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Los Servicios de Agua Potable y Saneamiento para los Pobres en

Centro América, México, República Dominicana y Haití

ESA Consultores06 de mayo de 2023

Edi. San Miguel, No. 1359, Bo. La Plazuela, Tegucigalpa, HONDURASTels (504) 238-8570/71, Fax (504) 238-8572, E/M [email protected]

Las Metas del Milenio en Agua y Saneamiento en CA, México, Rep. Dominicana y Haití Cliente: BID

Índice de Contenidos1. Propósito y organización....................................................................52. Descripción general de los servicios en la región.............................8

2.1. Contexto socioeconómico............................................................8

2.2. Prestación de los servicios en los países.....................................9

2.2.1. Población...............................................................................9

2.2.2. Coberturas de Agua Potable.................................................9

2.2.3. Coberturas de Saneamiento................................................11

2.3. Calidad de los servicios.............................................................13

2.4. Comentario sobre cifras de cobertura y calidad del Informe Evaluación 2000..................................................................................15

2.5. Reseña del estado del sector por país.......................................16

2.5.1. Belice...................................................................................16

2.5.2. Costa Rica............................................................................18

2.5.3. El Salvador..........................................................................20

2.5.4. Guatemala...........................................................................21

2.5.5. Haití.....................................................................................23

2.5.6. Honduras.............................................................................25

2.5.7. Nicaragua............................................................................26

2.5.8. Panamá................................................................................28

2.5.9. República Dominicana.........................................................30

2.5.10. México.................................................................................32

3. Descripción de los servicios a los pobres........................................34

3.1. Pobreza y coberturas en Agua y Saneamiento.........................34

3.2. Programas existentes para atender poblaciones pobres...........35

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3.2.1. Los programas de acueductos rurales................................35

3.2.2. Los programas de acueductos y alcantarillados urbano-marginales.......................................................................................39

3.2.3. Los fondos de inversión social.............................................39

3.3. Sostenibilidad técnica, financiera, institucional.......................40

3.4. Tarifas de sistemas formales y cómo afectan a los pobres.......42

3.5. Sobre la geografía de la pobreza...............................................44

4. ¿Cuánto cuesta cumplir con las Metas de Desarrollo del Milenio para A&S?..............................................................................................47

4.1. Propósitos..................................................................................47

4.2. Bases de cálculo para estimar las necesidades de inversión....47

4.3. Resultados por país y región.....................................................49

4.3.1. Población.............................................................................49

4.3.2. Metas de coberturas............................................................49

4.3.3. Población servida................................................................51

4.3.4. Inversiones totales y como porcentaje del PIB...................53

4.3.5. Sobre el reto para los países en alcanzar las Metas del Milenio 55

5. ¿Qué se sabe sobre la demanda para servicios de agua potable en CA y qué implicaciones tiene el patrón de demanda para las metas del milenio en el sector?..............................................................................576. Resumen...........................................................................................63Bibliografía.............................................................................................65Anexo: Estimaciones de Costos para Alcanzar las Metas del Milenio por País.........................................................................................................68

Índice de Tablas

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Número

Título Página

1 Indicadores socioeconómicos de los países 8

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Número

Título Página

2 Población total, urbana y rural, 1998 9

3 Población total –coberturas de abastecimiento de agua potable

10

4 Población urbana –coberturas de abastecimiento de agua potable

11

5 Población rural –coberturas de abastecimiento de agua potable

11

6 Población total –cobertura de saneamiento 12

7 Población urbana –cobertura de saneamiento 12

8 Población rural –cobertura de saneamiento 13

9 Características de sistemas urbanos 14

10 Sistemas rurales de agua potable en funcionamiento 15

11 Belice: Inversiones en el sector, Año 1998 18

12 Costa Rica: Inversiones en el sector 1998 19

13 Guatemala: Inversiones en el sector 1998 22

14 Haití: Inversiones en el sector 1998 24

15 Honduras: Inversiones en el sector 1998 26

16 Nicaragua: Inversiones en el sector 1998 28

17 Panamá: Inversiones en el sector 1998 30

18 República Dominicana: Inversiones en el sector 1998 31

19 México: Inversiones en el sector 1998 33

20 Acceso al agua por quintiles de gasto familiar anual 34

21 Montos a pagar por distintos niveles de consumo de 43

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Número

Título Página

agua en distintos países y sistemas en CA, según tarifas vigentes 2003

22 Población total, urbana y rural, 2000-2015 49

23 Coberturas totales 2000 y metas 2015 50

24 Coberturas totales 2000 y metas 2015, Agua Potable 50

25 Coberturas totales 2000 y metas 2015, Saneamiento 51

26 Población total servida con Agua Potable, Urbana y Rural, 2000-2015

52

27 Población total servida con Saneamiento, Urbana y Rural, 2000-2015

52

28 Conexiones nuevas de Agua Potable, Urbano y Rural, 2000-2015

53

29 Conexiones nuevas de Saneamiento, Urbano y Rural, 2000-2015

53

30 Inversiones totales y como porcentaje del PIB, Agua y Saneamiento, 2000-2015

54

31 Inversiones totales y como porcentaje del PIB, Agua, 2000-2015

55

32 Inversiones totales y como porcentaje del PIB, Saneamiento, 2000-2015

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Los Servicios de Agua Potable y Saneamiento para los Pobres en los Países de Centro América, México, República Dominicana y Haití

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1. Propósito y organización

El propósito de este documento es presentar una serie de informaciones y alzar a la discusión de temas relacionadas con la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento a los hogares pobres de la región1. Se prepara en el marco de la Conferencia Regional que lleva como título “Alcanzando a los Pobres-La expansión de los Servicios a los Pobres para Alcanzar las Metas de Desarrollo del Milenio” que patrocinan varias instituciones internacionales incluyendo el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Programa de Agua y Saneamiento (PAS), la Global Water Partnership (GWP), COSUDE, la RRAS-CA, el INWAP. El documento servirá como referencia para los grupos de discusión dentro de la Conferencia, pero también se espera con su diseminación, provocar discusiones internas en los países acerca de los servicios que se prestan y cómo, de manera explícita, se puede atender mejor a comunidades pobres.

Desde la perspectiva del Sector Agua y Saneamiento, consideramos que el momento es propicio para abordar el tema de pobreza de manera abierta. La mayoría de los países de la región han emprendido desde los años 90 en programas de reforma y modernización del sector, que tienen como propósito fundamental aumentar las coberturas y mejorar la calidad de la prestación. Implícitas están en el propósito citado las necesidades de organizarse mejor, de contar con el financiamiento necesario para concretizar los planes, de fortalecer los proveedores y de gozar de mejores relaciones con los clientes de los servicios. Los esfuerzos de las reformas deberán estar dirigidos en primera instancia a aquellos que en la actualidad no cuentan con los servicios, o que teniendo acceso, los reciben bajo condiciones desfavorables en calidad (frecuencia, confiabilidad) y costo.

Por otro lado, los países de la región se han comprometido en la Conferencia del Milenio que patrocinó el sistema de las Naciones Unidas en el 2000, a reducir los niveles de pobreza que registran los países a la mitad, para el 2015. Entendiendo pobreza como un fenómeno complejo (multi-causa) y requiriendo acciones dedicadas para 1 Entendemos por región, en esta ocasión, los países comprendidos dentro de la Región de Operaciones II del BID, que incluyen: Belice, Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Panamá, México, República Dominicana y Haití.

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su reducción y erradicación, se han definido un conjunto de objetivos y metas en distintos campos del desarrollo (ingresos, salud, educación, género, ambiente etc.) que los países deben abordar para que, de manera sistemática, se alcance la meta global citada. Con relación al sector agua y saneamiento, la Declaración del Milenio, dentro de su Objetivo 7 Garantizar la sostenibilidad del Medio Ambiente, contempla 2 metas concretas:

Meta 10: Reducir a la mitad, para el 2015, el porcentaje de personas que carezcan de acceso sostenible al agua potable; y Meta 11: Haber mejorado considerablemente para el año 2020, la vida de por lo menos 100 millones de habitantes en tugurios.

Relacionados a las 2 metas propuestas, los indicadores a mejorar son:

La proporción de la población con acceso sostenible a mejores fuentes de abastecimiento de agua en zonas urbanas y rurales, y para la segunda la proporción de la población urbana con acceso a mejores servicios de saneamiento.

Convergen así dos agendas de desarrollo dentro de los países, que tienen el mismo sujeto de las acciones, la población pobre. Estimamos necesario que los esfuerzos que se realicen desde cada una de las perspectivas creen sinergias positivas, de tal manera que los equipos nacionales promoviendo la modernización del sector lo hagan teniendo como marco de referencia constante los objetivos y metas definidos para reducir los niveles de pobreza, en su campo específico de acción. Desde la perspectiva de los responsables por conducir los esfuerzos globales de reducción de pobreza, estos se convierten en una cobija de apoyo y dirección a las instituciones de agua y saneamiento en el país. En una situación de gane-gane desde la óptica institucional, con efectos inmediatos sobre la población menos favorecida.

La organización de este trabajo es sencilla. La sección 2 ofrece algunos antecedentes de contexto socioeconómico de los países y de la región. Prosigue a describir los servicios de agua y saneamiento que se prestan, concretamente en términos de coberturas de servicios, calidad, marco legal e institucional, planes de desarrollo del sector. La sección 3 comienza ofreciendo algunos datos globales de pobreza de los países, e inmediatamente describe los programas que típicamente atienden poblaciones de menores ingresos en los países. Seguidamente, se discute la sostenibilidad técnica y financiera de dichos programas. La sub-sección que a continuación analiza con más detenimiento el tema de las tarifas que actualmente aplican las empresas de servicios formales en la región, y cómo dichas tarifas afectan la provisión de comunidades urbanas-marginales (sin servicio) y aquellos que reciben

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el servicio pero sin medición. La sección finaliza comentando sobre la necesidad de definir, ampliar y desarrollar programas de atención en comunidades fuera de los centros urbanos principales, y hacia ciudades secundarias, pequeños centros urbanos, comunidades rurales concentradas y dispersas.

La sección 4 ofrece un ejercicio de costeo de las Metas de Desarrollo del Milenio (MDM) en lo que respecta a los servicios de agua y saneamiento en la región. Estimamos que es un ejercicio valioso en el sentido que explicita las metas a cumplir por cada país (y costos requeridos), en cuanto a las necesidades insatisfechas en los ámbitos urbano y rural. Encontramos de una experiencia reciente2 que los resultados son útiles para promover el diálogo interno entre instituciones nacionales relacionadas con el tema, para el diseño de estrategias de financiamiento y la asignación de responsabilidades y funciones institucionales. La sección comienza con una descripción de las premisas y bases de cálculo, seguida por los cálculos mismos. Los resultados se presentan en términos absolutos y como porcentaje del PIB.

La sección 5 se refiere a la necesidad de determinar las necesidades de demanda de la población, sobre una base de consulta; y el diseño cuidadoso de políticas de provisión y financiamiento, de manera tal que se favorezcan (o inversamente, que no se afecten) las posiciones de los pobres con relación a los servicios. La sección presenta los resultados y conclusiones de un estudio reciente patrocinado por el BID3, en que se analiza de manera sistemática los resultados de varias encuestas de hogares y servicios de A&S en la región centroamericana y Venezuela, utilizando métodos de “preferencias reveladas” y valuación contingente. Produce en su sección de recomendaciones una serie de modelaciones con implicaciones de economía política, particularmente útil en los escenarios de reforma y modernización, y simple eficientización de los operadores actuales de servicios de los países. Finalmente, la sección 6 presenta un resumen del trabajo.

En la lectura de este documento, debe tenerse en cuenta que el ejercicio es de alcance limitado en el sentido que se ha hecho “de escritorio” y sin en beneficio de poder validar las informaciones en cada uno de los países, consultando a las autoridades y responsables directos 2 ESA Consultores, Metas de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza: Sector Agua y Saneamiento; Inversiones y la Institucionalidad Necesaria para Cumplirlas, UNAT /Ministerio de la Presidencia de Honduras, Octubre del 2003

3 Strand, J. y Walker, I., Water allocation and demand in Central America: Analysis of tap and non tap water demand in 17 Central American cities, Oslo y Tegucigalpa, June 2003

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del sector. Se basa en estadísticas, reportes, opiniones documentadas que se han preparado en el pasado reciente, con algunas actualizaciones (también limitadas) en la medida que se nos ha indicado de la existencia de informaciones alternas más adecuadas. Debemos indicar que se ha hecho uso extenso de las estadísticas e informaciones presentadas en el “Informe Regional sobre la Evaluación 2000 en la Región de las Américas: Agua Potable y Saneamiento-estado actual y perspectivas” (OPS /OMS, 2001), y del sitio Web depositario de los informes por país, administrado por el Centro Panamericano de Ingeniería Sanitaria (CEPIS) y la OPS. Ambas fuentes representan esfuerzos importantes de sistematización y diseminación de información del sector en las Américas, y particularmente de la región bajo estudio.

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2. Descripción general de los servicios en la región

2.1. Contexto socioeconómico

Los países de la región presentan entre sí presentan diferencias y similitudes en cuanto a condición socio-económica. Para empezar a diferenciar, según el Informe de Desarrollo Humano 2003 del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Costa Rica y México se clasifican como países de DH alto; Panamá, Belice, República Dominicana, El Salvador, Honduras, Guatemala y Nicaragua, de DH medio, y Haití de DH bajo. La tabla 1 ofrece indicadores selectos que ayudan a ilustrar condiciones locales.

La población de los países oscila entre 100.5 millones de México, y 200 mil para Belice, con la mayoría de países contando con poblaciones menores a los 10 millones. Con las excepciones de Belice, Guatemala y Haití, todos los países tienen poblaciones mayoritariamente concentradas en áreas urbanas. Los países exhiben tasas de crecimiento poblacional en el período 1975-2001 de bajas a moderadas –1.6 y 1.9% anual para El Salvador y Haití respectivamente del lado bajo, mientras tasas entre 2 y 3% para el resto de los países. Honduras exhibió durante el período la tasa más alta en 3% anual.

Con relación a ingresos per cápita, Haití (US$ 480) y Honduras (US$ 910) registraron los ingresos más bajos4; contrastando con los casos de México (US $5,560), Costa Rica (US$ 3,970) y Panamá (US$ 3,920) que cuentan con los ingresos per cápita más altos. La distribución del ingreso, ilustrado por el Coeficiente Gini para los países, muestra tendencias hacia una distribución más equitativa (inferior a 50, tendiente a 0) solo en los casos de Costa Rica, República Dominicana y Panamá.4 Nicaragua no tiene dato disponible para ese año según la fuenteESA Consultores

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En cuanto a condiciones de salud, la mortalidad infantil en menores de 1 año sigue plagando a los países: del lado bajo, los índices que se presentan son de 9 por mil nacidos en Costa Rica, 19 por mil en Panamá y 24 por mil en México. En el otro extremo, los más altos son 79 por mil en Haití, 43 por mil en Guatemala, y 41 por mil en la República Dominicana. Las diarreas como causa de muerte en infantes entre 1 y 4 años siguen colocándose entre las primeras 2 posiciones en los países con que se cuenta con información.

2.2. Prestación de los servicios en los países

2.2.1. Población

La Evaluación 2000 presenta los siguientes datos de población para el área de estudio que se considera en este documento. Corresponde a valores calculados para el año 1998, por el equipo que preparó dicho informe. Son presentados aquí para efectos de consistencia con los valores que presentaron los países en la preparación de la Evaluación 2000, y con los análisis de coberturas de abastecimiento de servicios de agua potable y saneamiento, que se presentan en las siguientes dos secciones. Los valores a continuación pueden discrepar con otras cifras de población que se presentan en otras partes de este trabajo –sin embargo en todos los casos se indica la fuente de información y el año para el cálculo.

2.2.2. Coberturas de Agua Potable

Con relación a las coberturas en el abastecimiento de agua potable, la Evaluación 2000 presenta las siguientes 3 tablas para el total de la población, población urbana y rural:

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Tabla 2: Población total, urbana y rural 1998

Nos % Nos % Nos %Belice 238,500 100.00 120,100 50.36 118,400 49.64Costa Rica 3,340,909 100.00 1,440,272 43.11 1,900,637 56.89El Salvador 6,156,780 100.00 3,124,670 50.75 3,032,110 49.25Guatemala 11,088,000 100.00 3,879,000 34.98 7,209,000 65.02Haití 7,734,000 100.00 2,614,820 33.81 5,119,180 66.19Honduras 5,989,400 100.00 2,788,120 46.55 3,201,280 53.45México 95,796,500 100.00 70,458,800 73.55 25,337,700 26.45Nicaragua 4,689,500 100.00 2,514,300 53.62 2,175,200 46.38Panamá 2,762,230 100.00 1,525,140 55.21 1,237,090 44.79Rep. Dominicana 8,218,500 100.00 5,260,500 64.01 2,958,000 35.99Fuente: Informe Regional sobre la Evaluación 2000 en la Región de las Américas: Agua Potable y Saneamiento-estado actual y perspectivas” (OPS /OMS, 2001),cuadro 1 página 21

Total Urbana Rural


Se define como servicio con conexión domiciliaria de agua “el punto de agua instalado dentro del domicilio o en una parcela privada, independientemente de la fuente o método de extracción”. Por otro lado, fácil acceso consiste en “sistemas o servicios que incluyen los siguientes tipos de tecnología y que son compartidos por usuarios fuera de la vivienda:

Fuentes públicas Pozos con bombas de mano

Pozo excavado protegido

Manantiales protegidos

Colección de agua lluvia”

Bajo la óptica presentada, vemos gran variabilidad en las condiciones de coberturas globales para los países que se consideran.. Los más altos índices de coberturas los tienen en su orden: Costa Rica (95%), Belice (91%), República Dominicana (88%), Panamá y México (87% cada uno). En contraste, los más bajos porcentajes los reportan: Haití (46%) y El Salvador (60%). Las más altas tasas de cobertura de agua potable empleando solamente el criterio de conexión domiciliar son: Costa Rica (89%), México (85%), Panamá(82%) y Belice (81%); mientas las más bajas son las de Haití (21%), El Salvador (52%)y Nicaragua (54%).

Cuando consideramos las coberturas por ámbito geográfico (urbano y rural), podemos apreciar mejor la problemática sectorial. La tabla a continuación ofrece la evidencia referida a zonas urbanas:

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Tabla 3: Población total -Cobertura de abastecimiento de Agua Potable

Pob total Conexión % Conex F Acc % F Acc Total % Total Sin Ser % S SerBelice 238,500 193,860 81.28 22,860 9.58 216,720 90.87 21,780 9.13Costa Rica 3,340,909 2,980,600 89.22 192,800 5.77 3,173,400 94.99 167,509 5.01El Salvador 6,156,780 3,202,982 52.02 451,390 7.33 3,654,372 59.36 2,502,408 40.64Guatemala 11,088,000 6,842,000 61.71 2,057,000 18.55 8,899,000 80.26 2,189,000 19.74Haití 7,734,000 1,631,034 21.09 1,925,239 24.89 3,556,273 45.98 4,177,727 54.02Honduras 5,989,400 4,504,638 75.21 341,396 5.70 4,846,034 80.91 1,143,366 19.09México 95,796,500 81,418,500 84.99 1,483,600 1.55 82,902,100 86.54 12,894,400 13.46Nicaragua 4,689,500 2,532,900 54.01 585,700 12.49 3,118,600 66.50 1,570,900 33.50Panamá 2,762,230 2,265,137 82.00 133,748 4.84 2,398,885 86.85 363,345 13.15Rep. Dominicana 8,218,500 3,968,800 48.29 3,231,800 39.32 7,200,600 87.61 1,017,900 12.39Fuente: Informe Regional sobre la Evaluación 2000 en la Región de las Américas: Agua Potable y Saneamiento-estado actual y perspectivas” (OPS /OMS, 2001), Parte quinta, anexos, Cuadro 9

Población Servida Pob Sin Ser


Coberturas universales (o aproximándose a ellas) en zonas urbanas las ofrece Belice (100%), Costa Rica (99.6%), Guatemala (99%), República Dominicana (96%). Sin embargo, cuando se emplea el criterio de conexión domiciliaria, el orden de los países es el siguiente: Belice (99.6%), Costa Rica (99.5%) y México (93%). En el extremo de bajas coberturas urbanas empleando el criterio de conexión domiciliar, se presentan los siguientes porcentajes: Haití (15%) y República Dominicana (62%), con el resto de los países registrando índices superiores al 80%.

En cuanto a zonas rurales, le evidencia se presenta en la tabla siguiente:

Las más altas tasas de cobertura las registran Costa Rica (92%), Panamá (86%) y Belice (82%); mientras las más bajas estan en El Salvador (25%), Nicaragua (34%) y Haití (45%). Aunque el rezago es notable con relación a las zonas urbanas, evidencia de la mayoría de los países de la región muestra cambios significativos en el aumento de coberturas rurales en las últimas décadas, con consecuencias directas en la salud y bienestar de la población allí asentada.5

5 Walker I. y Velásquez, M., Análisis de Descentralización en Servicios de Agua Potable en Centro América y la República Dominicana, para EHP /USAID, 1999ESA Consultores

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Tabla 4: Población Urbana -Cobertura de abastecimiento de Agua Potable

Total Urb Conexión % Conex F Acc % F Acc Total % Total Sin Ser % S SerBelice 120,100 119,620 99.60 480 0.40 120,100 100.00 0 0.00Costa Rica 1,440,272 1,432,700 99.47 1,200 0.08 1,433,900 99.56 6,372 0.44El Salvador 3,124,670 2,696,620 86.30 190,580 6.10 2,887,200 92.40 237,470 7.60Guatemala 3,879,000 3,388,000 87.34 443,000 11.42 3,831,000 98.76 48,000 1.24Haití 2,614,820 392,274 15.00 884,681 33.83 1,276,955 48.84 1,337,865 51.16Honduras 2,788,120 2,481,427 89.00 133,312 4.78 2,614,739 93.78 173,381 6.22México 70,458,800 65,735,000 93.30 811,500 1.15 66,546,500 94.45 3,912,300 5.55Nicaragua 2,514,300 2,219,100 88.26 169,500 6.74 2,388,600 95.00 125,700 5.00Panamá 1,525,140 1,323,120 86.75 13,736 0.90 1,336,856 87.65 188,284 12.35Rep. Dominicana 5,260,500 3,235,200 61.50 1,814,900 34.50 5,050,100 96.00 210,400 4.00Fuente: Informe Regional sobre la Evaluación 2000 en la Región de las Américas: Agua Potable y Saneamiento-estado actual y perspectivas” (OPS /OMS, 2001), Parte Quinta, Anexos, Cuadro 7

Población Urbana Servida Pob Urb Sin Ser

Tabla 5: Población Rural -Cobertura de abastecimiento de Agua Potable

Total Rur Conexión % Conex F Acc % F Acc Total % Total Sin Ser % S SerBelice 118,400 74,240 62.70 22,380 18.90 96,620 81.60 21,780 18.40Guatemala 7,209,000 3,454,000 47.91 1,614,000 22.39 5,068,000 70.30 2,141,000 29.70El Salvador 3,032,110 506,362 16.70 260,810 8.60 767,172 25.30 2,264,938 74.70Honduras 3,201,280 2,023,211 63.20 208,083 6.50 2,231,294 69.70 969,986 30.30Nicaragua 2,175,200 313,800 14.43 416,200 19.13 730,000 33.56 1,445,200 66.44Costa Rica 1,900,637 1,547,900 81.44 191,600 10.08 1,739,500 91.52 161,137 8.48Panamá 1,237,090 942,017 76.15 120,011 9.70 1,062,028 85.85 175,062 14.15México 25,337,700 15,683,500 61.90 672,100 2.65 16,355,600 64.55 8,982,100 35.45Rep. Dominicana 2,958,000 733,600 24.80 1,416,900 47.90 2,150,500 72.70 807,500 27.30Haití 5,119,180 1,238,760 24.20 1,040,558 20.33 2,279,318 44.53 2,839,862 55.47Fuente: Informe Regional sobre la Evaluación 2000 en la Región de las Américas: Agua Potable y Saneamiento-estado actual y perspectivas” (OPS /OMS, 2001), Parte Quinta, Anexos, Cuadro 8

Población Rural Servida Pob Rur Sin Ser


2.2.3. Coberturas de Saneamiento

La problemática de saneamiento en la región se expone mediante las siguientes tres tablas

La diversidad de tecnologías de saneamiento disponibles en los distintos países se clasifican en dos categorías, la población que utiliza una conexión domiciliar, y aquella que cuenta con una solución in situ. La primera se define como “tubería de salida de la vivienda, con el objetivo de descargar las excretas y aguas residuales a la red de alcantarillado”. Sistemas de saneamiento in situ se definen como “sistemas o servicios que incluyen los siguientes tipos de tecnología y que son compartidos por usuarios fuera de la vivienda:

Conexión a tanques sépticos Letrinas con descarga de agua

Letrinas secas (de ventilación mejorada)

Letrinas simples de hoyo”

Los datos revelan que las coberturas globales de saneamiento más altas de la región las registran Costa Rica (94%), Panamá (93%) y la República Dominicana (90%), si se utiliza la definición amplia de servicio (que incluye conexión domiciliar y solución in situ). Si se considera solo la definición de conexión domiciliar, el país con el porcentaje más alto sería México con 59% de la población servida bajo esta modalidad.

Al considerar a poblaciones atendidas en zonas urbanas, los datos correspondientes se presentan en la siguiente tabla:

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Tabla 6: Población Total -Cobertura de Saneamiento

Pob Total Conexión % Conex In situ % In situ Total % Total Sin Ser % S SerBelice 238,500 46,960 19.69 68,150 28.57 115,110 48.26 123,390 51.74Costa Rica 3,340,909 702,011 21.01 2,422,512 72.51 3,124,523 93.52 216,386 6.48El Salvador 6,156,780 1,999,380 32.47 2,207,943 35.86 4,207,323 68.34 1,949,457 31.66Guatemala 11,088,000 4,674,000 42.15 4,140,000 37.34 8,814,000 79.49 2,274,000 20.51Haití 7,734,000 0 0.00 2,038,793 26.36 2,038,793 26.36 5,695,207 73.64Honduras 5,989,400 1,538,440 25.69 2,663,915 44.48 4,202,355 70.16 1,787,045 29.84México 95,796,500 55,895,000 58.35 13,547,300 14.14 69,442,300 72.49 26,354,200 27.51Nicaragua 4,689,500 812,900 17.33 2,743,500 58.50 3,556,400 75.84 1,133,100 24.16Panamá 2,762,230 980,334 35.49 1,594,850 57.74 2,575,184 93.23 187,046 6.77Rep. Dominicana 8,218,500 1,652,000 20.10 5,704,900 69.42 7,356,900 89.52 861,600 10.48Fuente: Informe Regional sobre la Evaluación 2000 en la Región de las Américas: Agua Potable y Saneamiento-estado actual y perspectivas” (OPS /OMS, 2001), Parte Quinta, Anexos, Cuadro 14

Población Total Servida Pob Tot Sin Ser


Nótese que la gran mayoría de países cuentan con coberturas altas en zonas urbanas . Los países que exhiben los más altos índices son en su orden Panamá (99%), República Dominicana (96%) y Guatemala (95%). Al considerar solo el criterio de conexión domiciliar, las tasas más altas son las de Guatemala (93%) y México (75%).

Finalmente, el análisis de zonas rurales arrojan los resultados en la siguiente tabla:

Las tasas de coberturas más altas las registran Costa Rica (97%) y Panamá (87%). Para todos los países, las coberturas por conexión en zonas rurales son bajas o inexistentes, así que las de soluciones in situ dan cuenta casi por la totalidad de servicios en las zonas indicadas.

2.3. Calidad de los servicios

La información sobre calidad de los servicios varía mucho entre países, y aún dentro de los países, según el prestador y las condiciones locales en que los prestadores se desenvuelven. No obstante lo anterior, la

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Tabla 7: Población Urbana -Cobertura de Saneamiento

Pob Total Conexión % Conex In situ % In situ Total % Total Sin Ser % S SerBelice 120,100 46,960 39.10 38,190 31.80 85,150 70.90 34,950 29.10Costa Rica 1,440,272 680,837 47.27 597,512 41.49 1,278,349 88.76 161,923 11.24El Salvador 3,124,670 1,999,380 63.99 680,370 21.77 2,679,750 85.76 444,920 14.24Guatemala 3,879,000 3,595,000 92.68 79,000 2.04 3,674,000 94.72 205,000 5.28Haití 2,614,820 0 0.00 1,195,403 45.72 1,195,403 45.72 1,419,417 54.28Honduras 2,788,120 1,538,440 55.18 1,079,279 38.71 2,617,719 93.89 170,401 6.11México 70,458,800 52,584,500 74.63 8,736,300 12.40 61,320,800 87.03 9,138,000 12.97Nicaragua 2,514,300 812,900 32.33 1,525,400 60.67 2,338,300 93.00 176,000 7.00Panamá 1,525,140 977,029 64.06 527,554 34.59 1,504,583 98.65 20,557 1.35Rep. Dominicana 5,260,500 1,652,000 31.40 3,377,000 64.20 5,029,000 95.60 231,500 4.40Fuente: Informe Regional sobre la Evaluación 2000 en la Región de las Américas: Agua Potable y Saneamiento-estado actual y perspectivas” (OPS /OMS, 2001), Parte Quinta, Anexos, Cuadro 12


Tabla 8: Población Rural -Cobertura de Saneamiento

Pob Total Conexión % Conex In situ % In situ Total % Total Sin Ser % S SerBelice 118,400 0 0.00 29,960 25.30 29,960 25.30 88,440 74.70Costa Rica 1,900,637 21,174 1.11 1,825,000 96.02 1,846,174 97.13 54,463 2.87El Salvador 3,032,110 0 0.00 1,527,573 50.38 1,527,573 50.38 1,504,537 49.62Guatemala 7,209,000 1,079,000 14.97 4,061,000 56.33 5,140,000 71.30 2,069,000 28.70Haití 5,119,180 0 0.00 843,389 16.48 843,389 16.48 4,275,791 83.52Honduras 3,201,280 0 0.00 1,584,635 49.50 1,584,635 49.50 1,616,645 50.50México 25,337,700 3,310,500 13.07 4,811,000 18.99 8,121,500 32.05 17,216,200 67.95Nicaragua 2,175,200 0 0.00 1,218,100 56.00 1,218,100 56.00 957,100 44.00Panamá 1,237,090 3,305 0.27 1,067,296 86.27 1,070,601 86.54 166,489 13.46Rep. Dominicana 2,958,000 0 0.00 2,327,900 78.70 2,327,900 78.70 630,100 21.30Fuente: Informe Regional sobre la Evaluación 2000 en la Región de las Américas: Agua Potable y Saneamiento-estado actual y perspectivas” (OPS /OMS, 2001), Parte Quinta, Anexos, Cuadro 13



Evaluación 2000 del estado del sector en las Américas ofrece algunos indicadores uniformes para los países, referidos a la capacidad operacional de sistemas urbanos, para agua y saneamiento; así como un indicador del estado de los sistemas rurales.

En cuanto a la calidad del agua para consumo humano, 5 de los países –Belice, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica y Panamá- reportan tasas de desinfección del 100%, mientras México y la República Dominicana se acercan a este índice, con 95% cada uno. Haití (20%), Guatemala (25%) y Honduras (51%) exhiben las tasas más bajas de la región.

Con relación a la confiabilidad y frecuencia del servicio, Costa Rica es el único país que ofrece servicios constantes de 24 horas para el total de la población. Le siguen en cuanto a porcentaje de sistemas que ofrecen servicios intermitentes Belice (11%) y Nicaragua (14%), aunque en el primero de los casos se ve afectada casi la mitad de la población (47%), mientras en el caso nicaragüense la proporción de la población afectada es de solamente el 11%. Las situaciones más desfavorables en términos de confiabilidad y frecuencia –utilizando población afectada como criterio primario- las reportan Honduras (98% de los sistemas, 98% de la población afectada), Guatemala (80% de los sistemas, 90% de la población afectada) y la República Dominicana (60% de los sistemas, 90% de la población afectada). Los datos de horas típicas de suministro indican que siguiendo a Costa Rica con suministro de 24 horas diarias, presentan condiciones favorables (aunque no constancia) Panamá (20 horas diarias) y la República Dominicana (18 horas diarias).

Finalmente para indicadores de calidad de sistemas urbanos, el cuadro arriba ofrece el indicador de porcentaje de efluentes de alcantarillado sanitario que cuentan con algún tratamiento. Aquí las cifras en toda la ESA Consultores

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Tabla 9: Características de los sistemas urbanos

% sistemas % población

Belice 100.0 11.1 46.5 ND 56.7Costa Rica 100.0 0.0 0.0 24.0 4.0El Salvador 100.0 82.6 65.2 ND 2.0Guatemala 25.0 80.0 90.0 6 a 12 1.0Haití 20.0 100.0 49.0 6.0 0.0Honduras 51.0 98.1 97.7 6.0 3.0México 95.0 ND ND ND 15.4Nicaragua 100.0 14.0 11.4 ND 34.0Panamá 100.0 27.1 25.4 20.0 18.3Rep. Dominicana 95.0 60.0 89.5 18.0 48.7Fuente: Informe Regional sobre la Evaluación 2000 en la Región de las Américas: Agua Potable y Saneamiento-estado actual y perspectivas” (OPS /OMS, 2001), Parte Quinta, Anexos, Cuadro 10

% de efluentes alcantarillado sanitario con tratamiento

Sistemas que proveen agua intermitente% de sistemas

de AP que usan la des infección

Número típico de horas por día suministro de agua potable


región son bastante bajas, no obstante Belice reporta un 57%, República Dominicana un 58% y Nicaragua un 34%. Guatemala, El Salvador y Honduras experimentan las tasas más bajas con 1%, 2% y 3% respectivamente.

Un indicador global del estado de los sistemas rurales es el porcentaje de ellos que está funcionando. Según las informaciones provistas (tabla 9), en la mayoría de los países más del 80% de los sistemas está funcionando.

2.4. Comentario sobre cifras de cobertura y calidad del Informe Evaluación 2000

Examinando las cifras de cobertura y calidad expuestas, puede dar la impresión que la situación del sector en los países de la región no es tan grave, especialmente en sistemas urbanos. Estudios más detallados6

sobre el sector y sistemas particulares muestran que la eficiencia de los proveedores y operadores, en general, dista mucho de la que exhiben empresas de otros países de Latinoamérica y del mundo, medida a través de indicadores de eficiencia técnica (niveles de pérdidas físicas, trabajadores por mil conexiones etc.), eficiencia comercial y financiera.

6 ESA Consultores, Plan de Negocios de EMPAGUA, 2000; ESA /FRISA Eng, AT a Proveedores Descentralizados de Servicios en Honduras, 1998; ESA Consultores, Honduras, Infrastructure Framework Report, for the World Bank/ PPIAF, 2002;Walker, I., et al, Regulation, Organization and Incentives: the political economy of potable water services in Honduras, BID –Red de Centros-Serie de Documentos de Trabajo R-314, Nov 1997; Pearce- Oroz, G., Local Institutions Matter: Decentralized Provisión of Water and Sanitation in Secondary Cities in Honduras, submitted to the Urban Research Symposium 2003, the World Bank, 2003.ESA Consultores

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Tabla 10: Sistemas rurales de agua potable en funcionamiento

Belice NDCosta Rica 56El Salvador NDGuatemala 96Haití 80Honduras 95México NDNicaragua 95Panamá 100Rep. Dominicana 86Fuente: Informe Regional sobre la Evaluación 2000 en la Región de las Américas: Agua Potable y Saneamiento -estado actual y perspectivas” (OPS /OMS, 2001), Parte Quinta, Anexos, Cuadro 11

% de sistemas de agua potable funcionando / en operación


Parte del problema radica en las deficiencias en los procesos de normación técnica de los países, que fallan en definir exactamente ¿qué constituye un buen servicio?. Algunos de los países de la región cuentan con normas de servicios en el sector, pero estas son documentos legales y formales, pero no actúan como metas e hitos para los prestadores. De esta manera, servicios racionados (como la prestación cada otro día), o los servicios no-presionados, o el agua con mal olor y color, en muchos sistemas, se vuelven “la norma” para los usuarios y clientes de las empresas. En cierto sentido, en las ciudades de Centroamérica, hace falta re-crear la utopía de nuevo, el servicio ideal en términos operativos y comerciales, y hacer que las empresas trabajen hacia esa norma, y que los usuarios respondan acorde.

Se evidencia entonces un segundo problema, que es la falta de regulación técnica de los servicios. Contando con la norma, debe existir instancia gubernamental que exija cumplimiento de dicha norma de prestación, y que sancione y penalice incumplimiento. Los usuarios también, estando al otro lado de un contrato de prestación de servicios con la empresa, estarán en mejor posición de demandar servicios de calidad a los monopolios que sirven los servicios.

En el ámbito rural existen similares problemas a los expuestos en los párrafos anteriores (¿qué es un buen servicio?, ¿quien asegura que se cumplen normas de calidad?, ¿cómo se hacen valer los derechos de los consumidores? etc.), pero sentimos que hay un problema más básico y es que no sabemos cual es el estado de los sistemas. Se evidencia el problema en El Salvador, por ejemplo, cuando es hasta el 2001 cuando se hace un levantamiento sistemático de los sistemas rurales para orientar tareas de reconstrucción7. En Honduras, un estudio reciente8

descubrió la existencia de por lo menos 4 “sistemas de información” de sistemas rurales, situación que dificulta la intervención ordenada sobre comunidades carentes. Los problemas en el medio rural se empiezan a abordar desde la óptica de lograr su sostenibilidad (técnica, financiera, social), enfoque al cual sin duda contribuirán estudios especializados que se empiezan a ver en toda la región.

2.5. Reseña del estado del sector por país2.5.1. Belice

Marco institucional Se reporta una ausencia de una ley marco que defina las responsabilidades en cuanto a la propiedad, derechos de uso, administración del recurso agua en el país. Esto se identifica como una 7 RAS-ES /USAID, Presentación sobre Sistema de Información de Agua y Saneamiento en El Salvador, 2003 (en Power Point, suministrada por la RRAS-CA)

8 ESA (2003), op citESA Consultores

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debilidad, ya que se presta a la duplicación de esfuerzos y deficiencias en la intervención sobre las comunidades. Hay varias instituciones que participan en el sector agua potable y saneamiento en Belice, tanto al nivel central como en el ámbito descentralizado. Dentro del ámbito central, las instituciones más sobresalientes son:

El Ministerio de Recursos Naturales, Ambiente e Industria El Ministerio de Salud

El Ministerio de Desarrollo Rural y Cultura

El Ministerio de Obras Públicas y Transporte

El Ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano

Dentro del Ministerio de Recursos Naturales y Ambiente, se encuentran dos dependencias claves para el funcionamiento del sector: el Departamento del Ambiente, que tiene entre sus responsabilidades el control del desarrollo, la planificación de usos del suelo, control de aguas negras, monitoreo y control sobre la contaminación. La otra dependencia es la Unidad Nacional de Hidrología, que tiene funciones de asesorar al gobierno con relación al manejo de cuencas y ambiente, y los desastres naturales.

El Ministerio de Salud atraviesa un proceso de reforma, y tiene el mandato de monitorear la calidad del agua. Actualmente, el Buró de Salud Pública y el Buró de Educación en Salud y participación Comunitaria que participan en actividades relacionadas al agua y saneamiento.

El Ministerio de Desarrollo Rural y Cultura es responsable por los servicios de agua y saneamiento en zonas rurales. Se apoya de una Unidad de Suministro de Agua Rural y Saneamiento, cuya actividad principal es la perforación de pozos.

El Ministerio de Obras Públicas y Transporte provee servicios de emergencia en zonas rurales, cuando se estima que las fuentes de agua son insuficientes.

El Ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano se involucra en el sector por medio de su departamentos de vivienda y planificación, quienes elaboran esquemas de planificación para zonas urbanas y rurales.

La Autoridad de Agua y Saneamiento (Water and Sanitation Authority, WASA) es una institución cuasi-gubernamental, establecida mediante legislación especial (la Ley de Agua y Saneamiento). Los servicios ESA Consultores

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nacionales son regulados mediante este instrumento y la dependencia asociada, además que los servicios son prestados a todas las poblaciones dentro de las zonas declaradas como zonas de suministro. Actualmente, todas las zonas urbanas del país estan declaradas como tales, y la cobertura es del 100%. Ninguna institución está facultada para realizar tareas de suministro de agua, sin la autorización de la Autoridad. Solo un caso existe donde esta concesión se ha materializado, que es el de una planta de desalinización en San Pedro Town.

Financiamiento del sector La tabla 11 muestra el monto de inversiones en agua y saneamiento en el país para el año 1998. Durante ese año, se invirtieron US$ 2.9 millones para ambos servicios, de los cuales el 60% provinieron de fuentes nacionales, mientras el resto de fuentes externas. Nótese también el énfasis que tuvieron las inversiones en agua potable (93% del total), localizadas en áreas urbanas. La fuente identificó como problema el financiamiento del sector, que se ha visto disminuido en términos de donaciones que recibe de agencias internacionales, y una creciente tendencia a financiar obras vía préstamos con la banca internacional. No obstante lo anterior, la fuente reportó que el costo medio de producción y distribución de agua potable es de US$ .69, mientras la tarifa promedio de agua potable (US$ 1.15) más la de alcantarillado (US$ .35) suma US$ 1.40. El gasto promedio mensual por habitante en agua potable ascienden a US$ 17.09, mientas los de saneamiento a US$ 5.13.

Planes y proyectos del sector Logros recientes incluyen: 1) la construcción de una planta de desalinización y sistema de alcantarillado en San Pedro Town (financiamiento del Banco Caribeño de Desarrollo, BZ$ 26.5 millones) 2) expansión del sistema de agua potable en Belice, programa de control de pérdidas y computarización de las instalaciones (BZ$ 35 millones, Banco Caribeño de Desarrollo) 3) Establecimiento de un Fondo de Inversión Social, con apoyo del Banco Mundial 4)Reapertura en 1999 del Programa de Suministro de Agua y ESA Consultores

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Saneamiento Rural. Planes a largo plazo incluyen 1) Re acondicionamiento y expansión de laguna de tratamiento de aguas negras en Belmopan 2)Expansión de alcantarillado en Belice, promoviendo la conexión de personas que actualmente utilizan pozos sépticos 3) Expansión de la capacidad del sistema de agua potable en Belmopan.

2.5.2. Costa Rica

Marco institucional El sector en Costa Rica no goza de una organización y reconocimiento oficial particular, y más bien se apoya de los sectores salud, recursos naturales y vivienda, que son rectorados por los Ministerios de Salud, Ambiente y Energía y Vivienda y Asentamientos Humanos respectivamente. No obstante lo anterior, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA) es reconocido como entidad líder en el sector, y como tal ejerce funciones de rectoría dentro del tema. AyA tiene las funciones generales de “planificar, construir y operar la infraestructura necesaria para abastecer de agua y vigilar la planificación, construcción y operación de la misma realizada por particulares...”

La regulación en el país es responsabilidad de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP, antiguamente el Servicio Nacional de Electricidad) un ente regulatorio multi sectorial. Las funciones de la ARESEP son “....fijar precios y tarifas; velar por el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima... ”

La regulación y vigilancia sanitaria esta a cargo del Departamento de Saneamiento Ambiental del Ministerio de Salud. Este ministerio también tiene la responsabilidad por vigilar la calidad del agua suministrada por los entes operadores y de la normativa sobre saneamiento ambiental. Las concesiones para aprovechamiento de agua las otorga el Departamento de Aguas del Ministerio de Ambiente y Energía. Varias instancias del gobierno central participan en la vigilancia y control del uso de los recursos financieros nacionales e internacionales que se emplean en el sector, como son: la Contraloría General de la República, el Ministerio de Hacienda, el Banco Central y el Ministerio de Planificación y Política Económica. La Defensoría de los Habitantes asiste en funciones regulatorias, tomando quejas de la población sobre tarifas y calidad de los servicios.

La prestación de los servicios de agua potable está a cargo principalmente del AyA (44% de la población servida), seguida por las Asociaciones Administradoras de Acueductos y Alcantarillados Rurales y los Comités Administradores de Acueductos Rurales (ASADAS y ESA Consultores

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CARAS respectivamente, 26% de la población servida), las Municipalidades (24% de la población servida, incluyendo la Empresa de Servicios Públicos de Heredia, que por sí sirve a 4% de la población), y urbanizaciones y sistemas privados con 5% de la población servida. En el caso de las ASADAS, funcionan por acuerdo de delegación de funciones administrativas con el AyA.

Financiamiento del sector La tabla 12 a continuación ilustra los montos de inversión para el año 1998, para los servicios de agua potable y alcantarillado, mostrando además la fuente de financiamiento:

Lo primero que llama la atención de este cuadro son los montos relativamente bajos de inversión para el sector en su totalidad (US$ 161.8 mil), probablemente reflejando el alto nivel de coberturas de que gozan los costarricenses. El monto total se divide más o menos en igual proporciones entre financiamiento de fuentes internas y externas (54% y 46% respectivamente), tendencia que se repite cuando se examina el ámbito geográfico donde se realizan las inversiones (54% urbano, 46% rural). Según la fuente consultada, el costo promedio de producción y distribución de agua potable en zonas urbanas es de US$ .7, mientras la tarifa promedio por el servicio es de US$ .42. El gasto mensual por habitante en servicios de agua es de US$ 2.25.

Planes y proyectos del sector Varios proyectos se desarrollan en aras de mejora el desempeño global del sector y especialmente de sus operadores. Un crédito con el Banco Mundial orienta parte de sus recursos al Fortalecimiento Institucional (sub componente de Reorganización del Sector de Agua Potable y Saneamiento); mientras el Proyecto de Alcantarillado Sanitario de la Gran Área Metropolitana verá beneficiados a varios sistemas administrados por AyA, la Empresa de Servicios Públicos de Heredia y varias municipalidades de la región. También se contempla la concesión de parte del sistema de alcantarillado en la región metropolitana, incluyendo la planta de tratamiento.ESA Consultores

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2.5.3. El Salvador

Marco institucional La responsabilidad principal por la prestación de los servicios de agua y alcantarillado en el país se encuentra a cargo de la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA), órgano descentralizado del estado salvadoreño. La ANDA opera desde 1961, siguiendo una onda centralizadora del estado, que llevó a la creación de entes similares para otros servicios públicos nacionales, incluyendo los de telefonía y electricidad. El ámbito de responsabilidad de la institución incluye el Área Metropolitana de San Salvador, ciudades intermedias y pequeñas del país, y un gran número de acueductos rurales. Con relación a las funciones, aparecen en su ley constitutiva “proveer y ayudar a proveer a los habitantes de la República de acueductos y alcantarillados mediante la planificación, financiación, ejecución, operación, mantenimiento, administración y explotación de las obras necesarias convenientes”. Sigue enumerando las siguientes funciones: “prestación de los servicios, fijar las políticas, el establecimiento y aplicación de las normas y en cuanto al sector, realizar y promover su planeamiento, financiamiento y desarrollo”.

Otras dependencias participan en el funcionamiento del sector. El Ministerio de Economía aprueba las tarifas, que son presentadas por la Presidencia de la ANDA. El Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales y Ambiente (MARN) emite regulaciones ambientales, y vela por su observancia. El Ministerio de Salud Pública y Asistencia (MSPAS) vigila la calidad del agua distribuida por los operadores.

El sector municipal está cobrando importancia en el desarrollo institucional del sector. Por un lado, el Fondo de Inversión Social y Desarrollo Local (FISDL) se ha convertido en punta de lanza para la Estrategia Nacional de Desarrollo Local (ENDL), política estatal que busca fortalecer la gestión de los gobiernos locales. A través del FISDL, se canalizan importantes cuantías de recursos que son destinadas a obras de infraestructura en los municipios, así como asistencia técnica orientada a mejorar capacidades, sin embargo en el sub sector de agua Potable y Saneamiento, este tipo de proyectos deben incorporarse de manera legal a los sistema manejado por ANDA o por los municipios de manera de asegurar las inversiones necesarias a futura para el mantenimiento de las redes construidas con dichos fondos, situación que en este momento no se encuentra resuelta. Además de lo señalado, el FISDL prueba ser fuente de innovación dentro del sistema municipal, en el sentido que alienta la creación de empresas privadas locales, prestadoras de servicios públicos, en el sector rural .

Por otro lado, un significativo número de municipios en el país maneja sus sistemas de agua y alcantarillado, independientemente de la ESA Consultores

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administración central. En 19999, se reportaban 72 municipalidades en estas condiciones, ensayando varios modelos de gestión local, desde la administración directa, empresas mixtas, cooperativas, hasta asociaciones intermunicipales. Casos presentados como modelos lo constituyen la Municipalidad de San Julián10, en el departamento de Sonsonate, Tetralogía, un complejo sistema multipropósito sirviendo a 6 municipalidades en el Departamento de Usulután y Suchitoto en el Departamento de Cabañas.

Existe una serie de Organismos No Gubernamentales, nacionales y extranjeras, actuando en el sector, especialmente en zonas rurales del país. En las zonas rurales, la figura de la Junta Administradora de Sistemas Rurales gana importancia como responsable de la operación y mantenimiento de los sistemas construidos y que son entregados en propiedad a las comunidades. .

Financiamiento del sector El subsector a la fecha se encuentra en una fase de recesión financiera, especialmente en el área rural, donde las necesidades de suministro seguro en calidad y cantidad son crecientes. Se reporta que para el año 1998, el sector invirtió US$ 22.5 millones, de los cuales US$ 15.8 millones (70%) correspondió a recursos nacionales, mientras US$ 6.7 a recursos internacionales. Con relación al esfuerzo tarifario, al fuente reporta que, para sistemas urbanos, el costo promedio de producción y distribución de agua potable es de US$.37, mientras las tarifa promedio para agua potable es de US$.29.Los gastos mensuales básicos pagados por habitante por agua potable es de US$ 1.60 por conexión domiciliar, mientas los que corresponden a sistemas públicos (llaves públicas y otros) son de US$ .40.

Planes y proyectos del sector Desde finales de la década de los noventa, se viene discutiendo un proyecto de reforma que incluye acciones no solo en agua potable, sino también con el abordaje de los recursos hídricos en general. La reforma tienen como expresión institucional la promulgación de una nueva Ley General de Agua, una Ley del Sub sector Agua Potable y Saneamiento, la creación de un Consejo Nacional del Recurso Agua (CONRA), la Agencia de Regulación de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado (ARESA) y la modernización y reestructuración de ANDA. En el 2001, a raíz de los terremotos que azotaron el país y que destruyeron un gran número de sistemas urbanos y rurales, el proyecto de reforma se reorientó para

9 Ver Walker I., y Velásquez, M., (1999) op cit

10 Ver Linares, C., Management Models for Small Towns: Municipal Water Company in San Julián, El Salvador, in Rosensweig, F., Case Studies on Decentralization of Water Supply and Sanitation Services in Latin America, EHP/USAID Jan 2001ESA Consultores

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que incluyera acciones y rehabilitación y reconstrucción de la infraestructura dañada, pero acompañando dichas obras con iniciativas tendentes a lograr la administración local de los servicios, por medio de la conformación de Empresas Descentralizadas prestadoras del servicio de agua potable y saneamiento, financieramente sostenibles. En vista de la inexistencia de un Ente Regulador del Subsector se esta ejecutando la modalidad de la prestación del servicio por medio de contratos de Gestión o Administración. Para este fin, la ANDA creó la Unidad de Descentralización (UDES), que desarrolló junto a otros interesados, una metodología orientada a asegurar un ordenado traspaso de responsabilidades.

2.5.4. Guatemala

Marco institucional En el caso de Guatemala, el sector está siendo atendido por múltiples instituciones a distintos niveles del sistema de la administración pública nacional. Al nivel más alto, la Presidencia y Vice Presidencia de la República ofrecen directrices globales a distintos ministerios de línea. Estos últimos incluyen al Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, que a través de la Dirección de Registro, Vigilancia y Control de la Salud ofrece apoyo a los niveles subsidiarios de gobierno en temas como la calidad del agua y el monitoreo sanitario. La Presidencia de la República orienta el trabajo del Instituto de Fomento Municipal (INFOM), que desde 1997 por decreto gubernamental se convirtió en cabeza del sector; a la vez que a las gobernaciones departamentales, y a las municipalidades mismas. Por otro lado, el Ministerio del Ambiente ofrece normativa en materia de calidad de efluentes, y otras relacionadas a la protección y conservación de los recursos naturales. Otros ministerios del gobierno central que contribuyen a orientar el desarrollo del sector son el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (a través de la Dirección de Recursos Hídricos), la Secretaría de Planificación (SEGEPLAN, dependiente de la Presidencia) y el Ministerio de Educación. Como desarrollador de programas, especialmente en zonas rurales y urbanas marginales participa el Fondo de Inversión Social (FIS).

Los operadores en zonas urbanas y sus áreas de influencia, así como en cabeceras municipales, son las Municipalidades. Los más grandes operadoras en Guatemala son la EMPAGUA sirviendo a la capital de la República, y Xelagua atendiendo a la segunda ciudad más grande en términos poblacionales, Quetzaltenango. Las dos operadoras citadas gozan de algún grado de autonomía, pero esencialmente son parte del esquema gubernamental local. En zonas rurales, los sistemas son atendidos directamente por las comunidades. El INFOM, además de desempeñar su función rectora, a través de su brazo ejecutor coordina ESA Consultores

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una serie de programas nacionales y con la asistencia extranjera, de acueductos rurales, en distintas partes del país. El desarrollo y gestión de sistemas rurales se ha impulsado mediante la promoción del llamado Modelo Básico, que es una metodología integral que contempla, además de la construcción de los sistemas propiamente, la participación comunitaria, la educación en salud y ambiente, y otros elementos tendentes a asegurar la sostenibilidad de las inversiones.

Financiamiento del sector La tabla 13 ofrece datos sobre el financiamiento del sector en el país durante el año 1998. Muestra claramente que el esfuerzo de financiamiento del sector se hace a través de fuentes internas, en proporciones de 82% versus 18% de las

fuentes externas. También vale la pena anotar el esfuerzo nacional que se da a las zonas rurales para ambos servicios (80% urbano versus 20% rural), aunque estas proporciones probablemente reflejan el sub reporte de inversiones municipales en sus sistemas (algunas a través de los Consejos de Desarrollo Regional, otras más bien a través del esfuerzo propio y con el apoyo de la banca privada nacional). El gasto promedio mensual por habitante en agua potable se reporta en US$ .19.

Planes y proyectos del sector Logros recientes en cuanto a proyectos incluyen: 1) proyecto con fondos de donación del Gobierno Alemán (KfW) para proyectos de agua y saneamiento en las Áreas Nor-Oriental y Sur-Occidental del país 2) Donación con el Gobierno de Japón para la rehabilitación de seis plantas de tratamiento de agua potable.

En el campo institucional11, el país avanza desde mediados del 2002 hacia la creación de entes responsables por la planificación y regulación del sector: en el primer caso, se trata de la creación de la Junta de Agua, organismo con funciones de preparación de políticas sectoriales, emisión de la normativa, el financiamiento y la coordinación

11 RRASCA, Cuenta Gotas, Boletín correspondiente a junio del 2003ESA Consultores

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institucional. Para el ente regulador, se anticipa la creación de una Comisión del Agua.

2.5.5. Haití

El sector en Haití está servido por una serie de instituciones a nivel central, unas que centran su contribución a la planificación, coordinación y financiamiento del sector; y otras que prestan servicios en comunidades urbanas y rurales. Dentro del primer grupo, se destacan: el Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Comunicaciones (Ministere des Travaux Publics, Transports et Communication (MTPTC) , que sirve de eje a varias instituciones responsables por los servicios de agua, saneamiento, obras de drenaje, desechos sólidos y equipamientos urbanos y rurales. El Ministerio de Salud Pública y de Población, por otro lado, interviene en el desarrollo de sistemas rurales, la normativa de calidad sanitaria de las comunidades (que contempla la calidad del agua). El Ministerio de Planificación y Cooperación Externa es la encargada de enlazar el desarrollo del sector con la política de desarrollo nacional, y coordinar la cooperación externa que apoyaría los esfuerzos nacionales en la temática que nos ocupa. El Ministerio del Interior asiste en servir de enlace con las comunidades en el interior y la capital misma. El Ministerio de Asuntos Sociales tutela el desarrollo de obra comunitarias, incluyendo los servicios de agua. El Ministerio del Ambiente vela por la preservación y protección del recurso, tarea en que también está involucrado el Ministerio de Agricultura, Recursos Naturales y Desarrollo Rural.

Alrededor del Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Comunicaciones, funcionan varias dependencias directamente participantes en el desarrollo y prestación de servicios ambientales: por un lado, la Central Autónoma Metropolitana de Agua Potable (CAMEP) presta servicios de agua potable en la zona metropolitana, que incluye Port-au-Prince, Pétion-Ville, Carrefour et Delmas. En segunda instancia, el Servicio Nacional de Agua Potable (SNEP) -que a la vez respalda los Sistemas de Alimentación de Agua Potable (SAEP)- asiste a los centros urbanos /secundarios del país (28 en total, además de 229 Comités Locales de Agua Potable, CAEP). El Servicio de Conservación de Equipamientos Urbanos y Rurales (SEEUR), el Servicios de Ingeniería Urbana (SGU), el Servicio Metropolitano de Colección de Residuos Sólidos (SMCRS), y la Unidad Ejecutora del Proyecto de Drenaje de Aguas Lluvias de Puerto Príncipe (UEPD) son otras unidades que prestan servicios ambientales en el país, ya sea a nivel de pre inversión o de ejecución de obras.

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Desde finales de los noventa, el país ha emprendido en un proceso de reforma del estado, que incluyen los servicios públicos en general, y los de agua y saneamiento en particular. Existe así una Comisión Nacional de Modernización de Empresas Públicas (CMEP), una Comisión Nacional de Reforma Administrativa y de la Función Pública (CNRAFP), y la Unidad de Reforma del Sector Agua Potable y Saneamiento.

Financiamiento del sector El resumen de las inversiones del país en el sector en el año 1998 se presentan en la tabla 14 a continuación:

Para ambos servicios, se emplearon en el año 1998 US$ 73.5 millones, de los cuales el 94% provinieron de fuentes externas y solo el 6% de fuentes nacionales. El 74% de las inversiones se hicieron en el ámbito urbano, y el 26% en zonas rurales. Cuando examinamos las inversiones en agua potable solamente, el 69% se realizaron en zonas urbanas, y la proporción restante en zonas rurales; mientras para saneamiento, la distribución porcentual igual favorece a las ciudades en 88% contra 12% en zonas rurales.

Planes y proyectos del sector Por la severidad del estado del sector en el país, las autoridades locales hacen frente a la crisis por dos vías –la reforma institucional, e inversiones en aspectos claves. Con relación a lo primero, entre los logros de la Unidad de Reforma mencionada anteriormente, estan la elaboración de documentos de políticas, ley marco, normas técnicas y documentos de proyecto. Se contempla también la participación privada en el sector, y se se anticipa la creación de un organismo planificador –la Oficina Nacional de Agua Potable y Saneamiento- y un ente regulador –el Consejo de Regulación de Agua Potable y Saneamiento (CREPA). El país se prepara también para que haya mayor participación de los gobiernos locales y la comunidad.

En cuanto a inversiones, se prevén proyectos de drenaje y saneamiento en ciudades secundarias, acciones enmarcadas en el Plan Director de ESA Consultores

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Saneamiento de la Zona Metropolitana de Puerto Príncipe, apertura de pozos en varias localidades, aumento de capacidades de almacenamiento de agua, construcción de llaves públicas.

2.5.6. Honduras

Marco institucional La organización del sector en Honduras sigue el mismo patrón del resto de los países de Centroamérica: se caracteriza por la existencia de una entidad central responsable por la provisión en las ciudades principales, el Servicio Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados (SANAA); una planificación y normación parcial, poco articulada con los prestadores de servicios y las comunidades, por la que es responsable Ministerio de Salud Pública; y las responsabilidades de la regulación de los servicios dividida entre la Comisión Nacional Supervisora de los Servicios Públicos (CNSSP), que actúa básicamente como mecanismo formal de aprobación de tarifas, y la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente, participando puntualmente en aspectos de protección de fuentes, y la emisión de efluentes a cuerpos receptores. El Ministerio de Salud participa también en aspectos de control de la calidad del agua, aunque esta responsabilidad en la práctica recae principalmente sobre los entes prestadores.

A pesar de que el SANAA opera en Tegucigalpa, la capital del país, y en un número importante de ciudades intermedias (34), la realidad nos dice que son las municipalidades las que en su mayoría prestan los servicios de agua y alcantarillado a sus habitantes. Desde principios de los años ochenta la municipalidad de San Pedro Sula (la segunda ciudad más grande en términos poblacionales) organiza y gestiona sus servicios, tendencia que se acentúa a finales de los noventa y los primeros años del nuevo siglo. De esta manera, se ven “devueltos” por el SANAA a las municipalidades los sistemas de San Lorenzo, Puerto Cortés, Tela, Choluteca, Marcala, Catacamas. Por otro lado, los procesos de descentralización y fortalecimiento institucional de las alcaldías del país han significado una mejora en la prestación de servicios ambientales en general. Vale decir que la ola descentralizadora en lo que se refiere al agua y saneamiento está permitiendo que se adopten varias modalidades de gestión que en el medio son innovadoras: casos concretos son los de San Pedro Sula, donde en el 2001 se otorgó una concesión de largo plazo a un consorcio internacional; y Puerto Cortés, donde opera una empresa mixta (capital municipal y privado), con regulación de servicios locales.

Los sistemas rurales son administrados por Juntas Administradoras de Agua (JAA), que son construidos por el Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS), programas especiales de la cooperación internacional

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(fondos BID, USAID, la UE etc.), ONGs en el sector, y las comunidades mismas.

En el segundo semestre del 2003, se pasó la Ley Marco del Sub sector Agua Potable y Saneamiento, en la cual se cifran esperanzas de poder organizar mejor el sector, focalizar la acción de las instituciones, y vincular el abordaje del tema con otros relacionados, como son el ordenamiento territorial, y el manejo de los recursos forestales y el agua. La Ley manda a crear capacidades planificadoras y regulatorias, mediante el Consejo Nacional de Agua Potable y Saneamiento (CONAPAS) y el Ente Regulador.

Financiamiento del sector El resumen de las inversiones del país en el sector en el año 1998 se presentan en la tabla 15 a continuación. No estuvieron disponibles datos sobre inversiones en saneamiento.

Según la tabla, las fuentes de financiamiento fueron principalmente nacionales –acercándose al 90% del total. Datos sobre costos y tarifas de sistemas urbanos señalan que el costo de producción y distribución del agua potable estaba en US$ .25, mientras la tarifa promedio se registraba en US$ .13, evidenciando un desequilibrio en contra de los prestadores. Informaciones de gastos mensuales por habitante señalan que por conexión domiciliar se erogan US$ 2.45, mientras por servicios públicos (llaves públicas y otros) se erogaban en promedio US$ 1.40.

Planes y proyectos del sector Como ya se mencionó, en sector esta pasando por una reorganización institucional importante, de la cual se espera se derivarán importantes proyectos de inversión destinados a mejorar coberturas y calidad de los servicios. Para Tegucigalpa, se ha emprendido en un proceso de pre inversión y gestión de financiamiento, para resolver la perenne crisis de abastecimiento de agua potable que sufre la ciudad, y las condiciones frágiles condiciones de saneamiento ambiental. Por otro lado, San Pedro Sula avanza en realizar las inversiones necesarias para cumplir con los niveles de servicio pactados ESA Consultores

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entre concedente (la Municipalidad de San Pedro Sula) y el concesionario. Recién se inicia un programa de inversiones que verá beneficiadas a 22 ciudades intermedias del país (fondos BID), donde el componente de obras está acompañado por acciones para mejorar la administración de los servicios. La agencia de cooperación del gobierno de los Estados Unidos y el Cuerpo de Ingenieros de ese país apoya a otro número de centros urbanos menores, especialmente con sistemas de alcantarillado. El FHIS apoya a comunidades en la construcción de sistemas menores, y una miríada de agencias nacionales (incluyendo el SANAA con programas con USAID, UNICEF, CARE, Fondo de Contravalor Honduras-Suiza; y el Ministerio de Salud Pública con COSUDE y la Unión Europea) participan en la construcción de sistemas rurales.

2.5.7. Nicaragua

Marco institucional En 1998, se realizaron cambios importantes en la configuración institucional del sub sector agua potable y saneamiento en Nicaragua. El Instituto Nacional de Agua y Alcantarillado (INAA) se convertía en el ente regulador de los servicios citados, mientras se constituía una empresa prestadora nacional con giro comercial, la Empresa Nicaragüense de Acueductos y Alcantarillados (ENACAL). Acompañó a estos desarrollos la creación de la Comisión Nacional de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario, como órgano de planificación sectorial. Se trata entonces de uno de los primeros casos en la región en lograr el objetivo formal de separar funciones que en el pasado se concentraban en un solo ente nacional (en este caso el INAA), conducente a una gestión más eficiente de los servicios.

La ENACAL atiende a la mayoría de las localidades del país mediante empresas operadoras territoriales, que gozan de alguna autonomía relativa. El sector municipal no pesa como prestador de los servicios, aunque el Código Municipal los faculta. No obstante lo anterior, existen casos exitosos de gestión municipal en las localidades de Chinandega y Jinotepe, experiencias que se han logrado gracias a la mancomunidad de esfuerzos entre líderes locales y la cooperación internacional.

El desarrollo de Acueductos Rurales en el país se hace principalmente por la Gerencia de Acueductos Rurales de la ENACAL, aunque otros importantes actores participan en la construcción de la infraestructura, la capacitación de las comunidades y otras acciones tendentes a asegurar la sostenibilidad de los sistemas. Cuando ocurre esta situación, la GAR de la ENACAL provee las directrices y normas de intervención, de tal manera que a nivel central se tiene conocimiento, control y responsabilidad sobre el desarrollo de sistemas rurales a nivel nacional. ESA Consultores

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Los cambios citados en Nicaragua fueron precedidos por un proceso de estudio y mejoras sustanciales en las capacidades operativas del principal prestador, el INAA, en la primera mitad de los noventas. Logros concretos fueron a) la adopción de una visión empresarial en las operaciones b) la rehabilitación y expansión de los servicios de agua c) auto suficiencia de los servicios de agua dentro del ámbito de las operaciones territoriales d) obtención de recursos de inversión de fuentes externas.

En 1994, el Gobierno de la República impulsó las reformas a través del Programa de Reformas de las Empresas Públicas, que además de agua tocaría los sectores comunicaciones y energía eléctrica El programa dio paso a la contratación de una serie de estudios que prepararía al sector para las transformaciones que eventualmente lograría: se efectuó un Diagnóstico del Sector Agua y Saneamiento, un Estudio de Organización y Administración a Nivel Central del Sector, borradores de leyes de creación / reforma de los entes, el Estudio del Anteproyecto de Ley General de Prestación de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario. Entre 1996 y 1997 se contrataron otros estudios complementarios, como el Estudio de Regionalización, dedicado a resolver la pregunta entorno al tamaño de las empresas operadoras; el “Estudio Tarifario sobre la base de la metodología de Cálculo a través del Costo Marginal de Largo Plazo”, y el borrador de Decreto tarifario.

Otras instituciones del gobierno central participan en las actividades del sector. El Ministerio de Recursos Naturales y Ambiente (MARENA)es el organismo estatal encargado de establecer normas para la conservación, protección, mejoramiento y restauración de los cuerpos de agua y sus correspondientes cuencas de drenaje. Por otro lado, el Ministerio de Salud (MINSA) vela por la calidad del agua, y de normación y regulación de todas las actividades que afectan la salud. En el sector, tiene presencia a través del laboratorio nacional de aguas, y varios laboratorios ubicados en las regiones administrativas del país. La instancia nacional rectora del recurso hídrico es al Administración de Aguas, y está adscrita al Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC).

Financiamiento del sector La tabla 16 a continuación resume el monto y fuente de inversiones realizadas en agua y saneamiento, en los ámbitos urbano y rural, para el año 1998:

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Se observa que el país ha hecho un sustancial esfuerzo de movilización de fuetes externas para el financiamiento del sector –84% proviene del exterior. Las inversiones en agua potable urbana –57% del total –superan las de agua rural (43%), pero estas proporciones coinciden con la distribución territorial de la población. Según la fuente consultada, el costo promedio de producción y distribución de agua potable es de US$ .39, mientras la tarifa promedio de agua potable es de US$ .36, denotando entonces una buena aproximación a una situación de equilibrio económico. Las tarifas promedio de alcantarillado se estiman en US$ .12.Cada habitante usuario de los servicios de agua paga en promedio mensual US$ 2.99 por conexión domiciliar, y US$ 1.32 por sistemas públicos.

Planes y proyectos del sector Al nivel de ENACAL, los planes y proyectos parecen centrarse en mejorar la capacidad operativa de la empresa, utilizando medidas e indicadores de gestión. Líneas de trabajo incluyen: a) aumento de coberturas de servicios, especialmente en el ámbito rural b)reducción de los índices de agua no contabilizada c) mejoramiento de los índices de cobranza d) control del consumo de energía eléctrica e)transformación institucional. En un sentido más amplio, se han identificado factores que limitan el avance del proceso de reforma emprendido, y que incluyen: las rotaciones de directivos en instituciones clave, debilidades en el ejercicio de la regulación (falta de información, retrasos en transferencias), grupos de interés que adversan la participación privada.

Por las debilidades institucionales que registra el sector, se cuanta con el apoyo del BID mediante préstamo 1049/SF-NI, para un reforzamiento institucional para la contratación de una firma operadora para el ENACAL. Dicho contrato permitirá a la ENACAL alcanzar índices más altos de eficiencia.

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2.5.8. Panamá

El Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales (IDAAN, creado en 1961) es el ente estatal responsable por la dotación de los servicios de agua potable y recolección inocua de las aguas residuales en aquellas comunidades que superan los 1,500 habitantes en todo el país.

El sector se ve fortalecido desde 1997 con la promulgación del Decreto Ley que presenta el “Marco Regulatorio e Institucional para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado”. Dicho decreto busca “promover la prestación de los servicios bajo condiciones de calidad y precios económicos, utilizando de forma sostenible los recursos naturales y protegiendo el medio ambiente”. Participan también en el sector el Ministerio de Salud, el Ente Regulador de los Servicios Públicos, el IDAAN, prestadores de servicios públicos, privados y mixtos. El Decreto Ley citado también define formas de prestación de servicios que involucran al sector privado.

El Ministerio de Salud estará a cargo de la formulación y coordinación de políticas del sector y la planificación a largo plazo. Se le asigna a este ministerio también labores de vigilar la calidad del agua potable abastecida a la población y la calidad de las aguas servidas descargadas a cuerpos receptores en coordinación con el Ente Regulador y los prestadores de los servicios. También es responsable por el desarrollo de sistemas en áreas rurales, sistemas que serían manejados por las Juntas Administradoras de Acueductos Rurales (JAAR) y otros prestadores.

El Ente Regulador de los Servicios Públicos (ERSP), creado en 1996, tienen las funciones que su nombre indica. Vela por la calidad de los servicios, así como aprueba y fiscaliza el régimen tarifario para los servicios en el sector. Las normas de calidad de los servicios son dictadas al IDAAN, y comprenden los siguientes temas:

Calidad del agua potable Presión del agua

Continuidad del abastecimiento

Tratamiento de aguas residuales

Calidad de aguas residuales

Desbordes de alcantarillado sanitario

Atención de consultas, reclamos de clientesESA Consultores

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Las normas son tomadas por la institución y convertidas en metas de mejoramiento, de acuerdo a calendarios concertados de implementación, las posibilidades de financiamiento de planes y proyectos.

El Ministerio de Economía y Finanzas también se considera un actor importante, en la ejecución de políticas de financiamiento y asignación de los fondos, y la utilización de los fondos de préstamo para el sector. La Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) por otro lado formula, administra, vigila y controla política concerniente a los recursos naturales, por lo que se vincula directamente con el sector bajo estudio.

Financiamiento del sector La tabla 17 a continuación ilustra los montos de inversión para el año 1998, para los servicios de agua potable y alcantarillado, mostrando además la fuente de financiamiento:

Panamá gastó en el año citado US$ 13 millones, de los cuales 80% se utilizaron en zonas urbanas y el resto en sistemas rurales. El 79% de las inversiones se hicieron con fondos internos, limitándose el financiamiento externo al 21% restante. En tanto agua como saneamiento rural, se aprecia una participación más pronunciada de entes externos –cerca de la mitad de las inversiones. Según la fuente consultada, el costo promedio de producción y distribución de agua potable en zonas urbanas es de US$ .175, mientras la tarifa promedio por el servicio es de US$ .27. El gasto mensual por habitante en servicios de agua es de US$ 6.62.

Planes y proyectos del sector En el campo institucional, se han introducido reformas al marco legal existente, que dan paso a un mejor desempeño del sector. Además de la creación del Ente Regulador en 1996, con reformas a la ley constitutiva en 1999; y la misma promulgación del Decreto Ley 2 (1997) que define el marco regulatorio e institucional del sector, el IDAAN mismo está experimentando reformas (en el 2001) a su ley de creación, orientadas a dotarle de más ESA Consultores

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autonomía funcional y financiera. Se contempla dentro de las reformas al Instituto la creación de un fondo con qué realizar las transformaciones institucionales, promover mayor participación ciudadana, e involucramiento de los gobiernos locales en el desarrollo del sector.

En cuanto a inversiones, se avanza en el estudio de realización del “Plan Maestro y Estudio de Factibilidad para el Saneamiento de la Ciudad y Bahía de Panamá”, con el cual se espera mejorar las condiciones ambientales de la capital y sus alrededores. También se orienta atención a la “Caracterización de los Sistemas de Acueductos y Saneamiento Rural”, con la cual se anticipa mejor la planificación de sistemas rurales.

2.5.9. República Dominicana

Marco institucional. Los principales actores en la provisión de los servicios de agua potable y saneamiento en la República Dominicana son: el Instituto Nacional de Agua Potable y Alcantarillado (INAPA, creada en 1962), ente de carácter nacional que atiende numerosos sistemas urbanos y rurales; y los proveedores de servicios de las ciudades más grandes del país: la Corporación de Acueductos y Alcantarillados de Santo Domingo (CAASD, creada en 1973), la Corporación de Acueductos y Alcantarillados de Santiago de los Caballeros (CORAASAN. Creada en 1977), y la Corporación de Acueductos y Alcantarillados de Moca (CORAAMOCA). Otros servicios urbanos son atendidos por corporaciones análogas a las citadas, principalmente en localidades turísticas como La Romana (COAAROM) y otras.

Instituto Nacional de Recursos Hídricos (INDRHI)12, que es la entidad pública con responsabilidad más amplia sobre los recursos de agua en el país. No obstante, existen otras instituciones relevantes al funcionamiento del sector que son: a) la Secretaría de Estado de Salud Pública y Asistencia Social (SESPAS) con responsabilidad de establecer los requerimientos sanitarios en cuanto a cobertura de agua potable y saneamiento básico, además de evaluar y controlar la calidad de agua potable y hacer el seguimiento a la incidencia de las enfermedades de origen hídrico, b) la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRES), y c) la Oficina Nacional de Planificación (ONAPLAN).

12 El INDHRI ha sometido a la consideración del Congreso un proyecto de Ley de Aguas.ESA Consultores

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También se suman varias organizaciones no-gubernamentales, nacionales y extranjeras, que desarrollan sistemas rurales. La prestación de servicios en zonas rurales corresponde principalmente a INAPA, pero desde 1997 se han creado significativo número de Asociaciones de Acueductos Rurales (AARs), responsables por la gestión en las comunidades.

Financiamiento del sector El resumen de las inversiones del país en el sector en el año 1998 se presentan en la tabla 18 a continuación:

Para ambos servicios, el país se apoya en fuentes internas para el financiamiento del sector (93%), y el total de recursos externos que se emplean son destinados a sistemas rurales. Para el total de inversiones –US$ 97.2 millones-78% fueron dedicadas a zonas urbanas y el 22% a zonas rurales. El costo medio de producción y distribución del agua estaba en US$ .23, mientras que la tarifa promedio de agua potable se registraba en los US$ .21. El gasto mensual promedio por habitante por agua potable es de US$ .50.

Planes y proyectos del sector Se puede afirmar que el proceso de reforma sectorial en la República Dominicana avanza de forma lenta, a pesar de que estudios se han realizados a finales de la década de los noventa que la respaldan, y que incluyen: el Análisis Sectorial (1997), Programa de Consolidación de la Reforma (1998), y varias consultorías dedicadas a conceptuar la creación de capacidades de planificación y regulación sectorial (1997-2001). En cuanto a inversiones con fuentes externas, el Banco Mundial apoya la creación de entes prestadores locales en zonas de interés turístico (Puerto Plata, Sosúa, Cabarete, Boca Chica, Juan Dolio, y otros). La USAID también contribuye en los planes de INAPA de crear capacidades de gestión, especialmente en sistemas rurales.

En 1999 el Banco aprobó una operación para la consolidación de la reforma del sector (US$ 71.0 millones BID; US$ 18.0 millones Gobierno ESA Consultores

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Dominicano), cuyo objetivo general es el de mejoramiento de los servicios de agua potable y saneamiento a nivel nacional, con los niveles de cobertura y calidad establecidos por la autoridad competente, con los menores costos posibles, mediante esquemas sostenibles financiera y ambientalmente. El proyecto fue reformulado recientemente y el financiamiento reducido a US$ 31.0 millones debido a los problemas que surgieron en la aprobación de la Ley Marco del Sector AP y S. El Proyecto financiará ahora a sólo una de las empresas (CAASD de Santo Domingo) quien, por iniciativa propia, ha avanzado en el proceso de reforma con la concesión de la gestión comercial a dos empresas del sector privado, y ha firmado con la institución que actuará como el ente rector, un contrato de desempeño con indicadores de gestión para hacer más eficiente la provisión de los servicios a la par de lograr la auto sostenibilidad en el mediano plazo.

2.5.10. México

Marco institucional Los servicios de agua potable y saneamiento en el país tienen el respaldo de la Constitución del país, y de diversas leyes que se desprenden de la ley fundamental. El suministro de agua potable y saneamiento es responsabilidad de los municipios, según la Constitución. Los municipios delegan la función a los denominados organismos operadores. En el ámbito estatal, existen Comisiones de Agua que apoyan a los municipios desde el punto de vista técnico y financiero –cada estado cuenta con su propia ley o código en materia de agua y saneamiento.

A escala federal, la Comisión Nacional de Agua (CNA) es la autoridad facultada para administrar los recursos hidráulicos del país. Dentro de sus funciones tiene encomendadas la revisión, seguimiento, y vigilancia de la calidad del suministro de agua, en coordinación con la Secretaría de Salud, quien se ocupa de verificar la calidad del agua para consumo humano. Ambas instituciones han emitido Normas Oficiales Mexicanas (NOM) para regular aspectos relacionados con la materia. El financiamiento del sector se da principalmente con las aportaciones de los presupuestos estatal, municipal y federal, paulatinamente se busca que las tarifas y la recaudación asociada permitan que los organismos operadores sean autosuficientes a excepción del medio rural, el cual seguirá siendo subsidiado.

Otras instituciones participantes son: la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP), la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Secretaría de Educación Pública. Instancias auxiliares son el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua, la Escuela de Salud Pública, y el Instituto Nacional de Salud Pública.

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Financiamiento del sector El cuadro 19 a continuación resume el monto y fuente de inversiones realizadas en agua y saneamiento, en los

ámbitos urbano y rural, para el año 1998:

Todas las inversiones en el sector durante 1998 se hicieron con recursos internos13. Las inversiones totalizaron US$ 268 millones, de los cuales el 78% se concentraron en áreas urbanas y el resto en localidades rurales. Para agua solamente, 2/3 partes de la inversión se hizo en ciudades, mientras para saneamiento, la proporción de las inversiones en estos rubros ascendió al 92%.

Planes y proyectos del sector Las acciones dentro del sector se desprenden del Plan Nacional de Desarrollo, y del Programa Hidráulico Nacional. Se generan además programas para cada una de las 13 regiones hidrológico-administrativas en que se ha dividido el país.

13 Los datos que se reportan en la Evaluación 2000 aparecerían como errados, ya que es bien conocido que agencias multilaterales y bilaterales –incluyendo el Banco Mundial, el BID y JBIC- tienen proyectos en el sector en varias localidades. Aparentemente, el problema yace en la forma en que recursos externos se clasifican dentro de los presupuestos institucionales.ESA Consultores

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3. Descripción de los servicios a los pobres

Este capítulo aborda la problemática del agua y saneamiento en los países, y la relación con el fenómeno de pobreza. Comienza explicitando la relación entre pobreza y bajas coberturas de los servicios, mostrando algunos datos de las encuestas de hogares de países selectos. Luego, describe el tipo de programas de atención que se ofrecen en los países, esencialmente divididos entre programas urbanos y rurales, pretendiendo así visualizar el manto institucional existente y las brechas generadas. La siguiente sección hace una evaluación somera de los programas y sistemas, en términos de sostenibilidad técnica y financiera. Seguidamente, se retoma el tema de los costos de los servicios en los ámbitos rurales y urbanos, deteniéndonos a examinar cómo políticas institucionales de precios y subsidios afectan directamente a los pobres urbanos (a los que no tienen servicios (que utilizan fuentes alternativas) o que teniendo el servicio no es medido) y a las empresas proveedoras mismas. Finalmente, se toca la geografía de la pobreza, señalando que algunos tramos de asentamientos humanos (rural disperso, pequeños centros urbanos, pobreza en el ámbito municipal) requieren tratamiento dedicado.

3.1. Pobreza y coberturas en Agua y Saneamiento

No cabe duda que existe una correlación entre pobreza y bajas coberturas de los servicios. Si examinamos datos de encuestas nacionales sobre los vínculos entre acceso a los servicios de acuerdo a los tramos de gasto (ingreso) de la población para países selectos, podemos apreciar que se manifiestan desigualdades marcadas entre los

grupos:

En Panamá, para los que gozan de conexión domiciliar, solo el 13% del quintil más pobre tienen acceso, comparado con el 23% para el quintil ESA Consultores

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más alto. Se presenta una situación diferente en Nicaragua y El Salvador, donde en quintil más bajo tiene una relación con el más alto de 1:3 y 1:4 respectivamente. Con relación a los sin servicio, apreciamos que el Panamá esto afecta al 70% del quintil más bajo, en Nicaragua al 41% y en El Salvador al 40%; en contraste, los que no tienen servicio en el quintil más alto se limitan al 0.2% en Panamá, 5.3% en Nicaragua y el 6% en El Salvador. Podemos así apreciar que los grupos más pobres (agrupados en grupos de ingresos /gasto) se encuentran en una posición desventajosa con relación a los grupos más ricos, en términos de acceso a los servicios.

3.2. Programas existentes para atender poblaciones pobres

Todos los países de la región cuentan con programas que atienden a poblaciones en los ámbitos urbano y rural. Los que se orientan a zonas urbanas, son generalmente prestados por empresas o institutos de carácter nacional, o mediante esquemas institucionales de desconcentración (filiales regionales o territoriales) de estos entes, cuyos operadores locales gozan de variantes grados de autonomía con relación a la sede central de la empresa. Alternativamente, los servicios urbanos son prestados por los gobiernos municipales, con o (frecuentemente) sin apoyo gubernamental central. La prestación de servicios privados es relativamente escasa en la región –salvo en el sentido de sistemas comunitarios- aunque esquemas se estan introduciendo en virtualmente todos los países, con que se ensaya la posibilidad de una eventual participación plena en la operación de sistemas y financiación de obras.

Para zonas urbanas, los operadores generalmente no cuentan, dentro de sus modos de operación, programas destinados a atender explícitamente a poblaciones de bajos ingresos. Más bien se trata de ofrecer en algunos casos de un trato particular en términos de cómo se venden y cobran los servicios. No obstante, en Tegucigalpa, se registra una experiencia importante de desarrollo de sistemas bajo la sombrilla de un acuerdo entre las comunidades, el operador de la ciudad, el SANAA, la UNICEF y la cámara de comercio local. Esta experiencia será comentada en una sección subsiguiente.

Todos los países tienen esquemas de construcción y desarrollo de acueductos rurales, que se lanzan desde plataformas como: el operador principal en el país, las instituciones de fomento del desarrollo municipal, los Ministerios de Salud, los fondos de inversión social, ONGs nacionales y extranjeras.

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Las tres secciones a continuación proceden a identificar y comentar acerca de los programas aludidos en países selectos de la región, a modo de ilustración.

3.2.1. Los programas de acueductos rurales14

Los programas de acueductos rurales en la región centroamericana y el Caribe son generalmente desarrollados por los entes operadores nacionales –mediante programas especiales; el Ministerio de Salud, de nuevo con programas discretos. También actúan Organismos No Gubernamentales, nacionales y extranjeros, y fondos sociales especiales, que buscan el desarrollo de áreas especiales de los territorios nacionales (por ejemplo, en etapas post-conflicto).

De lo anterior se infiere que el financiamiento de los acueductos rurales en la región proviene de varias fuentes: recursos ordinarios del estado, préstamos internacionales generalmente bajo condiciones concesionales, donaciones y becas directas de instituciones. Es generalmente aceptado en la región que los sistemas financian como becas a las comunidades y los usuarios finales, aunque en el caso de préstamos internacionales el estado asume el compromiso de repago con el ente financiador.

La manera de acceder a fondos y proyectos por parte de las comunidades no está siempre claro –pero se observa que las comunidades “buscan” los proyectos entre la oferta que presentan las instituciones del sector dedicadas a este tipo de actividad. Generalmente, se busca entre distintas fuentes, por el riesgo que corren de no cumplir con los requisitos formales de los programas, que puede incluir una contraparte monetaria; pero también por la rapidez relativa con que se aprueban los proyectos específicos por las instituciones. En todo caso, lo anterior apunta a una situación de falta de información y coordinación en el sector (¿donde hay carencias?, ¿donde se ha aplicado para proyectos? etc.), situación que se corrige por ejemplo con el fomento de mejores sistemas de información, el ejercicio de la función normativa, y la creación y funcionamiento de Redes nacionales de instituciones involucradas.

La construcción de sistemas está a cargo de contratistas privados, actuando bajo la supervisión del ente financista local. Las comunidades tienen limitada participación en los procesos de diseño y construcción, aunque a veces deben aportar mano de obra no-especializada. La operación y administración de los sistemas es una responsabilidad de la comunidad, a quien el patrocinador del proyecto le pide que organice

14 De Walker I., y Velásquez, M. (1999) op citESA Consultores

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una Junta Administradora, de acuerdo a modelos pre establecidos estándar de los programas.

Parte de los paquetes tecnológicos ofrecidos a las comunidades incluye la capacitación en temas de educación ambiental y sanitaria, como medios que contribuyan a la sostenibilidad de los sistemas y las comunidades mismas. Existen algunos mecanismos de soporte a los sistemas y las comunidades, post-entrega de los proyectos, aunque vale afirmar que son la excepción y no la norma.

A continuación, se presenta una reseña de los programas en varios países de la región:

Guatemala Un importante y reciente adelanto ha sido el esfuerzo, liderado por el gobierno, para unir compromisos y definir metas comunes entre las agencias relacionadas con el agua rural. Esto unificó a la Unidad Ejecutora para Acueductos Rurales (UNEPAR), anteriormente un programa del Ministerio de Salud con el programa Agua, Fuente de Paz, que era manejado directamente por la Presidencia de la República, bajo la égida de INFOM, recientemente designada como la agencia de planificación del sector.

Junto con otros programas financiados por agencias multi y bilaterales, han desarrollado un Modelo Básico que establece normas técnicas para la construcción y operación de sistemas e incorpora educación sanitaria y ambiental y de participación comunitaria. Como se reconoce dentro del país y el sector, existe todavía la necesidad de mejorar la coordinación entre las instituciones.

El Salvador En años recientes el manejo del agua rural se ha vuelto más centralizado. En 1996, 308 sistemas que fueron construidos y manejados a través del proyecto PLANSABAR, un esfuerzo coordinado por el Ministerio de Salud y financiado por diferentes agencias externas, incluyendo a USAID, fueron transferidos al ANDA. La ANDA maneja ahora cerca de 700 sistemas rurales. Alrededor de 400 fueron construidos por el Fondo de Inversión Social (FIS, ahora Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local, FISDL). El manejo de los sistemas se efectúa localmente a través de Asociaciones de Acueductos Rurales (AARs). Hay también un número de sistemas que han sido construidos con la asistencia de USAID, CARE- El Salvador, CREA Inc. y ONGs internacionales. Hay consenso que la propiedad, control y administración de los sistemas rurales deben pasar a manos de las comunidades, siempre y cuando se tomen las provisiones adecuadas para el apoyo técnico y administrativo.

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Honduras Un número considerable de sistemas rurales y urbano-marginales han sido construidos por el esfuerzo propio de las comunidades, sin el apoyo del gobierno central o local. Otros sistema han sido construidos con la asistencia de programas de gobierno especiales del Ministerio de Salud, algunos financiados por agencias externas o por ONGs y algunos por el Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS). El SANAA ha fomentado el modelo más acertado para el desarrollo del agua rural -PRASSAR, el componente de acueductos rurales del proyecto del Sector Salud de la USAID en el país.

Los programas como el PRASSAR y el proyecto del SANAA de los Barrios Marginales de Tegucigalpa, financiado por UNICEF, producen importantes lecciones. En ambos casos, los preceptos clave son recuperación de costos y organización comunitaria, adicionándose una apropiada asistencia técnica. El esquema de asistencia técnica desarrollado por el SANAA bajo el proyecto PRASSAR, utiliza un cuerpo de Técnicos en Operación y Mantenimiento (TOMs) y Técnicos en Agua y Saneamiento (TAS), que apoyan sistemas menores urbanos y rurales, respectivamente. Un desarrollo positivo reciente ha sido la promoción de un juego universal de reglas de operación para las Juntas de Agua, quienes operan la mayor parte de los sistemas rurales y urbano-marginales.

Durante el debate de reforma en 1995-96, ninguna estrategia clara fue propuesta para el futuro de los sistemas rurales. Sin embargo, parece haber un consenso alrededor del SANAA en el sentido de que es la organización indicada para dirigir el desarrollo en las áreas rurales y se propuso que debería permanecer como oficina técnica, supervisando los procesos de construcción y brindando asistencia técnica.

Nicaragua Entre 1990-1996 el INAA organizó 8 empresas territoriales, cada una cubriendo un número de sistemas. Estas ahora son parte de ENACAL. Se hace un esfuerzo para manejar estos sistemas de acuerdo a criterios técnicos y financieros, simulando las condiciones de mercado. Al tiempo de la visita de campo realizada durante este estudio (diciembre 1998), las operaciones regionales aún remitían sus recaudaciones a Managua, pero las decisiones operacionales y estratégicas se hacían a escala regional y local.

El modelo estándar para los sistemas rurales es la administración comunitaria de los servicios de agua potable y saneamiento. Hay un fuerte liderazgo de la Dirección de Acueductos Rurales (DAR), que forma parte de la ENACAL. Esta oficina fija las normas y procedimientos para los sistemas rurales, enfatizando la participación comunitaria y consideraciones de género. También pone a la disposición y promueve el uso de tecnologías apropiadas. La DAR ha ESA Consultores

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desarrollado un Sistema de Información para monitoreo de la cobertura rural. Coordina programas rurales con agentes externos, públicos y privados, tal como CARE, COSUDE, KFW, SNV (Holanda), UNICEF y otros. En 1997, los programas manejados por DAR tenían un total de 600,000 beneficiarios en proyectos de agua potable y 31,000 en programas de letrinas. Cerca de 400 Comités de Agua se habían organizado y entrenado solo en 1997.

República Dominicana En poblados péquenos y áreas rurales, el INAPA se mantiene como la agencia responsable. El INAPA es formalmente responsable por 252 acueductos rurales, pero la mayor parte de estos sistemas no están manejados correctamente. Reciben apoyo técnico esporádico, a través de las oficinas regionales del INAPA, mismo que no siempre es efectivo ni oportuno. El resultado de esta falta de apoyo institucional para los sistemas rurales ha dado un fenómeno in usual, que consiste en la auto-administración de-facto: las comunidades se toman la operación de los servicios para asegurar el suministro. En áreas pequeñas y más remotas, muchas comunidades desarrollan, construyen y operan sus sistemas.

El Diagnostico Sectorial de 1997 identificó la necesidad de apoyar las operaciones regionales del INAPA como medida que asegure el funcionamiento adecuado de sistemas urbanos y rurales. El INAPA se proyecta a través de 8 zonas, y el fortalecimiento aludido representaría un paso preparatorio en una transición hacia la creación de empresas públicas regionales. Una vez que estas unidades empresariales estén formadas, sería mas fácil para el gobierno decidir si continuar trabajando a escala regional o si promueve la creación de operaciones locales, manejadas ya sea por operadores municipales o privados.

Previo a las discusiones sobre reforma al sector, el período 1995-99 pudo observar una variedad de iniciativas de “abajo” que se dirigían a mejorar el desempeño del INAPA con los acueductos rurales y que probablemente serán influyentes en la definición de la eventual reorganización del sector.

La construcción de sistemas se ha aunado a programas para promover la participación comunitaria y componentes para la educación en salud y ambiente. Anteriormente, el INAPA se centraba, casi que exclusivamente, en el desarrollo físico de los sistemas, sin medidas para asegurar su sostenibilidad. Agencias externas como JICA y la CE han apoyado tales programas, tanto en áreas rurales como urbano-marginales.

Un Programa de Descentralización de Acueductos Rurales fue organizado dentro del INAPA, que tenía el mandato de elaborar una ESA Consultores

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estrategia nacional para la descentralización de los servicios rurales de agua potable y saneamiento. La USAID ha cooperado en la puesta en marcha de una oficina de ejecución de programas. El INAPA contrataría ONGs en cada una de sus regiones operantes para trabajar directamente con las comunidades y el papel del INAPA sería el de regulador. La oficina comenzó un programa piloto en la provincia de Hato Mayor en 1997, bajo el cual 31 sistemas serán devueltos a las comunidades locales. Esta metodología involucra participación ciudadana a todos los niveles. Una Empresa Comunitaria Rural (ECOR) opera los servicios de APS en cada localidad. A estas asociaciones se les ha desarrollado una base legal común y rutinas estándar de entrenamiento y operación. Desgraciadamente, el Programa de Descentralización de Acueductos Rurales se paró debido al Huracán George y a otros cambios internos del INAPA. No obstante, es muy probable que esta estrategia defina la reorganización de los servicios de APS en las áreas rurales y pequeñas ciudades en el futuro.

3.2.2. Los programas de acueductos y alcantarillados urbano-marginales

Como se indicó anteriormente, los operadores de sistemas en las ciudades principales de la región, así como en algunas localidades intermedias, no parecen tener programas concretos para atender las necesidades de poblaciones urbanas-marginales. Las razones que se exponen son múltiples, pero frecuentemente se citan impedimentos de orden físico (Ciudad Guatemala por su topografía escarpada, Tegucigalpa por sus cerros), y legal, ya que desarrollar proyectos oficiales en zonas de la ciudad con tenencia de la tierra insegura, significaría un reconocimiento legal de facto, del que no gozan en la actualidad.

No obstante, las empresas operadoras interactúan con comunidades urbano-marginales en la prestación de servicios de agua y alcantarillado. Esto se hace a través de arreglos de venta y cobro de los servicios. Comunidades, organizadas en patronatos o juntas de agua, forman alianza con instituciones públicas (a veces el operador mismo) y privadas (ONG´s nacionales y extranjeras), para desarrollar sistemas. La comunidad aporta usualmente mano de obra y a veces efectivo, mientras las instituciones donan estudios y diseños, materiales, mano de obra calificada para la construcción misma y la supervisión de obras. Una vez concluidas las instalaciones (tanques, redes, acometidas, macro medidor), la comunidad se compromete a administrar el servicio local (reparaciones menores a las infraestructuras, cobro a los usuarios finales), generalmente con la designación y /o contratación de dos personas, un fontanero que resuelva problemas técnicos que se susciten, y un administrador /tesorero, que recoge valores y hace ESA Consultores

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compras menores. La comunidad compra el servicio de agua en bloque al operador, y hace pagos por el recurso a tarifas preferenciales fijadas por la institución. Para la compra de agua por la comunidad, se instala un macro-medidor único con que se raciona el agua a ser comercializada, y que sirve de base para que la administración local de los servicios haga la distribución de recibos entre los usuarios.

Un ejemplo de estos arreglos es el proyecto de Barrios en Desarrollo (conocido también como proyecto UNICEF) que el SANAA en Honduras lleva a cabo en Tegucigalpa. El programa nació en 1990, y hasta la fecha se estima que bajo esta iniciativa se han construido cerca de 30,000 conexiones, que representan en 15% del total de conexiones en la ciudad. Los usuarios pagan por el valor mensual del agua, y por la construcción de las obras, estos últimos dineros se integran a un fondo rotatorio, con lo que se construyen sistemas en otros barrios que lo solicitan. Es considerada por muchos una solución sub-óptima a los problemas de suministro en la ciudad, pero ante los impedimentos de carácter financiero del operador para extender redes en zonas que actualmente no son atendidas, es quizás la única solución institucional posible para importantes segmentos de la población. Aunque el empuje inicial para la construcción de sistemas ha mermado en los últimos años –se aduce que las necesidades ahora se centran en la construcción de alcantarillados sanitarios- en programa sigue adelante, registrando logros concretos como: la constitución y funcionamiento del fondo rotatorio mencionado, y la participación de la Cámara de Comercio de Tegucigalpa y embajadas amigas –notablemente la del Gobierno de Japón.

3.2.3. Los fondos de inversión social

Los países de la región centroamericana y del Caribe en los últimos 14 años –a raíz de la introducción de programas de ajuste económico a principio de los noventa- han introducido a sus esquemas gubernativos la figura de fondos de inversión social, como mecanismos compensatorios a la población, dedicados a crear fuentes de empleo por medio de obras de infraestructura local. Generalmente, tienen su radio de acción en todo el país, y gozan de estatutos especiales que les ofrecen algunas ventajas (con relación a otros entes estatales) en cuanto a compras y adquisiciones, y de relación directa con el Ejecutivo. Actualmente, se cuenta con tales instituciones en Belice, Guatemala (FISE), El Salvador (FISDL), Honduras (FHIS), Nicaragua (FIS) y Haití. El trabajo de los fondos se financia con recursos nacionales, pero también con créditos de la banca de desarrollo internacional (BID, BM), créditos con entes bilaterales y cooperaciones y donaciones de gobiernos amigos. Actualmente, los fondos de inversión social en toda la región pasan por momentos en que ponderan su ESA Consultores

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conversión de instrumentos compensatorios y de emergencia, a mecanismos permanentes de inversión social en el territorio.

Una de las áreas en que los fondos de inversión social han participado activamente es en el desarrollo de la infraestructura sanitaria nacional. A modo de ejemplo, se presenta el caso del FHIS en Honduras15. El FHIS durante sus primeros años de existencia desarrolló numerosos sistemas en localidades en todo el país –urbanas y rurales- incluyendo sistemas en barrios de las principales ciudades. Más recientemente, se ha convertido en un instrumento de desarrollo en el ámbito municipal en agua y saneamiento, siendo un requisito para que se contraten y financien obras que los proyectos aparezcan en los Planes de Inversión Municipal (ahora Planes Estratégicos Municipales, PEMs), además de la asistencia técnica y capacitación para que las obras sean técnica y financieramente sostenibles. La administración actual del Fondo continúa aportando al sector esencialmente por tres vías: el programa de infraestructura sanitaria que financia la USAID para ciudades intermedias (46 en total, del Programa de Desarrollo Municipal de la agencia), el PROCARD (Programa de Calidad de Agua el Sector Rural Disperso) que todavía está en fase experimental; y finalmente un piloto de 130 proyectos y micropiloto de 100 proyectos. 2002-2004. enfocado en los 80 municipios con índice mas bajo de pobreza. Como planificador del sector, el FHIS ofrece al igual que las otras instituciones, aportes parciales a la función, concretamente en la definición de criterios y metodologías de intervención, en la asignación de recursos financieros para proyectos en todo el país, en colocar en las comunidades herramientas que contribuyan a asegurar que las obras operan y se mantienen, bajo criterios sociales, técnicos y ambientales aceptables. La principal debilidad del FHIS como planificador sectorial es que, igual que el SANAA, se limita a proyectos que financia bajo su operación, esencialmente en la etapa de desarrollo y construcción de sistemas (y no incide en actividades post-entrega), con alto énfasis en sistemas rurales y pequeñas obras de saneamiento en el ámbito urbano.

3.3. Sostenibilidad técnica, financiera, institucional

Una de las preocupaciones actuales de los responsables del sector en toda la región ha sido el de la sostenibilidad de las obras, una vez construidas y traspasadas a la comunidad. Entre las manifestaciones del problema han estado que en algunos países, un buen número de sistemas se ha construido pero no estan funcionando, y en otros se reciben numerosas peticiones/ solicitudes de las comunidades para acciones de rehabilitación y reemplazo, aun cuando la infraestructura no ha cumplido con su vida útil.

15 De Velásquez, M., y Serrano, P., (2003), op citESA Consultores

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A pesar de no contar en la región con definiciones nacionales de lo que significa tener sistemas sostenibles (El Salvador16 cuenta con un estudio reciente, Honduras acaba de contratar estudio), y las ausencias de sistemas de información completos y funcionales para efectos de planificación; entendemos sostenibilidad como la presencia de factores locales y del entorno que aseguran que la infraestructura cumple con sus fines sociales. Entre los factores citados, se incluyen: factores técnicos (que contribuyen a que las instalaciones físicas funcionen, como tener encargados de la operación y mantenimiento, manuales, rutinas etc.), factores administrativos y financieros (que haya encargado de compras, stock de repuestos, que se fijen y cobran tarifas que cubren costos de operación y reemplazo etc. ) y factores de organización y participación comunitario ( que se relacionan a la organización del proveedor por medio de patronato o junta, que las decisiones sean colectivas o por lo menos consultadas, que hayan programas de educación sanitaria y ambiental etc.). Como parte de los factores del entorno (externos), frecuentemente se alude a un sistema de soporte que acompañe a las comunidades con motivación, asistencia técnica, y educación continua.

La información en este momento sobre el estado de la infraestructura en zonas rurales o urbano marginales está muy dispersa y no sistematizada. Sin embargo, una evaluación reciente de sistemas rurales en Guatemala17apunta a problemas típicos de sistemas rurales en toda la región, que incluyen:

En el campo técnico:

Equipos e instalaciones no funcionando (incluyendo desarenadores, filtros lentos), especialmente los de bombeo, por los altos costos de operación, reparación y reposición

Hipocloradores instalados pero no funcionando, ya que el cloro es caro, difícil de encontrar, y algunas comunidades rechazan su ingesta

Conflictos entre comunidades sobre la propiedad y derechos de uso del recurso

16 RAS-ES /USAID, presentación sobre Sistema de Información de agua y saneamiento en el país, 2003. Este levantamiento de información de realizó a raíz de los terremotos en el país en el 2001, donde se evidenció la carencia de información sobre el sector para actividades de reconstrucción. El levantamiento cubrió los 14 departamentos, y 66% del total de cantones del país. La información se centra en la existencia y funcionamiento de la infraestructura física de agua y saneamiento.

17ESA Consultores, Estudio de Tarifas Sostenibles en Acueductos Rurales en Guatemala, para CABILCA /BID, dic. del 2001ESA Consultores

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Líneas de conducción construidas con diámetros de tubería muy pequeña

Carencia de válvulas de aire, y cuando existen, no son mantenidas adecuadamente

En el campo de costos y tarifas:

Tarifas impuestas por entes centrales –a niveles que reflejan capacidad de pago de los más pobres, creando así la descapitalización del operador (la comunidad misma) para hacer tareas básicas de operación y mantenimiento

Altos costos de operación en sistemas que involucran bombeo por los altos costos de energía y combustible

Altos índices de morosidad por formas irregulares e inconsistentes de cobro

Tarifas en general bajas –con la necesidad de hacer ajustes pronunciados para cubrir costos básicos de operación y mantenimiento, 33%; y ajustes más altos si se quiere contemplar depreciación (39%), y recuperación de inversiones (110%).

En el campo institucional /comunitario:

Presencia débil de las instituciones centrales en la etapa post entrega de los proyectos

Las municipalidades estan al margen de los procesos de gestión, construcción y funcionamiento de los sistemas

Desvinculación entre constructor de la obra (agentes privados) y los eventuales operadores de las instalaciones (la comunidad organizada)

Débil gestión de los Comités de Agua –en muchos casos, la figura de los Comités servían más como requisito formal para solicitar la obra, pero rápidamente se disolvían una vez que la obra era entregada

Débil papel de la comunidad en definir los niveles de servicio que se desean, y que reflejen la capacidad de pago de la población usuaria

Poca focalización de los programas

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Sin duda que existen factores inherentes a las comunidades por los cuales los sistemas no son sostenibles –pero los puntos anteriores señalan a factores externos que deben corregirse: la mala selección de tecnologías, la débil participación de las comunidades en el diseño y desarrollo del proyecto, la débil presencia institucional Post-entrega. Quizás aquí esté una de las fallas más sobresalientes en asegurar el correcto funcionamiento de los sistemas. Modelos de soporte institucional, como el desarrollado en Honduras con los Técnicos de Operación y Mantenimiento (TOMs) y Técnicos en Agua y Saneamiento (TAS), han probado ser medios costo-efectivos de ofrecer el apoyo necesario, para que los sistemas cumplan con sus objetivos sociales.

3.4. Tarifas de sistemas formales y cómo afectan a los pobres18

La tabla 21 a continuación indica los montos a pagar de acuerdo a tarifas vigentes a septiembre del 2003, en sistemas urbanos en la región, para distintos niveles de consumo:

Las empresas de la región centroamericana declaran que tienen una preocupación con poblaciones pobres y hacen previsiones para atender a dichas comunidades. El estudio caracterizó las condiciones con que se venden servicios a los pobres así:

Hay un volumen mínimo fijo, que se cobra aún si no se consume. El volumen citado varía entre 15m3 y 30 m3 por mes.

El cargo marginal por metro sobre el mínimo citado, en una función progresiva del volumen total consumido. El número de rangos por sobre el mínimo varía considerablemente

18 Esta sección resume los resultados de Walker, I.., et al, Pricing, Subsidies and the Poor; Demand for Improved Water Services in Central America, the World Bank, Policy Research Working Paper 2468, Nov 2000ESA Consultores

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Tabla 21: Montos a pagar por distintos niveles de consumo de aguaen distintos países y sistemas en CA, según tarifas vigentes 2003

País20 m3 30 m3 45 m3

Guatemala 3.06 5.46 9.36 Honduras Tegucigalpa 1.82 5.99 17.45 San Pedro Sula 2.07 3.44 5.17 Puerto Cortés 1.82 2.74 5.47 El Salvador 3.20 7.50 ndNicaragua 4.88 11.68 17.38 Costa Rica 5.47 8.69 19.33 Fuente: SIECA, INAA y entes en Honduras.

Factura Total en US$


Hay variaciones regionales, dando cuenta generalmente de servicios metropolitanos, y de regiones fuera de la ciudad principal.

Hay generalmente una tarifa especial o “social” que se aplica a fuentes/ llaves públicas o asentamientos informales

Los niveles de micro medición son bajos o no-existentes

No obstante lo anterior, las empresas públicas han sido considerablemente subsidiadas. A pesar de ello, siguen siendo ineficientes y no alcanzan a los más pobres. La recomendación usual a los problemas de financiamiento de las empresas es subir las tarifas para cubrir costos, y contratar a operadores privados para aumentar eficiencia, calidad de los servicios y acceso. La recomendación se sigue (total o parcialmente) sin tener evidencias contundentes sobre los impactos sobre la distribución del subsidio, ni la demanda por servicios formales de agua en las comunidades pobres.

Los resultados del estudio, basados en encuestas de valuación contingente y preferencias reveladas de 10 sistemas en la región centroamericana y Venezuela (1995-1998), revelan que los subsidios dirigidos a empresas públicas han frecuentemente beneficiado a las clases medias en vez de los pobres.

El análisis confirma que los hogares sin conexión formal pagan sumas altas por una cantidad pequeña de agua de fuentes alternas (para “lidiar”). En promedio, el precio pagado por fuentes alternas (incluyendo el costo imputado de la mano de obra que acarrea el agua) es 14 veces más alto que para agua por servicio formal.

Pocos países tienen políticas explícitas sobre subsidios para agua por conexión, pero una comparación entre tarifas existentes y los costos de eficiencia estimados de los proveedores, muestran que la mayoría de las empresas cobran menos del nivel de eficiencia, situación que significa un subsidio general implícito, conducente al deterioro acelerado y a la descapitalización.

El estudio también muestra que hay poca diferenciación entre grupos de ingresos en tarifas efectivas de servicios. Cada una de las ciudades estudiadas tenían tarifas basadas en volumen, que generarían subsidios cruzados de los ricos a los pobres, si los ricos consumieran más agua. En realidad, el consumo de agua varía muy poco entre grupos de ingresos. Como resultado, el 60% de la población más rico captura la proporción del subsidio implícito. La manera más obvia de favorecer a los pobres es aumentando la cobertura, en vez de subsidiar el agua. Sin ESA Consultores

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embargo, en ciudades donde la cobertura ya es alta, muchos hogares relativamente pobres ya reciben un subsidio. Ya que los hogares más pobres gastan una proporción más alta de su ingreso en servicios de agua, elevar las tarifas a niveles que reflejen costos de provisión afectaría a dichos grupos de forma desproporcionada. Bajo este escenario, la introducción de subsidios focalizados debe emplearse para evitar el impacto negativo sobre los pobres de hacer ajustes tarifarios globales.

La segunda parte del estudio analiza la demanda por agua, derivando conclusiones de estimados de valuación contingente generados por encuestas de disponibilidad de pago, y datos de preferencias reveladas. Los resultados de valuación contingente confirman que los pobres normalmente estan dispuestos a pagar mucho más que la tarifa actual por agua formal. Sin embargo, también se sugiere que los hogares más pobres no siempre estarían dispuestos a pagar por el costo mensual estándar de 30m3, que es asumido por las empresas aguadoras. Estimados de preferencias reveladas confirman que si las tarifas se fijaran reflejando los costos financieros al largo plazo, la demanda promedio en muchas ciudades estarían por debajo de los 30m3 por mes citados. Lo anterior re afirma el caso para fijar las tarifas para que reflejen los costos de provisión, y la utilización de micro medición para permitirle a los hogares determinar cuanta agua quieren consumir y que estarían en capacidad de pagar por ella. En Panamá, la medición condujo a la reducción del consumo en 20% en cuatro meses. En toda la región, se mostró a través de encuestas y grupos focales, que las actitudes hacia la medición y comunidades pobres es generalmente positiva. Se percibe como la manera más justa para cobrar por el agua, y también hace las de indicativo a derechos de propiedad, que pueden estar ausentes en asentamientos informales. Por lo tanto, la micro medición debe ser considerada como parte de lso programas de mejoramiento de servicios, y debe ser promovida como medio para fomentar la distribución equitativa de costos..

3.5. Sobre la geografía de la pobreza

Uno de los problemas principales que afrentan las autoridades del sector en todos los países, y especialmente los responsables de la planificación, es el de ubicar geográficamente a los pobres, para poder atender las necesidades de servicios. Hay una persistente tendencia de ver la problemática sectorial desde la simple dicotomía urbano-rural, cuando en realidad la configuración territorial de los países es mucho más rica y dinámica, cada vez apuntando a nuevas categorías de análisis, áreas y focos de atención.

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Los países de la región han reconocido el problema, y se contempla dentro de la función planificadora la creciente utilización de sistemas de información geográfica que faciliten la tarea de ubicar espacialmente donde estan las necesidades de infraestructura. Los fondos de inversión social vienen desde tiempos atrás apoyándose de los mapas de pobreza para focalizar su acción. Las estadísticas en toda la región se estan mejorando notablemente, de tal manera que se percibe una tendencia marcada a contar con más y mejor información, asequible a una gama amplia de usuarios, incluyendo los responsables por la planificación sectorial.

No obstante lo anterior, consideramos importante que esfuerzos se orienten a identificar franjas y bolsones de pobreza dentro de los asentamientos humanos de la región, examinando categorías espaciales como:

Pobreza a escala metropolitano y dentro de las grandes ciudades El estudio pionero del Banco Mundial19 que analizó la situación de pobreza e infraestructura en Tegucigalpa, San Salvador y Ciudad Panamá nos ofrece luces importantes en cuanto a la atención de las necesidades de infraestructura en asentamientos precarios en centros mayores. Apunta a la tensión fundamental de las empresa de agua de la región de seguir prestando servicios a clientes establecidos y las necesidades de ampliar servicios a asentamientos de bajos ingresos. También en la elaboración del Plan de Negocios de la EMPAGUA20, surge como recomendación la incorporación de asentamientos precarios al área de servicio de la empresa, como medida para mejorar la eficiencia operacional y comercial.

Pobreza peri urbana Con mayor frecuencia se viene discutiendo la problemática de asentamientos humanos localizados en los límites externos de las conurbaciones de las principales ciudades de la región, cuyas características son esencialmente urbanas pero que mantienen rasgos importantes de comunidades rurales (tamaño de lotes, actividad agrícola-pecuaria etc). También corresponden las llamadas ciudades satélite y ciudades dormitorio de las capitales (ejemplos son los de Cofradía en el municipio de San Pedro Sula, Amarateca en las afueras de Tegucigalpa). Por ser asentamientos nuevos, de familias de bajos recursos y en los márgenes de las áreas construidas de la ciudades, las comunidades reciben un tratamiento ambiguo en cuanto a los servicios –por ejemplo en el caso de Amarateca,

19 World Bank, Central America Urban Poverty Review, Washington, July 2001

20 ESA Consultores, Plan de Negocios de EMPAGUA, 2000ESA Consultores

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vivienda programada recibe servicios de infraestructura del FHIS, y no del proveedor local, el SANAA.

Pobreza a escala municipal El movimiento hacia la descentralización (en la forma de devolución de sistemas) que vienen experimentando todos los países coloca responsabilidades nuevas sobre los gobiernos locales en cuanto a los servicios de agua y saneamiento. En muchas de las municipalidades, se trata de crear capacidades donde no existían anteriormente. Las capacidades básicas consisten en dotar de los servicios (operar y mantener la infraestructura), y de cobrar por ellos para hacerlos sostenibles Muchas de las herramientas para tratar explícitamente los temas de pobreza (evaluaciones de pobreza, focalización de acciones etc) no estan al alcance todavía de los gobiernos locales, y deben ser elementos que se incorporan a los planes de fortalecimiento institucional.

Pobreza en centros urbanos menores Los centros urbanos mayores (metropolitanos y ciudades intermedias) reciben considerable atención institucional, y de por sí su tamaño les da voz en las decisiones acerca del sector, los servicios y los pobres. Caso contrario es el de centros urbanos menores (poblaciones entre 2,000-10,000 habitantes), que a pesar de caer en categorías censales que los define como ciudades (por tamaño de la población y la existencia de algunos servicios), en realidad cumplen funciones de centros rurales concentrados. Constituyen una categoría de asentamientos que debe apoyarse, ya que hay un gran número de ellos en la región, no son fuertes en términos de recursos e institucionalidad, y se concentran allí un gran número de pobladores pobres.

Pobreza en lo rural disperso Las autoridades del sector reconocen que es allí donde es más difícil llegar, por el acceso físico pero también por los costos de dotar a estas comunidades de la infraestructura sanitaria necesaria.

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4. ¿Cuánto cuesta cumplir con las Metas de Desarrollo del Milenio para A&S?4.1. Propósitos

Los países de la región se han comprometido en la Conferencia del Milenio que patrocinó el sistema de las Naciones Unidas en el 2000, a reducir los niveles de pobreza que registran los países a la mitad, para el 2015. Entendiendo pobreza como un fenómeno complejo (multi-causa) y requiriendo acciones dedicadas para su reducción y erradicación, se han definido un conjunto de objetivos y metas en distintos campos del desarrollo (ingresos, salud, educación, género, ambiente etc.) que los países deben abordar para que, de manera sistemática, se alcance la meta global citada. Con relación al sector agua y saneamiento, la Declaración del Milenio, dentro de su Objetivo 7 Garantizar la sostenibilidad del Medio Ambiente, contempla 2 metas concretas:

Meta 10: Reducir a la mitad, para el 2015, el porcentaje de personas que carezcan de acceso sostenible al agua potable; y Meta 11: Haber mejorado considerablemente para el año 2020, la vida de por lo menos 100 millones de habitantes en tugurios.

Relacionados a las 2 metas propuestas, los indicadores a mejorar son:

La proporción de la población con acceso sostenible a mejores fuentes de abastecimiento de agua en zonas urbanas y rurales, y para la segunda la proporción de la población urbana con acceso a mejores servicios de saneamiento.

En el caso de la región, para homologar los criterios para los dos servicios, se toma como base de cálculo la reducción del nivel absoluto de carencia a la mitad (50%) para el 2015, del nivel registrado en el 2000.

4.2. Bases de cálculo para estimar las necesidades de inversión

Población total Para todos los países se realizó diferentes análisis y cálculos que permitan estimar como base la población del año 2000; para ello se ha utilizado los datos de los últimos dos censos realizados entre la década 80 y 90, incluyendo 2001, como el caso de Honduras, datos de las encuestas permanentes de hogares, datos de la CEPAL y del Informe de Desarrollo Mundial 2003 del Banco Mundial.

Al tener la población al año 2000 se encuentra la tasa de crecimiento anual a dicho año, y posteriormente sobre esta base se calcula el ESA Consultores

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horizonte de crecimiento anual hacia el año 2015. Para estimar las tasas de crecimiento urbano y rural se utilizan los datos de la CEPAL publicados en su Boletín Demográfico No. 69. Las proyecciones se realizan para población urbana y rural y se suma el total nacional. En el caso de Honduras los datos provienen de proyecciones realizadas recientemente por el Instituto Nacional de Estadísticas (INE).

Cobertura actual y futura El año inicial de estimación de cobertura de agua y saneamiento es 1998. Se aplican los porcentajes del informe “Evaluación de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento 2000 en las Américas”, preparado por CEPIS-OPS-OMS, al año base de nuestro cálculos, el 2000.Los porcentajes de cobertura rural y urbana de dicho documento determinan la población servida con agua potable y saneamiento en 1998.

La población servida equivale a la población total con acceso al agua, esto es con conexión y con fácil acceso a través de llaves públicas y pozos públicos y privados. La servida con saneamiento equivale a la que dispone de una conexión y de letrinas.

Para el año 2000 (año base de las proyecciones, excepto para Honduras que es el 2001) la cobertura se determina con base al censo nacional del país, si es el caso, a los porcentajes estimados mediante encuestas de hogares o al crecimiento estimado sobre el horizonte de la proyección de cobertura futura al 2015.

Sobre la base de coberturas estimadas para el año 2000, se realiza la proyección hacia el año 2015, definiendo en primer lugar el criterio de las metas a alcanzar en el año 2015, después se calculan las metas al 2015 y luego se extrapolan entre el período 2000 - 2015.

Inversiones La estimación de inversiones se realiza considerando las nuevas conexiones por año necesarias para alcanzar las metas de cobertura en agua y saneamiento urbano y rural y el costo por conexión urbana y rural.

Las nuevas conexiones se calculan con base al aumento anual de la población total, el aumento en la población servida derivada del aumento anual en los porcentajes de cobertura y la densidad de habitantes por vivienda, obtenido del censo, de encuestas de hogares o de proyecciones de población existentes para el país.

El costo unitario por conexión para construcción de nuevos servicios de agua potable ó de saneamiento, se obtiene del informe de CEPIS-OPS-OMS en la Evaluación 2000 del sector en las Américas, donde se

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indican costos de construcción promedio por habitante. Las inversiones son calculadas en dólares constantes del año 2000.

Economía nacional Se hace una relación del impacto de las inversiones del sector APS en la economía nacional de cada país, para lo cual se ha estimado el producto nacional bruto (PIB, siglas GDP en el idioma inglés).

Con datos del “Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 2002” publicado por la CEPAL, datos publicados por los países y datos del Banco Mundial “World Development Indicator Database, August 2003”, se a realizado estimaciones del PIB para los años 2001 al 2015, en dólares corrientes del 2000.

Con el cálculo de las inversiones anuales y el PIB anual se relacionan para obtener qué porcentaje representan dichas inversiones del PIB, para el aumento en cobertura de agua potable, aumento en cobertura de saneamiento y la suma de ambos.

Servicio de la deuda per cápita para las inversiones en el área urbana Adicionalmente, se han realizado estimaciones sobre el servicio de la deuda (amortización e intereses) de las inversiones en agua y saneamiento del área urbana, asumiendo que los costos de inversión en la zona rural son subsidiados. Los cálculos son para referencia solamente, y aparecen en el Anexo con las estimaciones de costos por país.

Los cálculos muestran valores indicativos de lo que puede representar el costo mensual por vivienda urbana (recuperación de la inversión), al ser beneficiaria de un nuevo servicio de agua potable ó de saneamiento, adicional al costo de operación y mantenimiento. Se utilizan condiciones financieras medias de fondos especiales aplicadas por los entes de cooperación internacional, esto es, 20 años plazo y tasa de interés del 4% anual.

4.3. Resultados por país y región

4.3.1. Población

La tabla a continuación presenta estimados de población de los países de la región para el 2000 y el 2015. Se puede apreciar un incremento absoluto de población en los 15 años, de cerca de 41 millones de habitantes, de los cuales 6 millones corresponden a zonas rurales y 35 millones a zonas urbanas.

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Las cifras ilustran una región fundamentalmente urbana, pero todavía con significativas cantidades de pobladores rurales en ella.

4.3.2. Metas de coberturas

Utilizando el criterio de reducción de niveles absolutos de carencias de coberturas para servicios de agua potable y saneamiento a la mitad del registrado en el 2000, para el 2015; se procede a ilustrar en las tablas 23, 24, y 25 las distintas coberturas a alcanzar para el año horizonte señalado:

En agua potable, los valores para el 2000 son relativamente altos, excepto Haití (47%), Nicaragua (64%) y El Salvador (77%). En saneamiento, como es de esperar, los valores son más bajos que los de agua, registrando los niveles más bajos Haití (27%) y Belice (50%).

Con relación a metas globales, se espera que para el 2015 El Salvador habrá cruzado el hito de 90% para agua potable. En cuanto a

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Tabla 22: Población total, urbana y rural, 2000-2015Nombre

2000 2015 2000 2015 2000 2015Belice 269.1 390.9 125.7 186.9 143.4 204.0 Costa Rica 3,810.2 5,271.0 1,560.8 1,859.8 2,249.4 3,411.2 El Salvador 6,019.5 7,760.5 2,724.4 2,924.3 3,295.0 4,836.2 Guatemala 11,182.2 18,434.3 7,156.5 11,382.2 4,025.8 7,052.1 Haiti 8,181.4 11,425.6 5,264.9 6,027.4 2,916.5 5,398.2 Honduras /1 6,530.3 8,895.0 3,508.2 4,135.0 3,022.2 4,760.0 Nicaragua 4,704.9 6,703.8 2,094.6 2,679.7 2,610.3 4,024.1 Panamá 2,839.2 3,636.0 1,074.4 1,077.1 1,764.8 2,558.9 República Dominicana 8,553.7 10,680.8 3,524.1 3,534.0 5,029.6 7,146.8

Subtotal 52,090.5 73,198.0 27,033.6 33,806.4 25,057.0 39,391.6 México 97,483.4 117,250.3 24,760.8 24,020.3 72,722.6 93,230.0

Total 149,573.9 190,448.3 51,794.4 57,826.6 97,779.6 132,621.7 Fuente: Cálculos propios

Población Total (en miles)(en miles) Rural Urbana

Población Total

Tabla 23: Coberturas totales 2000 y Metas 2015Nombre

2000 2015 2000 2015Belice 92% 96% 50% 75%Costa Rica 97% 99% 99% 99%El Salvador 77% 91% 82% 92%Guatemala 92% 96% 81% 91%Haiti 47% 74% 27% 65%Honduras /1 80% 95% 79% 98%Nicaragua 64% 83% 85% 93%Panamá 91% 96% 93% 97%República Dominicana 87% 94% 89% 95%

Subtotal 79% 91% 76% 89%México 88% 95% 77% 90%

Total 85% 93% 76% 90%Fuente: Cálculos propios

Agua potable SaneamientoCobertura total


saneamiento, todos los países habrán cruzado el umbral del 90% excepto Haití que habrá alcanzado el 65%, y Belice que llegará al 75%, una mejora sustancial para ambas naciones.

Si vemos el servicio de agua potable solamente, la tabla siguiente ilustra la situación del 2000 y la meta a alcanzar el 2015:

Para zonas urbanas, todos los países alcanzan (o estan a punto de alcanzar) el 90% de cobertura, con la excepción de Haití, con 50%. En el ámbito rural, existe más varianza en los porcentajes del 2000, con los valores más bajos registrados por Nicaragua (33.9%), Haití (45%), El Salvador (58.4%); los demás países tienen valores por encima del 70%.

Para el 2015, en zonas urbanas solo Haití se mantendrá rezagado en 75%, todos los otros países estarán sobre el 90%. En zonas rurales, solo Nicaragua y Haití registrarán porcentajes debajo del 80%.

El caso de metas de saneamiento se expone mediante la tabla 25 a continuación:

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Tabla 24: Coberturas totales 2000 y Metas 2015, Agua PotableNombre

2000 2015 2000 2015

Belice 83.3% 92.0% 99.6% 99.6%Costa Rica 92.9% 97.0% 99.7% 99.9%El Salvador 58.4% 82.2% 92.4% 96.0%Guatemala 88.2% 94.0% 98.8% 99.0%Haiti 45.0% 72.5% 50.0% 75.0%Honduras /1 70.9% 95.0% 91.3% 95.0%Nicaragua 33.9% 67.0% 88.1% 94.0%Panamá 77.5% 89.0% 98.5% 99.3%República Dominicana 74.0% 87.0% 96.0% 98.0%

Subtotal 68.3% 86.4% 89.8% 94.3%México 65.8% 82.9% 95.7% 97.8%

Total 67.1% 84.9% 94.2% 96.8%Fuente: Cálculos propios

Cobertura Agua PotableRural Urbana


Aquí, los puntos de partida son más variados entre los países: para el medio urbano, todos los países tienen tasas sobre el 90%, excepto Haití (46%), Belice (71%) y el Salvador (86%). En zonas rurales hay más varianza: Haití tiene la tasa más baja (17%), seguido por Belice ((26%), México (35%) y Honduras (63%). El resto de los países tienen tasas por encima del 70%.

Para el 2015, la situación mejorada de saneamiento en ciudades abarcará todos los países, alcanzando todos excepto Haití y Belice la marca del 90%. En zonas rurales, con la excepción de Costa Rica, Panamá y la República Dominicana, todos los países estarán por debajo del 90%.

4.3.3. Población servida

El siguiente paso metodológico es aplicar los porcentajes de incremento anual de coberturas a la proyección de población que se efectuó por país, para determinar la población servida por cada servicio. La tabla 26 se refiere a los servicios de agua potable, mientras la 27 a saneamiento:

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Tabla 25: Coberturas totales 2000 y Metas 2015, SaneamientoNombre

2000 2015 2000 2015Belice 26.1% 63.0% 70.9% 86.0%Costa Rica 97.9% 99.0% 99.3% 99.7%El Salvador 77.5% 86.9% 85.8% 94.5%Guatemala 72.9% 86.0% 95.1% 98.0%Haiti 17.0% 58.5% 46.0% 73.0%Honduras /1 62.9% 95.0% 96.8% 100.0%Nicaragua 70.0% 85.0% 96.9% 98.0%Panamá 83.3% 91.7% 98.6% 99.3%República Dominicana 79.7% 89.9% 96.0% 97.9%

Subtotal 63.5% 83.4% 89.2% 94.5%México 35.0% 67.4% 91.0% 95.5%

Total 49.9% 76.7% 90.5% 95.2%Fuente: Cálculos propios

Cobertura SaneamientoRural Urbana


La población total servida crece en 15 años de 126.8 a 177.4 millones de personas en toda la región, o sea 50 millones más. El incremento se distribuye en 14.1 millones de personas servidas en el medio rural, y 36.3 millones de personas servidas en ciudades.

Aquí el incremento va de 114.3 a 170.6 millones, o sea 56 millones de personas más servidas. La distribución consiste en 18.5 millones más en zonas rurales, mientras en ciudades el incremento es de 37.8 millones más.

Las cifras anteriores se presentan a modo de ver de que aunque algunas de las brechas aparezcan modestas en términos porcentuales, especialmente en el ámbito urbano, en realidad cuando traducidas a número de personas a cubrir (o expresado como número de conexiones domiciliares a construir, si este es el tipo de solución preferido) ESA Consultores

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Tabla 26: Población total servida con Agua Potable, Urbana y Rural, 2000-2015Nombre

2000 2015 2000 2015 2000 2015Belice 104.7 171.9 142.8 203.1 247.6 375.0 Costa Rica 1,450.3 1,804.1 2,243.3 3,408.2 3,693.6 5,212.3 El Salvador 1,590.4 2,402.7 3,044.6 4,643.3 4,635.0 7,046.0 Guatemala 6,311.8 10,698.3 3,975.8 6,982.4 10,287.6 17,680.7 Haiti 2,369.2 4,369.8 1,458.2 4,048.2 3,827.5 8,418.0 Honduras /1 2,487.3 3,928.4 2,759.2 4,522.4 5,246.5 8,450.7 Nicaragua 710.1 1,794.5 2,299.7 3,783.0 3,009.8 5,577.4 Panamá 832.7 958.6 1,738.3 2,541.3 2,571.0 3,499.8 República Dominicana 2,607.9 3,074.5 4,828.4 7,003.4 7,436.3 10,077.9

Subtotal 18,464.3 29,202.7 22,490.5 37,135.2 40,954.8 66,337.9 México 16,292.6 19,911.5 69,595.6 91,190.2 85,888.2 111,101.8


Rural Urbana TotalPoblación Servida Agua (miles)

Tabla 27: Población total servida con Saneamiento, Urbana y Rural, 2000-2015Nombre

2000 2015 2000 2015 2000 2015Belice 32.9 117.7 101.7 175.4 134.5 293.1 Costa Rica 1,528.5 1,841.7 2,233.9 3,401.3 3,762.4 5,243.0 El Salvador 2,110.2 2,541.4 2,825.8 4,571.3 4,936.0 7,112.8 Guatemala 5,216.2 9,787.2 3,828.4 6,909.1 9,044.6 16,696.4 Haiti 895.0 3,525.8 1,341.6 3,939.5 2,236.6 7,465.3 Honduras /1 2,206.6 3,928.6 2,925.4 4,760.7 5,132.1 8,689.3 Nicaragua 1,466.2 2,277.5 2,529.4 3,944.0 3,995.6 6,221.5 Panamá 895.1 987.6 1,740.1 2,540.5 2,635.2 3,528.1 República Dominicana 2,808.7 3,176.9 4,828.4 6,996.8 7,637.2 10,173.8

Subtotal 17,159.4 28,184.4 22,354.7 37,238.7 39,514.1 65,423.1 México 8,666.3 16,190.8 66,177.6 89,025.6 74,843.9 105,216.4


Población Servida Saneamiento (miles)Rural Urbana Total


representa un gran esfuerzo para los planificadores sectoriales. Los dos cuadros siguientes presentan en forma concreta el número de conexiones nuevas a construir, tomando los datos anteriores y las densidades poblacionales (personas por vivienda) estimadas según los datos demográficos de los países.

El reto consiste entonces de construir 2.7 millones de conexiones más en zonas rurales, mientras en zonas urbanas se construirían 8.4 millones de conexiones más. En cuanto a saneamiento, en ciudades se construirían 8.9 conexiones más, mientras en zonas rurales representaría 3.6 unidades más.

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Tabla 29: Conexiones nuevas de Saneamiento, Urbano y Rural, 2000-2015Nombre

2000 2015 2000 2015Belice 6.6 23.8 24.0 41.4 Costa Rica 363.9 438.5 558.5 850.3 El Salvador 426.3 513.4 666.5 1,078.1 Guatemala 926.5 1,738.4 792.6 1,430.5 Haiti 149.2 587.6 268.3 787.9 Honduras /1 409.4 728.9 589.8 959.8 Nicaragua 257.2 399.6 505.9 788.8 Panamá 203.9 225.0 452.0 659.9 República Dominicana 653.2 738.8 877.9 1,272.1

Subtotal 3,396.2 5,394.0 4,735.5 7,868.8 México 1,875.8 3,504.5 16,462.1 22,145.7

Total 5,272.0 8,898.5 21,197.6 30,014.5 Fuente: Cálculos propios

Conexiones Saneam. (en miles)Rural Urbana


4.3.4. Inversiones totales y como porcentaje del PIB

Habiendo determinado la población a servir, se procede a estimar costos de nuevas conexiones considerando también el número de habitantes por vivienda, y los costos unitarios de construcción de soluciones, urbana y rurales. La estimación de costos se hace en términos absolutos y como porcentaje del PIB, para todo el período (acumulado al 2015):

Para efectos de cálculo en zonas urbanas, se ha considerado adicionalmente al costo de extender redes, el costo de producción de agua. Utilizando dotaciones promedio por país, la demanda total expresada como número de conexiones adicionales se convierte en número de metros cúbicos (m3) adicionales que se requerirían para atender la demanda al 2015. Se ha utilizado como parámetro general de costos de producción US$ 100 millones por m3 adicional, reflejando costos estimados para inversiones en proyectos de esta naturaleza en Honduras. Se han asumido también pérdidas físicas en el orden de 40%, que es un porcentaje usual en sistemas urbanos en la región.

Según nuestros cálculos, las inversiones totales para agua potable son de US$ 16.7 mil millones, mientras las de saneamiento suman US$ 6.4 mil millones, para un total de US$ 23.1 mil millones para ambos servicios, en toda la región. Si en el cálculo se excluye México, por su tamaño y características, las inversiones en agua serían de US 6.6 mil millones, mientras la de saneamiento suman US$ 2.8 mil millones, para un total de US$ 9.4 mil millones.

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Tabla 30: Inversiones totales y como porcentaje del PIB, Agua y Saneamiento, 2000-2015Nombre

Agua pot. /2 Saneam. Total %sobre GDP

Belice 28,970.5 15,287.0 44,257.4 0.27%Costa Rica 489,996.0 185,931.7 675,927.7 0.21%El Salvador 691,626.9 275,234.1 966,861.0 0.39%Guatemala 1,506,579.0 823,094.1 2,329,673.1 0.62%Haiti 1,159,816.3 518,791.5 1,678,607.7 2.89%Honduras /1 815,169.0 358,749.0 1,173,918.0 0.97%Nicaragua 655,767.2 248,385.9 904,153.1 1.91%Panamá 328,068.1 120,365.8 448,433.9 0.24%República Dominicana 889,000.8 332,543.5 1,221,544.3 0.28%

Subtotal 6,564,993.7 2,878,382.4 9,443,376.2 0.52%México 10,158,727.1 3,568,004.6 13,726,731.7 0.13%

Total 16,723,720.9 6,446,387.1 23,170,107.9 0.19%Fuente: Cálculos propios

Inversión Total 2001 al 2015

(miles US$)


Expresadas las anteriores cifras como porcentajes del PIB, se observa un rango variado desde un valor alto para Haití con 2.89% hasta México con 0.13%. Las exigencias más altas sobre el sector las tienen: Haití y Nicaragua. Las de tendencias moderadas son Honduras y Guatemala, mientras las exigencias bajas las constituyen El Salvador, Belice, República Dominicana, Panamá, Costa Rica y México. Vale recordar que la presión sobre el PIB está en función de las tasas de crecimiento de la población, las coberturas (o brechas) iniciales, y los costos unitarios de provisión.

Las dos siguientes tablas presentan el desglose de la información del cuadro anterior, por tipo de servicio, urbano y rural, para el período 2000-2015:

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Tabla 31: Inversiones totales y como porcentaje del PIB, Agua Potable, 2000-2015Nombre

Rural % Urbana %(miles US$) sobre GDP (miles US$) sobre GDP

Belice 5,104.3 0.03% 23,866.1 0.14%Costa Rica 28,646.6 0.01% 461,349.5 0.15%El Salvador 58,563.2 0.02% 633,063.7 0.26%Guatemala 315,549.6 0.08% 1,191,029.4 0.32%Haiti 134,038.0 0.23% 1,025,778.3 1.77%Honduras /1 116,835.4 0.10% 698,333.6 0.58%Nicaragua 68,297.8 0.14% 587,469.4 1.24%Panamá 10,065.9 0.01% 318,002.2 0.17%República Dominicana 27,563.7 0.01% 861,437.1 0.20%

Subtotal 764,664.6 0.04% 5,800,329.2 0.32%México 614,903.2 0.01% 9,543,823.9 0.09%

Total 1,379,567.8 0.01% 15,344,153.1 0.13%Fuente: Cálculos propios *Pérdidas= 40%

Inversión Agua 2001-15


4.3.5. Sobre el reto para los países en alcanzar las Metas del Milenio

Esta sección presenta los resultados de cuantificar las Metas del Milenio en Agua y Saneamiento para los países de la región Centroamericana, México, Haití y la República Dominicana; en términos de población a servir, número de conexiones nuevas, montos de inversión y lo que estos representan a las economías nacionales (expresadas como porcentajes del PIB). Los análisis son muy generales, y se adoptan supuestos que ameritan revisión en cada uno de los países. Sin embargo, este trabajo pretende hacer una aproximación a la determinación de las necesidades financieras del sector para alcanzar las metas señaladas, y de motivación a los gobiernos nacionales a organizar los esfuerzos requeridos. Las estrategias nacionales a adoptar deberán considerar condiciones locales y la lectura afinada del estado del sector, pero sin duda abordarán las preguntas de donde invertir (¿urbano y /o rural, con qué énfasis?), si se debe invertir en coberturas o en calidad, si se utilizan fondos públicos nacionales o financiamiento externo etc.

Otras consideraciones son las decisiones sobre la priorización en la utilización de fondos públicos para capital o subsidios, los mecanismos para la movilización de recursos privados, la identificación de las agencias responsables.

Pensamos que a pesar de las brechas importantes que existen en el sector en los países, las Metas del Milenio son, en general, alcanzables para el plazo establecido. Se requiere sin embargo un gran esfuerzo nacional de planificación, y ejecución.

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Tabla 32: Inversiones totales y como porcentaje del PIB, Saneamiento, 2000-2015Nombre

Rural % Urbana %(miles US$) sobre GDP (miles US$) sobre GDP

Belice 4,660.0 0.03% 10,626.9 0.06%Costa Rica 17,822.7 0.01% 168,109.0 0.05%El Salvador 23,698.6 0.01% 251,535.5 0.10%Guatemala 379,160.1 0.10% 443,934.0 0.12%Haiti 144,689.2 0.25% 374,102.3 0.64%Honduras /1 94,564.3 0.08% 264,184.7 0.22%Nicaragua 44,693.7 0.09% 203,692.1 0.43%Panamá 5,185.4 0.003% 115,180.4 0.06%República Dominicana 20,293.4 0.005% 312,250.1 0.07%

Subtotal 734,767.4 0.04% 2,143,615.0 0.12%México 390,883.4 0.004% 3,177,121.2 0.03%

Total 1,125,650.8 0.01% 5,320,736.2 0.04%Fuente: Cálculos propios

Inversión Saneam. 2001-15


5. ¿Qué se sabe sobre la demanda para servicios de agua potable en CA y qué implicaciones tiene el patrón de demanda para las metas del milenio en el sector?

Un estudio reciente, financiado por el BID con el apoyo del gobierno Noruego21, sintetiza la evidencia disponible referente a la demanda para servicios de agua potable en América Central en el sector urbano; ayuda para dimensionar el beneficio económico de ampliar la cobertura en este sub-sector; y plantea conclusiones importantes para la gestión de reforma en el entorno urbano.

Aún cuando las brechas más importantes en cobertura de agua están en el sector rural, no obstante, todavía existen brechas urbanas importantes en algunos países. Por otra parte, en todos los países de la región, el crecimiento poblacional de los años venideros se concentrará en el sector urbano, planteando la necesidad de un aumento significativo en conexiones urbanas, solamente para mantener las tasas de cobertura actual. El peso importante del sector urbano en la inversión total necesaria en el sector, hace muy relevante un reconocimiento detallado de los factores que inciden en la demanda urbana de agua.

El estudio referido se basa en encuestas realizadas dentro de 17 ciudades Centroamericanas y de Venezuela, referentes a la demanda del agua y a variables socio-económicas relacionadas a ello.22 La demanda de agua entubada se puede estimar basándose en los datos del consumo de los hogares con servicio de tubería medido. También se cuenta con datos precisos de la demanda de los hogares sin servicio por tubería (su consumo y gasto en el mes previo a la encuesta.) Estos datos proporcionan una base para estudiar los factores que inciden en la demanda de agua; para estimar el valor de nuevas conexiones a

21 Strand y Walker, 2003.

22 Las 17 ciudades que se tomaron en cuenta para el estudio (con el año de la encuesta entre paréntesis) son: en Honduras (1995) – Tegucigalpa, San Pedro Sula, Santa Rosa de Copán, Choluteca y Comayagua; en Nicaragua (1996) – Managua; en El Salvador (1996) – Santa Ana, Sonsonate y San Miguel; en Venezuela (1996) – Caracas, Barquisimeto y Mérida; en Guatemala (1997) – Ciudad Guatemala, Villa Nueva, Chinautla y Mixco; y en Panamá (1998) – Ciudad Panamá y Colón. Los datos comprenden un total aproximado de 11,500 hogares, y las encuestas se realizaron de tal forma que se facilitara la tarea de juntarlas en un marco común. Las encuestas, esencialmente, proporcionan datos de tres tipos de hogares: hogares con servicio de agua por tubería y con medidores (aproximadamente 1,000 de los hogares encuestados); hogares con servicios de agua por tubería pero sin medidor (casi 8,000 hogares); y hogares sin servicio de agua por tubería (“lidiadores”), que dependen de otras fuentes de agua (cerca de 2,700).ESA Consultores

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sistemas de agua potable; y para analizar los impactos en la distribución de ingresos de los cambios de precios y acceso al agua.

Acceso a servicios de agua: un tema clave para equidad social y reducción de pobreza El estudio re-confirma la enorme brecha que existe entre hogares con conexiones de tubería, versus los que no tienen dichas conexiones y dependen de servicios alternativas. Los hogares con conexión medida de agua consumen en promedio 29.3 m3

por mes y gastan PPP$14.6 por mes.23 Los que no cuentan con conexión de agua consumen en promedio 5.5 m3 por mes y gastan PPP$20.8 por mes. En contraste, el precio promedio por metro cúbico es diez veces más alto para los sin conexión de agua: PPP$5.12 versus PPP$0.52.

El estudio confirma que los hogares sin conexiones de tubería, por lo general, son más pobres que los que tienen dichas conexiones, mientras que dentro de los hogares con conexiones por tubería, quienes no tienen medidor son más pobres que los que sí tienen medidor. El ingreso promedio de hogares con conexión medida es de $PPP 1,112 por mes; para los hogares con conexión no medida es PPP$ 952 y para los sin agua por tubería, es PPP$ 515.24

También se revela una fuerte relación entre la existencia de una tenencia formal de la propiedad del terreno y la presencia de conexiones de agua por tubería, sobretodo en las conexiones con medidor. Lo cual confirma que los pobres tienden a vivir en la informalidad; y que la informalidad es un factor importante bloqueando el establecimiento de conexiones legales de agua en muchas ciudades de la región.

En resumen, el estudio reconfirma una vez más que el tema de acceso a servicios de agua por tubería en las ciudades de América Central, es altamente vinculado con los temas de equidad social y de reducción de pobreza. Los sin servicio son mucho más pobres que los que tienen agua por tubería; y deben gastar montos absolutos considerablemente mayores para adquirir un volumen de agua, muy inferior. Obviamente, el atender a estos hogares con servicios de agua por tubería aumentaría la equidad social y aportaría en forma significativa a la reducción de la pobreza, porque causaría un aumento en los ingresos reales de estas familias, por reducir el precio que pagan por el agua y permitir un aumento en el consumo de agua y de otros bienes.25

23 PPP$ = dólares con equivalencia de poder de compra, según análisis del FMI.

24 En promedio de personas por hogar es similar entre los tres grupos: 4.72, 4.86 y 4.95, respectivamente.ESA Consultores

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La demanda para agua Para poder atender en forma optima los pobres urbanos con servicios de agua potable, es importante entender bien la demanda para dicho servicio. Generalmente, de acuerdo con las normas regulatorias, se pretende establecer un paradigma de servicio no racionado y de buena calidad en el cuál el costo total del servicio se cobra vía medición del consumo.

Con esta finalidad, los planificadores necesitan saber cuánto agua demandarán los hogares de diferentes tipos frente a diferentes niveles de precio del servicio, para poder dimensionar en forma óptima la inversión en sistemas de producción. Sobre-estimar la demanda podría resultar en sobre-dimensionar la inversión y en la necesidad de precios más altos de lo realmente necesario. Ello podría reducir el beneficio para los pobres de una reforma orientado a facilitar su acceso al servicio – y podría causar una resistencia ante el cambio entre los hogares ya conectados al sistema, quienes, en casi toda la región, son la gran mayoría de la población urbana.

El estudio hace análisis econométrico para establecer una relación funcional entre el precio del agua, las condiciones socio-económicas de los hogares, y el volumen de agua demandada. Los estimados se hacen para dos grupos distintos: para hogares con agua por tubería con medidor26, y para los hogares sin conexiones por tubería que dependen de fuentes de agua alternativas.

Para los hogares con conexión de agua por tubería se estima una elasticidad de la demanda con respecto al precio cerca de –0.3. Ello quiere decir que si el precio de agua aumentara en 30%, el volumen del consumo del hogar bajaría en cerca de 10%.27 Por otra parte, se

25 Es de notarse que este efecto no se registraría en las estadísticas oficiales de pobreza porque toma lugar vía un traslado de algunas familias desde la compra de agua de fuentes alternativas hacia la compra de agua por tubería. No se afecta el ingreso nominal de los hogares y tampoco necesariamente habría un cambio el precio especifico de agua de las dos fuentes, que son los factores que podrían figurar en la construcción de la línea de pobreza.

26 El estimado de la demanda de agua para los hogares con conexión de tubería con medidor, basándose en los datos de la muestra, se complica por el hecho de que muchas ciudades utilizan tarifas de bloque para fijar precios, por medio de las cuales el precio del agua sube cuando hay mayor consumo. Esto implica que el precio del agua es endógeno – o sea, es una función de la demanda del hogar – y dentro de cada ciudad, precio y cantidad están directamente relacionadas, en vez de revelar la correlación inversa que tipifica una relación normal de precio-cantidad en una función de demanda. Para corregir este problema se usaron variables instrumentales. 27 La elasticidad mencionada es para el caso hipotético donde el precio marginal y promedio son el mismo, o sea, hay una solo precio aplicado en forma uniforme par todo nivel de consumo. El estudio también profundiza en el aporte especifico del precio marginal y él promedio a la determinación de la demanda, en el caso donde no ESA Consultores

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encuentra un impacto pequeño del ingreso en la demanda de agua (elasticidad ingreso de 0.02 a 0.03); y un impacto positiva en la demanda del número de personas en el hogar (con un aumento entre 5% y 10% por persona adicional.) Otro hallazgo interesante es que el racionamiento tiene poco efecto sobre el consumo del agua, con tal de que el hogar recibe un servicio a diario.

Para los hogares sin conexiones de agua por tubería se encontró una elasticidad de demanda relativamente baja con respecto al precio del agua, aproximadamente de –0.1, indicando que el agua es una necesidad para dichos hogares, y solo se bajará el consumo en 3% frente a un aumento de 30% en el precio. A diferencia, se encontró una elasticidad relativamente alta con respecto al tiempo necesario para traer el agua a la casa, de –0.4. O sea, un aumento de 30% en el tiempo necesario, resultaría en una reducción de 12% en el volumen consumido. Las elasticidades relacionadas con el ingreso y tamaño de los hogares son casi iguales a los para servicio por tubería.

El valor económico de una conexión de agua potable Habida cuenta de los enormes beneficios en materia de reducción de costos y aumentos en el consumo de agua, asociados a tener una conexión domiciliaria, es lógico suponer que dicha conexión representa un valor económico importante para el hogar beneficiario. Obviamente, cuándo dicho valor supera el costo de establecer la conexión, es económicamente racional hacer la inversión correspondiente (se aumenta la llamada “eficiencia alocativa” de la economía.) Si, además, los beneficiarios de la inversión son familias pobres, hay una mejora resultante en la “eficiencia distributiva” de la economía.

El estudio de Strand y Walker antes referido hace dos tipos de estimación del valor de una conexión de agua. Primero, utiliza el llamado “enfoque de precios hedonista”, el cual intenta la cuantificación del beneficio de una conexión al agua vía su impacto en el valor de las casas. De acuerdo con esta parte del análisis, una vez tomado en cuenta otros factores relevantes al valor de las propiedades28, el tener una conexión de agua con medidor aumenta el valor de la propiedad casi en un 38%, mientras que el tener una conexión sin medidor le aumenta solo la mitad de esto, es decir un 19%. Utilizando el mismo enfoque se estima que la frecuencia del servicio también impacta en forma importante en el valor de las propiedades: el sean idénticos.

28 Como son: área construido, área del lote, tenencia, presencia de servicios de electricidad y teléfonos. Sin embargo, vale comentar que la base de datos utilizada para este análisis no contuvo datos para todas las variables que podrían afectar el valor de las casas – por ejemplo, tipo de calle, calidad de calle, distancia a servicios de punto.ESA Consultores

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tener un servicio diario aumenta el valor de la propiedad en un 15%, comparado con viviendas con un mayor nivel de racionamiento. 29

La otra forma de estimar el valor de una conexión de agua se basa en la estimación del beneficio neto para el consumidor – el llamado “excedente del consumidor” – asociado al consumo del agua30. Empíricamente, se puede estimar el excedente del consumidor al calcular el valor de la integral debajo de la función de demanda. El estudio estima el valor promedio de excedente del consumidor atribuible a tener una conexión con medidor en PPP$ 114.0 por mes cuando la elasticidad de demanda es –0.33 (similar al nivel real estimado por el estudio). Análisis de sensibilidad demuestra que aún una elasticidad mucho mayor (de-0.66) produciría un excedente, todavía considerable, de PPP$ 84.0.

Impacto de una conexión de agua en ingresos reales Tanto la metodología de precio hedonista como la de excedente del consumidor, producen estimados muy grandes del impacto en el ingreso real31 de un hogar que resulta de conectarlo al sistema de agua por tubería. Dicho valor está dentro del rango de PPP$ 50-100 por hogar por mes; o sea, entre 20% y de 40% del ingreso inicial de los hogares de bajos ingresos. El extender el servicio por tubería, consecuentemente, tendrá un impacto muy positivo sobre la distribución del ingreso.

29 Cabe recordar que la correlación estadística no confirma la causalidad. Posiblemente, la causalidad entre la presencia de una conexión de agua y mejor frecuencia de servicio y valor de las propiedades, sea inversa: o sea, la gente con viviendas de mayor valor (la gente menos pobre) se aseguran de conexiones de agua y frecuencias de servicio mejores.

30 El excedente al consumidor es definido como la diferencia entre el precio pagado y el beneficio subjetivamente percibido por quien consume el producto. De acuerdo con la teoría de la demanda, cada consumidor sigue comprando más unidades de un producto, hasta que el beneficio percibido de la última unidad adquirida, sea exactamente igual al precio. En este enfoque, se supone que las unidades del consumo “infra-marginales” todos valen más que el precio. Cuánto más, depende en la elasticidad de la demanda para el producto (reflejado en la inclinación de la curva de demanda.) En general, lo menos elástico que es la demanda de un producto, lo más inclinado será la curva de demanda y lo más grande es el excedente del consumidor asociado con cualquier juego de precio-cantidad observado en el mercado.

31 El “ingreso real” indica la cuantía de bienes y servicios un hogar puede adquirir con su ingreso nominal. Cuándo el precio de un producto consumido por un hogar se reduce, ello permite consumir más de dicho producto – o de otros productos – con el mismo ingreso nominal; y se dice que su ingreso real ha aumentado.ESA Consultores

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Ganadores y perdedores y la resistencia frente a la reforma Diversos estudios anteriores han demostrado los efectos positivos en el bienestar de los pobres de aumentar el acceso al agua. La reforma de servicios urbanos típicamente requiere ajustes en tarifas para alinearlos con los costos de provisión del servicio (costo medio de largo plazo, CMLP) y así viabilizar la expansión de la cobertura a las comunidades pobres. Se plantea, generalmente, establecer medición universal para promover economía en el consumo y permitir 100% de cobertura de agua potable con un servicio continuo y tarifas equitativas. Sin embargo la región se ha comprobado resistente ante estas recomendaciones de políticas.

Strand y Walker intentan explicar esta contradicción a través de un ejercicio para modelar quienes son los “ganadores” y “perdedores” del proceso de reforma, a partir de diversos puntos de arranque observados en la región. El ejercicio toma de base los parámetros de demanda estimados combinado con datos sobre las distribuciones actuales de tipos de servicio y calidad y costo del servicio.

El modelo estima los cambios en precio y cantidad de agua consumida para diferentes grupos bajo un escenario de reforma donde la medición se hace universal, la cobertura de la red se amplifica a 100% de la población y el precio del agua se aumenta, para que el mercado se balancee entre la oferta y demanda, sin racionamiento. Si, en consecuencia de estas medidas, el precio resultante supera el valor del CMLP (tal como es estimado por los ingenieros y economistas de tarifas quienes laboraron en los planes de expansión concurrentes con nuestros estudios de demanda), entonces se permite una ampliación de la producción para equilibrar el sistema. El modelo establece: cuál es el nuevo equilibrio; quienes ganan; quienes pierden; y cuánto hay en juego para cada grupo. El énfasis del análisis, ahora, no está en contabilizar los impactos en el bienestar, sino, en las implicancias para la economía política de la reforma de la distribución de ganadores y perdedores de los cambios discutidos.

El análisis demuestra que en las ciudades con altos niveles de cobertura de agua potable, la mayoría de los usuarios serán perdedores, por los menos en el corto y mediano plazo, de la introducción de un paquete estándar de reforma, en el sentido que terminarán pagando más dinero por menos agua, o, alternativamente, recibiendo menos agua por el mismo monto de dinero. Se concluye que – partiendo de las condiciones de línea de base realmente existentes en muchas ciudades de América Central - la incidencia esperada de los costos y beneficios de la reforma podría ser inconsistente con la movilización de un apoyo popular amplio para tales reformas.

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Solamente en el caso de existir problemas serios de racionamiento afectando una proporción grande de usuarios, y/o una proporción importante de la población este excluido del servicio de agua potable totalmente, existirán una mayoría de usuarios actuales o potenciales quienes podrían ser ganadores de la reforma, en el sentido de recibir más agua y/o pagar menos dinero por su agua. Sin embargo, en la mayoría de las ciudades cubiertos por el estudio, la cobertura de agua potable es alta (típicamente arriba de 80%). Además, el racionamiento es severo (en el sentido de afectar severamente el volumen consumido) solamente para una proporción pequeña de los hogares con agua por tubería. Estos hallazgos podrían ayudar para entender porque los políticos de la región han sido reluctantes a avanzar con la reforma del sector.

La interacción entre la elasticidad de demanda y el ajuste tarifario Las consideraciones antes expuestas hacen reflexionar sobre lo importante que es minimizar el aumento en tarifas asociados al proceso de reforma. Sin dudas, la política indicada es la de establecer tarifas marginales que reflejen el CMLP, para poder cubrir los costos actuales de operación y las necesidades de expansión futura del sistema en una manera financieramente sostenible. Sin embargo, es importante en este contexto entender que el CMLP es una variable y no es un parámetro fijo del sistema.

En este sentido, Strand y Walker recomiendan que la proyección de demanda debe tomar muy en cuenta la elasticidad precio de demanda. Aún con las elasticidades relativamente bajas (en el orden de -0.2 a –0.3) estimados en su estudio, el ajuste en precio necesario para alinear las tarifas con los estimados de CMLP causaría reducciones importantes en el consumo promedio de los hogares32. Esta reducción tendría la consecuencia de postergar las inversiones necesarias para expandir la capacidad de producción del sistema, y en consecuencia, se reduciría el CMLP. Lo cual sugiere la necesidad de un proceso iterativo de estimación del CMLP y de la demanda proyectada, resultando en programas de inversión más realistas y propuestas de ajustes en tarifas más viables.

32 Tomando en cuenta la elasticidad de demanda observada, el consumo estimado actual para los hogares sin medidor; y los ajustes de tarifa necesarios para llegar al CMLP, Strand y Walker estiman que el ajuste en tarifas resultaría en reducciones en el volumen consumido en el rango de 1-7 m3 por hogar por mes, dependiendo en la cuidad. ESA Consultores

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6. Resumen

Este trabajo tiene como propósito contribuir a la discusión entorno a los retos de los responsables del sector agua y saneamiento, en cumplir con las Metas de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas, en los siguientes países: Belice, Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Panamá, México, República Dominicana y Haití. Las metas consisten en reducir la proporción de personas sin acceso seguro a servicios de agua potable y saneamiento a la mitad de los valores registrados en el 2000, para el año 2015.

La sección 2 del informe comienza proveyendo algunos indicadores socioeconómicos de los países, así como indicadores de pobreza entre la población. De todos los países, Costa Rica y México se catalogan, según el IDH de las Naciones Unidas, como países de Desarrollo Humano Alto, y Haití de Desarrollo Humano Bajo –el resto de los países bajo análisis se consideran de Desarrollo Humano Medio. Continúa la sección presentando los resultados de la Evaluación de las Américas de los Servicios de Agua y Saneamiento, realizada bajo la coordinación de la OPS /OMS y publicada en el 2000 (los resultados son de 1998). Los países muestran variados resultados en cuanto al acceso de la población a agua segura y saneamiento, situación que también arroja resultados variados si se examinan cifras en los ámbitos urbano y rural.. La sección aporta seguidamente algunos datos disponibles sobre la calidad de los servicios en la región- vale resaltar de que a pesar de algunos datos de coberturas altas en los países (especialmente en ciudades), la calidad de los servicios es bastante deficiente según indicadores de eficiencia operativa, comercial y financiera.

La sección 2 también brinda reseñas del estado del sector en todos los países analizados, donde se comenta de manera muy somera sobre la institucionalidad del sector, la distribución de la inversión (por zona urbana y rural, por servicio agua o saneamiento, y por fuente nacional o extranjera).

La sección 3 comienza aportando evidencia de que existe una relación positiva entre pobreza y bajas coberturas de los servicios. Sigue haciendo una descripción de los programas disponibles a los pobres para aumentar las coberturas, que son básicamente: los programas de Acueductos Rurales de los gobiernos, los programas de Barrios Marginales, y los Fondos de Inversión Social en la región. Se comenta sobre la sostenibilidad de los programas (especialmente los de acueductos rurales), donde básicamente se asevera que a pesar de los logros de los países en aumentar sus coberturas en los últimos 30 años (los evidencia las mejoras en la salud de la población), hay dudas acerca ESA Consultores

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de su funcionamiento y longevidad. En algunos países, los programas estan orientados al reemplazo y rehabilitación de infraestructuras, aún cuando la infraestructura no ha cumplido con su vida útil.

Se presentan a continuación las tarifas que se pagan por servicios de agua en la región centroamericana, resaltando los correspondientes al servicio básico –el que pagan los hogares pobres. Se argumenta que en la forma de tarifar servicios por las empresas prestadoras, se dan situaciones que afectan a los pobres directamente: se les cobra por un servicio básico que no siempre necesitan, frecuentemente se les cobra por servicios de alcantarillado que no reciben, y los subsidios generalizados que reciben las empresas no se traslada a los pobres (los no-pobres se benefician). La sección finaliza apuntando a que las autoridades sectoriales cuentan con mejores herramientas para determinar dónde estan los pobres, no obstante que se requiere de análisis más detallados y considerando otras categorías geográficas, para poder enfocar sus esfuerzos.

En la sección 4 se hacen los cálculos de metas físicas a cumplir para alcanzar las Metas del Milenio, y los costos asociados. Empieza reiterando en qué consisten las metas, y las bases y fuentes del cálculo. Se hace la proyección de población para todos los países de la región, consultando fuentes oficiales de los países y cotejándolas con las proyecciones preparadas por la CEPAL. Los datos muestran que la población de los países bajo estudio aumentará de 150 millones a 190 millones entre el 2000 y el 2015. Con las metas de reducción las brechas en coberturas a la mitad durante ese período, esto significa que para agua potable, la población servida crecerá de 126.7 millones a 177.4 millones, representando 11.1 millones de nuevas conexiones. En saneamiento, la población servida crecerá de 114.3 a 170.5 millones, lo que se traduce en 12 millones de nuevas conexiones. Las cifras señalan a la necesidad de realizar grandes esfuerzos en toda la región (y en los países que la conforman) para alcanzar las metas en el tiempo indicado.

La última parte de la sección ofrece un cálculo de la magnitud de recursos requeridos por los países y la región para cumplir con las metas, y se expresan en términos absolutos (miles de dólares de Estados Unidos, constantes del 2000) y como proporción del PIB. La región en su totalidad debe invertir US$ 23 mil millones, de los cuales US$ 9 mil millones corresponden a la región centroamericana y el Caribe. Esto representa el 0.19% del PIB regional. Se efectúan los cálculos para cada uno de los países, cuyos resultados estan contenidos en el Anexo de Cálculos.

La sección 5 contiene los resultados de un estudio reciente que sintetiza la evidencia disponible referente a la demanda para servicios ESA Consultores

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de agua potable en América Central en el sector urbano; ayuda para dimensionar el beneficio económico de ampliar la cobertura en este sub-sector; y plantea conclusiones importantes para la gestión de reforma en el entorno urbano. El estudio re-confirma la enorme brecha que existe entre hogares con conexiones de tubería, versus los que no tienen dichas conexiones y dependen de servicios alternativas. El estudio confirma que los hogares sin conexiones de tubería, por lo general, son más pobres que los que tienen dichas conexiones, mientras que dentro de los hogares con conexiones por tubería, quines no tienen medidor son más pobres que los que sí tienen medidor. También se revela una fuerte relación entre la existencia de una tenencia formal de la propiedad del terreno y la presencia de conexiones de agua por tubería, sobretodo en las conexiones con medidor Se reconfirma una vez más que el tema de acceso a servicios de agua por tubería en las ciudades de América Central, es altamente vinculado con los temas de equidad social y de reducción de pobreza.

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Bibliografía

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Honduras, INE, 2001

Costa Rica, INEC, 1984 y 2000

Panamá, DEC, 2000

República Dominicana, ONE, 1981 y 1993

México, INEGI, 2000

Proyecciones de Población:

Belice, CSO, 2001 Honduras, INE, 2000-2015

Nicaragua, INEC, 2000-2003

República Dominicana, ONE, 1999-2000

México, INEGI, 1990, 1995, 2000

Encuestas nacionales de hogares:

Guatemala, INE, 1998, 1999 El Salvador, DIGESTYC, 1998-2002

Nicaragua, INEC, 2001

México, INEGI, 2000

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Anexo: Estimaciones de Costos para Alcanzar las Metas del Milenio por País

RESUMEN DE COSTOS (Haga clic aquí para acceder a la tabla - archivo en formato Excel)

Resumen 1 contiene para cada país:

1. Los datos de población total 2000 y 20152. Coberturas de agua potable y saneamiento 2000 y 20153. Inversiones para aumento de coberturas en agua y saneamiento e

inversiones para nueva infraestructura urbana en la producción de agua requeridas al 2015

4. Porcentaje que representa el total de inversiones del Producto Interno Bruto del país.

Resumen 1a contiene para cada país:

1. Los datos de población total 2000 y 20152. Coberturas de agua potable y saneamiento 2000 y 20153. Inversiones para aumento de coberturas en agua y saneamiento

requeridas al 20154. Porcentaje que representa el total de inversiones del Producto

Interno Bruto del país.


1. Los datos de cobertura de agua potable 2000 y 200152. Población total 2000 y 20153. Población servida 2000 y 20154. Inversiones para aumento de coberturas en agua e inversiones para

nueva infraestructura urbana en la producción de agua requeridas al 2015

5. Valor per cápita del total de inversiones6. Porcentaje que representa el total de inversiones del Producto


Resumen 2a contiene para cada país:

1. Los datos de cobertura de agua potable 2000 y 200152. Población total 2000 y 20153. Población servida 2000 y 20154. Inversiones para aumento de coberturas en agua requeridas al 20155. valor per cápita del total de inversiones

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http://www.iadb.org/sds/conferences/waterconference/Resumen_Costos_metas_APS_2015-V.1.xls

http://www.iadb.org/sds/conferences/waterconference/Resumen_Costos_metas_APS_2015-V.1.xls


6. Porcentaje que representa el total de inversiones del Producto Interno Bruto del país.


1. Los datos de cobertura de saneamiento 2000 y 20152. Población total 2000 y 20153. Población servida 2000 y 20154. Inversiones para aumento de coberturas en saneamiento

requeridas al 20155. Valor per cápita del total de inversiones6. Porcentaje que representa el total de inversiones del Producto


DETALLE DE COSTOS POR PAIS

Para cada país se presenta cinco cuadros con el detalle de las estimaciones realizadas, como se muestra a continuación en el ejemplo para Belice.

COSTOS PARA BELICE (Haga clic aquí para acceder a la tabla - archivo en formato Excel)

Cuadro 1 conteniendo un resumen para agua potable y saneamiento:

1. Cobertura de agua, total, urbana y rural para los años 2000 al 20152. Cobertura de saneamiento, total, urbana y rural para los años 2000

al 20153. Estimación de la población, total, rural y urbana para los años 2000

al 20154. Costos de capital para las inversiones en agua, total, rural y urbana

para los años 2000 al 20155. Costos de capital para las inversiones en saneamiento, total, rural y

urbana para los años 2000 al 20156. Estimación del Producto Interno Bruto7. Porcentaje que representa las inversiones totales en el PIB.

Cuadro 2 conteniendo los cálculos para agua potable:

1. Cobertura de agua total, urbana y rural para los años 2000 al 20152. Estimación de la población, total, rural y urbana para los años 2000

al 20153. Tasas de crecimiento anual de la población4. Población con servicio de agua, total, rural y urbana para los años

2000 al 2015

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http://www.iadb.org/sds/conferences/waterconference/Belice%20Costos%20metas%20APS%202015%20V.1.xls

http://www.iadb.org/sds/conferences/waterconference/Belice%20Costos%20metas%20APS%202015%20V.1.xls


5. Nuevas conexiones con agua, total, rural y urbana para los años 2000 al 2015

6. Costos de capital para las inversiones en aumento de cobertura agua, total, rural y urbana para los años 2000 al 2015

7. Estimación del Producto Interno Bruto8. Porcentaje que representa las inversiones totales en el PIB.

Cuadro 3 conteniendo los cálculos para saneamiento:

1. Cobertura de saneamiento, total, urbana y rural para los años 2000 al 2015

2. Estimación de la población total, rural y urbana para los años 2000 al 2015

3. Tasas de crecimiento anual de la población4. Población con servicio de saneamiento, total, rural y urbana para

los años 2000 al 20155. Nuevas conexiones con saneamiento total, rural y urbana para los

años 2000 al 20156. Costos de capital para las inversiones en aumento de cobertura de

saneamiento, total, rural y urbana para los años 2000 al 20157. Estimación del Producto Interno Bruto8. Porcentaje que representa las inversiones totales en el PIB.

Cuadro 4 conteniendo estimaciones del servicio de la deuda para la población del área urbana con inversiones de agua potable y el costo per cápita que representa.

Cuadro 5 conteniendo estimaciones del servicio de la deuda para la población del área urbana con inversiones de saneamiento y el costo per cápita que representa.

COSTOS PARA COSTA RICA (Tabla - archivo en formato Excel)

COSTOS PARA EL SALVADOR (Tabla - archivo en formato Excel)

COSTOS PARA GUATEMALA (Tabla - archivo en formato Excel)

COSTOS PARA HAITI (Tabla - archivo en formato Excel)

COSTOS PARA HONDURAS (Tabla - archivo en formato Excel)

ESA Consultores83

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COSTOS PARA MEXICO (Tabla - archivo en formato Excel)

COSTOS PARA NICARAGUA (Tabla - archivo en formato Excel)

COSTOS PARA PANAMA (Tabla - archivo en formato Excel)

COSTOS PARA REP. DOMINICANA (Tabla - archivo en formato Excel)

ESA Consultores84

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los servicios de agua potable y saneamiento para los ... · web viewlos servicios de agua...

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