se ha cumplido muy parcialmente, vale la pena destacar que a pesar de que esta disposición legal existe desde hace cerca de treinta años, desde ese entonces se previó la necesidad de que las entidades comunitarias prestadoras del servicio de agua para consumo humano, se ocupen también de la fundamental tarea de proteger sus fuentes. En contraste con esto, vale la pena preguntarse porqué en la actual propuesta de Ley de Agua y Saneamiento no se incluye este aspecto de trascendental importancia.16 Desde que se emitió la citada ley, las condiciones naturales y la presión de origen antrópico ha cambiado sustancialmente en la PSE. Las fuentes de agua se han deteriorado considerablemente al punto que nueve sistemas se han visto en al obligación de eliminar el servicio a sus usuarios debido a la disminución o incluso desaparición de las fuentes. De la misma manera, la interrupción y disminución en el horario de servicio de agua a las familias usuarias en los SCAP en la PSE debido a la escasez del líquido vital, demuestra que el tema de protección de cuencas hídricas es elemento vital de la gestión de los SCAP.

15 Decreto 3327. Ley de Juntas de Agua Potable y Alcantarillado. Consejo Supremo de Gobierno. Septiembre de 1979. 16 Ver Proyecto de Ley de Agua Potable y Saneamiento. MIDUVI, 2004.

REGIONALES (4) JUNTAS (14) COMITÉS (11) Reglamento Interno Aprobado

50 % 50 % 18 %

Instancia de aprobación del reglamento

usuarios, MIDUVI usuarios y MIDUVI y/o EMASAR

Usuarios

Vigencia del reglamento

50% 50 % 18 %

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Como se observa más abajo, las Regionales de Agua han sido las más afectadas por el descuido en las acciones de protección de las fuentes hídricas: Cuadro No. 5 Efectos de la disminución de agua en el servicio de los SCAP

REGIONALES (4) JUNTAS (14) COMITÉS (11)

Interrupciones o racionamientos por sequía durante el ultimo año

50 % 21,4 % 40 %

Fuente: Revisión bibliográfica y trabajo de campo Elaboración: Autora Sin embargo, a pesar de las condiciones adversas y de las limitaciones presupuestarias, los SCAP a partir de sus iniciativas, de la conservación del bosque por otras instancias y, en el último período, contando con cierta promoción de ciertas instancias de la SSSA del MIDUVI, han emprendido en la tarea de conservación de fuentes hídricas. Como se verá más adelante, los SCAP están dando los primeros pasos en el cuidado y conservación de sus fuentes de agua a través de la ejecución de proyectos de reforestación y restauración de cuencas hídricas. Ha despertado el interés en las comunidades y aunque cuentan con recursos muy limitados, se están ejecutando ciertos proyectos, con el apoyo de entidades de la cooperación: Cuadro No. 6 Protección de fuentes de agua

REGIONALES (4) JUNTAS (14) COMITÉS (11) Protección de vertientes y fuentes de agua

Iniciado procesos de restauración en el 75 % de casos

El 7 % ha iniciado procesos de restauración

En el 66% hay algún proceso de restauración

Plan de manejo de la microcuenca

NO NO NO

Interés y participación de los usuarios en la restauración

75 % disposición a participar. Existe una Normativa de aprovechamiento recursos naturales.

57 % tiene interés 64 % tiene interés

Recursos para protección

El 75 % cuenta o está gestionando

Ninguno Ninguno

Proyectos o propuestas

El 75 % tiene proyectos El 21 % tiene propuestas

El 16 % tiene propuestas

Pozos de captación protegidos de contaminación

50% 60% 75%

Alcantarillado No hay alcantarillado. Existen estudios

No hay alcantarillado. En tres casos se hacen gestiones

NO

Fuente: Revisión bibliográfica y trabajo de campo Elaboración: Autora

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Cabe destacar aquí que las Juntas que se proveen de agua gracias al servicio en venta de agua en bloque de CEDEGE o AGUAPEN S.A., la misma que proviene del trasvase del Río Daule hacia la Península, no muestran preocupación alguna por el tema de deterioro y la consecuente necesidad de restauración de las fuentes hídricas. En resumen, se puede advertir que, aunque no se conozca que así lo establece la ley, la preocupación de las familias que son servidas por los SCAP, se han orientado hacia el deterioro de las cuencas hídricas y hacia el efecto inmediato que se cierne sobre estas comunidades y que no es otro que la creciente disminución en la cantidad de agua disponible en los acuíferos y en los caudales superficiales, poniendo en riesgo las actividades productivas y la vida misma de las comunidades de la PSE. Sin embargo, es necesario destacar que más allá de las limitaciones técnicas y financieras de los SCAP, se ha dado inicio a ciertas acciones de diagnóstico y conservación de las fuentes de agua en la PSE, a partir de la iniciativa de estas instancias comunitarias, con el apoyo de entidades de cooperación.

3.1.3. Gestión socio-organizativa Los mecanismos de gestión adoptados por los SCAP para su adecuado funcionamiento, así como los niveles de acercamiento y relación con algunas instancias locales, regionales o nacionales, elementos que se analizan aquí: Cuadro No. 7 Mecanismos de gestión

REGIONALES (4) JUNTAS (14) COMITÉS (11)

Frecuencia en las reuniones de Directorio

50% semanalmente, 25% cada mes 25% c/ 2 meses

14,3 % semanal, 28,6 % quincenal, 50% mensual y 7% trimestral

91% cada mes y 9% cada dos meses

Frecuencia en reuniones de la Asamblea

25% trimestral, 50% semestral, 25% anual

42,8 % mensual, 28,6 % trimestral y 28,6 % semestral

91 % cada mes y 9 % dos meses

Rendición de cuentas

100% informe de labores y económico en las Asambleas generales

100% informe económico y de labores a la Asamblea

100% en Asamblea informa cada dirigente

Organismo fiscalizador

MIDUVI 57% MIDUVI 7 % Comisión Comunal 36 % ninguno

Asamblea Comunal y en algunos casos Salud para el Pueblo

Otros mecanismos de control

Los cabildos comunales, los directivos

Control interno de la directiva y comunidad

La misma comunidad

Toma de decisiones

Consenso en la directiva y aprobación de la Asamblea

La asamblea y el directorio

La asamblea y el directorio

Organización de mingas

50 %cada que se requiere 50% no se realizan

93 % se realiza 18 % para limpieza 82 %cuando se necesita

Apoyo de la Comunidad

Total apoyo en función del mejoramiento y de defensa de los sistemas

100 % apoyo 100 % apoyo

Fuente: Revisión bibliográfica y trabajo de campo Elaboración: Autora

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En cuanto se refiere a la existencia y al carácter mismo de los mecanismos de gestión socio-organizativo que manejan los SCAP, cabe destacar que una buena parte de ellos se basan en prácticas tradicionales de las organizaciones comunitarias. Existe una práctica consuetudinaria en los cabidos y asambleas comunales, cuyos sentidos han sido adoptados por las diversas formas en que funcionan los SCAP. Sin embargo, debido a su carácter particular, en los Comités es en donde operan de una manera más “pura” los procedimientos parlamentarios de la comunidad. En cambio, en las Regionales, la intervención del MIDUVI es más evidente, y por tanto se vuelve más visible la adopción de mecanismos formales de gestión, tales como los procesos de auditoria periódica que se practican, en los cuales se utiliza un instrumental convencional de análisis y rendición de cuentas. Aquí se evidencia también que si bien la Ley de Juntas establece algunos de estos mecanismos, son complementados con otros propios de la cultura nativa. Cuadro No. 8 Relaciones de colaboración

REGIONALES (4) JUNTAS (14) COMITÉS (11) Relación con los Cabildos comunales

100 % buena relación 86 % buena relación 14 % no muy buena

91 % buena relación 9 % no hay relación

Relaciones con otras juntas

100 % buena relación y apoyos mutuos

100 % buena relación y apoyos mutuos

50 %

Relación con otras organizaciones

100 % relación con ONG´s y otras organizaciones internas de las comunidades

0 % 0 %

Relación y aporte al Consorcio Peninsular

75% muy buena y aporte periódico

71% 0 %

Relación y aporte al Consorcio Provincial

75% Muy buena y aporte periódico

58 % 0 %

Fuente: Revisión bibliográfica y trabajo de campo Elaboración: Autora

La mayoría de los SCAP que aquí se analizan tienen una frecuencia de funcionamiento bastante regular, lo que permite visualizar que el agua para consumo humano tiene un alto poder activador de la participación social comunitaria, aunque esto es mucho más evidente y tangible en el nivel de los Comités de Agua y paradójicamente en la mayoría de los sistemas comunitarios que compran agua en bloque, porque entre otras razones se sienten “amenazados”, esta forma mercantil de manejo del agua atenta contra sus intereses y eso los hace fortalecer más su organización para que los defienda.

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De manera inversa, las posibilidades de abrir relaciones con otros actores locales o regionales, se ha vuelto ciertamente posible para el caso de las Regionales de Agua Potable, no así para el caso de las Juntas y peor de los Comités. Ciertos niveles de las dirigencias de las Regionales han adquirido una capacidad de liderazgo local e incluso regional, lo que da cuenta de la importancia social y organizativa que han cobrado estas instancias. Desde otro punto de vista, pero abordando de igual manera el análisis de la capacidad de gestión de los SCAP, en este punto se hace relación a ciertas características operativas: Cuadro No. 9 Características operativas

Fuente: Revisión bibliográfica y trabajo de campo Elaboración: Autora

En relación con la información precedente, vale la pena destacar dos elementos. Primero, que en buena medida, la gestión del equipo directivo de los SCAP es voluntaria y constituye un servicio a la comunidad, de manera análoga, en buena medida, a lo que ocurre en las funciones de los cabildos comunales. Ciertos recursos para gestiones y movilización se obtienen de la propia recaudación, pero representa un bajo porcentaje en relación con otros egresos. Evidentemente, estos valores tienden a subir cuando se trata de las Regionales de Agua Potable, debido a que sus gestiones son más complejas y de mayor envergadura. De otra parte, el tema de participación de mujeres es todavía escaso en los distintos niveles. Se entiende que la “costumbre” de la zona, referida al rol doméstico que las mujeres todavía tienen en estas comunidades, influencia directa en la todavía frecuente débil presencia de las mujeres en las instancias de decisión de Comités. Juntas y Regionales de Agua para Consumo Humano en la Península de Santa Elena. Sin embargo, merece señalarse que la visión

REGIONALES (4) JUNTAS (14) COMITÉS (11)

Relevo de dirigentes

Cada dos años por votación secreta. Delegados elegidos por comunas forman parte del Directorio

Cada 2 años 63 % cada año 37 % cada dos años

Evaluación a dirigentes

Informes en Asambleas Informes a la Asamblea

Informes a la Asamblea

Presencia de mujeres

Presencia mínima Hay presencia en el 71,4 %

Hay presencia en el 54,5 %

Remuneración y/o beneficios que perciben los dirigentes

100% No hay remuneración para los dirigentes a excepción de Tesorería Comisiones por trabajos realizados y viáticos

100% No hay remuneración para los dirigentes 100% viáticos. En el 14,3 % existe bonificación

45 % solo viáticos y en el 55% los trámites corren por cuenta de los dirigentes

Tiempo que dedican los dirigentes a labores del SCAP

Un promedio de 6 horas diarias y/o el tiempo que se necesita

71 % el tiempo que se necesita 29 % por tiempo establecido

El tiempo que se necesita

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que las mujeres tienen del agua para consumo humano es mucho más integral que aquella que manejan los varones Cabe estacar en este punto que el Comité de Guangala que es administrado mayormente por mujeres es el único que presenta cero morosidad.

3.1.4. Viabilidad técnica y económica

Uno de los aspectos clave que deben ser analizados, si lo que se quiere es visualizar las perspectivas de sustentabilidad de los SCAP, es el que hace alusión a su capacidad de atender la demanda de los usuarios basándose en las capacidades técnicas, económicas y financieras de sus instituciones comunitarias. Enseguida se muestran algunas características relevantes que permiten aclarar este tema: Cuadro No. 10 Población servida por los SCAP

REGIONALES (4) JUNTAS (14) COMITÉS (11) Número de usuarios (familias):

4.767 usuarios 1.992 en promedio

3.118 usuarios 223 en promedio

1.168 usuarios 90 en promedio

Número de habitantes atendidos con el servicio:

36.600 21.280 5.177

Fuente: Revisión bibliográfica y trabajo de campo. Elaboración: Autora Evidentemente, la prestación del servicio de agua para consumo humano por parte de los SCAP es relevante, considerando el número de habitantes rurales del Cantón Santa Elena. Muchas familias que no han sido beneficiadas –y quizá nunca lo serán- con el servicio de AGUAPEN S.A. han encontrado en estos SCAP su única alternativa para proveerse del líquido vital. Se puede afirmar que 60.000 habitantes de las zonas rurales de la Península son atendidos por los SCAP, cubriendo cerca de la mitad de la población del Cantón Santa Elena. Las cifras son elocuentes, más allá de las debilidades y falencias que tienen estos sistemas comunitarios. Sin embargo, para profundizar cómo y en que condiciones se presta el servicio, vale la pena analizar algunos indicadores clave.

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Cuadro No. 11 Algunos indicadores de calidad del servicio

REGIONALES (4) JUNTAS (14) COMITÉS (11)

Horario diario 24 horas, 25% entre 6 y10 horas 50% 1 hora o menos 25%

24 horas 28.6% entre 6 y10 horas 42,8% 1 hora o menos 28.6 %

24 horas 18.2% 10 horas o menos 36% 5 horas o menos 36% 2 agua salobre

Interrupciones durante el ultimo año

25% sin interrupciones 50% por sequía 25% mantenimiento o falta de energía

28,6 % sin interrupciones 21,4% por falta de agua 28,6 % problemas en pozo 21,4 % problemas en canal

60% sin interrupciones 40% Interrupción por la sequía

Cobertura (hab. servidos/ hab. total)

2 casos 90% 1 caso 80% 1 caso 70%

8 casos 100% 2 casos 90% 4 casos 80%

De 95% a 100% en todos los casos

Tratamiento al agua

100% Cloración

7.14 % potabiliza 21.42 % ya es tratada 42.86 % cloración 28.57 % sin clorar

63,6% cloración

Identificación cloro residual

Periódicamente 35,7% realiza procedimiento

18.2 % realiza procedimiento

Análisis físico - químico - bacteriológico

75% Ministerio de Salud lo hace anualmente

50% Se hizo alguna vez 50% Nunca se ha hecho

NO

Consumo de agua por mes por usuario (m³/mes)

Tipo 1 8 m³ Tipo 2 25 m³

Entre 5 y 10 m³ NO HAY DATOS

Demanda en comunidades cercanas

75% Hay demanda que no es atendida por falta de recursos

64,3% SI

58% SI

Enfermedades por calidad del agua

No se han presentado en el 100% de casos

No se han presentado en el 100% de casos

No se han presentado en el 100% de casos

Otros servicios que presta a la comunidad

Servicios de teléfono, fax, copiadora y amplificación gratuitos. Aportes y donaciones diversas.

42.86% Apoyo en las fiestas de fin de año, pequeñas donaciones y créditos a los usuarios 57.14 NO

45.5% pequeñas donaciones 9 % no pagan los ancianos 45.5% NO

Fuente: Revisión bibliográfica y trabajo de campo Elaboración: Autora

El servicio que se presta a la comunidad por parte de los SCAP no es continuo ni permanente en la mayoría de casos. Sin embargo, en general, los habitantes disponen de agua, tanto en las Regionales, como en las Juntas y Comités. La calidad del agua es aceptable, más allá de que los monitoreos sean esporádicos o inexistentes, a juzgar por el hecho de que hasta el momento no se han presentado casos de enfermedades de origen hídrico generalizados. El consumo que se ha calculado en base de los registros se sitúa entre los 5 y 10 metros cúbicos por familia y por mes, valor que no está muy por debajo de lo estimado como consumo medio en países como el nuestro (100lts/día/persona). Sin embargo, más allá del elemento servicio, muchas de las instancias comunitarias analizadas, prestan otro tipo de servicios que, aunque no se los

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pueda cuantificar, constituyen un elemento cualitativo único en su género en comparación con empresas privadas o entidades públicas que prestan el mismo servicio en cualquier lugar del país. Se está haciendo referencia a un conjunto de beneficios sociales tales como contribuciones para familias en emergencia, donaciones para festejos populares, servicio de teléfono, fax e inclusive préstamo de computadoras para estudiantes y otros “servicios” sociales. Quizá este tipo de apoyo que prestan los SCAP no sean relevantes desde el punto de vista de su cuantía económica, sin embargo les confiere un especial carácter de solidaridad, servicio e imagen ante sus usuarios y usuarias. Aquí se denota la no existencia de una finalidad de lucro económico. La gran mayoría de servicios y beneficios que se presta a los usuarios, se la efectúa desde la iniciativa de directivos y usuarios/as y muchas veces enfrentando observaciones y críticas por parte de los técnicos del MIDUVI, en referencia a que eso no está contemplado en ley 3327 ni su reglamento. En términos económicos propiamente dichos, el análisis de los sistemas tarifarios merece ser destacado. En general, las tarifas se han basado en disposiciones del MIDUVI u otras instancias, aunque sí se encuentran ciertas diferencias entre las diversas categorías de los SCAP. En este tema se evidencia claramente una marcada diferencia entre SCAP que se sirven de agua de pozo de aquellos que cuentan con agua que compran en bloque del canal del trasvase de CEDEGE o directamente de AGUAPEN S.A. Cuadro No. 12 Relación de tarifas

Fuente: Revisión bibliográfica y trabajo de campo Elaboración: Autora

REGIONALES (4) JUNTAS (14) COMITÉS (11)

Tarifas

50% Tarifas diferenciadas entre $0,30 y $0,80 / m³ 50% tarifa única al mes entre $2,5 y $3

Juntas con pozo tarifa única al mes entre $0,50 y $3 Juntas que compran agua entre $0.4 y $1 el m³

Tarifa única al mes $ 0,5 en el 54,5 % $ 1 en el 27,3 % $ 1,5 en el 18,2 %

Fijación de tarifas El directorio propone y la Asamblea decide

La Directiva propone a la base a un estudio tarifario Asamblea decide

La directiva propone en la Asamblea

Aprobación y/o modificaciones

La Asamblea con informe al MIDUVI

En la Asamblea En la Asamblea

Modificaciones en el último tiempo

NO NO en el 85,7 % de los casos

NO en el 91% de los casos

Nivel de morosidad (porcentaje de usuarios)

32,5 % en promedio

28,6% no hay morosidad 21,4 % morosidad del 10 al 20 35,7% morosidad del 40 al 70 14,3% morosidad superior al 70

18,1% no hay morosidad 27,3% morosidad del 15 o más 27,3% morosidad del 50% o más 27,3% morosidad del 70 % o más

Tarifas por mayor consumo

25 % SI 35,7% SI 100% NO

Tarifa cubre las necesidades de los SCAP

75 % Si No esta considerada la amortización

14, 2 % SI 85,8 % solo operación y mantenimiento

100% NO

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El sistema tarifario es quizá el elemento que más evidencia la diferencia entre los SCAP y los sistemas que buscan la rentabilidad. Tal como se evidencia en los Comités, la valoración que la comunidad tiene del agua, según la cual, la mínima cantidad que se paga sirve para cubrir los gastos básicos y el trabajo administrativo y de gestión que este servicio emplea es completamente gratuito y entraña un profundo sentido de servicio comunitario y es hasta “subsidiado” por sus líderes, como ellos lo dicen “todo sea por servir a la comunidad”. Para los fines de este trabajo, sin embargo, se puede establecer que el costo promedio del metro cúbico de agua tratada destinado a servir a familias residentes o comuneras de los sistemas que cuentan con pozos propios es más bajo que en la generalidad de sistemas urbanos y rurales, esto contrasta grandemente con las Juntas que compran agua, lo que les obliga a establecer tarifas elevadas. En general, la población local está atendida en condiciones equitativas y justas por parte de los SCAP. En la casi totalidad de casos, las tarifas se han mantenido congeladas desde hace varios años, a pesar de que los mismos usuarios /as tienen conciencia de que hacen falta recursos incluso para la operación y el mantenimiento, no se diga para nuevas inversiones. La morosidad en general, sin tomar en cuenta los casos que superan el 50 % es aceptable, en comparación con los indicadores en otros sistemas urbanos y rurales como el mismo AGUAPEN S.A.. No obstante, esto no quiere decir que no se deba enfatizar en el hecho de que hace falta capacitación a los usuarios para cambiar esa inmemorial costumbre de tomar el agua sin ningún costo y -que aparece ante nuestro entendimiento como despreocupación y negligencia de muchas familias usuarias-, cuya conducta del “no pago” atenta considerablemente contra la sustentabilidad de los SCAP. Cabe puntualizar en este aspecto que la mayoría de Juntas que compran agua están obligadas a pagar puntualmente sus obligaciones, lo que ha hecho que sus usuarios adopten una conducta de pago puntal de sus planillas de consumo. Se debe analizar desde otra perspectiva la capacidad instalada de los diferentes tipos de sistemas comunitarios. La infraestructura original, la misma que en buena medida se obtuvo en tiempos de la existencia del IEOS y que se correspondió con unos ciertos ribetes de políticas de asistencia estatal, ha venido a constituirse en el patrimonio mismo de los SCAP, los cuales son mantenidos con mucha regularidad. A continuación se hace un breve resumen de esta infraestructura y de algunas de sus carencias:

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Cuadro No. 13 Componentes de los sistemas

REGIONALES (4) JUNTAS (14) COMITÉS (11)

No. de pozos: 5 pozos 25% 3 pozos 50% 2 pozos 25%

Un pozo 35.7 % Dos pozos 21.4 % Tres pozos 14.3 %

100% un pozo

No. de tanques de almacenamiento y mantenimiento:

2 reservorios 75% y 1 reservorio 25%

Tanques reservorios elevados en todos los casos

Un tanque y en ocasiones dividido para agua para consumo y riego

Tipo de conducción

Tubería de PVC y manguera negra en buen estado. Todavía presencia de tubería de asbesto

PVC esta en buen estado En un caso ya cumplió su vida útil

Manguera negra en 91% de casos 9% PVC

Presencia de medidor en las conexiones domiciliarias

60% cuenta con medidor Un sistema carece de medidores

21% SI 28,6 % parcialmente 50% NO

58% tienen piletas 42 % conexiones domiciliarias sin medidores

Existencia de macro medidor

100% NO 16,7 % SI 83,3 % NO

100% NO

Fuente: Revisión bibliográfica y trabajo de campo Elaboración: Autora

Uno de los mayores problemas que soportan los sistemas que se estudian es el hecho de que las redes atraviesan por sitios inadecuados, sobretodo por propiedades privadas, en el caso de los sistemas regionales. Esto ha ocasionado pérdidas ingentes de agua y recursos económicos, ya sea por fugas o por robos debidos a acometidas clandestinas, perjuicio que no está contemplado en la ley de Juntas y que deja sin piso a los SCAP cuando se tiene que adoptar medidas de sanción, sobre todo en las que tienen que “lidiar” con usuarios privados y en algunas de cuyas propiedades se ha descubierto robos gigantescos de agua. En otros casos, el problema existe debido a que ciertos tramos de tubería matriz se fabricaron en base de asbesto cemento, con los riesgos que ello acarrea para la población usuaria. En otros casos, las tuberías atraviesan cauces de ríos y esteros, lo que ocasiona que ante la presencia de inviernos moderados o, peor aún, del fenómeno del niño, éstas sean quebrantadas y se deban suspender el servicio. Se nota en general la falta de reservorios, ya que la población ha crecido y la demanda aumenta día a día. La ausencia de medidores macro y domiciliarios en ciertos casos, no permite un control riguroso de los caudales bombeados, entregados y facturados. Una de las dificultades más serias de este tipo de sistemas tiene que ver con la carencia creciente de líquido vital, que ya se discutió en secciones anteriores y, lo que es más grave, el altísimo costo de energía eléctrica que debe pagarse por el bombeo de este escaso recurso. Asimismo, el alto costo de los insumos para la cloración del agua y demás equipos y herramientas, ponen en serio riesgo el auto-sostenimiento de estos SCAP.

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Cuadro No. 14 Aspectos de la administración de los sistemas comunitarios

Fuente: Revisión bibliográfica y trabajo de campo Elaboración: Autora

Si se revisa con cierto cuidado el cuadro anterior, se puede encontrar que, más allá del carácter comunitario de los sistemas, muchos de ellos manejan acertadamente algunas destrezas de la administración convencional propia de los sistemas empresariales. Existe un cierto nivel de planificación y manejo financiero; se ha verificado una considerable inversión en operación, mantenimiento e incluso infraestructura; en general, sobretodo en las Regionales, se ha atendido parcialmente los derechos laborales de los trabajadores, -a pesar de que estos derechos no están contemplados ni en la Ley de Juntas ni en su reglamento-, yendo más allá de lo que dicen cumplir ciertos “empresarios” que han echado mano de la tercerización para eludir obligaciones; se han hecho ciertas inversiones en capacitación y promoción de dirigentes y operadores. Se puede hablar de que se trata de micro - empresas comunitarias de carácter social. Un hecho que llama la atención es la diferencia de ingresos entre Regionales, Juntas y Comités. Los ingresos de los Comités que parecieran tan exiguos, sin embargo permiten la operación de pequeños sistemas, los mismos que en

REGIONALES (4) JUNTAS (14) COMITÉS (11)

Ingresos mensuales por tarifas

$ 5.022 promedio

$ 290 mensuales promedio Junta en base de pozo $ 1.233 mensuales promedio Junta en base de canal

$ 38,5 promedio

Pago por energía eléctrica al mes (porcentaje en relación al ingreso)

$ 1. 575 promedio 31, 37%

$ 141 promedio 48,6 %

$26 promedio 67,5 %

Compra de agua y costo del m³ (porcentaje en relación al ingreso)

No aplica $ 706.8 promedio $0,40 m³ 57,3 %

No aplica

Gastos de inversión y mantenimiento

100% de los SCAP $ 305 en promedio

64, 3% 27,3 %

Manejo contable Contador profesional y tesorero

tesorero tesorero

Depósito del dinero recaudado

100% banco 85,7 % tesorero 14,3% banco

100% tesorero

Administrador fijo no no no

Plan Estratégico y /o POA

100% Planes de trabajo anuales

21,4 % SI 9 % SI

Plan de inversión si 50 % no no

Gestión de recursos si 100% si 100% si 100%

Capacitación a dirigentes, operadores y usuarios

100 % si han previsto

35.7 % se ha previsto 16,6 % se ha previsto

Operadores afiliados S. Social

50% si no no

Otros beneficios operadores

Todos los beneficios de la ley

85.7 % ningún beneficio 14,3 % bonificación por navidad

no

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suma permiten el servicio de agua a varios miles de familias usuarias de esta árida región.

3.1.5. Relación de los SCAP con las políticas municipales

El Municipio del Cantón Santa Elena constituyó, con apoyo del Banco Mundial, la Empresa Municipal para Agua y Saneamiento Rural EMASAR, la misma que fue creada mediante Ordenanza Municipal el 28 de noviembre de 1998, e inscrita en el Registro Oficial No. 145 del 10 de marzo de 1999. De acuerdo a esta Ordenanza la empresa se creó con los objetivos de “ampliar los sistemas que prestan el servicio de agua y saneamiento en el sector rural, proporcionar asistencia técnica, administrativa y financiera de las Juntas autónomas de agua potable existentes, velar por la regularidad y continuidad de los servicios de agua en calidad y cantidad para garantizar la seguridad, comodidad y salubridad de los usuarios.”17 En opinión de la Gerencia de EMASAR, “el campo de acción de EMASAR, que es una empresa de agua potable, se enmarca en las Juntas y Regionales de agua potable, no así en los Comités que son básicamente sistemas propios de un recinto o de un caserío”. Sin embargo “a pesar que no es nuestro ámbito de acción como empresa, les apoyamos incluso económicamente para rehabilitar estos sistemas o para mejorarlos”18 De acuerdo a la versión de su Gerente actualmente EMASAR presta sus servicios a veinticinco Juntas y cuatro Juntas Regionales en las áreas de capacitación, ampliación y mejoramiento de los sistemas comunitarios, haciendo mucho énfasis en aquellas que tiene un alto déficit de agua. Actualmente las políticas municipales implementadas por EMASAR están destinadas a brindar agua a los sectores rurales, partiendo siempre de la posibilidad de prestar el servicio a través de la empresa AGUAPEN S.A., aduciendo la disponibilidad de agua con que cuenta y presuponiendo que los usuarios están en capacidad de pagar sus planillas, “ya que actualmente lo hacen al comprar agua de tanquero” para suplir sus necesidades insatisfechas. Los SCAP han quedado en segundo plano en la atención de la empresa municipal y solo se piensa en ellos como los futuros clientes de AGUAPEN S.A..

Cabe resaltar que la venida de AGUAPEN a estos sistemas de agua potable, no significan que desaparezcan la Juntas de agua, no bajo ningún concepto, ellos seguirán comprando agua en bloque y van a tener que demostrar que son lo suficientemente capaces de administrar la pequeña empresa y de pagar a través de la contabilización de un macro medidor a AGUAPEN

Y según las mismas declaraciones la vigencia de EMASAR tiene los días contados, ya que “su ámbito de acción quedará bien reducido quizá ya a los Comités de agua potable porque entregaremos las competencias a AGUAPEN S.A.19.

17 R.O. Nº 145 del 10 de marzo de 1999. Ordenanza de creación de EMASAR. 18 Entrevista a Stalin Campoverde, Gerente de EMASAR. Febrero 2007. 19 Ibíd.

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Llama la atención las aseveraciones de este Directivo de EMASAR. Siendo como fue una invención del Banco Mundial, EMASAR debió haber viabilizado ciertas políticas de apoyo para la consolidación de las Juntas Rurales de Agua y Saneamiento. Nada más lejos de la realidad. EMASAR, en buena medida solamente es un membrete, ya que no cumple las funciones de empresa, no tiene socios, ni capital de constitución, ni siquiera tiene un directorio activo que decida orientaciones, planes o políticas. Su constitución se basa en una Ordenanza Municipal y su presupuesto depende de partidas de la Municipalidad. Obviamente, justifica su existencia al canalizar y coordinar los recursos que vienen a la Municipalidad de otras instituciones del estado como el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda y ONGs con fines de agua rural y saneamiento, apoyando en la construcción y ampliación de sistemas nuevos para las áreas rurales y que van destinadas al servicio que pueda prestar AGUAPEN S.A. Bien se podría afirmar que más allá de pequeños proyectos de infraestructura que se ejecutan con algunos sistemas comunitarios, la existencia de EMASAR como empresa no se ha justificado plenamente. A pesar de que las Juntas de Agua de la Península están representadas en su Directorio, nunca son convocadas ni tomadas en cuenta en la toma de decisiones. Como lo dice la Gerencia de EMASAR el grueso de la gestión de agua potable, al parecer, pasará a AGUAPEN S.A., dando claras señales, que demuestran que se está a las puertas de un proceso de intervención de los sistemas comunitarios con la finalidad de entregarlos a la dinámica de lo empresarial y concluir el proceso de privatización. Debe atenderse al hecho de que AGUAPEN S.A., como se verá más adelante, ha cobrado la dinámica de una empresa privada, aunque su origen sea la Comisión de Estudios para el Manejo de la Cuenca del Río Guayas –CEDEGE- y su proceso en marcha de concesionar los servicios a la empresa privada como ha dicho el Gerente de EMASAR bajo la denominación de “inyección de capital” como promociona la gerencia de AGUAPEN S.A.

3.2. Sistematización y análisis de los elementos más sobresalientes del servicio público de agua potable en la Península de Santa Elena a través de AGUAPEN S.A.

3.2.1. Elementos generales

Desde hace algún tiempo, la Comisión de Estudios para el Desarrollo de la Cuenca del Río Guayas –CEDEGE- amplió su rango de acción hacia la Península de Santa Elena, en buena medida debido al hecho de que el trasvase de aguas del Río Daule que se ha venido ejecutando en el marco del Proyecto de Propósito Múltiple Jaime Roldós Aguilera, ha servido para atender las necesidades de las poblaciones urbanas de las ciudades de Salinas, La Libertad y Santa Elena, entro otros fines. Desde hace décadas, CEDEGE ha sido quien ha llevado adelante la planificación, el control y la distribución de los recursos hídricos en la Península

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de Santa Elena. De acuerdo a la ley secundaria, en el Art. 3, del Texto Unificado, el área de responsabilidad de CEDEGE incluye a la PSE. El Proyecto Hidráulico Península de Santa Elena y dentro de este la Estación de bombeo Chongón, el canal Chongón Sube y Baja el Embalse de Cola al final del Canal Chongón – Playas fueron la obras que permitieron desarrollar los sistemas regionales de abastecimiento de agua potable para atender a la Península de Santa Elena.20 El financiamiento que se ha requerido para toda la infraestructura que se ha montado para la prestación del servicio ha sido capital nacional e internacional conseguido a través de préstamos del Estado nacional, en su mayor parte capital proveniente del Banco Interamericano de Desarrollo y el Gobierno Brasileño a través de sus bancos Do Brasil y BNDES. En 1999 bajo escritura pública la CEDEGE conjuntamente con los Municipios de Santa Elena, La Libertad y Salinas, constituyen la Compañía Agua de la Península S.A. –AGUAPEN S.A.- con porcentajes de capital de CEDEGE en un 55% y un aporte del 15% por parte de cada Municipio. Es decir, CEDEGE, a pesar de ser una entidad estatal, de haberse financiado con recursos crediticios solicitados y asumidos por el Estado Ecuatoriano, en virtud de este acuerdo con las municipalidades de la PSE y, a vista y paciencia de los organismos de control, pasa constituirse en socio de una empresa en sociedad anónima. Este echo por demás extraño y ajeno a la legislación, permitió que los peninsulares pasen a depender de las decisiones del socio mayoritario, en lo que tiene que ver con el manejo integral del recurso agua para consumo humano. La conformación de AGUAPEN S.A., fue consultada y auspiciada por el Consejo Nacional de Modernización a pedido de las Municipalidades de Santa Elena, Salinas, La Libertad y Playas21. AGUAPEN S.A., como empresa de servicio, tiene como objetivo social el prestar servicios públicos de alcantarillado sanitario, alcantarillado fluvial, tratamiento de aguas servidas, de agua potable, recolección y reciclaje de desechos sólidos en la Península de Santa Elena, que abarca los cantones de Salinas, Santa Elena y la Libertad, en los cuales CEDEGE había construido infraestructura para el efecto. En este paquete se incluía también la ampliación del servicio de agua potable a otras poblaciones22. Dos reflexiones más al respecto. Como es sabido, los recursos con los que CEDEGE construyó la infraestructura de agua potable provinieron de endeudamientos externos. Como se ha señalado, ciertos bancos privados brasileros, así como los propios Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo, fueron las fuentes de financiamiento crediticio para que CEDEGE pueda construir estas obras previas. Es decir, estas obras forman parte de la gran carga de endeudamiento externo que pesa sobre los hombros de todos los ecuatorianos. Lo grave del asunto es que la gran carga de deuda que se

20 CEDEGE. Proyecto Chongón – Sube y Baja para abastecer el nivel superior del Plan Hidráulico Acueducto Santa Elena (PHASE) Solicitud de financiamiento a la Corporación Andina de Fomento. 1995 21 CEDEGE www.cedege.org. Feb. 2007 22 Ibíd

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contrajo y que en cierta medida ha servido para mejorar la dotación de agua para la PSE no se ha justificado plenamente en cuanto a sus otros propósitos. Como se ha señalado, la dotación de agua potable a la PSE está dentro de los elementos que constituyen el Proyecto de Propósito Múltiple Jaime Roldós Aguilera, cuyo núcleo central es la Represa Daule Peripa y otras represas de menor envergadura, cuyas finalidades eran entre otras: control de inundaciones, generación hidroeléctrica, riego para una gran superficie agrícola y agua potable. A la fecha presente los indicadores de desempeño están muy por debajo de lo que se ofreció por parte de CEDEGE y sus socios constructores.23

3.2.2. Infraestructura AGUAPEN S.A. utiliza agua cruda del trasvase Daule – Santa Elena, con la cual opera la planta potabilizadora de agua ubicada en la población de Atahualpa, y es la que sirve a los usuarios de los tres cantones de la PSE. De allí se derivan dos subsistemas, el uno para el área básicamente urbana y otra para las poblaciones del área rural que se encuentran cerca de la carretera. Parte de las redes de distribución y guías domiciliarias fueron adquiridas e instaladas por el Proyecto OCIPSE que lo ejecutó la CEDEGE en los años 80`s con el fin de proveer de agua al sector urbano de la PSE. Solamente a partir del año 2004, AGUAPEN S.A. empieza a prestar servicio en áreas rurales del Cantón Santa Elena, a través de los sistemas de distribución que han sido construidos por gestiones de las comunidades y de la Empresa Municipal EMASAR, quienes han conseguido recursos de la Subsecretaría de Saneamiento Ambiental, Consejo de Pueblos y Nacionalidades del Ecuador CODENPE, Fondo de Solidaridad y de ONGs como es el caso del Centro de Promoción Rural, Plan Internacional u otros. Para el servicio de alcantarillado sanitario cuenta con tres plantas depuradoras con sistemas aeróbicos y anaeróbicos y con tratamiento de cloro antes de depositar sus aguas en el mar.

3.2.3. Características del Servicio que presta AGUAPEN S.A. Los servicios que actualmente presta AGUAPEN S.A. son el servicio de agua potable y alcantarillado sanitario. Para el año 2005, el número total de usuarios ascendía a un total de 35.864, ubicados fundamentalmente en las zonas urbanas de las cabeceras cantonales de Salinas, La Libertad y Santa Elena y en otros centros poblados con menor población.

23 Para mejor información, ver el documento Sembrando Desiertos de Luis Corral en el que se hace una amplia reseña de este proyecto y se demuestra su inviabilidad técnica, social y ambiental.

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Cuadro No. 15 Población atendida por AGUAPEN S.A. en la PSE

Año 2000 2002 2005 Número de usuarios 14.140 26.718 35.864

Total número de habitantes 70.700 133.590 179.320 Fuente: Estudio Análisis de la estructura tarifaria del servicio de agua potable y alcantarillado de la Empresa AGUAPEN S.A. ESPOL 2002 y El Universo 23-02-2006 Elaboración: Autora

AGUAPEN S.A. alcanza una cobertura en agua potable en el área urbana del 62% y de un 34 % en cuanto se refiere al alcantarillado sanitario.24 La operación de AGUAPEN S.A. está dividida en tres áreas: administración, producción y mantenimiento de redes de distribución y alcantarillado, y comercialización. El área administrativa está conformada por el Gerente General, asistente de gerencia, supervisores de redes y distribución, supervisor de producción, para el área contable contrata a Yance / Toro Asesores S.A.; el área de producción y mantenimiento de redes de distribución y alcantarillado funciona mediante un contrato con el Ing. Carlos Salame Bermúdez; y el área de comercialización funciona también bajo el contrato con la empresa Ecuaconstrucciones.25 En cuanto a procesos de carácter administrativo, tal como se puede ver en el siguiente cuadro, los mecanismos de financiamiento se basan fundamentalmente en la recaudación tarifaria. Los gastos por administración, operación y mantenimiento significan aproximadamente un 63% del presupuesto, lo cual indica claramente los niveles de eficiencia de la empresa. Los costos en que incurren por concepto de compra de agua intervienen en el presupuesto en un 22%, demostrando que si bien el agua proviene del trasvase, su costo es significativo. Como se puede ver, AGUAPEN S.A. maneja un esquema administrativo de carácter empresarial privado, para lo cual contrata los servicios de empresas privadas encargadas de la producción de agua potable, de la comercialización y del manejo contable con las consiguientes implicaciones en el manejo presupuestario. Llama la atención la información relativa al valor cero de inversiones que realiza AGUAPEN S.A., ya que es un indicador de eficiencia y eficacia empresarial.

24 Comunicación personal con Francisco Illingworth asesor de la Gerencia de AGUAPEN S.A. Febrero 2007 25 ESPOL. Estudio Análisis de la estructura tarifaria del servicio de agua potable y alcantarillado de la Empresa

AGUAPEN S.A. 2002

39

Cuadro No. 16 Elementos de la administración de AGUAPEN S.A.

* Recaudación del mes septiembre del 2001 (muestra al azar) Fuente: Estudio Análisis de la estructura tarifaria del servicio de agua potable y alcantarillado de la Empresa AGUAPEN S.A. ESPOL 2002 Elaboración: Autora El servicio que presta AGUAPEN S.A. presenta algunas sustanciales mejoras frente a lo que muestran los sistemas comunitarios. Inmediatamente se resumen algunas características del servicio de AGUAPEN S.A.: Cuadro No. 17 Calidad del servicio de AGUAPEN S.A. Horario 24 horas todos los días

Cobertura(hab. servidos/ hab. total) 62%

Tratamiento al agua potabilizada

Identificación de cloro residual mensual

Análisis físico - químico - bacteriológico mensual

Cantidad de agua que se produce 800.000 m³ mensuales

Cantidad de agua que se factura 344.000 m³

Porcentaje factura frente a la producción 43 %

Demanda del servicio Alta demanda

Enfermedades por calidad del agua no

Otros servicios que presta a la comunidad ninguno Fuente: Estudio Análisis de la estructura tarifaria del servicio de agua potable y alcantarillado de la Empresa AGUAPEN S.A. ESPOL 2002 Elaboración: Autora

En términos generales, el servicio de AGUAPEN S.A. muestra una aceptable calidad en cuanto se refiere a las características del agua, aunque no se ha logrado demostrar que los niveles de contaminación química que se pudieran sospechar, no son perjudiciales para los consumidores, ya que provienen del Río Daule.

3.2.4. Elementos de la viabilidad económica y financiera Un aspecto crucial en el análisis de la Empresa AGUAPEN S.A. tiene que ver con su viabilidad financiera. De entrada surge una duda: ¿Por qué razón, si la empresa tuviese aceptables niveles de desempeño técnico, administrativo y financiero, se dio a conocer en medios de prensa, por parte de los directivos de

Ingresos por Tarifas por mes 98.437.82*

Operación, Mantenimiento y Comercialización

$ 61. 613 (66 %) Ing. Carlos Salame y Ecuaconstrucciones

Pago por energía eléctrica al mes $ 8.438 6%

Compra da agua $33.761 22%

Gastos de inversión 0

Manejo contable Yance / Toro Asesores S.A.

Administrador fijo si

Plan Estratégico y /o POA si

Plan de inversión 0

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CEDEGE la convocatoria a licitación para concesionar AGUAPEN S.A. y otras empresas a la empresa privada?26 Más abajo se muestran algunos datos sobre la política tarifaria de AGUAPEN S.A.. Las diferencias con los sistemas comunitarios saltan a la vista: Cuadro No. 18 Política tarifaria de AGUAPEN S.A. (I)

Rangos de consumo Fija Doméstico Comercial Industrial 0 - 8 m³ 2,9 0,35 0,4

9 - 15 m³ 5,9 2,4 2,76 3,17

16 - 30 m³ 9,9 3,12 3,59 4,13

31 - 50 m³ 19,9 4,05 4,65 5,36

51 - 100 m³ 29,9 5,27 6,06 6,97

101 - 250 m³ 39,9 6,85 7,88 9,07

251 - 500 m³ 89,9 8,91 10,25 11,78

500 o más m³ 289,9 11,58 13,32 15,32 Fuente: Estudio Análisis de la estructura tarifaria del servicio de agua potable y alcantarillado de la Empresa AGUAPEN S.A. ESPOL 2002 Elaboración: Autora

Para completar el análisis de la política tarifaria de AGUAPEN S.A., a continuación se muestran los siguientes datos: Cuadro No. 19 Política tarifaria de AGUAPEN S.A. (II) Tarifas 8 tarifas por rango de consumo

Fijación de tarifas Estudio Tarifario

Aprobación y/o modificaciones Directorio

Modificaciones en el último tiempo Cada año

Nivel de morosidad 67 %

Tarifas por mayor consumo si

Tarifa cubre todas los rubros de operación no Fuente: Estudio Análisis de la estructura tarifaria del servicio de agua potable y alcantarillado de la Empresa AGUAPEN S.A. ESPOL 2002 Elaboración: Autora

Según los datos obtenidos, para el año 2001 la facturación de AGUAPEN S.A. representó el 43% de la producción total del líquido. Esto significa que por una o varias razones, el agua que se produce en la planta y que se distribuye a los usuarios, se pierde en un porcentaje altísimo del 57 %. En la misma línea de análisis, AGUAPEN S.A. apenas logra recaudar el 63% de lo que se registra como entregado a los usuarios. En suma, apenas el 28% de lo que produce la empresa es realmente recaudado27. Esta información es altamente reveladora de la realidad que vive la Empresa AGUAPEN S.A.. Los indicadores de desempeño financiero no son nada halagadores, sobretodo si se considera que la gestión está en manos

26 El Universo. Tesis de operador para AGUAPEN e HIDROPLAYAS se teje en CEDEGÉ, 18-04-2006

27 ESPOL Estudio Análisis de la estructura tarifaria del servicio de agua potable y alcantarillado de la Empresa AGUAPEN S.A., 2002.

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profesionales, que la empresa cuenta con asesoría de alto nivel y que la infraestructura y el equipamiento en buena medida estuvieron ya efectuados con anterioridad.

Para agravar el panorama, las conclusiones de un análisis financiero del desempeño de la Empresa AGUAPEN S.A. realizado28, establecieron que en el flujo de caja que se previó para el año 2002 existiría un déficit de 6’144.000 dólares, lo que hará imposible cubrir los costos presupuestados.

La deuda que AGUAPEN S.A. tiene con el Gobierno del Brasil asciende a 30’000.000 (treinta millones de dólares), que sirvió para construir la planta potabilizadora de Atahualpa. Este tipo de onerosas obligaciones presiona a la empresa, quien debe establecer una tarifa básica por metro cúbico de agua que no resulte demasiado alta para las diferentes categorías de usuarios (residencial, comercial e industrial).

3.2.5. Manejo ambiental de AGUAPEN S.A. Recabando la información de la entrevista realizada al Gerente de EMASAR, quien a su vez es representante del Alcalde del Cantón Santa Elena en el Directorio de AGUAPEN S.A., se encuentra que, según la versión de este funcionario, AGUAPEN S.A. “no contempla ningún rubro para aspectos ambientales ni para la cuenca aportante y menos para la región peninsular”29. Según este mismo funcionario AGUAPEN S.A. no tiene jurisdicción sobre este aspecto, pues ya tiene una agua entubada segura que trae de muy lejos y ese es su negocio”…”decir que dentro del presupuesto de AGUAPEN S.A. estén considerados o no rubros para manejo ambiental, no es así, porque para eso no fue constituida AGUAPEN S.A..30 Esta versión oficial de un miembro del Directorio de AGUAPEN S.A. permite concluir que no existe en esta empresa preocupación alguna por lo ambiental, ya que ese no es su negocio.

3.2.6. Relación con algunas comunidades rurales La Empresa AGUAPEN S.A. ha establecido una relación clientelar con las organizaciones comunitarias existentes o que se constituyen para lograr el suministro de agua para el consumo de sus familias. A través de la venta de agua en bloque a costo industrial, AGUAPEN S.A. se sirve de las organizaciones comunitarias, a las que factura el volumen entregado, gracias a la instalación de medidores macro. Para muchas comunidades rurales, ciertamente, ésta es la única oportunidad de lograr un servicio tan elemental como es el agua potable. En este caso las relaciones se simplifican: las comunidades pasan a ser clientes de AGUAPEN S.A. y aquellas no desarrollan más gestión que la de administrar el sistema desde un punto de vista netamente comercial. Sin embargo cabe decir que los

28 Ibíd. 29 Entrevista a Stalin Campoverde, Gerente de EMASAR y delegado al Directorio de AGUAPEN S.A. 30 Ibíd.

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SCPA que tienen este servicio lejos de lo que se supondría ven fortalecida su organización con la participación de la gran mayoría de usuarios. Según la versión del mismo funcionario:

“…poco a poco estamos cumpliendo con el objetivo por el cual fue constituido AGUAPEN S.A.… ayudamos a constituir sistemas nuevos cuya fuente de captación es el acueducto de AGUAPEN S.A. y se los entregamos a la Empresa, para que ellos operen a través de las juntas de agua como en el caso de San Marcos, en el caso de Colonche, muy pronto de Palmar, Ayangue y Monteverde. ….le entregamos como EMASAR las competencias a AGUAPEN S.A., porque ellos son dueños del sistema, de las fuentes de alimentación y ellos en coordinación de las Juntas de agua potable de esa jurisdicción, de esas comunidades lo hacen directamente…”31.

Interesantes revelaciones las de este funcionario. Lo que se puede extraer de ellas son algunas lecciones: a) AGUAPEN S.A., poco a poco intenta copar el servicio de agua potable en la PSE, vendiendo el agua en bloque que originalmente proviene del originalmente del Río Daule, la misma que luego es procesada en la planta de Atahualpa para finalmente ser distribuida y facturada a varios sistemas comunitarios; b) EMASAR, poco a poco va a ser extinguida, en la medida en que la Municipalidad irá desembarazándose de atender o apoyar a los sistemas comunitarios de la PSE, empujándolos a todos ellos hacia AGUAPEN S.A.; y, c) no existe asomo alguno de luchar o gestionar para que AGUAPEN S.A. sea una empresa propiamente peninsular, es decir no “de ellos” sino de los peninsulares. Cabe preguntarse el porqué de esta política. Acaso no es obligación de las municipalidades atender el servicio de agua potable para su población, constituyendo o tomando control de las empresas que tienen las capacidades técnicas, financieras y administrativas para hacerlo? Por qué se renuncia sin más ni más a ejercer la obligación y a atender el derecho de las poblaciones locales a controlar con las propias fuerzas un recurso tan vital y tan estratégico como es el agua potable? El análisis de estas interrogantes se planteará más adelante, cuando se establezca el contraste entre el servicio de AGUAPEN S.A. y el de los SCAP.

Para concluir con este somero análisis de la gestión que viene desarrollando AGUAPEN S.A. en la PSE y que constituye para efectos de este trabajo unos de los resultados relevantes, se presenta a continuación un resumen de algunas observaciones que un equipo de la Escuela Politécnica del Litoral hiciera públicas en un medio de prensa32 dejando a decisión de los directivos de AGUAPEN S.A. su posible aplicación:

Una de las principales recomendaciones de los técnicos de la ESPOL aludía a la necesidad de que AGUAPEN S.A. busque mayor eficiencia, reduciendo la

31 Ibíd. 32 El Universo. Estudio de la ESPOL dice que AGUAPEN S.A. debe mejorar o desaparecer. Marzo 29, 2002. www.eluniverso.com

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cantidad de agua que no se factura por roturas de tuberías y guías clandestinas.

Del mismo modo, recomiendan elevar el nivel de recaudaciones hasta un 90% del monto facturado, negociando al mismo tiempo una sensible rebaja por cada metro cúbico de agua cruda que recibe de CEDEGE. Este aspecto resulta altamente revelador. Cómo es posible que AGUAPEN S.A. solicite a su socio mayoritario –CEDEGE- que le rebaje el valor de la unidad de agua cruda comprada, sin que se presente un evidente conflicto de intereses? Habrá que ver que es lo que privilegia CEDEGE: si el mejoramiento del servicio y la eficiencia de AGUAPEN S.A. o la elevación de sus ingresos propios.

En otra línea, los técnicos de la ESPOL sugieren que AGUAPEN S.A. exija a los contratistas del área de distribución, producción y comercialización la reducción de las pérdidas del sistema, para lo cual deberán establecer un plan de control. En resumen, es fundamental que la administración de AGUAPEN S.A. reduzca costos por concepto de agua cruda, operación y comercialización, en relación con los ingresos esperados, provenientes de la recaudación por tarifas.

En cuanto a la comercialización del servicio, los niveles responsables deberán propender a alcanzar en el corto plazo niveles de eficiencia de facturación superiores al 60% del agua procesada y tasas de recaudación mayores al 90% de lo facturado. En cuanto a tarifas, es indispensable dividir el rango de consumo inicial existente de 0 a 15 m³ en dos rangos de 0 a 8 m³ y de 9 a 15 m³. Quienes consuman hasta 8 m³ de agua por mes (70% de usuarios) pagarían una tarifa fija de 2,9 dólares sin cargos adicionales. Quienes ocupen mayor cantidad del servicio deberán cancelar más y tener recargos.

Solo si la empresa corrige las ineficiencias y aumenta la recaudación por consumo o facturado, los valores por m³ de agua potable en las distintas categorías podrían disminuir. Si continúan las ineficiencias, los pocos clientes existentes tendrían que pagar el agua no contabilizada y el líquido no cobrado.

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3.3. Contrastando los dos tipos de servicio: AGUAPEN S.A. vs. los sistemas comunitarios

La intencionalidad de este trabajo consiste en intentar demostrar que, más allá de las limitaciones de carácter técnico y administrativo-financiero, si los sistemas comunitarios de agua para consumo humano tienen sentido y se muestran con perspectivas de sustentabilidad. Para ello, se ha propuesto establecer algunos niveles de comparación si cabe el término –como si se los pusiera frente a frente- para dilucidar la cuestión central que anima esta trabajo, esto es, hasta que punto los SCAP constituyen un alternativa viable para el sector rural en la Península de Santa Elena? A continuación, se intentará establecer un conjunto de matrices en las que se crucen criterios de valoración de cada uno de los dos tipos de servicio, de las cuales se pueda establecer conclusiones y recomendaciones. Los criterios a tomarse en cuenta son: 1. Rentabilidad financiera 2. Viabilidad técnica 3. Equidad y promoción social 4. Fortalecimiento institucional 5. Contribución al equilibrio ambiental

3.3.1. Rentabilidad financiera Cuadro No. 20

SISTEMA Descripción de criterios Valoración global

AGUAPEN S.A. Déficit presupuestario 43 % de facturación* 60 % de recaudación** 67 % de morosidad*** Alto nivel de

endeudamiento

Considerable debilidad en el manejo financiero

Sistema comunitario Déficit presupuestario 60% de facturación 65 % de recaudación 35 % de morosidad en

promedio Muy bajo nivel de

endeudamiento

Moderada debilidad financiera

*Porcentaje de facturación en relación a la producción **Porcentaje de recaudación de lo facturado ***Porcentaje de clientes que pagan

45

3.3.2. Viabilidad técnica Cuadro No. 21

SISTEMA Descripción de criterios Valoración global

AGUAPEN S.A. Agua potabilizada 62 % de cobertura Cero enfermedades hídricas Se compra agua cruda Servicio permanente e ininterrumpido Análisis químico y bacteriológico mensual Identificación mensual del cloro residual

Técnicamente viable

Sistema comunitario

Agua clorada 80 % de cobertura Cero enfermedades hídricas Se extrae agua del subsuelo Servicio de 6 a 10 horas diarias en

promedio Análisis químico y bacteriológico

ocasional Identificación mensual del cloro muy rara

vez

Medianamente viable desde el punto de vista técnico

3.3.3. Equidad y promoción social

Cuadro No. 22

SISTEMA Descripción de criterios Valoración global

AGUAPEN S.A. Directorio toma decisiones No existe participación de

usuarios No hay rendición social de

cuentas No se fomenta

participación de la comunidad

No hay mingas No hay relación con

cabildos No hay participación en

otros espacios locales o regionales

La relación con los sistemas comunitarios es comercial

Inexistente práctica de equidad y promoción social

Sistema comunitario Asamblea toma decisiones Directorio ejecuta Rendición de cuentas en

Asamblea Trabajos en mingas Contribuciones a la

comunidad Relación con cabildos

comunales Participación en espacios

locales y regionales Relevo de dirigentes Cumplimiento de leyes

laborales

Capacidad elevada para promover equidad y promoción social

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3.3.4. Fortalecimiento institucional

Cuadro No. 23

SISTEMA Descripción de criterios Valoración global

AGUAPEN S.A. Depende de las decisiones de CEDEGE como socio mayoritario

Actualización tarifaria anual Cero gastos de inversión 66 % de gastos

Administración, operación y mantenimiento

22 % de gastos por compra de agua cruda

Asesoría financiera especializada

Plan estratégico y POA

Tendencia decreciente de fortalecimiento institucional. Alta dependencia de socio mayoritario. Alto nivel de gastos corrientes.

Sistema comunitario Autonomía en decisiones (supervisión MIDUVI)

No actualización tarifaria Gastos de inversión no

cuantificados Trabajo voluntario de

dirigentes 50 % de gastos en

operación, mantenimiento y pequeñas inversiones

50 % de gastos en energía eléctrica o compra de agua en bloque

No hay Asesoría financiera Plan estratégico y POA en

alguno casos Capacitación a dirigentes y

operadores

Considerable nivel de autonomía orientada al fortalecimiento institucional. Alto nivel de gastos corrientes. Promoción de equipos directivos y operadores.

3.3.5. Contribución al equilibrio ambiental

Cuadro No. 24

SISTEMA Descripción de criterios Valoración global

AGUAPEN S.A. Ninguna contribución Alto impacto ambiental de

represas y trasvase No existe norma que

controle

Impacto negativo. Ninguna medida de mitigación.

Sistema comunitario Existencia y aplicación de Normativa Ambiental

Han iniciado con acciones de diagnóstico y restauración ambiental

Conservación de cuencas como atribución de los SCAP

Relevante intervención, aunque reciente en conservación de fuentes de agua

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En resumen, al poner en contraste los dos sistemas se ha obtenido lo siguiente: Cuadro No. 25 Esquema comparativo de sistemas de servicio de agua para consumo humano en la PSE

CRITERIO AGUAPEN S.A. SISTEMAS COMUNITARIOS

Rentabilidad financiera Considerable debilidad en el manejo financiero

Moderada debilidad financiera

Viabilidad técnica Técnicamente viable Medianamente viable desde el punto de vista técnico

Equidad y promoción social

Inexistente práctica de equidad y promoción social

Capacidad elevada para promover equidad y promoción social

Fortalecimiento institucional

Tendencia decreciente de fortalecimiento institucional. Alta dependencia de socio mayoritario. Alto nivel de gastos corrientes.

Considerable nivel de autonomía orientada al fortalecimiento institucional. Alto nivel de gastos corrientes. Promoción de equipos directivos y operadores.

Contribución al equilibrio ambiental

Impacto negativo. Ninguna medida de mitigación.

Relevante intervención, aunque reciente, en conservación de fuentes de agua

Como se puede apreciar, el contraste entre los dos tipos de sistemas es altamente indicativo y permite advertir las tendencias inmediatas, así como las perspectivas de cada uno de los sistemas de mantenerse en el tiempo. En el capítulo siguiente se propone un conjunto de conclusiones y recomendaciones, las mismas que –se aspira- constituyan en definitiva un aporte para la gestión actual y futura de los sistemas comunitarios que se han estudiado.

48

4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 4.1. En el ámbito de la rentabilidad financiera

Los sistemas comunitarios muestran una considerable debilidad

financiera expresada en la inexistencia de partidas presupuestarias para atender necesidades de reposición de infraestructura y equipamiento obsoletos, así como para ampliación en la cobertura y diversificación de servicio.

Los indicadores de facturación (60 %), recaudación (65 %) y morosidad

(35 %) corroboran la fragilidad en el manejo financiero de estos sistemas.

Sin embargo, los riesgos de inviabilidad financiera son escasos, si se

atiende al hecho de que los sistemas comunitarios no padecen condiciones de endeudamiento y, más bien, se ha podido encontrar una tendencia al crecimiento, tanto en el número de familias usuarias cuanto en la cobertura geográfica.

En contraste, AGUAPEN S.A. muestra mayores riesgos financieros, si

se atiende a sus indicadores de facturación (43 %), recaudación (60 %) y morosidad (67 %), así como a su alto nivel de endeudamiento y servicio de la deuda con las entidades financieras. De modo análogo a los sistemas comunitarios, la Empresa AGUAPEN S.A. no dispone de recursos presupuestarios para nuevas inversiones, lo que afirma su fragilidad económica y financiera.

Es necesario y urgente, por lo tanto, que tanto los sistemas comunitarios

así como la Empresa AGUAPEN S.A. sean acreedores de mecanismos de fortalecimiento económico y financiero por parte de las instancias pertinentes del Estado Ecuatoriano. Se hace alusión, por ejemplo, a la necesidad de que los recursos provenientes del Impuesto a Consumos Especiales ICE vayan también en beneficio de los sistemas comunitarios.

No obstante lo señalado, es indispensable que se modifiquen las

políticas de financiamiento de los servicios de agua potable y saneamiento en las zonas rurales y urbanas, atendiendo los principios de beneficio y servicio público, buscando desempeños de eficiencia y sostenibilidad financiera, pero desterrando la intención de privatizarlos y mercantilizarlos como ha sido la práctica de la corriente neoliberal.

4.2. Acerca de la viabilidad técnica

Tomando en cuenta el conjunto de indicadores técnicos que intervienen

en la gestión hídrica de los sistemas comunitarios, se puede afirmar que muestran una mediana viabilidad.

La extracción del recurso hídrico desde los acuíferos subterráneos, el proceso de captación y cloración, así como los mecanismos de

49

distribución evidencian un aceptable desempeño desde el punto de vista técnico.

Se puede afirmar que en general, la calidad del servicio prestado por los

sistemas comunitarios es satisfactoria, atendiendo al hecho de que su cobertura es elevada (80 %), el horario de distribución es relativamente adecuado para el nivel de consumo que se ha demostrado indicativo entre las familias usuarias (10 horas diarias en promedio) y destacando que hasta el momento no se han presentado enfermedades de origen hídrico en las comunidades atendidas.

En cuanto a AGUAPEN S.A., es evidente que su desempeño técnico

tiene mejor nivel. El proceso basado en la compra de agua cruda a CEDEGE, el tratamiento completo de potabilización en su bien equipada planta, la conducción y distribución en redes públicas y domiciliaras y la calidad ininterrumpida del servicio le confieren una alta viabilidad técnica.

Sin embargo, existe una justificada presunción respecto de la calidad del

agua que entrega AGUAPEN S.A. a los usuarios de la Península y que está relacionada con los desconocidos niveles de contaminación química que pudieran existir en el recurso proveniente del trasvase del Río Daule y que no ha sido analizado ni tratado por parte de la empresa.

La política estatal debería apuntar a igualar “hacia arriba” el desempeño

técnico y la calidad del servicio de agua para consumo humano para todos los habitantes de la Península de Santa Elena. No cabe, por derecho, que existan usuarios de distinto nivel. El instrumental técnico y los procesos de captación, tratamiento y distribución deben favorecer de manera equitativa a todos los habitantes de la PSE, tanto de la zona urbana como rural.

4.3. Respecto de la equidad y la promoción social

El sentido comunitario en que se basan los Comités, las Juntas y las

Regionales es uno de los elementos que ha permitido su perdurabilidad en el tiempo.

La toma de decisiones en Asambleas, la participación de las familias

usuarias en el manejo económico, en el destino de los recursos –sin olvidar la supervisión del MIDUVI- y en la orientación misma de los sistemas favorece un sentido participativo y con contenidos de democracia social.

El ejercicio de tomar y rendir cuentas que se practica en los sistemas

comunitarios, así como la práctica de renovación permanente de sus directivos, constituyen una elevada expresión de la equidad y la participación de la población en los asuntos de su interés y muestra un valor intangible para promover derechos, obligaciones y prácticas transparentes.

50

La gestión colectiva del agua y del servicio en sí mismo, el

involucramiento de cabildos comunales y otras organizaciones de base en las decisiones fortalece el tejido social y promueve las prácticas solidarias como la minga y la ayuda a los más débiles y necesitados.

Los sistemas comunitarios promueven diversos espacios de cooperación

y ejercicio de derechos en el ámbito local y regional, permitiendo el fortalecimiento de la sociedad civil y ampliando el nivel de demanda a las instancias del Estado.

En cuanto a AGUAPEN S.A., debido a su carácter empresarial que solo

persigue el lucro y a pesar de su condición de empresa pública, su rol en este campo es bastante discreto. En la mayoría de los casos, se reduce a establecer relaciones de tipo mercantil con los usuarios –algunos sistemas comunitarios no son más que buenos clientes y pagadores- sin admitir su participación en las decisiones.

El sentido netamente mercantilista que tiene la empresa no favorece

relaciones horizontales con comunidades de usuarios. Cada “cliente” es tratado de manera individual sin considerar la existencia y vigencia de la organización comunal, que es una característica muy especial en el caso del Cantón Santa Elena.

Es menester fomentar el sentido comunitario y su participación activa en

las instancias locales que administran el recurso hídrico en esta región. No solamente por tratarse de una zona con déficit hídrico crónico, sino fundamentalmente atendiendo al principio de que el agua es derecho social de uso público, su gestión debe ser necesariamente de carácter colectivo.

4.4. En relación con el fortalecimiento institucional

Se puede afirmar que los sistemas comunitarios exhiben un

considerable nivel de fortalecimiento institucional, basado en la autonomía de sus decisiones. Son los usuarios quienes impulsan procesos de afirmación de la entidad comunitaria, sin depender de imposiciones, más allá de los niveles de supervisión del MIDUVI, que en general son muy flexibles. Pero cabe recalcar que el desconocimiento y la desactualización de la Ley de Juntas es una debilidad que atenta al fortalecimiento de sus instituciones.

Desde le punto de vista de la gestión administrativa, una cierta debilidad

radica en el elevado porcentaje (en relación a sus ingresos) de gastos corrientes –sobretodo operación y mantenimiento- en que deben incurrir los sistemas comunitarios. Esto implica una considerable restricción institucional para promover acciones en otros campos como la capacitación, la modernización de los procesos administrativos y el mejoramiento de la calidad y la ampliación del servicio.

51

Los sistemas comunitarios, en otro campo relacionado con el fortalecimiento institucional, han logrado en cierta medida, promover el desarrollo de capacidades y destrezas de sus directivos y operadores, facilitando pequeños recursos para su capacitación y para su participación en otros escenarios relacionados con el tema del agua.

Los procesos administrativos, de gestión financiera y planificación,

aunque todavía débiles, forman parte de las preocupaciones de instancias directivas de algunos sistemas comunitarios. Esta iniciativa, en muchos casos se hace posible gracias a al significativa carga de trabajo voluntario de dirigentes, operadores y asesores.

En contraste, AGUAPEN S.A. basa su fortalecimiento institucional en las

decisiones de CEDEGE, su socio mayoritario. En otras palabras, al ser AGUAPEN S.A. una de las empresas en las que tiene mayor participación CEDEGE, las políticas de fortalecimiento institucional dependen de la lógica empresarial y de su búsqueda de eficiencia y rentabilidad. Por ello, se puede afirmar que existen una tendencia decreciente en cuanto a fortalecimiento institucional de AGUAPEN S.A., si se considera además que el presupuesto de la empresa consume elevados porcentajes en gastos corrientes.

Desde la perspectiva de este estudio, se recomienda fortalecer la

institucionalidad, tanto de los sistemas comunitarios, cuanto de la empresa AGUAPEN S.A., pero modificando el sentido de esta última. La empresa de agua potable de la Península debe basarse en la activa participación de entidades propias de la zona, tales como las Municipalidades, Juntas Parroquiales, organizaciones sociales. AGUAPEN S.A. debe ser una institución de los peninsulares y las decisiones deben basarse en el ejercicio participativo de los delegados legítimos de sus instancias ciudadanas. Los gobiernos municipales de la PSE a través de la Mancomunidad deben tomar a su cargo el manejo, control y distribución de los recursos hídricos en su territorio.

“Es urgente la actualización y socialización de la Ley de Juntas y su

reglamento”, la necesidad de reformar al marco jurídico que norma la existencia y desarrollo de los SCAP en el marco de una reestructuración de las políticas hídricas y el marco institucional del país.

4.5. Sobre la contribución al equilibrio ambiental

Aunque de manera germinal e incluso informal, se puede calificar de relevante la contribución de los sistemas comunitarios al equilibrio ambiental en la Península. En ejercicio de las atribuciones que la Ley les confiere, en cuanto a preocuparse por la conservación de las cuencas hídricas, los sistemas comunitarios han empezado a actuar en consecuencia desatando una aún modesta campaña por la restauración de las condiciones ambientales de la Cordillera Chongón Colonche, con

52

el apoyo esencial de algunas organizaciones no gubernamentales y de la cooperación.

En esta tarea también vale la pena destacar el rol que ha jugado el

Consorcio Provincial y Peninsular de Juntas de Agua., al haber ido paulatinamente incorporando a dirigentes y usuarios /as a la discusión de la problemática en escenarios tan importantes como el Foro de los Recursos Hídricos y la Asamblea Nacional Ambiental.

Asimismo, se resalta por su relevancia en el tema de conservación de

los ecosistemas y de los recursos naturales, la existencia y aplicación de la Normativa Comunitaria por parte de las Comunas y Cabildos de la zona occidental del Cantón Santa Elena. Se debe hacer un reconocimiento al Proyecto de Conservación y Reforestación del Bosque Protector Chongón Colonche por haber dado inicio a esta intención que se ha materializado gracias al empuje de los cabildos comunales.

La Empresa AGUAPEN S.A., en cambio, ni siquiera se ha ocupado de

atender a los profundos impactos ambientales negativos que su socio mayoritario también ha causado con la construcción del Embalse Daule Peripa y demás represas asociadas. Se puede decir que ni siquiera se ha promocionado las supuestas obras de mitigación ambiental que CEDEGE dice haber impulsado en toda la zona de influencia del complejo Daule Peripa.

En la Península de Santa Elena existe un sector de campesinos

comuneros que fue despojado de su tierra para la construcción de las Represas El Azúcar y San Vicente –la misma que está completamente vacía- respecto de lo cual AGUAPEN S.A. ha guardado absoluto silencio. Allí existen impactos ambientales evidentes respecto de los cuales, la Empresa AGUAPEN S.A. ha dejado de efectuar acciones de mitigación y compensación. En estos 40 años de aplicación del modelo extractivista por parte de la CEDEGE, en la PSE se ha demostrado que no es viable, que ha fracasado.

Es urgente que se modifique esta política del silencio o la inacción en

cuanto se refiere a temas ambientales. El trasvase del Daule hacia la Península no solamente ha traído el agua con la cual lucra AGUAPEN S.A.. También ha ocasionado impactos irreversibles de carácter ambiental y social que deben ser asumidos y remediados. La obligación del Estado Ecuatoriano es reconocer estos hechos y, de cara a las poblaciones afectadas, emprender en procesos de remediación y compensación.

La concepción de manejo de los recursos naturales implícita en la

planificación y ejecución de obras de la CEDEGE que mira en la naturaleza un recurso a ser explotado con fines de lucro evidencia la insustentabilidad de esta forma de entendimiento y relación del hombre con la naturaleza.

53

Se hace imprescindible que desde el Foro Nacional de Recursos

Hídricos se ejerza una mayor presión sobre las instancias de control para lograr una auditoria integral de la CEDEGE

En cuanto al trabajo de diagnóstico y restauración de cuencas en que

han emprendido algunos sistemas comunitarios, debe recomendarse que sean apoyados enérgicamente, ya que de lo que se haga en materia de conservación de fuentes de agua, dependerá el futuro de la población peninsular y allí se asientan las posibilidades de que otras actividades económicas puedan seguir adelante.

4.6. En referencia a la identidad cultural Los Sistemas comunitarios han logrado una combinación entre los

sistemas “modernos” de provisión y administración del agua y una visión cultural propia de los pueblos indo- americanos, perfilando su gestión dentro de un esquema de interculturalidad.

El manejo del agua y demás recursos naturales por parte de los

sistemas comunitarios revela una concepción apegada al servicio colectivo y no orientada al lucro. Esta práctica se basa en un concepción no rentista de la naturaleza y, por tanto, enfrentada a la visión occidental.

La dinámica organizativa de estos sistemas recrea la práctica

organizativa de las comunas tradicionales, basando la gestión del recurso hídrico en valores de solidaridad, beneficio colectivo, atención a los sectores más desprotegidos, control social del desempeño y rendición de cuentas. Desde este punto de vista, la existencia misma de estas formas de gestionar los servicios para la comunidad –el agua para consumo humano entre ellos- garantiza eficiencia, pertinencia y perdurabilidad en el tiempo.

Desde otra perspectiva, la gestión comunitaria del agua,

tradicionalmente existente en la Península de Santa Elena desde hace miles de años la misma que aún puede observarse en las albarradas, expresa un conocimiento profundo de las dinámicas de la naturaleza y revela la existencia, aunque bastante erosionada, de prácticas y cosmovisiones de los pueblos originarios que poblaron los territorios de lo que hoy es una vasta zona del área costera ecuatoriana.

Se recomienda, por tanto, para lograr un manejo adecuado y una

planificación hídrica efectiva incorporar o imbricar con mayor profundidad una “cosmovisión que integra al hombre, a la naturaleza y a la sociedad”33 tal como se ha verificado en las prácticas de manejo y en la tecnología ancestral que se practicaba en la Península, junto con

33 CONAIE. Propuesta de Ley de Aguas. Quito, 1996

54

prácticas y procedimientos “modernos” para potenciar un manejo equitativo social y ambientalmente racional del /agua.

Se hace necesario promover en todos los niveles el apoyo a las

organizaciones comunitarias de la península para lograr un manejo adecuado del territorio y sus recursos.

55

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